22 10 305 http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/20de007b993d6fcb59f243d27f9e3dbd.jpeg 27dfde0d031aed403c2ef9ddbac85602 http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/ce0e4cf508ec2b93b56dc0435bcaf170.pdf 6e39604db8a5d79719a1fd450604945b PDF Text Text BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Description An account of the resource Aquí se puede acceder a obras monográficas y otros materiales como separatas y literatura gris Title A name given to the resource Libros y Documentos Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Parodi, L.R.; Grondona, E.M. Title A name given to the resource El ejemplar original de "ilex paraguariensis" Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Ministerio de Agricultura y Ganadería de la Nación, Buenos Aires (Argentina). Dirección General de Investigaciones Agrícolas. Instituto de Botánica Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 1949 Subject The topic of the resource YERBA MATE; ILEX PARAGUARIENSIS Source A related resource from which the described resource is derived De la "Revista Argentina de Agronomía" tomo 16, diciembre de 1949, N° 4, págs. 199 a 204 Publicación técnica (Nueva Serie) Language A language of the resource es http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/13aa01a16ff43587b82520a0fc833a90.jpg 30c18120491a6b92ad8c55a6c328341d http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/71fee4aabcbdcc5aa4b8e2e1785f5488.pdf 965b32cb910694458f4b127307351273 PDF Text Text ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Conceptos, métodos y experiencias Editores José M. Paruelo, Esteban G. Jobbágy, Pedro Laterra, Hernán Dieguez, M. AgusƟna García Collazo y Amalia Panizza ISBN 978-92-5-308619-1 I4195S/1/11.14 �ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Conceptos, métodos y experiencias Editores José M. Paruelo, Esteban G. Jobbágy, Pedro Laterra, Hernán Dieguez, M. Agus na García Collazo y Amalia Panizza UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES MINISTERIO DE AGRICULTURA, GANADERÍA Y PESCA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA Buenos Aires, 2014 �Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. La mención de empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se mencionan. Las opiniones expresadas en este producto informativo son las de su(s) autor(es), y no reflejan necesariamente los puntos de vista o políticas de la FAO. ISBN 978-92-5-308619-1 © FAO, 2014 La FAO fomenta el uso, la reproducción y la difusión del material contenido en este producto informativo. Salvo que se indique lo contrario, se podrá copiar, descargar e imprimir el material con fines de estudio privado, investigación y docencia, o para su uso en productos o servicios no comerciales, siempre que se reconozca de forma adecuada a la FAO como la fuente y titular de los derechos de autor y que ello no implique en modo alguno que la FAO aprueba los puntos de vista, productos o servicios de los usuarios. Todas las solicitudes relativas a la traducción y los derechos de adaptación así como a la reventa y otros derechos de uso comercial deberán dirigirse a www.fao.org/contact-us/licence-request o a copyright@fao.org. Los productos de información de la FAO están disponibles en el sitio web de la Organización (www.fao.org/publications) y pueden adquirirse mediante solicitud por correo electrónico a publications-sales@fao.org. �AUTORIDADES Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca Ing. Agr. Carlos Horacio Casamiquela Ministro de Agricultura, Ganadería y Pesca Lic. Roberto Gabriel Delgado Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca Coordinación Nacional del Proyecto FAO TCP/ARG/3302 Ing. Agr. Carla Pascale Medina Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca Universidad de Buenos Aires Prof. Dr. Alberto Edgardo Barbieri Rector Dr. Rodolfo Ángel Golluscio, M.Sc. Decano Facultad de Agronomía Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura Lic. Raul Osvaldo Benitez Subdirector-General y Representante Regional para América La na y el Caribe Lic. Francisco Yofre Oficial a Cargo Representación de la FAO en Argen na Ing. Agr. Patricia Areco, M.Sc. Asesora en Desarrollo Rural Representación de la FAO en Argen na Dipl.-Ing. Benjamin Kiersch Oficial de Recursos Naturales y Tenencia de Tierra Oficina Regional de la FAO para América La na y el Caribe �Índice PRÓLOGO AGRADECIMIENTOS XIX XX RESUMEN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA: UNA SÍNTESIS DE LOS APORTES METODOLÓGICOS DE ESTE VOLUMEN XXI INTRODUCCIÓN LA INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES: EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL 1 PARTE I – CONCEPTOS CAPÍTULO 1 BASES CONCEPTUALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Paruelo, J. M., E. G. Jobbágy y P. Laterra. 10 CAPÍTULO 2 DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA TERRITORIAL Baldi, G. y E. G Jobbágy 32 CAPÍTULO 3 ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL COMO APORTE AL DESARROLLO RURAL Ligier, H. D., A. R. Perucca, D. B. Kurtz y S. C. Perucca 60 CAPÍTULO 4 PLANIFICACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Menvielle, M. F., A. Auer, F. Calvo, G. Camba, F. García de García, A. Isarria, M. Lopardo, N. Maceira, P. Mar nez, L. NahuelHual, A. Panizza, C. Pascale, D. Somma, L. Staiano, E. Viglizzo 70 CAPÍTULO 5 INTERNALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL: BASES CONCEPTUALES Y METODOLÓGICAS Laterra, P. y L. A. Nahuelhual 86 CAPÍTULO 6 ASPECTOS POLÍTICO INSTITUCIONALES A SER CONSIDERADOS EN EL MARCO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL García Collazo, M. A., D. Gangi y P. Laterra 107 CAPÍTULO 7 ANÁLISIS SOCIAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Vallejos, M., S. Aguiar , A. L. Álvarez, A. Fadul, N. Huykman, D. Ligier, H. Méndez Casariego, S. Papagno, M. Perez 121 CAPÍTULO 8 LA INFORMACIÓN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Dieguez, H., E. Jobbagy, S. Torrella, K. Zelaya, L. Mochi, M. E. Zaccagnini y M. Taboada 140 V �CAPÍTULO 9 ASPECTOS NORMATIVOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA García Collazo, M. A. y A. Panizza 150 PARTE II – METODOS CAPÍTULO 10 UN PLAN OPERATIVO PARA INCORPORAR LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Paruelo, J. M., P. Laterra y E. Viglizzo 159 CAPÍTULO 11 EL MÉTODO DE CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS APLICADO AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Gavier Pizarro, G., N. Calamari, M. Piquer Rodríguez y T. Kuemmerle 173 CAPÍTULO 12 METODOLOGÍAS MULTICRITERIO PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Román, M. E. 198 CAPÍTULO 13 EL SISTEMA TERRITORIAL Y LOS ACTORES: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y NEGOCIACIÓN EN PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Groppo, P. 232 CAPÍTULO 14 OBSERVATORIOS AMBIENTALES: UNA HERRAMIENTA PARTICIPATIVA PARA EL MONITOREO DE PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Auer, A., S. Guido, N. Maceira y J. Elverdín. 248 PARTE III – EXPERIENCIAS CAPÍTULO 15 EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN IBEROAMÉRICA Panizza, A. y M. A. García Collazo 271 CAPÍTULO 16 EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA Dieguez, H., M. A. Garcia Collazo y A. Panizza 301 CAPÍTULO 17 PROGRAMAS Y EXPERIENCIAS SUPRAMUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA García Collazo, M. A. 313 CAPÍTULO 18 ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS: RESULTADOS DE LA ZONIFICACIÓN EN LA ARGENTINA García Collazo, M. A. y J. M. Paruelo 323 VI �CAPÍTULO 19 ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA EXPERIENCIA DE LA PROVINCIA DE MENDOZA. PARTE 1: ESTADO ACTUAL DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 8051 DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DE SUELO EN LA PROVINCIA DE MENDOZA Sallenave, S. 363 PARTE 2: EXPERIENCIA PILOTO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEL DEPARTAMENTO DE TUNUYÁN, MENDOZA Pizzolato D., A. Fadul , L. Cara 368 CAPÍTULO 20 UNA EXPERIENCIA INÉDITA EN AMÉRICA LATINA. LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DEL SUELO DE MENDOZA, ARGENTINA Gudiño, M. E. 386 APÉNDICE FICHAS DE SISTEMATIZACIÓN DE INFORMACIÓN DE PROYECTOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN LA ARGENTINA 396 FICHA 1: JUNÍN, MENDOZA Autor: Mar n Pérez, Ins tuto de Desarrollo Rural, Mendoza 397 FICHA 2: LA PAZ, MENDOZA Autor: Mag. Mar n Pérez y Lic. Liliana Fernández 403 FICHA 3: TUPUNGATO, MENDOZA. Autores: Daniel Pizzolato, Liliana Fernández y Federico Olmedo 408 FICHA 4: TUNUYÁN, MENDOZA. Autores: Daniel Pizzolato, Leandro Cara, Andrea Fadul 414 FICHA 5: BALCARCE, BUENOS AIRES Autores: Néstor Maceira, Karina Zelaya 432 FICHA 6: DELTA, BUENOS AIRES Autores: Daniel Somma y Sebas án Fernández 441 FICHA 7: ESQUINA, CORRIENTES Autor: Daniel Ligier 447 FICHA 8: EL SAUCE, CORRIENTES Autor: Daniel Ligier 452 FICHA 9: CONTRALMIRANTE CORDERO, RÍO NEGRO Autor: Sergio Romagnoli 458 VII �FICHA 10: SANTA RITA, JUJUY Autor: Sergio Romagnoli 462 FICHA 11: QUEBRADA DE HUMAHUACA, JUJUY Autores: Daniel Fernández y Viviana Failde 468 FICHA 12: VALLES CALCHAQUÍES, SALTA Y TUCUMÁN Autores: Daniel Fernández y Viviana Failde 472 FICHA 13: PARTIDO DE PATAGONES, BUENOS AIRES Autor: Ing. Agr. Mario Enrique 476 FICHA 14: PARQUE NACIONAL TIERRA DEL FUEGO 480 FICHA 15: PARQUE NACIONAL LEONCITO, SAN JUAN 484 FICHA 16: PARQUE NACIONAL CALILEGUA, JUJUY 488 FICHA 17: PARQUE NACIONAL LANÍN, NEUQUÉN 493 FICHA 18: ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEL DEPARTAMENTO DE CHAMICAL LA RIOJA Autores: Sebas án Aguiar, Gonzalo Camba Sans, Facundo Facio, Federico Pagnanini, Pablo Rosano 498 FICHA 19: BASES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL DEPARTAMENTO DE LANGUIÑEO, CHUBUT, ARGENTINA. DIAGNÓSTICO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Autoras: Cecilia Luisina Campos, Araceli De Marinis, Daniela Gangi y Luciana Staiano 510 FICHA 20: PROPUESTA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA EL DEPARTAMENTO DE FUTALEUFÚ, CHUBUT Autoras: Melina Aranda, Paula Berenstecher, Emilia Delguy, Juliana Lofrano y Pilar Repe o 524 FICHA 21: ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEPARTAMENTO COPO Autoras: Antonella Bruno, Magdalena Pagella, Laura Ramallo, Denise Ramil, Lopardo Rossi, Sol María 533 VIII �Índice de figuras Figura 1.1. Esquema de un Sistema Socio-Ecológico (SSE) indicando las variables de estado lentas y rápidas y los efectos de estas sobre los actores sociales. 13 Figura 1.2. Modelo conceptual que relaciona la capacidad adapta va, vulnerabilidad, resiliencia y capacidad de transformación de un sistema socio-ecológico frente a la exposición a factores externos. 14 Figura 1.3. Transformación de un Sistema Socio-Ecológico debido a acciones antrópicas que representan en términos genéricos un estrés o una perturbación. 15 Figura 1.4. Controles y consecuencias de los cambios en el uso de la erra en dis ntas dimensiones (polí ca, económica, social y ambiental). 16 Figura 1.5. Etapas del proceso de OTR. 20 Figura 1.6. Representación esquemá ca de los espacios de oportunidades y decisiones para la transformación del territorio y de su superposición. 23 Figura 2.1. Ejemplo en el E de Salta de dos modelos de elevación digital y un corte topográfico siguiendo una transecta que cruza dis ntas unidades de cobertura. 39 Figura 2.2. Nube de palabras surgida de 24 definiciones globales, funcionales y tecnológicas recopiladas por Navarro Pedreño et al. (2000). 50 Figura 3.1. Modelo de taller para obtener grandes líneas de acción. 64 Figura 3.2. Porcentajes de respuestas en los tres ejes del desarrollo territorial, agrupando problemas-oportunidades. 64 Figura 3.3. Estrategia de abordaje hacia el desarrollo territorial. 66 Figura 4.1. El proceso de par cipación e intensidad de las actuaciones de los dis ntos grupos de actores sociales. 74 Figura 4.2. Esquema de las etapas de la planificación en el proceso de Ordenamiento Territorial Rural. 75 Figura 5.1. Estrategias de planificación de uso de la erra (PET) basadas en el enfoque de servicios ecosistémicos. 95 Figura 5.2. Supuestos u lizados durante la cuan ficación y mapeo de SE orientado a la planificación territorial, y que limitan la confiabilidad, u lidad e incidencia de los productos (mapas) para el ordenamiento territorial. 96 Figura 5.3. Escalera ascendente de integración de procedimientos de EMSE y su capacidad para orientar la toma de decisiones en el contexto de planes de OT. 99 Figura 6.1. Etapas del proceso de ordenamiento territorial rural y ac vidades involucradas desde la esfera polí co-ins tucional. 111 Figura 6.1.1. Elementos de un conflicto. 117 Figura 6.1.2. Matriz de evolución del conflicto. 118 Figura 6.1.3. Métodos de intervención en conflictos en el contexto de las etapas del conflicto y las relaciones de poder. 119 Figura 7.1. Relación entre las escalas ecológicas e ins tucionales en los Sistemas Socio-Ecológicos. 125 Figura 7.2. Pasos y metodologías disponibles para la caracterización de actores. 130 Figura 7.3. Esquema de arco iris para la clasificación de grupos de interés de acuerdo al grado en el que puedan afectar o ser afectados por un problema o una acción. 133 IX �Figura 7.4. Matriz de interés-influencia en el mapeo de actores. 133 Figura 10.1. Vínculo entre los aspectos estructurales y funcionales de los ecosistemas y las ideas de SE intermedios y finales. 161 Figura 10.2. Cambios hipoté cos en el nivel de producción sica de commodi es y en el nivel de funcionamiento ecosistémico en función de la superficie cul vada de un paisaje. 162 Figura 10.3. Esquema general del proceso de incorporación de la idea de SE en la planificación territorial. 163 Figura 10.4. Esquema general de vinculación entre los Servicios Intermedios (procesos ecológicos) y los Servicios Finales a través de Funciones de Producción. 168 Figura 11.1. Diagrama conceptual del desarrollo de escenarios. 177 Figura 11.2. El proceso de construcción de escenarios para el ordenamiento territorial. 179 Figura 11.3. Mapas de usos de la erra en la cuenca del río Willame e (Oregon, EE. UU.) en 1990 y en 2050 según tres escenarios diferentes. 187 Figura 11.4. Comparación de indicadores del estado de los recursos naturales en el pasado (1850) y en tres escenarios futuros (2050) con su estado en 1990 para la cuenca del río Willame e (Oregon, EE. UU.). 188 Figura 12.1. Diagrama de pasos para procesos de evaluación mul criterio (EMC). 202 Figura 12.2. Ejemplo de matriz de decisión para tres escenarios y 6 criterios (3 ambientales, 2 económicos y uno social). 202 Figura 12.3. Escalas para la performance de escenarios en criterios del po “a más mejor” y “a menos mejor”. 204 Figura 12.4. Esquema del proceso analí co jerárquico para tres obje vos, cada uno con tres criterios empleados para comparar tres escenarios alterna vos. 208 Figura 12.5. Relación entre obje vos y punto ideal (1: punto ideal (máximo) para el logro de B y A; 2: punto ideal del logro de B y mínimo logro de A; 3: punto ideal del logro de A y mínimo logro de B). 213 Figura 12.6. Distancia euclidiana para el punto an -ideal 5. 213 Figura 12.7. Cálculo de la distancia al óp mo para tres obje vos A, B y C. 214 Figura 12.8. Escenario con obje vos en conflicto. 218 Figura 12.9. Resolución de escenarios con obje vos en conflicto. 218 Figura 14.1. Esquema de las fases de diseño e implementación de un Observatorio Ambiental que combina un nivel local con un nivel superior de integración (por ej. nacional) 255 Figura 14.2. Relaciones entre el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y los dis ntos monitoreos realizados por el Observatorio Ambiental (OA). 261 Figura 14.3. Representación compar da de las prác cas y conocimientos de los actores rurales sobre el territorio. 263 Figura 14.4. Procedimiento par cipa vo de construcción e implementación de un Observatorio. 264 Mapa 16.1. Distribución geográfica de las experiencias de OTR consideradas en este análisis. 303 Figura 18.1. Ubicación de los bosques na vos con sus respec vas categorías de conservación. 329 Figura 18.2. Par cipación de cada categoría de conservación respecto al total de bosques na vos en cada provincia. 329 Figura 19.1. Organismos involucrados en el proceso de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Mendoza. 365 X �Índice de Tablas Tabla 2.1. Lista no exhaus va de productos cartográficos de cobertura de aguas superficiales para las planicies del centro-norte de la Argen na. 36 Tabla 2.2. Lista de productos DEM disponibles para caracterizar la topogra a de un territorio. 38 Tabla 2.3. Lista no exhaus va de productos satelitales provenientes de sensores óp cos. 40 Tabla 2.4. Lista no exhaus va de productos cartográficos de cobertura y uso del suelo disponibles en la Argen na. 43 Tabla 2.5. Lista breve de productos cartográficos de vegetación potencial de la Argen na. 44 Tabla 3.1. Principios, Herramientas y Procesos aplicables a la planificación territorial. 62 Tabla 3.2. Caracterización de actores clave (mapa de actores). 63 Tabla 3.3. Ejemplo de principales líneas de acción acordadas en compe (provincia de Corrientes 2008). vidad. Municipio Sauce 65 Tabla 3.4. Ejemplo de iden ficación de algunas acciones propuestas (Municipio Sauce, Provincia de Corrientes 2008). 65 Tabla 3.5. Respuestas a interrogantes u lizando coberturas geográficas. 67 Tabla 5.1. Principales contrastes conceptuales entre los enfoques actuales y tempranos del proceso de OT. 91 Tabla 5.2. Aproximaciones al enfoque de servicios ecosistémicos (ESApp) en Argen na, Chile y Costa Rica. 93 Tabla 9.1. Norma va vinculada al Ordenamiento Territorial a nivel nacional. 152 Tabla 12.1. Índices de consistencia para diferentes tamaños de matriz de comparaciones (RI). 210 Tabla 13.1. Uruguay: Evolución 2000 - 2011 de las explotaciones según estrato de tamaño. 242 Tabla 15.1. Ordenamiento Territorial en Uruguay y su ges ón a nivel nacional, regional y departamental. 276 Tabla 15.2. Ordenamiento Territorial en España y su ges ón a nivel internacional, nacional, regional y subregional. 278 Tabla 15.3. Ordenamiento Ecológico en México y su ges ón a nivel Federal, Estatal y Municipal. 280 Tabla 15.4. Diseño esquemá co del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial. 282 Tabla 15.5. Definiciones de Ordenamiento Territorial dentro de la norma va vigente. 283 Tabla 16.1. Experiencias de OTR relevadas para el presente análisis. 304 Tabla 18.1. Criterios de sustentabilidad ambiental considerados para la definición de las categorías de conservación de acuerdo a la Ley Nº 26.331. 325 Tabla 18.2. Categorías de conservación establecidas en la Ley Nº 26.331 y sus caracterís cas. 326 Tabla 18.3. Situación jurídica de las provincias argen nas en relación a la Ley Nº 26.331. 327 Tabla 18.4. Superficie declarada de bosque na vo por categoría de conservación. 328 Tabla 18.5. Usos y restricciones dentro de las categorías de conservación II y III prevista por la ley Nº 26.331 de OTBN para las diferentes provincias. 333 Tabla 18.6. Metodología empleada por las diferentes provincias para el soporte de decisiones en la designación de las categorías de conservación de acuerdo a la Ley Nº 26.331 de OTBN. 337 Tabla 18.7. Consideración de los 10 criterios de sustentabilidad ambiental especificados dentro del anexo de la ley Nº 26.331 por las provincias argen nas analizadas para la realización del OTBN. 339 Tabla 18.8. Listado de los criterios de sustentabilidad ambiental especificados dentro del anexo de la Ley Nº 26.331 y la comparación rela va del nivel de consideración de los mismos en cada provincia. XI 343 �Acrónimos AICAS. Áreas de importancia para la conservación de aves silvestres. AP. Áreas piloto. APN. Administración de Parques Nacionales. AT. Actores territoriales. BDHI. Base de datos hidrológica integrada. BN. Bosques na vos. C&T. Ciencia y técnica. CECOAL. Centro de Ecología Aplicada del Litoral. CICyT. Consejo Interins tucional de Ciencia y Tecnología. CN. Cons tución Nacional. CNPHyV. Censo Nacional de Población Hogares y Vivienda. COFEMA. Consejo Federal de Medio Ambiente. COFEPLAN. Consejo Federal de Planificación. CONICET. Consejo Nacional de Inves gaciones Cien ficas y Técnicas. CP. Con permiso del autor. CSA. Criterios de sustentabilidad ambiental. CVPPN. Coeficiente de variación de la produc vidad primaria neta. DC. Disponible con costo. DDT. Dirección de Desarrollo Territorial. DEM. Modelos digitales de elevación. DOAT. Dirección de Ordenamiento Ambiental del Territorio. DTPN. Desarrollo territorial par cipa vo y negociado. EAP. Explotación agropecuaria. EASE. Evaluación ambiental y social estratégica. ECVR. Encuesta de condiciones de vida rurales. EIA. Evaluación de impacto ambiental. EMC. Evaluación mul criterio. EMSE. Evaluación y mapeo de servicios ecosistémicos. ENA. Encuesta nacional agropecuaria. EPH. Encuesta permanente de hogares. ESApp. Enfoque de servicios ecosistémicos. EVI. Índice de vegetación mejorado (por sus siglas en inglés) FAO. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. FCE. Facultad de Ciencias Exactas. FONAFIFO. Fondo de Financiamiento Forestal de Costa Rica. FPE. Funciones de Producción Ecológica. FVSA. Fundación Vida Silvestre Argen na. GIA. Gabinete de Inves gación Antropológica. IBONE. Ins tuto de Botánica del Nordeste. IDERA. Infraestructura de datos espaciales de la República Argen na. IGN. Ins tuto Geográfico Nacional. INDEC. Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos. INTA. Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria. LA. Libre acceso vía Internet. XII �LCCS. Sistema de clasificación de Uso de la Tierra (por sus siglas en inglés). LEADEAR. Relaciones entre Ac vidades de Desarrollo de la Economía Rural (por sus siglas en francés). LGEEPA. Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental. LNB. Ley Nacional de Bosques Na vos. MAGyP. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. MAT. Mapeo de actores territoriales. MINPLAN. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. ND. No disponible. NDVI. Índice de Vegetación de Diferencias Normalizadas (por sus siglas en inglés). NE. No especificado. NucTOs. Núcleos de Ciencia y Tecnología. OA. Observatorio ambiental. OBIO. Observatorio Nacional de Biodiversidad. ODM. Obje vos de Desarrollo del Milenio. OET. Organización espacial del territorio. OG. Organismos gubernamentales. ONG. Organismo no gubernamental (ONG). OPT. Observatorio de prác cas Territoriales. OT. Ordenamiento territorial. OTBN. Ordenamiento territorial de bosques na vos. OTR. Ordenamiento territorial rural. PBG. Producto bruto geográfico. PEA². Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Par cipa vo Federal. PEAE. Programa evaluación ambiental estratégica. PET. Programa estratégico territorial. PNECO. Programa Nacional Ecorregiones. POTR. Plan de ordenamiento territorial rural. PPN. Produc vidad primaria neta. PPOT. Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. PPOT. Plataforma pública para ordenamiento territorial. PPP. Polí cas, planes y programas. PROSAP. Programa de servicios agrícolas provinciales. PSA. Pago por servicios ambientales. REDAF. Red Agroforestal-Chaco Argen na. SAGyP. Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca . SAyDS. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible. SE. Servicios ecosistémicos. SEGEMAR. Servicio Geológico Minero Argen no. SESD. Sistemas espaciales de soporte de decisiones. SIG. Sistemas de información geográfica. SIT. Sistemas de información territorial. SMN. Servicio Meteorológico Nacional. SPG. Sistemas de posicionamiento global. SSE. Sistema socio-ecológico. ST. Sistema territorial. UBA. Universidad de Buenos Aires. XIII �EDITORES José M. Paruelo Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA (CONICET-FAUBA). Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Mar n 4453. (1417) Buenos Aires, Argen na. paruelo@agro.uba.ar Esteban Jobbágy Grupo de Estudios Ambientales - IMASL, Universidad Nacional de San Luis. CONICET. Av. Ejército de los Andes 950, (5700) San Luis, Argen na. jobbagy@unsl.edu.ar Pedro Laterra Unidad Integrada EEA Balcarce, Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata. CONICET. CC 276, (7620) Balcarce, Provincia de Buenos Aires, Argen na. platerra@balcarce.inta.gov.ar Hernán Dieguez Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA (CONICET-FAUBA). Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Mar n 4453. (1417) Buenos Aires, Argen na. hdieguez@agro.uba.ar M. AgusƟna García Collazo Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA (CONICET-FAUBA). Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Mar n 4453. (1417) Buenos Aires, Argen na. garciaco@agro.uba.ar Amalia Panizza Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía. UBA. Inves gador Asociado, Sistema Nacional de Inves gadores, Uruguay. Av. San Mar n 4453. (1417) Buenos Aires, Argen na. amalia.panizza@gmail.com XIV �REVISORES Areco, Patricia Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) Balestri, Luis Consejo Federal de Planificación (COFEPLAN), Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios CasƟllo, Enrique FAO García de García, Fernando Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sostenible (SAyDS) Gray, Nelly Centro de Estrategias Territoriales para el Mercosur CETEM, UNCuyo Groppo, Paolo FAO Isarria, Alejandro SAyDS Kiersch, Benjamín FAO Maceira, Néstor Ins tuto Nacional de Tecnológica Agropecuaria (INTA) Marơnez, Paula SAyDS Méndez Casariego, Hugo INTA Menvielle, Fernanda Administración de Parques Nacionales (APN) Miguens, Luna COFEPLAN Olmedo, Federico INTA Pascale, Carla Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) Pérez, Marơn Ins tuto de Desarrollo Rural de Mendoza (IDR) Sallenave, Soledad Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de Mendoza, Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial Viglizzo, Ernesto INTA, Centro Regional La Pampa, Área de Ges ón Ambiental. CONICET Vitale, Javier INTA Volante, José INTA Zacagnini, María Elena INTA XV �AUTORES Y FILIACIONES INSTITUCIONALES AGUIAR, SEBASTIÁN Cátedra de Ecología, Facultad de Agronomía, UBA. AUER, ALEJANDRA INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce. BALDI, GERMÁN Grupo de Estudios Ambientales - Ins tuto de Matemá ca Aplicada San Luis (IMASL), Universidad Nacional de San Luis. CONICET. CALAMARI, NOELIA INTA. Estación Experimental Agropecuaria Paraná. CALVO, FÉLIX Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. FAO. CAMBA, GONZALO Facultad de Agronomía, UBA. CARA, LEANDRO Consultor FAO. DIEGUEZ, HERNÁN Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. IFEVA, Facultad de Agronomía. UBA. CONICET. ELVERDÍN, JULIO HORACIO. INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce. FADUL, ANDREA Consultora FAO. Centro Regional Cuyo, INTA. GANGI, DANIELA Facultad de Agronomía, UBA. GARCÍA COLLAZO, MARÍA AGUSTINA Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía. UBA. GARCÍA DE GARCÍA, FERNANDO Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS. GAVIER PIZARRO, GREGORIO Ins tuto de Recursos Biológicos. Centro de Inves gaciones de Recursos Naturales. CNIA-INTA. GROPPO, PAOLO Oficial de Desarrollo Territorial, División de Tierras y Aguas, FAO. GUDIÑO, MARÍA ELINA Ins tuto de Cartogra a, Inves gación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT). Facultad de Filoso a y Letras, UNCuyo. CONICET. GUIDO, SERGIO. INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce. HUYKMAN, NATALIA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. ISARRIA, ALEJANDRO Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS. XVI �JOBBÁGY, ESTEBAN Grupo de Estudios Ambientales - IMASL, Universidad Nacional de San Luis. CONICET. KUEMMERLE, TOBÍAS Geography Department, Humboldt Universitat zu Berlin, Alemania. KURTZ, DITMAR BERNARDO. INTA, Estación Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales. LATERRA, PEDRO Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Unidad Integrada Balcarce, Argen na. CONICET. LIGIER, HÉCTOR DANIEL INTA, Estación Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales. LOPARDO, MARÍA Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA. MACEIRA, NÉSTOR Estación Experimental Agropecuaria Balcarce, INTA. MARTÍNEZ, PAULA Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS. MÉNDEZ CASARIEGO, HUGO Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Estación Experimental Bariloche. MENVIELLE, MARÍA FERNANDA Administración de Parques Nacionales. MICHEL, CAROLINA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) MOCHI, LUCÍA Facultad de Agronomía, UBA. NAHUELHUAL, LAURA Ins tuto de Economía Agraria, Universidad Austral de Chile. Fundación Centro de los Bosques Na vos, FORECOS. Center for Climate and Resilience Research. PANIZZA, AMALIA Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía. UBA. Inves gador Asociado, Sistema Nacional de Inves gadores, Uruguay. PAPAGNO, SILVINA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. PARUELO, JOSÉ MARÍA Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. IFEVA Facultad de Agronomía. UBA. CONICET. PASCALE, CARLA Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca de la Nación. PÉREZ, MARTÍN Ins tuto de Desarrollo Rural, Mendoza. PERUCCA, ALBA RUTH. INTA, Estación Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales. PERUCCA, SANDRA CRISTINA INTA, Estación Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales. XVII �PIQUER RODRÍGUEZ, MARÍA Geography Department, Humboldt Universitat zu Berlin, Alemania. PIZZOLATO, DANIEL INTA. Estación Experimental Agropecuaria la Consulta, Mendoza. ROMÁN, MARCELA Cátedra de Economía Agraria, Facultad de Agronomía de la UBA. SOMMA, DANIEL JORGE INTA, EEA Delta del Paraná. STAIANO, LUCIANA Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Facultad de Agronomía, UBA. TORRELLA, SEBASTIÁN. Departamento de Ecología, Gené ca y Evolución, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales UBA. Grupo de Estudios de Sistemas Ecológicos en Ambientes Agrícolas. VALLEJOS, MARÍA Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía, UBA. CONICET. VIGLIZZO, ERNESTO INTA, Centro Regional La Pampa, Área de Ges ón Ambiental. CONICET. ZACCAGNINI, MARÍA ELENA Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA. ZELAYA, KARINA. INTA. Estación Experimental Agropecuaria Balcarce, Buenos Aires. XVIII �Prólogo En las úl mas décadas, América La na y el Caribe han dado enormes pasos en su desarrollo económico, polí co y social, y se encuentra cada vez más cerca de lograr la erradicación total del hambre. Más de treinta millones de la noamericanos y caribeños han logrado superar el hambre desde que la comunidad internacional fijó los Obje vos de Desarrollo del Milenio en 1990, y nuestra región ene el orgullo de haber alcanzado el primero de ellos –reduciendo a la mitad la proporción de personas que sufre subalimentación– un año antes de la fecha límite de 2015. Lo anterior refleja un cambio de orientación en la agenda polí ca de la región: hoy la seguridad alimentaria ha sido asumida como bandera de lucha por las sociedades en su conjunto, y tanto los gobiernos nacionales como los principales órganos de integración regional han sabido conver r este compromiso en estrategias, planes y polí cas concretas que enen el potencial de cambiar para siempre el panorama la noamericano. Sin embargo, América La na y el Caribe aún enfrentan importantes desa os para alcanzar su pleno desarrollo. Las transformaciones produc vas, los cambios en el uso del suelo, el incremento de la demanda de alimentos y energía y el cuidado del medioambiente son algunos de ellos, y requieren el diseño de polí cas públicas para la administración del territorio, basadas en decisiones informadas. Este po de ges ón y planificación territorial es par cularmente necesaria en las áreas rurales de América La na y el Caribe, ya que allí se concentran los índices más altos de pobreza e inseguridad alimentaria, especialmente entre las poblaciones más vulnerables, como los pueblos originarios, afro-descendientes y la población femenina, quienes hoy enfrentan las peores condiciones. El ordenamiento territorial rural se presenta entonces como una herramienta importante para que los países fortalezcan la seguridad alimentaria de todos sus habitantes, permi éndoles conciliar el desarrollo económico con las dis ntas formas de ocupación territorial. Esto requiere integrar de forma sustentable las ac vidades económicas, la preservación ambiental y la diversidad cultural, contribuyendo a la gobernabilidad en los territorios y a dar respuesta a las problemá cas de la gente. Conscientes de esta necesidad, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de Argen na y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), junto a la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires y el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria han llevado a cabo el proyecto “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”, uno de cuyos frutos es la publicación actual. Es en esta búsqueda conjunta de alterna vas y respuestas, que se presentan ideas que reflejan diferentes visiones donde cada autor, desde su lugar geográfico, disciplinar y de pertenencia ins tucional, aborda la temá ca. Ésta publicación analiza las múl ples dimensiones del ordenamiento territorial, incluyendo sus bases conceptuales, estrategias, planificación, norma vas y procesos, para que tanto la comunidad Argen na como la regional puedan seguir su camino hacia el desarrollo sostenible y la plena seguridad alimentaria. Carlos Casamiquela Ministro de Agricultura, Agricultura Ganadería y Pesca de la Nación Raúl O. Benitez Representante Regional para América La na y el Caribe Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura XIX �AGRADECIMIENTOS Este libro es el resultado de un trabajo colec vo y sobre todo interins tucional, desarrollado en el marco del proyecto de cooperación técnica TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va” de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y agricultura (FAO) y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP). Más aún, es el esfuerzo por buscar visiones comunes desde dis ntos ámbitos: el académico, el gubernamental (nacional y provincial), las ONG. El inicio del proceso que da lugar a esta publicación está en la decisión, convicción y compromiso del Dr. Lorenzo Basso por instalar el tema del Ordenamiento Territorial Rural en la agenda del sector agropecuario argen no. Desde el INTA, Hugo Méndez Casariego, Daniel Ligier, Néstor Maceira y Daniel Somma apuntalaron el proceso y facilitaron la comunicación con los diversos proyectos que esa ins tución viene llevando a cabo en la temá ca. La FAO, a través de Benjamín Kiersch, Francisco Yofre, Patricia Areco, Félix Calvo, Vicente Plata y Alfredo Blum, jugó un papel central al proveer apoyo y la mayor parte de los fondos para llevar adelante el emprendimiento que se materializa en este libro. Otras ins tuciones nacionales, como el CONICET, el FONCYT, la UBA y la UNMdelP, aportaron directamente e indirectamente recursos al proyecto. El Inter American Ins tute (IAI) for Global Change Research, que es financiado por la US Na onal Science Founda on (Grant GEO-1128040), a través del proyecto CRN3095 (Bridging Ecosystem Services and Territorial Planning (BEST-P): A southern South American ini a ve), cofinanció este proyecto. Dolores Arocena, de la FAUBA, estuvo detrás de todos los aspectos administra vos y logís cos con enorme eficacia y eficiencia. Agradecemos también a los estudiantes del curso de Ordenamiento Territorial de la Lic. en Ciencias Ambientales de la FAUBA, de los ciclos lec vos 2012 y 2013, los aportes y ayudas en diversos aspectos logís cos. Finalmente, se agradece a Gonzalo Gabarró y Pedro Díaz por la revisión y diagramación de este libro. José María Paruelo, Esteban Gabriel Jobbágy, Pedro Laterra, Agus na García Collazo, Hernán Dieguez y Amalia Panizza. XX �RESUMEN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA: UNA SÍNTESIS DE LOS APORTES METODOLÓGICOS DE ESTE VOLUMEN Foto: María Luján Lipera �1.1. ¿Qué se entiende por Ordenamiento Territorial Rural? El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) es un proceso polí co-técnico-administra vo orientado a la organización, planificación y ges ón del uso y ocupación del territorio, en función de las caracterís cas y restricciones bio sicas, culturales, socioeconómicas y polí co-ins tucionales. Este proceso debe ser par cipa vo e interac vo y basarse en obje vos explícitos que propicien el uso inteligente y justo del territorio, aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos, protegiendo los recursos en el corto, mediano y largo plazo y repar endo de forma racional los costos y beneficios del uso territorial entre los usuarios del mismo (MAGyP 2012). Resumen Ejecutivo 1. ASPECTOS GENERALES 1.2. ¿Cuáles son las principales características del proceso? El proceso de OTR debe ser: a) Par cipa vo: los dis ntos sectores involucrados deben par cipar en todas las etapas del proceso. b) Interac vo: considera la interacción entre los elementos/actores involucrados. c) Itera vo: revisa y repite sus etapas tantas veces como sea necesario. 1.3. ¿Cómo y por qué se inicia un proceso de Ordenamiento Territorial Rural? El proceso de OTR puede estar impulsado desde el territorio propiamente dicho (a par r de un conflicto específico por el uso de un recurso) y en tal caso se denomina de “abajo hacia arriba” (actores de la sociedad civil que movilizan desde las bases el proceso), o desde los ámbitos de gobierno respondiendo a planes o directrices previas de orden nacional, regional o internacional y se denomina de “arriba hacia abajo” (dis ntas instancias gubernamentales que promueven el proceso en la sociedad)1. El OTR será mo vado desde el territorio en aquellos países donde el grado de ins tucionalidad es bajo, debido a conflictos específicos o enfrentamiento entre usuarios ancestrales o históricos del “recurso” y aquellos nuevos aspirantes a explotar el recurso en cues ón (Ej.: comunidades indígenas y nuevos agricultores o grandes complejos turís cos). En cambio, cuando el grado de ins tucionalidad de un país es alto, la mo vación surgirá de los ámbitos de gobierno a par r de impulsar leyes y posteriormente directrices que indiquen qué se puede hacer en qué lugar, basados en el desarrollo estratégico de un territorio específico2. 1.4. ¿Para qué se hace el Ordenamiento Territorial Rural? Los cambios en el uso del territorio generan consecuencias directas e indirectas sobre el sistema social, económico, cultural y polí co. Estas consecuencias incluyen modificaciones en el po de producción, los volúmenes producidos, el des no y precio de los productos, la distribución y tenencia de la erra, entre otras variables. Estas consecuencias se pueden verificar y se trasladan a dis ntas escalas: a) a nivel de productor determinan sus ingresos, rentabilidad y planes de inversión; b) a escala regional, impactará sobre el comercio interno, la demanda de trabajo e infraestructura y la migración 1 Detallado en el capítulo 5. 2 Profundizar en el capítulo 1. XXII �El Ordenamiento Territorial debería contribuir a mejorar las condiciones de vida, proteger y conservar los recursos naturales y el ambiente (los servicios ecosistémicos y los sistemas produc vos, a los que proveen, regulan y sos enen), promover un modelo de desarrollo territorial equilibrado y sostenible, así como situar y reglamentar las ac vidades socioeconómicas que se desarrollan en un determinado territorio. Resumen Ejecutivo poblacional; c) a nivel nacional, influirá sobre los ingresos fiscales, la polí ca comercial y la demanda de tecnología, etc. (MAGyP 2012). 1.5. ¿Cuáles son las principales etapas del proceso de Ordenamiento Territorial Rural? Un proceso de OTR debe tener al menos cuatro etapas que no ocurren de forma estrictamente secuencial (Gómez Orea 2002). Si bien presentan una secuencia temporal definida, enen un alto grado de superposición. En este documento, las etapas se han denominado como: preparatoria, de diagnós co, de planificación y de ges ón. Los aspectos metodológicos de las mismas se plantean en la siguiente sección. 2. ASPECTOS METODOLÓGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA PREPARATORIA 2.1. Las situaciones problemáticas presentes en el territorio El grupo impulsor del proceso de OTR deberá conocer las posibles situaciones problemá cas presentes y futuras. Deberá a su vez elaborar hipótesis sobre las relaciones entre causas y efectos, o sea, los procesos que subyacen al patrón observado o situación problemá ca. Las causas de las situaciones problemá cas suelen ser complejas e involucrar incer dumbre acerca de algunas de las relaciones o factores que operan. La construcción de estas hipótesis apunta a definir de manera clara el o los problemas a abordar. La formulación de un problema comienza con la iden ficación de una necesidad, la diferencia entre una expecta va y una realidad. Su definición ene un fuerte componente de valores. La formulación de los problemas es un proceso dialéc co en donde el diagnós co del Sistema Territorial (ST) o Sistema Socio-Ecológico (SSE) se realiza en base a una primera versión del problema, pero a su vez el diagnós co realizado contribuye a su reformulación. El reconocimiento de un proceso o situación como problemá ca es dependiente de los intereses y valores de los actores y por lo tanto de las relaciones de poder. Las oportunidades de unos pueden ser los problemas de otros. Un ordenamiento territorial con equidad deberá incluir todas las visones. La definición de problemas y oportunidades requiere de instancias de par cipación genuina de los diversos actores. Para ello, el OT deberá incluir normas y procedimientos claros y explícitos, una amplia par cipación de múl ples actores, sus dis ntos valores, intereses y perspec vas, y el fortalecimiento de aquellos actores más vulnerables para que genuinamente puedan par cipar del proceso. La formulación de problemas se inicia con la elaboración de una representación mental y puede apoyarse en dis ntos pos de metodologías específicas (por ejemplo, metodologías Q, Técnicas Delphi, árbol de problemas, etc.). La formulación de los problemas del SSE en forma de hipótesis permite iden ficar los factores de estrés y perturbación internos y externos que causan la situación problemá ca, el grado de exposición del sistema y su vulnerabilidad, capacidad de adaptación y resiliencia. 2.2. Definición preliminar del Sistema Socio-Ecológico (SSE) a ordenar Una versión preliminar de la caracterización del SSE debe incluir la escala espacial, temporal y conceptual del proceso de OT. La escala espacial hace referencia al alcance geográfico como al jurisdiccio- XXIII �Resumen Ejecutivo nal o administra vo. La escala temporal implica definir la duración del proceso, por ejemplo: el plan se debe elaborar en un período de 2 años e incluye una proyección para los próximos 25-50 años. La escala conceptual hace referencia a los aspectos a considerar (por ejemplo medio rural, urbano, po de ac vidades, po de problemá cas, etc.). En esta etapa deberían establecerse las principales variables de estado y controles externos del sistema y los actores clave a convocar inicialmente. El carácter preliminar de esta caracterización resalta la necesidad de una con nua reformulación del modelo de SSE a lo largo del proceso de diagnós co y de planificación3. 2.3. Antecedentes y enfoque Los antecedentes del proceso (estudios preliminares, antecedentes norma vos, planes de OT previos y demandas históricas de planificación) deben ser cuidadosamente recopilados y puestos a disposición de los actores. Esta ac vidad estará a cargo del núcleo impulsor del proceso del OT, el cual deberá poner especial atención a que todos los actores estén en capacidad de comprender el material proporcionado, incluso sería conveniente realizar varias reuniones para incorporar los procesos históricos que ocurrieron en ese territorio y asegurar la comprensión de los mismos, con el obje vo de establecer un punto de par da conocido aunque no necesariamente compar do entre los actores involucrados. Los capítulos 16 y 19 presentan diversos análisis de experiencias de OTR a nivel local en la Argen na. Simultáneamente, es necesario prever la ar culación con los organismos que poseen la información que permiten construir los antecedentes. 2.4. Información, sensibilización y activación de la participación de la ciudadanía y del sector político En el proceso de OT se requiere que los actores e involucrados accedan a la información de manera que puedan comprender y analizar los problemas, oportunidades y caracterís cas del OT. En este sen do, se recomienda inver r especial esfuerzo en poner a disposición la información relevante en los formatos necesarios para que todos los actores comprendan el significado del proceso de OT y la necesidad de su par cipación para el abordaje de sus problemá cas. Asimismo, para fortalecer la parcipación ac va e informada durante todo el proceso se deben incluir ac vidades que contribuyan a aumentar las capacidades individuales y colec vas de los involucrados. El OT se beneficiará del fortalecimiento de actores, sectores y ONGs comprome das con el proceso. Una ac vidad ineludible es la realización de campañas de información, sensibilización y educación sobre las caracterís cas, par cularidades, alcance e importancia del OT. El grupo impulsor del proceso de OT está a cargo de promover estas ac vidades, en consulta con representantes de los sectores produc vo, polí co y social (educación, salud, infraestructura, grupos religiosos, ONGs, etc.). Esta etapa requiere la par cipación de actores sociales e instancias de gobierno comprome dos y con suficiente ascendencia sobre la ciudadanía, el sector polí co y el sector privado. Si el proceso es impulsado “de abajo hacia arriba” se debe apuntar a lograr el compromiso y apoyo del sector polí co al proceso, por ejemplo mediante la convocatoria a los actores sociales. Adicionalmente, es importante resaltar que la comunicación y la divulgación de información rela va al proceso es una ac vidad que deberá darse en todas las etapas del OT. 3 Profundizar en el capítulo 1. XXIV �Resumen Ejecutivo 2.5. Financiamiento En la etapa preliminar del OT, el grupo impulsor deberá relevar la oferta de fondos públicos u lizables y/o asignados para el proceso (o sus etapas). Ante la falta de par das especialmente asignadas será necesario buscar alterna vas para abordar esta limitación, como por ejemplo promover/realizar la firma de convenios de cooperación interins tucionales o el uso de fuentes de financiamiento provenientes de organismos de cooperación internacionales. 2.6. Definición de la estructura jurídico-institucional y alcance de la autoridad de aplicación La definición de la autoridad de aplicación para el Ordenamiento Territorial estará supeditada en primera instancia a la existencia de norma va que le otorgue sustento legal y jurídico al proceso de OTR y a la autoridad de aplicación. De esta manera se establecerán las atribuciones y funcionalidad de los dis ntos componentes de la estructura y las instancias de par cipación y consulta del proceso de OT (mesas técnicas, foros, talleres, audiencias públicas). Se deberá prever la conformación de una Unidad Ejecutora (ente u órgano encargado de proponer, desarrollar y coordinar las tareas necesarias para el OT). La creación de la autoridad de aplicación deberá anclar opera vamente el OT en ins tuciones (formales e informales) con historia y representa vidad espacial en el territorio, para darle con nuidad y opera vidad. De no exis r una norma va específica, la creación de la Autoridad de Aplicación será un aspecto más a considerar en la etapa de planificación y ges ón del proceso de OT. El grupo impulsor del proceso del OT debería asumir en estos casos parte de las tareas que deberían cumplir la autoridad de aplicación y la unidad ejecutora, en las etapas de diagnós co y planificación. Este grupo impulsor del proceso de OT deberá contar con un sólido respaldo polí co, técnico y social4. 2.7. Características del grupo impulsor/ejecutor del proceso de Ordenamiento Territorial Rural El grupo impulsor del proceso de Ordenamiento Territorial deberá incorporar miembros con formación y experiencia en diferentes disciplinas y provenientes de dis ntas ins tuciones de manera de aumentar las capacidades para formular, modificar, evaluar y controlar los planes y programas de ordenamiento territorial. Se deberá considerar la par cipación de personas de tres ámbitos: el estatal, representado por los organismos nacionales, provinciales y municipales con incumbencia territorial; el social, representado por diferentes organizaciones de los sectores produc vos, sociales, culturales, vinculados a los pueblos originarios, y por úl mo, el cien fico-técnico. En este caso la par cipación podría tener lugar a través de los Núcleos de Ciencia y Tecnología (NucTOs), los cuales deberán ser interjurisdiccionales e incluir al menos una universidad pública y un organismo de Ciencia y Tecnología (COFEPLAN 2012, MAGyP 2012). 3. ASPECTOS METODOLÓGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA DE DIAGNÓSTICO 3.1. Conformación de mesas técnicas Buena parte de las tareas a desarrollar tendrán como responsables a dis ntas mesas técnicas seleccionadas/definidas por el grupo impulsor/ejecutor del OT. La conformación de estas mesas técnicas 4 Profundizar en el capítulo 6. XXV �Resumen Ejecutivo buscará garan zar la ap tud, transparencia e independencia del proceso, evitando la aparición de conflictos de interés o atenuando su incidencia. Será preciso entonces dar par cipación al sistema de Ciencia y Técnica (CyT). Un mecanismo virtuoso para la conformación de las dis ntas mesas técnicas es la de habilitar concursos de antecedentes y propuestas, en las que podrán presentarse consorcios técnicos mul disciplinarios e interins tucionales conformados por universidades públicas y organismos de CyT (CONICET, INTA, INTI, entre otros). Los consorcios que cons tuyan las mesas técnicas deberán contar con especialistas tanto en disciplinas bio sicas como en sociales, económicas y culturales. La capacidad técnica para promover y ges onar procesos par cipa vos y para la comunicación par cipa va deberá incorporarse a dichos consorcios y/o a las mesas. 3.2. Revisión crítica de normativa, organización institucional e instrumentos de gestión Se deberá realizar un relevamiento de la norma va e instrumentos legales, administra vos y de ges ón existentes, que abarque los niveles internacional, nacional, provincial y departamental. Esto incluye la norma va vigente completa (en cues ones vinculadas al medio ambiente, erras, descentralización administra va, municipalidades, entre otras), junto a sus respec vos reglamentos y procedimientos administra vos asociados. Esta revisión permi rá la iden ficación de las restricciones que impone la regulación legal y el marco procedimental y las oportunidades que ofrecen para el tratamiento de las problemá cas a abordar en el OT. En paralelo, se incorporarán y analizarán en esta etapa los programas, planes y proyectos desarrollados e impulsados tanto desde el Estado (por ejemplo el Plan Estratégico Territorial y el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial), como desde organismos de CyT o desde la sociedad civil5. La ausencia hasta el momento de una norma va nacional de OT que siente las bases de la temá ca, plantea limitaciones a los procesos de OT. Por otro lado, la existencia de norma vas e inicia vas con injerencia en el funcionamiento territorial dispersas y con obje vos diversos se puede manifestar en incongruencias estratégicas de desarrollo, dificultar la compa bilización de norma vas e instrumentos y/o generar conflictos de competencias jurisdiccionales6. La iden ficación de las ins tuciones responsables en el cumplimiento y puesta en marcha de las norma vas e inicia vas realizadas anteriormente, permi rán conocer las instancias de gobierno y gesón que debieran estar presentes en el territorio. El análisis de las competencias de cada en dad, organigramas y/o sus formas de organización permi rán iden ficar sus tareas específicas. Adicionalmente, sería conveniente conocer el grado de ar culación existente entre estas en dades. 3.3. Análisis del entramado institucional y la tenencia y propiedad de la tierra En esta etapa se iden ficará el entramado ins tucional y organiza vo del territorio. Esto incluye iden ficar y caracterizar límites polí co-administra vos (departamento, provincia, municipio y unidades censales de INDEC) y las superficies correspondientes. Esta ac vidad involucra también el reconocimiento del territorio u lizado o reclamado por individuos, ins tuciones, organizaciones, pueblos originarios, empresas y otros actores clave con presencia o injerencia en el territorio y la organización de la tenencia y propiedad de la erra. Se deberá contar con un catastro actualizado de la unidad administra va a ordenar, como así considerar las unidades territoriales con restricciones específicas al uso (áreas protegidas nacionales y provinciales, concesiones, etc.). 5 Profundizar en el capítulo 17. 6 Profundizar en los capítulos 9, 17 y 20. XXVI �Resumen Ejecutivo 3.4. Identificación y caracterización de actores, capital humano y social La iden ficación y caracterización de los actores, junto a sus intereses y visiones específicas deberá basarse en procesos par cipa vos, que permitan visibilizar actores e iden ficar y tratar situaciones conflic vas, usando una batería de técnicas descriptas7. La información para la clasificación de actores podrá basarse en la recopilación de atributos a nivel de cada actor individual y/o a nivel de grupos de actores (ins tuciones y asociaciones de la sociedad civil).8 Los criterios a considerar en la caracterización de los actores incluyen: derechos sobre la erra o los recursos, con nuidad de la relación con el territorio (residentes vs. turistas / propietarios vs. arrendatarios), conocimiento y habilidades para el manejo/ges ón del sistema, pérdidas o daños asociados al manejo, relación cultural e histórica con el sistema/recurso, grado de dependencia económica y social en los recursos o el sistema, compromiso e interés en el OTR, compa bilidad de los intereses propios con la conservación o planificación a nivel polí co, impacto presente o potencial de las ac vidades propias sobre los recursos, entre otros. Esta caracterización abre la posibilidad de “mapear” actores en términos de, por ejemplo, relaciones de poder, influencia y ac tud hacia el proceso de OTR. Las herramientas para llevar adelante esta ac vidad incluyen, por ejemplo, la matriz de interés–influencia (peso rela vo de los actores según su poder en la toma de decisiones) y el mapeo rela vo en el espacio (peso rela vo de los actores o grupos de actores según ubicación y superficie ocupada). La iden ficación de los actores debe permi r reconocer sus creencias y puntos de vista, sus preocupaciones y necesidades, sus aspiraciones, sus intereses, relaciones de poder y responsabilidad por lo que ocurre en el territorio. Será fundamental la caracterización en términos de “afectadores” o “beneficiarios” del nivel de provisión de servicios ecosistémicos específicos9, definición que no es dicotómica ya que un mismo actor puede representar ambos papeles. Los actores, además, deberán ser caracterizados en dis ntas dimensiones que hacen a su capital humano y social. El capital humano puede describirse, de manera agregada, mediante indicadores tales como las pirámides poblacionales, el nivel de educación, la diversidad de oficios y profesiones, capacidades individuales, el nivel de desempleo, la can dad de subsidios y planes, la capacidad de absorber créditos, el nivel de trabajo infan l, la proporción de mano de obra local y externa, el número de delitos, entre otros. La heterogeneidad entre grupos de actores en estos aspectos requiere de relevamientos ad hoc. Una caracterización preliminar del capital social puede derivarse de los siguientes indicadores: número de coopera vas, organizaciones civiles, sociedades de fomento y/o ONGs trabajando en el área, grado de asocia vismo. Nuevamente, el capital social de cada grupo de actores requiere de una evaluación ad hoc. Barreras al acceso a la información y un deficiente grado de actualización pueden retardar o disminuir la calidad de los resultados de esta etapa. Un proceso par cipa vo genuino en esta instancia legi mará socialmente los grupos definidos y sus principales caracterís cas10. 3.5. Identificación, jerarquización y mapeo de conflictos La iden ficación de los conflictos existentes y potenciales, presentes y futuros, requiere no solo la recopilación de información y tes monios, sino entrevistas con referentes de los dis ntos grupos de 7 Ver capítulo 7. 8 Profundizar en el capítulo 7. 9 Se detalla con mayor grado de profundidad en el capítulo 5. 10 Profundizar en el capítulo 8. XXVII �Resumen Ejecutivo actores. A fines de sistema zarlos se pueden agrupar según po (ambientales, sociales, económicos, polí cos) y origen (tenencia de la erra, avance de la frontera agropecuaria, etc.). Para la jerarquización de los conflictos se deberá tener en cuenta la superficie afectada, número de personas involucradas, grado de reversibilidad, relevancia del servicio ecosistémicos afectado, etc. Para el mapeo de conflictos se los localizará en el espacio determinando si los mismos son puntuales o difusos, locales o regionales. Diversas ins tuciones (ej: PROINDER, MAGyP, Observatorio REDAF) han realizado relevamientos regionales de conflictos territoriales y ambientales. El relevamiento debe describir a su vez la trayectoria de los conflictos y problemas (cómo y quiénes enen la responsabilidad de ges onarlos y de resolverlos). Esta construcción permi rá analizar relaciones de confianza (vinculadas al capital social) y de competencia o conflicto entre actores. 3.6. Caracterización del capital biofísico y de infraestructura Esta tarea estará a cargo de una mesa conformada por un equipo técnico capacitado en la búsqueda, análisis y síntesis de información espacialmente explícita. Se deberá relevar la información disponible y realizar una convocatoria amplia a miembros del sistema de CyT (entre otros) para que aporten los planos de información que disponen y provean evaluaciones de la calidad de los datos 11. En el relevamiento de la infraestructura se deberán considerar los asentamientos, vías de comunicación, distribución y acceso a fuentes de energía, transporte público, equipamiento, entre otros. Las amenazas en esta etapa se asocian a la ausencia de información o resistencias a su provisión y falta de capacidad técnica para la búsqueda, análisis y síntesis de la información. 3.7. Mapa de Provisión de Servicios Ecosistémicos (SE) Se iden ficarán los principales SE finales a considerar mediante una amplia par cipación de los dis ntos grupos de actores, donde no pueden faltar miembros del sistema de CyT. El proceso parte de la caracterización espacialmente explícita de aspectos funcionales y estructurales de los ecosistemas (Servicios Ecosistémicos Intermedios), como por ejemplo, dinámica de la produc vidad primaria, rendimiento hidrológico, reservorios de carbono o configuración del paisaje. Los SE finales se definirán a par r de funciones de producción ecológicas o de SE a par r de los SE intermedios. Una limitación importante puede resultar de la falta de datos e información para el mapeo de procesos ecosistémicos, la dificultad en alcanzar un consenso en torno a los SE finales a considerar y la falta de una definición de funciones de producción de SE finales en base a procesos ecosistémicos para el área en cues ón. Una porción significa va de esas limitaciones podría reducirse mediante la creación de una plataforma informá ca interac va, o Plataforma Pública para el Ordenamiento Territorial Rural (PPOTR) para uso de los actores e instancias involucrados en un SSE. La PPOTR consis ría en un sistema de información y análisis espacialmente explícitos del flujo de SE y vulnerabilidad socioambiental derivados bajo disntos escenarios de oferta y demanda de SE, sustentado en información de base provista por defecto o incorporada por el usuario. 3.8. Funciones de afectación de los Servicios Ecosistémicos Se procederá a iden ficar los principales factores de estrés y perturbación del nivel de provisión de SE. Se recopilará la información sobre la relación entre procesos ecosistémicos (SE intermedios) y factores de estrés a par r de la literatura o de modelos. Las funciones de afectación de SE suelen ser 11 En el capítulo 2 se detallan las caracterís cas relevantes del proceso, en relación con las variables bio sicas. XXVIII �Resumen Ejecutivo complejas (por la can dad de factores a considerar y la no linealidad de las relaciones) e involucran incer dumbre acerca de algunas de las relaciones o factores que operan. El nivel de pérdida aceptable de SE deberá establecerse en forma par cipa va y teniendo en cuenta los compromisos y complementariedad en la provisión de dis ntos SE12. 3.9. Caracterización de la aptitud de uso y del impacto de las actividades En esta subetapa se iden ficarán las ac vidades presentes y posibles en el territorio y se evaluarán sus requerimientos y limitaciones y la capacidad del SSE de sa sfacerlas. También se caracterizarán los impactos en base a la afectación de SE. Esta etapa permi rá asociar cada porción del territorio con una ac vidad en base a ap tud e impacto determinado13. 3.10. Modelo del Sistema Socio-Ecológico (SSE) En base a la información bio sica y aquella vinculada a la dimensión humana se elaborará un modelo del SSE superador de la versión inicial. Esto permite darle una visión sistémica, formalizar para todos los actores el análisis e iden ficar vacíos en el conocimiento del sistema. Este producto debe ser compar do y legi mado por los actores del proceso de OT. 4. ASPECTOS METODOLÓGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA DE PLANIFICACIÓN 4.1. Definición de objetivos y metas En el proceso de planificación las metas y obje vos materializan la visión de futuro y guían todas las acciones tendientes a alcanzarla. Los obje vos son fines, “intenciones” o propósitos en base a los cuales se organizan todas las ac vidades del proceso de planificación y que se usan para guiar la evaluación. Las metas se definen en términos más concretos y medibles, con horizontes temporales de cumplimiento explícitos. La meta, además de ser específica, debe ser fac ble de ser cumplida en las condiciones y plazos planteados. El cumplimiento de sucesivas metas avanza en el camino hacia los obje vos. Se dis nguirán obje vos ambientales, sociales, económicos y polí cos que asumirán niveles generales, intermedios y específicos según corresponda. Los obje vos específicos del plan y de las estrategias, programas y proyectos deben apuntar a dar cumplimiento a los obje vos generales del plan y deben enmarcarse en los obje vos generales del proceso de Ordenamiento Territorial. Para que sean adecuadamente opera vizables, los obje vos y metas deben ser organizados y estructurados de manera que se en endan sus relaciones ver cales (medios – fines) y horizontales (que puedan iden ficarse las relaciones conflic vas y sinérgicas entre ellos y su importancia y prioridad). Los obje vos pueden ser complementarios, y pueden ser contrapuestos. Puede darse el caso en los que en el mismo territorio no sea posible atender obje vos contrapuestos. Estos casos pueden resolverse llegando a un consenso, mediante una priorización, o por medio de mecanismos de tratamiento de conflictos, en función de la filoso a y caracterís cas del proceso de ordenamiento. 12 Estos conceptos se desarrollan más ampliamente en el capítulo 10. 13 Profundizar en el capítulo 11. XXIX �Resumen Ejecutivo A par r de ejes muy generales (por ejemplo: mejorar las condiciones de vida, mejorar las condiciones de trabajo) se puede llegar a la definición de obje vos específicos. Los obje vos par culares del Plan de Ordenamiento Territorial deben ser concretos, fáciles de entender, realistas, vinculados con el alcance geográfico y temporal del Plan y medibles, de manera que pueda evaluarse si se avanza o retrocede en su consecución. Deben tener en cuenta las escalas espaciales y temporales de los problemas y procesos (bio sicos, sociales) relevantes. Deben ser suscep bles de revisión y redefinición, a la luz del monitoreo, de la nueva información y de la experiencia. Pueden definirse obje vos que a endan a una única situación problemá ca, oportunidad, demanda, aspiración, necesidad, etc. pero también pueden plantearse obje vos múl ples dirigidos a la resolución de varios problemas, etc. Se deberán seleccionar criterios para evaluar las alterna vas. Estos criterios se cons tuyen entonces en los elementos de juicio que se emplean para reflejar el aporte (posi vo o nega vo) de cada alterna va para el cumplimiento de los obje vos. A estos criterios será necesario asociarles indicadores que es men o midan el grado de cumplimiento de los criterios14. Para elaborar los obje vos del Plan se deberá par r de una visión construida entre los dis ntos actores e involucrados, trabajando sobre los conflictos. Los obje vos se construirán en función de los problemas, necesidades y aspiraciones de actores e involucrados y deberán estar en sintonía con el diagnós co par cipa vo y consensuado, atendiendo a los temas “clave” y prioritarios. Para elaborar los obje vos también se considerarán las oportunidades que se iden ficaron en el diagnós co y las demandas de la comunidad. Por otra parte, para elaborar los obje vos se deberá tener en cuenta el contexto norma vo-ins tucional y las competencias ins tucionales. Es importante que el diagnós co y las metodologías de trabajo a u lizar sean comunicados adecuadamente a los actores, como requisito para una par cipación genuina. En la medida en que los problemas se definan como hipótesis, pueden derivarse de estas predicciones asociadas a cada una de las alterna vas a proponer (ver más adelante). Esto permite enmarcar el Plan en la lógica de proceso adapta vo de mejora constante. En esta etapa las principales amenazas surgen del riesgo de subpar cipación de algunos actores y de desarrollar un marco lógico para la planificación que no incluya la mul culturalidad de los actores del territorio. 4.2. Identificación, evaluación y selección de propuestas alternativas y escenarios Para tomar decisiones hace falta contar con opciones o alterna vas, ya que siempre existe más de una manera de evitar los problemas o abordar las soluciones. Mediante la iden ficación, evaluación y selección de alterna vas se busca iden ficar las opciones fac bles, efec vas, compa bles y/o equita vas, al mismo empo que trabajar sobre las estrategias y cursos de acción a priorizar. La construcción de alterna vas es un proceso crea vo que requiere la comprensión de los problemas, claridad en los obje vos y la consideración de múl ples variables de interés, previamente iden ficadas por los actores par cipantes. Cada alterna va generada deberá basarse en un modelo territorial obje vo y deberán describirse las propuestas instrumentales necesarias para alcanzarlo a mediano y largo plazo. El desarrollo de propuestas alterna vas se organizará siguiendo el mismo esquema que el de los problemas y obje vos, relacionando las alterna vas propuestas con los obje vos. Las alterna vas construidas inicialmente deberán ser evaluadas en función de diferentes criterios tales como su viabilidad sica, económica, técnica y tecnológica, ambiental, legal, polí ca y social, en términos de la provisión de SE finales en base a las funciones de afectación y producción definidas en la etapa de diagnós co. El pro- 14 Profundizar en el capítulo 12. XXX �Las alterna vas pueden trabajarse como escenarios futuros, es decir, como imágenes o modelos del estado futuro, en términos de la combinación de ac vidades o usos posibles de un territorio en el mediano y largo plazo. Se evaluaría la manera en que la selección de uno u otro escenario y la secuencia de sucesos que llevarían a ese futuro afectan las condiciones del SSE en base a suposiciones sobre la evolución de aspectos relevantes del sistema (por ej. funciones de afectación de SE). Los diferentes escenarios se definen a par r de pos potenciales de desarrollo del SSE, par endo de la situación actual del uso y ges ón del territorio15. Resumen Ejecutivo ceso de evaluación incluye también un análisis de los efectos (económicos, sociales, polí cos, esté cos, fiscales, ambientales, etc.) de cada alterna va en relación con el logro de los obje vos. La evaluación y selección de escenarios debe ser un proceso par cipa vo y negociado entre los actores, apoyado por combinaciones de métodos cualita vos y cuan ta vos; métodos mul criterio; iden ficación de conflictos de manera espacial y actores involucrados; mapas de riesgos, mapas de compromiso entre SE, etc. 4.3. Instrumentación de la alternativa seleccionada La(s) alterna va(s) seleccionada(s) se opera vizan a par r de la definición de medidas norma vas, programas, planes y proyectos que indican qué se puede y qué no se puede hacer, dónde y cuándo, cómo, quién controla y quién financia. La instrumentación de la alterna va deberá contemplar la posibilidad de ajuste y la forma de maximizar el proceso de aprendizaje durante la implementación, a par r de evaluaciones y reformulaciones periódicas con una lógica similar al modelo de Manejo Adapta vo. 4.4. Definir indicadores para el Plan de Ordenamiento Territorial Rural (POTR) El sistema de monitoreo y seguimiento (permanentes) y evaluación (periódica) del Plan debe incluir indicadores que permitan evaluar la ejecución de las medidas y protocolos de actuación, la eficacia y eficiencia de las medidas adoptadas, el impacto de las medidas en términos del cumplimiento de los obje vos, al mismo empo que hacer un seguimiento del SSE. Los indicadores de ejecución miden el grado de cumplimiento de las ac vidades, de los protocolos de intervención y de los procedimientos administra vos. Los indicadores de eficacia miden la relación entre lo realizado y lo previsto. Los indicadores de eficiencia miden los resultados en función de los costos (recursos inver dos) y los indicadores de impacto miden el grado en que se logran los obje vos intermedios y finales y todos los efectos del Plan. Los indicadores deben diseñarse buscando maximizar la capacidad de aprender del proceso de instrumentación, de manera de aumentar la eficiencia y eficacia del POTR en las sucesivas reformulaciones. Los indicadores deben sa sfacer una serie de criterios, desde la sensibilidad al proceso a evaluar hasta los costos y deben permi r el diagnós co y pronós co en función de la detección de situaciones de alerta que indiquen impactos o desviaciones inaceptables en la trayectoria del proceso de OT. Deberán describirse clara y precisamente los procedimientos y protocolos de seguimiento y evaluación de las normas, estrategias, programas, proyectos y ac vidades, con cronogramas de ejecución. 4.5. Sistema de monitoreo y seguimiento El grupo impulsor/ejecutor del OTR o la Autoridad de Aplicación (cuando corresponda) debe definir el grupo o en dad a cargo del monitoreo y seguimiento. Este debe cumplir requisitos de capacidad técnica, legi midad social y falta de conflicto de interés. Este grupo o en dad debe funcionar con proce15 Ver capítulo 11. XXXI �4.6. Diseño de estrategia de evaluación y retroalimentación Se deberán prever evaluaciones intermedias y finales. Esto permite ir tomando decisiones que confirmen o modifiquen el derrotero del proceso. Además, permite detectar factores que pueden condicionar o impedir el desarrollo adecuado del proceso. La estrategia de evaluación y retroalimentación debe contemplar la conformación de una figura independiente que lleve adelante esta ac vidad, como por ejemplo, el Observatorio, el consorcio interins tucional del sistema de CyT, una instancia público privada, etc. La en dad responsable deberá tener solvencia técnica y a la vez contar o lograr el apoyo y credibilidad social y polí ca y carecer de conflictos de intereses con la ejecución del POTR. También es necesario que dé con nuidad al proceso de seguimiento y monitoreo, es decir, que no debe estar sujeta a los cambios en la ges ón polí ca. Idealmente estas ac vidades deberían estar a cargo de una ins tución ya establecida en el territorio y debería dársele un marco legal a su actuación en el proceso de OTR. Se deberán prever procedimientos explícitos y transparentes para la toma de decisiones como también deberán preverse instancias de comunicación. Es imprescindible generar mecanismos genuinos de par cipación ciudadana para el seguimiento y evaluación del POTR, tendiendo a asegurar la consecución y legi mación del mismo. Resumen Ejecutivo dimientos claros, precisos, sistemá cos y explícitos. La falta de un adecuado marco legal/ins tucional puede debilitar el proceso de monitoreo y seguimiento. Los observatorios descriptos en el Cap. 14 son un ejemplo de instrumentación de programas de seguimiento de procesos de OTR. 4.7. Incorporación de elementos de gobernanza Deben definirse una serie de criterios que aseguren la gobernanza del proceso del OTR, estos incluyen: 1) la definición clara de límites del SSE y de las unidades de manejo, 2) principios de equidad en el reparto de costos y beneficios entre actores, 3) procesos de toma de decisiones colec vo, 4) monitoreo y evaluación, 5) régimen de sanciones explícito y proporcional a las faltas, y 6) mecanismos preestablecidos de resolución de conflictos (Ostrom 1990, Dietz et. al 2003). 4.8. Validación y aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial Rural Este proceso involucra a la autoridad de aplicación y requiere de una amplia, representa va y genuina par cipación. El procedimiento de validación debiera estar normado, indicando formas de consulta involucradas (realización de talleres con la par cipación de los actores sociales e ins tucionales o audiencia pública, mecanismos de convocatoria, etc.). Además, han de preestablecerse el grado de vinculación que estas instancias implican para su posterior aprobación. El plan debe aprobarse formalmente. 5. ASPECTOS METODOLÓGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA DE GESTIÓN 5.1. Definición de la unidad de gestión Establecer una instancia/órgano gestor de carácter técnico, polí co, estratégico y opera vo que permi rá guiar y coordinar la ejecución del plan, controlar su cumplimiento de acuerdo a lo planificado y a la norma va, asignar prioridades para la asignación de recursos y rendir cuentas, realizar un seguimiento del grado de implementación de cada etapa, proponer modificaciones y adaptaciones, elaborar informes sobre la ac vidad, dinamizar la par cipación social y mantener informados a los actores par cipantes del proceso, a instancias polí cas y a la comunidad en general. Debe establecerse la estructura XXXII �Resumen Ejecutivo del ente definiendo roles, responsabilidades y los procedimientos para la administración y la toma de decisiones. Se requiere representa vidad y agilidad en el componente polí co; agilidad, flexibilidad y autonomía en el componente técnico del ente; y cooperación y colaboración entre sus miembros. Los miembros del componente polí co deben contar con autoridad delegada y apoyo de sus ins tuciones para tomar decisiones. En ellos recae la visión estratégica del Plan. Los miembros del componente técnico deben estar abiertos a la colaboración con grupos de asesoramiento (técnico, cien fico, legal, etc.) para ges onar con solvencia técnica y cien fica sin conflicto de intereses y en el marco de la ley. El componente técnico debe contar con apoyo de la instancia polí ca. 5.2. Sanción de normativas e instrumentos que permitan implementar y gestionar el Plan de Ordenamiento Territorial Rural acordado Una vez acordado un determinado POTR deben definirse leyes, decretos e instrumentos que permitan promover el desarrollo de determinados territorios en las direcciones establecidas en el Plan, por ejemplo áreas para realizar cual o tal ac vidad (agricultura, prioridad forestal, minería, etc.) deben ser plasmadas en decretos para tener herramientas que le permita a la autoridad jurisdiccional asignada la posibilidad de prohibir, controlar o incen var una ac vidad par cular en un área determinada. Esa norma va también debe incluir: sanciones por el no cumplimiento, resarcimiento a las ac vidades previamente establecidas cuando corresponda, forma y plazos de fiscalización, entre otras. 5.3. Identificación y/o creación de fuentes de financiación en las nuevas normativas que se sancionen Resulta importante que la norma va contemple asignaciones presupuestarias para financiar el funcionamiento y aplicación de la norma, financiar programas, proyectos y asegurar los procedimientos de par cipación ciudadana. Adicionalmente, podrían implementarse otros mecanismos de financiamiento como la aplicación de instrumentos fiscales y financieros con el obje vo de la creación de un Fondo Especial que le otorgue mayor autonomía económica. 5.4. Seguimiento, evaluación y retroalimentación del Plan de Ordenamiento Territorial Rural Deberán establecerse indicadores de seguimiento para evaluar en qué porcentaje o medida se está cumpliendo el plan establecido. Un ejemplo de indicador es el cambio en el uso del suelo en un período determinado. Los indicadores deben estar asociados directamente con los obje vos propuestos en el POTR: si uno de los obje vos fue incrementar la calidad de vida, el indicador puede ser el aumento salarial en un periodo determinado. En función de estos indicadores será necesario realizar los ajustes necesarios. Al menos cada dos años sería necesario revisar la evolución del POTR. BIBLIOGRAFÍA COFEPLAN, Consejo Federal de Planificación. 2012. Anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial. Versión aprobada por la VII Asamblea de COFEPLAN. San Miguel de Tucumán, 1 de noviembre de 2012. Dietz, T., E. Ostrom and S. C. Stern. 2003. The Struggle to govern the commons. Science, Vol. 302 n°. 5652, pp. 1907-1912. Gómez-Orea, D. 2002. Ordenación del Territorio. Madrid, Ediciones Mundi Prensa y Editorial Agrícola S. A., p.766. XXXIII �Ostrom, E. 1990. Governing the Commons: The Evolu on of Ins tu ons for Collec ve Ac on. Cambridge University Press. Resumen Ejecutivo MAGyP, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. 2012. Bases para el ordenamiento del territorio rural argen no. Buenos Aires, Argen na. XXXIV �INTRODUCCIÓN INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Foto: Hernán Dieguez �INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL CƒÙ½ƒ PƒÝ‘ƒ½› M›—®Äƒ, S®½ò®Äƒ PƒÖƒ¦ÄÊ ù CƒÙʽ®Äƒ M®‘«›½ 1. CONTEXTO GENERAL Si bien la globalización no es un fenómeno nuevo, a parƟr de las úlƟmas décadas se ha evidenciado una profundización en su dinámica, basada en la necesidad de incorporar más territorios a la producción, con las fluctuaciones de los mercados (financiero, cambiario y de bienes y servicios), y la redefinición del rol del Estado, con la finalidad de garanƟzar la movilidad de los capitales y de los bienes producidos. Los territorios y sus habitantes no escapan a sus efectos, si bien las consecuencias son dispares, recayendo los costos más altos en las economías periféricas, traduciéndose en una desmejora en los indicadores de calidad de vida de la población, tanto económicos, como socio-ambientales. A la hora de pensar un proyecto de desarrollo, resulta ineludible considerar las caracterísƟcas locales a la par del contexto internacional, en donde el crecimiento de China y otros países emergentes, incrementa la demanda de alimentos y materias primas, presentándose para nuestro país la oportunidad de posicionarse en la vanguardia de la producción junto al desaİo de la sustentabilidad de los recursos. El Ordenamiento Territorial Rural apunta a anƟcipar conflictos entre las acƟvidades y en la distribución de beneficios y costos entre los actores, tornándose necesario la generación de información y el desarrollo de tecnologías que contribuyan al diseño de políƟcas de uso de la Ɵerra, teniendo en cuenta las tres dimensiones de la sustentabilidad para armonizar intereses económicos, sociales, y ambientales. 2. LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN LA REGIÓN Como señala Massiris Cabeza (2008) la planificación del territorio en LaƟnoamérica Ɵene una historia muy reciente y originariamente se la pensó asociada a cuesƟones ambientales, urbanísƟcas, de desarrollo local y de descentralización. En nuestros días, se plantea desde una mirada mulƟsectorial y pluridisciplinaria, tendiente a lograr un desarrollo integral. Países como ArgenƟna, El Salvador, Costa Rica, Uruguay, México, Brasil y Colombia han planteado políƟcas territoriales en las que se arƟculan objeƟvos de desarrollo y de descentralización, tendientes a una mayor autonomía de las enƟdades territoriales en la gesƟón, atendiendo a la incapacidad de las fuerzas del mercado para impulsar un desarrollo territorial o regional equilibrado y justo y a la creciente demanda de la sociedad por una mayor parƟcipación en la toma de decisiones. 3. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 3.1 Definiciones El Ordenamiento Territorial (OT) es un proceso políƟco-técnico-administraƟvo orientado a la organización, planificación y gesƟón del uso y ocupación del territorio, en función de las caracterísƟcas y 2 �restricciones bio sicas, culturales, socioeconómicas y polí co-ins tucionales. Este proceso debe ser par cipa vo, interac vo e itera vo y basarse en obje vos explícitos que propicien el uso inteligente y justo del territorio, aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos, protegiendo los recursos en el corto, mediano y largo plazo y repar endo de forma racional los costos y beneficios del uso territorial entre los usuarios del mismo (MAGyP 2012). Este proceso debe estar orientado a detectar las diversas problemá cas regionales, urbanas y rurales, establecer un diagnós co, mediante diversas herramientas, tales como la caracterización del Sistema Territorial, los Sistemas de Información Geográfica y el Mapeo de Actores, formular programas y planes para el manejo de los recursos naturales, la población, producción, infraestructura y la localización de las inversiones. Es preciso aportar los instrumentos que conduzcan a una toma de decisiones consensuada, que permitan una distribución del crecimiento económico de acuerdo con la integridad y potencialidad del territorio, que incluya el manejo adapta vo y eficiente de los recursos. La mejora de las condiciones de vida, cons tuye el fin úl mo de estos procesos. Tal obje vo hace que dicho ordenamiento deba realizarse en estrecha coordinación con las polí cas de desarrollo social-económico y ambiental, presuponiendo una ar culación armónica y complementaria entre ellas. 3.2 Principios Definiendo al territorio, adaptado de Patricio Gross (1989)1 y de Sepúlveda y colaboradores (2003)2, y desde una visión integradora de la relación sociedad-naturaleza, éste puede ser entendido como el espacio de interacción en donde confluyen las dimensiones ambiental, con la económica, social y polí ca. Así, el territorio no se en ende solamente como el entorno sico donde están contenidos los recursos naturales, sino que comprende también la ac vidad del hombre que modifica este espacio, en su devenir histórico, muchas veces conflic vo. La agricultura y la agroindustria juegan un rol clave en la cons tución de estos espacios, donde actores diversos desarrollan múl ples ac vidades. Consolidar un territorio que integre funcional, ambiental, económica, social, polí ca y culturalmente el área urbana y rural requiere una visión sistémica estructural para pensarlos como conjunto en la generación de polí cas públicas que deben ser ejecutadas para promover el desarrollo Los procesos deberán ajustarse a criterios de sostenibilidad, en sintonía con los acuerdos ambientales, expresados en el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climá co (CMNUCC) y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Deser ficación (CNULD). Atender al reconocimiento de la mul sectorialidad de la economía en el diseño de las polí cas públicas desde una perspec va global que integre horizontalmente los planes sectoriales y a la mul escalaridad, que resulta de la comprensión de lo territorial desde escalas 1 El territorio, a par r de una visión holís ca y sistemá ca de la relación sociedad-naturaleza, puede ser entendido como el espacio de interacción de los subsistemas natural, construido y social, subsistemas que componen el medio ambiente nacional, regional y local, estableciéndose una relación de complementariedad entre los conceptos de territorio y medio ambiente. El territorio debe ser comprendido y analizado con una visión histórica, dado que en él se han ido plasmando las acciones en el pasado y las tendencias que se vislumbran, mostrando la realidad concreta en que nos movemos. Asimismo, sobre el territorio ha de construirse nuestro futuro, lo que requiere visiones prospec vas y de largo alcance. Gross, P. Ins tuto de Estudios Urbanos (2013). 2 el territorio es considerado como un producto social e histórico -lo que le confiere un tejido social único-, dotado de una determinada base de recursos naturales, ciertas formas de producción, consumo e intercambio, y una red de ins tuciones y formas de organización que se encargan de darle cohesión al resto de los elementos. 3 �dis ntas, jerarquizadas y en interacción (Massiris Cabezas 2012), considerando las autonomías provinciales contempladas cons tucionalmente luego de la reforma de 1994. En materia de polí cas es imprescindible un enfoque que privilegie la ar culación y coherencia de las mismas en los niveles nacional, regional y local, teniendo en cuenta la heterogeneidad socio-económica y ambiental y la diversidad ins tucional y polí ca de las situaciones locales. A su vez, acrecentar la compe vidad territorial, integrando los sectores primarios, secundarios y terciarios y propiciar el desarrollo de las cadenas produc vas y de valor a nivel territorial. El rol diferencial del Estado adquiere relevancia en el fomento de los procesos innova vos a par r de la inversión en I+D, entendiendo la generación de conocimiento como un factor clave en la producción. Por úl mo, la par cipación de la sociedad civil, en el respeto de sus iden dades culturales, requiere un fuerte proceso de sensibilización previa, para obtener credibilidad y lograr el compromiso de los actores, que, aunado al fortalecimiento de las capacidades ins tucionales operarán para que dicha par cipación sea genuina. 3.3 El carácter planificado y coordinado de la gestión El Ordenamiento Territorial es un proceso planificado y como tal se expresa mediante planes, los cuales cons tuyen su principal instrumento. Estos planes, en un sistema federal como el nuestro, requieren una organización que haga viable su ejecución y garan ce la fluidez interins tucional de información, la complementación de tareas y la coordinación estrecha en la elaboración de estudios diagnós cos y prospec vos y en la formulación y ejecución de planes y proyectos. Dicha organización incluye dis ntas acciones de organismos públicos, actores territoriales, empresarios, en dades educavas y miembros de la sociedad civil, lo cual plantea una necesaria coordinación ver cal y horizontal. Los Planes de Ordenamiento Territorial deberán tener una visión superadora de las polí cas sectoriales, y apuntar a la armonización de los diversos intereses, a veces encontrados, que pugnan en el territorio. La legi midad social de un plan de Ordenamiento Territorial va a depender del grado de concertación social que haya tenido en su elaboración. 3.4 Instrumentos El Ordenamiento Territorial define como instrumentos, planes, programas y proyectos territoriales que deben superar las cues ones coyunturales para ser pensados como polí cas a largo plazo. En el diseño del Plan está comprome da la visión de desarrollo a alcanzar, a dis ntos niveles de escala (regional, provincial, municipal) y debe contar con norma va que lo respalde. Planificar el territorio implica, entre otras cosas: propiciar la seguridad alimentaria, distribuir equita vamente costos y beneficios de las transformaciones del territorio, reducir la incer dumbre jurídica en el uso del territorio, transparentar el proceso de la toma de decisiones, mejorar la ges ón y administración pública del territorio, contribuir a la coordinación y concertación para la solución de conflictos, generar mecanismos de evaluación y monitoreo de los planes de OTR, ar cular polí cas sectoriales y de ges ón territorial entre los dis ntos niveles buscando sinergias, orientar las inversiones en infraestructura produc va, fomentar el arraigo de las poblaciones rurales, promover la recuperación de los ecosistemas, minimizar el deterioro de los recursos naturales y la contaminación, propiciar el desarrollo de cadenas produc vas, mejorar la compe vidad y el empleo, promover la mayor equidad y la reducción de las brechas territoriales (Panizza et al. 2012). 4 �4. ARGENTINA Un rasgo histórico de la República Argen na es su desequilibrio territorial, con una marcada concentración de la población y de la riqueza en la zona pampeana, favorecida por el modelo agroexportador, que presenta su apogeo a fines del S. XIX y principios del S. XX. Esta preponderancia de las grandes urbes, en detrimento de las zonas rurales y los movimientos migratorios del campo a la ciudad, han tenido consecuencias importantes; entre ellas, el deterioro del ambiente, el hacinamiento, los desequilibrios de las economías regionales y el debilitamiento de las capacidades locales. Estas asimetrías, no solo basadas en las ventajas compara vas, sino también en cues ones sociales y culturales, deben ser consideradas a la hora de pensar los planes de ordenamiento territorial, por lo tanto, estos deben tener en cuenta no solo la dimensión nacional y su alineamiento con una estrategia de desarrollo de país, sino también las par cularidades de cada región. 4.1 El Papel del Estado en los procesos de Ordenamiento Territorial Rural – Estrategias territoriales e institucionalización La planificación del territorio y la generación de polí cas para el desarrollo es una tarea indelegable del Estado. Entendiendo que en una democracia representa va como la de nuestro país, la representación polí ca es el mecanismo a través del cual las sociedades democrá cas contemporáneas, resuelven los problemas asociados al ejercicio de las funciones de gobierno, la incorporación de mecanismos de par cipación de diversos actores involucrados en la temá ca legi man las polí cas que se diseñan y robustecen el proceso. En este sen do, a nivel nacional, existen dos planes estratégicos que involucran aspectos territoriales y fueron construidos de manera par cipa va: A mediados de 2009 el Gobierno de la Nación convocó, a través del MAGyP, a diferentes actores del sector agroalimentario y agroindustrial argen no, para que, de manera par cipa va y sistemá ca, mediante en trabajo en mesas sectoriales y transversales, se avanzara en la formulación de un Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Par cipa vo y Federal 2010-2020, el cual apunta a posicionar al país como líder mundial en la producción de bienes y servicios agroalimentarios y agroindustriales, con valor agregado, asegurando tanto la provisión de alimentos a nivel nacional, como la demanda de los mercados internacionales, en un marco de equidad territorial, inclusión social y sustentabilidad ambiental, económica y social, promoviendo el desarrollo de la Nación y sus regiones. Por otra parte, el Plan Estratégico Territorial Argen na 2016, llevado adelante por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, hace énfasis en la iden ficación de problemá cas de infraestructura e inversiones que son necesarias para el desarrollo territorial de la Nación. 4.2 Acciones realizadas desde el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación En el ámbito del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca se ha creado por medio de Resolución N° 120/2011, el Programa “Agricultura Inteligente”, que busca la consolidación de una agricultura compe va y eficiente que a enda la sustentabilidad y agregue valor a la producción agropecuaria nacional. Entendiendo a la Agricultura Inteligente como una agricultura de procesos, con un enfoque sistémico, tendiente a conservar o incrementar los servicios ecosistémicos, basados en la mejora con nua y el manejo adapta vo y sustentable de los sistemas produc vos y que permita el gerenciamiento de la heterogeneidad ambiental, y que cuenta con el Ordenamiento Territorial Rural como proyecto a impulsar. 5 �Asimismo, en el marco del proyecto FAO TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”, se suscribieron dos Carta Acuerdo; la primera , entre la Organización de las Naciones para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), con el objeto de capacitar a actores en aspectos metodológicos de OTR y el diseño de un un Plan de Ordenamiento Territorial (PLOT) Rural para el si o piloto de Tunuyán (Mendoza).Por otra parte, con la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires, se fijó como obje vo la elaboración de una estratégica metodológica y guías para la aplicación de estos procesos en todo el país. En el ámbito del MAGyP, la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca ha desarrollado acciones en relación con Ordenamiento Territorial Rural (OTR), destacándose la convocatoria y coordinación de un grupo interdisciplinario de profesionales técnico-cien ficos con experiencia en la temá ca para definir un marco conceptual que se cristalizó en las “Bases para el ordenamiento del territorio rural argen no” elaborado en el año 2010. Con la par cipación de representantes del Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA); la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires (FAUBA); la Universidad Nacional de Mar del Plata y la Universidad Nacional de San Luis, este documento marca los principales lineamientos para el Ordenamiento Territorial Rural. Luego de un rico proceso, del que formaron parte diversas ins tuciones, se avanzó en posicionar la temá ca en la Argen na y sus implicancias en una mesa de discusión más amplia, generar un lenguaje común y visiones de conjunto, iden ficar los principales problemas y las limitantes que existen a nivel nacional y que dificultan el abordaje de la ges ón territorial, y lograr el compromiso de apoyar, es mular y generar procesos de OTR de todo nivel por parte de los sectores involucrados. Una de las innovaciones ins tucionales presente en las Bases, es la propuesta para crear el Consejo de Ordenamiento Territorial como espacio par cipa vo, de trabajo, consulta, diálogo y negociación del proceso de Ordenamiento Territorial, el cual estará integrado por: a) el componente polí co, representado por los organismos nacionales, provinciales y municipales con incumbencia territorial, b) el componente social, representado por las diferentes organizaciones de los sectores produc vos, sociales y culturales y c) el componente técnico, representado por Núcleos de Ciencia y Tecnología (NuCTOs) los cuales deberán ser interins tucionales e incluir al menos una universidad nacional pública y un organismo del Sistema de Ciencia y Técnica nacional, así como otros miembros públicos y privados con demostrada experiencia y competencia para realizar la tarea técnica (MAGyP 2012). Asimismo, en el mes de noviembre de 2012 Argen na adhiere al Programa PROTERRITORIOS, nombrando a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca como contraparte Coordinadora Nacional en el Programa. La creación del Programa fue acordada por los mandatarios durante la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en San Salvador en el año 2008 y formalizó su cons tución en el año 2009. Este Programa, que forma parte de las acciones de cooperación e integración iberoamericana ene por objeto mejorar la calidad, la eficiencia y el impacto de las polícas y el gasto público, por medio de procesos de desarrollo de capacidades en ges ón territorial en las ins tuciones, organizaciones sociales, actores y agentes públicos. Esto, sobre la base de la recuperación, sistema zación, transferencia y aprovechamiento de los conocimientos, aprendizajes y saberes generados en las ins tuciones públicas, comunidades, agentes, organizaciones civiles y otros actores ins tucionales vinculados al desarrollo territorial, a través de las sinergias del trabajo conjunto de instuciones de conocimiento y actores territoriales. A su vez, mediante el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP), que depende del MAGyP, se implementan a nivel provincial y nacional, proyectos de inversión pública social y ambien- 6 �talmente sustentables, incrementando la cobertura y la calidad de la infraestructura rural y de los servicios agroalimentario. Entre varias inicia vas del Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, brazo técnico del MAGyP, el Programa Nacional Ecorregiones, apuntó a contribuir mediante procesos, técnicas e información estratégica con el Ordenamiento Territorial Rural. 5. CONCLUSIONES Existen dis ntos niveles de ins tucionalización del Ordenamiento Territorial y podemos rastrear los principios norma vos que acompañan estos procesos en la Cons tución Nacional: el Art.75 inc. 19 otorga atribuciones al Gobierno Nacional para proveer al crecimiento armónico de la Nación y a promover polí cas diferenciadas que endan a equilibrar el desigual desarrollo rela vo de provincias y regiones; el Art. 124 habilita a las provincias para crear regiones que estén orientadas hacia el desarrollo económico y social y establece para las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio y el art. 41 que otorga a la Nación la facultad de dictar normas que contengan los presupuestos necesarios para la protección en materia ambiental, respetando las jurisdicciones locales. Son de alcance nacional, la Ley General del Ambiente (Ley N° 25.675), la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques Na vos (Ley N° 26.331), la Ley de Conservación y Recuperación de la Capacidad Produc va de los Suelos (Ley N° 22.428) y Ley de Arrendamientos Rurales y Aparecerías (Ley N° 13.246) la cual, en su Art. 8, establece la prohibición de toda explotación irracional del suelo que origine su erosión o agotamiento. Algunas provincias cuentan con legislación específica: el Decreto Ley 8912/1977 de la Provincia de Buenos Aires y la Ley Nº 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Mendoza. Existen inicia vas provinciales, como la Ley Nº 1552 de creación del Programa de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Formosa y la Ley Nº 8318 de Conservación del Uso de Suelos de Entre Ríos, entre otras, aunque aún está pendiente una legislación a nivel nacional de Ordenamiento Territorial. Para que las en dades territoriales alcancen un grado de desarrollo es necesario que los procesos de Ordenamiento Territorial estén acompañados por polí cas específicas para cada territorio, que ayude a conformar regiones produc vas y compe vas y disminuya las asimetrías que se observan en nuestro país. El Ordenamiento Territorial Rural apunta a lograr algún po de equilibrio entre las necesidades económicas, sociales y ambientales a la vez que incorpora la lógica consensual entre los diversos actores, empero, resulta necesario resaltar el papel que cumple el decisor polí co en estos procesos, ya que es quién ene la capacidad de viabilizar estos procesos. Salir del modelo primario exportador y avanzar hacia el agregado de valor, democra zar el acceso a los medios de producción, crear las condiciones para incrementar produc vidad y generar empleo de calidad, en un marco de desarrollo sostenible, es un escenario deseable aunque complejo. De lo que se trata ahora, es de aplicar polí cas de mediano y largo alcance y avanzar en este horizonte de manera progresiva y racional. 7 �BIBLIOGRAFÍA Gross, P. F. 1989. Ordenamiento Territorial: el manejo de los espacios rurales, Eure Vol XXIV Nº 73 Ponficia Universidad Católica de Chile. En línea. Disponible en: h p://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_ar ext&pid=S0250-71611998007300006 MAGyP, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. 2012. Bases para el Ordenamiento Territorial Rural Argen no. 39 p. Massiris-Cabeza, Á. 2008. Ges ón del Ordenamiento Territorial en América La na: Desarrollo recientes IV Seminario de Ordenamiento Territorial-Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia Año 4 - Vol. 1- Número 4. En línea. Disponible en: www.h p://bdigital.uncu.edu.ar/objetos_digitales/3238/massirisproyeccion4. Massiris-Cabeza, Á. 2012. Polí cas la noamericanas de ordenamiento territorial. Realidad y desa os Procesos de ordenamiento en América La na y Colombia. Universidad de Colombia. En línea. Disponible en: h p://www.facartes.unal.edu.co/otros/ProcesosOrdenamientoAmericaLa naColombia.pdf. Panizza, A., C. Pascale y D. Guarás. 2011. Ordenamiento Territorial: Marco conceptual en Innovación, Tecnología y Producción de Alimentos Experiencias de Argen na y la Unión Europea Internacional en “Innovación, Tecnología y Producción de Alimentos” Experiencias de Argen na y la Unión Europea Buenos Aires, Argen na. Sepúlveda, S. R., A. Echeverri, A. Rodríguez y M. Por lla. 2003. El enfoque territorial del Desarrollo Rural- Dirección de Desarrollo Rural Sostenible. IICA .San José, Costa Rica. 8 �PARTE I CONCEPTOS Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �CAPÍTULO 1 BASES CONCEPTUALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �PƒÙ盽Ê, J. M.2, E. G. Jʐ ¦ù3 ù P. Lƒã›Ùك4. RESUMEN: El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) se concibe como un proceso políƟco-técnico-administraƟvo orientado a la organización, planificación y gesƟón del uso y ocupación del territorio, en función de las caracterísƟcas y restricciones bioİsicas, culturales, socioeconómicas y políƟco-insƟtucionales. Este proceso debe basarse en objeƟvos explícitos. Propicia un uso inteligente y justo del territorio, aprovecha oportunidades, reduce riesgos, protege recursos en el largo plazo y reparte en forma racional costos y beneficios del uso y la conservación entre los actores involucrados. Los procesos de OTR deben parƟr de la definición del sistema territorial o Sistema Socio-Ecológico (SSE) sobre el cual se operará y evaluar sus transformaciones en términos de cambios en la provisión de servicios ecosistémicos (SE), nivel de apropiación de los beneficios que derivan de dichos servicios y factores de control que determinan la dinámicas. Los cambios en el uso y la cobertura del suelo suelen ser un control directo de la dinámica de los SSE y responsables de la modificación de la distribución de beneficios entre actores y, por lo tanto, de la generación de conflictos. El diseño de un plan de OTR requiere transitar una serie de pasos imbricados entre sí: el diagnósƟco y caracterización del SSE, la planificación propiamente dicha y la gesƟón del plan. Un plan y los pasos que involucra puede plantearse a disƟntas escalas pero, la oportunidad de incorporar la perspecƟva basada en SE se asocia al nivel de paisaje y a escalas próximas a las dimensiones de unidades administraƟvas tales como departamentos o municipalidades. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural CAPÍTULO 1* BASES CONCEPTUALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL1 1. LA NECESIDAD DE ORDENAR Las acƟvidades producƟvas que la sociedad despliega sobre el territorio rural plantean desaİos de múlƟples dimensiones que incluyen posibles conflictos entre (1) actores que comparten el uso de un recurso natural común (Ɵerra, agua) y encuentran incenƟvos individuales que no necesariamente maximizan los beneficios del conjunto (e.g. “La tragedia de los comunes”, Hardin 1968), (2) usuarios que privilegian beneficios de corto plazo sobre los que puedan obtener ellos mismos o futuras generaciones a largo plazo, y (3) usuarios que con sus acƟvidades afectan bienes y servicios que el territorio ofrece al resto de la sociedad y van más allá del propio proceso producƟvo en el que están involucrados (generación de externalidades negaƟvas, tragedia de los servicios ecosistémicos, Ruhl et al. 2007). Estos conflictos son de naturaleza dinámica y mutan constantemente en respuesta a cuesƟones sociales, económicas, culturales, tecnológicas o climáƟcas, entre otras. El fracaso en la búsqueda de acuerdos que minimicen estos conflictos lleva al deterioro de los recursos y los sistemas producƟvos y al deterioro * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 10-31). 1 Este documento incorpora, expande y complementa aportes de algunos de los autores (José M. Paruelo, Pedro Laterra y Esteban G. Jobbágy) al documento “Bases para el Ordenamiento del Territorio Rural ArgenƟno” publicado por el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (MAGyP, 2012). 2 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. IFEVA (FAUBA-CONICET). Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: paruelo@agro.uba.ar 3 Grupo de Estudios Ambientales - IMASL, Universidad Nacional de San Luis & CONICET. Ejército de los Andes 950, D5700HHW. San Luis, ArgenƟna. 4 Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP, INTA- Unidad Integrada Balcarce, CC 276, Balcarce, ArgenƟna – CONICET. 11 �Las disputas territoriales mo vadas por los cambios en el uso del suelo han afectado derechos humanos básicos de comunidades campesinas y de pueblos originarios, incluyendo los desalojos violentos de sus territorios tradicionales con lamentables consecuencias en términos de marginalización. Las consecuencias incluyen crisis polí cas y el asesinato de campesinos en la región Chaqueña (Newbold 2004, Stocks 2005, Carruthers and Rodriguez 2009, Meza 2009, Seghezzo et al. 2011). La supervivencia de las comunidades locales, incluyendo la provisión de SE clave (ver definiciones en Cap. 10) está siendo alterada no solo por el proceso de acumulación por desposesión (Harvey 2003) asociada a grandes inversiones en el sector agrícola de grupos económicos concentrados, sino también por plantaciones de árboles de rápido crecimiento promovidas por mecanismos como el REDD+ (Meza 2009, Borras Jr. et al. 2012). La Red Agroforestal-Chaco Argen na (REDAF), una ONG dedicada a cues ones ambientales y sociales, iden ficó 153 conflictos asociados a tenencia de la erra y otros 16 vinculados a disputas ambientales directamente ligados a la expansión del “agronegocio” en la porción argen na del Chaco (REDAF 2010). En base a los casos documentados por REDAF, los conflictos de tenencia de la erra afectan a 97.000 personas y más de 1.700.000 ha solamente en la parte argen na del Gran Chaco. Los conflictos ambientales afectarían a 900.000 personas y más de 7.000.000 ha (REDAF 2010). Para la mayor parte de Sudamérica los costos y beneficios de las transformaciones del territorio para los dis ntos actores sociales está pobremente caracterizada y los beneficios son muy pocas veces percibidos por los sectores sociales más vulnerables (Paruelo 2012). Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural de la calidad de vida de la sociedad. Estos conflictos se han resuelto históricamente consolidando inequidades extremas entre grupos sociales. El despojo y marginación de los pueblos originarios en toda América es uno de los ejemplos más claros de un “ordenamiento” marginador e inequita vo. El ordenamiento territorial es una necesidad para restablecer derechos alienados. También lo es para usar en forma más inteligente el territorio de modo de lograr una mayor oferta de bienes y servicios y una distribución más justa de estos. El restablecimiento de derechos es crí co para la población que reside en el territorio, la búsqueda de un uso inteligente del suelo compete a toda la sociedad que se beneficia de él. En un país (y un con nente) con más del 70% de población urbana, la segunda movación es muy importante. 2. EL TERRITORIO RURAL Y LOS SISTEMAS SOCIO-ECOLÓGICOS Más allá del énfasis en aspectos par culares, las múl ples definiciones de territorio o sistema territorial (ST) disponibles en la literatura hacen referencia a un espacio geográfico en donde la sociedad usa y se vincula con los servicios y bienes que provee el ecosistema. El territorio incluye, además de la base bio sica, los aspectos culturales, históricos, polí cos e ins tucionales en una perspec va histórica. La comprensión del territorio requiere entonces no solo la “foto” actual, sino también la trayectoria histórica de la dimensión humana y natural. La idea de ST puede aplicarse a dis ntos espacios que incluyen unidades polí co-administra vas, espacios homogéneos en términos bio sicos o culturales entre otros aspectos, espacios que se comportan como unidad funcional de producción o conservación, áreas estratégicas por las amenazas o presiones que soportan. El documento “Bases para el Ordenamiento del Territorio Rural Argen no” del MAGyP (MAGyP 2012) define al territorio rural como “el espacio en el que la sociedad desarrolla sus ac vidades primarias y del cual ob ene servicios y recursos naturales”. Su conformación es influenciada por la acumulación histórica de las huellas que la sociedad le imprime, dando lugar a una organización territorial específica materializada, entre otras cosas, por 12 �El sistema territorial puede ser concebido como un Sistema Socio-Ecológico (SSE) en el cual los humanos dependen de los recursos y servicios que proveen los ecosistemas y en donde la dinámica de los ecosistemas está influida por las ac vidades humanas (Berkes et al. 2003, Ostrom 2009). Anderies et al. (2004) define a los SSE como sistemas sociales “en los cuales las relaciones de interdependencia entre humanos están mediadas por interacciones con componentes bio sicos y biológicos no humanos”. Esta idea se vincula con el concepto de metabolismo social introducido por Marx en El Capital en el siglo XIX en donde el trabajo humano modula la relación entre la sociedad y la naturaleza (Foster 1999). La Figura 1.1 esquema za la estructura de un SSE en donde los actores sociales afectan y son afectados por variables sociales y ecológicas de dis nta dinámica. Algunas de esas variables enen una respuesta rela vamente rápida, como por ejemplo los niveles de humedad en el suelo o los niveles de ingreso de un sector. Otras enen una dinámica más lenta, por ejemplo la fer lidad sica del suelo o la estructura demográfica de la población. Los SSE están sujetos a controles exógenos tanto en los aspectos sociales como ecológicos que operan a dis ntas escalas espaciales y temporales. Los SSE cons tuyen en tal sen do sistemas abiertos en donde no pueden ignorarse las influencias externas (Chapin et al. 2002). Los procesos Socio-Ecológicos determinan las conexiones entre los dis ntos componentes del sistema, esto puede dar lugar a retrocontroles de amplificación y de amor guación de dis nto po, destacando la naturaleza dialéc ca del proceso de estructuración de un SSE. Figura 1.1. Esquema de un Sistema Socio-Ecológico (SSE) indicando las variables de estado lentas y rápidas y los efectos de estas sobre los actores sociales. Fuera de los límites del SSE (indicados con la línea punteada) se ubican controles externos o variables de control. Modificado de Chapin et al. 2002. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural el po de uso del suelo y el diseño de la infraestructura. La visión integradora del territorio rural, capaz de facilitar su comprensión y su manejo, requiere una ar culación entre los sectores público y privado, una aproximación sistémica y un planteo explícito de los conflictos de intereses y valores y de las divisiones sociales existentes. 13 �El sistema territorial o SSE es dinámico. Sus componentes, las interacciones entre estos y las influencias externas cambian. La dinámica, asociada a conflictos internos o influencias externas, puede llevar a ese sistema a estados no deseados que se perciben como situaciones degradadas (Figura 1.2). La naturaleza del SSE, par cularmente el capital humano, sico, social y cultural (Caja 1.1), determinará la vulnerabilidad del sistema frente a la exposición a factores exógenos y a su vez la capacidad de adaptarse a esas influencias mediante, por ejemplo, procesos de aprendizaje. Por otra parte, el actual ST puede no sa sfacer las necesidades o aspiraciones de la sociedad y esta buscar cambiarlo, promoviendo una transformación planeada (Figura 1.2). La resiliencia hace referencia a la capacidad del SSE de mantener sus caracterís cas estructurales y funcionales frente a perturbaciones externas o conflictos endógenos. La vulnerabilidad, adaptabilidad, resiliencia y capacidad de transformación son aspectos centrales del SSE que deben considerarse cuidadosamente en un proceso de OT. Figura 1.2. Modelo conceptual que relaciona la capacidad adapta va, vulnerabilidad, resiliencia y capacidad de transformación de un sistema socio-ecológico frente a la exposición a factores externos. Modificado de Chapin et al. 2002. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural El establecimiento de agrupamientos en donde una ac vidad rara hasta entonces en el territorio se vuelve intensa, surge en gran medida de retrocontroles de amplificación cuando, por ejemplo, el establecimiento de los primeros productores forestales o agrícolas en una región previamente ganadera, introducen cambios en la infraestructura y en la presencia de contra stas y operarios que favorece el establecimiento de futuros emprendimientos en su vecindad. En otros casos el disparo de un proceso de deterioro del suelo impone un retrocontrol amor guador al dejar de hacer viable a la ac vidad que inicialmente causó el deterioro. Un sistema económico que se ha vuelto dependiente de esa ac vidad, sin embargo, puede introducir inversiones que busquen sostener la ac vidad (ofreciendo un retrocontrol amplificador en compensación). El abandono de lotes salinizados en áreas de riego de ene el ingreso de agua y puede frenar el proceso de salinización, mientras que el capital que la ac vidad generó permite contar con la capacidad de restaurar el sistema a través de canalizaciones y enmiendas de suelo. 14 �Las ac vidades humanas “mueven” el SSE de una situación en donde este presentaba un dado funcionamiento a otras situaciones en donde la dinámica del sistema se ve alterada (Figura 1.3). Estas transiciones involucran, por ejemplo, la conversión de bosques en campos de cul vos o pasturas, la transformación de áreas de cul vos en zonas urbanizadas, etc. En estas circunstancias el sistema se “ar ficializa”, genera una mayor producción de bienes comercializables, en tanto se hace más dependiente de aportes de energía y materiales del exterior. Cada uno de esos estados genera entonces una serie de bienes y servicios dis ntos. Diferentes grupos sociales se apropiarán de los beneficios derivados de los bienes y servicios producidos en cada Estado. Los compromisos en la producción de servicios y bienes entre Estados (ver capítulo 10) hacen que la apropiación de beneficios por parte de dis ntos grupo de actores sociales cambie en cada Estado. En estos compromisos está la raíz de buena parte de los conflictos territoriales. Los dis ntos grupos sociales no solo perciben los beneficios, sino que actúan ac vamente en determinar las transiciones entre Estados. Cumplen, según Scheffer et al. (2001), un doble rol de beneficiarios y afectadores de la provisión de bienes y servicios. Por supuesto, la capacidad de promover transiciones difiere entre actores, básicamente en función de su poder polí co. El contexto social, económico, tecnológico, ins tucional e ideológico, por un lado, y una serie de factores bio sicos (por ejemplo secuencias de años húmedos o sequías) condicionarán a su vez las transiciones (Figura 1.3). Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural 3. UN MODELO PARA LA TRANSFORMACIÓN Figura 1.3. Transformación de un Sistema Socio-Ecológico debido a acciones antrópicas que representan en términos genéricos un estrés o una perturbación. Esas transformaciones son más o menos reversibles mediante terapias de restauración. Cada uno de los Estados genera dis ntos pos de beneficios para los actores e involucrados vinculado a variaciones en el nivel de provisión de Servicios Ecosistémicos (SE). Las transiciones dependen de una serie de controles externos y ocurren en un determinado contexto ideológico, polí co, económico y cultural. 15 �Como señalábamos, los cambios en el uso del suelo generan una serie de consecuencias en el sistema social, económico, cultural y polí co (Figura 1.4). Estas se asocian de manera directa al po y sistema de producción, a los volúmenes producidos, a los precios de esos productos, a la integración a los mercados, etc. Las consecuencias de estas transformaciones se verificarán a dis ntas escalas. A escala de un productor capitalizado determinará ingresos, rentabilidad, planes de inversión, etc. En el caso de comunidades campesinas o aborígenes una de las consecuencias de la transformación ha sido la organización social y polí ca. En una escala regional impactará el comercio local, la demanda de trabajo e infraestructura, las migraciones, los equilibrios polí cos, etc. A escala nacional influirá, entre otras cosas, sobre los ingresos fiscales, la polí ca comercial exterior, la generación de empleo, la distribución de la riqueza, la conflic vidad social, el grado de conciencia de los actores sociales y la demanda de tecnología. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural 4. EL CAMBIO EN EL USO DEL SUELO COMO GENERADOR DE CONFLICTOS Figura 1.4. Controles y consecuencias de los cambios en el uso de la erra en dis ntas dimensiones (polí ca, económica, social y ambiental). Tomado de Paruelo et al. 2006. La transformación del territorio afectará a su vez el medio bio sico modificando la dinámica del agua, el Carbono, los nutrientes, la biodiversidad, etc. (Figura 1.4). Estos efectos se harán evidentes a dis ntas escalas. A escala predial, por ejemplo, determinará pérdida de suelo por erosión o caída de la fer lidad potencial por reducción en los niveles de materia orgánica del suelo. A escala regional afectará la dinámica de agua superficial y subsuperficial, la biodiversidad a dis ntos niveles (gené co, específico, de paisaje). A escala global impactará sobre los niveles de CO2 atmosférico o sobre el balance de energía por cambios en el albedo u otros términos del balance de energía de la superficie. Las múl ples consecuencias del uso del suelo plantean la necesidad de una visión integral de los bienes y 16 �Los cambios en la cobertura del suelo no ocurren de manera aleatoria. Estos resultan de una compleja trama de factores que incluyen determinantes bio sicos (por ejemplo el clima y los recursos edáficos) y aquellos relacionados con las dimensiones económicas, sociales, culturales, polí cas y tecnológicas (Figura 1.4). El esquema de los controles y consecuencias del cambio en el uso del suelo presentado en la Figura 1.4 no es está co. Las consecuencias de los cambios afectarán a su vez a los factores que determinan los cambios en el uso del suelo. Algunos de esos efectos representan retrocontroles de amor guación y, eventualmente, pueden restringir determinados usos o su expansión. La presencia de retrocontroles de amor guación haría suponer que el sistema es capaz de autorregularse, sin embargo, estos retrocontroles pueden tener importantes retardos (sus consecuencias percibirse luego de años). La degradación de erras de pastoreo que conduce a la reducción de poblaciones de herbívoros domés cos, como la observada en la estepa Patagónica a par r de la década de 1950 (Soriano y Paruelo 1990), ejemplifica un retrocontrol de amor guación que autolimita el problema pero que, desafortunadamente, opera con retardo y no alcanza a impedir un grado de deterioro di cil de rever r. Otro ejemplo planteado para la Pampa interior sugiere que el avance agrícola sobre pasturas y pas zales favorecería el anegamiento, limitando o incluso retrayendo el cambio en el uso de la erra que lo disparó inicialmente (Viglizzo et al. 2009). Por otra parte existen también, retrocontroles amplificadores, tales como los asociados a los efectos de “contagio” comunes en el caso del avance agrícola (la ocurrencia de cierta ac vidad en un área induce su adopción a vecinos) o los derivados del proceso de aumento de la escala y concentración de la producción (los beneficios crecientes con la escala favorecen una más rápida concentración de la ac vidad). El contagio no es solo local, puede producirse a gran distancia y en regiones agrícolas marginales, como está sucediendo en la región chaqueña, donde el proceso es conocido como “pampeanización” por la adopción de sistemas de producción propios de la región agrícola núcleo de nuestro país (Morello 1995; Manuel-Navarrete et al. 2009). Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural servicios que presta el territorio a la sociedad para op mizar su uso ante escenarios sociales, polí cos, ambientales, culturales, tecnológicos y económicos cambiantes. La presencia de retrocontroles amplificadores (posi vos) y amor guadores (nega vos) con retardo, incrementa la probabilidad de dinámicas no deseadas del territorio (por ej. deterioro ambiental, baja en la produc vidad agrícola, pérdida de ingresos fiscales, etc.). Esto dependerá de la vulnerabilidad, adaptabilidad y resiliencia del SSE (Figura 1.2). La escasez o ausencia de polí cas ac vas que operen sobre la dinámica de este sistema, deja librada la asignación de recursos fundamentalmente al mercado y a las acciones de los sectores más concentrados de la economía. Esto podría dar lugar, en muchos casos, a desequilibrios territoriales, deterioro ambiental, pérdida de opciones y desaprovechamiento de oportunidades de desarrollo produc vo y ambiental. El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) es uno de los caminos para lograr que la dinámica del sistema esquema zado en la Figura 1.4 permita alcanzar una serie de obje vos de producción de bienes y servicios con equidad social y generacional. El OTR apunta a an cipar conflictos en la asignación de recursos entre ac vidades y en la distribución de beneficios y costos entre actores involucrados. Permite por otra parte, diseñar de manera ac va y par cipa va polí cas produc vas y de conservación y uso sostenible de los recursos naturales. 5. ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL: DEFINICIONES Y ALCANCE En el documento del MAGyP (2012) mencionado, se define al OTR como “ un proceso polí co-técnico-administra vo orientado a la organización, planificación y ges ón del uso y ocupación del territorio, en función de las caracterís cas y restricciones bio sicas, culturales, socioeconómicas y polí co-ins- 17 �Esta definición surge de la síntesis de diversas caracterizaciones del OTR, como por ejemplo de aquellas contempladas en las leyes de OT de Bolivia. La concepción de OTR presentada se asemeja a la propuesta por el Ins tuto Nacional de Ecología mexicano (INE 2004): “El Ordenamiento Territorial es un instrumento de la polí ca ambiental que regula las modalidades del uso del suelo y orienta el emplazamiento de las ac vidades produc vas, en el marco de la polí ca de desarrollo regional y a par r de procesos de planificación par cipa va”. La Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983, indica que el OT es, por un lado, una disciplina cien fica que analiza de manera interdisciplinaria el territorio. Por otro, es una técnica administra va que interviene en las diferentes dimensiones de la organización del territorio. Finalmente, es también una polí ca pública que atraviesa sectores y jurisdicciones y que opera tanto sobre el sector público como el privado. La Caja 1.2. presenta algunas de las concepciones del OT para dis ntos autores e ins tuciones (Massiris 2002). El componente polí co del OTR determina los obje vos y dirime los conflictos en base a los intereses y valores en pugna, mientras que el aspecto técnico asegura una adecuada caracterización del territorio (los efectos de las transformaciones sobre la producción de bienes y servicios) y la fac bilidad de los planes y acciones específicas. El OTR es un proceso par cipa vo que involucra acuerdos entre los actores e involucrados con el territorio en cues ón. Acciones proac vas tales como propiciar la generación de usos de la erra y diseños del paisaje alterna vos, esquemas flexibles y adapta vos que sobre la base del monitoreo y evaluación de los costos y beneficios que los usos actuales de la erra generan y de los cambios de contexto (sociales y ambientales en ambos casos), reajustan las pautas de ordenamiento. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural tucionales. Este proceso debe ser par cipa vo e interac vo y basarse en obje vos explícitos que propicien el uso inteligente y justo del territorio, aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos, protegiendo recursos en el corto, mediano y largo plazo y repar endo en forma racional los costos y beneficios del uso territorial entre los usuarios del mismo.” En el OTR se deben examinar detalladamente las dimensiones ecológicas, económicas, tecnológicas, polí cas y sociales de los dis ntos usos del suelo y formas de ocupación del territorio. A par r de este análisis, de formas alterna vas de intervención y de los obje vos del proceso, se generan escenarios de ocupación del territorio que son evaluados por los actores e involucrados e incorporados al proceso de toma de decisiones. Es par cularmente importante que el análisis en el cual se apoya el proceso de OT no deje de considerar los usos del territorio, poco o no integrados al mercado (ganadería caprina, agricultura familiar, producción de carbón de leña, etc.) y en general para todos los usos, las cadenas de valor asociadas y su papel social, cultural y económico en el territorio abordado. EL OTR no es (o no debería ser) la mera yuxtaposición de un proceso técnico y otro polí co. Los dos componentes enen una relación dialéc ca y su aislamiento puede desvirtuar el proceso. La naturaleza territorial del proceso y las dimensiones involucradas (social, económica, cultural, legal, ambiental) hacen imprescindible la par cipación de múl ples ins tuciones y actores. La fac bilidad de que ese proceso logre incidir armónicamente tanto sobre la dimensión bio sica, económica y social del desarrollo sustentable, depende del nivel de par cipación de los actores involucrados en el mismo. El proceso de OTR no es ni ha sido un proceso que inevitablemente involucra la par cipación estatal. De hecho, el OT ocurre en la medida en que dis ntos actores llegan a acuerdos acerca del uso de los recursos. Cuando la sociedad o los productores se organizan espontáneamente, par cularmente ante casos del po “tragedia de los comunes” –en agua de riego, bosques, pasturas– se dan acuerdos que pueden ser muy efec vos y durables (Ostrom et al. 1999). Cualquier intento de OTR debería aprovechar antecedentes de este po. Por supuesto que en ausencia del Estado o frente a asimetrías de poder muy 18 �A través del OTR deberían promoverse una serie de cues ones básicas (MAGyP 2012): (a) la distribución en el espacio y en el empo de las ac vidades produc vas, (b) el acceso y usufructo de bienes y servicios provistos por los ecosistemas des nados tanto a la producción como a la conservación, (c) el desarrollo y la distribución de infraestructura produc va y social, promoviendo una distribución más balanceada de la población en todo el territorio de la Nación, (d) el monitoreo de los recursos naturales y de los factores de degradación y/o contaminación, (e) la distribución y régimen de uso de las áreas protegidas o de uso público, (f) las necesidades de generación de alterna vas de uso y valorización de la producción del territorio. Un dado proceso de OTR ene, por supuesto, obje vos y metas específicas. Sin embargo, los procesos de OTR comparten en general y de manera implícita una serie de obje vos generales. Estos incluyen asegurar la seguridad y soberanía alimentaria, distribuir con equidad los costos y beneficios de la transformación del territorio entre actores sociales y generaciones, promover el desarrollo social de la población local y minimizar o rever r procesos de deterioro de los recursos naturales o de contaminación. Para alcanzar estos obje vos generales el proceso debería contemplar la promoción de las norma vas que den cer dumbre en el uso del territorio. Estas norma vas deberían inscribirse en los marcos regulatorios generales a nivel provincial, nacional o regional. La naturaleza jerárquica del proceso de OTR hace que deba prestarse especial atención, por un lado, a las restricciones impuestas por niveles polí co-ins tucionales superiores y, por otro, a las consecuencias de las reglamentaciones en instancias subordinadas. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural marcadas entre actores e involucrados, los procesos de ordenamiento del territorio ocurren según los intereses y valores de quienes detentan el poder (económico, militar, religioso). 6. ETAPAS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL El OTR debe contemplar varias etapas que enen una secuencia temporal definida pero un grado importante de superposición (Figura 1.5). La etapa de diagnósƟco territorial incluye la caracterización del sistema territorial y la iden ficación y caracterización de los conflictos actuales y potenciales (ver Cap. 2). Esta etapa debe par r de la caracterización del sistema territorial sobre el cual opera. Esto implica definir límites geográficos y conceptuales (por ejemplo qué ac vidades serán incluidas en el OTR o el alcance de lo rural). La caracterización del SSE incluye la de los componentes relacionados con el medio bio sico (suelos, clima, vegetación, etc.), infraestructura (vial, portuaria, educa va, etc.), población (distribución espacial, caracterización económica, social, cultural), nivel de provisión de Servicios Ecosistémicos (SE), nivel de transformación del paisaje (mapas de pos de coberturas y de su dinámica en el empo), tenencia y distribución de la erra y marco norma vo. En úl ma instancia, definir el capital natural, sico, humano, social y cultural del SSE (Brondizio et al. 2009). La caracterización del Sistema Territorial o SSE trasciende la mera recopilación de información. Resulta clave su sistema zación, integración y síntesis, por ejemplo para definir su vulnerabilidad, adaptabilidad, resiliencia y capacidad de transformación (ver Figura 1.2). 19 �Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural Figura 1.5. Etapas del proceso de OTR. Para esta etapa la construcción de sistemas de información geográficos es un paso valioso capaz de: (1) iden ficar información y datos faltantes, (2) detectar inconsistencias en la información existente, (3) resolver desajustes en la escala (resolución o extensión) de las dis ntas fuentes de información, y (4) facilitar el análisis de la información de base y la generación de nuevo conocimiento. En la etapa de diagnós co se deberá hacer una evaluación crí ca de las caracterís cas de las dis ntas ac vidades, considerando el po y la extensión espacial y temporal de las mismas. Un aspecto clave de la etapa de diagnós co es la iden ficación y caracterización de los actores e involucrados. Estos deberán ser caracterizados en términos de “afectadores” o “beneficiarios” del nivel de provisión de servicios ecosistémicos específicos. Esta definición no es dicotómica, y un mismo actor puede representar ambos papeles. Los criterios a considerar en la caracterización de los actores incluyen: - Derechos sobre la erra o los recursos. - Con nuidad de la relación con el territorio (residentes vs. turistas / propietarios vs. arrendatarios). - Conocimiento y habilidades para el manejo/ges ón del sistema. - Pérdidas o daños asociados al manejo. - Relación cultural e histórica con el sistema/recurso. - Grado de dependencia económica y social en los recursos o el sistema. - Compromiso e interés en el OTR. 20 �- Impacto presente o potencial de las ac vidades propias sobre los recursos. Una vez iden ficados los actores pasan a tener un rol muy importante en el diagnós co, contribuyendo a la caracterización del SSE a través de un proceso par cipa vo. La etapa de planificación territorial parte de la definición par cipa va de los obje vos entre los disntos actores e involucrados. Este componente es eminentemente polí co. Buena parte del esfuerzo de esta etapa estará puesto en la organización de talleres con los actores e involucrados. Los talleres deben visualizarse como una herramienta de toma de decisión y no solo como un listado de par cipantes, deben ser representa vos de los obje vos perseguidos y obtener, a par r de negociaciones, propuestas encaminadas a fortalecer el OTR (ver Cap. 13). La planificación es una habilidad universal que involucra la consideración de situaciones futuras antes de elegir entre una serie de alterna vas (Feldt 1988). Es el deseo de dirigir un cambio de manera de producir una consecuencia beneficiosa en algún momento futuro para un grupo determinado. La planificación está asociada y mo vada por un problema, depende de la información y su análisis y nunca genera un producto absoluto o perfecto. Cuando involucra al ambiente, la planificación ene como par cularidad la necesidad de entender la conexión entre la dimensión humana y los procesos bio sicos que sos enen directa e indirectamente las ac vidades humanas. En defini va planificar la persistencia o transformación del SSE. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural - Compa bilidad de los intereses propios con la conservación o planificación a nivel polí co. La formulación de un problema comienza con la iden ficación de una necesidad, la diferencia entre una expecta va y una realidad. Su definición ene un fuerte componente de valores. La definición de un problema involucra la percepción de la(s) situaciones problemá cas (observación) y su conceptualización (elaboración de una hipótesis: procesos detrás del patrón/situación problemá ca). Diferenciar una situación problemá ca de un problema es un aspecto crí co de esta etapa del proceso de OTR. Una misma situación (la expansión agrícola) es vista como algo deseable por algunos actores (proveedores locales de servicios) y como un problema por otros (grupos ambientalistas o comunidades campesinas). El problema aparente (la expansión agrícola) es el factor que, a través de una hipótesis no elaborada o implícita, se asocia a los efectos no deseados (por ej. pérdida de biodiversidad que preocupa a los grupos ambientalistas o la contaminación con agroquímicos que preocupa a las comunidades campesinas). En realidad el mismo problema aparente se corresponde con dis ntos problemas reales. La elaboración del problema como una hipótesis explícita que iden fica consecuencias actuales o futuras no deseadas y los mecanismos que las generarían es un paso muy importante en la iden ficación y resolución de conflictos. Toda planificación ene asociados y está mo vada por metas y obje vos (Lein 2006). Estos surgen de la iden ficación de problemas presentes y futuros (para resolverlos o evitarlos) y las aspiraciones de los dis ntos grupos sociales. Entre las metas genéricas a considerar en un proceso de OTR aparecen por ejemplo: - Internalizar la incer dumbre sobre las condiciones ambientales, sociales y económicas que modelarán las demandas de las generaciones futuras y asegurar un adecuado mantenimiento de opciones mediante la aplicación del principio precautorio al uso de la erra en si os par cularmente vulnerables. - Establecer lineamientos y estrategias territoriales e iden ficar procesos ecológicos relevantes y servicios ecosistémicos asociados que deben mantenerse. 21 �- Contribuir a la coordinación y concertación para la solución de conflictos ambientales. - Promover la recuperación y restauración de ecosistemas dentro de esquemas produc vos. - Promover la recuperación de servicios ecosistémicos de soporte, provisión y regulación relevantes en si os de alta demanda. - Propiciar la integración de las funciones ins tucionales relacionadas con el uso del territorio. - Generar mecanismos de evaluación y monitoreo de los impactos produc vos, ambientales y sociales del uso de la erra y los OTR vigentes. Entre los aspectos técnicos a considerar en esta etapa se incluye la definición de la ap tud de cada una de las unidades de planificación para las dis ntas alterna vas de uso y su relación con el tamaño de la unidad produc va (Bocco et al. 2001, Gómez-Orea 2007). Con ella se evalúa la posibilidad (en términos de beneficios y costos económicos, sociales y ambientales) de desarrollar las dis ntas ac vidades en los ecosistemas del territorio en cues ón (Ver Caja 1.3.). En esta etapa deberán cuan ficarse las funciones de producción de bienes y servicios ecosistémicos (la relación entre procesos ecosistémicos, por ejemplo la produc vidad primaria, y la provisión de SE tales como forraje o secuestro de C) y las funciones de afectación de SE (la relación entre factores de estrés y perturbación y el nivel de provisión de SE específicos) (ver Cap. 5). Las funciones de afectación permiten evaluar el impacto de los factores de estrés y perturbación asociados a las ac vidades que se realizan o se propone realizar (ver Cap. 10) (ver Caja 1.3.). Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural - Regular e inducir el adecuado uso del suelo y las ac vidades produc vas, en función del potencial y el estado de los recursos naturales. La etapa de planificación debe incorporar el uso de metodologías de resolución de conflictos (ver Cap. 13) y los efectos de cambios exógenos de largo plazo, por ejemplo la adaptación o mi gación de los efectos de cambios globales. Las técnicas de análisis mul criterio son una herramienta fundamental de la planificación (ver Cap. 12). En esta etapa la par cipación rela va de los dis ntos actores tendrá una relación dialéc ca con la definición de obje vos del OTR. La generación de escenarios permite una evaluación crí ca, sistémica e integral de alterna vas de uso y configuración del paisaje en el proceso de toma de decisiones. Estos escenarios deberían considerar tanto el nivel de provisión de SE como los aspectos económicos y sociales (ver Cap. 11). En tal sen do el monitoreo de SE se cons tuye en un efec vo sistema de indicadores en el proceso de evaluación del proceso y su implementación (ver Caja 1.3.). La generación de alterna vas en el proceso de planificación debería sugerir opciones que fomenten el debate y la discusión en pos de la solución de problemas en base a su efec vidad, posibilidad y compa bilidad (Lein 2006). En la medida en que los problemas se definan como hipótesis, pueden derivarse de estas predicciones asociadas a cada una de las alterna vas propuestas. Los mecanismos para generar alterna vas de uso y distribución en el espacio de ac vidades requiere, antes de su formalización de un proceso de par cipación en donde a través de tormenta de ideas, pensamiento crea vo, pensamiento lateral, extrapolaciones, adaptaciones, etc., los actores generen el “espacio de oportunidades” (Stoorvogel y Antle 2001) (Figura 1.6.). La intersección del espacio de oportunidades con el “espacio de decisión”, en donde se evalúan las restricciones sicas, culturales, polí cas, sociales y económicas de las alterna vas, define el “espacio de opciones viables” (Figura 1.6). El diagrama de la Figura 1.6 es dinámico y el mismo proceso de OTR puede ampliar o reducir el espacio de opciones viables mediante acciones de educación, negociación, norma vas, etc. 22 �La implementación y seguimiento de los planes de OTR corresponden a la etapa de gesƟón territorial. Esta etapa requiere una cuidadosa definición de la responsabilidad de cada uno de los actores e ins tuciones en la ejecución, seguimiento y contralor de los planes. Un aspecto clave es la definición de las autoridades de aplicación, los mecanismos de resolución de conflictos y de revisión de planes. En este sen do es clave la definición de planes de seguimiento y su acople con esquemas de manejo adapta vo (Chapin et al. 2002) que permitan redefinir acciones, en base a la evaluación de resultados de la implementación. La capacidad de aprender, adaptarse y redefinir planes de un plan de OTR es crí ca en la etapa de ges ón. Folke et al. (2009) definen un proceso cíclico con tres vueltas de aprendizaje. La primera vuelta o ciclo de aprendizaje y adaptación reexamina, en base a los resultados del monitoreo, acciones concretas de manejo o intervención. Un segundo ciclo evaluará aspectos más profundos como los supuestos y modelos en los que se basa la definición de los problemas. Un tercer ciclo involucra, además, la revisión de normas, ins tuciones o de la gobernanza del SSE. El capítulo 14 discute la implementación de Observatorios en la etapa de Ges ón. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural Figura 1.6. Representación esquemá ca de los espacios de oportunidades y decisiones para la transformación del territorio y de su superposición. Tomado de Stoorvogel y Antle (2001). 7. ESCALA ESPACIAL Y TEMPORAL DEL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL: EL NIVEL DE PAISAJE La escala espacial y temporal a la cual se plantea el OTR deberá considerar el SSE con el que se tratará. Si bien los procesos de OTR pueden plantearse a dis ntos niveles, el paisaje suele ser una de las endades objeto de la planificación y ges ón. Un paisaje es un área heterogénea compuesta por un grupo de ecosistemas (naturales o antrópicos) que interactúan y cuyo arreglo espacial define un patrón repeble (Forman y Godron 1986). El paisaje es el ámbito en donde los patrones espaciales influencian los procesos ecológicos (Wiens y Moss, 1999). ¿Por qué el énfasis en el paisaje como en dad foco? A ese nivel se proveen los SE y se produce la interacción entre los componentes humanos y bio sicos (Wiens y Moss, 2005). El paisaje incluye las unidades en las que operan decisiones de manejo. Por otro lado, en general, los paisajes son en dades similares o menores en extensión que las unidades polí co-administra vas de menor nivel, suelen exis r en un sistema de gobernanza único, las cues ones espaciales pueden ser ubicadas (localizadas) en porciones específicas del terreno, se iden fica un marco en el cual pueden derivarse polí cas ambientales, sociales, económicas y culturales e implementarse acciones. 23 �Como se discute in extenso en los Caps. 5 y 10, la provisión de SE, sus cambios en dis ntos escenarios de uso y la distribución entre los dis ntos actores son elementos clave de cualquier proceso de OT. Los servicios del ecosistema enen asociada, en mayor o menor medida, una escala espacial. Esta escala puede no ser la misma para el proceso ecosistémico que para el servicio ecosistémico que de él deriva. Por ejemplo, para los SE de detoxificación de residuos o de regulación de la emisión de metano u óxidos de N con efecto invernadero, el nivel de provisión resulta de la ac vidad de microorganismos. Los mecanismos que están detrás de estos procesos involucran pasos metabólicos que ocurren a nivel subcelular. Aun cuando los mecanismos ocurren a una escala microscópica, el resultado neto de la ac vidad de estos microorganismos adquiere significado en términos de los servicios provistos a escalas de mucho menor detalle. Para el caso de la regulación de la composición atmosférica, la escala relevante puede ser, incluso, la global. Por otra parte, muchos de los beneficios asociados a un servicio dado se perciben a distancias considerables del ecosistema que los está proveyendo o en configuraciones espaciales par culares (por ej. aguas abajo) (Fisher et al. 2009). El control de la erosión del suelo que realiza un ecosistema dado ejemplifica cómo la correcta evaluación de ese servicio requiere de una cierta perspec va espacial. Si bien el po y grado de cobertura vegetal, la pendiente y la textura del suelo de un lote en par cular son elementos claves para evaluar su suscep bilidad a la erosión, el contexto geográfico del lote es esencial. Así, su posición rela va en el paisaje, las caracterís cas de los lotes vecinos y las perturbaciones a su alrededor son determinantes importantes de lo que ocurrirá en ese lote. En un contexto geográfico heterogéneo, lo que sucede en un parche de vegetación depende de lo que acontece en los parches con guos. Si bien los procesos de sucesión, ex nción local o lixiviación ocurren en un si o par cular, la dinámica de ese si o raramente es crí ca en sí misma. Estos ejemplos destacan la importancia de evaluar los servicios a nivel de paisaje. Aun cuando los paisajes pueden tener tamaños diversos, su extensión varía en general entre 10 y 104 hectáreas. Sin embargo, no solo la dimensión bio sica debe considerarse a la hora de definir la escala del análisis de los SE en el marco de un OT, también hay que tomar en cuenta la dimensión administra va. La extensión del análisis de los SE variará entonces entre el municipio (par do o departamento) y la provincia. Más aún, en muchas circunstancias es imprescindible trabajar sobre la coordinación entre dis ntas unidades administra vas (López-Hoffman et al. 2009). La resolución espacial debería permi r iden ficar los dis ntos pos de ecosistemas y coberturas del suelo (parches del paisaje) y las unidades de manejo (establecimientos o potreros). Caja 1.1. Sistemas Socio-Ecológicos y tipos de capital El concepto de Sistemas Socio-Ecológicos (SSE) viene a reemplazar la idea de que es posible estudiar los sistemas ecológicos independientemente de los sociales. El esfuerzo por el estudio de los aspectos sociales y ecológicos en conjunto es una poderosa herramienta para analizar las retroalimentaciones y adaptaciones mutuas (Folke et al. 2005). Los actores sociales (individuos o grupos) afectan al ecosistema a través de vías complejas (muchos pasos, relaciones no lineales) (Chapin et al. 2009). La capacidad de un SSE de mantener sus caracterís cas estructurales y funcionales depende Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural Si bien la dimensión espacial de un paisaje puede variar, la extensión de la escala de análisis de un paisaje es del orden de km2. Los paisajes definidos como cuencas hidrográficas son par cularmente adecuados como sujetos de planificación. Tres elementos en la definición del concepto de paisaje están estrechamente ligados a la noción de sistema territorial o Sistema Socio-Ecológico: la estructura o forma, po de unidades y su configuración tanto natural como cultural, el funcionamiento tanto de los procesos bio sicos como de los usos humanos y los valores o sen dos que vinculan a las sociedades con su entorno. 24 �Caja 1.2. Definiciones de Ordenamiento Territorial Rural recopiladas (Massiris 2002) Claudius Pe t, especialista francés, 1950. G. Sáenz de Buruaga. España, 1969. J. Lajugie y otros. Francia, 1979. Carta Europea de Ordenación del Territorio, 1983. Ley orgánica de Ordenación del Territorio. Venezuela, 1983. Comisión de desarrollo y medio ambiente de América La na y el Caribe, 1990. Ley de Desarrollo Territorial. Colombia, 1997. Proyecto de ley de OT, Costa Rica, 1998. “La búsqueda en el ámbito geográfico de la mejor repar ción de los hombres en función de los recursos naturales y de las ac vidades económicas” (Massé 1974, citado por Méndez 1990:93). “Es el estudio interdisciplinario y prospec vo de la transformación ópma del espacio regional y de la distribución de esta transformación y de la población total entre núcleos urbanos con funciones y jerarquías diferentes, con vistas a su integración en áreas supranacionales”. “El objeto de la ordenación del territorio es de crear, mediante la organización racional del espacio y por la instalación de equipamientos apropiados, las condiciones óp mas de valorización de la erra y los marcos mejor adaptados al desarrollo humano de los habitantes” (Grenier 1986). “Es a la vez una disciplina cien fica, una técnica administra va y una polí ca concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo obje vo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización sica del espacio, según un concepto rector” (CEMAT 1983). “Regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las ac vidades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo sico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la op mización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como obje vos fundamentales del desarrollo integral” (Congreso de la República de Venezuela 1983). “Camino que conduce a buscar una distribución geográfica de la población y sus ac vidades, de acuerdo con la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno sico y bió co, todo ello en la búsqueda de unas condiciones de vida mejores” (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América La na 1990). “Conjunto de acciones polí co-administra vas y de planificación sica concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas…, para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la u lización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales” (Congreso de la República de Colombia 1997). “Proceso dinámico, interac vo e itera vo de diseño de cambios integrales en las polí cas públicas para la clasificación y el uso racional, eficiente y estratégico del territorio, de acuerdo con criterios económicos, culturales y de capacidad de carga ecológica y social” (Ministerio de Planificación Nacional 1998:3). Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural de la capacidad de sostener el nivel del capital total o la base produc va (en un sen do amplio). El capital total incluye tanto el sico (infraestructura, bienes de capital o circulante), el natural (básicamente los denominados recursos naturales), el humano y el social. El capital humano se vincula con las capacidades de los individuos para cumplir sus obje vos y se relaciona directamente con la educación formal e informal. El capital social fue definido y tratado por diferentes autores (Bourdieu 1986, Putnam 1995) y su uso ene un largo recorrido para las ciencias sociales. Una definición que se vincula con la ges ón de los SSE es la planteada por Brondizio et al. (2009), quienes lo refieren al valor de la confianza en la cooperación individual y grupal para facilitar acciones sobre intereses comunes y a diferentes niveles de organización. Precisamente, plantean que las ins tuciones y las relaciones sociales a diferentes niveles (local, regional, nacional, internacional) son las que facilitan la protección de los ecosistemas en el largo plazo. 25 �Caja 1.3. Aptitud, Impactos e Indicadores La planificación del territorio considera, de una u otra manera, la caracterización de la ap tud, la evaluación de los impactos y la definición de indicadores. Los tres conceptos se vinculan estrechamente con el enfoque basado en la cuan ficación del nivel de provisión de servicios ecosistémicos clave, en la definición de funciones de afectación de estos servicios y en su monitoreo a través del empo en el marco de un proceso de comanejo adapta vo. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural Grupo interins tucional de OT, México, “Estrategia de desarrollo socioeconómico que, mediante la adecuada 2000. ar culación funcional y espacial de las polí cas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupación y aprovechamiento del territorio” (SEDESOL y otros 2000). Proyecto de Ley de Ordenamiento y Desa- “Conjunto de polí cas o direc vas expresamente formuladas, normas rrollo Territorial, Costa Rica, 2000. y programas que orienten y regulen las actuaciones y procesos de ocupación, desarrollo y transformación del territorio y el uso del espacio” (Presidencia de la República de Costa Rica 2000). Anteproyecto de Decreto-Ley de planifica- “Disciplina técnico administra va des nada a mejorar las condiciones ción sica, Cuba, 2001. que ene el territorio para las funciones sociales y económicas. Se concreta en los ámbitos nacional, provincial, municipal y urbano y su contenido fundamental es la estructuración del espacio sico” (Ins tuto de Planificación Física 2001). Proyecto de Ley de OT, Bolivia, 2001. “Proceso de organización del uso y la ocupación del territorio, en función de sus caracterís cas bio sicas, ambientales, socioeconómicas, culturales y polí co-ins tucionales, con la finalidad de promover el desarrollo sostenible del país” (Senado Nacional 2001). La ap tud, o sea la cualidad que hace que un objeto sea apto, adecuado o acomodado para cierto fin (DRAE 2013), es un aspecto central del diagnós co del Sistema Socio-Ecológico. La definición asocia claramente la cualidad a un fin par cular. Surge de la definición que la ap tud de una parte del territorio requiere la iden ficación de la ac vidad o fin, o sea, es un concepto rela vo que no puede caracterizar en términos absolutos el territorio. Una porción del territorio será apta para la producción de un determinado po de cul vo pero no para otro. La definición del fin o de los fines (ac vidades o usos) es un paso previo a la definición de la ap tud. Considerar o no una determinada ac vidad, por otra parte, es también una decisión polí ca. Esto complica una definición de la ap tud en la fase del diagnós co ya que en esa etapa todas las alterna vas de uso del territorio no están definidas. La ap tud del territorio es, entonces, una propiedad dinámica que variará con el contexto de uso. La caracterización de la ap tud ha recibido mucha atención por parte de organismos públicos nacionales e internacionales. La FAO (1976) ha desarrollado un sistema de evaluación de erras para la planificación del territorio que ha sido ampliamente u lizado. El sistema de clasificación de la capacidad de uso de los suelos del Departamento de Agricultura de los EE. UU. (Klingebiel y Montgomery 1961) es otro de los sistemas de amplia difusión. Estos dos métodos enen, no obstante, un fuerte sesgo agropecuario. El sistema de Unidades de Paisajes desarrollado en Australia en la década del 40 (Chris an et al. 2010) representó una innovación en la evaluación del territorio al combinar la descripción geomorfológica, de suelos y de vegetación en el concepto de “Land System” y fue clave tanto en la evaluación del potencial de uso de las dis ntas regiones estudiadas como en el desarrollo de la Ecología del Paisaje. En México, Mendoza et al. (2009) proveen una pormenorizada descripción de las alter- 26 �El análisis de los impactos en un proceso de OTR trasciende la Evaluación de Impacto Ambiental clásica, centrada en un aspecto par cular y, generalmente, restringida en su extensión espacial y temporal. Cuando el área a considerar corresponde a todo un SSE, se acuñó el concepto de Evaluación Impacto Ambiental Acumula vo (EIAAc). Smit y Spaling (1995) definen la EIAAc (Cummula ve Environmental Assessment, CEA, en inglés) como el proceso sistemá co de análisis y evaluación de los cambios ambientales en un área o región dada en base a un análisis cien fico. Conesa Fernández (2003) define al impacto ambiental acumula vo como “aquel efecto que, de prolongarse en el empo la acción del agente inductor, incrementa progresivamente su gravedad al carecer el medio de mecanismos de eliminación con efec vidad temporal similar a la del incremento de la acción causante del impacto”. Un desmonte, por ejemplo, puede tener un impacto acumula vo rela vamente reducido sobre muchos componentes ambientales si el predio desmontado se reforesta inmediatamente. Por el contrario, si el suelo se deja sin cobertura y, además, se inician ac vidades que consolidan la acción del desmonte en el empo (agricultura, ganadería, urbanización, etc.), algunos impactos pueden aumentar paula namente su gravedad hasta llegar a la destrucción total e irreversible de los componentes ambientales afectados (el suelo, el agua, la fauna local, etc.). En este sen do, la esencia de una EIAAc es el análisis temporal de los impactos que determinadas ac vidades pueden tener sobre el ambiente y la sociedad. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural na vas para evaluar erras y determinar la ap tud del territorio usando una aproximación basada en la ecología del paisaje. Además de la acumulación temporal es importante precisar la extensión de los impactos, es decir, su área de influencia. En algunos casos el concepto de “acumulación espacial” se u liza para indicar la suma del área de diversos emprendimientos –de igual o diferente índole– que se llevan a cabo de manera simultánea en un área determinada (Ramachandra et al. 2006). Como complemento natural del análisis espacial y temporal, es necesario tener en cuenta los efectos “sinérgicos” (reforzamiento de dos o más efectos simples) que podrían generarse sobre algunos componentes ambientales específicos (por ejemplo la fauna, el clima, la dinámica del agua, etc.) como consecuencia de la realización simultánea o próxima de un número grande de desmontes aparentemente desconectados entre sí. Las metodologías disponibles para este po de estudios incluyen el análisis espacial mediante la u lización de sistemas de información geográfica (SIG), el estudio de redes para iden ficar la estructura e interacciones del sistema, el uso de modelos de simulación, el análisis del paisaje y la opinión de expertos. Por otra parte, es fundamental la u lización de metodologías par cipa vas de consulta a actores locales ins tucionalizados y no ins tucionalizados a fin de definir funciones de afectación de Servicios Ecosistémicos (ver Cap. 10) y, a par r de ellas, es mar y prever los impactos de las acvidades de desmonte. En el proceso de EIAAc debe considerarse explícitamente el vínculo entre acciones e impactos. Esto permite la iden ficación de efectos adi vos, mul plica vos y sinérgicos. Deberá establecerse cómo son afectados no solo los aspectos estructurales del ecosistema (can dad de biomasa, número de especies, caracterís cas del suelo, contenido de materia orgánica, etc.), sino también los funcionales (flujo de energía, dinámica de nutrientes, procesos de sucesión ecológica) o propiedades de control (resiliencia, capacidad tampón, capacidad de carga, etc.). Estas consideraciones sobre el funcionamiento ecosistémico contribuirían a la iden ficación y cuan ficación de umbrales, retardos en la respuesta y fenómenos de histéresis. Un aspecto adicional incluye considerar en el proceso de EIAAc los cambios en el nivel de provisión de servicios ecosistémicos según la intensidad de las perturbaciones (funciones de afectación) (ver Cap. 10). 27 �El desarrollo de indicadores ha merecido también grandes esfuerzos. Disponer de variables que permitan monitorear los SSE pero también evaluar las predicciones de las hipótesis que cons tuyen un plan de comanejo adapta vo es clave en un proceso de OTR. El Ins tuto Nacional de Ecología de México compiló un catálogo muy completo de indicadores bio sicos, sociales y económicos (Palacio-Prieto et al. 2004). Cuando se incorpora la idea de SE en el proceso de OTR, un indicador bio sico puede definirse como atributo del ecosistema que permite evaluar de manera cuali o cuan ta va algún aspecto de la estructura o el funcionamiento relacionado con la capacidad del ecosistema de proveer uno o más servicios. Los indicadores adquieren relevancia y capacidad de diagnós co cuando se los analiza en conjunto y cuando se evalúa su cambio en el empo. Los niveles crí cos de los indicadores variarán de un ecosistema a otro. Un aspecto central en la caracterización de la salud será pues la definición del nivel del indicador para la condición no modificada del ecosistema. En muchas de las situaciones que se enfrentan, dicha condición no modificada no existe. El uso de modelos correla vos o de simulación permite en muchos casos reconstruir la estructura y el funcionamiento original de un dado ecosistema a par r de lo observado en otras áreas geográficas. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural El proceso para la realización de una EIAAc requiere como elemento fundamental la par cipación pública e inves gación social, histórica o antropológica, pudiendo aumentar considerablemente su eficacia y legi midad si se inicia en etapas tempranas (Doelle y Sinclair 2006). La par cipación pública se considera un elemento indispensable por mo vos filosóficos y é cos y es un poderoso instrumento metodológico con implicaciones norma vas y polí cas (Norton 2005, Saravanamuthu 2006, Caney 2008). Desde un punto de vista opera vo los atributos a evaluar deben ser relevantes en términos de la sustentabilidad del sistema, confiables y sencillos de medir o es mar. Breckenridge et al. (1995) enuncian los siguientes criterios para evaluar los posibles indicadores de la salud o sustentabilidad del ecosistema: - Aplicabilidad y facilidad de interpretación en diferentes regiones - Correlación con cambios en procesos del ecosistema - Variabilidad temporal y espacial - Momento de muestreo - Posibilidad de automa zar su registro - Costos de muestreo, equipos, trabajo y análisis - Can dad y calidad de los datos disponibles - Capacidad de percibir cambios en ecotonos - Respuesta/sensibilidad al cambio - Capacidad de detectar an cipadamente cambios (sistemas de alarma) - Grado de impacto ambiental del muestreo - Grado de desarrollo del protocolo de muestreo (establecido vs. experimental) - Relación costo-efec vidad 28 �Anderies, J. M., M. A. Janssen and E. Ostrom. 2004. A framework to analyze the robustness of social-ecological systems from an ins tu onal perspec ve. Ecology and Society 1(9):18. Berkes, F., J. Colding, and C. Folke. 2003. 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Por lo tanto, para una eficiente planificación y ejecución de un OTR, primará, por sobre la generación de información original, una búsqueda ordenada y una selección e integración creaƟva de los planos básicos a considerar y de las herramientas a ser empleadas. Este capítulo Ɵene como objeƟvo difundir a los responsables de la planificación y ejecución de OTR en la ArgenƟna, las fuentes de información relevantes para la caracterización del medio bioİsico, social y producƟvo del territorio, así como algunas herramientas para su manejo eficiente. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial CAPÍTULO 2* Diagnóstico del sistema territorial 1. INTRODUCCIÓN El proceso de ordenamiento territorial rural (OTR) requiere el análisis y la integración de información İsica, bióƟca, demográfica, social, producƟva y de tenencia del espacio geográfico. La combinación de dichos aspectos indicaría la potencialidad de cada fracción del territorio para proveer determinados bienes y servicios ecosistémicos en el corto y largo plazo. Hasta hace pocos años, el proceso de OTR requería necesariamente la generación propia de estos planos de información mediante herramientas y técnicas específicas y costosas. A parƟr del desarrollo, popularización e integración de los sistemas de información geográfica (SIG), los sistemas de posicionamiento global (SPG), la percepción remota, las conexiones inalámbricas e Internet; el intercambio y libre acceso a información espacialmente explícita se ha facilitado y su manejo simplificado (Drummond y French 2008). Por lo tanto, para una eficiente planificación y ejecución del ordenamiento territorial en organismos gubernamentales (OG), no gubernamentales (ONG), empresas y ciudadanos en general, primará por sobre la generación de información y el uso de herramientas complejas, una búsqueda ordenada y una selección e integración creaƟva de los planos básicos a considerar y de las herramientas a ser empleadas. La búsqueda, selección e integración de dichos planos de información o datos se encuentra condicionada por (i) su visibilidad, (ii) su disponibilidad en formato digital, y (iii) la descripción de sus caracterísƟcas (y por lo tanto de su calidad). Los servidores de datos y metadatos2 juegan en este proceso un rol fundamental, al facilitar las exploraciones por criterios geográficos y temáƟcos, y al detallar aspectos metodológicos y conceptuales de los mismos. Para un usuario no especializado en los aspectos * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 32-59). 1 Grupo de Estudios Ambientales - InsƟtuto de MatemáƟca Aplicada San Luis (IMASL), Universidad Nacional de San Luis & CONICET. Ejército de los Andes 950, D5700HHW. San Luis, ArgenƟna. Contacto primer autor: germanbaldi@gmail.com 2 Metadatos hace referencia a las caracterísƟcas de los datos e información disponibles en medios digitales. 33 �Las bases conceptuales de la generación de un plan de OTR, así como de las de su implementación, han sido ampliamente desarrolladas en numerosos libros o tratados (e.g. FAO 1993) y en otros capítulos de este volumen. Este capítulo ene como obje vo difundir a los potenciales responsables de la planificación y ejecución de un OTR en la Argen na (i) las fuentes de información –espacialmente explícita– relevantes para la caracterización del medio bio sico (clima, hidrología, suelo, topogra a, cobertura del suelo, y de diversidad biológica, entre otros), (ii) las fuentes de información del aspecto social y produc vo del territorio, y (iii) algunas herramientas y estrategias para capturar, integrar y presentar dicha información. Toda la información se ordena por un nivel de detalle creciente y una extensión espacial decreciente. Vale destacar que no se busca generar una lista exhaus va de fuentes y/o herramientas, sino señalar caminos o estrategias alterna vas y complementarias que faciliten el trabajo de los técnicos y habiliten e involucren a los actores polí cos y sociales en este proceso. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial técnicos de un OTR, solo el primer punto reviste importancia, ya que el aumento en el número de servidores de mapas en Internet ha facilitado al menos la exploración de algunos planos de información3. 2. CARACTERIZACIÓN DEL MEDIO BIOFÍSICO 2.1. Clima La información climá ca se suele presentar en archivos de texto y planillas de cálculo, y se caracteriza frecuentemente por una implantación4 puntual (estaciones meteorológicas o grillas regulares de puntos). A nivel global, existen unas pocas fuentes de datos climatológicos, destacándose la del “Clima c Research Unit”5, de la Universidad de West Anglia, la “World Water and Climate Atlas”6, del Interna onal Water Management Ins tute (IWMI), y la del consorcio de ins tuciones e inves gadores “WorldClim”7. En sus si os de Internet se ofrecen dis ntos conjuntos de datos de resolución espacial y temporal variable. Asimismo, en el si o de la “Tropical Rainfall Measuring Mission (TRMM)”8 se presentan registros de precipitación y derivados en áreas tropicales y subtropicales (35° N y 35° S). Dicha información proviene de la combinación de varios sensores capaces de cuan ficar el vapor de agua, el agua de nubes y la intensidad de lluvia en la atmósfera. La información provista por todos estos si os es libre y gratuita. A nivel nacional, varios centros y agencias ponen a disposición del público información climá ca de interés para el desarrollo de un plan de OTR. Estos datos informan a la comunidad en general y a la agropecuaria en par cular, siendo representados frecuentemente en forma gráfica sin posibilidad de descarga en formato digital9. El Servicio Meteorológico Nacional (SMN) presenta en el si o de Internet 3 e.g. <h p://central.tucuman.gov.ar:8180/pmapper-dev/map.phtml/> 4 Por implantación se en ende a la representación gráfica o espacial de la información, que puede ser puntual, lineal o poligonal. 5 <h p://www.cru.uea.ac.uk/cru/data/hrg/> 6 <h p://www.iwmi.cgiar.org/WAtlas/Default.aspx> 7 <h p://www.worldclim.org/> 8 Misión de Medición de Lluvias Tropicales, h p://trmm.gsfc.nasa.gov/ 9 Por formato digital nos referimos a aquella información que puede ser procesada en un Sistema de Información Geográfica (SIG, ver más adelante). Esta información puede estar en formato vectorial (con dis nta implantación) o ráster (matricial). Los archivos de po gráfico (jpg, gif, f) y los de documento portá l (pdf) no son considerados en este capítulo como “digitales”. 34 �2.2 Agua A nivel global se destacan algunas pocas bases de datos sobre temas hidrológicos. El sistema “Global Flood Atlas/Surface Water”16, generado por el Dartmouth College, mapea desde el año 2000 la distribución de cuerpos de agua superficiales. Dicha información no es, sin embargo, accesible en formato digital. El si o “HydroSHEDS”17 del Servicio Geológico de los EE. UU., ofrece datos acerca de redes de drenaje, cuencas, entre otros, en formato digital. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial de “Servicios Climá cos”10 información de balance hídrico y de reserva de agua ú l. En tanto, el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) presenta, en varios si os, información espacialmente explícita en formato gráfico kml11 o jpg12 (evapotranspiración, temperatura superficial, heladas, etc.), o información de estaciones meteorológicas histórica y de resolución diaria en formato tabular13. La información provista por ambas OG se complementa con la generada por numerosas redes provinciales14, privadas y por centros educa vos a par r de estaciones meteorológicas propias. El acceso a las mismas es, sin embargo, restringido. Se destaca dentro del úl mo grupo el del Centro de Relevamiento y Evaluación de Recursos Agrícolas y Naturales15 (CREAN, UNC), presentando información acerca de las condiciones de sequía a nivel nacional desde el año 2000, mediante los índices “Estandarizado de Precipitación”, “de Sequía de Palmer” y “de Humedad de Cul vos”. A nivel nacional, se destaca la “Base de Datos Hidrológica Integrada”18 (BDHI) del “Sistema Nacional de Información Hídrica” (SNIH). Esta brinda información espacialmente explícita de registros de estaciones hidrológicas propias de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, así como de otros organismos que han adherido a esta Base. El acceso a dicha información es libre y gratuito. Asimismo, este organismo es el autor del “Atlas de Cuencas y Regiones Hídricas Superficiales de la República Argen na v. 2010”19. En su si o de Internet, es posible visualizar y consultar información de cuencas hídricas, ríos, cuerpos de agua, etc., pero no así descargar la información digital. En tanto, el Ins tuto Geográfico Nacional (IGN, antes Ins tuto Geográfico Militar) en su sistema SIG-25020 presenta planos básicos de recursos hídricos, tales como los principales cuerpos y cursos de agua. Es importante señalar la naturaleza dinámica de la superficie ocupada por cuerpos de agua, especialmente en las llanuras, lo que obliga a considerar mapeos mul temporales de los mismos en el proceso de OTR, en este sen do las bases de información presentadas al comienzo de esta sección son de gran valor. A nivel provincial, existen cuan osas fuentes de información que, sin embargo, son de acceso restringido y pueden resultar desconocidas para el público tanto especializado como no. Un ejemplo de ello lo cons tuye el estudio denominado “Los Recursos Hidrológicos Subterráneos de La Provincia de 10 <h p://www.smn.gov.ar/serviciosclima cos> 11 <h p://sepa.inta.gov.ar/sepa/productos/#> 12 <h p://inta.gob.ar/documentos/atlas-clima co-digital-de-la-republica-argen na-1> 13 < h p://siga2.inta.gov.ar/> 14 e.g. San Luis, <h p://www.clima.edu.ar; Mendoza, h p://con ngencias.mendoza.gov.ar/> 15 <h p://www.crean.unc.edu.ar> 16 <h p://www.dartmouth.edu/~floods/hydrography/W70S20.html> 17 <h p://hydrosheds.cr.usgs.gov/index.php> 18 <h p://www.hidricosargen na.gov.ar/sistema_sistema.php> 19 < h p://www.hidricosargen na.gov.ar/sistema_cartografia.php?seccion=cartografia> 20 <h p://www.ign.gob.ar/sig250> 35 �Tabla 2.1. Lista no exhaus va de productos cartográficos de cobertura de aguas superficiales para las planicies del centro-norte de la Argen na. Recopilación propia. Abreviaturas: LA Libre acceso vía Internet; CP con permiso del autor; DC disponible con costo; ND no disponible o desconocida. Extensión Buenos Aires NO Buenos Aires NO Buenos Aires SO Buenos Aires Periodo Sensor Presente 1996-2005 1980-2010 1998 y 2002 Varios Landsat Landsat Landsat Resoluc. esp. (m) Variable 30 30 30 Disponibildad Fuente CP CP CP CP Geraldi et al. (2011) Aragón et al. (2011) Ballesteros (2014) Bohn et al.(2011) Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial San Luis. Un Proyecto de Cooperación Técnica Argen no-Australiano” (Ivkovic et al. 1999), para el cual se generaron mapas de niveles piezométricos, caudales, salinidad, etc. Existen asimismo numerosas inicia vas de centros de inves gación y desarrollo que colectan y ponen a disposición en formato digital información hidrológica. Dos ejemplos de ello son el “Sistema colabora vo de Seguimiento de Napas”21 y las colecciones del Ins tuto de Hidrología de Llanuras22 (IHLLA). El primero es un trabajo colabora vo para estudiar la dinámica de la napa y su impacto en el rendimiento de los cul vos, mientras que en las colecciones del segundo se presentan, para el par do de Azul –Buenos Aires–, datos de estaciones subterráneas, superficiales, meteorológicas y cuerpos de agua. Otros productos espacialmente explícitos de la distribución de cuerpos de agua superficiales se presentan en la Tabla 2.1. 2.3. Suelos A escala global, varios organismos en forma individual o conjunta han desarrollado bases de datos de acceso libre y gratuito en formato digital. Se destacan los productos “Harmonized World Soil Database v. 1.2”23, liderado por el “Interna onal Ins tute for Applied Systems Analysis” (IIASA) (FAO/IIASA/ ISRIC/ISSCAS/JRC 2012) y el “Global data set of derived soil proper es on a 0.5 by 0.5 degree grid v. 3.0)”24, del Interna onal Soil Reference and Informa on Centre (ISRIC) (Batjes 2006). Estas bases de datos enen una resolución espacial de 0.5° y siguen el esquema del “Soil Map of the World”25 (FAO/ UNESCO 1995). Información adicional puede encontrarse en el compendio de la Universidad de Twente26, y el “World map of the status of human induced soil degrada on” (Oldeman et al. 1991). En Sudamérica, el Sistema de Información de Suelos de La noamérica (SISLAC) –inicia va regional impulsada y financiada por la FAO– provee datos en forma gratuita a restringida de perfiles históricos de suelo27. Para la República Argen na, el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y la, por entonces, Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (SAGyP) publicaron el “Atlas de suelos de la República Argen na” (1990). Este documento proporciona una clasificación de los suelos y evaluación de las erras para todo el país, encontrándose productos a escala cartográfica 1:1.000.000 (Neuquén, Mendoza, San Juan, La Rioja, Chubut y Santa Cruz) y 1:500.000 (demás provincias). Para la Provincia de San ago 21 <h p://napas.iyda.net> 22 <h p://www.azul.bdh.org.ar> 23 <h p://webarchive.iiasa.ac.at/Research/LUC/External-World-soil-database/HTML/index.html> 24 <h p://www.isric.org/content/data> 25 <h p://gcmd.nasa.gov/KeywordSearch/Freetext.do?KeywordPath=&Portal=GCMD&MetadataType=0&Freetext= isric> 26 <h p://www.itc.nl/~rossiter/research/rsrch_ss_digital.html#world> 27 <h p://sislac.org> 36 �Los mismos organismos también han publicado para la provincia de Buenos Aires el Atlas de “Suelos de Buenos Aires 1:50.000” (1989). Existe también una versión papel y una versión digital29, sin posibilidad de descarga en formato digital (aunque sí en formato gráfico –jpg–). En el mismo si o se puede acceder a la “Colección digital de las Cartas de Suelos de la República Argen na”, realizada sobre mosaicos aerofotográficos disponibles únicamente para la provincia, con posibilidad de descargas en formato gráfico. Varias otras provincias cuentan con descripciones espacialmente explícitas de las caracterís cas sicas y químicas de sus suelos (e.g. San Luis, INTA 1998). El acceso a dicha información es reducido (se debe pedir autorización para poder acceder a los sistemas de bases de datos), hecho que limita severamente su uso en el desarrollo y aplicación de un OTR. En el caso de los mapas de suelos es importante reconocer que la mayoría de las clasificaciones existentes se han desarrollado con énfasis en el potencial agrícola de los mismos y pueden no ser óp mas cuando se consideran otros usos o valores del territorio, tales como su ap tud para la producción forestal o para la conservación de determinadas especies. En este sen do es ú l dis nguir variables edáficas individuales de mayor interés y realizar mapeos de suelo con ellas para complementar las clasificaciones preexistentes. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial del Estero, la cartogra a fue actualizada en 2007. Existe una versión papel, y una versión digital corregida, revisada y aumentada (Versión 1.0)28, con posibilidad de descarga de formato vectorial. 2.4. Geología y topografía A escala global, solo existen propuestas incipientes de armonización de bases de datos geológicas30. A nivel nacional, el Servicio Geológico Minero Argen no (SEGEMAR) ha realizado relevamientos geológicos sistemá cos en gran parte del país y los distribuye en numerosos productos cuyo acceso es libre pero no gratuito. Se destacan los llamados “Hojas Geológicas”31 a escalas cartográficas 1:250.000 y 1:100.000, aunque existe información a escalas de mayor detalle. En relación con la topogra a, históricamente su análisis se realizó a par r de una serie de documentos cartográficos con información planial métrica llamados “cartas topográficas”, producidos por el Ins tuto Geográfico Nacional (IGN). Generadas a par r de la interpretación visual de fotogra as aéreas a mediados del siglo pasado, se presentan a dis ntas escalas cartográficas (1:500.000; 1:250.000: 1:100.000 y 1:50.000) y se distribuyen en formato gráfico jpg gratuitamente en el si o “Argen na 500K”32 (escala cartográfica 1:500.000, en colaboración con CONAE), y –con costo monetario para el usuario– en formato papel para todas las escalas y en formato digital a escala cartográfica 1:250.000. Asimismo, la Asociación Geológica Argen na publica desde mediados de siglo pasado “RAGA”33, en donde pueden encontrarse numerosos trabajos descrip vos únicamente disponibles en formato impreso o pdf. Debido a la popularización de los sistemas de información geográfica, a la dificultad del procesamiento de la información contenida en el formato papel, y al costo de los productos del IGN, las cartas topográficas han sido reemplazadas por los llamados “modelos digitales de elevación” (DEM, por sus siglas en inglés). Estos cons tuyen la información básica para la caracterización de la superficie terrestre en la actualidad al proveer datos de al tud a una escala espacial de gran detalle (30 a 90 m). A par r de 28 <h p://geointa.inta.gov.ar/suelos> 29 <h p://geointa.inta.gov.ar/?p=model_suelos_bsas y h p://anterior.inta.gov.ar/suelos/cartas/index.htm> 30 <h p://www.onegeology.org> 31 <h p://www.segemar.gov.ar/ctg/inicio.htm> 32 <h p://www.argen na500k.gob.ar/> 33 <h p://www.geologica.org.ar> 37 �Tabla 2.2. Lista de productos DEM disponibles para caracterizar la topogra a de un territorio. Abreviaturas: LA Libre acceso vía Internet; CP con permiso del autor; DC disponible con costo; ND no disponible o desconocida. * El IGN ene acceso a la resolución espacial original del SRTM (30 m), pero el acceso a dichos datos requiere un permiso especial. 34353637 Producto Shu le Radar Topography Mission (SRTM) ASTER Global Digital Elevaon Model (GDEM, v.2) Global Mul -resolu on Terrain Eleva on Data 2010 (GMTED2010) TerraSAR-X add-on for Digital Eleva on Measurement (TanDEM-X) Extensión Sensor Error Resoluc. Disponibilidad al métrico (m) esp. (m) Global <10 rela vo y (N60° a Radar 90 <16 absoluto S56°) Global -5.58 a +15.45; (N83° a Aster +7.4 30 S83°) en promedio Global (84°N a Varios Variado 30 a 500 90°S) Global Ter<2 rela vo y (en pre<12 raSAR <10 absoluto paración) Fuente LA* Rodríguez et al. (2005)84 LA ASTER GDEM Validaon Team (2009)85 LA Danielson y Gesch (2011)86 ND Hajnsek et al. (2010)87 Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial ellos, se pueden derivar a través de simples operaciones espaciales o modelos, dis ntas caracterís cas topográficas, tales como la pendiente, la orientación, la curvatura y numerosas caracterís cas hidrográficas y de rugosidad del territorio (determinación de cuencas, el flujo acumulado, costo de movimiento, etc.) (Felicísimo 1994) (Tabla 2.2). Con respecto a los DEM, es necesario notar que los dis ntos productos caracterizan una al tud diferente de acuerdo a las caracterís cas del sensor (radar en SRTM, óp co en ASTER; Fig. 2.1.). El GDEM de ASTER es ma alturas de (o cerca de) la cubierta forestal, mientras que SRTM es ma alturas algo más abajo de la superficie del dosel. Más allá de las diferencias entre productos, en las áreas cubiertas con vegetación de gran porte (e.g. bosques, selvas) o con presencia de infraestructura (e.g. edificios) los valores provistos referirán a la suma de la al tud real (terreno) y la de la cubierta vegetal o infraestructura. Asimismo, GDEM presenta artefactos en su aspecto visual tales como el “ruido” de alta frecuencia (Fig. 2.1. C). Estos artefactos no serían atribuibles a diferencias topográficas y afectarían tanto a las propiedades visuales del DEM como a cualquier cálculo hecho con ellos (Guth 2010). Únicamente en zonas extremadamente planas y con una vegetación baja, GDEM superaría en calidad a SRTM debido a su mayor resolución espacial, menor frecuencia de datos faltantes y mejor capacidad de representación topográfica. Asimismo, para la Argen na, GDEM estaría subes mando los valores de al tud del terreno en 5.2 m (ASTER GDEM Valida on Team 2009). 34 <h p://www2.jpl.nasa.gov/srtm> 35 <h p://reverb.echo.nasa.gov/, h p://asterweb.jpl.nasa.gov/gdem.asp> 36 <h p://topotools.cr.usgs.gov/GMTED_viewer> 37 <h p://www.dlr.de/hr/desktopdefault.aspx/tabid-2317/3669_read-5488> 38 �Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Figura 2.1. Ejemplo en el E de Salta de dos modelos de elevación digital y un corte topográfico siguiendo una transecta (en rojo) que cruza dis ntas unidades de cobertura (lotes agrícolas, cor nas forestales y un bosque). A) Imagen falso color compuesto del sensor Spot 4 (10 m resolución espacial) extraída de Google Earth en donde se aprecia la cobertura del suelo, B) DEM SRTM (90 m), C) DEM GDEM (30 m). En los tres paneles de la derecha se detallan las dis ntas coberturas sobre la transectas. En B y C se puede apreciar tanto en los dos DEM como en el corte topográfico que de ellos se origina, cómo la altura se compone por la suma de topogra a y vegetación. En C, además, se puede observar el notable “ruido” del GDEM. 2.5. Cobertura del suelo 2.5.1. Condición estructural de un territorio En el proceso de OTR, las condiciones estructurales de un territorio se pueden evaluar mediante la iden ficación de elementos o pos de cobertura clave, la generación de mapas de cobertura (y/o uso) del suelo, las comparaciones con estados de referencia (a través de modelos bioclimá cos y edáficos, áreas protegidas, etc.), la distribución de especies clave, etc. Vale destacar que en esta exploración se deben considerar dos aspectos de la estructura. Estos son: la composición, i.e. la fracción del territorio bajo cada uno de elementos presentes, y la configuración, i.e. el arreglo espacial de los elementos presentes (su número, forma, conec vidad). En esta sección se hará énfasis en la caracterización de la composición de un territorio, sin embargo, se recomienda al lector explorar bibliogra a al respecto del segundo aspecto (McGarigal y Marks 1995, Calabrese y Fagan 2004, Moser et al. 2007). 39 �Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial La aproximación más sencilla para iden ficar elementos clave de un territorio, consiste en la exploración e interpretación visual de información fotográfica o satelital disponible en servidores de datos en Internet o en Google Earth (Ode et al. 2008). Los archivos fotográficos en línea tales como “Panoramio”38 o “Confluence Project”39, o las mismas imágenes de alta resolución presentadas por Google Earth (Landsat, Spot, QuickBird, WorldView), permiten caracterizar infinidad de aspectos en cuanto a la geogra a sica (aspectos geomorfológicos, cobertura del suelo, presencia de especies vegetales, signos de disturbios) y humana (presencia de población e infraestructura en el territorio, uso del suelo). En un sistema leñoso, por ejemplo, se podrían analizar con cierto grado de precisión medidas asociadas a la composición de la vegetación (especies dominantes, estructura de edades), remoción de biomasa (presencia de áreas desmontadas) y la degradación del suelo (presencia de cárcavas, acumulación de sal en superficie) (Baldi et al. 2013, Pyke et al. 2002). De un territorio agrícola, por ejemplo, se podrían analizar medidas acerca de la geometría de los lotes (tamaño, regularidad de las formas) y de presencia de infraestructura produc va (canales de riego, estanques/embalses, silos). Asimismo, sería posible detectar signos de interrupción de dicha ac vidad produc va (Lesschen et al. 2008). Un paso de mayor complejidad en la caracterización de la estructura de un territorio radica en la generación de mapas de uso y cobertura del suelo (interfase entre aspectos bio sicos y humanos). Este proceso requiere necesariamente conocimientos previos para la adquisición y el procesamiento de información proveniente de sensores remotos (fotogra as aéreas, imágenes satelitales). La disponibilidad de dicha información es amplia, ya que existen en la actualidad numerosos sensores capturando información en forma constante a resoluciones adecuadas para el proceso de OTR. Vale destacar que los sensores pueden clasificarse en pasivos o ac vos de acuerdo a si capturan la energía reflejada o emi da por la superficie de observación (sistemas óp cos e infrarrojos) o aquella que los mismos sensores emiten (sistemas de radar y láser). Para una detallada descripción de los productos existentes, ver Jones y Vaughan (2010), Paruelo et al. (2013), y la Tabla 2.3. Tabla 2.3. Lista no exhaus va de productos satelitales provenientes de sensores óp cos. Cada plataforma (Landsat, Spot, etc.) puede capturar datos mediante uno o más sensores, y por lo tanto, ofrecer dis ntos productos con dis ntas resoluciones espaciales o temporales. En esta lista solo se iden fican los productos de mayor interés en el campo del OTR (e.g. sensores mul espectrales). Sensor ASTER Plataformas en uso Resol. espacial (m) Resol. temporal (m) Lanzami Costo Terra y Aqua 15 a 90 A pedido 1999 Gratuito 8 Diarios 2004 $$ 4 3 días 1999 $$$ FORMOSAT-2 OSA IKONOS 2 38 <h p://www.panoramio.com> 39 <h p://www.confluence.org> Consultas h p://reverb.echo.nasa. gov/reverb h p://www.astriumgeo.com h p://www.geoeye. com/CorpSite/products/ earth-imagery 40 �Plataformas en uso Resol. espacial (m) Resol. temporal (m) Lanzami Costo h p://reverb.echo.nasa. gov/reverb MSS, TM, ETM+, OLI Landsat 5, 7, 8 30-79 16 días 1972 gratuito BGIS 2000 Quickbird 2 2.4 1 a 3.5 días 2001 $$$ RapidEye 5 (Tachys, Ma , Choma, Choros, y Trochia) 6.5 Diario 2009 $$$ SPOT 10 1 a 4 días 1986 $$ C-Bers 2 20 26 días 2003 Gratuito SAC-C 175 16 días 2000 Gratuito GeoEye-1 1.65 <3 días 2008 $$$ WorldView 1 y2 1.8 1 a 4 días 2009 $$$ Varios CCD MMRS Consultas MODIS Terra y Aqua 250 Diario 1999 Gratuito AVHRR NOAA 15 a 19 1100 Diario 1981 Gratuito h p://catalogos. conae.gov.ar/catalogo/ catalogos.html h p://www.digitalglobe. com h p://www.rapideye. com/products/index. htm h p://www.astriumgeo.com h p://www.dgi.inpe.br/ CDSR h p://catalogos.conae. gov.ar/SAC_C/default3. asp h p://www.geoeye. com/CorpSite/products/ earth-imagery h p://www.digitalglobe. com h p://reverb.echo.nasa. gov/reverb h p://reverb.echo.nasa. gov/reverb/ Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Sensor Luego de adquirida y preprocesada la información remota (i.e. correcciones geométricas, radiométricas, atmosféricas), se debe desarrollar un esquema conceptual de clasificación. Éste se define como el conjunto de clases o categorías de interés para ser iden ficadas y discriminadas. La preparación del mismo es de suma importancia ya que provee una herramienta para organizar y categorizar la información que puede ser extraída de los datos satelitales. Dichas categorías son llamadas por Jensen (1996) “clases de información”. Un esquema de clasificación debe ser mutuamente excluyente y totalmente exhaus vo, en otras palabras, cualquier área que sea clasificada debe pertenecer a una y solo una clase o categoría, y todas las categorías deben estar representadas (Congalton 1991). El proceso de clasificación se basa en la hipótesis de que las caracterís cas estructurales y funcionales de la vegetación, determinan diferencias en la can dad y calidad de la radiación reflejada por la superficie (Curran 1985). El siguiente paso en dicho proceso es la definición del método de clasificación. Existen numerosos métodos (Jones y Vaughan 2010) y su descripción excede a este capítulo (ver detalles del proceso en Paruelo et al. 2013), pero se señalan como más frecuentes la: 41 �• clasificación no supervisada41 • análisis de mezclas espectrales42 • clasificación basada en objetos43 Una vez definido el esquema conceptual y el método, es necesario determinar la fuente de información con la cual se llevará adelante el proceso de clasificación. Es muy frecuente que se u lice exclusivamente la provista por las bandas espectrales de un sensor para una determinada fecha. Sin embargo, considerar la variabilidad temporal del comportamiento espectral de las dis ntas coberturas, i.e. incorporar al proceso numerosas fechas, aumenta considerablemente la precisión de los productos generados (Guerschman et al. 2003). Asimismo, el proceso puede ser alimentado por bandas que sean productos de otros pasos de integración de la información espectral, tales como los llamados índices de vegetación (ver más adelante), o aspectos fenológicos de la vegetación (tasas de crecimiento, días de máxima produc vidad, etc.) (Paruelo 2008). La determinación de la información de base para una clasificación depende, por tanto, de la crea vidad del usuario y no de las restricciones de la información satelital. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial • clasificación supervisada40 La generación y evaluación de estos productos requiere el manejo de sistemas de información geográfica y procesadores de imágenes satelitales, así como –aunque no necesariamente– información de campo. Sin embargo, para el usuario encargado de desarrollar un plan de OTR, existen numerosos productos de cobertura y uso del suelo para el territorio de la República Argen na, generados a escalas con nentales hasta locales (Tabla 2.4). Los dis ntos productos poseen grandes diferencias en cuanto a las resoluciones espaciales, temporales y conceptuales (clases iden ficadas). Aunque di cil de cuanficar, aquellos que abarquen una menor extensión espacial serán los que presenten un esquema de clasificación conceptual (clases) más detallado o acorde a la región. De los productos mencionados a escala con nental, cuatro de ellos son de libre acceso aunque de calidad reducida. Uno de ellos presenta información anual para el período 2001-2010, pero su calidad es notoriamente inferior al resto (i.e. Friedl et al. 2010). Tres productos nacionales cubren la totalidad del territorio, uno de ellos de libre acceso desde Internet, pero de calidad desconocida (IGN fecha de publicación desconocida). Para el usuario común, ninguno de los productos nacionales analiza la dinámica temporal de las coberturas. Incontables tesis de grado y posgrado, reportes de OG y ONG, revistas de divulgación, etc., presentan clasificaciones para áreas generalmente reducidas en extensión. Esta valiosa información resulta, sin embargo, subu lizada u olvidada debido a la dificultad para descubrirla o acceder a ella. Algunos ejemplos destacados se presentan en la Tabla 2.4. 40 El usuario selecciona zonas de entrenamiento donde conoce la cobertura y, por lo tanto, las caracterís cas espectrales. 41 El usuario solicita al so ware que examine la información espectral y extraiga un número determinado de grupos, los cuales son luego asignados a clases de información. 42 Para cada uno de los píxeles, se es ma la proporción de cada clase de información a par r de técnicas específicas e información hiperespectral. 43 A diferencia de las técnicas anteriores, basadas exclusivamente en las propiedades espectrales de los píxeles individuales (unidad muestral), este método considera las caracterís cas espectrales de un píxel focal y su similitud con los píxeles vecinos, determinando así “objetos”. Estos son la nueva unidad muestral sobre la cual la clasificación estará basada. 42 �Periodo Sensor 2004-2006 2000 2001-2010 2001-2010 2008 2006-2007 1998-2008 ENVISAT MERIS Spot MODIS MODIS MODIS Landsat - MODIS Landsat Resoluc. esp. (m, o esc. cartográfica) 300 1000 500 250 250 30-250 30 Argen na ¿? ¿? 1:250.000 LA Argen na Selva Paranaense y ribereña Selva Paranaense y ribereña ¿? ¿? ¿? CP 1973-2006 Landsat 30-60 CP 1993 Landsat 30 CP 2010-presente Diversos <30 LA 2002 y 2006 MODIS 500 CP Guyra Paraguay (Guyra Paraguay 2013) Clark et al. (2010) 2000-2010 MODIS 250 CP Barraza et al. (2013) 2000-2007 Landsat 30 CP Chaco Seco 2007 MODIS 250 CP Chaco Serrano 1997 Landsat 30 CP Volante et al. (2011) Gasparri y Baldi (2013) Cingolani et al. (2004) 1997 Landsat 30 CP Zak y Cabido (2002) 1956-2000 Varios Variada CP Zak et al. (2008) 1988-2002 Landsat 30 CP Britos y (2008) 2007 Landsat TM MODIS 1:500.000 ND Lizarraga et al. (2012) 1972–2007 Landsat 30 CP Gasparri (2009) 1972–2001 Landsat 30 CP Grau et al. (2005) 2008 Varios Variada CP Mariot (2008) 1975-1999 Landsat 30 CP Bole a et al. (2006) 2000-2004? MODIS 250 CP 1988-2004 Landsat 30 CP 1996 Landsat 30 CP Guerschman (2005) Baldi y Paruelo (2008) Baldi et al. (2006) Extensión Sudamérica Sudamérica Sudamérica Sudamérica Sudamérica Argen na Argen na Chaco Chaco Cuenca del río Bermejo Chaco Seco Chaco Semiárido (N Córdoba) Chaco Semiárido (N Córdoba) Chaco Semiárido (NO Córdoba) NOA Prov. Tucumán y Salta Prov. Tucumán y Salta Prov. San ago del Estero Moreno, San ago del Estero Pampas Pampas y Campos Pampas Disponibildad Fuente LA LA LA CP LA ND CP Bicheron et al. (2008) Eva et al. (2004) Friedl et al. (2010)8 Clark et al. (2012) Blanco et al. (2013) INTA (2009) UMSEF (2008) IGN (fecha de publicación desconocida) SAGPyA (2001) Izquierdo et al. (2008) Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Tabla 2.4. Lista no exhaus va de productos cartográficos de cobertura y uso del suelo disponibles en la Argen na. Abreviaturas: LA Libre acceso vía Internet; CP con permiso del autor; DC disponible con costo; ND no disponible o desconocida. Kandus et al. (1999) Barchuk y Grau 43 �Sensor Resoluc. esp. (m, o esc. cartográfica) Disponibildad Fuente Pampa Inundable Prov. Buenos Aires SO Prov. Buenos Aires O Prov. Buenos Aires Sur Prov. San Luis 1998 Landsat 30 CP Herrera et al. (2005) 2004 SAC-C 175 CP LART-MAAyP (2004) 1996 Landsat 30 CP Guerschman et al. (2003) 2000-2005 Landsat 30 CP Caride et al. (2012) 1985-1999 Landsat 30 CP Demaría et al. (2003) Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Periodo Extensión Asimismo, el usuario puede querer conocer la condición potencial de la vegetación en un determinado territorio, es decir, la estructura de la vegetación o del paisaje en ausencia de intervenciones humanas (cul vo, tala, quema, pastoreo, etc.). Este “estado de referencia” o “vegetación potencial” (Bestelmeyer et al. 2009) podría ser evaluado mediante la exploración de información bibliográfica de las caracterís cas florís cas y geomorfológicas analizados por la Biogeogra a. Existen para la República Argen na numerosos estudios de vegetación potencial que surgen de la combinación de análisis climá cos, edáficos y estudios de campo (Tabla 2.5). La mayor parte de ellos se encuentran en publicaciones de di cil acceso y en formato papel (e.g. Anderson et al. 1970), dado que la biogeogra a tuvo su apogeo a mediados del siglo pasado. Así, la integración de esta valiosísima información con aquella de uso actual requiere un importante trabajo de búsqueda y digitalización de la cartogra a existente. Otra posibilidad para evaluar estos estados de referencia de la vegetación o el paisaje, lo cons tuiría la comparación de un determinado territorio con uno lindero bajo un esquema de protección de po parque nacional (Garbulsky y Paruelo 2004). Tabla 2.5. Lista breve de productos cartográficos de vegetación potencial de la Argen na (solo aquellos de escala provincial o regional). La mayor parte de ellos se encuentra solo disponible en formato papel. Fuente: recopilación propia. Abreviaturas: LA Libre acceso vía Internet; CP con permiso del autor; DC disponible con costo; ND no disponible o desconocida. Extensión Global Global Sudamérica Sudamérica Argen na Patagonia extraandina Chaco (región) Yungas Monte Monte Prov. San Luis Prov. La Pampa Santa Fe Corrientes Disponibilidad LA LA ND LA ND ND ND CP ND ND ND ND ND ND Fuente Bailey y Hogg (1986) Olson et al. (2001) Hüeck y Seibert (1981) Josse et al. (2003) Cabrera (1971) León et al. (1998) Morello y Adámoli (1974) Brown y Pacheco (2006) Roig et al. (2009) Morello (1958) INTA (1998) INTA-UNLP (1980) Lewis y Pire (1971) Carnevali (1994) 44 �Disponibilidad ND ND Fuente Soriano (1991) Roig (1972) 2.5.2. Funcionamiento ecosistémico Un análisis complementario al de las condiciones estructurales de la vegetación lo cons tuye la exploración de las condiciones funcionales. Combinadas, ambas evaluaciones brindarían información acerca del estatus o calidad de la cobertura en un territorio, y por lo tanto, su ap tud para diferentes usos (incluyendo la conservación). A escalas de paisaje hasta con nentales, las caracterís cas funcionales son analizadas casi exclusivamente mediante información proveniente de sensores remotos y su posterior integración con modelos bio sicos. En el caso par cular de los sensores remotos pasivos (Tabla 2.3), frecuentemente la información asociada al funcionamiento proviene de la combinación de datos mul -, super- o hiperespectrales en dis ntos índices espectrales. Estos se asocian a variables tanto sicas como biológicas, como la produc vidad primaria de la vegetación, la evapotranspiración, el albedo de la cobertura, la ocurrencia de fuegos o inundaciones, etc. (Paruelo et al. 2013). Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Extensión Pampas y Campos Prov. Mendoza La produc vidad primaria de la vegetación cons tuye la medida básica de las entradas energé cas a los ecosistemas y su capacidad de generar biomasa, y por lo tanto, un atributo funcional clave no solo para los sistemas produc vos, sino también para servicios tales como el secuestro de carbono o la provisión de alimento a la fauna silvestre. Si se considera en su cálculo el proceso de respiración de la vegetación, se denomina neta (PPN), si no bruta (PPB). Si bien el cálculo de la PPN puede resultar dificultoso, el uso de variables subrogantes de la PPB como los índices de vegetación, ha provisto una gran ayuda en estudios biogeográficos al permi r caracterizar la magnitud y la estacionalidad de la produc vidad, basándose en protocolos comunes sobre grandes extensiones ocupadas por dis ntos pos de vegetación (Lloyd 1990, Xiao et al. 2004, Sims et al. 2006). Existen numerosos índices generados a par r de dis ntas combinaciones de bandas de acuerdo al sensor u lizado o al autor, aprovechando la mayoría de ellos el notable incremento en la reflectancia de la vegetación en la banda del infrarrojo cercano (longitud de onda de entre 700 y 2.500 nm). Los más reconocidos o u lizados son: • Índice de Vegetación de Diferencias Normalizadas (NDVI, por sus siglas en inglés) • Índice de Vegetación Mejorado (EVI) • Índice Verde de Vegetación de Diferencias Normalizadas (GNDVI) • Índice de Vegetación Ajustado al – po de– Suelo (SAVI, SATVI, MSAVI, MSAVI2) Para explorar más índices de vegetación, buenos resúmenes se encuentran en Jones y Vaughan (2010), en Xiao et al. (2005) y en el si o “Landscape Toolbox”44 (caja de herramientas del paisaje), del USDA-ARS. Otro aspecto clave del funcionamiento de los ecosistemas es la tasa de evapotranspiración, que implica la suma de agua perdida por evaporación directa y por transpiración de la vegetación (fuertemente asociada a la PPN). Este aspecto reviste fundamental importancia en la cuan ficación de las demandas hídricas de la vegetación (cul vada y no cul vada) y el balance hídrico de un territorio. Todos los sensores presentados en la Tabla 2.3 permiten el cálculo de índices de vegetación, evapotranspiración, y otras medidas del funcionamiento (albedo, ocurrencia de fuegos e inundaciones, etc.), mediante pro- 44 <h p://www.landscapetoolbox.org> 45 �Para el caso de MODIS Terra o Aqua45, existen dis ntos productos que resultan sumamente ú les para la caracterización del funcionamiento (Xiao et al. 2004, Zhang et al. 2006) debido a (i) su moderada resolución espacial (250 a 500 m), posibilitando trabajar con grandes extensiones de territorio, (ii) su alta resolución temporal, posibilitando analizar comportamientos estacionales e interanuales (datos diarios, o uno cada 16 días), (iii) la existencia de una banda de calidad para cada dato, facilitando la evaluación de la precisión de los análisis, (iv) su disponibilidad desde el año 2000, y (v) su acceso libre e ilimitado. El formato original de dicha información es similar a la de otras fuentes satelitales, i.e. información ráster en áreas predeterminadas (escenas). Es asimismo posible adquirir productos MODIS por medio de la herramienta en línea “MODIS Global Subsets: Data Subse ng y Visualiza on”46. Dicha herramienta permite luego de determinar el área de interés: Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial cedimientos de dis nta complejidad que implican álgebra de bandas. Es posible, sin embargo, adquirir para algunos de dichos sensores los índices sin necesidad de aplicar los modelos teóricos (e.g. NOAAAVHRR o MODIS Terra o Aqua). • descargar información tabular o matricial para áreas pequeñas (desde 0.25x0.25 hasta 201x201 km), • descargar información tabular para píxeles individuales o resumidos del área de interés, • realizar análisis en línea sin necesidad de un conocimiento previo del manejo de información espacial, • considerar la calidad de los datos u lizados, • exportar datos a dis ntos formatos. Los productos disponibles mediante dicha herramienta son: • reflectancia superficial corregida atmosféricamente • temperatura superficial y emisividad • cobertura y uso del suelo • índices de vegetación • Índice de Área Foliar y FPAR • resistencia superficial y evapotranspiración • produc vidad primaria neta • albedo A nivel nacional, se destaca el si o “Seguimiento de la Producción Agropecuaria”47 del INTA, el cual permite analizar el funcionamiento de la vegetación mediante la información provista fundamentalmente por los productos MODIS de reflectancia superficial corregida atmosféricamente y de conversión de la cobertura vegetal. Este si o permite al usuario luego de determinar el área de interés: • descargar información tabular de índices de verdor resumidos para el área de interés, • visualizar la información espacial de índices de verdor y anomalías de los mismos, 45 <h p://reverb.echo.nasa.gov/reverb> 46 <h p://daac.ornl.gov> 47 <h p://sepa.inta.gov.ar> 46 �2.6. Diversidad biológica La información acerca de la diversidad biológica es quizás la que se encuentra más atomizada en el país. No obstante, existen importantes inicia vas de OGs y ONG para integrar y sistema zar la provisión de la información preexistente. A nivel internacional se destacan sistemas como el “Global Biodiversity Informa on Facility”48 y el “Tropicos”49. A nivel nacional, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Produc va conjuntamente con el Consejo Interins tucional de Ciencia y Tecnología (CICyT) coordinan el “Sistema Nacional Datos Biológicos”50, que colecta información acerca de datos taxonómicos, ecológicos, cartográficos, bibliográficos, etnobiológicos, de uso y de catálogos sobre recursos naturales y otros temas afines. Este sistema permite al usuario fundamentalmente explorar la distribución de especies y bases de datos o metadatos. El “Sistema de Información de Biodiversidad”51, coordinado por la Administración de Parques Nacionales (APN), almacena y presenta datos sobre biodiversidad en el ámbito de las áreas protegidas de Argen na (en planillas de cálculo). Existen muchas colecciones disponibles en universidades y centros de inves gación52, museos53, ONG54 y par culares que han sido parte de numerosos estudios que analizan los patrones a nivel nacional o regional. El acceso a los resultados de dichos estudios en formato digital requiere frecuentemente el permiso del autor (e.g., Fundación Vida Silvestre Argen na et al. 2005, Szumik et al. 2012). Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial • realizar análisis en-línea sin necesidad de un conocimiento previo del manejo de información espacial. Si bien no es un plano de información estrictamente biológico, la localización de las áreas protegidas resulta fundamental en el proceso de OTR. La Administración de Parques Nacionales presenta en el Sistema de Información de Biodiversidad antes mencionado, información en formato digital de cada una de las áreas protegidas bajo su jurisdicción. La información de este si o se puede descargar en formato digital individualmente para cada área protegida. Alimentado por dis ntas OGs y ONG, el sistema “World Database on Protected Areas”55 permite el análisis de numerosos planos de información dentro de cada área protegida (e.g. uso del suelo, fuego, diversidad) y la descarga de información digital para dis ntas categorías de protección y jurisdicción (privada, estatal, internacional, hasta municipal, etc.). 2.7 Sistemas de producción En un OTR, se plantea sobre una base bio sica la división de un territorio en un conjunto de unidades menores para las cuales se favorecerán ciertas alterna vas de uso. Esta división, no obstante, carecería de sen do si no se incorporaran aspectos económicos, culturales, sociales, ins tucionales, de tenencia y de infraestructura del territorio o paisaje en cues ón. Debido a la complejidad de la dimensión humana en un OTR, la cual excede ampliamente los límites de este capítulo, solo se detallan aquí 48 <www.gbif.org> 49 <h p://www.tropicos.org> 50 <h p://www.datosbiologicos.mincyt.gob.ar> 51 <h p://www.sib.gov.ar> 52 e.g. <h p://www2.darwin.edu.ar> 53 e.g. <h p://www.macn.secyt.gov.ar/inves gacion/inv_colecciones-macn.php> 54 e.g. <h p://www.worldbirds.org/v3/argen na.php?a=lo> 55 <h p://protectedplanet.net> 47 �En relación a la disponibilidad de datos produc vos, la Organización de las Naciones Unidas para la alimentación y la Agricultura (FAO) presenta en su si o FAOStats56 una amplia gama de información estadís ca (recursos naturales, producción de bienes, precios, etc.) desde 1961 y a escala nacional. En tanto, en el país existen dos organismos nacionales (con tareas superpuestas) que brindan con cierta periodicidad información censal y muestral. El Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos (INDEC) desarrolla aproximadamente cada 10 años el llamado “Censo Nacional Agropecuario” (CNA), en el cual se recopila información acerca de volúmenes producidos, áreas afectadas, infraestructura y tecnología, etc., para las dis ntas ac vidades del sector. La información es recogida a nivel de establecimiento, siendo la unidad estadís ca la Explotación Agropecuaria57 (EAP). No obstante, la información es presentada exclusivamente a nivel de primero (provincia) y segundo nivel de subdivisión (municipio, departamento, par do) (Paruelo et al. 2004). La información para los ocho primeros CNAs (1881, 1914, 1937, 1947, 1960, 1969, 1973, y 1988) se encuentra exclusivamente en formato papel, mientras que es posible acceder en formato digital a la información del CNA 200258. La realización del CNA 2008 se vio afectada por problemas polí cos que originaron una importante ausencia de productores o informantes calificados en el momento del barrido en sus explotaciones y el rechazo de productores a responder al censo. Es así que los resultados del mismo se encuentran disponibles solo para algunas regiones del país, y se distribuyen en los si os de las direcciones provinciales de estadís cas y censos59. Asimismo, el INDEC realiza desde 1993 la “Encuesta Nacional Agropecuaria” (ENA), un programa de relevamientos regulares de periodicidad anual basado en un diseño muestral obje vo para cada provincia. Análogamente, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) realiza desde 1969 las “Estadís cas Agrícolas”60, brindando información sobre la superficie cosechada e implantada de numerosos cul vos. Históricamente, estas es maciones se basaron en métodos subje vos a par r de informantes calificados, pero en la actualidad se realizan a par r de técnicas de teledetección y SIG. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial aquellos aspectos asociados a la caracterización espacialmente explícita de la producción y sistemas de producción en el país. Numerosos organismos internacionales han generado dis ntos planos de información acerca de usos o intervenciones puntuales sobre el territorio. Se pueden señalar las bases de datos de irrigación del “Global map of irrigated areas”61 (Siebert et al. 2007) y de carga ganadera del “Gridded Livestock of the World”62 (GLW) (FAO 2007). Estos productos suelen tener una resolución espacial de entre 3 y 30 min y su acceso es libre y gratuito. Al integrar dis ntos planos estadís cos, es posible iden ficar y caracterizar los diversos sistemas o grupos produc vos de un territorio y obtener así un plano fundamental en cualquier OTR. Los criterios de delimitación más frecuentemente u lizados son sociales (tenencia, tamaño del predio), opera vos (capital, nivel de mecanización, mano de obra), produc vos (diversidad de productos) y estructurales (fracción cul vada, orientación de la producción) (Kostrowicki 1992, Duvernoy 2000, Kruska et al. 2003, 56 <h p://faostat.fao.org> 57 Definida como una unidad de organización de la producción cuya superficie no es menor de 500 m2. La EAP se define independientemente del número de terrenos no con guos que la componen, cada uno de los cuales cons tuye una parcela. 58 <h p://www.indec.gov.ar/agropecuario/cna_principal.asp> 59 e.g. <h p://www.larioja.gov.ar/estadis ca/index.php?op on=com_content&view=ar cle&id=48:censo-nacional-agropecuario-2008&ca d=37:censos&Itemid=84> 60 <h p://www.minagri.gob.ar/site/index.php, h p://www.siia.gov.ar> 61 <h p://www.fao.org/nr/water/aquastat/irriga onmap/index10.stm> 62 <h p://www.fao.org/AG/againfo/resources/en/glw/home.html> 48 �3. INTEGRACIÓN DE LA INFORMACIÓN Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Ti onell et al. 2010). En el país existen numerosos trabajos que se enfocan en un po de producto (e.g. cabras), en una región reducida (e.g. oeste de San ago del Estero) y en un empo en par cular (e.g. década del 90). Asimismo, la mayor parte de ellos se encuentran publicados en reportes o publicaciones nacionales que –como ya se ha mencionado– resultan de di cil descubrimiento o consulta. A nivel nacional, entonces, es necesario contar con una síntesis de los grupos produc vos, su distribución espacial y su dinámica temporal. Vale destacar que el acceso a la información a escala de mayor detalle generados por OG provinciales o nacionales, se encuentra muchas veces restringido para el público general. Ejemplos de ello los cons tuye la información del INDEC a escala de radio censal o (como planos accesorios) la información catastral63. 3.1. Software La información citada en las secciones anteriores se integra en la actualidad en lo que comúnmente se denomina un Sistema de Información Geográfica (SIG). Un SIG es un modelo de la realidad que –a través de conjunto de métodos y herramientas– permite visualizar, capturar, almacenar, manipular, analizar, modelar y representar información espacialmente explícita, con el fin úl mo de resolver problemas complejos de planificación y ges ón (Fig. 2.2). Un SIG se complementa con dos familias más de so ware (que pueden también presentar herramientas SIG), i.e. los procesadores de imágenes satelitales, que permiten analizar específicamente información de po matricial (ráster), y los de diseño asis do por computadora (CAD, por sus siglas en inglés). Así, los SIG y so ware relacionados se alinean perfectamente con las necesidades e intereses de los encargados de diseñar y aplicar un plan de OTR. La superposición de capas de información, la generación de información temá ca o la geocodificación, son tareas obligadas y frecuentes para este proceso; otras, como el modelado de la rugosidad del territorio, cons tuyen una oportunidad para incrementar la eficiencia de dicho proceso (Nelson 2008). Para una exploración en detalle de este tema, un excelente libro en castellano de acceso libre es el de V. Olaya (2012). Existen numerosos so ware SIG64 y relacionados de variable complejidad, siendo los más populares los de po propietario (con acceso pago; e.g. ArcGIS, Erdas Imagine, ENVI, Idrisi). Sin embargo, cada vez es más frecuente encontrar sistemas de libre acceso con capacidades similares a los propietarios (e.g. GRASS GIS, gvSIG, Quantum GIS) y que pueden ser integrados a entornos de programación estadís ca y gráfica como el R65, a bases de datos geográficos gubernamentales, o a los numerosos servidores de mapas en Internet. Si bien no pueden ser considerados como un SIG, puesto que no cumplen con varios de sus aspectos, los servidores de mapas en Internet, el Google Earth66 o sistemas similares (Bing Maps67, Google 63 Con excepciones en relación a la información catastral, ya que para provincias como Tucumán o Entre Ríos la información se encuentra disponible en formato digital. 64 En el si o <h p://en.wikipedia.org/wiki/List_of_geographic_informa on_systems_so ware>, se listan los principales SIG libres y propietarios. 65 <h p://www.r-project.org> 66 <h p://www.google.com/earth/index.html> 67 < h p://www.bing.com/maps> 49 �Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Figura 2.2. Nube de palabras surgida de 24 definiciones globales, funcionales y tecnológicas recopiladas por Navarro Pedreño et al. (2000). Maps68, Yahoo! Maps69) permiten almacenar y analizar visualmente información espacialmente explícita. Google Earth, en par cular, cons tuye una herramienta con enorme potencial en el proceso de OTR al permi r a un amplio rango de usuarios acceder a una gran can dad de información, como imágenes satelitales de alta resolución espacial (y cierta temporalidad), cartogra a base (rutas, áreas urbanas, etc.), cartogra a temá ca (disponible en la comunidad Google Earth o en las mismas capas del so ware), modelos de elevación digital, fotogra as del terreno, etc. Debe destacarse que la exploración de los metadatos de este sistema es restringida o críp ca al –por ejemplo– no poder conocer la procedencia de la información topográfica. Asimismo, la descarga de la información contenida en este sistema no es posible debido a obvias restricciones legales; no obstante, existen algunos programas para descargar la información que se visualiza en formato de jpg o similares (e.g. Google Ozi Explorer70). Finalmente, Google Earth permite a los actores involucrados en el proceso de OTR combinar en su interfase tridimensional, mapas propios generados con otras tecnologías (y distribuirlos fácilmente en formato kml), logrando así la convergencia de información en un sistema de uso gratuito y que no requiere conocimientos especializados. Complementariamente a los SIG, existen numerosos si os en Internet de organismos nacionales, provinciales y municipales que con enen servidores de mapas71, los cuales permiten la consulta de numerosos planos de información espacialmente explícita. A nivel nacional, se encuentra en desarrollo la inicia va “Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argen na” (IDERA)72, en la cual dis ntas OG buscan generar las bases para compilar en forma armónica datos, metadatos y herramientas espaciales a nivel nacional. Asimismo, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) lista dis ntos servidores de mapas de dis ntas provincias argen nas, así como de otros orga- 68 <h ps://maps.google.com> 69 <h p://espanol.maps.yahoo.com> 70 < 71 e.g. de San Luis <h p://ambiente.ocurrenciasit.net/>; de Tucumán <h p://central.tucuman.gov.ar:8180/pmapper-dev/ map.phtml/>, de San Juan <h p://www.atlas.unsj.edu.ar> 72 <h p://www.idera.gob.ar/portal> h p://www.oziexplorer3.com/eng/ge.html> 50 �Todos estos servidores de mapas presentan la cartogra a base del territorio bajo su jurisdicción o interés (límites departamentales, de áreas protegidas, o localidades), mientras que algunos de ellos presentan información temá ca (clima, suelos, cobertura vegetal, vegetación potencial). Cabe destacar que el IGN distribuye cartogra a base a escala cartográfica 1:250.000 y en formato vectorial en forma gratuita en su si o de Internet77. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial nismos nacionales e internacionales73. El INTA cuenta con dis ntos servidores, tales como el “Sistema (centralizado) de Ges ón de Datos Espaciales de INTA (GeoINTA)”74, el “Sistema de Información Patagonia Norte”75 y el de las provincias del Noroeste76. La visibilidad y can dad de la información es muy variable entre todos estos si os, así como la posibilidad de descargar la misma en formato digital. Como en el caso de los mapas de uso y cobertura del suelo, y si bien existen excepciones, la calidad u origen de la información presentada es desconocida al no presentarse en estos si os los metadatos rela vos. El uso o aplicabilidad de dicha información queda consecuentemente a criterio del usuario y la posibilidad de este de contactarse con el autor de la misma. 3.2. Estrategias Como se planteó inicialmente, el obje vo de este capítulo es esbozar caminos alterna vos para la recopilación e integración de datos en el marco de un proceso de OTR. Esta sección, por lo tanto, aborda –en lugar de aspectos teóricos del análisis espacial– una descripción de estrategias a seguir en el manejo e integración de la información geográfica. Para más detalles se sugieren los trabajos de Lam (1983), Rossi et al. (1992), McGarigal y Marks (1995), Perry et al. (2002), Pyke et al. (2002), y Ode et al. (2008). Un excelente si o en Internet es nuevamente el llamado “Landscape Toolbox”. En relación a la selección de variables, se sugiere: • Iden ficar qué grandes atributos del territorio se busca caracterizar. Estos pueden ser poco cuan ficables y rela vamente abstractos, pero son los que impulsan la posterior búsqueda de variables específicas. Por ejemplo “pobreza” y “produc vidad” son atributos de este po y pueden, una vez iden ficados como clave, ser descriptos por variables como mortalidad infan l e índices de vegetación derivados de datos satelitales. Establecer entonces esta conexión entre atributos relevantes y variables que los representen es muy ú l al comienzo del proceso OTR. Esta búsqueda puede implicar varias pruebas hasta que se encuentren las variables opera vas más apropiadas. • Reconocer y aprovechar la redundancia de variables disponibles. Los mismos procesos o atributos del territorio pueden ser capturados por planos de información muy dis ntos. Por ejemplo, la recurrencia de incendios puede describirse con imágenes de alto detalle de Google Earth (patrones en la vegetación) o por productos MODIS (radiación emi da). Explorar dis ntas alterna vas para una misma variable o grupo de variables a describir, disminuiría asimismo posibles sesgos en las predicciones. No existe un producto perfecto, por lo que su uso combinado puede ser una alterna va aceptable. • Aceptar varias iteraciones en el proceso de iden ficación de atributos relevantes, variables opera vas (a veces varias alterna vas) y mapas resultantes, que a su vez es mulan la definición de nuevos 73 <h p://www.ambiente.gov.ar/default.asp?IdAr culo=2004> 74 <h p://geointa.inta.gov.ar> 75 <h p://sipan.inta.gov.ar/geoserver/web/?wms> 76 <h p://geosalta.inta.gov.ar/geoserver/?wms> 77 <h ps://2mp.conae.gov.ar/index.php/materialeseduca vos/coberturasvectoriales/522-sig-250-del-ins tuto-geografico-nacional> 51 �Entre las estrategias acerca de la selección de las fuentes de información, se sugiere: • Ponderar posi vamente aquellos productos para los cuales la calidad esté documentada (a través de los metadatos). En el caso de las clasificaciones de cobertura y uso del suelo, dicha calidad estará dada principalmente por un valor de precisión por cada clase de información y uno general considerando el conjunto de todas las clases. • Evaluar la calidad de los productos en forma tanto visual78 como estadís ca. • En el proceso de integración se debería seguir aquel camino que u lice la menor can dad de planos de información posible, y que los integre a través de una operación sencilla de po lógica, relacional, o algebraica. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial atributos relevantes no considerados inicialmente. Estas iteraciones son a menudo el aspecto más valioso y crea vo del proceso de caracterización del sistema territorial, ya que reformulan las preguntas y las necesidades más importantes. En estas iteraciones es ú l reconocer en qué medida se capturan y describen los intereses de los diversos actores que usan el territorio. En relación a las escalas de análisis y observación: • La escala espacial de integración de los dis ntos planos de información (y la el producto cartográfico resultante) debe reconocer que la variable con menor resolución espacial (i.e. menor detalle) dicta el máximo detalle. En el proceso de caracterización del sistema territorial se deberá ponderar un plano de información tanto por su implicancia bio sica o social como por su resolución espacial. • Si se busca generar un producto cartográfico, establecer inicialmente el tamaño de la en dad más pequeña a ser delimitada o mapeada dentro de un área discreta79. Su selección determina el nivel de detalle de la interpretación de un mapa y los planos de datos que puedan servir al proceso de análisis y los que no. En relación al sistema de proyección: • Cada sistema ene un propósito diferente (conservar el área, la forma, la distancia) y es adecuado para un determinado territorio. Por tanto, su correcta elección determinará la calidad de las mediciones realizadas y de la representación cartográfica. • No es conveniente cambiar, mediante so ware específicos, el sistema de un producto preexistente, ya que este proceso requiere el remuestreo80 de los datos. Los dis ntos métodos cambian necesariamente los datos en términos geométricos como radiométricos. La solución sugerida es mantener el sistema de coordenadas originales cuando se procesa la información. • El Ins tuto Geográfico Nacional determina como “Marco de Referencia Geodésico Nacional” al sistema POSGAR 07, reemplazando a POSGAR 94. En la medida de lo posible, la información generada o representada debería seguir dicha norma va. 78 La comparación visual entre elementos visuales se puede denominar paralelismo, y permite establecer vínculos entre ellos y por tanto congruencias y discrepancias (Tu e 1997). 79 Llamada mínima unidad mapeable (Saura 2002). 80 Es el proceso de transformación de un producto de formato matricial (ráster) mediante un método de extrapolación (vecino más cercano, interpolación bilineal, convolución cúbica). 52 �• Existen dis ntas alterna vas para conocer la heterogeneidad de un territorio en relación a una variable de interés. Las más frecuentes consisten en resumir la información en unidades polí co-administra vas (provincias, municipios) o en unidades regulares y con nuas de acuerdo a criterios arbitrarios (grillas de cuadrados, hexágonos, etc.) (McGarigal y Marks 1995). Se debe tener presente que la división del territorio en unidades discretas conlleva dis ntos resultados, lo mismo ocurre con cualquier otro criterio de división (temporal, clases, etc.). Si bien casi la totalidad de los datos sociales y produc vos del país se encuentran disponibles bajo el primer esquema de división, se deben reconocer dos problemas: (i) la heterogeneidad de la variable de interés aumenta con el área de la unidad, y (ii) los cambios históricos en las formas de las unidades. La segunda opción evita ambos inconvenientes al permi r la exploración del territorio siguiendo criterios de escala espacial y temporal definidos por el usuario. • En el caso de u lizar índices de paisaje (O’Neill et al. 1988), índices visuales (Ode et al. 2008), estadís cas espaciales (Rossi et al. 1992) a través de las dis ntas unidades en las que se dividió un territorio, es necesario considerar que: (i) los índices seleccionados deben ser relevantes para el estudio del fenómeno bajo consideración; (ii) ningún índice en par cular puede capturar la totalidad de la complejidad del arreglo espacial, y por lo tanto un conjunto de índices es frecuentemente u lizado (Rii ers et al. 1995); (iii) los índices seleccionados deberían tener un comportamiento lineal en relación a la variable que intentan describir (Hargis et al. 1998). Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Acerca del despliegue de la información: 4. CONCLUSIONES Las múl ples realidades y necesidades que mo van los procesos de OTR determinan que no sea posible ajustarse a un único protocolo de trabajo. Este capítulo buscó ilustrar la enorme y creciente variedad de información espacialmente explícita que está actualmente disponible para el territorio nacional y en muchos casos global. Esta riqueza de información puede resultar abrumadora si se inicia el proceso de OTR y/o de caracterización del sistema territorial asumiendo que existe una solución única y óp ma para el mismo. Por el contrario, la exploración de planos de información alterna vos y su integración crea va permi rán perfeccionar el proceso gradualmente, ajustándolo no solo a las demandas técnicas, sino a las que surgen de la evolución polí ca del proceso de OTR. En este sen do, el OTR debe ser visto como un laboratorio de trabajo espacialmente explícito que se beneficia tanto por el uso de herramientas sofis cadas, como por el aprovechamiento de otras más simples y de acceso masivo que posibiliten la colaboración de muchos actores. Debe finalmente considerarse que los productos que aquí se presentan solo cons tuyen una muestra de la riqueza y de la con nua evolución de la información territorial existente (Drummond y French 2008). BIBLIOGRAFÍA Anderson, D. L., J. A. Del Águila y A. E. Bernardón. 1970. Formaciones Vegetales de la Provincia de San Luis. Revista de Inves gaciones Agropecuarias - INTA 8:153-183. Aragón, R., E. G. Jobbágy and E. F. Viglizzo. 2011. Surface and groundwater dynamics in the sedimentary plains of the Western Pampas (Argen na). Ecohydrology 4:433-447. 53 �Bailey, R. G. and H. C. Hogg. 1986. A world ecoregions map for resource repor ng. Environmental Conserva on 13:195-202. Baldi, G., J. P. Guerschman and J. M. 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Characteriza on of seasonal varia on of forest canopy in a temperate deciduous broadleaf forest, using daily MODIS data. Remote Sensing of Environment 105:189-203. 59 �CAPÍTULO 3 ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL COMO APORTE AL DESARROLLO RURAL Foto: María AgusƟna Garcia Collazo �L®¦®›Ù, H. D., A. R. P›Ù瑑ƒ, D. B. KçÙãþ ù S. C. P›Ù瑑ƒ1 RESUMEN: En este capítulo se plantean algunas estrategias orientadas a la planificación territorial desagregadas según tres principios básicos: políƟca de cohesión económica y social; conocimiento de la problemáƟca rural y nuevo enfoque de intervención pública, contempladas en el enfoque LEADER de la Comisión Europea. En cada principio se resumen procesos y líneas de acción a contemplar, en donde el aspecto parƟcipaƟvo y democráƟco vinculado al conocimiento son los caminos a seguir. En ese senƟdo el conocimiento asocia técnicas y procesos de análisis de espacios geográficos con el reconocimiento de la idenƟdad, pertenencia y expectaƟvas de los actores territoriales. Este capítulo resalta el cambio de paradigma donde la lógica de crecimiento da paso a una lógica de desarrollo sostenible y teniendo en cuenta el contexto territorial, contemplando de manera holísƟca los ejes centrales del desarrollo: la dimensión ambiental, producƟva, económica-social y cultural. Las técnicas y herramientas mencionadas se focalizan en aspectos parƟcipaƟvos (desarrollo de talleres secuenciales) y en el manejo de sistemas de información geográfica para trasladar la percepción a las tendencias reales de uso de los recursos en un espacio geográfico determinado, para asignar, mediante proyectos territoriales, usos equilibrados y sostenibles. La administración pública es relevante en la planificación y debe estar amarrada al contexto territorial profesionalizando tareas y aplicando rigurosidad según las leyes vigentes. Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural CAPÍTULO 3* ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL COMO APORTE AL DESARROLLO RURAL 1. INTRODUCCIÓN En un mundo globalizado tendiente a la concentración de recursos naturales y capital, el medio rural es hoy objeto de competencias de intereses, en donde aparecen conflictos sociales y ambientales que deben ser resueltos uƟlizando estrategias, procesos y métodos que favorezcan el desarrollo territorial rural (CasƟllo-Belmar y González-Loguercio 2006). Las zonas denominadas “rurales” en la ArgenƟna se caracterizan por su gran heterogeneidad, tanto en el aspecto ambiental, producƟvo, socioeconómico y cultural, como en sus posibilidades de desarrollarse en el mediano y largo plazo. La demanda mundial de alimentos, fibras y biocombusƟbles, genera un aumento progresivo de la intensificación y expansión agropecuaria y forestal aun en ambientes frágiles y en muchos casos con baja parƟcipación de los actores directos del territorio (pobladores-productores-prestadores de servicios). El desarrollo rural, focalizado en la integración agropecuaria-forestal con los territorios de pertenencia y en la mejora de la compeƟƟvidad territorial (teniendo en cuenta mercados, comercio, servicios, empleo, educación, salud, políƟcas públicas y sustentabilidad ambiental), se traduce en mejor calidad de vida y arraigo. De esta manera, los procesos de intervención territorial se realizan sobre un conjunto socioeconómico integrado por actores, recursos naturales, conocimientos técnicos, intereses y conflictos (Sepúlveda et al. 2003). En este capítulo se plantea una estrategia aplicada para lograr una planifi* En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 60-69). 1 INTA, EEA Corrientes. Ruta Nacional 12, km 1008 (3400). Grupo de Recursos Naturales. Contacto primer autor: ligier.da-niel@inta.gob.ar 61 �2. BASES GENERALES PARA LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL RURAL El desarrollo territorial rural es un proceso que busca la transformación produc va e ins tucional de un “espacio” rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural (Schejtman y Berdegué 2004) sin degradar por encima de límites admisibles el ambiente del que se nutre. Actualmente, el cambio de paradigma significa pasar de la lógica del crecimiento a la del desarrollo territorial sostenible, contemplando la dimensión medioambiental, económica, social y cultural. En línea con este nuevo paradigma, la estrategia global para una planificación territorial rural se podría plantear contemplando algunas lecciones aprendidas en la Unión Europea y América La na a través de la inicia va LEADER (Comisión Europea 2006). El análisis del territorio y de sus diversos actores debe contribuir a crear una visión común del desarrollo y, por lo tanto, de ges ón. Para la planificación territorial rural hay que tener en cuenta tres principios básicos que derivan en una serie de procesos (Tabla 3.1). Tabla 3.1. Principios, Herramientas y Procesos aplicables a la planificación territorial. Principios Modos 1. PolíƟca de cohesión Aplicando enfoque mul sectorial económica y social Procesos Revisión de polí cas públicas, detección de vacíos legales. Enfoque par cipa vo 2. Conocimiento de la problemáƟca rural Herramientas Recopilación de Cartas orgánicas Legislación Metas polí cas y administra vas Iden ficando preocupaciones, Mapeo de actores claves conflictos y expecta vas de y en- Formación de redes tre los agentes locales Diseño y organización de un Sistema de Información Territorial Talleres Conformación de mesas territoriales Enfoque “ascendente”: inicia vas desde las poblaciones locales Ges ón presupuestaria par cipa va Fondos de inversión aplicables a proyectos acordados Inversiones en Ciencia y técnica Capacitación Revisión de obje vos y metas polí co-administravas Fondos estatales auditados 3. Nuevo enfoque de Legislación flexible, orientada a intervención pública procesos acordados Diversificar herramientas de financiación Cofinanciaciones Público-privada Inversión en capital territorial Foco en innovación Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural cación territorial acordada como aporte al desarrollo rural y se presentan aspectos prác cos aplicados en la provincia de Corrientes. 2.1. Política de cohesión económica y social Se establecen bases focalizadas en procesos de integración horizontal (económica, cultural, social, ambiental) analizando cómo deberían intervenir las polí cas públicas integrando sectores, agentes y recursos bajo el concepto de igualdad de oportunidades, evitando o minimizando la concentración. De esta manera el sector polí co administra vo fortalecería la compe vidad territorial que, según Farrell 62 �2.2. Conocimiento de la problemática rural Un actor es cualquier individuo, grupo social o ins tución que se interesa en el desarrollo de un territorio. Los actores pueden considerarse como partes afectadas directa o indirectamente, posi va o nega vamente por la toma de decisiones, incluyendo aquellos que pueden influir sobre la misma o desearían hacerlo (FAO 2005). La iden ficación de actores –públicos, privados y comunitarios– permite señalar quiénes son clave, cuáles residen y/o desarrollan ac vidades dentro del territorio. También posibilita localizar los lugares y trayectos que esas ac vidades implican, determinar sus necesidades, intereses y expecta vas concretas en el proceso de ordenamiento territorial (Echeverri y Sotomayor 2010). Los actores clave son aquellos representantes de organizaciones o ins tuciones de carácter público, privado o comunitario que enen la capacidad de incidir significa vamente en el ordenamiento territorial (Tabla 3.2.). Tabla 3.2. Caracterización de actores clave (mapa de actores). Tipos de actores sociales Públicos Privados Comunitarios Posición en el territorio Relación entre los actores Posición y estra ficación Roles y expecta vas Localización de las ac vidades y radio de influencia de los actores Relaciones de cooperación y de confianza/ competencia y conflicto Jerarquización según su incidencia (Posi va /Nega va Alta/Media/ Baja) en el OT Rol que desempeña dentro de su ac vidad Expecta vas para el futuro Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural y Thirion (2001) supone: (i) la toma de conciencia de los recursos del territorio en la búsqueda de una coherencia global, (ii) la implicación de los agentes e ins tuciones, (iii) la integración de los sectores de ac vidad en una lógica de innovación, (iv) la cooperación de los otros territorios y la ar culación con las polí cas regionales, nacionales y con el contexto global. Como por ejemplo la Cons tución Provincial de Corrientes (2007) que menciona la necesidad de ordenar el territorio y la creación de cartas orgánicas a nivel municipal. A par r del mapa de actores se plantea, en un primer taller, una estrategia de intervención en terreno (Figura 3.1.), en donde se detalla el abanico de par cipantes y los temas a deba r, contemplando los ejes del desarrollo territorial: compe vidad, manejo ambiental e inclusión social. Con esta herramienta se busca obtener las opiniones de los par cipantes en relación a los problemas y oportunidades que perciben en su territorio y las grandes líneas de acción a encarar (ver Caja 3.1.). Las consignas en este po de talleres se focalizan en la corresponsabilidad de todos los sectores en fortalecer el desarrollo, las ventajas de avanzar en procesos colec vos que desemboquen en proyectos y ampliar la base de conocimientos y su integración en polí cas públicas para el territorio. Un análisis de respuestas obtenidas permite observar en cada tema, las relaciones entre problemas y oportunidades. En el ejemplo de la Figura 3.2., los actores perciben al territorio como compe vo, probablemente por la calidad de los recursos naturales presentes, aunque se reflejan más problemas que oportunidades en aspectos ambientales (riesgo de deterioro de suelos por erosión si se realizan malas prác cas y desmontes no controlados), y sociales (mano de obra restringida en can dad, calidad y éxodo rural). 63 �Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural Figura 3.1. Modelo de taller para obtener grandes líneas de acción. Figura 3.2. Porcentajes de respuestas en los tres ejes del desarrollo territorial, agrupando problemas-oportunidades. Taller Municipio Sauce (provincia de Corrientes 2008). Según los principales problemas expresados, se ob ene una distribución de los mismos que permite agruparlos en aquellos relacionados a: (i) riesgos de degradación de los recursos naturales, (ii) tala y quema de bosque na vo, (iii) deficiente calidad de agua, todos ellos con aproximadamente 10% de respuestas que los iden fican como prioritarios y sumando 30%. Con similar protagonismo aparecen problemas relacionados a la infraestructura con: (iv) deficiente infraestructura vial, y (v) eléctrica, representando 10% cada una y 20% en total. La educación de baja calidad (vi) y la deficitaria atención de salud llevan un 10 y 8% cada una. Finalmente, con menor representación, aparecen problemas variados como (vii) falta de polí cas de largo plazo, (viii) éxodo rural, (ix) tenencia de la erra, o (x) baja rentabilidad. A par r de un grupo de trabajo cons tuido por moderadores y par cipantes seleccionados, se establecen grandes líneas de acción relevantes por temá ca (Ver Caja 3.1). La Tabla 3.3 muestra un ejemplo de líneas de acción surgidas, correspondiente a la temá ca compe vidad. 64 �vidad. Municipio Sauce (provincia de COMPETITIVIDAD Problemas Oportunidades Grandes líneas de acción Deficiente Infraestructura vial Iden ficar nuevos accesos y vías de Proyecto obras públicas comunicación Aplicación Ley de actualización domiSectores con problemas de tenencia Registros de productores disponibles nial de la erra Gobierno Provincial Dificultad acceso a Mercados (escala, Capacitación Talleres y cursos de formación calidad) Relevamiento de recursos naturales y Subexplotación de recursos naturales Suelos agrícolas disponibles su capacidad produc va sustentable Materias primas de consumo local Iden ficar si os de producción ade- Fomentar cinturones verdes y modeproducidas en otras zonas cuados y productores los de granja Las principales líneas de acción son discu das con los actores, quienes mediante intercambios las consolidan y establecen diferentes niveles de compromiso conformando redes de actores (líderes, actores ac vos y pasivos). 2.2.1. Formación de redes territoriales Para trasladar las grandes líneas de acción a potenciales proyectos de desarrollo, se propone un segundo taller con actores ac vos y líderes, incluyendo además a profesionales y referentes en las temá cas expuestas en el primer taller (ver Caja 3.1). La estrategia de este segundo encuentro consiste en trasladar las grandes líneas de acción a propuestas concretas en un plan. Para ello se u lizan planillas y mapas del territorio, en donde los par cipantes localizan las acciones a llevar a cabo (de manera par cipa va). En el plan de acción resultante se iden fican, para cada una de las acciones propuestas, su localización, los beneficiarios, los responsables, las organizaciones involucradas y los gestores de seguimiento (Tabla 3.4). Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural Tabla 3.3. Ejemplo de principales líneas de acción acordadas en compe Corrientes 2008). Tabla 3.4. Ejemplo de iden ficación de algunas acciones propuestas (Municipio Sauce, Provincia de Corrientes 2008). Registros Infraestructura Ambiente Producción Sociedad Guías de manejo Mapas de ap tud de Creación de nuevas Sostenible de suelos, erras y prác cas de salas de atención priaguas, bosques y manejo: arroz, maíz, maria de salud pas zales sorgo, trigo, soja Acción propuesta Finalización asfalto Ruta Provincial 126 Lugar Desde Sauce hasta Sauce RN 12 Esquina Sauce Beneficiarios Directos Población de Sauce Productores Productores Parajes: Fco. Gómez y Paso Bermúdez Población de ambos parajes 65 �Registros Infraestructura Ambiente Beneficiarios Indirectos Población Esquina y Productores Curuzú Cua á INTA SSAF: Subsecretaría Dirección de Vialidad Agricultura Familiar Organizaciones invo- Provincial MPTyT: Ministerio de lucradas MOSP: Obras públila Producción cas APP: Asociación Pequeños Productores UDR: Unidad de DeQuienes Municipio de Sauce sarrollo Rural de SauGes onan ce INTA Dirección de Vialidad DRF: Dirección RecurResponsables operaProvincial sos Forestales vos ICAA: Ins tuto del Agua y el Ambiente Producción Sociedad Población en general Población en parajes aledaños Ministerio de Salud Provincial INTA Municipio Sauce MPTyT: Ministerio de Hospital la Producción APP: Asociación Pequeños Productores UDR: Unidad de DeMunicipio de Sauce sarrollo Rural de Sauce INTA- MPTyT HospitalMunicipio de Sauce Una vez obtenidas las acciones propuestas, la ges ón para alcanzar el nivel de proyectos potenciales es relevante. La red de actores territoriales puede agrupar varias acciones en proyectos integrados. En la Figura 3.3 se esquema za la estrategia propuesta en la obtención de planes de desarrollo territorial (ver Caja 3.1.). Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural ConƟnuación Tabla 3.4. Figura 3.3. Estrategia de abordaje hacia el desarrollo territorial. 66 �Tabla 3.5. Respuestas a interrogantes u lizando coberturas geográficas. INTERROGANTE ¿Cómo se distribuyen las explotaciones agropecuarias y cuál es su accesibilidad hacia vías de transporte y comunicaciones? ¿Cuantas hectáreas de suelos agrícolas presenta el territorio y cómo se distribuyen según el tamaño de las explotaciones? COBERTURA Explotaciones agropecuarias Red vial Explotaciones agropecuarias Suelos ¿Qué nivel de intervención Uso del suelo agrícola presentan los mejores suelos? Suelos PRODUCTO COBERTURAS INTEGRADAS RESPUESTA AL INTERROGANTE Clasificación por tamaño Clasificación de exploExplotaciones agrotaciones agropecuarias Densidad en me- pecuarias y red vial por distancia a rutas tros por km2 Clasificación por tamaño Cuan ficación de sueExplotaciones agro- los agrícolas y de exploSuelos de ap tud pecuarias y suelos taciones agropecuarias con estos suelos agrícola Uso agrícola acPorcentajes de intertual Suelos y uso actual vención agrícola en Suelos de ap tud del suelo suelos aptos agrícola Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural 2.2.2. Sistemas de información territorial (SIT) El espacio geográfico en donde se asientan los territorios debe ser caracterizado y evaluado espacio-temporalmente. Para ello es indispensable diseñar y construir gradualmente un sistema de información territorial que contenga “coberturas” o capas geográficas en escala adecuada, que permitan tomar decisiones sobre los interrogantes planteados por los actores territoriales. Par endo de manera ascendente (considerando las demandas y oportunidades de abajo hacia arriba) podemos generar, recopilar y/o actualizar coberturas geográficas que ofrezcan respuestas a ciertos interrogantes, como los que se muestran en la Tabla 3.5. 2.3. Nuevo enfoque de la intervención pública El desa o consiste en desarrollar una administración pública amarrada en un contexto territorial real, simplificando organigramas y profesionalizando tareas, asignando roles y responsabilidades con claridad; aplicando rigurosidad en el control de distribución y uso de fondos públicos, cumpliendo con las leyes vigentes; consolidar un marco legal específico para regular la explotación de los recursos naturales y prevenir la excesiva concentración de erras, incluyendo leyes de actualización dominial y de arrendamientos. A través de la visión holís ca del desarrollo territorial, el Estado asume su rol como aglu nador de acuerdos para fomentar la creación de nuevas leyes y fortalecer desarrollos endógenos. Asimismo, actúa como promotor y par cipa en la financiación de proyectos comunes de inversión. Es imprescindible actualizar el catastro rural como una herramienta de configuración territorial estratégica; promover acvidades de inves gación, experimentación y cursos de capacitación y formación técnica y profesional; asumir la par cipación en proyectos de riesgo (incer dumbre sobre las condiciones de viabilidad del proyecto) si impactan básicamente en intereses colec vos. 3. CONSIDERACIONES FINALES Asumir el enfoque holís co del desarrollo implica acordar con diversos actores para planificar asignaciones de usos equilibrados en un espacio geográfico común; la información territorial necesaria 67 �Caja 3.1. Ordenamiento Territorial Rural: Etapas en Corrientes En un primer taller con 45 referentes provinciales se acordó una zonificación de municipios según similitud en aspectos ambientales, produc vos y sociales (Recursos Naturales 2010). Luego se acordó tomar como área piloto al Municipio de Sauce. De manera par cipa va en un primer taller con 47 asistentes se presentó el enfoque polí co desde la Provincia, apoyando la inicia va y luego el INTA aportando aspectos conceptuales e información actualizada del Municipio, que ayude a caracterizarlo. Se iden ficaron las principales líneas de acción para cada componente del desarrollo: compe vidad, ambiente e inclusión social. Trabajando en cinco (5) grupos: Ganadería; Explotaciones familiares; Polí cas públicas en materia de salud y educación; Agricultura extensiva; Ins tuciones de Bien Público y Bosques na vos (Kurtz et al. 2011). En el segundo taller se trabajó con actores clave, en 4 mesas sectoriales (Infraestructura, Ambiente, Producción y Sociedad) con la finalidad de precisar las principales líneas de acción a ser incluidas en un posible plan de ordenamiento territorial. Se obtuvieron 41 propuestas: 13 en infraestructura, 9 en ambiente, 8 en producción y 11 en sociedad (Ligier et al. 2012). Las organizaciones que intervinieron en este proceso son: Unidad de Desarrollo Rural de Sauce, Agencia de Extensión Rural INTA – Sauce, Grupo Recursos Naturales INTA–Corrientes, Dirección Provincial de Vialidad de Corrientes, Municipio de Sauce, Dirección Provincial de la Energía de Corrientes, Asociación de Pequeños Productores, Subsecretaría de la Agricultura Familiar, Ministerio de Trabajo, Producción y Turismo de Corrientes, Sociedad Rural de Sauce, Dirección de Recursos Forestales de Corrientes y Escuela Familia Agraria. Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural para alcanzar metas exitosas debe integrar bases sociales, ambientales y produc vas dentro de marcos jurídico-administra vos sólidos, sustentables y orientados al interés colec vo sobre el interés individual. Ampliar, socializar y compar r bases de conocimientos y su ar culación en proyectos concretos, permi rá la organización de redes territoriales profesionalizadas y comprome das en su contexto de intervención. BIBLIOGRAFÍA Cas llo-Belmar, E. y N. González-Loguercio. 2006. Ordenamiento territorial. Una herramienta para el desarrollo rural sostenible. Experiencias y aprendizajes. Informe Técnico Nº 1. FAO. Comisión Europea. 2006. El enfoque LEADER: Guía Básica. Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural. Bruselas, Bélgica. Cons tución de la Provincia de Corrientes. 2007. En línea. [Consulta 31 de mayo 2013]. Disponible en: h p://www.juscorrientes.gov.ar/norma vas/cons tuciones/docs/consnue.pdf. pp 1-59. Echeverri, R. y O. Sotomayor. 2010. Estrategias de ges ón territorial rural en las polí cas públicas en Iberoamérica. Comisión Económica para América La na y el Caribe. Naciones Unidas, San ago, Chile. FAO. 2005. Un enfoque para el desarrollo rural: Desarrollo territorial par cipa vo y negociado. Dirección de Desarrollo Rural. FAO 68 �Kurtz, D. B., H. D. Ligier y M. Achinelli. 2011. Talleres par cipa vos para el Ordenamiento Territorial Rural en Corrientes. En Aportes al desarrollo sustentable: logros y avances 2006-2009. EEA Corrientes, Serie Técnica Nº 1, pp. 90-95. Ligier, H. D., D. Kurtz., A. A. Perucca, y N. Salomón. 2012. Ordenamiento Territorial: Marco Conceptual y Praxis. En XIX Congreso La noamericano de la Ciencia del Suelo, XXIII Congreso Argen no de la Ciencia del Suelo. Mar del Plata, Argen na – 16 al 20 de abril. Recursos Naturales. 2010. Información para el ordenamiento territorial rural de la provincia de Corrientes. Vol. 1. N° 1. ISSN 1853-4171. Ediciones INTA. Serie técnica 1. Schejtman, A. y J. A. Berdegué. 2004. Desarrollo Territorial Rural. Rimisp-Centro La noamericano para el Desarrollo Rural. San ago, Chile. Sepúlveda, S., A. Rodríguez, R. Echeverri y M. Por lla. 2003. El enfoque territorial del desarrollo rural. Dirección de Desarrollo Rural Sostenible. San José, Costa Rica. Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural Farrell, G. y S. Thirion. 2001. Innovación en el medio rural. Cuaderno de la innovación Nº 6. Observatorio Europeo LEADER/AEIDL. 69 �CAPÍTULO 4 PLANIFICACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �M›Äò®›½½›, M. F.2, A. Aç›Ù3, F. Cƒ½òÊ4, G. CƒÃƒ5, F. GƒÙ‘°ƒ —› GƒÙ‘°ƒ6, A. I݃ÙÙ®ƒ7, M. LÊփٗÊ8, N. Mƒ‘›®Ùƒ9, P. MƒÙã°Ä›þ10, L. Nƒ«ç›½H烽11, A. PƒÄ®þþƒ12, C. PƒÝ‘ƒ½›13, D. SÊÃÃ14, L. SヮƒÄÊ15 ù E. V®¦½®þþÊ16 RESUMEN: En el presente capítulo se analiza y describe la planificación del Ordenamiento Territorial Rural como una metodología proacƟva para la toma de decisiones y como proceso prospecƟvo, conƟnuo, ordenado, parƟcipaƟvo, e iteraƟvo, enfocado a resolver problemas y que permite alinear fines, objeƟvos y metas para alcanzar un futuro deseado para el sistema territorial, teniendo en cuenta los riesgos e incerƟdumbres asociadas a cada opción alternaƟva para intervenir en el territorio. Se describen los pasos y acƟvidades principales, así como los productos resultantes de cada una y las técnicas más uƟlizadas para lograrlos. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural CAPÍTULO 4* PLANIFICACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL1 1. ASPECTOS GENERALES DE LA PLANIFICACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Planificar implica reflexionar sobre los posibles resultados de diferentes decisiones o medidas alternaƟvas, de modo de poder seleccionar la más conveniente para dirigir el cambio de un sistema hacia un “futuro deseado” (Lein 2006). Además de la cuesƟón metodológica del análisis y toma de decisio* En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 70-85). 1 Este documento fue elaborado a parƟr del debate llevado a cabo en el Taller “Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para su abordaje de manera parƟcipaƟva”, realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en el marco del proyecto TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, organizado por la FAO, MAGyP, INTA y FAUBA. 2 Administración de Parques Nacionales. Av. Santa Fe 690 (C1059ABN), CABA. En comisión de servicios en la Facultad de Agronomía, UBA. fmenvielle@apn.gov.ar 3 INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce. 4 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO. 5 Facultad de Agronomía, UBA. 6 Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS. 7 Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS. 8 InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA. 9 INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce. 10 Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS. 11 InsƟtuto de Economía Agraria, Universidad Austral, Chile. Fundación Centro de los Bosques NaƟvos, FORECOS, Valdivia, Chile. Center for Climate and Resilience Research (CR2). 12 Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía, UBA. Sistema Nacional de InvesƟgadores, Uruguay. 13 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. 14 INTA, Centro Regional Buenos Aires Norte. 15 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Facultad de Agronomía, UBA. 16 INTA, Centro Regional La Pampa, Área de GesƟón Ambiental. CONICET. 71 �Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural nes, la planificación del Ordenamiento Territorial es un proceso que permite establecer, desarrollar y mantener una dirección en la que alinear fines, obje vos y metas para alcanzar o producir un resultado deseado, en un escenario dinámico y en función de oportunidades cambiantes. En este sen do, desde un abordaje biogeo sico, económico, polí co y social (Jacobs 2000) la planificación del OTR debe cons tuirse en un ámbito que coordine esfuerzos y polí cas, promueva la interacción y el intercambio de ideas e información, genere compromisos entre los involucrados y tenga en cuenta los valores, creencias, puntos de vista, es los de vida y necesidades de los dis ntos actores sociales de un sistema territorial, para definir y alcanzar obje vos de bienestar común. En todo el proceso se deben ar cular y armonizar procesos “de abajo hacia arriba” (planificación par cipa va) y de “arriba hacia abajo” (desde las instancias gubernamentales), permi endo trabajar sobre una visión prospec va-estratégica en procesos que resulten efec vamente (y no declama vamente) par cipa vos. Por esto, se destaca la importancia de contar con un marco polí co-ins tucional para el Proceso de Ordenamiento Territorial, pero a la vez se considera necesario procurar que el proceso mantenga independencia de los cambios en la ges ón polí ca, a través de la generación de un capital social y de una ins tucionalidad creciente, que actúe a su vez como promotor y garante del proceso. 1.1. El proceso de planificación La heterogeneidad, complejidad e incer dumbre asociada a los sistemas territoriales o Sistemas Socio-Ecológicos en un mundo caracterizado por el cambio rápido (Chapin et al. 2009), llevan a que el proceso de planificación deba ser gradual, flexible y dinámico, maximizando la capacidad de aprendizaje. Una planificación orientada hacia el mejoramiento con nuo de las prác cas y polí cas para el ordenamiento territorial, debe incorporar la incer dumbre al planteo del/los problema/s y a la selección de opciones, e incluir el desarrollo de una serie de ac vidades interrelacionadas que incluyan el seguimiento y monitoreo permanentes, y una evaluación y revisión periódicas. Esto implica el diseño de un criterioso sistema de indicadores que permita obtener información obje va y conocimientos crícos sobre la evolución del sistema intervenido. Asimismo, deben incorporarse mecanismos para que los resultados obtenidos de la experiencia y de los seguimientos, monitoreos y evaluaciones, así como la información que surja de otras posibles fuentes, puedan ser incorporados a las nuevas decisiones, para avanzar proac vamente en el proceso hacia la construcción de “visiones compar das” del futuro deseado. El ar cular opera vamente el proceso de planificación con el trabajo de organizaciones ligadas a los agroecosistemas, representa vas, con historia y credibilidad en el territorio, facilita las interacciones entre actores y contribuye a la con nuidad y efec vidad del proceso de planificación. Lo anterior y el trabajo interins tucional efec vo con un enfoque interdisciplinario, contribuyen a la resiliencia del Sistema Socio-Ecológico. El proceso de planificación parte de la formulación de una visión deseada del territorio o Sistema Socio-Ecológico y de la iden ficación de sus potencialidades y ap tudes, así como de situaciones problemá cas a trabajar para alcanzar esa visión. Se basa en un diagnós co prospec vo-par cipa vo que considere las dimensiones de un territorio (económica, social, cultural, bio sica y polí co-ins tucional) apuntando a alcanzar una visión integral del todo y no parcializada. Deben tenerse en cuenta las líneas históricas del territorio, la resiliencia de los Sistemas Socio-Ecológicos y sus trayectorias de cambio, sus múl ples estados de equilibrio posibles y los estados degradados, la existencia de ecosistemas de valor significa vo para la conservación y los servicios provistos por los ecosistemas (Chapin et al. 2009, Maynard et al. 2010, Nahlik et al. 2012). Por lo tanto, se debe definir claramente el alcance (espacial y temporal) del Plan de Ordenamiento y el nivel y los ámbitos de par cipación de los actores sociales. Todo el proceso se debe regir por principios de responsabilidad ambiental, de solidaridad y coopera- 72 �1.2. Importancia de la participación social, del acceso a la información y de la comunicación Dado que el ordenamiento territorial ene por obje vo organizar espacialmente las dis ntas acvidades en un determinado territorio y que ello involucra la representación de dis ntos sectores, intereses y aspiraciones de los actores sociales que comparten ese espacio, la elaboración del plan de ordenamiento territorial debe ser ampliamente par cipa va (Slager et al. 2007, FARN/FCD 2011). La planificación del OTR parte de un análisis situacional que solo puede elaborarse con el involucramiento del conjunto de protagonistas de la realidad. Al reconocer al sujeto planificador como parte del objeto planificado y aceptar la existencia de una mul plicidad de actores sociales que planifican con intereses, necesidades y perspec vas diferentes, deben tomarse en consideración las diferentes miradas y posiciones respecto del objeto planificado. En este sen do, en todo el proceso debe promoverse y garanzarse esta par cipación y la interacción entre los diferentes actores a dis ntos niveles, ya que resulta relevante que todos los individuos, o tantos como fuere posible, desarrollen las capacidades necesarias para elegir libremente sus propios funcionamientos (O’Donnell 2004). Esto en reconocimiento de sus derechos como usuarios de los recursos, no solo para incluir sus necesidades y puntos de vista, sino también como forma de validación y legi mación social. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural ción para la prevención y mi gación de los efectos ambientales y de progresividad en las metas, para facilitar la adecuación de las ac vidades a ordenar en congruencia con la Ley General del Ambiente (25.675) (ver Capítulo 9). Por su parte, la aplicación del principio preven vo permite an cipar problemas ambientales o sociales y los efectos nega vos que pudieran producirse, atendiendo las causas y las fuentes de dichos problemas de forma prioritaria e integrada. El principio precautorio respalda la adopción de medidas protectoras frente a la percepción fundamentada de que ciertas tecnologías o productos podrían generar un riesgo grave para la salud pública o el ambiente. Una efec va par cipación requiere de su incorporación temprana al proceso de OTR y no cuando este hubiere alcanzado un nivel de avance importante (Kiker et al. 2005, FARN/FCD 2011. Figura 4.1). La par cipación social debe sentar las bases para el aprendizaje social vía la experiencia y la reflexión, y debe servir como retroalimentación para guiar y corregir las trayectorias de cambio en los Sistemas Socio-Ecológicos (Kofinas 2009). Hay consenso en que para asegurar dicha par cipación, es necesario garan zar la disponibilidad y el acceso a la información pública libre, pluralista, no monopolizada o censurada (O’Donnell 2004). La imposibilidad de acceso a la misma o su suministro en forma parcial o sesgada, impide ejercer el derecho a par cipar y a opinar en igualdad de condiciones. Para que la par cipación reúna condiciones de equidad debe considerarse la mul plicidad y mulculturalidad de los actores (ver Cap. 13). Hay que considerar que las relaciones de poder entre los sectores sociales (aún en procesos par cipa vos que pueden generar cierta “ilusión de igualdad”) persisten. El grupo impulsor de la planificación debe procurar brindar un ámbito que permita la expresión de los dis ntos sectores (Kiker et al. 2005, Figura 4.1) pero considerando que, más allá de ese ámbito ad hoc, las relaciones de poder intersectoriales permanecen e influyen en el proceso. En algún caso, puede llegar a ser necesario segmentar las audiencias para facilitar la par cipación de actores con menor facilidad de expresión o menor experiencia de interacción social. En estos ámbitos definidos “por sector” se pueden elegir representantes. Estos úl mos, pueden luego par cipar en instancias de debate-reflexión más amplias en términos de diversidad de sectores y po de actores. Para que todos los actores sociales reciban, en empo y en forma, la información necesaria y para promover una decisión libre e informada, toda la información de base y la relacionada con todo el proceso de planificación deberá ser adecuadamente provista, teniendo en cuenta las caracterís cas de los actores sociales par cipantes. 73 �Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural Figura 4.1. El proceso de par cipación e intensidad de las actuaciones de los dis ntos grupos de actores sociales (Kiker et al. 2005). Asimismo, se debe organizar una adecuada estrategia de comunicación. Esta estrategia debe procurar que todas las ac vidades del proceso sean públicas y transparentes. Por este mo vo, es necesaria la aplicación de procedimientos (administra vos, técnicos, cien ficos, etc.) sistemá cos, claros y explícitos, que sean reconocidos y apoyados polí ca y socialmente. 1.3. El Plan de Ordenamiento Territorial Rural y la planificación operativa La planificación del proceso de ordenamiento del territorio en el ámbito rural se plasma en el Plan de Ordenamiento Territorial Rural (POTR), documento que con ene los elementos necesarios para la orientación del uso y ges ón del territorio, y para la formulación y ges ón de polí cas públicas relacionadas. Es recomendable que la vigencia del plan sea de mediano plazo, salvo que ocurran cambios relevantes en las condiciones socioeconómicas, polí cas, tecnológicas o bio sicas en el territorio y/o su entorno (INRENA – GTZ/PDRS 2008). Un plazo menor podría resultar insuficiente para lograr los resultados buscados y un lapso mayor puede hacer perder el dinamismo necesario para este po de procesos. La Planificación Opera va del OTR maneja una perspec va de corto plazo y organiza los proyectos y ac vidades a desarrollarse en plazos de uno a dos años. Los Planes Opera vos con enen el nivel de detalle y la información (por ejemplo presupuesto, recursos) que permiten ejecutar ordenadamente el Plan (POTR). 74 �El proceso de planificación puede ordenarse en una serie de etapas y ac vidades principales, que no necesariamente deben implementarse en forma estrictamente secuencial. En la prác ca, estas etapas se desarrollan en forma itera va y se van produciendo ajustes en función del aprendizaje y de la nueva información del sistema y su contexto, y del capital social acumulado en el proceso. El avance en el proceso de planificación depende del cumplimiento de los obje vos de cada etapa y de las ac vidades planteadas para cada una de ellas. En términos generales, el proceso de planificación del POTR comprende las etapas: 1) preparatoria o preliminar, 2) definición de los obje vos y metas, 3) iden ficación y evaluación de alterna vas, 4) diseño de programas y proyectos que hacen opera va la alterna va seleccionada, 5) diseño de indicadores para el monitoreo, seguimiento y evaluación, 6) validación del Plan (ver esquema en Figura 4.2). Etapa preliminar P A R T I C I P A C I O N Visión consensuada, alcance del plan definido, Programa general y presupuesto global y primeras fuentes de financiamiento definidos. Equipo interdisciplinario conformado. Problemáticas, limitaciones, aptitudes y unidad de planificación definidos Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural 2. EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN Y SUS DIFERENTES ETAPAS Diagnóstico territorial Definición de objetivos y metas Hipótesis y predicciones asociados a los problemas Estructura jerárquica de objetivos y metas Relaciones horizontales y verticales explícitas Revisión - Ajuste Identificación y evaluación de alternativas Alternativas identificadas y evaluadas (métodos de pronóstico y de comparación (EMC)) Escenario de uso del territorio seleccionado Diseño de programas y proyectos que operativizan el Plan (*) Monitoreo y evaluación Programas y proyectos identificados y planificados, Responsables, participantes, plazos, presupuesto y fuentes de financiación determinados Diseño de indicadores para el monitoreo, seguimiento y evaluación (*) Sistema de indicadores establecido (permitirá revisar y ajustar la planificación durante la ejecución) Validación del Plan Implementación Procesos participativos que legitimen el Plan implementados Aprobación del Plan por autoridades Figura 4.2. Esquema de las etapas de la planificación en el proceso de Ordenamiento Territorial Rural. Los óvalos dentro del rectángulo indican etapas/ac vidades de la planificación del OTR; los rectángulos a la derecha indican etapas generales del proceso de OTR. Los asteriscos señalan ac vidades de la planificación opera va. El Plan validado debe ser aprobado por la autoridad de aplicación antes de ser implementado. El “diagnós co territorial” cons tuye un insumo principal para la planificación. El proceso de OTR involucra el seguimiento y monitoreo permanentes y la evaluación periódica. La revisión y el ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial Rural permiten incorporar lo aprendido, y le otorgan dinamismo al proceso. La planificación opera va incorpora los Proyectos y ac vidades (dentro de los diferentes Programas). La par cipación de los actores sociales interviene en todas las etapas del proceso de planificación. 75 �La “definición de la unidad de planificación” es uno de los principales aspectos a consensuar en esta etapa, para ello se deben tomar en cuenta los mo vos que promueven el ordenamiento y el contexto polí co-administra vo. La cuenca puede cons tuir una buena unidad de planificación, pero rara vez coincide con los límites polí co-administra vos que determinan el marco norma vo/administra vo/ polí co necesario para desarrollar un proceso de Ordenamiento Territorial Rural. La selección de este po de unidad de planificación, por lo tanto, plantea el desa o de ar cular medidas entre unidades polí co/administra vas diferentes. La u lización de la unidad administra va como unidad de planificación aislada de su contexto bio sico, por su parte, puede conducir a un diagnós co y a conclusiones erróneas respecto de las problemá cas y actores asociados al uso del territorio, debido a que los procesos socioecológicos pueden exceder los límites administra vos considerados. Siendo entonces el ordenamiento del territorio un proceso técnico-polí co-administra vo, el seleccionar como unidad de planificación a una unidad administra va, debe siempre tener en consideración la interacción con las unidades administra vas mayores y menores, y los procesos socioecológicos que traspasan los límites de esa unidad menor y la relacionan con la unidad (de índole ecológico: ej. la cuenca hidrográfica) que la con ene. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural 2.1. Etapa Inicial, preparatoria o preliminar del Plan Esta primera etapa debe estar impulzada y guiada por procesos polí cos y estratégicos, que permitan definir la visión y el espíritu del POTR: iden ficar las problemá cas, limitaciones y potencialidades del territorio objeto del ordenamiento, analizar y ponderar las condiciones de contexto y las fuerzas impulsoras a nivel internacional y nacional, y definir el alcance del Plan y los equipos y la forma de trabajo, establecer un programa general y un presupuesto global, e iden ficar las primeras fuentes de financiamiento. En esta etapa debe explicitarse el proceso completo de desarrollo del ordenamiento territorial par cipa vo, sus etapas y los actores “clave” necesarios para alcanzar la visión. Debe plasmarse la “hoja de ruta” que oriente y ar cule la par cipación de los diferentes organismos y actores involucrados en el proceso de ordenamiento territorial y que provea la información relevante para comunicar y promocionar el Plan. Para guiar este proceso complejo de planificación, debe conformarse un equipo que debería mantenerse, al menos en parte, en la etapa de ejecución del plan para poder par cipar de las tareas de evaluación y ajuste del mismo, contribuyendo así a mantener su coherencia, entre otras cues ones. Este equipo debe ser interdisciplinario, tener una mirada sistémica y debe contar con una estructura de organización, reglas de funcionamiento claras y un cronograma de trabajo explícito. Se destacan las siguientes capacidades para conformar el equipo de planificación (INRENA – GTZ/PDRS 2008): i) Manejo de herramientas par cipa vas y de planificación prospec va-estratégica; ii) Manejo de sistemas de información geográfica o cartográfica; iii) Manejo de herramientas de comunicación y de difusión de información; y iv) Manejo de herramientas para dirimir los conflictos. El equipo debe contar con conocimientos sobre manejo de agroecosistemas, temas ambientales, sociales y produc vos, necesarios para interpretar correctamente las caracterís cas y procesos del territorio a ser ordenado. Un elemento “clave” es la capacidad de trabajo interdisciplinario y de comunicación de los miembros del equipo. 2.2. Definición de los objetivos y metas del Plan La mira del OTR está puesta en un futuro que trasciende los plazos de la planificación. En este sendo, en el proceso de planificación, las metas y obje vos materializan la visión de futuro del territorio y guían todas las acciones tendientes a alcanzarla (Lein 2006). Los obje vos son los logros a alcanzar dentro de los lapsos de la planificación, en base a los cuales se organizan todas las ac vidades del proceso de planificación, y son usados para guiar la evaluación. Estos pueden irse ajustando a lo largo del proceso de planificación: a medida que se enriquece la par cipación, se genera capital social y se ob- 76 �Para el ordenamiento territorial se dis nguen obje vos ambientales, sociales, económicos y polícos que pueden asumir niveles generales, intermedios y específicos (ver Cap. 12). Siguiendo a Lein (2006), se pueden dis nguir obje vos rela vos al legado, derivados de las polí cas actuales e históricas que reconocen ciertos valores históricos de una sociedad; obje vos norma vos, derivados del marco ins tucional vigente; obje vos generales, que están relacionados con el interés público y los valores sociales generales (ambiente, equidad, calidad de vida, seguridad alimentaria, salud, trabajo, etc.); obje vos relacionados con las necesidades de la comunidad que requieren ser atendidas, derivadas de procesos de cambios ambientales, económicos, poblacionales, obje vos que se dirigen a prever requerimientos habitacionales, de educación, de infraestructura, de provisión de servicios básicos, etc.; por úl mo, obje vos rela vos a las aspiraciones sociales, que derivan de las preocupaciones y prioridades de la sociedad. Para que sean opera vos, los obje vos y metas deben organizarse y estructurarse de manera que se comprendan sus relaciones ver cales (medios – fines) y horizontales, y que puedan iden ficarse las relaciones conflic vas y sinérgicas entre ellos así como su importancia y prioridad (Lein 2006, Gómez-Órea 2008). De este modo podrán plantearse las estrategias para avanzar hacia el logro de los mismos, entre otras cues ones. En efecto, los obje vos pueden ser complementarios, sinérgicos o contrapuestos y pueden contar con un consenso inicial o pueden requerir la construcción de consenso. En este sen do, sobre cada unidad territorial, y en función de la filoso a y las caracterís cas del proceso de ordenamiento territorial rural, se debe trabajar sobre el consenso y el conflicto. A par r de ejes muy generales (por ejemplo: mejorar las condiciones de vida o de trabajo), se puede llegar a la definición de obje vos específicos. Estos deben expresarse en forma muy clara y concreta, de manera que pueda evaluarse idealmente a través del uso de un indicador, si se avanza o retrocede en su consecusión. Para la definición de obje vos también deben tenerse en cuenta los marcos conceptuales asociados, de modo de poder definir hipótesis relacionadas con los problemas y derivar predicciones relacionadas con las alterna vas propuestas. Pueden definirse obje vos que a endan a una única situación problemá ca, oportunidad, demanda, aspiración o necesidad, pero también pueden plantearse obje vos múl ples dirigidos a atender a varios problemas, necesidades y demandas. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural ene nueva información. Las metas se definen en términos más concretos y medibles que los obje vos y para horizontes temporales de cumplimiento explícitos. La meta, además de ser específica, debe ser fac ble de ser cumplida en las condiciones y plazos planteados, y el cumplimiento de sucesivas metas debe permi r avanzar hacia los obje vos estratégicos del Plan. Para facilitar el proceso de planificación y fortalecer la par cipación, se deben aprovechar los mismos ámbitos par cipa vos y trabajar tanto en los problemas, conflictos y potencialidades, como en las propuestas de soluciones y/o abordajes. Para elaborar los obje vos del Plan, se debe par r de una visión de futuro construida entre los dis ntos actores involucrados, trabajando sobre los conflictos. Entonces, los obje vos se establecen en función de los problemas, necesidades y aspiraciones de los actores sociales y en sintonía con el diagnós co par cipa vo y consensuado, atendiendo a los temas “clave” y prioritarios, a las necesidades, aspiraciones y demandas de la comunidad y a las oportunidades iden ficadas. Por otra parte, se debe tener en cuenta el marco norma vo e ins tucional de nivel superior, que actúa como control externo del sistema. 2.3. Construcción social, evaluación y selección de alternativas futuras Para el tratamiento de los temas y problemas caracterizados y priorizados en la etapa previa y para lograr los obje vos planteados, la toma de decisiones sobre el futuro de los sistemas territoriales requiere iden ficar posibles combinaciones de ac vidades y usos para intervenir en el sistema territorial 77 �Para el desarrollo de escenarios se requiere de la definición de los límites del Sistema Socio Ecológico (geográficos y temporales) y del o de los temas principales a manejar (Cap. 11). Con los límites de la unidad de planificación (y eventualmente los de las subunidades de planificación) claramente idenficados, se debe contar con una caracterización del Sistema Socio-Ecológico (Línea de Base o Diagnós co Inicial) y de su estructura, así como de los servicios ecosistémicos “clave” y sus funciones de producción, y los factores de estrés que afectan la provisión de dichos servicios (Caps. 5 y 10). También deben tenerse en cuenta los actores sociales y las ac vidades que desarrollan en el sistema territorial y su capacidad para transformar dicho sistema, iden ficando sus caracterís cas económicas, sociales y culturales. Asimismo, se debe analizar el marco ins tucional y norma vo y la tenencia y distribución de la erra. Para esta etapa es muy importante considerar la ap tud bio sica del territorio, así como los marcos regionales de desarrollo e incluir en el análisis la existencia de otras inicia vas de planificación vigentes (por ejemplo el Plan Estratégico Territorial Argen na 2016), como así también de mercados existentes y potenciales, de instrumentos y/o incen vos para nuevas ac vidades económicas y/o para potenciar las existentes de acuerdo a la visión de futuro. Resulta muy importante que la sistema zación, reelaboración y generación de información territorial, que incluye los diferentes saberes locales, se desarrolle en un proceso de inves gación-acción par cipa va (Pinasco Vela et al 2011, Alguacil Gomez et al. 2006), con representación de los diferentes sectores y pos de actores involucrados con los escenarios, previendo las necesarias capacidades para la negociación y resolución de conflictos (Cap. 13), y trabajando sobre las diferentes capacidades de los actores sociales para construir y evaluar los escenarios de uso del suelo alterna vos. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural y evaluar ap tudes, riesgos y efectos asociados a cada una de ellas (ver Cap.12). En el ordenamiento territorial, el uso de escenarios permite construir representaciones o imágenes alterna vas de futuro espacialmente explícitas (posibles arreglos y patrones de ac vidades y uso del suelo), y analizarlos como producto de una secuencia de eventos y acciones generadoras de cambios en los sistemas territoriales, incorporando la incer dumbre asociada a los factores “clave” internos y externos que controlan la dinámica de esos agroecosistemas (Gallopin 2002, Caps. 12 y 13). El proceso de generación y evaluación de alterna vas para la toma de decisiones, permite explorar par cipa vamente diferentes opciones de un futuro incierto y clarificar las medidas y condiciones requeridas para transitar una transformación del sistema territorial que lleve a opciones fac bles, efec vas, compa bles y equita vas (Lein 2006, Cap. 13). Teniendo en cuenta la interconexión de los procesos bio sicos, socioculturales y económico-ins tucionales que se dan en el sistema territorial, es importante que en la evaluación de alterna vas se tengan en cuenta todos estos aspectos. Los aportes de los diferentes escenarios alterna vos al logro de los obje vo se evalúan entonces por criterios sociales, ambientales, polí cos, esté cos, fiscales, técnicos y económicos (Lein 2006, Morán 2006, Somma et al. 2011). El uso de criterios que indiquen la limitación que impone un área geográfica, o su ap tud para un po de uso o para el desarrollo de una ac vidad, o los efectos actuales o potenciales de las ac vidades o usos en el área, permite incorporar componentes espacialmente explícitos a la evaluación de alterna vas (Cap. 12). Según Lein (2006), existen dos pos generales de técnicas de evaluación de alterna vas: las de pronós co y las de comparación. Las técnicas de pronós co evalúan los efectos de la alterna va de tres maneras: por extrapolación de una tendencia, usando opiniones de expertos o usando un modelo. Las técnicas compara vas permiten priorizar alterna vas y se basan por ejemplo en el uso de matrices (métodos mul criterio). Las técnicas de evaluación mul criterio permiten hacer explícita y transparente una decisión y mostrar sus consecuencias en sus múl ples dimensiones (sociales, económicas, culturales, polí cas, ambientales, tecnológicas), a par r de la comparación del comportamiento de diferentes escenarios alter- 78 �Los escenarios deben atender los temas y problemas relevantes del Sistema Socio-Ecológico detectados en pasos previos (2.2.), poniendo el foco, por ejemplo, en la sostenibilidad del Sistema Socio-Ecológico, en la maximización del bienestar del conjunto de la sociedad y en compa bilizar el progreso con la conservación de los ecosistemas y sus servicios ecológicos para el diseño de las diferentes alterna vas. Los escenarios pueden construirse en función de tendencias futuras, manteniendo el Sistema Socio-Ecológico sin intervenir (escenario “tendencial”), o del efecto potencial de la aplicación de determinadas decisiones/polí cas, o de las aspiraciones para el futuro, etc. (Cap. 12). Por ejemplo, puede plantearse una combinación de alterna vas que incorpore un escenario “tendencial”, otro que contemple restricciones ambientales y otro de po “produc vista”. En esta ac vidad se debe mantener rigurosidad cien fica y técnica para la toma de decisiones informada, a la vez que se deben ofrecer metodologías cualita vas y analógicas, acordes a las diferentes capacidades de los actores sociales para construir y evaluar alterna vas por ejemplo, el mapeo par cipa vo que origina los “mapas parlantes” (Pinasco Vela et al. 2011). Algunas metodologías como los análisis mul criterio, pueden requerir de una “decodificación” a un formato y lenguaje que pueda ser comprendido por actores no familiarizados con el tema (Menzel et al. 2012, Eyvindson et al. 2012). Entre los métodos más usados en esta etapa pueden mencionarse: los de iden ficación de conflictos y actores involucrados de manera espacial, los mapas de zonificación y de riesgo, mapas de compromisos (trade-offs) en escenarios esperados y deseados. En defini va, el proceso de construcción y evaluación de alterna vas requiere de la ac va par cipación de los actores sociales involucrados con el territorio, así como de profesionales y cien ficos, para arribar a propuestas colec vas innovadoras, realistas y crea vas (Gómez Órea 2008). Una herramienta usada para el análisis de alterna vas es la evaluación ambiental estratégica (procedimiento que ene por objeto la evaluación ambiental de polí cas, planes y programas) (Gómez Órea 2008). Esta herramienta permite incorporar la cues ón ambiental al análisis, prever posibles impactos ambientales no deseados y diseñar medidas tendientes a evitar, mi gar o compensar esos impactos, así como medidas de seguimiento de aquellos aspectos de los programas y proyectos que impliquen mayores riesgos al ambiente, previendo acciones para abordar las con ngencias. Los programas o proyectos bajo la/s alterna va/s que quede/n seleccionada/s deben someterse a una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) en los términos de la Ley General del Ambiente (Ley 25.675) y la legislación provincial vigente. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural na vos frente al conjunto de obje vos del ordenamiento territorial, en base a una serie de criterios que incorporan y consideran los diversos y hasta contrapuestos puntos de vista, los enfoques y preferencias de los actores del territorio, y enen la capacidad de procesar esas decisiones manteniendo la independencia de dichos criterios y los diferentes pesos rela vos dados por los actores (Cap. 12). 2.4. Diseño de estrategias, programas y proyectos que hacen operativo el Plan En esta etapa se seleccionan y formulan los programas y proyectos que se proponen para hacer opera va/s la/s alterna va/s seleccionada/s durante el período de vigencia del Plan. Esto involucra el planteo de medidas dirigidas a controlar y/o modificar el uso del suelo, de intervención posi va (por ejemplo, programas y proyectos de inversión) y de ges ón del propio Plan (Gómez- Órea 2008), manteniendo la visión integrada del territorio. El diseño de estos programas y proyectos debe prever la necesidad de monitoreo permanente y de evaluación y revisión periódica para maximizar las posibilidades de aprendizaje. Para contribuir a la necesaria coherencia del Plan, el planteo de programas y proyectos debe tener en cuenta el diagnós co (o Línea de base), los obje vos del Plan y los escenarios futuros previamente construidos, las capacidades necesarias y las existentes, el modelo regional de desarrollo y la norma - 79 �2.5. Diseño de Indicadores para el seguimiento, monitoreo y evaluación del Plan El monitoreo puede usarse para evaluar cambios en variables ambientales, sicas y sociales, y puede también centrarse en ac vidades y procesos de manejo y ges ón (Leverington y Hockings 2004, Oyonarte et al. 2010). El seguimiento y el monitoreo permanentes con la evaluación periódica, dan con nuidad y dinamismo al proceso de planificación y permiten, a par r de lo aprendido, ir mejorando la definición de los problemas y los obje vos, revisar los escenarios y ajustar las propuestas. Un programa de seguimiento, monitoreo y evaluación bien diseñado puede proporcionar información “clave” para comprender los cambios en los socioecosistemas, para evaluar la ges ón, para iden ficar situaciones prioritarias y situaciones que requieren intervención (Oyonarte et al. 2010). Dada la complejidad e incer dumbre asociados al proceso de ordenamiento territorial y a la intervención de los sistemas territoriales en el marco del cambio, resulta indispensable realizar un monitoreo pormenorizado de la progresión y marcha del Plan. En efecto, el Plan debe incluir herramientas que posibiliten evaluar de manera periódica su consistencia para el logro de los obje vos propuestos, y el seguimiento de la evolución de los componentes y procesos del sistema territorial con sus interrelaciones. Con los programas y proyectos, se deben establecer los indicadores que permitan hacer el seguimiento, monitoreo y evaluación, para pronos car posibles impactos o desviaciones inaceptables y realizar los ajustes necesarios. Los indicadores enen la finalidad de simplificar y cuan ficar fenómenos complejos de manera que se permita la comunicación eficiente. En este sen do, como para cualquier polí ca pública, el uso de indicadores cons tuye una herramienta que contribuye a su diseño y evaluación, conduciendo a decisiones más informadas y transparentes (Quiroga 2001). Los indicadores sirven para hacer visibles fenómenos de interés y miden, cuan fican o cualifican, sinte zan y comunican información relevante. Los mismos cumplen una función descrip va al aportar información sobre el estado de una variable, de una ges ón, etc., y una función valora va, al añadir a la información anterior un “juicio de valor” sobre si el desempeño de dicha ges ón o programa es o no el adecuado en función de los antecedentes y obje vos planteados (UTN 2011). Los atributos más relevantes que deben cumplir los indicadores son: sensibilidad, relevancia, credibilidad, legi midad, simpleza y fac bilidad (económica, técnica, etc.), y sus funciones principales son: apreciar condiciones y tendencias, evaluación del grado de cumplimiento de metas y obje vos, comparar entre lugares y situaciones, permi r una alerta temprana y an cipar condiciones y tendencias futuras (Gallopín 2006). A su vez, los indicadores deben ser fácilmente medibles (cuali y cuan ta vamente), comprensibles, fáciles de usar e interrelacionar, tener dimensión espacial y temporal, ser obje vos, sensibles a los cambios y permi r el diagnós co y pronós co en función de la detección de situaciones de alerta (Therburg et al. 2002). Es decir que, los indicadores deben apuntar a los aspectos o factores “clave” que quieran ser evaluados y deben dar información sobre el avance o progreso hacia la consecución de los resultados buscados. Esto implica la necesidad de contar con obje vos claros y una iden ficación de las variables relevantes que se relacionan con los productos y los efectos esperados (Armijo 2011), buscando maximizar la capacidad de aprendizaje en la implementación progresiva del Plan. Los indicadores a seleccionar deben apuntar a monitorear los cambios en el nivel de provisión de servicios ecosistémicos (Caps. 1 y 10). Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural va vigente, el alcance geográfico y temporal del Plan. Para cada programa o proyecto se deben definir responsables, par cipantes, plazos y condiciones necesarios para el cumplimiento de las ac vidades programadas. Esta formulación requiere que estén claramente definidas y expresadas las ac vidades que no se pueden realizar y las que sí, incluyendo su zonificación, las condiciones de implementación, el modo de financiamiento y el po y responsable del control. 80 �A par r del análisis de los indicadores se debe realizar la evaluación, que permite revisar y ajustar la planificación en función de la nueva información generada de las capacidades obtenidas a par r de la experiencia en la implementación del ordenamiento territorial y de los posibles cambios no previstos en el Sistema Socio-Ecológico o en sus controles externos (como los cambios tecnológicos, polí cos, etc.). El cumplimiento de esta etapa permite establecer si se está cumpliendo con la planificación, si los resultados parciales son los esperados y si la situación analizada discrepa con lo propuesto en el plan, de modo de tomar medidas correc vas y adapta vas en caso que fuera necesario. El proceso de evaluación será el que finalmente permita tomar decisiones, comunicar e informar (Armijo 2011). Además de las finales, se deben realizar evaluaciones intermedias en el ciclo de planificación para darle sensibilidad y flexibilidad al Plan. Esto permite optar por determinaciones más tempranas sobre la con nuidad o la necesidad de aplicar medidas correc vas. La evaluación y revisión del plan debería corresponder a un proceso con varios ciclos de aprendizaje en base a los resultados del monitoreo. La primera vuelta o ciclo de aprendizaje focaliza en la revisión de acciones específicas. Un segundo ciclo evaluará aspectos más profundos como los supuestos y modelos en los que se basa la definición de los problemas de planificación (Folke et al. 2002). Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural Por lo tanto, para realizar el seguimiento, monitoreo y evaluación de un Plan de Ordenamiento Territorial Rural es necesario establecer un sistema de indicadores que mida el comportamiento del Sistema Socio-Ecológico (aspectos bio sicos, sociales y económicos); la ejecución del Plan o el grado de cumplimiento de procedimientos, protocolos, cronogramas, presupuestos; su eficacia o el grado en que se cumplió lo previsto; su eficiencia o resultados en función de los costos; y finalmente su impacto, es decir, el grado en que se logran los efectos deseados a par r del cumplimiento de los diferentes obje vos (Gómez-Órea 2008). Asimismo, este sistema debe ofrecer señales que indiquen impactos o desviaciones no aceptables en el rumbo y trayectoria. En este sen do, resulta esencial que en el establecimiento de indicadores par cipen los actores involucrados (Mansfeld 2003, Menzel et al. 2012, Vasstrøm et al. 2008). Una de las cues ones “clave” del seguimiento y monitoreo es definir la/las en dades responsables (podrían cons tuir una comisión ad hoc) que tenga/n idoneidad, solvencia técnica, y a la vez, que cuente/n con apoyo y credibilidad social y polí ca, y que no presente/n conflictos de intereses con la ejecución del Plan. Al definir el/los ente/s responsable/s de esta ac vidad debe considerarse, además, la necesidad de con nuidad del proceso de seguimiento y monitoreo, es decir, que dicho/s ente/s no debe/n estar sujeto/s a los cambios en la ges ón polí ca, entre otras cues ones. Estas ac vidades deberían estar a cargo de una ins tución ya establecida en el territorio, como se mencionó. Por otra parte, la actuación de esta/s en dad/es en el proceso de OT debería contar con un marco legal que la respalde. Asimismo, se deben prever procedimientos explícitos y transparentes para la toma de decisiones. En este sen do, es imprescindible generar mecanismos de par cipación ciudadana para el seguimiento y evaluación del POTR, de manera de asegurar la consecución, transparencia y legi mación del mismo. A su vez, se deben prever instancias y actores responsables de la comunicación, aspecto clave para la información y retroalimentación del sistema. El Capítulo 14 de este libro discute la implementación de Observatorios en un proceso de OTR. 2.6. Validación del Plan En el marco de la sustentabilidad, la legi midad social de una prác ca requiere de la aceptación voluntaria por parte de todos los interesados y afectados (o de una mayoría relevante), e implica la posibilidad de lograr acuerdos en un proceso amplia y simétricamente par cipa vo (Dusell 2007). Así se construye un “contrato social” que va más allá de las cues ones legales, por el cual la sociedad avala 81 �El ordenamiento territorial como instrumento de polí ca y ges ón ambiental a ser desarrollado en las condiciones dispuestas por la Ley General del Ambiente (N° 25.675), se presenta como uno de los presupuestos mínimos ambientales y, en consecuencia, es de carácter obligatorio en toda la Nación, aun si el mismo no está previsto en los niveles municipales o provinciales. En consecuencia, para garan zar su legi midad, un Plan de Ordenamiento Territorial par cipa vo debe promover y garan zar la efec va par cipación de la ciudadanía durante su desarrollo e implementación en el territorio a ordenar, privilegiando la elaboración de un plan no impuesto desde el Estado al modo tecnocrá co tradicional (Walsh 2011), sino uno desarrollado desde y con la comunidad, mediante el consenso y el diálogo democrá co y par cipa vo, concertando con el Estado, esto es, privilegiando los procesos “desde abajo hacia arriba”. Esta necesaria par cipación ciudadana es recogida en la Ley General del Ambiente en forma general, concediendo a todo habitante el derecho a opinar en procedimientos que se relacionen con la protección del ambiente, y en forma par cular, obligando a “asegurar dicha par cipación en los planes y programas de ordenamiento ambiental territorial, en par cular en las etapas de planificación y evaluación de resultados” (art. 21). En este sen do, la elaboración de una norma que consolide el Plan de Ordenamiento Territorial Rural, prescindiendo de su encuadramiento como parte del Ordenamiento Ambiental del Territorio y sin que se haya asegurado la par cipación ciudadana, puede ser considerada nula y carente de validez legal, dado el carácter de presupuesto mínimo ambiental de aquella ley. Asimismo, en su ar culo 20, la Ley (N° 25.675) establece el carácter “no vinculante” de la opinión u objeciones resultantes de la consulta o audiencia pública, pero advierte que si las autoridades convocantes deciden en contrario a los resultados de dichos procedimientos de par cipación, deberán fundamentar su decisión y hacerla pública, pues la decisión resultante será pasible de nulidad en caso de no hacerlo (Di Paola 2012). este carácter de la par cipación crea las condiciones para una mayor aceptación del plan, otorgándole credibilidad y legi midad y, por ende, facilita su implementación. Por úl mo, el desarrollo de una democracia de calidad requiere que estos derechos sean amplia y efec vamente prac cados y no sean cercenados, “de modo que los ciudadanos puedan ejercer los derechos y poderes que no han transferido al estado o “prestado” a los funcionarios electos” (O’Donnell 2004). Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural esa prác ca siempre que se cumpla con las pautas y condiciones establecidas en los acuerdos alcanzados. 3. CONSIDERACIONES FINALES La planificación del ordenamiento territorial debe ser una ac vidad social y polí ca que permita pautar y guiar un proceso tendiente a generar un cambio en el sistema territorial. Idealmente, el proceso debe conducir a decisiones colec vas y a su formalización legal por parte del Estado, par endo de la construcción de una visión común y del análisis y selección de opciones para lograr, en un futuro más o menos próximo, los beneficios para los actores sociales involucrados con los recursos de ese Sistema Socio-Ecológico. Su abordaje en el marco del manejo adapta vo permite ir reduciendo la incer dumbre y los riesgos asociados a la toma de decisiones sobre el sistema territorial, a la vez que ir aprendiendo sobre dicho sistema y su funcionamiento. El incluir la mul plicidad de fuentes de información, de temas, de voces y de perspec vas, y construir una visión no parcializada sino holís ca del territorio, con el ejercicio de una amplia par cipación y la implementación de una comunicación a todo nivel, es un gran desa o. Si es genuinamente par cipa vo y reflexivo, y con capacidad de atender a los dilemas sociales –derivados de las grandes 82 �BIBLIOGRAFÍA Ambiente y Recursos Naturales. 2012. Ciudadanía Ambiental y herramientas estratégicas. Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN). Buenos Aires. Argen na, pp. 64. Alguacil-Gómez, J., M. Basagoi Rodríguez, P. Bru Mar n y J. Camacho Gu érrez 2006. Inves gación-acción par cipa va en el barrio de San Cristóbal de los Ángeles (distrito de Villaverde, Madrid). Cuadernos de Trabajo Social 331, Vol. 19, 331-346. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural diferencias en las condiciones polí cas, sociales y económicas de los dis ntos actores y de los obje vos sociales contrapuestos en un mismo territorio–, el proceso aquí planteado debe ir permi endo que todos los actores involucrados en endan las condiciones de funcionamiento del Sistema Socio-Ecológico, reflexionen sobre los posibles resultados de las acciones, planteen sus demandas y necesidades, y seleccionen aquellas alterna vas que logren un beneficio para el conjunto. Este proceso entonces contribuirá al desarrollo humano, expandiendo las capacidades sociales, civiles y polí cas de los actores y defini vamente contribuirá con la resiliencia del Sistema Socio-Ecológico, a la vez que con la calidad de la democracia. Armijo, M. 2011. Planificación Estratégica e Indicadores de Desempeño en el Sector Público. Ins tuto La noamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Naciones Unidas. 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Nƒ«ç›½«çƒ½2 RESUMEN: Este capítulo Ɵene como objeƟvo ofrecer un análisis de los conceptos, enfoques metodológicos y herramientas relevantes para considerar y discuƟr la internalización de Servicios Ecosistémicos (SE) en el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) con énfasis en los contextos de ArgenƟna y Chile. Con ese fin, primero se contrastan los principales enfoques de OTR aplicados en América LaƟna, resaltando que el actual interés en fortalecer la mulƟfuncionalidad en determinados paisajes requiere del mejoramiento de la gobernanza territorial, así como la generación y consolidación de mecanismos de retrocontrol entre la captura de los beneficios derivados de los SE y su provisión sustentable. En segundo lugar se describe el enfoque de SE y su aplicación al OTR, contrastando la expresión de sus disƟntos componentes en ArgenƟna y Chile vs. Costa Rica. En tercer lugar se presenta una revisión críƟca de los procedimientos de evaluación y mapeo de SE (EMSE) disponibles, poniéndose en relieve la necesidad de un mayor alineamiento entre los objeƟvos EMSE con los Ɵpos de SE considerados y los procedimientos metodológicos para mejorar su nivel de adopción e incidencia sobre el mundo real. Finalmente, se ofrece una propuesta para la internalización del enfoque de SE en el contexto de OT, basada en: a) el desarrollo de marcos conceptuales para el modelado parƟcipaƟvo de escenarios de uso de la Ɵerra, b) mapas de SE como producto intermedio para la elaboración de mapas de oportunidades (capacidad mulƟfuncional) y mapas de riesgos (según vulnerabilidad socioambiental y escenarios), y c) la integración de los dos puntos anteriores en una plataforma informáƟca interacƟva para uso de los actores e instancias involucradas (plataforma pública para OT). A pesar de los importantes avances que representan los procedimientos EMSE descriptos en este capítulo, la incerƟdumbre propia de los procesos involucrados aconseja tener muy presente el principio precautorio durante su aplicación al OTR. 1. INTRODUCCIÓN La configuración espacial de los usos de la Ɵerra es el resultado de decisiones individuales y colecƟvas que a la vez reflejan el modo en que la sociedad se relaciona con el medio bioİsico, es decir, define la organización espacial del territorio (OET) (Caja 5.1.). La OET es una propiedad mulƟdimensional y espacialmente explícita de los sistemas socio-ecológico que depende de la influencia de impulsores externos y de mecanismos de retroalimentación entre el sistema social y el sistema ecológico. Un componente clave de esa propiedad es la “distancia” entre quienes perciben los beneficios de decisiones de uso específicas (ej. deforestación) y quienes asumen los costos de las mismas (Paruelo 2011). Uno de los mayores costos asociados a decisiones de transformación de los ecosistemas es la pérdida de Servicios Ecosistémicos (SE) (Caja 5.1.), lo cual a su vez afecta la habilidad de los sistemas naturales de sustentar las necesidades humanas. Desde la teoría ecológica es posible predecir que cuando los tomado* En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 86-106). 1 Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Unidad Integrada Balcarce, CC 276, Balcarce, ArgenƟna – CONICET. Contacto primer autor: pedrolaterra@gmail.com 2 InsƟtuto de Economía Agraria, Universidad Austral de Chile, Casilla #567, Valdivia, Chile. Fundación Centro de los Bosques NaƟvos, FORECOS, Valdivia, Chile. Center for Climate and Resilience Research (CR2). Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas CAPÍTULO 5* INTERNALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL: BASES CONCEPTUALES Y METODOLÓGICAS 87 �El desacople entre quienes toman las decisiones en busca de beneficios individuales (usualmente denominados afectadores o ganadores) vs. quienes perciben los beneficios derivados del flujo de SE (beneficiarios) o quienes perciben los perjuicios (externalidades nega vas) resultantes de la pérdida de ese flujo (perdedores), puede tener diversos orígenes no excluyentes: a) los primeros residen fuera del área en la que se producen las externalidades nega vas (ej. empresas forestales), b) los segundos pertenecen a sectores que carecen de suficiente influencia en la toma de decisiones (ej. habitantes dentro y fuera del territorio en el caso de la deforestación), c) los primeros operan a una escala temporal más breve que aquella en la que se verifican los costos de sus acciones (los perjuicios recaen sobre las generaciones futuras), y d) los primeros no son conscientes de su doble condición de ganadores y perdedores (por desinformación o por negación de hechos, los decisores se perciben como ganadores pero no se perciben como perdedores, por ej. degradación del bosque por prác cas no sustentables de madereo usadas por un gran número de pequeños propietarios). La OET, por ende, no es la mera resultante de un proceso de planificación, sino que depende de un conjunto de factores que operan a escala geológica (ej. relieve), ecológico-evolu va (ej. composición, distribución y resiliencia de los bosques na vos), histórica (ej. cultura, sistema económico), de la acción de impulsores actuales (ej. mercados internacionales) y los dis ntos instrumentos de polí ca territorial tales como el Ordenamiento Territorial (OT; ver Caja 5.1.). Las polí cas desarrollistas implementadas en La noamérica, desvinculadas de las dimensiones espacial y ambiental, y las polí cas de OT impulsadas durante los años 70 y 80 han afectado la OET, llevando a fuertes asimetrías sociales y económicas que han resultado perversamente resilientes frente a dis ntos intentos de intervención. A través del estudio de las inicia vas de OT en 18 países de la región, Massiris (2006) sos ene que ese fracaso se vincula a las condiciones sociopolí cas, económicas y administra vas favorables a la concentración de los medios de producción en algunos sectores, y que se profundizarían posteriormente. Así por ejemplo, el modelo neoliberal prevaleciente en Argen na durante los años 90 promovió la concentración e intensificación produc va, el éxodo rural y el riesgo ambiental en regiones tradicionalmente agrícolas y no agrícolas del país, donde el precio internacional de la soja representó y aún representa uno de los principales impulsores externos de una nueva organización de los territorios (Rebora 2008, Manuel-Navarrete et al. 2009, García-López y Arizpe 2010, Volante et al. 2012). En Chile, las reformas neoliberales iniciadas después de 1973 sustentaron una polí ca forestal que promovió fuertemente el establecimiento de plantaciones de especies exó cas, principalmente a través del Decreto Ley Nº 701 (DL 701) implementado en 1974 (Niklitschek 2007). Como resultado de este favorable contexto polí co y también de las ventajas compara vas de Chile para el establecimiento de plantaciones, entre 1995 y 2009 el país exhibió una de las tasas anuales más altas de aforestación (49.020 ha/año) y reforestación (53.610 ha/año) en América La na (FAO 2010; INFOR 2010). Este modelo forestal basado en el monocul vo de especies exó cas y considerado como un éxito, ha sido una de las mayores causas de pérdida del bosque na vo, par cularmente de los bosques templados ubicados en la zona centro sur y sur de Chile (35-41 ̊ LS) (Sedjo et al. 1998 Echeverría et al. 2006; Aguayo et al. 2009; Lara et al. 2011, 2010; Nahuelhual et al. 2012). En términos generales, estos modelos de concentración produc va con impacto ambiental y exclusión social no son muy disntos a los verificados en otros tantos países de La noamérica en torno a la producción de caucho, café, azúcar, banano y aceite de palma. Los casos de la sojización en Argen na y de la afo-reforestación en Chile son ejemplos de cómo la lógica de la economía de mercado no sólo soslaya los desequilibrios ecológicos y sociales, tales como Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas res de decisiones perciben los beneficios pero no así los costos, los mecanismos de retroalimentación se debilitan y el sistema socio-ecológico pierde capacidad de autorregulación (Scheffer et al. 2000). 88 �Al ritmo del reemplazo de ecosistemas naturales por sistemas de producción agropecuaria y forestal intensivos, la pérdida de SE de relevancia local, regional y global avanza afectando fundamentalmente a los sectores sociales con menor incidencia sobre la toma de decisiones (MEA 2005a). En respuesta a ello, durante las úl mas décadas han emergido una serie de inicia vas orientadas a incrementar implícita o explícitamente el flujo de SE desde el sector privado. Entre las primeras tenta vas, se destaca la planificación del espacio territorial basada en zonificación ecológica e intentos de OT basados en restricciones de uso en las áreas consideradas como crí cas por su fragilidad y/o significado para la biodiversidad y ambiente humano (Massiris 2006; Bocco 2010). Diversos problemas en la implementación y monitoreo de las polí cas de OT centradas en restricciones de uso, impulsó el desarrollo de una serie de mecanismos basados en incen vos ges onados por gobiernos nacionales o provinciales o por organismos internacionales, tales como reducciones o exenciones imposi vas, premios, mercados voluntarios, cer ficaciones, así como en acuerdos voluntarios entre proveedores y beneficiarios de SE (pago por servicios ambientales, PSA) (Ruhl et al. 2007). Si bien estos mecanismos suelen presentarse como un instrumento alterna vo o al menos independiente al OT, su eficiencia depende de la calidad de los si os para proveer SE. Claramente, las inicia vas de PSA, las polí cas de incen vos y los planes de OT (con sus correspondientes regulaciones) no solo son complementarios, sino que pueden reforzarse sinérgicamente entre sí. En La noamérica, la aplicación del concepto de SE a la toma de decisiones sobre usos de la erra ene una importancia creciente y su mayor expresión se observa en torno a la aplicación de PSA, y en menor medida, en torno a OT (Balvanera et al. 2012). Los avances conceptuales y metodológicos realizados en Argen na y Chile sobre la aplicación del enfoque de SE han sido revisados y sinte zados por Laterra et al. (2011b) y Lara et al. (2011). Entre las líneas de inves gación más relevantes para el OT que se observan en ambos países, se destaca el análisis de relaciones entre las caracterís cas de los ecosistemas y paisajes con su oferta de SE (funciones de producción ecológica, FPE) y las experiencias de valoración económica y mapeo de SE, el diseño de incen vos a la conservación basados en PSA, así como la promulgación de regulaciones para la protección de bosques na vos basadas explícita o implícitamente en su capacidad para brindar SE y el soporte de algunas inicia vas de OT rural a la escala de par dos, departamentos o regiones (ver Capítulo 14). Si bien la necesidad de internalizar los SE en las polí cas públicas sobre usos de la erra ha sido insistentemente adver da durante la úl ma década por la comunidad cien fica internacional (MEA 2005b), y más recientemente por las comunidades cien ficas de Argen na (Laterra et al. 2011b; Paruelo et al. 2011; Viglizzo et al. 2012), Chile (Lara y Urru a 2011; Lara et al. 2011; Nahuelhual y Núñez 2010) y de otros países de La noamérica (Balvanera et al. 2012), hasta el momento, la eficacia de estas Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas la alteración de ecosistemas naturales y las migraciones internas y la marginalidad social asociada, sino que también ende a ignorar la vulnerabilidad de los sistemas socio-ecológico asociada a la pérdida de importantes funciones y SE. La mayor parte de los SE pueden ser considerados bienes públicos y como tales se caracterizan principalmente porque una vez que se proveen a un individuo, no se puede evitar que otros usufructúen del mismo (no exclusión) y su uso por parte de una persona no disminuye las opciones de uso que otros pueden hacer del servicio (no rivalidad). Las caracterís cas de no exclusión y no rivalidad implican que el mercado como mecanismo de asignación de recursos en general no los proveerá o los proveerá en can dades subóp mas (Pearce 1998; Ferraro y Simpson 2002; Freeman 2003). Como resultado, los SE son generalmente subvalorados (Heal 2000), lo cual se refleja en la escasa protección, manejo y restauración de ecosistemas (Lara et al. 2009; Nahuelhual y Núñez 2010; Skroch y López-Hoffman 2010), configurando el “drama de los servicios ecosistémicos” (Ruhl et al. 2007). 89 �Este capítulo ene como obje vo ofrecer un análisis de los conceptos, enfoques metodológicos y herramientas relevantes para considerar y discu r la internalización de SE en el Ordenamiento Territorial Rural con énfasis en los contextos de Argen na y Chile. Para una guía opera va de procedimientos de evaluación y mapeo de SE, ver el Capítulo 10 de este mismo libro. 2. ENFOQUES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT) APLICADOS EN AMÉRICA LATINA La organización espacial del territorio a dis ntas escalas espaciales y niveles administra vos, desde un municipio o par do, provincia, región o nación, resulta de diversos eventos y procesos históricos entre los que confluyen enfoques de abajo hacia arriba (ej. decisiones tomadas por los dueños de las erras, escasamente integradas, de pequeña escala espacial y temporal) y de arriba hacia abajo (ej. restricciones de origen climá co, edáfico y/o geomorfológico, y decisiones de los gobiernos, a mayor escala espacial y temporal). Si bien el OT claramente ocurre de arriba hacia abajo, este no necesariamente implica una estrategia de integración de usos con obje vos claramente definidos. De hecho, una de las estrategias de conservación más frecuentemente aplicada en Argen na y países vecinos, ha consis do en el aprovechamiento de oportunidades, como la donación de grandes extensiones de ambientes naturales por sus propietarios, o su expropiación, para la creación de reservas. Por otra parte, actualmente estos mismos países asisten a una nueva etapa, en la que la asignación de usos responde a estrategias de OT respaldadas y promovidas por leyes de OT específicas. Existe un claro contraste entre los enfoque de OT basados casi exclusivamente en patrones y procesos bio sicos (enfoques tempranos) vs. aquellos basados en el flujo y la valoración social de los beneficios tangibles e intangibles provistos por el territorio a par r de sus SE (enfoques actuales, Tabla 5.1). En el primer caso se asume implícitamente que el bien común depende centralmente de la eficiencia de aprovechamiento de los recursos naturales y de la protección de muestras de biodiversidad. Esta concepción se encuentra asociada a sistemas socio-ecológico con bajo capital social en el marco de regímenes autoritarios y democracias inmaduras, que en defini va determinan bajos niveles de par cipación social en el proceso de OT. Los fracasos de estos enfoques tempranos (Massiris 2006) han promovido la vulnerabilidad frente a la influencia de impulsores externos, y sus consecuencias sobre la concentración económica, social y produc va, y la segregación espacial de grano grueso entre producción y conservación (ver Manuel-Navarrete et al. 2009). En contraste, cuando se reconoce el vínculo entre el bien común y la distribución equita va y sustentable de los beneficios tangibles e intangibles derivados de los ecosistemas, adquiere relevancia la capacidad de los ecosistemas para brindar múl ples beneficios a las poblaciones locales (mul funcionalidad del paisaje). A su vez, las polí cas orientadas a fortalecer la mul funcionalidad en determinados paisajes, requieren del mejoramiento de dis ntos componentes de la gobernanza territorial, como el empoderamiento de los sectores sociales que proveen y que se benefician de dis ntos pos de SE, así como la generación y consolidación de mecanismos de retrocontrol entre la captura de los beneficios derivados de los SE (aportes al bienestar) y su provisión sustentable (Turner et al. 2008). Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas inicia vas y regulaciones para la provisión sustentable y equita va de SE encuentra importantes limitaciones ins tucionales, administra vas y socioculturales (Lara et al. 2011; Moricz et al. 2011; Quispe Merovich y Lo cci 2011; Seghezzo et al. 2011). Entre otras causas, esta internalización aún incipiente, se ha asociado a inconsistencias conceptuales y metodológicas que limitan su incidencia (Altesor et al. 2011; Nahuelhual et al. 2013). 90 �Enfoques tempranos Supuestos Criterios Entorno socioeconómico, polí co y ambiental Estrategias de implementación Enfoques actuales Las mejores decisiones dependen Las mejores decisiones dependen de criterios técnicos valorados y exclusivamente de criterios discu dos por el conjunto de actores técnicos sociales Eficiencia en el aprovechamiento Sustentabilidad de los sistemas de de los recursos naturales e insumos producción – Equidad Conservación de ecosistemas por su valor funcional, capacidad de brindar Protección de la biodiversidad por beneficios tangibles e intangibles su valor intrínseco y vulnerabilidad frente a dis ntas amenazas Estados autoritarios y sociedades Órdenes democrá cos. Papel creciente escasamente par cipa vas. Bajo de las ONG. Diversidad de opiniones y capital social de medios de comunicación Concentración económica, social y Descentralización. Es mulo a produc va. Migraciones internas economías regionales Integración de grano fino entre áreas de producción vs. conservación con Segregación de grano grueso fines antropocéntricos (captura de SE). entre áreas de producción vs. Paisajes heterogéneos conservación (“zonificaciones”). Paisajes uniformes Educación; empoderamiento de sectores sociales que proveen SE; Fuertes regulaciones. Escasos incen vos y fortalecimiento de mecanismos de retrocontrol mecanismos de retrocontrol En términos generales, los enfoques tempranos y actuales ajustan a los denominados enfoques de provisión y demanda, porque en el primer caso (normalmente impulsado por ecólogos y conservacionistas) se privilegia la protección de los elementos naturales y en el segundo (iden ficado con geógrafos y planificadores) se privilegian las demandas humanas por recreación y calidad ambiental (Maruani y Amit-Cohen 2007). Cabe aclarar que estos contrastes representan en gran medida una idealización, y que en el mundo real, las propuestas de OT con enen combinaciones variables de uno y otro enfoque. Frente a siglos de explotación extrac vista y de los recursos naturales que se ha verificado y se verifica aún (neoextrac vismo) en La noamérica, la pérdida neta de capital natural no sólo está reduciendo el flujo de esos recursos (Gudynas 2011), sino la capacidad de los ecosistemas para proveer SE que generan diversos pos de beneficios para la sociedad. Por ejemplo, tanto Argen na como Chile ilustran transformaciones de sus ecosistemas na vos durante las úl mas décadas con fuerte impacto sobre su capacidad para proveer SE. En el primer caso, es bien conocida la expansión de la frontera agropecuaria a costa de bosques y pas zales na vos, asociada a la demanda internacional de soja y al paquete tecnológico asociado a las variedades de este cul vo resistentes al glifosato (Paruelo y Oesterheld 2004; Benbrook e InfoNet 2005; Grau et al. 2005; Zak et al. 2008; Aizen et al. 2009). En Chile, la sobreexplotación a que han sido some dos sus bosques templados durante décadas (Echeverría et al. 2006; Echeverría et al. 2011), no solo están amenazando la biodiversidad una de las ecorregiones biológicamente más valiosas del planeta (Olson et al. 2001; Simone 2010), sino la oferta de SE fundamentales como la regulación hídrica, la provisión de agua limpia y leña (Núñez et al. 2007; Lara et al. 2009; Li le et al. 2009). Como agravante de estas transformaciones, la pérdida de SE, tales como el soporte de formas de vida y de seguridad y soberanía alimentaria asociados a sistemas de producción Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas Tabla 5.1. Principales contrastes conceptuales entre los enfoques actuales y tempranos del proceso de OT. 91 �3. EL ENFOQUE DE SERVICIOS ECOSISTÉMICOS (SE) Y SU APLICACIÓN AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL El enfoque de SE (ESApp) (Fisher et al. 2009) parte de la premisa de que el buen funcionamiento de los ecosistemas es crí co para el bienestar humano, para la mi gación de la pobreza y para el desarrollo económico, y consiste en la combinación de los siguientes elementos básicos: a) información sobre funciones ecológicas de producción (relaciones entre atributos de los ecosistemas y provisión de SE), b) flujos o propagación de esos SE, c) beneficiarios, d) compromisos o tradeoffs (o relaciones de costo beneficio), e) instrumentos para la captura y conservación de SE, y f) componentes de la gobernanza capaces de afectar el flujo de SE. La implementación del enfoque comienza analizando el sistema (paisaje terrestre o marino), iden ficando los SE provistos por el mismo y los grupos de interés involucrados. Posteriormente se mapean los flujos de SE, los beneficiarios, los costos, los beneficios, los perdedores y los ganadores. Lo anterior se repite bajo dis ntos escenarios y todo el proceso termina con una evaluación de los resultados de un determinado escenario de polí ca y su reevaluación. El ESApp ha ganado claridad conceptual a par r del modelo de “cascada” propuesto por Haines-Young y Potschin (2010) y de Groot et al. (2010). Este modelo plantea una secuencia de valor conceptual y metodológico que vincula el capital natural (biodiversidad, ecosistemas) con el bienestar humano. Remontando esa cascada desde el bienestar, hasta el capital natural, este modelo describe un flujo de procesos socio-ecológicos entre los que se dis nguen: a) los beneficios, como aquellos productos finales de los ecosistemas que en interacción con la ac vidad socioeconómica y/o cultural aportan al bienestar, b) los SE propiamente dichos, como aquellos procesos ecosistémicos que soportan directa o inmediatamente la generación de beneficios, y c) las funciones ecosistémicas, como el conjunto de procesos que soporta el flujo de un determinado SE y que dependen de la calidad del ecosistema ( po, extensión, estado de conservación). Es importante destacar, que según este modelo, y en contraste con la definición más difundida de SE (MEA 2005a), los SE no consisten en los beneficios derivados de los ecosistemas, ya que estos úl mos representan la porción de SE efec vamente capturada o usada para incrementar o sa sfacer las necesidades o el bienestar de las sociedades. Así, mientras el flujo de SE refleja la capacidad potencial de un ecosistema o determinada porción del paisaje para soportar beneficios (ej. mantenimiento de un caudal de agua de calidad), estos úl mos exigen la intervención humana (ej. entrega domiciliaria de agua potable). Uno de los principales aportes de este modelo consiste en la clara dis nción entre funciones (o servicios intermedios) y SE finales, reconociendo implícitamente que una misma función puede aportar a dis ntos SE y que un mismo SE puede depender de dis ntas funciones, y que, por lo tanto, los beneficios no se vinculan directa y biunívocamente con las funciones. Esta dis nción también resulta importante para evitar el doble conteo en las evaluaciones económicas de los SE. Actualmente se reconoce que los SE y los mapas producidos bajo este enfoque, siguiendo el modelo de cascada, pueden ser indicadores ambientales poderosos para apoyar una toma de decisiones informada y par cularmente el OT (Cloquell-Ballester et al. 2006; Ranganathan 2008), por cuanto ellos vinculan decisiones, factores de cambio, ecosistemas y bienestar humano (Daily y Matson 2008; Daily et al. 2009; Burkhard et al. 2011). Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas campesina, frecuentemente afecta con mayor fuerza a los sectores poblacionales de más bajos recursos y con menor capacidad de adaptación a tales cambios (MEA 2005a; García-López y Arizpe 2010). 92 �Tabla 5.2. Aproximaciones al enfoque de servicios ecosistémicos (ESApp) en Argen na, Chile y Costa Rica. Se omiten los instrumentos de conservación tradicionales, enfocados en la conservación de biodiversidad y en los SE de recreación y turismo (por ejemplo, sistemas de parques nacionales). LBN: Ley de bosques na vos; PSA: pago por servicios ambientales.). Componentes del ESApp Argen na Chile Costa Rica Iden ficación, evaluación, mapeo, modelado y análisis de escenarios Capacidades e información dispersas en diversos organismos de Ciencia y Tecnología (C&T). Capacidades e información dispersas en diversos organismos de Ciencia y Tecnología. Instrumentos y Subsidios y mecanismos de PSA compensación La LNB prevé subsidios para conservación y manejo de BN orientados a proveer servicios ambientales. El PROSOBO ar cula obje vos de conservación y promoción social. Prác camente no existen programas de PSA. La LBN prevé subsidios y exenciones imposi vas para conservación y manejo de BN orientados a biodiversidad, suelos y agua. Acuerdos de PSA en estudio. Una experiencia de PSA aún no implementada (INNOVA-CORFO). Licitación PNUD en curso para establecer bases conceptuales de PSA. Según posición del bosque en áreas sensibles y/o contenido de especies protegidas y con énfasis en pequeños y medianos propietarios. Estrecha coordinación entre FONAFIFO y SINAC-MINAE y amplia par cipación de actores sociales. El FONAFIFO dispone de un conjunto de programas de PSA, basado en el CSA, un instrumento financiero de mercado. Ley Forestal con fuerte base en el enfoque de SE. Acceso Los beneficiarios de los subsidios son propietarios de cualquier superficie incluida en las áreas priorizadas en los mapas de OT de cada provincia por su provisión de servicios ambientales. Construcción Fondos de Dispersos en diversos orga- La LBN crea un fondo para de gobernanza inves gación nismos del C&T. la inves gación sobre proy monitoreo específicos tección, manejo y restauración del bosque na vo. Organismos El monitoreo recae en la Se- Se creó un Consejo Asesor para el moni- cretaría de Medio Ambiente del Ministerio de Agricultoreo de la Nación. No existe inter- tura en el marco de LBN, vención mul sectorial. de cons tución mul sectorial. CSA dirigidos a pequeños y medianos emprendedores en ecoturismo, grupos comunitarios de desarrollo, y sector indígena, entre otros. Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas Si bien el enfoque de SE fue pensado para sustentar la toma de decisiones respecto del uso de la erra, claramente su eficacia depende de la capacidad de instrumentación y monitoreo, y no basta el simple reconocimiento del concepto en las leyes. En Argen na y Chile existe un importante caudal de conocimientos técnicos y cien ficos que están posibilitando la incorporación del concepto de SE en leyes como las de bosques na vos (Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos y Ley de Recuperación del Bosque Na vo y Fomento Forestal, promulgadas en 2007 y en 2008 en Argen na y Chile, respec vamente, en adelante, Leyes de Bosques Na vos (LBN) (Lara et al. 2011; Quispe Merovich y Lo cci 2011; Seghezzo et al. 2011) y en los sectores agropecuarios de cada país. Dentro del contexto la noamericano y aun mundial, Costa Rica aparece como un claro referente sobre la aplicación exitosa del ESApp para la conservación de sus bosques (Cole 2010; h p://www.fonafifo.go. cr). Al menos parte del contraste que muestran estos países en sus logros de conservación de bosques para la provisión de SE, podría explicarse por sus diferencias en la instrumentación del ESApp (Tabla 5.2). Importante ayuda internacional. Programa Nacional de Evaluación y Monitoreo a cargo del FONAFIFO. 93 �Par cipación, legi mación social Evaluación, ajustes y reevaluación de polí cas Efec vidad del ESApp; principales limitaciones Argen na Chile Audiencias y consultas pú- Consejo Asesor mul secblicas escasamente defini- torial. das. Comités de Agua Potable Rural bajo proyectos específicos de SE. Integración de redes de mo- A cargo del Consejo mul sectorial. nitoreo a cargo de la Autori- Asesor dad Nacional de Aplicación Mecanismos no definidos y del COFEMA, a través del en la reglamentación de Programa Nacional de Pro- LBN. tección de los Bosques Navos. Hasta ahora rigen los aspec- Hasta ahora rigen los astos regulatorios (prohibi- pectos regulatorios (prociones), pero no se ha con- hibiciones), pero no se ha cretado el otorgamiento de concretado el otorgamiensubsidios compensatorios to de subsidios. de acuerdo a la LBN (subfiLos costos de oportunidad nanciamiento). asociados a la rentabilidad Los costos de oportunidad de las forestaciones de piasociados a la rentabilidad nos y eucaliptus son muy de la agricultura son muy elevados (y persistencia de elevados. subsidios y otras facilidades al sector forestal). Subsidios a la forestación con especies exó cas. Escaso compromiso de las gobernaciones provinciaEscaso compromiso de las les. gobernaciones provinciales. Costa Rica Amplia par cipación de actores sociales. Pagos a medianos y pequeños emprendedores. FONAFIFO. Informes anuales de los beneficiarios de CSA. Contratación de auditores y evaluadores. Evaluación externa bianual. Alto impacto social y ambiental documentado por estadís cas oficiales y evaluaciones externas. Adicionalidad con otros programas de conservación. 4. PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN Y MAPEO DE SERVICIOS ECOSISTÉMICOS (EMSE) Nahuelhual et al. (2013) analizan los dis ntos procedimiento de EMSE a la luz de tres preguntas: los “qué”, “cómo” y “para qué” se mapea. En el primer caso, y siguiendo el modelo de cascada descrito en la sección anterior, se dis nguen las evaluaciones y mapas de: a) funciones ecosistémicas (o SE intermedios), b) SE propiamente dichos (o SE “finales”), c) beneficios, y d) el valor social o económico asociado a los beneficios. Adicionalmente, algunos trabajos mapean la vulnerabilidad del sistema socio-ecológico frente a la pérdida de SE, y otros mapean los SE provistos por la interacción entre ecosistemas a escala de paisaje. Es lamentable que en muchos casos estos elementos se u lizan sin dis nción y hasta se combinan entre sí en mapas agregados. Claramente, un mapa de capacidad de almacenaje de agua por los humedales de una región (función), un mapa de capacidad de amor guación de inundaciones por esos humedales (dependiendo de su capacidad de almacenaje, pero también del área de amor guación), un mapa de los beneficios asociados (por ejemplo, cul vos e infraestructura protegidos), y el mapa del valor de esos beneficios (por ejemplo, a par r de las pérdidas o costos evitados), son muy diferentes entre sí y poseen dis nta relevancia para una propuesta de OT. En cuanto a los “cómo” o técnicas de mapeo, en primer lugar pueden dis nguirse: a) la representación espacial de datos primarios, como los obtenidos a par r de muestreos o censos (en este úl mo Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas Componentes del ESApp 94 �Los “para qué” u obje vos con los que se confeccionan los mapas son diversos, pero una revisión de aquellos publicados durante los úl mos 6 años a nivel internacional, reveló que el 50% tuvo como propósito soportar la planificación de usos de la erra (incluyendo OT), el 26% estaba orientado a fortalecer la conservación de biodiversidad como obje vo central (por ejemplo, análisis de hotspots), el 14% se enmarcaba en el análisis de sustentabilidad de los patrones de uso de la erra (por ejemplo, análisis de compromisos), y el 4% estaba orientado a soportar inicia vas PSA (el 6% restante correspondía a otros obje vos). Es interesante destacar que la finalidad de estos mapas no mostraron ninguna asociación significa va con los “qué” ni con los “cómo” descritos más arriba, sugiriendo que una mayor Fronteras agrícolas y /o forestales estables o en retracción Marco histórico-político Objetivos PET Criterios y productos basados en SE como insumos para PET Aumento de la demanda por SE particulares Modelo de desarrollo agro-exportador concentrado Modelo de desarrollo basado en economías regionales Identificación de sitios apropiados para restauración de ecosistemas Identificación de sitios apropiados para la conservación Identificación de sitios apropiados para la conservación Mapas de demanda de SE Mapas de biodiversidad y de aptitud agrícola-forestal Mapas de provisión de SE seleccionados por criterios técnicos y por los grupos de interés (stakeholders) Mapas de provisión de SE Mapas de balance oferta/demanda de SE Mapas de costo/beneficio de la restauración - Disponibilidad de amplios recursos económicos Requisitos particulares Fronteras agrícolas y /o forestales en expansión - Valor de SE internalizado en la sociedad - Capacidad técnica Mapas de rareza de especies y ecosistemas Mapas de provisión de SE seleccionados por técnicos Mapas de vulnerabilidad ambiental y social por pérdida de SE Mapas de vulnerabilidad ambiental por pérdida de SE Mapas de riesgos y de oportunidades socioambientales - Capacidad técnica de los organismos de tecnología agropecuaria y de la administración de áreas protegidas - Rediseño o creación de nuevas estructuras institucionales con orientación transdisciplinaria - Control social - Acceso transparente a la información - Fortalecimiento de ONG de perfil biocéntrico Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas caso con resolución equivalente a las mínimas unidades administra vas), b) la transferencia (extrapolación espacial) de datos primarios, o c) la representación de variables sus tutas o proxys de los SE que se pretende mapear. En este úl mo caso se u lizan: a) índices o funciones ecosistémicas (con las limitaciones adver das en el párrafo anterior, para una revisión ver Egoh et al. 2012), o b) modelos empíricos o mecanicistas que vinculan atributos de los ecosistemas o paisajes con la provisión de SE (funciones de producción ecológica). También pueden dis nguirse los productos EMSE realizados a una escala única y arbitraria de aquellos que consideran múl ples escalas, aquellos que solo consideran la oferta de SE actual vs. los que la modelan bajo dis ntos escenarios, y aquellos que solo consideran funciones de producción ecológica lineales vs. los que consideran respuestas de po umbral. - Empoderamiento de los grupos de interés más vulnerables a la pérdida de SE de uso local Figura 5.1. Estrategias de planificación de uso de la erra (PET) basadas en el enfoque de servicios ecosistémicos. Correspondencia idealizada entre los marcos histórico-polí cos, los obje vos de la planificación del uso de la erra, los criterios e insumos requeridos y los requisitos par culares de cada estrategia PET. 95 �La falta de una clara asociación entre los “para qué” (obje vos EMSE) con los “qué” ( pos de SE considerados) y los “cómo” puede explicarse, en cierta medida, por una definición de los obje vos que es frecuentemente poco opera va (Nahuelhual et al. 2013). Aún el obje vo par cular de apoyar procesos de planificación del uso de la erra es demasiado general para orientar la selección de los criterios más apropiados, y consiguientemente, de los métodos necesarios para su aplicación. En efecto, los procesos de OT pueden ser impulsados bajo dis ntos marcos históricos y polí cas de desarrollo que incidirán sobre los obje vos par culares de la planificación y los criterios para su sa sfacción (Fig. 5.1). 4.1. Los mapas de servicios ecosistémicos. Entre la aplicabilidad y la confiabilidad A pesar del potencial de los SE, los procedimientos EMSE descritos arriba y sus variantes, representan dis ntas soluciones de compromiso capaces de afectar su potencial incidencia sobre el mundo real (Fig. 5.2). En primer lugar, uno de los supuestos implícitos más fuertes y al mismo empo más frecuentes, consiste en que los SE seleccionados por los técnicos o inves gadores, son aquellos de relevancia para la sociedad, cuando en rigor los mapas generados raramente responden a demandas concretas y los actores sociales no son realmente consultados (un requisito implícito en ESApp). Este enmascaramiento de sectores sociales que perciben diferencialmente la importancia de los SE (afectadores vs. beneficiarios o ganadores vs. perdedores), es par cularmente riesgoso cuando existen claras asimetrías en su representa vidad y par cipación dentro de los procesos EMSE (Daw et al. 2011). Figura 5.2. Supuestos u lizados durante la cuan ficación y mapeo de SE orientado a la planificación territorial, y que limitan la confiabilidad, u lidad e incidencia de los productos (mapas) para el ordenamiento territorial. Los supuestos son ordenados en forma de cascada, donde los ubicados más arriba son los más frecuentes. Siguiendo la cascada, a medida que los supuestos van siendo removidos, aumenta la confiabilidad, u lidad e incidencia de los mapas para el OT (indicado por el largo de la doble flecha). Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas adecuación entre los métodos y los obje vos permi ría mejorar la incidencia de este enfoque sobre la toma de decisiones (Nahuelhual et al. 2013). 96 �En tercer lugar, las evaluaciones espacialmente explícitas del valor económico de los SE podrían ser consideradas de mayor u lidad potencial para el planeamiento y ordenamiento del territorio que el sólo flujo de SE, porque implícitamente, integran las funciones de producción ecológicas con es maciones de la importancia rela va de los SE para la sociedad. No obstante, en la prác ca los beneficios económicos de un territorio son di ciles de cuan ficar correctamente por faltas de información y de conocimiento, y los mapas de valor económico de SE se realizan aplicando transferencias (extrapolaciones) de valoraciones locales, usando como único argumento de las FPE el po de bioma o ecosistema o cobertura, e ignorando las funciones más realistas y complejas. Más aún, la valoración económica de los SE es frecuentemente cri cada por exponer a los SE a una racionalidad propia de los mercados (Paruelo et al. 2011; Viglizzo et al. 2012), induciendo a errores tales como: a) considerar los SE como sus tuibles, b) orientar esa sus tución usando relaciones de costo-beneficio a pesar de que los costos y los beneficios pocas veces internalizan el criterio de sustentabilidad y resiliencia, c) reducir los indicadores de bienestar al valor económico, cuando obtenido por métodos tales como disposición a pagar, costos de viaje o precios hedónicos no reflejan el verdadero valor del capital natural y el flujo de sus servicios para la sociedad, d) subes mar el peso de argumentos é cos (por ejemplo, equidad intergeneracional) y polí cos (por ejemplo, priorización del desarrollo y bienestar a escalas regionales y locales). Los compromisos (tradeoff) entre la provisión de dis ntos SE son indica vos, pero no reflejan el verdadero compromiso que perciben dis ntos actores en términos de beneficios. Sobre todo cuando los SE son valorados en términos monetarios o rela vos, esos análisis conducen a la falsa idea de compensación entre SE, tendiente a jus ficar la pérdida de un SE por la ganancia de otro. En cuarto lugar, las evaluaciones de SE basadas exclusivamente en las propiedades locales de los ecosistemas y el paisaje, representan un supuesto que limita los alcances de los mapas obtenidos con cualquiera de los enfoques EMSE ya mencionados. Cuando los procesos ecológicos que contribuyen a un dado SE ocurren a escalas espaciales que transgreden la escala de la evaluación y mapeo, el flujo esperado de ese SE puede alejarse significa vamente del flujo observado, o de aquel modelado tomando en cuenta la influencia del contexto. Por ejemplo, el servicio de retención de nutrientes y otros contaminantes que ejercen los ecosistemas ribereños (aportando, por ejemplo, a la disponibilidad de agua limpia y al valor recrea vo de cuerpos de agua superficiales), depende en parte de la eficiencia de filtrado de los contaminantes transportados por el escurrimiento superficial que llega a esos ecosistemas, pero también, depende de la carga de contaminantes que a su vez depende del tamaño y de los patrones de uso y coberturas en la correspondiente área colectora (Orúe et al. 2011). Quinto, las escalas en que se verifican los procesos ecosistémicos que afectan la provisión de SE, varía con el po de SE. Por ejemplo, mientras a una determinada escala de análisis y mapeo la provisión simulada de alimentos muestra un marcado antagonismo con la provisión de servicios de regulación, a una escala más amplia, la combinación de superficies agrícolas y naturales formando un complejo mosaico de coberturas puede conducir a una relación sinérgica donde la provisión total de SE es mayor que la esperada bajo la hipótesis de no interacción (Laterra et al. 2012). De este modo, la extrapolación de los antagonismos y sinergias entre SE observados desde una escala de análisis a otra dis nta, puede Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas En segundo lugar, es frecuente que las evaluaciones y mapas no reflejen la magnitud y distribución de SE, sino de algunas de las funciones ecosistémicas (o sus variables sus tutas) que contribuyen a los SE. Por ejemplo, es poco esperable que el servicio de regulación hídrica (cuan ficable, por ejemplo, a través de la estabilidad de caudales de ríos o arroyos, o del tamaño de cuerpos lén cos) resulte bien representado por un mapa de capacidad de infiltración de agua en el suelo, cuando la estabilidad de los caudales depende además del po de cobertura, pendiente del terreno y profundidad del suelo, entre otros factores. 97 �Finalmente, y ligado a lo anterior, una limitación importante de los mapas de SE para la toma de decisiones de largo plazo (como las que se esperan en el marco de la planificación y del ordenamiento territorial) derivan de su incapacidad para reflejar la suscep bilidad de la sociedad frente a la posible pérdida o reducción en el flujo de dis ntos SE (vulnerabilidad debida a la pérdida de SE). 5. UNA PROPUESTA PARA LA INTERNALIZACIÓN DEL ENFOQUE DE SERVICIOS ECOSISTÉMICOS PARA LA TOMA DE DECISIONES EN EL CONTEXTO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Si bien los mapas de SE representan un buen producto para la toma de decisiones en torno a objevos tales como el análisis de sustentabilidad y PSA a escalas locales, esos mismos mapas pueden no sa sfacer los requerimientos específicos de un proceso de OT basados en SE. En este úl mo caso, los mapas deberían ser capaces de facilitar la toma de decisiones en torno a si os prioritarios, tales como los mapas de oportunidades y mapas de riesgos. La iden ficación de si os capaces de ofrecer múl ples SE en forma sinérgica o simplemente simultánea (paisajes mul funcionales y “hotspots”), los si os con un alto balance de demanda y oferta de SE, o aquellos donde se conjuga una alta suscep bilidad a la pérdida de SE con una alta demanda por los mismos, son buenos ejemplos de la u lidad que pueden mostrar los mapas de oportunidades y riesgos basados en SE. Estos pos de mapas exigen un proceso de evaluación que transgrede el recorrido de la cascada de evaluación (Haines-Young y Potschin 2010), requiriendo la consideración de balances entre provisión y demanda de SE y el análisis de antagonismos, sinergias, vulnerabilidad, resiliencia y adaptabilidad para finalmente obtener los mapas de riesgos y oportunidades socioambientales (Fig. 5.3). La propuesta de integrar elementos de la cascada y tender a enfoques mixtos a medida que las decisiones se complejizan es coherente con los requerimientos de la aproximación de SE como fue originalmente planteada, la cual comienza por definir el sistema de interés (ej. paisaje), iden ficar los servicios relevantes e involucrar a los actores sociales y grupos de interés (Stoorvogel y Antler 2000; Maynard et al. 2010). Luego, sigue la medición y el mapeo de los flujos de SE, los beneficiarios, los beneficios y los costos, lo cual involucra experiencia en entender procesos y funciones del ecosistema, para llegar a producir un mapa de la distribución de ganadores y perdedores frente a una intervención en el medio natural. Si bien aún no se dispone de ejemplos publicados de este po de mapas, Nahuelhual et al. (2013) proveen ejemplos de evaluaciones y mapas basados en SE que ilustran separadamente algunos de los componentes necesarios, destacando como sus propiedades: a) la importancia de la par cipación de los grupos de interés en la selección y valoración de SE así como en la definición de escenarios, b) la agregación de mapas y análisis de compromisos y sinergias entre múl ples SE relevantes, y c) la consideración de procesos no lineales (fenómenos de umbral), d) la consideración de flujos de SE sustentables, y e) la consideración de flujos laterales (implícitos en el concepto de servicios de paisaje) que vinculan las unidades de paisaje con su contexto espacial. Actualmente existe una serie de aplicaciones basadas en sistemas de información geográfica orientadas a facilitar la evaluación y mapeo de SE a par r de información georreferenciada provista por el usuario, tales como InVEST y ARIES (Nelson y Daily 2010) y SOLVES (Sherrouse et al. 2011). A pesar que estas herramientas aún se encuentran en construcción e incurren en algunas de las limitaciones anali- Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas conducir tanto a impactos imprevisibles como a la pérdida de oportunidades de complementación entre SE y usos múl ples del paisaje. 98 �zadas arriba, representan pasos firmes hacia la internalización del enfoque de servicios ecosistémicos (ESApp) en la toma de decisiones sobre usos de la erra. Tomando en cuenta el con nuo avance en la generación de conocimientos originales y síntesis relevantes para alimentar la “escalera de SE” (Fig. 5.3), así como la necesidad de contar con indicadores y modelos alterna vos y adecuados a la información realmente disponible por los usuarios y para las áreas de interés, la aplicación del protocolo de mapeo ECOSER (Laterra et al. 2011a; Laterra et al. 2012) es capaz de combinar modelos e indicadores ajustados a la disponibilidad de información. Este protocolo ofrece un marco para la integración colabora va y en línea de indicadores y modelos de vulnerabilidad socioambiental basados en SE y orientados a OT (h p://www.eco-ser.com.ar). La estandarización y automa zación de procedimientos mediante un protocolo de este po, facilitaría la iden ficación de soluciones apropiadas al compromiso entre el nivel de simplicidad de los procedimientos y la confiabilidad de los mapas resultantes (ver arriba). El recorrido del ESApp hacia su internalización en las polí cas públicas sobre usos de la erra de los países la noamericanos en general, y de Argen na y Chile en par cular, ha superado en gran medida las limitantes conceptuales y metodológicas que restringían su aplicación hasta hace pocos años. Actualmente, no sólo se dispone de conocimientos, síntesis y herramientas relevantes para este enfoque, sino de recursos humanos en formación que permiten prever un próximo aumento en la capacidad de instrumentación desde los sistemas cien ficos de cada país, así como del soporte desde redes internacionales de colaboración cien fica que han ejercido y ejercen un rol fundamental. Las recientes promulgaciones de leyes orientadas al manejo y conservación de bosques na vos, así como los debates impulsados desde la sociedad e incluso desde los gobiernos (MAGyP 2012), sugieren un contexto sociopolí co favorable. Por lo anterior, en esta etapa resulta oportuna la creación e instrumentación de un sistema de información y simulación de efectos ambientales derivados de las decisiones sobre usos de la erra en el contexto del OT, basado en el flujo y valor de los SE como indicadores ambientales. Los indicadores de SE consisten en un instrumento de síntesis de información que permite Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas Figura 5.3. Escalera ascendente de integración de procedimientos de EMSE y su capacidad para orientar la toma de decisiones en el contexto de planes de OT. Modificado de Haines-Young y Potschin (2010) y de Nahuelhual et al. 2013. 99 �El método empleado para la construcción de indicadores se alinea con un enfoque deduc vo, guiado por un modelo conceptual de organización jerárquica que contempla el funcionamiento de los sistemas socio-ecológico. El modelo creado debe permi r: iden ficar, priorizar, sinte zar y mapear los principales factores de control que determinan la estructura, funcionamiento y dinámica necesaria de un sistema socio-ecológico para generar el flujo dado de un SE específico, y ene como base la asociación de los SE a coberturas de suelo que serán la base para el modelamiento de escenarios futuros. Tal sistema de información y simulación de indicadores de SE podría expresarse en una plataforma informá ca interac va para uso de los actores e instancias involucradas (plataforma pública para OT, PPOT). Siguiendo los elementos básicos del ESApp y de la escalera de evaluación propuesta en la Fig. 5.3, una PPOT debería contar con los siguientes módulos: a) Inventario de SE: mapas de SE de grano grueso en base a coberturas y usos de la erra a escala de ecorregiones, b) Evaluación y mapeo de SE y análisis de compromisos entre SE, c) Análisis de vulnerabilidad por pérdida de SE: aplicación de indicadores y funciones de producción a las regiones de interés del usuario, en base a información de base provista por defecto y a información de base provista por el usuario, d) Análisis y monitoreo de tendencias, oportunidades y riesgos: cuan ficación a lo largo de series temporales y simulaciones espacialmente explícitas del flujo de beneficios y vulnerabilidad bajo dis ntos escenarios de oferta y demanda de SE, e) Modelos de simulación de costos y beneficios de regulaciones e incen vos sobre las oportunidades y riesgos iden ficados, f) Análisis y seguimiento de la incidencia de regulaciones e incen vos vigentes para la evaluación y reevaluación de polí cas públicas, g) Comunicación y educación para la retroalimentación de la propuesta, para potenciar la par cipación transdisciplinaria, y para la legi mación social. Idealmente, el grupo de indicadores espaciales a generar en base a SE debiera ser suficientemente amplio para abordar un rango de temas y no sólo OT, tales como el diseño de áreas prioritarias de manejo y conservación y el diseño de PSA entre otros. Estos indicadores debieran ser además relevantes para proyectar cambios futuros en el flujo de SE y el bienestar humano. 6. CONSIDERACIONES FINALES. VENTAJAS, LIMITACIONES Y RIESGOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL BASADO EN SERVICIOS ECOSISTÉMICOS El reconocimiento de áreas capaces de brindar un alto flujo potencial de SE y beneficios para la sociedad a par r del buen funcionamiento de los ecosistemas, uno de los aspectos centrales del ESApp, así como la aplicación de instrumentos para su conservación dentro de propiedades privadas, representan un claro avance respecto del modelo de conservación tradicional basado en parques y reservas, y focalizados en los servicios de banco gené co in situ, recreación y turismo. No obstante, más arriba hemos visto que cuando el obje vo está puesto en el mediano y largo plazo, como ocurre en los procesos de OT, los mapas de flujos de SE no pueden reflejar por sí solos cuántos SE son necesarios y cuántos se pueden perder, ni el significado de los ecosistemas para el bienestar de la sociedad en ese horizonte de empo. En parte, esos valores dependen de las preferencias de los beneficiarios, pero en parte dependen de criterios técnicos (los usuarios no pueden determinar cuánto bosque se puede perder antes de que se dispare el riesgo de consecuencias no deseadas). La no consideración de antagonismos y sinergias entre SE, suscep bilidad a factores de estrés, resiliencia frente Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas lidiar con la complejidad y cuyo objeto es brindar información más clara a quienes toman decisiones (Bossel 1999; Díaz et al. 2007). 100 �La aparente obje vidad y síntesis de conocimientos de los mapas de SE pueden conferirles “un aire de autoridad” (Hauck 2013), cuyos sesgos pueden resultar funcionales a los intereses de sectores de poder concentrado, no necesariamente alineados con el bienestar de la sociedad en su conjunto. Cuando la vulnerabilidad de los sistemas socio-ecológico y el principio de equidad no ocupan un lugar central en la toma de decisiones, éstas simplemente reducen la vulnerabilidad de los sectores ya aventajados para beneficiarse de las polí cas públicas, en detrimento de los componentes más vulnerables del sistema (sectores sociales marginados y ecosistemas frágiles y/o poco resilientes) (Adger 2006; Adger et al. 2005). Finalmente, a pesar del progreso en la generación y síntesis de conocimientos disponibles para orientar la toma de decisiones sobre usos de la erra compa bles con flujos de SE para el bienestar de la sociedad, es importante admi r que ese conocimiento ecológico no solo es aún incompleto, sino que la dinámica de los procesos polí cos y sociales que afectan los procesos ecológicos se encuentra sujeta a eventos impredecibles (sorpresas) que, en el campo del OT, aconsejan tener muy presente el principio precautorio. AGRADECIMIENTOS: Este trabajo ha sido parcialmente financiado por los proyectos FONDECYT N° 1110741 (CONICYT) de Chile, los PICT08 0020 y PICT012 0607 (ANPCYT, FONCYT), el AGR 389/012 (UNMdP) y el AEGA 223022 (INTA) de Argen na, el BEST-P (CRN 3095, IAI) y la Red VESPLAN (CYTED). Caja 5.1. Glosario Organización espacial del territorio (OET). Consiste en el arreglo o configuración espacial de usos de la erra más las relaciones recíprocas que se verifican entre esa configuración y la sociedad. El OET no es la mera resultante de un proceso de planificación, sino que depende de un conjunto de factores que operan a escala geológica (por ejemplo, relieve), ecológico-evolu va (por ejemplo, composición, distribución y resiliencia de los bosques na vos), histórica (cultura, sistema económico) y de la acción de impulsores actuales, tales como la presión de los mercados internacionales, y los dis ntos instrumentos de polí ca territorial (por ejemplo, el ordenamiento territorial). El grado de acople entre los cambios en el uso de la erra y las consecuencias directas e indirectas de esos cambios sobre el sistema social o la sociedad, representan un componente clave de la OET. Ordenamiento territorial (OT). Proceso técnico-polí co de asignación de usos y funciones a disntas porciones del espacio terrestre, cuyos resultados dependen de los marcos conceptuales u lizados. Los procesos de OT suelen ser impulsados con el propósito general de propiciar un desarrollo socioeconómico equilibrado y sostenible, y son soportados por una serie de premisas o enfoques que no siempre son coherentes con esos propósitos. Siguiendo a la European Comission (1997), el propósito del OT es crear una organización de usos de la erra capaz de balancear las demandas por desarrollo con la protección del ambiente, para el logro de obje vos sociales y económicos”. Algunos autores reservan el término “ordenamiento” territorial a las norma vas que regulan el uso del territorio (resultante del proceso de OT u “ordenación”). Servicios ecosistémicos (SE). Aquellos procesos y componentes de los ecosistemas que contribuyen o son u lizados (ac va o pasivamente) en la generación de beneficios o bienestar para la socie- Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas a disturbios naturales o antrópicos y adaptabilidad social frente a esos cambios puede hacer de los mapas de SE una herramienta riesgosa. 101 �BIBLIOGRAFÍA Adger, W. N. 2006. Vulnerability. Glob. Environ. Change 16: 268-281. Adger, W. N., N. W. Arnell and E. L. Tompkins. 2005. Successful adapta on to climate change across scales. Glob. Environ. Change 15: 77-86. Aguayo, M., A. Pauchard, G. Azócar y O. Parra. 2009. Cambio del uso del suelo en el centro sur de Chile a fines del siglo XX. 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Su pérdida implica externalidades nega vas que recaen en personas dis ntas de aquellas que toman las decisiones de uso de la erra. Para una referencia conceptual y aplicaciones en Argen na, Chile y México ver Laterra y col. (2011). Bossel, H. 1999. Indicators for sustainable development: theory, method, applica ons. Interna onal Ins tute for Sustainable Development Winnipeg, Canada. Burkhard, B., S. Opitz, H. Lenhart, K. Ahrendt, S. Garthe, B. Mendel and W. Windhorst. 2011. Ecosystem based modeling and indica on of ecological integrity in the German North Sea—Case study offshore wind parks. Ecol. Indic. 11: 168-174. Carreño, L. and E. Viglizzo. 2007. Provisión de servicios ecológicos y ges ón de los ambientes rurales en Argen na. Ediciones INTA. Cloquell Ballester, V. A., V. A. Cloquell-Ballester, R. Monterde-Díaz and M. C. Santamarina-Siurana. 2006. Indicators valida on for the improvement of environmental and social impact quan ta ve assessment. Environ. Impact Assess. 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Lƒã›Ùك4 RESUMEN: Un primer aspecto clave para la construcción de políƟcas de planificación, tales como las de ordenamiento territorial rural, es el de parƟcipación ciudadana. En las democracias representaƟvas contemporáneas se han ido incorporando mecanismos de parƟcipación tendientes a construir consensos y evitar que surjan nuevos conflictos o se profundicen otros. A lo largo de este capítulo se enuncian aspectos de la dimensión políƟco-insƟtucional que es necesario que sean construidos, o bien fortalecidos para encarar procesos de ordenamiento territorial rural. En un principio, se describen aspectos normaƟvos y administraƟvos necesarios para llevar adelante procesos de OTR tales como: la integración de estrategias de planificación, la existencia de un marco normaƟvo de nivel nacional que siente las bases para el OTR, la conformación de Unidades Ejecutoras del OTR que funcionen como entes coordinadores, y la creación de NuCTOs o consorcios interinsƟtucionales que podrán brindar apoyo cienơfico técnico específico. Luego, se lleva a cabo una descripción de los elementos clave de la esfera políƟco-insƟtucional, que requieren ser considerados en cada una de las etapas del proceso de OTR: Fase Preparatoria, de DiagnósƟco, de Planificación y GesƟón. Es importante destacar, que con los contenidos de este capítulo no se busca brindar ciertas configuraciones específicas en los arreglos políƟco-insƟtucionales, sino poder establecer los elementos esenciales y generales concernientes a esta esfera dentro del proceso de OTR, de manera de que se puedan regular las interacciones sociales, los conflictos, garanƟzar la gobernanza, la parƟcipación social, el acceso a la información pública, entre muchas otras cuesƟones que serán enunciadas, y que tendrán como fin úlƟmo aportar elementos clave para llevar adelante procesos de OTR que busquen construir sistemas socioterritoriales con equidad intra e intergeneracional y con jusƟcia social. 1. PRESENTACIÓN En las úlƟmas décadas los abordajes tradicionales de gobernar y gesƟonar los problemas de la sociedad han experimentado fuertes transformaciones tendientes a democraƟzar el acceso de la ciudadanía en el diseño de las políƟcas públicas. La construcción de políƟcas de planificación basadas en este enfoque, implica necesariamente un aumento sostenido en la parƟcipación ciudadana y en la calidad de las formas en que tal parƟcipación Ɵene lugar. Las decisiones relevantes para la planificación, a su vez, resultan casi siempre de la manifestación de intereses antagónicos: fuerzas movilizadas demandan * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 107-120). 1 Este documento fue elaborado a parƟr del debate llevado a cabo en el Taller “Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para su abordaje de manera parƟcipaƟva”, realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en el marco del proyecto TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, organizado por la FAO, MAGyP, INTA y FAUBA. 2 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información, FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: garciaco@agro.uba.ar 3 Facultad de Agronomía, UBA. 4 Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Unidad Integrada Balcarce, CC 276, Balcarce, ArgenƟna – CONICET. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural CAPÍTULO 6* ASPECTOS POLÍTICO INSTITUCIONALES A SER CONSIDERADOS EN EL MARCO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL1 108 �Como se mencionó previamente, la par cipación es un concepto clave para la construcción de polí cas públicas en materia de Ordenamiento Territorial. Claramente nuestra Cons tución Nacional, los tratados internacionales de Derechos Humanos y Ambiente, la Ley General del Ambiente y las leyes sectoriales de presupuestos mínimos de protección ambiental, incorporan el derecho al acceso a la información, la par cipación en los procesos de toma de decisión y el acceso a la jus cia para garan zar el derecho a un ambiente sano. En tal sen do, el acceso a la información y la instancia de par cipación señalada en la Ley General del Ambiente para el proceso de Ordenamiento Ambiental del Territorio, cons tuye un aspecto fundamental para su validez y en todos los niveles jurisdiccionales se debe cumplir con tal requisito (ver capítulos 4 y 9). Cuando una polí ca se formula e implementa sin respetar el marco ins tucional vigente y/o sin involucrar de forma adecuada a todos los actores del territorio, se generan condiciones favorables para la emergencia de conflictos sociales. La par cipación ciudadana funciona aquí como una condición de sustentabilidad de la polí ca en cues ón, lo que implica que el involucramiento de los actores, cons tuiría una posible respuesta para prevenir conflictos de todo po. Por lo tanto, es importante que las ins tuciones públicas promuevan la generación de capacidades en los múl ples actores del sistema polí co y social, para alentar la cooperación entre las estructuras estatales, grupos y organizaciones diversas, para la toma de decisiones y resolución de conflictos. El éxito o fracaso de las inicia vas de desarrollo local está fuertemente condicionado por las formas que posee la sociedad local para construir consensos y ges onar el conflicto (ver Caja 6.1). El obje vo de este capítulo es presentar esquemas opera vos para abordar los aspectos polí co ins tucionales en un proceso de Ordenamiento Territorial Rural (OTR). Según Gómez Orea (2002), para el desarrollo de este proceso se requieren ciertas condiciones básicas: voluntad polí ca para controlar el uso del suelo, cobertura legal de los planes, capacidad ins tucional para ges onar la ejecución, el seguimiento y control de los planes, entre otras cues ones. La dimensión polí ca-ins tucional hace referencia a aquellos arreglos que regulan las interacciones sociales, los conflictos y garan zan la cohesión social y la gobernanza. Esta dimensión establece y controla las reglas del juego que intervienen en el Sistema Socio-Ecológico de manera formal. Comprende el diseño de instrumentos y arreglos ins tucionales orientados a fortalecer la par cipación ciudadana en los procesos democrá cos de toma de decisiones, las capacidades de autoges ón, la descentralización en la asignación de recursos, la coordinación entre los dis ntos niveles e instancias de la administración pública, la rendición pública de cuentas, la confiabilidad y mejoramiento en el acceso a la información. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural medidas de cambio y los que enen el poder pueden responder tomando alguna decisión, que variará entre la aceptación total de dichas demandas, hasta la resistencia a aceptarlas. El desarrollo se logra entonces cuando existe un consenso mínimo acerca de ciertas decisiones polí cas. Si este consenso no se logra, puede predecirse que tendrán lugar conflictos sociopolí cos agudos (Warner 2001, FCD 2006). 2. NIVELES DE ORGANIZACIÓN NORMATIVOS Y ADMINISTRATIVOS EN LOS SISTEMAS SOCIO-ECOLÓGICOS La Argen na dispone de un régimen federal. Las normas jurídicas se encuentran anidadas, exis endo una gradación del ordenamiento jurídico federal argen no, que se representa como una pirámide. De esta forma, la norma jurídica de menor jerarquía (e.g. decreto municipal o departamental) vale en función de una de mayor jerarquía (ley provincial o nacional). 109 �A nivel administra vo, los Sistemas Socio-Ecológicos poseen una serie jerárquica de ins tuciones que actúan a diferentes escalas. Estas reflejan los dis ntos niveles a los cuales se toman las decisiones sobre la u lización de los recursos naturales, de capital y trabajo. En el nivel ins tucional más bajo, se incluyen a los individuos y hogares. A un nivel superior, pueden dis nguirse municipios o departamentos, los que en conjunto conforman las provincias. A un nivel aún superior encontramos a la Nación. La ges ón del ordenamiento territorial debe realizarse a par r de tres niveles: nacional, provincial y municipal. En el ámbito nacional ha de definirse una estrategia, una polí ca y un plan nacional de OT, que cons tuyen marcos de referencia para los niveles inferiores (provincial y municipal). El establecer una estrategia, hace referencia a la definición de una planificación territorial o Plan Estratégico Territorial, el cual resulta un plan integral basado en la construcción federal de consensos, bajo la conducción del gobierno federal, para arribar al modelo de territorio deseado. Actualmente, la Argen na dispone del Plan Estratégico Territorial y el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial, como ha sido descripto en el Capítulo 17, aunque es importante mencionar que dichos planes carecen de una norma va que los respalden. El disponer de un marco norma vo integrador que siente las bases para el OT, resulta de suma relevancia, de manera de que se establezcan las pautas básicas y generales a nivel nacional. Un punto importante de especial consideración es que a pesar de carecer de una norma va integral de OT a nivel nacional, en los úl mos empos se han desarrollado varias inicia vas tanto a nivel provincial como local. Desde la norma va provincial, podemos mencionar al Decreto Ley Nº 8912/ 1977 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires (aunque presenta un énfasis en lo urbano), a la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, analizada en el Capítulo 20 y al Programa de Ordenamiento Territorial de Formosa. A nivel local, se cuenta con varias experiencias de OTR en todo el país (ver Capítulo 16). Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural La Cons tución Nacional en el art. 41 efectúa la distribución de competencias en materia ambiental, al disponer que sea la Nación la encargada de dictar las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, y las provincias quienes pueden complementarlas. Esto supone una delegación de facultades de regulación, hecha por las provincias a favor de la Nación, que se suma a otras preexistentes (por ej. las facultades del Congreso Nacional de establecer los códigos civil, penal, de minería, regular el comercio interprovincial, aprobar los Convenios Internacionales, que pueden poseer estatus cons tucional –tratados de Derechos Humanos– o categoría superior a las leyes –la mayoría de los tratados ambientales, por ej. Cambio Climá co y Biodiversidad–). Por su parte, las provincias conservan, según el art. 121 de la Cons tución Nacional, todo el poder no delegado al Gobierno Federal. Además, poseen el dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios, de acuerdo a lo establecido por el art. 124 (ver Capítulo 9). Para llevar adelante este proceso de OT, y como producto de la discusión de expertos par cipantes del “Taller Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para su abordaje de manera par cipa va”5, se pensó una propuesta de organización polí co-ins tucional. Esta propuesta incluye, en primer lugar, la conformación de una Unidad Ejecutora Nacional, entendida como un ente u órgano encargado de proponer, desarrollar y coordinar las tareas necesarias para el OT. En ella debieran de estar representadas las diversas ins tuciones de gobierno y representantes provinciales. Dentro de las competencias de esta Unidad Ejecutora, se debieran de destacar las siguientes acciones: coordinar e impulsar la formulación del Plan Nacional de OT; confeccionar, revisar y aprobar el proyecto de Plan Nacional de OT y/o condu- 5 Realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en marco del proyecto TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”, organizado por la FAO, MAGyP y FAUBA. 110 �En el ámbito provincial cada provincia debiera de elaborar Planes Provinciales de OT. Para ello, también resulta conveniente la creación de organismos específicos, Unidades Ejecutoras Provinciales. Este organismo tendría como función asesorar técnicamente al Gobierno provincial. Las competencias de estas comisiones resultarían las mismas que las de la Unidad Ejecutora Nacional, pero circunscritas a su ámbito territorial. A nivel local, la Unidad Ejecutora de OT tendría como función el asesorar al Gobierno Municipal en materia de OT. Estas unidades, tanto a nivel provincial como municipal, para realizar estas acciones requieren de apoyo cien fico-técnico específico, en el que deberían confluir las capacidades del sistema cien fico-técnico de relevancia en la región de estudio, denominados “núcleos cien fico técnicos de OTR” (NuCTOs). Dichos NuCTOs, consisten en consorcios interins tucionales que idealmente deberían estar conformados por una universidad pública, una unidad ejecutora de CONICET y un organismo de Ciencia y Técnica nacional (INTA, CONAE, CNEA, INA, etc.). El consorcio puede incluir más socios (públicos y privados) que deberá demostrar experiencia y competencia en el tema. 3. ASPECTOS POLÍTICO-INSTITUCIONALES DE LAS DISTINTAS ETAPAS DEL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Como ya se presentó en el Resumen Ejecu vo de este libro, el proceso de OT consta de 4 etapas: fase preparatoria, de diagnós co, planificación y de ges ón territorial. La Figura 6.1 presenta las ac vi- Figura 6.1. Etapas del proceso de ordenamiento territorial rural y ac vidades involucradas desde la esfera polí co-ins tucional. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural cir revisiones periódicas del mismo; adecuar los planes territoriales y sectoriales previstos en el Plan Nacional; someter al Plan Nacional a un proceso de consulta con representantes de organismos públicos y privados, nacionales y regionales; conocer y pronunciarse en pos de la adecuación de los grandes proyectos de infraestructura a las directrices establecidas en el Plan Nacional de OT. 111 �Para alcanzar los obje vos del Plan, debe contemplarse la promoción de las norma vas que den cer dumbre en el uso del territorio. Estas norma vas deben inscribirse en los marcos regulatorios generales a nivel municipal, provincial o nacional. La naturaleza jerárquica de nuestro sistema norma vo hace que deba prestarse especial atención a las competencias y regulaciones existentes en los diferentes niveles polí co-ins tucionales. Adicionalmente, en materia legal, resulta importante destacar que el desarrollo del OT ha de contemplar la existencia de norma vas que le den sustento legal y jurídico al Plan y a la autoridad de aplicación. 3.1. Fase preparatoria Esta fase cons tuye el inicio del proceso de OT, donde se generan las condiciones habilitadoras del proceso de elaboración del POTR. Ellas son de carácter polí co-ins tucional, técnico y logís co, de tal forma que la secuencia de las fases subsiguientes se ejecute sin inconvenientes. Como producto se busca contar con el compromiso y definición de la orientación polí ca del proceso de OT y generar un plan opera vo. Las ac vidades de esta fase incluyen: i) Relevamiento de fuentes de financiamiento y fondos: Relevar la oferta de fondos públicos u lizables y/o asignados para el proceso (o sus etapas), resulta de vital importancia para el desarrollo del Plan. La ausencia de un marco norma vo nacional que contextúe legal y administra vamente al proceso y otorgue par das presupuestarias para el OT, puede representar una seria limitación. Es necesario buscar alterna vas, como por ejemplo promover/realizar la firma de convenios de cooperación interins tucionales, el uso de fuentes de financiamiento nacional, así como aquellas fuentes provenientes de organismos de cooperación internacionales. ii) Definición del marco ins tucional y sistema de gobernanza: Antes de encarar las ac vidades que comprende el proceso de OT, se recomienda efectuar un análisis social preliminar que permita idenficar a los individuos, grupos y organizaciones presentes en el SSE. Si bien el mapeo de actores es una herramienta para el diagnós co, en la fase preparatoria deberían considerarse las condiciones habilitantes para encarar un proceso de OTR. La caracterización del capital humano y social permi rá conocer, entre otras cosas, cómo está dado el sistema de gobernanza, el tramado ins tucional y organiza vo del territorio, las relaciones entre los diversos actores e iden ficar las necesidades de ar culación interins tucional (Capítulo 7). Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural dades que involucra el desarrollo de un Plan de ordenamiento territorial rural (POTR). El contar con el respaldo polí co-ins tucional del municipio resulta un punto clave para iniciar el proceso de legi mación social y aceptación del Plan. iii) Estudio de norma vas y polí cas con incidencia en el funcionamiento territorial: Comprende el análisis de polí cas y normas existentes con incidencia en el territorio. Además de la legislación específica en materia de ordenamiento territorial, existen numerosas disposiciones legales y programas de carácter sectorial, que inciden en el funcionamiento del territorio (ver capítulos 9, 17 y 20). Tales inicia vas proceden de los tres niveles administra vos que operan en la Argen na: nivel nacional, provincial y municipal o departamental. Dicha caracterización permi rá iden ficar antecedentes, limitaciones y vacíos existentes en el marco polí co y legal, para la implementación del ordenamiento territorial, que posteriormente en la etapa de diagnós co será profundizado y analizado crí camente. Adicionalmente, es necesaria la realización de un análisis del nivel de cumplimiento de las polí cas y normas de incidencia territorial, junto con la iden ficación de los problemas que enfrentan para su implementación, y asimismo, realizar una evaluación de las competencias ins tucionales. Esta úl ma 112 �iv) Establecimiento de una agenda de trabajo o plan opera vo: Esta etapa busca establecer las ac vidades y subac vidades para la elaboración del POTR, permi endo guiar y gerenciar el proceso. Dicho plan opera vo ha de definir el alcance del Plan, los equipos de trabajo involucrados, la forma de trabajo, establecer un programa general, un presupuesto global, e iden ficar las primeras fuentes de financiamiento. Debe orientar a los diferentes organismos y actores involucrados en el proceso de OT, y proveer información relevante para comunicar y promocionar el inicio del proceso del OTR. 3.2. Diagnóstico Para llevar adelante esta etapa de caracterización del SSE y la iden ficación y caracterización de los conflictos actuales y potenciales, es necesario: i) Cooperación desde diversas ins tuciones para integrar el conocimiento sobre el territorio: La firma de convenios de cooperación interins tucionales puede ser un instrumento de gran importancia para el abordaje del análisis del sistema socioterritorial. ii) El manejo de información: el cual será desarrollado en el Capítulo 8. iii) La necesidad de la construcción de sistemas de información geográficos: Los mismos resultan de vital importancia para la iden ficación de datos e información faltante, la facilitación del análisis de información y la generación de nuevo conocimiento. iv) Establecimiento de una estrategia de comunicación y par cipación: La comunicación y la divulgación de información rela va al proceso, es una ac vidad que deberá darse en todas las etapas del OT. Es importante contar con especialistas en disciplinas sociales para el desarrollo de la comunicación y el diseño de mecanismos de par cipación. 3.3. Planificación Esta etapa involucra la definición de los obje vos y metas del POTR entre los dis ntos actores e involucrados de manera par cipa va, a par r de la sensibilización de la población de la importancia de llevar a cabo este proceso mediante la realización de talleres par cipa vos. El componente polí co ins tucional deberá velar por la transparencia en el proceso de par cipación y contribuir en la generación de propuestas orientadas a fortalecer el OTR, fruto de las negociaciones realizadas en las mesas territoriales; desempeñando, por lo tanto, un rol sumamente importante. Como se discu ó en el Capítulo 11, la generación de los diferentes escenarios alterna vos ha de contemplar aspectos económicos, sociales y la provisión de servicios ecosistémicos. Fruto de una evaluación crí ca de las alterna vas de uso, es que se procede a la toma de decisiones. El empleo de técnicas de análisis mul criterio resulta una herramienta fundamental para el soporte de decisiones (Capítulo 12). Como se discute en el Capítulo 4, el equipo de trabajo debe ser interdisciplinario y contar con los conocimientos acordes para encarar este proceso, para lo cual es necesario contar con los recursos humanos y procurar la instalación y generación de capacidades. Por ello resulta necesario incorporar y/o fortalecer la temá ca dentro de la currícula de las carreras de grado afines (derecho, sociología, agronomía, ciencias ambientales, etc.) o bien realizar capacitaciones a nivel de posgrado. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural permi rá analizar las competencias y atribuciones de los gobiernos (nacionales, provinciales, departamentales), así como las condiciones organizacionales en que operan actualmente, y determinar la coherencia de las competencias de las autoridades, para la toma de decisiones en el ámbito de ordenación. Para su realización, se deberá, en primera instancia, sistema zar los niveles de competencia territorial y ambiental, y posteriormente, elaborar una matriz de competencias, respecto a polí cas y normas con incidencia territorial. 113 �3.3.1. Instrumentos de intervención Como se discute en el Capítulo 4, una vez que se ha dado el proceso de generación y evaluación de alterna vas de escenarios, es necesario el diseño de estrategias, programas y proyectos que hagan opera vo al Plan de Ordenamiento Territorial Rural. En lo que refiere a los contenidos propios del Plan, deben estar contemplados los instrumentos de intervención que permitan organizar los usos del territorio, a fin de arribar al modelo deseado de territorio. A su vez, deben estar claramente definidas y expresadas las ac vidades que no se pueden realizar y las que sí, incluyendo su zonificación, el po de instrumento de intervención, las condiciones de implementación, el modo de financiamiento y el responsable del control. Los instrumentos de ordenamiento territorial son de orden público y buscan generar la promoción y/o regulación de las actuaciones y procesos de ocupación, transformación y uso del territorio. Al momento de realizar una clasificación de instrumentos, estos pueden ser clasificados de varias formas, una de ellas hace referencia a la naturaleza del instrumento involucrado (Gómez-Orea 2002): i) Norma vos o legales: Comprende a las normas jurídicas (como leyes y decretos nacionales o provinciales u ordenanzas municipales) que han de aprobar formalmente los planes, la aplicación de instrumentos específicos o la creación de leyes de fomento de determinadas ac vidades. Los programas interjurisdiccionales e intermunicipales deberán ser aprobados por los respec vos Concejos Deliberantes, previa convocatoria a Audiencia Pública. ii) De Ges ón: Involucra a los Planes de Ordenamiento Territorial Rural (POTR), Programas y Proyectos. El POTR es el documento que con ene los elementos necesarios para la orientación del uso y ges ón del territorio, y para la formulación y ges ón de polí cas públicas relacionadas. Con ene las estrategias que orientan su ejecución y los obje vos para alcanzar el modelo territorial deseado. Los Programas comprenden los instrumentos rectores, derivados de la planificación, conformados por un conjunto de proyectos formulados para alcanzar los obje vos establecidos en los Planes de Ordenamiento Territorial. Los Proyectos corresponden al conjunto de obras o ac vidades des nadas a alcanzar el cumplimiento de los obje vos y las metas definidas por un programa, tendientes a la obtención de resultados concretos de acuerdo al ámbito de competencia. iii) Económicos: Pueden ser de carácter fiscal como cánones, impuestos, exenciones o subsidios, financieros como créditos, gravámenes aplicados a incumplimientos o depósitos de buen fin, o de mercado como los permisos comercializables, sistemas depósito-reembolso o incen vos para la conservación de servicios ecosistémicos, mediante la implementación de esquemas de pago por servicios ambientales (Laterra et al. 2011). El propósito de dichos instrumentos es alterar los precios rela vos, para así asegurar que los diferentes usos del territorio y que los usos que las economías realizan de los recursos naturales, internalicen los costos ambientales en la toma de decisiones, al- Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural Una vez que el Plan se ha formulado, este debe ser some do a consulta pública. Los mecanismos de toma de decisiones, consulta y el grado de vinculación que representa para su posterior aprobación, deben preestablecerse con anterioridad y ser informado adecuadamente a los actores e involucrados en el proceso. Las observaciones y modificaciones que se emitan sobre la propuesta durante el proceso de consulta pública deben estar fundamentadas con argumentos sólidos que permitan su adecuado análisis por parte del grupo de trabajo de OT. Cada observación o propuesta debe ser respondida por escrito (a través de un comunicado, por ejemplo, o sistema zándolo en un portal web de acceso público), indicando los criterios que u liza para decidir si se acepta o rechaza. Una vez realizado esto ha de procederse con la aprobación formal del Plan. 114 �iv) Ambientales-Territoriales: Comprende instrumentos como la Evaluación de Impacto Ambiental, Evaluación de Impacto Territorial, Planes Estratégicos y Sistemas de Información Ambiental y Territorial. v) De Par cipación: Si bien la par cipación es un principio rector del proceso de OT, es importante dis nguir a los procedimientos empleados para que los dis ntos sectores involucrados par cipen en la formulación, modificación, evaluación y control de los planes y programas que con ene el POTR. Entre ellos encontramos: mesas sectoriales, mesas de concertación, etc. vi) Comunicación, sensibilización y educación: El diseño de una estrategia de comunicación y su implementación a lo largo de todo el proceso de ordenamiento territorial, es un instrumento clave para incen var la par cipación social y promover la educación y sensibilización vinculada a esta temá ca. La sensibilización cons tuye una excelente herramienta para crear conciencia, por medio de la reflexión, y abordar aspectos ocultos o naturalizados en las relaciones de poder entre las personas y grupos sociales. Como estrategia de aprendizaje, una ac vidad que genere conciencia, remueve las ac tudes indiferentes a un problema social. 3.4. Gestión Esta etapa ene por objeto la implementación, seguimiento y retroalimentación de los Planes de OTR. Para que esto ocurra, resulta necesario: i) Designación del ente gestor con competencia en el OT: Es necesario anclar a esta en dad ins tucionalmente, y tal como se discute en el Capítulo 4, una ins tución ya establecida en el territorio sería ideal, al contar con credibilidad polí ca y social. Lo que debe buscarse es la ges ón concertada, donde los diversos agentes se encuentren implicados en el Plan. ii) Establecimiento de un sistema de ges ón y un programa de puesta en marcha: Se refiere a las normas de funcionamiento del ente gestor, coordinación de las tareas y responsabilidades entre los agentes intervinientes, mecanismos de decisión y cronograma de trabajo. iii) Comunicación de resultados: Una vez aprobado el POTR, es necesario difundirlo a través de periódicos u otros medios locales de amplia circulación en la región y poner la información a disposición de la sociedad a través de una página web que contenga, entre otras cosas, una plataforma de sistema de información geográfica con acceso público. La difusión y el acceso a la información permiten la comunicación entre los tomadores de decisión y la sociedad. Es ú l ya que permite: Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural terando las conductas de los agentes económicos. De esta forma, estos instrumentos buscan ayudar a modular los perfiles de uso de territorio. • Consulta de bases de datos con información actualizada y confiable; • Retroalimentación y recolección de información básica; • Vigilancia eficiente del desempeño de ac vidades orientadas al cumplimiento de los obje vos ambientales. iv) Implementación de una “bitácora ambiental”: Este elemento de ges ón cons tuye un registro de las acciones realizadas a lo largo de todo el proceso de ordenamiento, análogo al implementado en México dentro de los procesos de ordenamiento ecológico en el marco de la LGEEPA6. La información que ha de contener puede ser de po técnico (como datos sobre vegetación, suelos, etc., integrados en un SIG), hasta un registro histórico de acuerdos y actas de reuniones. Esta herramienta ene como propósito: 6 Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental, Año 1988. México. 115 �• Ser un instrumento para la evaluación del cumplimiento de los compromisos asumidos en el proceso; • Fomentar el acceso de cualquier persona a la información y promover la par cipación social corresponsable en la vigilancia de los Procesos de Ordenamiento; • Dar cer dumbre a la inversión privada y pública; • Evaluar la eficacia e idoneidad de las polí cas, estrategias y lineamientos ecológicos; • Promover la transparencia y la rendición de cuentas, entre otras. 4. CONSIDERACIONES FINALES El proceso de OT es un proceso que ene como fin úl mo promover el crecimiento armónico y equilibrado del territorio, tomando en consideración las esferas económicas, sociales y ambientales. Dada la complejidad de su naturaleza, requiere que se generen nuevos espacios, intercambios e interacciones, por lo que supone enfrentar nuevos desa os, como aquellos concernientes a la esfera políco-ins tucional, los cuales implican: dirimir conflictos, generar consensos, ar cular y complementar las norma vas y programas ya existentes, entre otras cues ones. Si bien existen experiencias de OTR donde la sociedad o los productores se organizan espontáneamente, concretamente ligados a casos del po “tragedia de los comunes” –en agua de riego, bosques, pasturas– (Ostrom et al. 1999), es importante destacar que en ausencia del Estado, o frente a asimetrías de poder muy marcadas entre actores e involucrados, los procesos de OT ocurren según los intereses y valores de quienes enen el poder (económico, militar, religioso). A lo largo de este capítulo se plantearon las diversas ac vidades que comprenden las etapas de un proceso de OTR, enfa zando las acciones polí co-ins tucionales necesarias de fortalecer. Hablar de configuraciones específicas en los arreglos ins tucionales para el manejo de los recursos naturales resultaría errado, ya que la efec vidad de las organizaciones y las ins tuciones para manejar los recursos naturales, depende en gran medida de cómo el sistema de gobernanza se ajusta a las caracterís cas ecológicas y sociales del territorio. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural • Mantener una base de información actualizada y confiable; Las cues ones básicas y generales de la esfera polí co-ins tucional planteadas en este capítulo, requieren ser construidas, transformadas o bien fortalecidas, para encarar procesos de OTR que tengan como fin úl mo lograr disminuir la vulnerabilidad y acrecentar la resiliencia de los sistemas socioterritoriales. Dichas cues ones han hecho referencia a que el OTR no debería concebirse sin los siguientes elementos esenciales: par cipación social, ar culación interins tucional, coordinación entre normavas, generación de consensos, el acceso a la información pública, educación y sensibilización de la sociedad, entre otros principios básicos, si lo que se pretende con los procesos de OTR, es construir sistemas socioterritoriales con equidad intra e intergeneracional y con jus cia social. 116 �i) ¿Qué entendemos por conflicto? El conflicto está presente en nuestra vida personal, familiar y social y en las relaciones entre comunidades, pueblos y Estados. En sí mismo, no es algo posi vo ni nega vo. La ausencia de conflictos manifiestos no necesariamente es posi va, puesto que simplemente puede resultar de situaciones de opresión y avasallamiento de las necesidades e intereses de ciertos sectores por sobre las de otros. Así, el conflicto puede ser algo potencialmente posi vo, disparador de cambios y de posibilidades de crecimiento y aprendizaje. “…Un conflicto ocurre cuando dos o más actores no están de acuerdo sobre la distribución de recursos materiales o simbólicos, percibiendo que al sa sfacer los intereses de cada uno, implica necesariamente que el otro no lo haga y actúan basándose en estas incompa bilidades percibidas…” (FCD 2006). Las situaciones que surgen alrededor de un conflicto, no son el conflicto en sí, sino las respuestas y ac tudes que tenemos ante él. Es por eso que comprender la naturaleza del conflicto es el primer paso hacia una resolución posi va. Para comprenderlo, es necesario saber que el conflicto es un proceso co-construido por las partes que enen lugar en él. El conflicto no se construye por lo que sucede, sino por el significado que los seres humanos atribuimos a lo que sucede; estos significados están basados en nuestra cultura, experiencia y conocimiento que tenemos acumulado (Figura 6.1.1.). Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural CAJA 6.1. Figura 6.1.1. Elementos de un conflicto (Fisher 2000). Como se discute in extenso en el Capítulo 1, las ac vidades produc vas que la sociedad despliega sobre el territorio rural, plantean desa os de múl ples dimensiones que incluyen posibles conflictos (revelados o latentes) entre (1) actores que comparten el uso de un recurso natural común ( erra, agua) y encuentran incen vos individuales que no necesariamente maximizan los beneficios del conjunto (e.g. tragedia de los comunes, Hardin 1968), (2) usuarios que privilegian beneficios de corto plazo sobre los que puedan obtener ellos mismos o futuras generaciones a largo plazo, y (3) usuarios que con sus ac vidades afectan bienes y servicios que el territorio ofrece al resto de la 117 �Existen numerosas herramientas para analizar situaciones de conflicto como: análisis de las etapas de un conflicto, línea de empo, mapeo de conflictos, el triángulo ACC (Ac tud, Comportamiento, Contexto), análisis de cebolla, el árbol de conflictos, el análisis del campo de fuerzas, pilares y la pirámide (Fisher 2000). Generalmente estos métodos son mejor u lizados cuando se combinan, de manera de que cada uno de ellos rescate elementos par culares o peculiaridades del proceso de conflicto. Todas las herramientas mencionadas reflejan las percepciones de las personas que las diseñaron y, por lo tanto, no pretenden representar el análisis único o “correcto”. Por otro lado, este no es un ejercicio de una sola vez, sino que debe ser un proceso con nuo en el empo, de modo que pueda adaptar sus acciones a los factores cambiantes, las dinámicas y las circunstancias. ii) Ciclo de vida de un conflicto. La Figura 6.1.2 propuesta por Curle (1971), permite visualizar el ciclo de vida de un conflicto, desde su estado latente, hacia un estado de “Paz Sustentable”. La confluencia de ciertos niveles de poder y de conciencia en torno a un conflicto determinan las etapas (dinámicas) de una situación de conflicto. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural sociedad y van más allá del propio proceso produc vo en el que están involucrados (generación de externalidades nega vas, tragedia de los servicios ecosistémicos (Ruhl et al. 2007)). Figura 6.1.2. Matriz de evolución del conflicto (Curle 1971, Lederach 1996, FCD 2006). Mientras el conflicto está latente, existen contradicciones entre obje vos que no son percibidas por los actores o bien están naturalizadas. Esta evolución puede moverse desde la latencia del conflicto, hacia una etapa de conflicto manifiesto, a par r del aumento de la conciencia de la contradicción de obje vos que puede evolucionar hacia la crisis. Las tres funciones clave que se iden fican en esta progresión hacia el cambio son: 1) la educación/concien zación: son necesarias cuando el conflicto está oculto y la gente no es consciente de las desigualdades e injus cias, 2) la confrontación: la conciencia creciente de los asuntos, necesidades e intereses, conduce a demandar el cambio de una situación determinada. Aquellos que se benefician de dicha situación prefieren mantener las cosas como están y no atender a las demandas. En esta circunstancia, es de especial importancia el involucramiento de quienes trabajan y apoyan 118 �iii) ¿Qué condiciones mínimas deben cumplirse para abordar los conflictos socioambientales de manera dialéc ca? Dada la complejidad que revisten los conflictos públicos, en los cuales una mul plicidad y diversidad de actores con diferentes intereses y necesidades se perciben como enfrentados, resulta clave que el abordaje de los mismos sea a par r de procesos de construcción de consensos. De aquí la importancia de la promoción del diálogo y la concertación e ins tucionalización de canales y mecanismos de par cipación ciudadana. Para generar un escenario propicio para el diálogo, es necesario contar con voluntad polí ca, convocantes confiables, promover la inclusión, acceso a la información relevante y confiable para que los actores y par cipantes puedan tener mayor conocimiento del problema y las diversas perspec vas, efectuar una evaluación del poder rela vo de los diferentes actores y evaluar las capacidades de los grupos de actores para par cipar en el espacio de manera construc va (FCD 2010). La Figura 6.1.3. fue desarrollada por Francis (1994) para establecer los métodos de intervención en conflictos, en el contexto de la consideración de las etapas de un conflicto y de las relaciones de poder. El movimiento se desplaza de una situación de desequilibrio de poder, que se revela como opresión, injus cia y conflicto latente, a una situación de simetría o balance de poder, en la que las relaciones pueden ser establecidas en una forma mutuamente aceptable. La figura pone en relieve a la negociación y a la mediación para el establecimiento de nuevas relaciones y ac tudes que son esenciales para una “paz duradera”. Sin embargo, cuando el poder de las dos partes es asimétrico, la mediación puede correr el riesgo de prolongar el conflicto, es mulando a la parte más débil a hacer concesiones. Figura 6.1.3. Métodos de intervención en conflictos en el contexto de las etapas del conflicto y las relaciones de poder (Francis 1994). Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural a aquellos que buscan el cambio. Su trabajo promueve un equilibrio de poder, esto es, aumentar la voz de los menos poderosos y la legi mación de sus preocupaciones, y 3) la negociación (que puede incluir mediación, es decir, la par cipación de un tercero que asista de forma imparcial al proceso de negociación): significa que los grupos involucrados reconocen que no pueden simplemente imponer su voluntad, sino más bien trabajar con los demás para conseguir sus metas, buscando una reestructuración de las relaciones, un aumento de jus cia y relaciones más pacíficas. 119 �Curle, A. 1971. Making Peace. Tavistock Press, London. Fisher, S. 2000. Trabajando con el conflicto. Habilidades y estrategias para la acción. Centro de Estudios para el Desarrollo y la Democracia (CEPADE) y el Consejo de Inves gaciones para el Desarrollo de Centroamérica (CIDECA) en asociación con Respoding to Conflict (RTC). Guatemala, p. 211. Francis, D. 1994. El poder y la resolución de conflictos en Interna onal Alert. Capacitación en resolución de conflictos en el Caucus del Norte. FCD, Fundación Cambio Democrá co. 2006. Conflicto y desarrollo. Enfoque sensible al conflicto para organizaciones de desarrollo. FCD, Fundación Cambio Democrá co. 2010. Manual: Construcción de consensos. Los procesos colabora vos. DNDA exp. 226993. Gómez-Orea, D. 2002. Ordenación del Territorio. Madrid, Ediciones Mundi Prensa y Editorial Agrícola S. A., p.766. Hardin, G. 1968. The Tragedy of the Commons. Science 162(3859):1243–1248. Laterra, P.; E. G. Jobbágy y J. M. Paruelo (eds.). 2011. Valoración de Servicios Ecosistémicos: Conceptos, herramientas y aplicaciones para el ordenamiento territorial. Ediciones INTA- MAGyP, p.740. ISBN: 978-987-679-018-5. Lederach, J. P. 1996. Preparing for Peace. Conflict Transforma on Across Cultures. Syracuse University Press, New York. Ostrom, E., J. Burger, C. Field, R. Norgaard and D. Policansky. 1999. Revisi ng the Commons: Local Lessons, Global Challenges. Science 284(5412):278-282. Rubin, F. 1995. Una guía básica de evaluación dirigida a los trabajadores del desarrollo. Oxford. Ruhl, J. B., S. E. Kra and C. L. Lant. 2007. The law and policy of ecosystem services. Island Press, Washington, D.C., USA. Warner, M. 2001. Complex problems…nego ated solu ons: The prac cal applica ons of chaos and complexity theory to community-based natural resource management. Overseas Development Instute. London, UK. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural BIBLIOGRAFÍA 120 �CAPÍTULO 7 ANÁLISIS SOCIAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Foto: María Luján Lipera �Vƒ½½›¹ÊÝ, M.2, S. A¦ç®ƒÙ3 , M. PÙ›þ4, D. L®¦®›Ù5, N. Hçù»ÃƒÄ6, H. MÄ—›þ CƒÝƒÙ®›¦Ê7 ù S. PƒÖƒ¦ÄÊ8 “El agua es para todos, la Ɵerra es para todos, el pan es para todos. Yo sé que esto puede afectar algunos intereses”. Enrique Angellelli, 1969 RESUMEN: En este capítulo se plantea la importancia de abordar el estudio de los Sistemas Socio-Ecológicos para la planificación territorial, realizando un análisis integrado de los sistemas bioİsicos y humanos. Mediante este enfoque, la gesƟón de los recursos naturales no se centra solo en los componentes del sistema, sino en sus relaciones, interacciones y retroalimentaciones. La incorporación de la perspecƟva social para la planificación territorial es un aspecto relevante que muchas veces no es tenido en cuenta con la suficiente importancia. Es fundamental entender el contexto socioeconómico para el desarrollo de políƟcas acorde con las necesidades y demandas de la población. En el ordenamiento territorial el análisis social sirve para idenƟficar cuáles son los actores relevantes, entender sus interrelaciones, intereses y relación con el uso de los recursos. Esta información puede ser uƟlizada para facilitar la implementación de una acción específica, evaluar la viabilidad de planes futuros, minimizar los conflictos por el uso de los recursos y mejorar la distribución entre los grupos de actores. Las estrategias de planificación en ausencia de un análisis social adecuado, Ɵenen un riesgo alto de fracasar debido a la falta de viabilidad en las políƟcas propuestas. La inclusión o no de los disƟntos grupos de actores dependerá del objeƟvo de estudio y el marco conceptual adoptado. En este capítulo se detallan algunas metodologías para la idenƟficación, espacialización, caracterización y estudio de las relaciones entre los actores, siguiendo disƟntos enfoques. * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 121-139). 1 Este documento fue elaborado a parƟr del debate llevado a cabo en el Taller “Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para su abordaje de manera parƟcipaƟva”, realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en el marco del proyecto TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, organizado por la FAO, MAGyP, INTA y FAUBA. 2 Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía, UBA, CONICET. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: vallejos@agro.uba.ar 3 Cátedra de Ecología, Facultad de Agronomía, UBA. 4 InsƟtuto de Desarrollo Rural, Mendoza. 5 InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Estación Experimental Corrientes. 6 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. 7 InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Estación Experimental Bariloche. 8 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural CAPÍTULO 7*1 ANÁLISIS SOCIAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL 122 �En las úl mas décadas el desarrollo de las ac vidades produc vas o extrac vas se ha regido por las leyes del mercado, provocando un cambio importante en el uso de la erra. El avance de la agricultura ha producido una fuerte transformación de los ecosistemas, afectando la distribución equita va de sus costos y beneficios. La planificación territorial es un proceso necesario para prevenir o mi gar conflictos territoriales y ambientales entre los dis ntos actores sociales. Para la planificación del territorio se deben implementar mecanismos que fortalezcan los procesos par cipa vos y disminuyan la conflic vidad por los usos de la erra. El obje vo principal del ordenamiento territorial es transformar amenazas ambientales y territoriales en oportunidades de desarrollo que impacten en la calidad de vida y bienestar social de la población que habita en el territorio. En materia de polí ca ambiental resulta cada vez más importante el análisis social para entender cómo los actores e involucrados se ven afectados por las decisiones y acciones que se toman, y qué actores enen mayor poder de influir en el resultado. Los procesos de intervención territorial se realizan sobre un conjunto de agentes socioeconómicos con dis ntos intereses. La planificación territorial requiere la consideración de todos los sectores de la sociedad como parte del sistema. En tal sen do, el ordenamiento territorial debe ser un proceso par cipa vo e interac vo, en donde todos los sectores de la sociedad (públicos o privados) se encuentren presentes y considerados (Smith 1973; Treves et al. 2009). Es necesario es mar no solo los intereses, sino también el conocimiento local de los actores en el territorio para la elección de estrategias fac bles de intervención territorial. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural 1. INTRODUCCIÓN: EL ANÁLISIS SOCIAL PARA ABORDAR LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Una de las principales caracterís cas de los sistemas sociales en su interacción con la naturaleza es la convivencia de posturas contrapuestas en el territorio: por ejemplo la “conservacionista” vs. la “produc vista”. El desa o de los proyectos de OT es diseñar un modelo de ges ón que contemple varias posturas, basándose en la evaluación de los vínculos existentes entre la sociedad y los ecosistemas. La situación, entre otras cosas, exige la integración entre las ciencias sociales y naturales, y la u lización de nuevos marcos de análisis basados en una perspec va sistémica. En este marco, es necesario estudiar y entender tanto las bases ecológicas de la provisión de servicios ecosistémicos, como también la apropiación social de los mismos. La comprensión de las dinámicas que suceden entre los sistemas sociales y ecológicos vinculados es clave para establecer las pautas de planificación de largo plazo (Cummning et al. 2005). 2. EL ESTUDIO DE LOS SISTEMAS SOCIO-ECOLÓGICOS El territorio puede ser entendido como un Sistema Socio-Ecológico (SSE) en el cual los seres humanos interactúan con los componentes naturales del sistema (Liu et al. 2007). El término de Sistema Socio-Ecológico es u lizado para definir un concepto sistémico e integrador del “ser humano en la naturaleza” (Berkes y Folke 1998). En estos sistemas interactúan dis ntos componentes culturales, polí cos, sociales, económicos, ecológicos, tecnológicos, etc. (Resilience Alliance 2010). La base del marco de los SSE reside en la suposición de que los sistemas sociales y ecológicos están estrechamente conectados y, por tanto, el delineamiento de sus fronteras y la delimitación exclusiva de un ecosistema o de un sistema social resulta ar ficial y arbitrario. Los SSE son sistemas dinámicos, es decir, que se modifican y adaptan a los cambios. Janssen y Ostrom (2006) los definen como sistemas adapta vos complejos, en los que los componentes sociales y bio sicos están interactuando a múl ples escalas temporales y 123 �Cada vez existen más programas interdisciplinarios que integran la ecología con las ciencias sociales para estudiar sus vínculos. De todos modos aún existen pocos estudios que abarquen la complejidad de estos sistemas. Estudiar de manera integrada a los sistemas naturales y humanos revela nuevos patrones y procesos que no habían sido evidenciados al estudiar los sistemas por separado. Según Liu et al. (2007), los SSE muestran dinámicas no lineales con umbrales de cambio y transición entre estados, bucles complejos de retroalimentación, lapsos largos en la observación de las consecuencias, resiliencia, transformaciones, heterogeneidad e incer dumbre. Por otra parte, los acontecimientos del pasado enen efectos insoslayables sobre las condiciones presentes y las posibilidades del futuro. La dinámica de estos sistemas está influenciada por múl ples factores, en los cuales los procesos locales están moldeados por otros procesos a mayor escala, y en úl ma instancia por procesos a escala global. Los mercados globales y la polí ca internacional permiten que las decisiones que se toman en un lugar determinado terminen afectando a personas y ecosistemas de otros lugares alejados en el planeta (Liu et al. 2013). Por ejemplo, el aumento del precio de commodi es a nivel global aceleró la expansión de la frontera agropecuaria y los cambios en el uso del suelo en zonas que antes eran consideradas marginales para la agricultura. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural espaciales. Mediante este enfoque, la ges ón de los ecosistemas y recursos naturales no se centra en los componentes del sistema, sino en sus relaciones, interacciones y retroalimentaciones. El desa o de rever r la degradación de los ecosistemas y al mismo empo sa sfacer las mayores demandas de servicios requiere que se introduzcan cambios significa vos en las polí cas, ins tuciones y prác cas (MEA 2005). A nivel académico, el enfoque de la ges ón de los ecosistemas y recursos naturales requiere una visión integradora de todo el sistema, que no solo se centre en los componentes del sistema, sino en sus interacciones y retroalimentaciones. Este po de estudios ene una fuerte vocación aplicada ya que aporta información de gran u lidad para la toma de decisiones rela va a la ges ón de los recursos naturales. En este sen do, adaptar los resultados esperados a la prác ca de la ges ón supone un cambio de paradigma, en donde no solo se considera información ecológica, sino también información social y el estudio de los beneficios obtenidos por los actores sociales a través del uso de los servicios que provee el ecosistema. Este po de enfoques requiere establecer los límites espaciales de los SSE, detectar los servicios clave de los ecosistemas que son u lizados y definir a los agentes relevantes del sistema que alteran la provisión de estos servicios. Además, resulta fundamental conocer el perfil histórico del sistema a nivel local, regional y mul rregional, y determinar cuáles son las variables de control que actúan como impulsoras del cambio de los ecosistemas y sus servicios. Por úl mo, es necesario determinar la estructura ins tucional, las relaciones de poder y los derechos de propiedad, y cómo esto influye en los procesos de toma de decisiones y acceso a la información. Para estudiar la ges ón de los SSE, Walker y colaboradores (2002) proponen una metodología que incluye la par cipación ac va de los agentes relevantes del socioecosistema, incluyendo ac vidades como entrevistas y talleres con la población local, a fin de entender y analizar los vínculos entre la naturaleza y el bienestar humano. Mediante esta instancia de par cipación se busca responder una serie de preguntas cruciales para el manejo de los recursos: ¿Cuáles son los servicios ecosistémicos más relevantes para los actores sociales y por qué? ¿Qué propiedades de los ecosistemas son relevantes para su provisión? ¿Cómo se distribuye entre los actores sociales el acceso a los servicios ecosistémicos? El planteo de estas preguntas y de sus respuestas se propone no solo como parte necesaria de la inves gación, sino como procesos que fomentan el intercambio de ideas, el debate y la búsqueda conjunta de decisiones, incrementando la cohesión social. 124 �El territorio es el espacio con el que los seres humanos se relacionan y en el cual encuentran un sen do de pertenencia. Los límites del territorio pueden o no ser claros en un sen do espacial, dependiendo del parámetro que se u lice para su delimitación. Así, esta puede variar desde la simple iden ficación como seres humanos donde el territorio es el mundo entero, hasta un territorio par cular en donde se viven determinadas creencias culturales, un dialecto o cosmovisión. El territorio con ene una gran variedad de aspectos ambientales sicos y bió cos, que se conjugan con diferentes elementos humanos (usos del suelo, organización socioeconómica) (Bertrand 1968). Estos elementos intervienen de forma integrada a través de una red compleja y establecen una interdependencia, en donde la alteración de un componente repercute en los otros elementos que lo integran. De esta forma el territorio es un sistema complejo e indisociable, definido por la interacción dinámica del hombre con la naturaleza. Así como en los sistemas ecológicos pueden dis nguirse múl ples escalas de análisis, en los sistemas socioeconómicos también puede dis nguirse una jerarquía de ins tuciones que actúan a diferentes escalas (Becker y Ostrom 1995; O’Riordan et al. 1998). Estas reflejan los dis ntos niveles a los cuales se toman las decisiones sobre la u lización de los recursos de capital, trabajo y naturales. En el nivel ins tucional más bajo se incluyen a los individuos y hogares. A un nivel superior pueden dis nguirse municipios o comunas, estados o provincias, y el nivel nacional e internacional (Figura 7.1.). Los sistemas sociales así como los ecológicos son “sistemas abiertos” en tanto que están relacionados con otros sistemas (Díez 1982; Kapp 1994). Los cambios en el uso del suelo, por ejemplo, enen una repercusión en el ambiente que modifica la propia estructura socioeconómica de la que parten. - Escalas ecológicas Global Internacional Bioma Nacional Paisaje Ecosistema Comunidad + Escalas insƟtucionales Planta / Animal Interacción hombreecosistema Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural 3. ESCALAS DE ANÁLISIS PARA LA TOMA DE DECISIONES - Provincia Depto/Municipio Organización/Familia Persona + Figura 7.1. Relación entre las escalas ecológicas e ins tucionales en los Sistemas Socio-Ecológicos (adaptado de Hein 2010). Las flechas al costado indican el nivel de detalle en los niveles de organización. Los procesos sociales, polí cos y económicos también enen escalas caracterís cas que pueden variar ampliamente, tanto en su extensión espacial como temporal. Las escalas de los procesos ecológicos y sociopolí cos generalmente no concuerdan. Muchos problemas ambientales se originan en esta discordancia entre la escala en que suceden los procesos ecológicos, la escala en la que se toman las 125 �La elección de la escala espacial o temporal y su nivel de detalle para evaluar una acción es una decisión polí ca, puesto que, intencionadamente o no, puede privilegiar a ciertos grupos de actores. Esta decisión favorece implícitamente a determinados sistemas de conocimiento, pos de información y modos de expresión, en detrimento de otros. Por ejemplo, los intereses de las poblaciones minoritarias o con escaso poder de ges ón generalmente se pasan por alto cuando las evaluaciones se realizan a escalas espaciales de menor detalle o con altos niveles de agregación. Reflejar las consecuencias polí cas de las elecciones de una escala y sus límites es un requisito importante para explorar el aporte potencial de los análisis mul escala en la toma de decisiones y los procesos públicos de planificación. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural decisiones, y la escala en la que se ejecutan esas decisiones (la dimensión polí co-ins tucional). A una escala determinada, los resultados pueden estar fuertemente influenciados por las interacciones entre factores ecológicos, socioeconómicos y polí cos que resultan de las otras escalas. La evaluación a una escala estrictamente local, por ejemplo, puede revelar que la respuesta social más efec va requiere de una acción a escala nacional, como la eliminación de un subsidio o la puesta en vigencia de una regulación. Por otra parte, es posible que una evaluación estrictamente global carezca de la per nencia y credibilidad necesarias para conducir a cambios en el manejo de los ecosistemas en la escala local donde la acción es necesaria. Por ello, la consideración de una única escala equivale probablemente a pasar por alto las interacciones con otras escalas que enen una importancia decisiva para comprender los determinantes de los ecosistemas y sus repercusiones en el bienestar humano. 3.1. Los sistemas de gobernanza La gobernanza de un Sistema Socio-Ecológico es el proceso a través del cual diferentes actores sociales ar culan entre sí con la finalidad de lograr determinados obje vos relacionados con el medio ambiente (Kofinas 2009). La noción que subyace a este concepto es que los actores presentes en el territorio se reparten el poder y la responsabilidad en el manejo de los recursos naturales. Estos actores pueden ser individuales y/o colec vos (ej. agencias gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, empresas y comunidades locales). Los individuos, las ins tuciones, las organizaciones y las redes que los ar culan son los elementos del sistema de gobernanza. Las ins tuciones son restricciones socialmente construidas que determinan el comportamiento de un grupo de individuos (North 1990), o en otras palabras, “las reglas de juego” que asignan los roles que deben asumir los individuos y organizaciones en la sociedad (Ostrom 1990). Estas pueden ser formales (e.g. leyes, contratos) o informales (e.g. costumbres, tabúes, códigos de conducta), dependiendo si estas restricciones están escritas o no. De ello se deduce que ciertas ins tuciones están siempre presentes más allá de que estén escritas o no. Las organizaciones son el marco en el cual muchas de estas ins tuciones toman forma e incluyen estructuras jerárquicas como el gobierno, y otras descentralizadas como asociaciones barriales. Los individuos y las organizaciones interactúan dentro de redes sociales, las cuales a través de las ins tuciones formales e informales permiten distribuir información y recursos. Existen muchas evidencias que demuestran que no existe un único arreglo ins tucional para manejar los recursos naturales de forma sostenible (Ostrom 1990; Agrawal 2002). Este debate está generalmente asociado al manejo de los recursos comunes, que son aquellos cuyo uso o sustracción disminuye su disponibilidad para otros y, a su vez, el costo de exclusión de usuarios es elevado o imposible. Ejemplos de este po de recursos son el agua dulce, las erras públicas, la atmósfera, etc. El uso de este po de recursos generalmente lleva a su sobreexplotación, por lo cual Hardin (1968) propuso que la solución para que esto no suceda es priva zarlos o que el Estado controle por completo su manejo. Sin 126 �4. TIPOS DE CAPITAL La sostenibilidad de un territorio requiere que la base produc va necesaria para generar bienestar sea mantenida o incrementada en el empo, o en otras palabras, que el capital total de dicho territorio aumente o permanezca constante. El capital total comprende dis ntos pos de capital, dependiendo del autor. Aquí u lizamos la clasificación propuesta por Arrow et al. (2004), que propone las siguientes formas: capital natural, capital manufacturado, capital social y capital humano. Algunos autores, como Bourdieu (1977), proponen la existencia de otras formas, como el capital cultural y el simbólico. Dadas determinadas restricciones, algunos autores proponen que existe cierto grado de sus tución entre diferentes formas de capital (Solow 1974). Por ejemplo, ciertos humedales prestan un servicio fundamental como el de la purificación del agua, el cual es una forma de capital natural que puede ser reemplazado por capital manufacturado, como una planta de tratamiento de agua. A esta concepción, en la cual existe la posibilidad de sus tuir formas de capital, se la denomina sustentabilidad débil. En contraposición, existe otro enfoque, denominado sustentabilidad fuerte, que determina que existen ciertas formas de capital que no pueden ser reemplazadas por otras (Daly 1997; Folke 1994; Mar nez Alier 1995). Por ejemplo, y en relación a las formas de capital relevantes para este capítulo, la iden dad cultural o la capacidad de una comunidad para responder a eventos climá cos extremos no pueden ser reemplazadas por otras formas de capital. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural embargo (Ostrom 1990) no existe una panacea para el manejo de los recursos naturales comunes, es decir, cada recurso y/o Sistema Socio-Ecológico tendrá un arreglo ins tucional par cular para realizarlo de la mejor forma. La efec vidad de las organizaciones y las ins tuciones para manejar los recursos naturales depende en gran medida de cómo el sistema de gobernanza se ajusta a las caracterís cas ecológicas y sociales del territorio. El capital humano es la capacidad de las personas para lograr sus obje vos, la cual puede ser incrementada a través de diferentes formas de aprendizaje (Kofinas 2009). El aprendizaje puede ser formal, como por ejemplo adquirido a través de la enseñanza media, o informal, que en general se ob ene por experiencia. A diferencia de otras formas de capital, este es rela vamente di cil de cuan ficar. Sin embargo, se pueden usar algunas variables tales como la can dad de profesionales, docentes o cuentapropistas que hay en determinado lugar, u otros indicadores que permitan valorizar el conocimiento local de comunidades indígenas, campesinos o productores rurales. El capital social es la capacidad de grupos de personas de actuar colec vamente para resolver problemas (Coleman 1990). Está compuesto por diferentes elementos tales como la confianza, los valores compar dos o las redes sociales que forman los individuos. Al igual que el capital humano, el social es di cil de cuan ficar. Para dimensionarlo pueden enumerarse las asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales, sindicatos u otras formas de organización cuyos integrantes tengan valores y objevos comunes. En el contexto de un proceso de ordenamiento territorial, conocer estas dimensiones del capital resulta fundamental, puesto que determinados aspectos sociales del Sistema Socio-Ecológico funcionan como restricciones o potencialidades para su correcta ejecución. La información necesaria para la caracterización del capital social y humano generalmente se desprende del análisis de los actores sociales presentes en el territorio y de las relaciones entre ellos. 127 �El análisis social es un proceso que: i) define los aspectos de un fenómeno social y natural afectados por una decisión o acción, ii) iden fica individuos, grupos y organizaciones que se ven afectados, o pueden afectar las partes del fenómeno, y iii) prioriza a estos individuos y grupos para la par cipación en el proceso de toma de decisiones (Reed et al. 2009). El análisis social se ha conver do en una herramienta u lizada por los responsables polí cos, reguladores, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, empresas y medios de comunicación (Friedman y Miles 2006). Freeman (1984) define a los actores como aquellos sujetos que afectan o son afectados ac va o pasivamente por una decisión o acción en el ordenamiento o planificación territorial. Los actores también pueden ser definidos como una en dad con un interés declarado o concebible, o una par cipación en una preocupación polí ca (Schmeer 1999). Bowie (1988) restringe la definición de los actores a aquellos grupos o individuos sin cuya par cipación la organización dejaría de exis r. Starik (1995) propone una visión más amplia de los actores como cualquier en dad natural que se ve afectada por el desempeño organizacional, incluyendo en dades vivientes y no vivientes, incluso construcciones mentales y emocionales. En defini va, los actores clave de un territorio determinado son aquellos representantes de organizaciones o ins tuciones de carácter público, privado o comunitario que enen la capacidad de incidir significa vamente en el uso del territorio, poseen información, experiencia o los recursos necesarios para la implementación de una propuesta, enen interés, son o podrían verse afectados por la propuesta, o simplemente consideran que enen derecho a estar involucrados. Los actores pueden tener dis ntas caracterís cas, incluyendo individuos y grupos, organizados o no y se caracterizan por la diversidad de intereses, posiciones, ac tudes, grado de poder, alianzas, conflictos y consensos. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural 5. LOS ACTORES EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Muchas inicia vas de conservación y/o planificación territorial fracasan porque no prestan suficiente atención a los intereses y caracterís cas de los actores territoriales (Grimble y Wellard 1997). En proyectos de desarrollo y ges ón de los recursos naturales, el análisis social se ha centrado en la inclusión, siendo u lizado para visibilizar a los grupos marginados que no enen acceso a las redes sociales establecidas, a las personas socialmente perjudicadas, o que no son de fácil acceso por vivir lejos de las vías principales (Johnson et al. 2004). Ante la falta de un análisis social, existe el peligro de que las partes interesadas –en especial los grupos poderosos y bien conectados– puedan tener una mayor influencia en los resultados de la toma de decisiones que los grupos marginados, un problema habitual en los proyectos de desarrollo (Chambers 1994). El análisis social también es u lizado para comprender la diversidad de intereses de actores potencialmente conflic vos (Friedman y Miles 2004, 2006; Prell et al. 2007). Los dis ntos actores sociales usufructúan (se benefician) de manera ac va o pasiva los dis ntos servicios ecosistémicos, y frecuentemente entran en conflicto por la valoración y uso diferencial que hacen de ellos (Paruelo 2011). Por ejemplo, en la región chaqueña el desmonte en determinadas zonas para expandir la producción de cereales y oleaginosas, que beneficia directamente a un grupo de productores capitalizados, entra en conflicto con las estrategias de pequeños productores que usan el monte como proveedor de otros beneficios, tales como el alimento para sus cabras, la provisión de leña o medicamentos tradicionales. Para realizar una caracterización de actores en el territorio se debe iden ficar la relevancia que ene el conflicto por la provisión de dis ntos servicios ecosistémicos para los diferentes actores sociales en el escenario local. Esto implica iden ficar y jerarquizar la relevancia que enen servicios de provisión (agua, comida, fibra, combus ble), regulación (secuestro de carbono, polinización, control de enfermedades) y soporte (producción primaria neta, ciclado de nutrientes, dispersión de semillas), así como también aquellos servicios culturales (recreación, sen do de pertenencia, etc.) (MEA 2005). 128 �5.1. Posibles enfoques para la caracterización de actores Para seleccionar aquellos atributos que permitan caracterizar a los actores, es necesario tener en cuenta el contexto sobre el cual se desarrollan las relaciones entre los mismos, pero también es necesario tener en claro cuál es el obje vo de la caracterización. En muchos casos, los actores se clasifican en una o más categorías, como: actores internacionales (ej.: donantes), actores nacionales o polí cos (ej.: legisladores, gobernantes), organismos del sector público, grupos de interés (ej.: sindicatos, asociaciones médicas), comercial/privado, organizaciones sin fines de lucro (ej.: ONGs, fundaciones), miembros de la sociedad civil, usuarios/consumidores, etc. Las ins tuciones gubernamentales son actores interesados por los recursos de su jurisdicción y las ins tuciones internacionales pueden estar interesadas en el bienestar que se deriva de los servicios ecosistémicos que actúan a gran escala, tales como el secuestro de carbono, el turismo y la conservación de la naturaleza. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural Según Hein (2010), los actores pueden clasificarse respecto al interés que enen sobre los servicios ecosistémicos (según el po de uso de los recursos), el nivel de influencia (es decir, el poder), su grado de dependencia (disponibilidad de alterna vas) y la coalición a la cual pertenecen (asociación civil, ONG, etc.). El acceso a estos servicios y el origen de los conflictos entre los grupos de diferentes actores se ve afectado por ins tuciones formales e informales relacionadas al uso de los recursos (comunes o privados), como la posesión de la erra o el acceso al agua. Es fundamental tener en cuenta las diferencias que existen entre los dis ntos actores respecto a los intereses, mo vaciones y derechos de acceso a los medios para obtener colaboración de los interesados en la ges ón de estos. La permanencia, emergencia, reposicionamiento o desaparición de nuevos actores sociales, es una consecuencia del poder del que dispone cada actor social y las estrategias adoptadas por los demás actores con quienes entra en disputa. Existe una amplia gama de criterios para jus ficar la inclusión y par cipación de los individuos y grupos, dependiendo del obje vo perseguido. Estos criterios pueden basarse en las nociones de quién afecta o es afectado por la ac vidad de una organización (Freeman 1984; Starik 1995), en las teorías de la inversión de capital nacional (Schlossberger 1994), las externalidades (Freeman 1994) o los derechos de propiedad (Donaldson y Preston 1995). Cuando la principal preocupación de la caracterización de actores en la planificación y ejecución de proyectos es la distribución equita va de los costos y beneficios de un proyecto, la totalidad de los actores deben ser incluidos en el proceso (Grimble et al. 1995). Pero si el interés principal es la eficacia de un proyecto u organización (ej. en un contexto de ges ón), normalmente son incluidos los grupos de interés que enen más probabilidades de afectar el funcionamiento de la organización o proyecto, teniendo en cuenta sus intereses, recursos e influencia (Grimble et al. 1995). En ambos casos la caracterización de actores puede ser mejorada mediante la diferenciación y la categorización de los mismos. Un modo de resumir el uso del concepto de la caracterización de actores en función del obje vo planteado en el ordenamiento territorial, es u lizando el marco sugerido por Donaldson y Preston (1995). Teniendo en cuenta que los actores pueden ser caracterizados de diversas maneras, estos autores iden fican tres enfoques según el marco conceptual que subyace al obje vo del estudio: el descrip vo, el instrumental y el norma vo: a) Enfoque descrip vo: Describe a la sociedad como una constelación de intereses coopera vos y compe vos que poseen un valor intrínseco. El propósito de este enfoque es principalmente mejorar la comprensión de las complejas relaciones entre los diferentes grupos de interés, iden ficar y describir los problemas más representa vos del sistema. 129 �c) Enfoque norma vo: Considera que los intereses de todas las partes interesadas enen un valor intrínseco en los aspectos relacionados al OT e implica la aceptación de los actores como personas o grupos con intereses legí mos en el manejo de su entorno desde un punto de vista é co (Elster 1998). Este po de enfoques pone énfasis en la legi midad de la par cipación de los interesados y su fortalecimiento en los procesos de toma de decisiones. En este contexto, el análisis de los actores e interesados se ha u lizado para legi mar las decisiones que se toman a través de la par cipación de las figuras clave y/o representa vas. Estos tres enfoques muchas veces están interrelacionados y se refuerzan mutuamente. A su vez, los mismos pueden ser vistos como círculos anidados (Donald y Preston 1995), en donde los enfoques descrip vos se orientan a cues ones más generales, y los norma vos a cues ones más par culares. La diversidad de enfoques teóricos para un análisis del concepto de actor da cuenta de la mul plicidad de argumentos para realizar una caracterización de actores, incluyendo o no a los dis ntos grupos y clasificándolos de diversas maneras. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural b) Enfoque instrumental: Explora las ventajas de la inclusión o no de los actores e interesados para la realización de diversos propósitos relacionados a un obje vo par cular en el OT. El obje vo de la caracterización de actores es asis r en el planeamiento y formulación de estrategias de planificación territorial, o bien asis r en el desarrollo e implementación de los planes de ordenamiento territorial. En el manejo de los recursos naturales, este enfoque ha sido u lizado para superar los obstáculos a la adopción de nuevas tecnologías, adaptar las tecnologías a los grupos de usuarios per nentes, o para difundir las mismas tecnologías de diferentes maneras a diferentes grupos (Johnson et al. 2004). 5.2. Alternativas metodológicas para la caracterización de actores La caracterización de actores para el análisis social consta de 3 etapas básicas (adaptadas de Reed et al 2009): 1) iden ficación y espacialización de actores; 2) clasificación de los actores; y 3) inves gación de las relaciones entre actores (Figura 7.2.). Si bien estas etapas enen una secuencia lógica, lo normal es que ocurran en simultáneo. De hecho, varias de las metodologías para llevar a cabo estas etapas enen más de un propósito dentro de los obje vos de cada etapa. ANÁLISIS SOCIAL 1) IdenƟĮcación de actores - Opinión de expertos - Grupos de enfoque - Entrevistas semi-estructuradas - Muestreo de bola de nieve - Categorización analíƟca (de arriba hacia abajo) - Matrices de interés-inŇuencia 2) Caracterización de actores - Categorización reconstrucƟva (de abajo hacia arriba) 3) Relaciones entre actores - Caracterización por parte de los propios actores -Matriz de conŇictos - Histograma de frecuencias de conŇictos - Análisis de redes sociales Figura 7.2. Pasos y metodologías disponibles para la caracterización de actores (adaptado de Reed et al. 2009). 130 �Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural 5.2.1. Métodos para la identificación y espacialización de actores Iden ficar a los actores suele ser un proceso itera vo, en el cual surgen nuevos actores a medida que avanza el análisis. La iden ficación se establecerá a nivel de actor individual (ej. individuo, familia, explotación agropecuaria) o a nivel ins tucional (ej. ONGs, sindicatos, agrupación de productores), dependiendo del obje vo del análisis y de su alcance. A nivel de actor individual, la iden ficación de los actores puede ser espacialmente delimitada, mientras que a nivel ins tucional solo es posible delimitar un área de influencia, mientras el foco está puesto más en la ac tud hacia el OT que en su alcance espacial. Naturalmente, muchas veces no es posible incluir todos los grupos de interés y debe trazarse una línea en algún momento, sobre la base de criterios bien fundados (Clarke y Clegg 1998). Estos pueden incluir, por ejemplo, criterios geográficos como el límite de un Parque Nacional o criterios demográficos tales como la nacionalidad o la edad, dependiendo del enfoque del análisis. Un problema clave está en decidir si el fenómeno que se inves ga debe determinar la par cipación de los grupos de interés, o si debería ser al revés. La iden ficación de los actores no es una etapa trivial. Bryson et al. (2002) argumentan que es importante una visión incluyente de los interesados, en aras de la jus cia social, y que los actores menos poderosos deben tener voz. Lewis (1991), por razones é cas, propone que es sensato empezar con una perspec va inclusiva y en un pluralismo de vista prác co, ya que la capacidad de una polí ca, plan o proyecto para cumplir con sus obje vos puede depender de la inclusión de todas las partes interesadas (Tuchman 1984; Bryson y Bromily 1993). Para la iden ficación preliminar y espacialización de los actores sociales de una determinada región resulta ú l la u lización de datos secundarios, provenientes de los censos. En Argen na pueden u lizarse datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas y el Censo Nacional Agropecuario, de donde puede obtenerse información a nivel de radio censal acerca del po jurídico, modalidades de ges ón, uso de la erra, régimen de tenencia de la erra, prác cas culturales, ac vidades pecuarias, instalaciones, construcciones y mejoras, maquinarias, equipos y vehículos, po de vivienda y mano de obra, modo de comercialización de los productos, etc. Estos datos pueden ser espacializados a nivel de explotación agropecuaria (EAP), radio censal, fracción censal o departamento, en función de grado de detalle deseado. Además es posible realizar una superposición con información adicional (carreteras, usos del suelo, po de suelo, clima, etc.), con lo que cada unidad de análisis quedará categorizada en términos de variables produc vas ( po de ac vidades, mano de obra u lizada, nivel tecnológico, etc.), sociales ( po de producción, régimen de tenencia, po de ges ón, etc.) y económicas (ingresos brutos, márgenes, integración al mercado, variabilidad de ingresos, etc.). En función de estos resultados se definirán clases, las cuales se asimilarán a pos de actores o agentes territoriales. La iden ficación de los actores ins tucionales se realiza mediante la u lización de datos primarios, es decir, aquellos datos que se ob enen en el terreno. Existen diferentes metodologías para este proceso, que incluyen la opinión de expertos, grupos de enfoque, entrevistas semiestructuradas, el muestreo de “bola de nieve” (el actor entrevistado iden fica a otros actores, y así sucesivamente), o una combinación de estas. La iden ficación de actores puede llevarse a cabo sin la par cipación ac va de los mismos. Sin embargo, puede ser necesaria la par cipación si no está claro cuáles son los temas más per nentes para la inves gación, o si hay un conocimiento incompleto de la población de la que puedan ser arrastrados a las partes interesadas. El nivel de par cipación en la caracterización de actores también puede variar considerablemente de una consulta pasiva, en la que los actores simplemente proporcionan información para el análisis, a una par cipación ac va en la que hay un intercambio bidireccional de información entre las partes interesadas y los analistas como socios iguales, por lo que los interesados pueden ayudar a elaborar propuestas de ordenamiento territorial o iden ficar obje vos de inves gación (Rowe y Freer 2000). 131 �Las categorizaciones analí cas consisten en un conjunto de métodos en los que la clasificación de los grupos de interés se lleva a cabo por los encargados de realizar el análisis sobre la base de sus observaciones del fenómeno en cues ón. Estos análisis se encuentran influidos por una determinada perspec va teórica sobre cómo funciona el sistema. Ejemplos de categorizaciones analí cas incluyen niveles de interés e influencia (Lindenberg y Crosby 1981), cooperación y competencia (Freeman 1984), cooperación y amenaza (Savage et al. 1991), urgencia, legi midad o influencia (Mitchell et al. 1997). Estos análisis picamente hacen uso de matrices o diagramas de Venn para la representación de la realidad y son populares entre los desarrolladores de polí cas o agentes corpora vos. Las categorizaciones reconstruc vas permiten a las partes interesadas iden ficar las variables a parr de las cuales serán definidos los grupos de actores (Hare y Pahl-Wostl 2002). Estos métodos se basan en un análisis empírico de las percepciones de las partes interesadas y no en perspec vas teóricas (Barry y Proops 1999). Dentro de este po de enfoques se engloban diversos métodos de la rama de la psicología experimental (Hare y Pahl-Wostl 2002), que luego fueron adaptados a la ciencia polí ca. Una de las metodologías más ampliamente difundidas es la metodología Q, en la que el análisis del discurso iden fica las formas en que las personas piensan y hablan sobre un tema en par cular, las percepciones compar das y un terreno común entre los individuos. Esta metodología se emplea para agrupar a los individuos en base a discursos sociales y los puntos en común compar dos (Barry y Proops 1999), y ha sido u lizado en la inves gación de conflictos medioambientales (Ockwell 2008). Otro método u lizado es el Análisis Estratégico de Perspec vas (Dale y Lane 1994), en el cual se u lizan entrevistas y talleres para iden ficar y comparar los obje vos de los diferentes grupos, y las oportunidades y limitaciones que enen para alcanzar sus metas. Así, pueden iden ficarse categorías de grupos de interés que comparten obje vos similares. La información recogida durante este proceso puede ser una herramienta ú l para las negociaciones entre los grupos en conflicto. Este enfoque es similar al mapeo de conflictos (Cornelius y Faire 1989), que se centra en las necesidades en lugar de posiciones u obje vos establecidos. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural 5.2.2. Métodos para la clasificación de los actores Existen dos aproximaciones metodológicas básicas para realizar una clasificación de actores. La primera es del po de arriba hacia abajo (top-down), en donde hay un equipo técnico encargado de categorizar a los grupos de interés. Este po de análisis se denomina categorización analí ca y no cuenta con una par cipación ac va de los actores (Hare y Pahl-Wostl 2002). La segunda es del po de abajo hacia arriba (bo om-up), en donde las propias partes interesadas se clasifican a sí mismas. Este po de análisis se denomina categorización reconstruc va (Dryzek y Berejikian 1993). Estas dos metodologías no son excluyentes, sino que pueden complementarse. Resulta ú l agrupar a los actores en las siguientes categorías: ins tución pública, ins tución privada, organización social, par do polí co, organización sin fines de lucro, sistema de ciencia y técnica, medios de comunicación, asociación de productores, etc. Una vez ordenados en grupos, Chevalier y Buckles (2008) recomiendan la colocación de los actores en un “diagrama arco iris” que los clasifica de acuerdo al grado en el que puedan afectar o ser afectados por un problema o acción (Figura 7.3). Las matrices interés-influencia o dependencia-influencia son un método popular muy usado para clasificar actores. (Eden and Ackermann 1998; De López 2001). El obje vo de esta metodología es reconocer las principales funciones de los actores sociales e ins tucionales en la propuesta de intervención para un obje vo o problemá ca par cular. Por otra parte, sirve para iden ficar las posibles acciones que podrían desarrollar los actores sociales e ins tucionales, perfilando una red de alianzas interins tucionales en relación con la propuesta de intervención. Este po de clasificaciones sirve en principio para fines instrumentales. Estas matrices dividen a los actores en: “Actores clave”, “Actores de contexto, “Actores invisibilizados/Ac vistas” y “Mul tud” (Figura 7.4.) Los “Actores clave” son actores 132 �Leve Afectador Afectado Moderado Grande Figura 7.3. Esquema de arco iris para la clasificación de grupos de interés de acuerdo al grado en el que puedan afectar o ser afectados por un problema o una acción (Chevalier y Buckles 2008). GRADO DE INTERÉS (NIVEL DE DEPENDENCIA) ac vos, ya que enen un gran interés e influencia sobre un fenómeno par cular. Son actores que están some dos a una importante pérdida o ganancia en función de las medidas de ges ón adoptadas, y a la vez sus acciones pueden afectar al flujo de servicios. Los “Actores de contexto” son muy influyentes en el contexto del problema, pero enen poco interés, por lo cual pueden significar un riesgo importante. Son actores cuyas acciones o decisiones pueden afectar la capacidad del ecosistema para suministrar servicios pero que no se ven afectados por el cambio en el flujo de servicios. Los “Actores invisibilizados/Ac vistas” enen un gran interés en resolver un problema, pero baja influencia y carecen de la capacidad de impacto, a pesar de que pueden llegar a ser influyentes mediante la formación de alianzas con otros actores. Son actores que están some dos a una importante pérdida o ganancia en función de las medidas de ges ón adoptadas, pero sus acciones o decisiones no afectan al flujo de servicios. Estos son a menudo los actores marginales que los proyectos de desarrollo buscan visibilizar. Por úl mo, la “Mul tud” representa a las partes interesadas que enen poco interés o influencia en los resultados deseados y no son necesarios de considerar en mayor detalle. Son actores que no están some dos a una importante pérdida o ganancia de servicios pero en función de las medidas de ges ón adoptadas, y sus acciones no afectan al flujo de servicios. Estos métodos se u lizan a menudo en ausencia de la par cipación directa de los interesados en el análisis, por lo que pueden reflejar los prejuicios de los inves gadores en lugar de las percepciones de los propios actores, lo que lleva a las preguntas sobre la legi midad sobre la base de estas categorizaciones. Otro enfoque propuesto por Hart y Sharma (2004) invierte esta relación, centrándose en la apertura de un diálogo bidireccional con los grupos de interés ALTO Actores invisibilizados y acƟvistas MulƟtud BAJO BAJA Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural Afectador y afectado Actores clave Actores de contexto ALTA GRADO DE INFLUENCIA Figura 7.4. Matriz de interés-influencia en el mapeo de actores. 133 �5.2.3. Métodos para investigar las relaciones entre los actores En esta etapa se busca no solo tener un listado de los diferentes actores que par cipan en una inicia va, con su respec va clasificación, sino conocer sus relaciones. Este paso es fundamental en el diseño y puesta en marcha de todo proyecto, así como también a la hora de negociar o construir en conjunto el programa de acción a seguir, ya que permite conocer las alianzas, los conflictos, los portavoces autorizados, y por ende permite seleccionar mejor los actores a los que se deba dirigir en un determinado momento. La descripción de las interrelaciones de los actores puede realizarse mediante las matrices de actor-vinculación (Biggs y Matsaert 1999). Este método requiere listar a los actores en las filas y columnas para que las relaciones entre ellos se puedan describir, usando palabras clave que describan si las relaciones entre cada actor son de conflicto, complementariedad o de cooperación. La ventaja de este enfoque es su simplicidad de uso y la flexibilidad, requiriendo no más que lápiz y papel para su realización. El Análisis de Redes Sociales hace uso de matrices para organizar los datos sobre los lazos relacionales que vinculan a las partes interesadas. En lugar de u lizar las palabras clave en las células de la matriz, este método u liza números para representar i) la presencia/ausencia de un lazo; y ii) la fuerza rela va del vínculo. Cada matriz representa una relación única, por ejemplo, la comunicación, conflicto, confianza, etc. Los datos se recogen normalmente a través de entrevista estructurada, cues onario o la observación (Wasserman y Faust 1994). El análisis de estas matrices descubre la estructura de la red de partes interesadas y muestra cómo se agrupan. En ges ón de recursos naturales, este análisis se puede u lizar para iden ficar los conflictos entre las partes interesadas y escoger a sus representantes en base a la forma en que la red se estructura, lo que es especialmente importante en las inicia vas que tratan de influir en el comportamiento de los grupos de interés a través de personas influyentes clave (Prell et al. 2008). Las partes interesadas que comparten lazos fuertes enen más probabilidades de influir en los otros, y por lo tanto, la creación de vínculos entre las diversas partes interesadas puede mejorar el aprendizaje mutuo y el intercambio de recursos y asesoramiento (Newman y Dale 2005; Crona y Bodin 2006). Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural periféricos que de otra manera serían excluidos. Estos actores marginales pueden tener conocimientos y perspec vas que pueden ayudar a an ciparse a posibles problemas futuros de los recursos naturales y la iden ficación de oportunidades innovadoras para la ges ón futura. Otro concepto importante en la literatura de ges ón de los recursos naturales es la centralización. Una red muy centralizada se caracteriza por estar compuesta por rela vamente pocas personas que poseen la mayoría de las relaciones con otras personas en la red. Aunque las redes centralizadas son ú les para la fase inicial de la formación de grupos y la construcción de apoyo a la acción colec va (Olsson et al. 2004), la inves gación sugiere que las redes centralizadas son también una desventaja para la planificación a largo plazo y la resolución de problemas. Los obje vos a largo plazo, de hecho, requieren una estructura más descentralizada, donde hay más lazos, tanto débiles y fuertes, entre todas las partes interesadas (Crona y Bodin 2006). 6. CONSIDERACIONES FINALES El estudio de los pos de capital de un Sistema Socio-Ecológico permite tener una idea de la capacidad de una sociedad de producir bienes y servicios. El capital natural puede es marse como la 134 �Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural capacidad de los ecosistemas de proveer servicios ecosistémicos de uso actual o potencial. Una sistema zación de los marcos conceptuales para su abordaje y de las herramientas para su cuan ficación se encuentra en los capítulos 1, 2, 5 y 10 de este libro. Por otra parte, el capital social es el beneficio esperado de la cooperación entre individuos y grupos, y se compone de elementos tales como la confianza, los valores, o las redes de pertenencia social. Si bien resulta complicado cuan ficar al capital social, el mismo se puede dimensionar según el grado de asocia vismo que enen los actores, por ejemplo mediante la par cipación en sindicatos, organizaciones no gubernamentales u otras formas de organización que imponga valores y obje vos comunes. El capital humano es el beneficio esperado del conocimiento, competencias o atributos sociales para realizar algún trabajo. Se asocia al nivel de educación que ene la población, pero también a cues ones no formales tales como conocimiento local de comunidades indígenas, campesinos o productores rurales. Es importante que la toma de decisiones en el ordenamiento territorial tenga en cuenta el balance adecuado de todos los pos de capital del sistema para garan zar la provisión de servicios de manera sostenible en el empo. La planificación par cipa va para el manejo de los recursos naturales es necesaria para involucrar a las partes interesadas en múl ples niveles de la búsqueda de soluciones, favoreciendo el intercambio de ideas, el fortalecimiento de las relaciones e incrementando la cohesión social. Las estrategias de planificación en ausencia de un análisis social adecuado, enen un riesgo alto de fracasar debido a la falta de viabilidad en las polí cas propuestas. AGRADECIMIENTOS. Este proyecto fue financiado por UBACYT, FONCYT y CONICET. El IAI (Inter-American Ins tute for Global Change Research) también aportó fondos, mediante los proyectos CRN II 2031, CRN III 3095 (Na onal Science Founda on Grant GEO-0452325 and 1128040). BIBLIOGRAFÍA Agrawal, A. 2002. Common Resources and Sustainable Governance. En Ostrom, E., T. Dietz, N. Dolsak, P. Stern, S. Stonich, & E. Weber (eds.). Ins tu ons for Managing the Commons (Pp. 41-85) NAS Press, Washington, D.C. Arrow, K., L. Goulder, P. Dasgupta, G. Daily, P. 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Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural Smith, R.W. 1973. A theore cal basis for par cipatory planning. Policy sciences, 4(3):275-295. 139 �CAPÍTULO 8 LA INFORMACIÓN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �D®›¦ç›þ, H.2, E. Jʐ ¦ù3, S. TÊÙٛ½½ƒ4, K. Z›½ƒùƒ5, L. Mʑ«®6 ù M. E. Zƒ‘‘ƒ¦Ä®Ä®7 RESUMEN: En este capítulo se discuten algunos aspectos del tratamiento de la información necesaria en procesos de Ordenamiento Territorial Rural (OTR). En primer lugar se discute el papel de la información en los procesos de OTR: brindar elementos para la toma de decisiones, fortalecer a los sectores más débiles y generar valores sobre el territorio. A conƟnuación se analizan las barreras que pueden afectar al flujo de información desde quienes la generan hasta quienes la uƟlizan y se sugieren algunas estrategias para sortearlas. Más adelante se describen las principales caracterísƟcas de la etapa de diagnósƟco de un proceso de OTR, parƟcularmente de las reuniones iniciales (o prediagnósƟco) y de diagnósƟco parƟcipaƟvo. Por úlƟmo, se reflexiona sobre las incerƟdumbres que afectan a la información del sistema territorial y al proceso políƟco de toma de decisiones. 1. PAPEL DE LA INFORMACIÓN La información sobre la estructura y el funcionamiento del Sistema Socio-Ecológico (SSE) es un factor clave en disƟntas etapas del proceso de Ordenamiento Territorial Rural (OTR). Dentro del proceso de OTR, la información no debe ser una recopilación de datos, Ɵpicamente un conjunto de capas de un SIG, sino que debe generarse y/o compilarse pensando en objeƟvos específicos. La información a generar y el conocimiento que de ella derivan no son saberes estáƟcos y la propia dinámica del SSE forzará su revisión y adecuación en forma periódica. Dada la naturaleza políƟco-técnica del OT, la información se debe tratar transparente y parƟcipaƟvamente para ser uƟlizada e interpretada por los diferentes actores del proceso. Es recomendable que desde etapas tempranas del diagnósƟco, la información uƟlizada y generada se vuelque a un sistema simple y de fácil acceso para todos los involucrados y que sea presentada a la sociedad por profesionales idóneos en la tarea de comunicar. Al mismo Ɵempo es necesario generar mecanismos que garanƟcen la supervivencia de la información, por ejemplo a parƟr del uso de múlƟples repositorios. * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 140-149). 1 Este documento fue elaborado a parƟr del debate llevado a cabo en el Taller “Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para su abordaje de manera parƟcipaƟva”, realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en el marco del proyecto TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, organizado por la FAO, MAGyP, INTA y FAUBA. 2 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. IFEVA, Facultad de Agronomía. UBA. CONICET. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: hdieguez@agro.uba.ar 3 Grupo de Estudios Ambientales - IMASL, Universidad Nacional de San Luis. CONICET. 4 Departamento de Ecología, GenéƟca y Evolución, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales UBA. Grupo de Estudios de Sistemas Ecológicos en Ambientes Agrícolas. 5 INTA. Estación Experimental Agropecuaria Balcarce, Buenos Aires. 6 Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información, FAUBA. 7 InsƟtuto de Recursos Biológicos. INTA. Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial CAPÍTULO 8*1 LA INFORMACIÓN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 141 �2. FLUJO DE INFORMACIÓN Y SUS BARRERAS El proceso de OTR está respaldado por información. Su calidad y flujo adecuado son, junto a los aspectos polí cos del proceso, los pilares sobre los que se apoya el éxito del OTR. Es ú l entonces reconocer las barreras que pueden afectar la disponibilidad y uso de información adecuada en el OTR. En una era en que la generación de información, par cularmente la geográfica, experimenta un crecimiento exponencial, resulta importante dis nguir los motores de su flujo hacia las aplicaciones, reconociendo que existen fuerzas desde las fuentes y desde los des nos de la información. Por ejemplo, nuevos desarrollos cien ficos y tecnológicos reconocidos como valiosos por sus creadores pueden ser presentados “en sociedad” y ofrecidos a la comunidad a par r de acciones de divulgación y desarrollos de aplicaciones amigables y ú les. Favorecer el flujo de la información desde las fuentes a las mesas de OTR es una responsabilidad de quienes trabajan en el sistema de Ciencia y Técnica (CyT), sin embargo, deben reconocerse limitaciones en esta vía asociadas con (i) el desinterés o desconocimiento de la posible u lidad de los productos de las inves gaciones o, en el otro extremo, (ii) la convicción de que las mismas son mejores que alterna vas existentes por el hecho de ser novedosas. El flujo de información requiere que este sea también impulsado desde el des no. Para quienes buscan información desde mesas de OTR es importante entonces mantener una mirada atenta y crí ca sobre las ofertas del sistema de CyT, con especial atención a productos valiosos que no se ofrecen en forma clara o amigable y, por otro lado, a productos que se ofrecen como soluciones ideales y son reemplazables por otros mejores (mejor calidad, usabilidad, especificidad). Reconociendo el papel compar do de fuentes y des nos de la información en el arribo a procesos de OTR virtuosos, destacamos a con nuación algunas barreras comunes al flujo de información y claves para sortearlas. La primera barrera, salvando obviamente la total inexistencia de información, es la dispersión y fragmentación de la información que existe. Son muchos los casos en los que los técnicos que integran las mesas de OTR no pueden reunir información sistema zada a empo. Series de datos climá cos interrumpidas, no digitalizadas, dispersas en dis ntas localizaciones, son un ejemplo de esta dificultad. Aquí la responsabilidad máxima recae en las agencias nacionales, y la organización de redes de rescate y curado de datos es fundamental. En la urgencia de un inminente proceso de OTR, pueden rescatarse datos parciales, pero siempre será preferible la organización de la información desde las fuentes. Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial La información fortalece los procesos de OTR al brindar elementos para la toma de decisiones, dar mayor poder a los sectores más débiles y generar valores sobre el territorio. En principio, con más información se toman mejores decisiones. En los años recientes, el acceso, análisis e intercambio de la información se ha facilitado por el desarrollo de herramientas y técnicas geoinformá cas e Internet (ver Cap. 2). Sin embargo, esto también trae aparejada una sobrecarga de información que puede tornar dificil la iden ficación de los aspectos relevantes. La can dad de información a incorporar en el diagnós co puede, por su escasez o sobreabundancia, ser una estrategia para ocultar o resaltar aspectos par culares de los problemas a abordar. El acceso, disponibilidad, capacidad de generación y análisis de la información no es igual para los diferentes actores. La información es un factor de poder y puede actuar como carta de negociación sobre el uso del territorio, por lo que garan zar el acceso y disponibilidad a todos los actores, par culamente a los mas débiles, es un requisito para que el proceso sea genuinamente par cipa vo y equita vo (ver Cap. 13). Por úl mo, la información también contribuye a generar valores a par r de la construcción de la percepción de futuro, de riesgos y amenazas, pero tambien de las oportunidades que presenta el territorio. 142 �La siguiente barrera para el flujo de información es su baja calidad o la incer dumbre acerca de ella. Datos poco uniformes y discon nuos, ausencia de metadatos que indiquen cómo fue obtenida la información, o la oferta de información muy procesada o secundaria, representan un obstáculo doble. Por un lado, no se puede esperar calidad en el resto del proceso técnico de OTR cuando la información presenta estos problemas. Pero también se pierde calidad en el proceso de OTR cuando las dudas acerca de la información más sensible a los conflictos clave dificultan las negociaciones. Nuevamente, los intentos de armonización de datos desde agencias como los destacados antes, ayudan a resolver este problema. Las mesas de OTR pueden someter a los datos de dudosa calidad a dis ntos controles locales, aprovechando la experiencia directa en la zona para contrastar fuentes que pueden ser de naturaleza más regional tales como mapas de vegetación o de uso realizados a la escala nacional. La tercera barrera que a menudo encuentran los usuarios es la falta de libre disponibilidad de la información. Ámbitos académicos o gubernamentales no siempre ofrecen libremente la información por dis ntas razones que pueden ir desde la desconfianza en cuanto a su uso correcto o al escru nio de su calidad, hasta la búsqueda de intercambios. Sin embargo, la Ley N° 25.831 reglamenta el libre acceso a la información generada en el ámbito público. Por otro lado, desde las fuentes de información se requiere establecer una cultura de libre acceso. Actualmente hay una tendencia creciente a exigir a técnicos e inves gadores desde las agencias que financian la inves gación que los datos generados, o como mínimo los metadatos, se vuelquen a sistemas públicos en línea. Por otro lado es notable el avance en el acceso público a información generada desde el ámbito privado o público internacional, como por ejemplo las imágenes satelitales de dis ntas plataformas o los sistemas online como Google Earth. Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial Ejemplos en marcha que deben fortalecerse son el IDERA (Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argen na, www.idera.gob.ar) del Ins tuto Geográfico Nacional y el sistema GeoINTA (h p:// geointa.inta.gov.ar) del Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria. Una cuarta barrera que se suma a las anteriores es la falta de visibilidad de la información. Información de calidad y de uso libre puede ser desconocida por los usuarios. Si bien la creciente oferta y capacidad de búsqueda de información en línea mi ga este problema, las fuentes más viejas de datos escapan a este beneficio. Para esta barrera el esfuerzo desde las fuentes es tan importante como el aplicado desde los des nos. La par cipación de verdaderos “cazadores” de información entre los actores del OTR, permi rá acceder a muchos datos poco visibles y el listado explícito de la información u lizada en el OTR de una localidad ayudará al de otras que requieran información similar. Algo que a menudo resta visibilidad a la información y en lo que el sistema de CyT puede facilitar la tarea, es el uso de jerga cien fica y de restricción disciplinaria de la información generada. La información puede recibir muchas e quetas dis ntas y complementarias que ayudarán a encontrarla a los usuarios del OTR, incluir palabras clave alterna vas y resúmenes ejecu vos que eviten la jerga, puede ayudar a salvar esta dificultad. Una quinta barrera, que se presenta ahora principalmente a nivel del des no de la información, es la baja capacidad de aprovechamiento. La compilación de información sin jerarquizar, la falta de marcos conceptuales para priorizarla y ar cularla, el descarte de información considerada intrascendente o imperfecta y que puede ser valiosa, son resultado de falta de capacidad técnica en las mesas de OTR. Asegurar la par cipación o el asesoramiento de personal entrenado es fundamental para salvar esta barrera. La capacitación y el intercambio entre jurisdicciones y sectores es una de las claves aquí. También lo es la apuesta a sistemas informá cos de uso masivo y amigable (e.g. Google Earth) capaces de acercar y no alejar a personal no experto en el manejo de información geográfica, pero idóneo en otros aspectos técnicos esenciales para el OTR. Plataformas que disuelvan las barreras entre especialistas serán siempre mejores en el OTR que aquellas que los man enen trabajando en forma desvinculada. 143 �3. INFORMACIÓN EN LA ETAPA DE DIAGNÓSTICO Las bases conceptuales de la etapa de diagnós co están descriptas en el capítulo 1 de este libro. Brevemente, esta etapa incluye la caracterización del SSE, incluyendo sus límites conceptuales y geográficos, los medios bio sico, social, cultural, económico, ins tucional y par cularmente la iden ficación y caracterización de actores e involucrados y la descripción de los conflictos actuales y potenciales. Estos temas se tratan con detalle en los capítulos 2 y 7. A con nuación se proponen estrategias para el abordaje del diagnós co del SSE que ene lugar en dos estapas, una inicial (o prediagnós co) y una segunda etapa de carácter par cipa vo. Al final del capítulo se ofrecen ejemplos de los elementos considerados en el diagnós co de dos procesos de OT de caracterís cas contrastantes: el caso de Balcarce, Pcia. de Buenos Aires (Anexo 8.1), y un caso hipoté co: un territorio que inicia su ordenamiento some do al avance de la frontera agropecuaria (Anexo 8.2). Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial La úl ma barrera a destacar es la falta de asimilación polí ca de la información. Esta puede exisr, ser de calidad, estar libremente disponible, y a la vista de los usuarios capacitados para sacarle el máximo provecho. Sin embargo, el proceso polí co en algún punto puede desconectarse de esta información e ignorarla. Este problema ene sus causas puramente en la mesa de OTR y no en las fuentes de información. Puede ser disparado, por ejemplo, por un inicio del proceso poco par cipa vo y muy centrado en lo técnico, que a la hora de volcar la información a la mesa polí ca no responde a las verdaderas demandas o no sabe crear las demandas que juzga a priori necesarias. La otra causa común de falta de asimilación polí ca de la información es su bloqueo o desvalorización como parte del conflicto de intereses. Asimetrías de poder grandes y fuerzas de lobby crecientes, pueden favorecer esta úl ma barrera en el flujo deseable de información. El intercambio frecuente e itera vo entre actores polí cos y técnicos del OTR y la jerarquización del valor de la información ante el lobby, son reacciones clave ante esta úl ma barrera. 3.1. Etapa inicial La lógica del diagnós co debe considerar aproximaciones sucesivas. El inicio del proceso ene lugar con una serie de reuniones de una “mesa chica” de origen gubernamental (ministros, secretarios, directores). Se asume aquí que el proceso de OT está impulsado de “arriba hacia abajo”, por ejemplo, en respuesta a norma va de nivel superior. En estas reuniones se realiza una primera aproximación al territorio, se analizan las caracterís cas más importantes de su estructura y funcionamiento, y se idenfican conflictos actuales y potenciales, problemas, amenazas y oportunidades. Estas dependen del enfoque del ordenamiento, y resultan de la información disponible o de fácil acceso, que en primera instancia puede resultar parcial e incompleta. Es conveniente que se definan unos pocos ejes principales (e.g. produc vo, ambiental, social) y se releve la información disponible y la faltante dentro de la estructura municipal (o provincial, dependiendo del nivel administra vo). En esta instancia se delinea la estrategia para el diagnós co y se nombra al equipo responsable. La diversidad ins tucional gubernamental, debe aprovecharse al abordar estos ejes que representan la tensión de valores en el territorio y los introduce tempranamente en el proceso de OT al definir los planos de información que empezarán a guiarlo (e.g. sumar al área de salud y ambiente en la definición de planos de información sociales y ambientales, y no dejarlos solo en manos del área relacionada a la producción). En estas reuniones también deben iden ficarse a las ins tuciones o miembros del 144 �Entre las variables que se espera que estén disponibles en la estructura gubernamental se cuentan las relacionadas a aspectos bio sicos (inventarios de recursos naturales, vegetación, fauna, suelo, hidrología superficial y subterránea, recursos geológicos, información climá ca, zonificación agroclimáca, entre otros) y socioeconómicos (demogra a, datos estructurales y coyunturales de la economía, catastro, usos del suelo, infraestructura y equipamiento, patrimonio cultural, entre otros). 3.2. Diagnóstico participativo En esta etapa se amplía el espectro de actores par cipantes en la etapa de diagnós co del OTR, incluyendo a otros organismos gubernamentales y otros sectores y asociaciones civiles de diferente índole (asociaciones de productores, organizaciones ambientalistas, etc.). La par cipación de estas asociaciones y el funcionamiento en esta etapa puede adquirir dis ntas formas que van desde una “mesa de OTR”, rela vamente estable con par cipantes fijos, hasta eventos puntuales públicos donde el Estado convoque a las asociaciones u actores individuales a par cipar del proceso. La convocatoria puede ser directamente pública o puede comenzar con invitaciones dirigidas a ins tuciones o actores puntuales que sean considerados relevantes para luego pasar a una etapa más abierta. Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial sistema de CyT asentados o con experiencia en el territorio para ser convocados a la etapa siguiente. Los primeros planos de información para el diagnós co provienen de consultas en la estructura interna. La falta de información o de capacidad para su análisis e interpretación debe suplirse con consultas a ins tuciones, agencias u organismos externos. Es posible que cada uno de los actores par cipantes aporte información, que puede estar sesgada según intereses sectoriales o par culares. Esta información deberá ser cuidadosamente evaluada antes de ser u lizada en el proceso de OTR: ¿Se corresponde esa información con él o los ejes prioritarios a abordar? ¿Se conoce la fuente de origen de esa información? ¿Ha sido generada mediante una metodología técnicamente adecuada y puede ser considerada obje va? ¿Existe información análoga generada por organismos técnicos o académicos públicos (INTA, universidades) contra la cual contrastarla? En este punto es importante que la mesa de OTR tenga capacidad técnica de discernir sobre la calidad de la información presentada. Los diferentes actores enen dis nta capacidad de generar y aportar información. Dado que la información puede actuar como un elemento en la negociación sobre el uso del territorio, no sería justo que los sectores con menos recursos se vean perjudicados por no tener capacidad de generar información propia. Eventualmente, esta falencia debería ser cubierta por el Estado, buscando o generando (en los casos en los que la información no exista o que no esté disponible) información obje va sobre el asunto en cues ón. En cualquier caso, es parte de la función del Estado, como mediador entre partes, el poder balancear este po de desigualdades entre actores. 4. INCERTIDUMBRE La incer dumbre puede ser definida como la distribución de valores en torno a una medida o es mación, lo que significa que diferentes resultados pueden asociarse a una misma expecta va. La incerdumbre puede ser de dos pos: aleatoria o epistémica. La primera está asociada a procesos aleatorios en los cuales no se puede predecir cuál será el resultado par cular, pero pueden calcularse con precisión las probabilidades de ocurrencia de ese resultado, es decir, que la incer dumbre puede ser cuanficada. La incer dumbre epistémica está asociada a un conocimiento incompleto sobre un fenómeno 145 �Hay diferentes fuentes de incer dumbre que afectan a la información que se usa en procesos de OTR. En el proceso de toma de datos pueden producirse errores humanos o del instrumental, o incluso es posible que se carezca de métodos y herramientas adecuadas para tomar mediciones precisas. Como el SSE no puede ser observado de manera completa, dependemos de muestreos estadís cos que son otra fuente de incer dumbre, par cularmente si son sesgados. Por úl mo, cuando se usan modelos predic vos, la elección de las variables de entrada, la relación entre ellas y la precisión de sus valores cons tuyen otras fuentes de incer dumbre. Dada la complejidad de los SSE y las limitaciones que tenemos para entenderlos (muchos componentes y relaciones no lineales, sumado a la falta de información), es inevitable que las decisiones durante procesos de OTR se tomen en contextos de incer dumbre. Es importante destacar que de la misma manera que ocurre con la información, la incer dumbre puede ser u lizada como argumento por dis ntos sectores en defensa de sus intereses o para manipular percepciones en función de sus perspec vas. Por ej. se puede poner el foco en la incer dumbre asociada a cuánto aumentará la temperatura en los próximos 30 años o en la certeza de que aumentará. Sin duda la incorporación de información con probabilidades asociadas a la planificación es un tema que necesita ser trabajado con cuidado en el proceso de OTR. En los casos donde la incer dumbre sea irreduc ble, su cuan ficación, análisis y adecuada comunicación es un aspecto importante del tratamiento de la información. Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial que puede eventualmente reducirse a través de la búsqueda de nuevo conocimiento, pero cuyo nivel de incer dumbre no puede conocerce con total certeza, como picamente ocurre con los sistemas complejos como son los SSE. 5. CONCLUSIÓN En los procesos de OTR hace falta información para tomar decisiones informadas, fortalecer a los sectores más débiles y generar valores sobre el territorio. El flujo de información no es libre, existen barreras que deben ser sorteadas. Los generadores y los usuarios de la información deben elaborar estrategias para disminuir las resistencias que dificultan el flujo de información. Durante la etapa de diagnós co, se deben considerar aproximaciones sucesivas en las que se avance con un enfoque parcipa vo en el conocimiento sobre la estructura y funcionamiento del SSE contemplando la dinámica temporal y las incer dumbres intrínsecas de los atributos analizados. 146 �GeoDataBase Feature Data Set Geología Geomorfología Fisico Suelo Hidrología Clima Biodiversidad Ambiental Amenazas Feature Class Curvas de nivel Curvas de nivel DEM Pendiente Alturas Lito Estratigrafia Geologia Estructural Unidades Litgicas Suelo Morfología Morfología dinámica Capacidad de Uso Indice de Productiviad Uso real del suelo Valoración Económica de la Tierra Valor de mercado y fiscal de la Tierra Aptitud Potencial para Cultivos Cobertura Actual Conflictos de Uso Cuencas SubCuencas Hidrografía subterránea Lineas hídricas Cuerpos de agua Temperatura Superficial del Suelo Evapotranspiración Estimada Precipitaciones Estación Meteorologica Isotermas Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial ANEXO 8.1. Capas de información del “Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial Rural (POATR) del Partido de Balcarce” Hipsometira Isoyetas Isohelias Humedad Relativa Radiación Solar Aves Mamíferos Peces relictos de Vegetación Bosques Riesgo de anegamiento Riesgo de erosión hídrica Incendio de Pastizales/rastrojos Desabastecimiento de Agua 147 �En amplias zonas del norte de nuestro país se está desarrollando un intenso proceso de expansión agropecuaria. La cobertura natural del suelo es reemplazada por cul vos, tanto agrícolas como forrajeros o forestales. Este proceso fue el desencadenante de la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos y es una de los disparadores del reclamo de planes de Ordenamiento Territorial en estas zonas. En este apartado se enumeran y describen capas de información relevantes para la elaboración de un plan de OTR en zonas afectadas por la expansión agropecuaria. Muchas de ellas son complementarias, o se elaboran unas a par r de otras. No es un listado exhaus vo, sino más bien una guía orienta va, las capas de información a u lizar en cada caso dependerán de cada situación par cular. • Usos del suelo: brinda información sobre la disposición espacial de las ac vidades sobre el territorio (agricultura, explotación forestal, ganadería en campos naturales, áreas protegidas, etc.). Resultará relevante para iden ficar las áreas ya ocupadas por cul vos, así como posibles conflictos de interés: por ejemplo, entre la explotación forestal y el desmonte. • Cobertura vegetal (natural y culƟvos) / mapa de ambientes: Puede incluir a las áreas cul vadas como una de las categorías. Mayor detalle sobre dis ntos pos de cobertura permi rá un diagnós co más preciso. Un análisis conjunto de este mapa junto con el de usos del suelo permi rá conocer qué pos de vegetación están más extensamente representados en el territorio y también iden ficar pos de ambientes o de vegetación que se encuentran reducidos o que han sido intensamente transformados y que puede ser importante conservar. Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial ANEXO 8.2. Información relevante para el OT en zonas con expansión de la frontera agropecuaria • Tasas de desmonte: A par r de mapas de uso o cobertura del suelo de dis ntos períodos pueden elaborarse mapas de tasas de desmontes o de cambio de usos del suelo. Esto permite iden ficar las áreas más ac vas dentro del territorio. • Uso potencial: Es una capa sumamente relevante para conocer la can dad y disposición de erras disponibles para cada po de producción en el territorio. Puede estar sinte zada en un solo mapa o se puede construir a par r de mapas de información primaria como: pos de suelos, precipitaciones, temperaturas, topogra a, etc. En el presente escenario de Cambio Climá co será importante considerar, en los casos en los que se encuentre disponible, información sobre previsiones a futuro. Del mismo modo el cambio tecnológico lleva a revisar las ap tudes de las erras en forma periódica. • Áreas importantes para la conservación: Dis ntas inicia vas han iden ficado en nuestro país áreas importantes para la conservación. Es el caso de las “Areas importantes para la conservación de aves”, establecidas por la asociación Aves Argen nas en todo el país; las “Areas importantes para la conservación de pas zales”, iden ficadas por la Fundación Vida Silvestre Argen na (FVSA) en la zona pampeana o las “Áreas prioritarias para la conservación” iden ficadas para la región chaqueña por FVSA y otras organizaciones. Estas inicia vas surgen en general del consenso entre especialistas de cada área, son un insumo más que interesante, sobre todo cuando no hay posibilidades de generar información ad hoc sobre estas temá cas. • Áreas de población y uso por pueblos originarios: Los pueblos originarios muchas veces u lizan el bosque na vo en un territorio que va más allá del predio que habitan. Es importante tener en cuenta estas áreas en el ordenamiento para que el desarrollo agropecuario no afecte a estas comunidades. 148 �• Infraestructura: A iguales condiciones climá cas y ambientales, las zonas con mejor infraestructura resultarán mejores para el desarrollo agropecuario. Es importante tener en cuenta este factor para hacer que las nuevas áreas a ser des nadas a la producción tengan mayores facilidades como también iden ficar oportunidades o limitantes para la conservación. • Mapa OTBN Ley 26.331: Actualmente casi todas las provincias cuentan con su mapa de ordenamiento de bosques na vos según manda la Ley 26.331. Es fundamental tener este mapa provincial en cuenta para que la ges ón en escala departamental no se contradiga con la provincial. • Caracterización de actores e involucrados: Se deberá iden ficar el rol de “afectador” o “beneficiario” del nivel de provisión de los Servicios Ecosistémicos, iden ficados previamente como relevantes para el proceso de OT. Otros atributos de los actores son: derechos sobre la erra o recursos, connuidad de la relación con el territorio y relación cultural e histórica con el mismo, conocimiento y habilidades para el control y ges ón del sistema, compromiso e interés en el proceso de OT. • Servicios Ecosistémicos: Se proponen los siguientes Servicios Ecosistémicos como los más relevantes para el OTR de un territorio some do al avance de la frontera agropecuaria y se sugieren los planos de información necesarios para su caracterización de manera expacialmente explícita: • Producción de commodiƟes: Mapa de coberturas, de ap tud y rendimiento potencial de diferentes recursos (agrícolas, forrajeros, forestales). Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial • Cuencas hidrográficas: En determinadas circunstancias las cuencas pueden cons tuir las unidades de análisis del territorio o incluso las unidades de ges ón del ordenamiento territorial. • Regulación hídrica: El balance hídrico se construye a par r de las entradas de agua (por precipitación) y las salidas (dominadas por el proceso de evapotranspiración, que a su vez es función del po de cobertura y las caracterís cas del suelo). • Fijación de carbono: La magnitud y dinámica de las ganancias de C pueden es marse a par r de métricas derivadas de series temporales de índices de vegetación provistos por sensores remotos. • Control de erosión: La erosión del suelo puede es marse por ejemplo u lizando la Ecuación Universal de Pérdida de Suelo (USLE, según sus siglas es inglés) que integra caracterís cas geomorfológicas, edáficas y de la vegetación. Puede modelarse espacialmente y para dis ntos escenarios con el apoyo de Sistemas de Información Geográficos. • Servicios culturales: Es ampliamente reconocida la necesidad de incorporar valor esté co, ar s co, educa vo, religioso o cien fico de los ecosistemas a los procesos de OT. Sin embargo, la caracterización y mapeo de los servicios culturales provistos por los ecosistemas es un tema de intensa discusión en la comunidad cien fica y cons tuye actualmente un desa o pendiente que requiere para su resolución avances conceptuales y metodológicos. El mapeo de los servicios culturales del territorio con un abordaje par cipa vo y apoyado por metodologías mul criterio puede cons tuir una primera aproximación a la incorporación de esta dimensión al proceso de OT. 149 �CAPÍTULO 9 ASPECTOS NORMATIVOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �GƒÙ‘°ƒ Cʽ½ƒþÊ, M. A.1 ù A. PƒÄ®þþƒ2 RESUMEN: La ArgenƟna no ha sancionado hasta el momento una ley integral de ordenamiento territorial (OT). El objeƟvo central de este capítulo es realizar una revisión de la normaƟva vinculada con el OT en la ArgenƟna. Por otro parte, analiza el rol que desempeña este Ɵpo de políƟcas dentro del sistema territorial, al compaƟbilizar los objeƟvos de políƟcas sectoriales en los disƟntos niveles territoriales. Una de las consecuencias de esta ausencia de políƟcas acƟvas que operen sobre la dinámica del sistema territorial, deja librada la asignación de recursos territoriales, fundamentalmente, al mercado. Finalmente se presentan los diversos proyectos a nivel nacional que se están gestando en relación a esta temáƟca. 1. INTRODUCCIÓN El ordenamiento territorial (OT) resulta una políƟca pública en la cual confluyen las políƟcas ambientales, las políƟcas de desarrollo regional o territorial y las políƟcas de desarrollo social y cultural, cuya naturaleza es determinada por el modelo de desarrollo económico dominante en cada país. Se ejerce a través de un sistema integrado de directrices, programas, planes y actuaciones de las insƟtuciones del Estado, consƟtuyendo un marco de referencia que busca compaƟbilizar los objeƟvos de políƟcas sectoriales en los disƟntos niveles territoriales y de allí su importancia. A su vez, su carácter prospecƟvo asegura su conƟnuidad en el Ɵempo para la construcción de escenarios, abarcando varios períodos de gobierno (Massiris 2000; Andrade y Amaya 2004; DO Nº 27.515 2008). Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina CAPÍTULO 9* ASPECTOS NORMATIVOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA ArgenƟna no cuenta actualmente (mayo de 2014) con una ley integral de OT, exisƟendo diversas iniciaƟvas con implicancias territoriales llevadas a cabo por el Ministerio de Planificación Federal e Inversión Pública y por Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, las cuales son abordadas en otros capítulos de este libro (Capítulos 17, 18 y 20). La consecuencia inmediata de esta carencia es que se deja librada la asignación de recursos territoriales, fundamentalmente, al mercado y a las acciones de los sectores más concentrados de la economía. Esto da lugar, en muchos casos, a desequilibrios territoriales, deterioro ambiental y desaprovechamiento de oportunidades de desarrollo producƟvo y ambiental. El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) es una herramienta que permite, por un lado, anƟciparse a los conflictos por la asignación de recursos y distribución de beneficios y costos entre actores involucrados, y por otro lado, diseñar de manera acƟva y parƟcipaƟva políƟcas producƟvas y de conservación y uso sostenible de los recursos naturales (ver Capítulo 1). * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 150-157). 1 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: garciaco@agro.uba.ar 2 Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información Facultad de Agronomía. UBA. Av. San Marơn 4453, CABA. InvesƟgador Asociado, Sistema Nacional de InvesƟgadores, Uruguay. 151 �2. NORMATIVA VINCULADA AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL En el caso de las normas legales, existen numerosas leyes que dan soporte a las diversas acciones que involucra el OT a nivel nacional, especialmente en lo per nente al ordenamiento urbano, rural y ambiental (Tabla 9.1). En materia ambiental, la nación apoya las tendencias globales del Desarrollo Sostenible, concepto oficializado en la “Cumbre de Río” en 1992 y ha ra ficado diferentes convenios, entre los que se destacan: Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES); Convención sobre Conservación de especies migratorias de animales silvestres; Convención de las Naciones Unidas sobre lucha contra la deser ficación; Convenio sobre Biodiversidad; Convenio de Estocolmo: contaminantes orgánicos persistentes; Protocolo de Montreal (sustancias agotadoras de la capa de ozono); Convención de las Naciones Unidas sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural; Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR; Convención sobre Humedales de Importancia Internacional; Convenio de Basilea sobre control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación; Protocolo de Kyoto; y el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climá co. Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina Según la Cons tución Nacional Argen na, el Gobierno debe: garan zar el crecimiento armónico, y promover polí cas que endan a equilibrar el desigual desarrollo de provincias y regiones (Art. 75 inc.19); generar normas que contengan los presupuestos mínimos necesarios para la protección ambiental, respetando las jurisdicciones locales de acuerdo a nuestro sistema federal; velar por la u lización racional de los recursos naturales, la preservación del patrimonio natural y cultural (Art. 41) y garan zar la posibilidad de que las provincias par cipen y creen regiones que estén orientadas hacia el desarrollo económico y social. El Ar culo 43 de la Cons tución Nacional establece que la acción de amparo puede ser ejercida en lo rela vo a los derechos que protegen al ambiente. A su vez, corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio (Art. 124). Asimismo, los Ar culos 121, 122 y 123 establecen las competencias provinciales vinculadas al ordenamiento territorial. De esta forma se definen las bases polí co estructurales y territoriales de la organización nacional, y se establecen lineamientos del modelo territorial deseado, incluyendo el concepto del OT. A nivel provincial, es importante aclarar que existen normas como la Ley Nº 8912/1979, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires con un énfasis urbano, la Ley Nº 8051/2009, de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo de Mendoza y la Ley Nº 1.552/2010, que instaura el Programa de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Formosa (POT-For), los cuales serán descriptos en el Capítulo 17 y el Capítulo 20. Tabla 9.1. Norma va vinculada al Ordenamiento Territorial a nivel nacional. Año 1934 Año 1948 Año 1949 Año 1977 Año 1980 Año 1981 Año 2002 Ley Nº 12.103, creación de la Dirección de Parques Nacionales bajo la dependencia inmediata del Ministerio de Agricultura. Créanse los Parques Nacionales de Nahuel Huapi e Iguazú. Ley Nº 13. 246, de Arrendamientos rurales y aparcerías. Ley Nº 13.273, en Defensa de la Riqueza Forestal. Ley Nº 21.499, régimen de expropiaciones. Ley Nº 22.351, de Administración de Parques Nacionales. Ley Nº 22.428, de Fomento de Conservación de Suelos. Ley Nº25.675, Ley General del Ambiente. 152 �Año 2003 Año 2004 Año 2006 Año 2007 Año 2009 Año 2010 Año 2011 Año 2012 El OT desde su origen ha sido concebido de manera diversa, asociado a las polí cas urbanís cas, ambientales, de desarrollo económico regional y de descentralización (Massiris 2000). El Decreto-Ley Nº 8912/ 1977, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires, cons tuye un antecedente en la temá ca que da cuenta de este proceso ya que a ende fundamentalmente a lo urbano. Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina Año 2002 Ley Nº 25.688, establece el “Régimen de Ges ón Ambiental de Aguas”, consagra los presupuestos mínimos ambientales para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional. Para las cuencas interjurisdiccionales se crean los comités de cuencas hídricas. Ley Nº 25.612, de “Ges ón integral de residuos de origen industrial y de ac vidades de servicio”. Ley Nº 25.670, de “Presupuestos Mínimos para la ges ón y eliminación de los PCBs”. Ley Nº 25.831, “Régimen de libre acceso a la Información Pública Ambiental”. Ley Nº 25.916, de “Ges ón integral de residuos domiciliarios” Ley Nº 26.093, “Régimen de Regulación y Promoción para la Producción y uso sustentables de Biocombus bles” Ley Nº 26.160, Declaración de emergencia en materia de posesión y propiedad de las erras de las comunidades indígenas originarias del país. Ley Nº 26.168, de la cuenca Matanza Riachuelo. Ley Nº 26.331, de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos, reglamentada en el 2009. Ley Nº 26.562, de presupuestos mínimos de protección ambiental para control de ac vidades de quema. Ley Nº 26.639, Régimen de presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial. Ley Nº 26.737, Régimen de protección al dominio nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de las erras rurales. Ley Nº 26.776, Definición como polí ca de Estado la integración sica del territorio connental con su territorio insular de la provincia de Tierra del Fuego, Antár da e islas del Atlán co Sur. Sin embargo, hoy predomina la idea del OT como estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en términos de polí ca mul sectorial y horizontal. Dentro de la Ley General del Ambiente (Nº 25.675/2002) se establecen los presupuestos mínimos para una ges ón sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable. Entre los instrumentos de polí ca y ges ón ambiental menciona al ordenamiento ambiental del territorio como aquel que desarrollará la estructura global de funcionamiento del territorio nacional. El cual queda definido “…teniendo en cuenta los aspectos polí cos, sicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional, debiendo asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y u lización de los diferentes ecosistemas, garan zar la mínima degradación y desaprovechamiento…” (Art. 10, Ley Nº 25.675/2002). Se pone especial énfasis a la coordinación interjurisdiccional (Municipio, Provincia, Nación) y la concertación de intereses de los dis ntos sectores de la sociedad. Por otro lado, encontramos diversas normas que poseen un vínculo territorial muy fuerte. Ya sea mediante el establecimiento de regulaciones de uso del suelo o polí cas de conservación, entre otras. Entre ellas destacamos: • La Ley Nº 21.499/1977 establece el régimen de expropiaciones a través del cual el Estado logra la expropiación de un bien por razones de u lidad pública, mediante el pago de una justa indemnización. “U lidad pública comprende todos los casos en que se procure la sa sfacción del bien común, sea 153 �• La Ley Nº 26.160/2006 declara la emergencia en materia de posesión y propiedad de las erras de las comunidades indígenas originarias del país. Para ello propone realizar el relevamiento técnicojurídico-catastral de la situación dominial de las erras ocupadas por las comunidades indígenas y promover la regularización de su situación. • La Ley Nº 26.168/2006, de la cuenca Matanza Riachuelo, establece la autoridad interjurisdiccional de cuenca, la cual deberá Planificar el ordenamiento ambiental del territorio. A su vez, crea un Fondo de Compensación Ambiental que será administrado por la Autoridad de Cuenca y será des nado a la protección de los derechos humanos y a la prevención, mi gación y recomposición de los daños ambientales. • La Ley Nº 26.639/2010 establece los presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial. Estos ambientes cons tuyen reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo humano, para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como fuente de información cien fica y como atrac vo turís co. De esta forma deberá crearse el Inventario Nacional de Glaciares, se establecen las ac vidades prohibidas y la obligatoriedad de realización de estudios de impacto ambiental para las ac vidades proyectadas en estos si os. • La Ley Nº 26.737/2011, sobre el régimen de protección al dominio nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de las erras rurales, ene por objeto regular el dominio extranjero sobre la propiedad o posesión de las erras rurales. Establece límites a la tularidad o posesión de erras rurales en el territorio nacional. Dicho límite se computará también sobre el territorio de la provincia, municipio, o en dad administra va equivalente en que esté situado el inmueble rural. Por otro lado, establece que las erras rurales de un mismo tular extranjero no podrán superar las mil hectáreas (1.000 ha) en la zona núcleo o equivalente (considerando su localización, calidad y capacidad de uso). Por otro lado, crea el Registro Nacional de Tierras Rurales de posesión extranjera. Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina este de naturaleza material o espiritual”; es decir, que la noción de u lidad pública comprende todo aquello que ende al goce de los derechos cons tucionales y a la promoción integral de la persona humana. • La Ley Nº 26.776/2012 define como polí ca de Estado la integración sica del territorio con nental con su territorio insular de la provincia de Tierra del Fuego, Antár da e islas del Atlán co Sur mediante la con nuación de la Ruta Nacional Nº 40 y la conexión marí ma. 2.1. Ordenación forestal En materia de ordenación forestal encontramos que la Ley Nº 13.273/1949 de Defensa de la Riqueza Forestal prohíbe el desmonte de bosques y erras forestales y la u lización irracional de los productos forestales y declara de u lidad pública, sujetos a expropiación, los bosques clasificados como protectores, lo que será dispuesto en cada caso por el Poder Ejecu vo Nacional de acuerdo con la ley de expropiación. Por otra parte, la autoridad competente podrá declarar obligatoria la conservación de determinados árboles mediante indemnización, si fuese solicitada. Todas las provincias se hallan adheridas a la Ley Nacional de Defensa de la Riqueza Forestal, haciéndose extensiva a la jurisdicción provincial el régimen forestal federal. La adhesión implica la obligación de crear un organismo en cada provincia que se encargue de aplicar dicha ley, habiéndose creado las Direcciones de Bosques o su equivalente, para tal efecto. El Estado Nacional y las provincias, a su vez, han incen vado y promocionado las plantaciones forestales desde la sanción de la Ley Nacional Nº 13.273 de Defensa de la Riqueza Forestal y u lizado 154 �De acuerdo con la Ley Nacional de Administración de Parques Nacionales (Ley Nº 22.351/1980), pueden declararse áreas protegidas, lo cual deberá ser establecido por ley. La creación de nuevos parques nacionales, monumentos naturales o reservas nacionales en territorio de una Provincia solo podrá disponerse previa cesión de esta al Estado Nacional. Parques Nacionales ha sido creado en el año 1934 (Ley Nº 12.103). Esta Dirección se creó bajo la dependencia inmediata del Ministerio de Agricultura. A su vez, en esa misma ley fueron creados los parques nacionales de Nahuel Huapi e Iguazú. Por su parte, la Ley 26.331/2007 establece los presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos, y representa un avance enorme para su protección. Así, las provincias deben realizar en un plazo establecido y mediante un proceso par cipa vo el ordenamiento territorial de bosques na vos (OTBN), u lizando los 10 criterios de sustentabilidad ambiental que se mencionan en el Anexo de la ley con el fin de establecer diferentes categorías de conservación del bosque na vo. La sanción de esta ley logró instalar el tema del Ordenamiento Territorial en los sistemas polí cos provinciales y en la opinión pública fijando un piso para nuevas alterna vas de planificación que contemplen las dimensiones sociales, culturales, económicas y ambientales. En el Capítulo 18 se describirá el contenido de la ley y se realizará un análisis sobre los productos obtenidos del proceso de OTBN llevado a cabo en los años inmediatamente posteriores a su sanción. 2.2. Políticas de manejo y conservación También existen normas para la conservación de suelos. A tal efecto la Ley de Arrendamientos Rurales y Aparecerías (Ley N° 13.246/1948), la cual, en su Art. 8, establece la prohibición de toda explotación irracional del suelo que origine su erosión o agotamiento. Por otro lado, la Ley Nº 22.428/1981 cons tuye una ley de Fomento de Conservación de Suelos que estuvo des nada al otorgamiento de subsidios a los productores agropecuarios reunidos bajo la forma de consorcio, para contribuir en los gastos que fuesen necesarios para llevar a cabo un plan de conservación de suelos, aprobado por la autoridad de aplicación per nente cons tuida en las provincias que previamente hubieran adherido al régimen legal. Los obje vos de la ley eran: promover la difusión acerca de la gravedad del problema de la degradación de los suelos; alentar la par cipación de los productores agropecuarios en consorcios voluntarios conservacionistas; reconocer el rol protagónico de los productores agropecuarios en materia conservacionista; y adoptar a nivel nacional y provincial medidas de fomento financiero, credi cio y tecnológico para desarrollar una acción conservacionista de los suelos que cul van. La protección contra los incendios está legislada en la Ley Nº 26.562/2006 que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para control de ac vidades de quema. Así, toda labor de eliminación de la vegetación o residuos de vegetación mediante el uso del fuego, con el propósito de habilitar un terreno para su aprovechamiento produc vo, queda prohibida a menos que cuente con la debida autorización. La posterior Ley Nº 26.815/2012 de manejo del fuego establece los presupuestos mínimos de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales en el ámbito del territorio nacional, los cuales se aplican a incendios en bosques na vos e implantados, áreas naturales protegidas, zonas agrícolas, praderas, pas zales, matorrales y humedales. Su obje vo es proteger y preservar el medio ambiente del daño generado por los incendios. Para ello, establece como menester la planificación a través de la instrumentación de Planes de Manejo del Fuego y mecanismos de par cipación ciudadana. En cuanto a la reglamentación de usos y ac vidades, se establece que se ha de reglamentar el uso del Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina diferentes mecanismos: Ley Nº 20.628/1973 y su Reglamento (465/74) de Desgravación Imposi va; Ley Nº 21.695/1977 de Crédito Fiscal; Ley Nº 24.857 de Estabilidad Fiscal y la Ley Nº 25.080/1998 de Inversiones para Bosques Cul vados. 155 �3. PERSPECTIVAS Para lograr avanzar en los procesos que componen la ordenación del territorio, es necesario el desarrollo de norma va específica sobre el tema que profundice en instrumentos y lineamientos de planificación territorial. Actualmente existen diversos proyectos que se están gestando en relación a esta temá ca. Desde el año 2007 se han presentado ante el Congreso Nacional diversos proyectos de ley que abordan la cues ón con diferente alcance y visión3. Estos proyectos son los siguientes: “Presupuestos Mínimos para la Ordenación Territorial (Exp. S-3313/07)”; “Régimen de Desarrollo Urbano Territorial Nacional (Exp. 2563-D-2009)”; “Régimen de uso del Suelo y Ordenamiento Territorial Urbanís co” (Exp. 1764-D-2009)”; “Régimen de Presupuestos Mínimos para la Conservación y Recuperación de la Capacidad Produc va de los Suelos” (Exp. 5780-D-2010)”; “Programa Nacional de Ordenamiento Territorial (Exp. 6048-D-2009)”; “Régimen de Presupuestos Mínimos para la Ges ón del Suelo, Prevención y Lucha contra la Deser ficación (Exp. 0866-D-2010)”; “Ley de Ordenamiento Territorial (Exp. 2826-S-2011)”4. El Consejo Federal de Planificación (COFEPLAN), en diciembre de 2008, asumió el desa o de elaborar un proyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial. Esta inicia va fue concebida desde el inicio como una Ley Marco, con el fin de promover el ordenamiento territorial como polí ca pública y establecer los principios de referencia a respetar en su implementación. Para ello conformó la Comisión de Legislación, coordinada por la provincia de Mendoza por ser pionera en esta materia luego de la sanción de la Ley Provincial Nº 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo. El primer borrador de Anteproyecto de Ley fue elaborado en julio de 2009, y se encuentra en proceso de difusión en base a los aportes de diversos foros e ins tuciones. Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina fuego de acuerdo a las caracterís cas de la zona, el nivel de peligro, a las razones de la ac vidad y a lo establecido en los planes jurisdiccionales. Dicha reglamentación podrá prohibir o someter a autorización administra va previa, en forma temporal o permanente, los usos y ac vidades riesgosas. Por su parte, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) se encuentra en la elaboración de un proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos de Ordenamiento Ambiental del Territorio según lo mencionado en el Documento de la “Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable Río + 20” (2012) y en las actas del COFEMA5. La mul plicidad de proyectos existentes revela la preocupación en torno a las disputas originadas por los problemas y desequilibrios territoriales. BIBLIOGRAFÍA Andrade, A. y M. Amaya. 1999. El ordenamiento territorial en el IGAC: Aproximación conceptual y metodológica. Revista informa va del proyecto SIGPAFC, N° 3. IGAC, Santafé de Bogotá. 3 Los cuales se encuentran en dis ntas instancias de Trámite Parlamentario. 4 Consulta realizada en la página Web de la Honorable Cámara de Diputados www.diputados.gov.ar 5 COFEMA: Acta de la Asamblea Ordinaria Nº 70. Disponible en: <h p://cofema.ambiente.gov.ar/archivos/web/COFEMA/ file/Acta%20Nro70.pdf>, <h p://www.ambiente.gov.ar/?idar culo=12257&codigo=i438943her98t45u 95tu4erpyrt845tu948tut> 156 �Cons tución Nacional Argen na. 1994. D.O. Nº 27.515. 2008. Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. República Oriental del Uruguay. Massiris, M. A. 2000. Ordenamiento territorial: Experiencias internacionales y desarrollos conceptuales y legales. En línea. [Consulta: 12 de sep embre de 2010]. Disponible en: <h p://www.elagrimensor. net/elearning/lecturas/ordenamiento%20territorial.pdf> Massiris, M. A. 2008. Ges ón del Ordenamiento Territorial en América La na: Desarrollo recientes. Proyección. Año 4 – Vol. 1- Número 4. SAyDS, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. 2012. Documento de la “Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable Río + 20”. En línea. [Consulta: 1 de marzo de 2013]. Disponible en: h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/SUBordenamiento/file/ DocumentoRio+20%281%29.pdf Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina B.O. Nº 31595. 2009. Ley de Protección ambiental de Bosques Na vos Nº 26.331. Primera sección. Argen na. 3 pp. En línea. [Consulta: 12 de abril de 2011].Disponible en: <h p://www.bole noficial. gov.ar/DisplayPdf.aspx?s=BPBCF&f=20090216> 157 �PARTE II MÉTODOS Foto: SebasƟán Aguiar �CAPÍTULO 10 UN PLAN OPERATIVO PARA INCORPORAR LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �PƒÙ盽Ê, J. M1., P. Lƒã›Ùك2 ù E. V®¦½®þþÊ3 RESUMEN: En este capítulo se presenta una aproximación metodológica para el mapeo de Servicios Ecosistémicos (SE) finales en el territorio y en el marco de un proceso de Ordenamiento Territorial Rural. La evaluación integral de la oferta y demanda de SE con y sin valor de mercado del territorio permite trascender visiones mercanƟlistas de la planificación. El enfoque propuesto se basa en una serie de pasos que incluyen la definición de los SE finales clave para el territorio en cuesƟón, la idenƟficación de los principales factores de estrés y perturbación que modifican el nivel de provisión de los SE, la idenƟficación, caracterización y mapeo de los procesos ecológicos críƟcos, la definición de funciones de afectación y de producción de SE, la determinación de niveles de pérdida tolerable de SE clave y, por úlƟmo, la construcción de escenarios espacialmente explícitos de provisión de SE para la evaluación de la vulnerabilidad socioambiental. 1. INTRODUCCIÓN El marco conceptual que provee el concepto de Servicios Ecosistémicos (SE) (ver Cap. 5) Ɵene un papel importante en el diagnósƟco, planificación y gesƟón de un plan de OT. ParƟcularmente, el modelo “de cascada” planteado por De Groot y col. (2010) y Haines-Young y Potschin (2010) (Figura 10.1) permite vincular, como se indica en detalle en el Capítulo 5, los aspectos estructurales y funcionales de los ecosistemas con el bienestar humano. Dentro de ese esquema se separan los SE intermedios o funciones ecosistémicas (los procesos y estructuras ecosistémicas propiamente dichas) de los SE finales, o sea, los procesos directamente asociados a la generación de un beneficios para la sociedad (Fisher et al. 2009) (Figura 10.1). En ocasiones es diİcil establecer una correspondencia tan estricta entre procesos y SE intermedios; por ejemplo las clasificaciones más consensuadas incluyen SE reconocidos como finales que de hecho son procesos: por ej. el control biológico, polinización, etc., que aportan a la provisión de alimentos (un beneficio, no solo porque es un componente del bienestar, sino porque en su logro interviene capital socioeconómico). Los beneficios que se obƟenen de los SE derivan de los intereses, cosmovisiones y necesidades de los actores sociales. En este modelo la importancia relaƟva de los beneficios derivados de disƟntos SE es denominada “valor del SE”. Este valor puede ser cuanƟficado mediante disƟntas técnicas monetarias o sociales (ver Cap. 5). Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial CAPÍTULO 10* UN PLAN OPERATIVO PARA INCORPORAR LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Desde una perspecƟva filosófica es, sin duda, muy importante asignar valor a los SE en la medida en que este refleja una cualidad éƟca o estéƟca de las cosas que permite esƟmarlas en senƟdo posiƟvo o negaƟvo (Frondizi 1992). El valor, entonces, Ɵene un alcance que excede largamente la definición más * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 159-172). 1 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. IFEVA (FAUBA-CONICET). Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: paruelo@agro.uba.ar 2 Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP, INTA-CONICET. Unidad Integrada Balcarce, CC 276, Balcarce, ArgenƟna. 3 INTA, Centro Regional La Pampa, Área de GesƟón Ambiental. CONICET. Av. SpineƩo 785 (6300), Santa Rosa, La Pampa. 160 �Figura 10.1. Vínculo entre los aspectos estructurales y funcionales de los ecosistemas y las ideas de SE intermedios y finales, por un lado (Fisher et al. 2009), y de “cascada” en la provisión de SE (Haines-Young y Potschin 2010). Diversos factores (endógenos o exógenos) pueden afectar el nivel de provisión de los SE. Estos factores (por ejemplo el desmonte o la intensificación de la agricultura) puede actuar promoviendo la provisión de un SE (por ej. el aumento de la producción de biomasa) y/o disminuyendo la de otros (por ej. diversos SE de provisión). En este caso este factor actuaría como un estresor o perturbación. La relación entre la intensidad del factor de promoción o estrés y el nivel de provisión de un SE (función de impacto o afectación) puede asumir diversas formas (Figura 10.2). Si consideramos como factor de impacto a la superficie del hábitat original que se transforma en agrícola, la provisión de algunos SE aumentará (por ejemplo la producción de granos) mientras que la de otros disminuirá. La relación entre el área transformada y el nivel de disminución de la provisión de un dado servicio ecosistémico puede asumir dis ntas formas (Scheffer et al. 2000). Puede caer de manera lineal (Figura 10.2a) pero puede también hacerlo con una tasa variable (Figuras 10.2b y c). En ocasiones los sistemas pueden presentar umbrales que condicionan la reversibilidad de las transformaciones (Figura 10.2d). Los SE finales, que en úl ma instancia determinan los beneficios que la sociedad percibe (Figura 10.1), son determinados por una serie de procesos ecosistémicos (SE intermedios) a través de funciones de producción. Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial común de valor económico: el precio. Más allá de su conveniencia en casos par culares, el énfasis en una valoración económica puede dar lugar a soluciones subóp mas de problemas ambientales o a caer en “trampas ideológicas” al forzar la asunción de marcos conceptuales no explícitos. Uno de los aspectos en los que esas trampas se expresan claramente consiste en los intentos acrí cos de reducir la valoración a la definición de un precio ignorando la perspec va diferencial de los dis ntos actores socioeconómicos. Los cambios en el nivel de provisión de SE finales no solo pueden determinar una reducción en los beneficios capturados, sino, también, un aumento de la vulnerabilidad socioambiental (variable con 161 �Figura 10.2. Cambios hipoté cos en el nivel de producción sica de commodi es y en el nivel de funcionamiento ecosistémico en función de la superficie cul vada de un paisaje. Para la producción sica de commodi es la relación con la superficie cul vada asume que primero se ocupan las erras más produc vas y a medida que la calidad de los si os incorporados al cul vo disminuye, baja la tasa de aumento de los volúmenes sicos producción. Para el funcionamiento ecosistémico se suponen cuatro formas de afectación por aumento de la superficie agrícola. La flecha sobre el eje de Y corresponde al nivel tolerable de afectación del funcionamiento ecosistémico. La forma de la relación funcionamiento ecosistémicos-superficie agrícola definirá, dado el nivel de afectación, la superficie que podría ser cul vada. Laterra y Nahuelhual (en este volumen) plantean la importancia de la representación espacial de los SE en el proceso de toma de decisiones, y par cularmente, la relevancia de mapear la vulnerabilidad socioambiental para orientar la toma de decisiones de usos de la erra de mediano-largo plazo, las escalas propias de procesos de OTR. Señalan también algunos de los problemas que presentan las dis ntas aproximaciones de mapeo disponibles en la literatura. En este capítulo presentamos una apro- Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial la exposición, sensibilidad y adaptabilidad del Sistema Socio-Ecológico). Para muchos SE se observan compromisos en el nivel de su provisión: el aumento en el nivel de provisión de uno determina una disminución en el otro (Viglizzo y Frank 2006; Laterra et al. 2012). Más aún, la percepción de los beneficios raramente es homogénea en la sociedad: lo que cons tuye un beneficio para algunos actores puede no beneficiar en igual medida o aun ser un perjuicio para otros (ver la lógica de afectadores y beneficiarios en el Cap. 5 o en Paruelo 2011). La percepción diferencial de beneficios (diferencias en la valoración de los servicios), los compromisos en los niveles de producción de dis ntos SE y las relaciones de poder entre grupos y actores sociales cons tuyen algunas de las causas más frecuentes de conflictos e inequidades en la organización espacial de los territorios, y uno de los principales desa os a internalizar en un proceso de OT. 162 �1. La definición de los SE finales clave para el territorio en cues ón. 2. La iden ficación de los principales factores de estrés y perturbación que modifican el nivel de provisión de los SE iden ficados en 1. 3. Iden ficación, caracterización y mapeo de los procesos ecológicos que soportan esos SE finales clave. 4. Definición de funciones de afectación y de producción de SE. 5. Determinación de niveles de pérdida tolerable de SE clave. 6. Construcción de escenarios espacialmente explícitos de provisión de SE para la evaluación de la vulnerabilidad socioambiental. La consideración de estos aspectos conlleva la necesidad de definir la escala (extensión y resolución) del análisis. En esta definición deberán considerarse cues ones relacionadas con “Unidades Proveedoras” de los SE (Luck et al. 2003) ya sean estas poblaciones o ecosistemas, la configuración del paisaje en donde estas se encuentran y el contexto sociopolí co administra vo de la toma de decisiones y la ges ón. En el caso del medio rural de muchos países sudamericanos la extensión del análisis suele coincidir con la municipalidad o el departamento y el grano con las unidades de manejo de los establecimientos. Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial ximación metodológica para el mapeo de SE finales en donde se busca evitar algunos de los problemas planteado en el Cap. 5. El enfoque se basa en una serie de pasos (Figura 10.3): Figura 10.3. Esquema general del proceso de incorporación de la idea de SE en la planificación territorial. 163 �Si bien la definición de los SE finales a considerar involucra aspectos técnicos, cuáles de ellos se priorizarán es una decisión eminentemente polí ca. Detrás de la decisión de considerar de manera prioritaria a la provisión de agua potable, la regulación de inundaciones, el secuestro de C o la producción de forraje existe una puja de intereses y valores que suele dirimirse en función del poder acumulado por los dis ntos actores. Uno de los prerequisitos para darle racionalidad (es decir, capacidad de alcanzar obje vos comunes explícitos) al proceso de priorización de SE consiste en la capacitación e información de actores. La discusión de prioridades debe ir precedida de la instalación del marco conceptual de los SE en el Sistema Socio-Ecológico. Esto implica desde un curso de capacitación para personas clave en cada grupo de actores, hasta campañas de educación y divulgación capaces de instalar el enfoque en los diversos sectores de la sociedad. Se debe trasladar la lógica del modelo de cascada que conecta procesos ecológicos con beneficios a un formato de difusión masiva. Incluye también la discusión de la idea de compromiso (tradeoff) en la provisión de dis ntos SE y el planteo de alterna vas de valoración para los dis ntos SE. 1.2. Identificación de principales factores de estrés/perturbación La iden ficación del/los factor(es) responsable de cambios en el nivel de provisión de SE clave es, nuevamente, un aspecto con un fuerte componente cien fico-técnico pero también un área de disputa polí ca. Establecer las hipótesis que vinculan los cambios en variables ecosistémicas con las intervenciones humanas presenta una serie de desa os. Estos van desde la desagregación de factores complejos (por ejemplo la expansión agrícola) en factores próximos (el po de labranza o cul vo, la aplicación de determinado agroquímico, la ausencia de rotaciones) a la interacción entre factores locales con factores exógenos bio sicos (por ejemplo el aumento de eventos climá cos extremos) o socioeconómicos (por ejemplo el precio de los commodi es o las migraciones urbano/rurales). Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial 1.1. Definición de servicios ecosistémicos finales clave Iden ficar cuáles de los múl ples servicios serán priorizados en un proceso de OTR, es uno de los puntos crí cos en este proceso. Como se señalaba en el Cap. 5 este aspecto no es frecuentemente considerado con la atención y el grado de par cipación de los actores que el proceso requiere. Los SE clave en principio serán aquellos más vulnerables al cambio y que tengan las menores opciones tecnológicas o ecológicas para su sus tución. SE de provisión (por ej. agua potable) y de regulación (por ej. de inundaciones, o de conservación de suelo) son en general candidatos a ser iden ficados como clave. Por otra parte deberá considerarse en la existencia de una demanda específica por SE en par cular, por ejemplo en el caso de cuencas hidrográficas con poblaciones que requieran agua para consumo (FAO 2004). La definición de un factor de estrés y perturbación ene asociada la iden ficación de un agente promotor o generador de ese efecto (afectadores). Sin duda este es un mo vo de conflicto ya que implica un juicio sobre los actores responsables. El desa o de esta etapa es generar hipótesis plausibles y documentadas en evidencias empíricas y lógicas acerca de cuáles serían los factores responsables de la reducción en el nivel de provisión de los SE clave y, simultáneamente, lograr que los actores que par cipan en el proceso reconozcan y legi men socialmente esas hipótesis. 1.3. Identificación, caracterización y mapeo de los procesos ecológicos críticos La can dad de aspectos ecosistémicos (estructurales y funcionales) a considerar para cuan ficar los SE intermedios que más contribuyen a definir los SE finales puede aparecer como abrumadora. Una revisión de conceptos básicos de ecología de ecosistema (Chapin et al. 2011) indica que los aspectos a 164 �La magnitud y variabilidad temporal y espacial de las entradas de C al sistema es sin duda uno de los aspectos más importantes a considerar en la cuan ficación de SE intermedios (Volante et al. 2012). Las entradas de C, o produc vidad primaria neta (PPN), determinan la disponibilidad de energía del ecosistema. Buena parte de los servicios de provisión se asocian directamente a la PPN (desde la producción de grano a la de madera, pasando por el forraje). De hecho, la clasificación de SE del Millenium Ecosystem Assessment (2005) iden fica a la PPN como uno de los SE de soporte. La consideración de la PPN y su dinámica como SE intermedios presenta una ventaja importante: su es mación mediante técnicas de teledetección es rela vamente sencilla y confiable para muchos ecosistemas (Piñeiro et al. 2006, Paruelo 2008, Paruelo y Vallejos, en prensa). El cálculo de índices de vegetación (como por ejemplo el Índice de vegetación Normalizado) a par r de la reflectancia en las bandas del rojo y el infrarrojo, registrada por diversas plataformas satelitales, permite es maciones confiables de la produc vidad primaria de los ecosistemas terrestres (Running et al. 2000, Paruelo et al. 2013). Guido et al. (en prensa) presentan un ejemplo de mapeo de la PPN aérea a nivel regional. Al tamaño de los reservorios de C edáfico se asocian una serie de SE finales clave: la fer lidad potencial de los suelos a través de la determinación del reservorio de nutrientes, el secuestro de C (Lal 2004), la regulación de la composición atmosférica. Los reservorios de C orgánico del suelo incluyen a la denominada Materia Orgánica Par culada (MOP), que corresponde a la fracción más lábil del C edáfico, y la Materia Orgánica Asociada a Minerales (MOAM) que corresponde a la fracción de descomposición más lenta. Su caracterización se basa en muestreos a campo (Berhongaray et al. 2013, Piñeiro et al. 2009), en bases de datos (Bellamy et al. 2005) y, cuando se dispone de calibraciones, modelos de simulación (Piñeiro et al. 2006). Caride et al. (2012) mapean los cambios en el C edáfico en buena parte de la región pampeana. La ecuación de balance de agua resume los aspectos a considerar en la caracterización de la dinámica del agua en el ecosistema: PP = ET + Dr ± Es ± ΛS, en donde PP es la precipitación, ET la evapotranspiración, Dr el drenaje profundo, Es la escorren a superficial y subsuperficial y ΛS la variación en el almacenaje de agua en el suelo. Los términos ET, Dr y Es determinan, a nivel de paisaje, SE finales clave como la provisión de agua (para consumo, presas hidroeléctricas, riego), la recarga de acuíferos, la erosión del suelo o la regulación de inundaciones. De los términos de la ecuación del balance hidrológico es rela vamente sencillo contar con datos de precipitación. Los otros flujos deben ser es es mados ad hoc. De esos flujos la evapotranspiración puede, nuevamente, ser es mada a par r de sensores remotos (Paruelo et al. en prensa). Nose o et al. (2005) muestran como mediante datos de temperatura superficial e índices de vegetación derivados de imágenes Landsat TM es posible es mar las diferencias en evapotranspiración entre dis ntos pos de coberturas (pas zales naturales y forestaciones). Di Bella et al. (2000) muestran cómo generar una cartogra a de la ET para la región pampeana. El drenaje profundo puede a su vez es marse, en ciertas condiciones, a par r del movimiento de trazadores, par cularmente de cloruros. Santoni et al. (2010) y Amdan et al. (2013) proveen es maciones de drenaje profundo en áreas en donde bosques xero cos fueron reemplazados por cul vos Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial registrar deberían vincularse, por un lado, a la dinámica y principales reservorios de C, N y agua en los ecosistema y, por otro, a la caracterización de la biodiversidad en un sen do amplio (o sea incluyendo dis ntos niveles de organización y las dimensiones estructurales, funcionales y de composición que plantea Noss (1990). El registro o la es mación debería realizarse al nivel al cual se proveen los SE: el paisaje (Paruelo et al. 2011). Un aspecto muy importante a considerar en la selección de las variables es la posibilidad efec va de es mación con la tecnología y recursos disponibles. 165 �La configuración y estructura del paisaje (Turner et al. 2001) es otro servicio ecosistémico intermedio clave a considerar. La fragmentación y pérdida de superficie natural impacta de manera directa en la provisión de servicios ecosistémicos clave como la polinización, la interacción entre especies, la diversidad específica (Fahrig 2003) y la belleza del paisaje. La literatura en torno a los efectos de la estructura y la configuración del paisaje (e.g., Duro et al. 2007) sobre dis ntos aspectos de la biodiversidad resalta su importancia como SE intermedio. Las modificaciones de la estructura y la configuración del paisaje pueden cambiar de manera significa va la rugosidad del paisaje y generar impactos nega vos sobre la dinámica del agua y otros materiales (Burel y Baudry 2002). La fragmentación y la pérdida de hábitat conducen a una disminución del número de especies (Kruess y Tscharntke 1994), aunque el efecto de la fragmentación es más débil que el efecto de la pérdida de hábitat (Fahrig 2003). Los efectos nega vos de la pérdida de hábitat se manifiestan no solo en la riqueza de especies, abundancia y distribución de las poblaciones y diversidad gené ca, sino también en la reducción de tasas de crecimiento poblacional, la simplificación de tramas tróficas, la modificación de las interacciones entre especies y los cambios en la dispersión y el comportamiento (Fahrig 2003). Baldi et al. (2006), Herrera et al. (2009) y Gasparri y Grau (2009) presentan dos ejemplos de una cartogra a de la estructura y configuración del paisaje. 1.4. Funciones de producción de Servicios Ecosistémicos finales La idea de funciones de producción de SE finales con valor de mercado está razonablemente explorada. Para dis ntas regiones y condiciones se dispone de funciones sencillas que relacionan, por ejemplo, el rendimiento esperado de un cul vo con el agua acumulada durante el barbecho, la concentración de nitratos a la siembra y el cul vo antecesor. En algunos casos estas funciones son más complejas y conforman sistemas basados en un gran número de ecuaciones. Por ejemplo los modelos de es mación de rendimientos de cul vos de la serie DSSAT (Jones et al. 2003, Hoogenboom et al. 2012) son ejemplos de estas funciones de producción complejas. Uno de los SE crí cos a considerar en procesos de OT rural es el de protección del suelo. La muy difundida ecuación universal de pérdida de suelos (USLE) (Wischmeier y Smith, 1960, 1978), desarrollada por el Soil Conserva on Service del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, es un ejemplo de función de producción de un SE final sin valor de mercado. Esta ecuación considera aspectos estructurales de los ecosistemas (par cularmente de agroecosistemas) como el grado de cobertura del suelo, las rotaciones, la pendiente y su largo, para es mar la can dad de suelo que se perdería en el sistema. La ecuación no es capaz de proveer una es mación de la pérdida asociada a un evento par cular de erosión, sin embargo, se acepta su capacidad para diferenciar riesgos de pérdida de suelo en el espacio y el empo. Más aún, en torno de esa de ecuación y sus limitaciones, se han desarrollado versiones más sofis cadas y complejas, por ejemplo la RUSLE (Hudson 1993) o el modelo WEPP (Water Erosion Predic on Project, Lafflen et al. 1997). El modelo Century (Parton et al. 1987) es otro ejemplo de función de producción compleja. Este modelo simula la dinámica de los reservorios de C edáfico de dis ntos pos de ecosistemas en función de caracterís cas edáficas, climá cas, de la vegetación y el manejo (ver su aplicación en Caride et al. 2012). Viglizzo et al. (2011) proponen un conjunto de funciones de producciones de SE finales. La lógica de este conjunto de ecuaciones es que la mayoría de estos servicios pueden ser explicados y representados a través de una serie de SE intermedios que varían en el espacio y en el empo: 1) la PPN, y 2) Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial agrícolas. El uso de modelos permite, a par r de una adecuada caracterización del suelo y la vegetación, simular algunos de estos flujos y su variabilidad temporal. La cartogra a de reservorios de agua superficial (lagunas y humedales) y la descripción de las caracterís cas topográficas de las cuencas son complementos importantes en la cuan ficación de SE intermedios asociados a la dinámica del agua. 166 �1. Protección del suelo = PPN * (1 - CVPPN) * (1 - Pd) * 1.75 2. Captura de carbono = PPN * (1 - CVPPN) * (1 - Pa) * 1.5 3. Purificación y provisión de agua = PPN * (1 - CVPPN) * Ci* Pd* 1.75 4. Conservación de biodiversidad = PPN * (1 - CVPPN) * Ia * Ftérmico* Fnat.* 2 5. Control de disturbios = Ia* (Pa/ 100) * 1.25 6. Metabolización de desechos = PPN * (1 - CVPPN) * Ia* Pca* Ftérmico* 1.75 7. Provisión de bienes de uso directo = PPN * Icos * Fcalidad* 1.75 Donde: • PPN: produc vidad primaria neta anual es mada mediante sensores remotos expresada en una escala rela va (0-100) • CVPPN: coeficiente de variación de la PPN • Pd: factor de corrección por pendiente media del área en estudio • Ia: ingreso de agua al sistema. Es calculado como: lluvia/(escurrimiento/100) • Pa: superficie cubierta por cuerpos de agua • Ci: capacidad de infiltración del suelo analizado • Ftérmico: factor térmico de la región • Fnat.: indicador de naturalidad/complejidad estructural del ambiente • Panegable: porcentaje de ocupación de la planicie anegable • Pca: porcentaje de ocupación de cuerpos de agua • Icos: índice cosecha global del bien producido • Fcalidad: factor de calidad Este esquema ha sido usado en el mapeo de los SE finales en el marco del proceso de OT del par do de Balcarce en la Pcia. de Buenos Aires (Barral y Maceira 2011, 2012). Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial la disponibilidad de corrientes (ríos, arroyos) y cuerpos de agua (humedales, lagos, lagunas), con sus franjas ribereñas e interfluviales. En ese ar culo se proponen una es mación rela va (con variación dentro de un rango de 0 a 100) de servicios ecosistémicos a par r de esos dos componentes y de una serie de factores de naturaleza sica como la pendiente del terreno, la temperatura media y la altura sobre el nivel del mar. El esquema es una simplificación y, en su formulación actual, cons tuye un conjunto de hipótesis cuan ta vas acerca de los controles del nivel de provisión de esos SE. De dichas hipótesis es posible derivar predicciones evaluables empíricamente. La propuesta de Viglizzo et al. (2011) cons tuye así un primer nivel de evaluación de la provisión de SE para la generación de escenarios espacialmente explícitos. Al basarse en aspectos estructurales fácilmente cartografiables, permite explorar la heterogeneidad espacial en la provisión de SE, un aspecto de gran importancia en un proceso de OT. 1.5. Funciones de afectación o impacto Como se indicaba más arriba, las funciones de afectación o impacto de un SE definen la manera según la cual cambia el nivel de provisión ante cambios de un factor de estrés o perturbación. La función de impacto ene una escala asociada, la del paisaje. La consideración de la escala sica es un aspecto par cularmente importante en el caso de SE asociados con el manejo de agua (por ej. la calidad de 167 �Buena parte de los ar culos mencionados en el apartado sobre la caracterización de SE intermedios cons tuyen la base para la definición de funciones de afectación o impacto. Evaluar el cambio en la evapotranspiración de una cuenca a medida que aumenta la superficie implantada con árboles (Noseo et al. 2005) o el cambio en el C orgánico del suelo con la intensidad de las labranzas (Caride et al. 2012) es un problema abordable desde lo técnico. Claramente, no está exento de dificultades pero desde el Sistema de Ciencia y Técnica esas dificultades son abordables. Un aspecto crí co es definir el nivel tolerable de pérdida de un SE. Este es un punto en donde la valoración que realizan los actores pasa a ser crí co. En esta etapa las disputas y los conflictos pasan a ocupar un lugar central y las decisiones enen un componente fundamentalmente polí co. 1.6. Generación de escenarios El proceso reseñado y esquema zado en la Figura 10.4 permite la generación de escenarios de las consecuencias de dis ntas alterna vas de distribución de las ac vidades en el territorio (ver Cap.11). Figura 10.4. Esquema general de vinculación entre los Servicios Intermedios (procesos ecológicos) y los Servicios Finales a través de Funciones de Producción. Las Funciones de Impacto o Afectación asocian el nivel de producción de un servicio en par cular (producción de commodi es, como granos) con el estrés o un factor de disturbio relacionado con la ac vidad humana (transformación del hábitat original en un área agrícola). La línea punteada representa el cambio en el volumen sico de la producción de commodi es, y las líneas con nuas representan los diferentes pos de cambio en el nivel de provisión de los Servicios Ecosistémicos Finales. La flecha indica la reducción hipoté ca en la provisión de SE que la sociedad está dispuesta a tolerar. Donde, PPN: produc vidad primaria neta; C: carbono. Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial agua potable, control de crecidas, vínculo entre erosión y sedimentación) (Kiersch 2002). Es importante resaltar este aspecto. Así los factores de estrés y perturbación serán caracterizados muchas veces como porcentaje de transformación o alteración del paisaje o, su complemento, el porcentaje de hábitat natural (Figura 10.2). La definición del nivel de cambio en la provisión de un SE intermedio dado un nivel de estrés o perturbación será una entrada clave en el cálculo de los SE finales. 168 �2. LA CUANTIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: ¿UNA SOLUCIÓN MÁGICA? El esquema presentado en donde se cuan fican SE intermedios, funciones de impacto y se calculan SE finales en base a funciones de producción representa un aporte muy valioso al proyecto de planificación a través de la posibilidad de generar escenarios, de hacer explícitos los cambios que tendrán lugar en dis ntas configuraciones del paisaje y de “transparentar” el proceso de evaluación. Sin embargo, no resuelve algunos de los problemas medulares de la planificación: cuáles SE son más importantes o qué nivel de pérdida de provisión de un SE será tolerado. Estas cues ones no se vinculan a los aspectos técnicos, sino a valores e intereses de los actores involucrados (ver Cap. 6). La resolución de cues ones vinculadas a valores e intereses es un tema eminentemente polí co. Las relaciones de poder entre grupos de actores, las alianzas que puedan tejerse, la capacidad de negociación y el contexto polí co, cultural e ins tucional serán algunos de los factores que condicionarán el proceso. Responsabilizar al SCyT de la solución de estos conflictos es o un error o una maniobra. En tal sen do, el proceso descripto en la Figura 10.3 dista de ser una panacea o una solución mágica que permite arribar a un plan sin conflictos ni disputas. Sin embargo, el proceso de cuan ficación de SE aporta evidencias que acotan las disputas o permiten encuadrarlas en una base racional. Por otra parte el proceso de cuan ficación de cambio en los niveles de provisión de los SE permite visibilizar los perjuicios que sufrirían sectores rela vamente débiles en el plano polí co. El fortalecimiento de sectores vulnerables es un aspecto muy importante del proceso de cuan ficación de los SE. Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial Los escenarios generados permi rían evaluar la magnitud de pérdida de SE individuales y el nivel de provisión de SE totales. El protocolo esquema zado tendría un nivel (Tier) 1 (basado en indicadores o proxys como los presentados por Viglizzo et al. 2011), un nivel 2 (basado en modelos más exigentes en conocimiento e información, que el usuario puede seleccionar dentro de una biblioteca o catálogo de opciones) y un nivel 3 (basado en una combinación de lo anterior con modelos ajustados o desarrollados por el propio usuario). Esa es justamente la filoso a de ECOSER (Laterra et al. 2011), un sistema que busca integrar la cuan ficación de SE con la planificación par cipa va y la generación de escenarios (Figura 10.4) para evaluar la vulnerabilidad socioambiental de los Sistemas Socio-Ecológicos. BIBLIOGRAFÍA Amdan, M. L., R. Aragón, E. G. Jobbágy, J. N. Volante and J. M. Paruelo. 2013. Onset of deep drainage and salt mobiliza on following forest clearing and cul va on in the Chaco plains (Argen na). Water Resources Research. Baldi, G., J. P. Guerschman and J. M. Paruelo. 2006. Characterizing fragmenta on in temperate South America grasslands. Agriculture, Ecosystems & Environment 116:197-208. Barral, M. P. y N. Maceira. 2011. Evaluación ambiental estratégica del ordenamiento territorial. Un estudio de caso para el par do de Balcarce basado sobre el análisis de Servicios Ecosistémicos. En Laterra, P., E. Jobbágy y J.M. Paruelo (eds.) 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Prin ng Office, Washington, D.C., p.58. 172 �CAPÍTULO 11 EL MÉTODO DE CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS APLICADO AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �Gƒò®›Ù P®þƒÙÙÊ, G.1, N. Cƒ½ƒÃƒÙ®2, M. P®Øç›Ù Rʗٰ¦ç›þ3 ù T. Kç›ÃÛٽ›3 RESUMEN: En un mundo globalizado, la gran velocidad y escala del cambio en el uso de la Ɵerra hace necesario anƟcipar sus efectos para desarrollar planes eficientes de manejo y conservación de los recursos naturales. La construcción de escenarios permite considerar la incerƟdumbre intrínseca del sistema para captar el rango de cambios posibles. Los escenarios representan descripciones simplificadas y potenciales del futuro basado en un conjunto coherente de suposiciones acerca de factores críƟcos controladores, y consƟtuyen una excelente herramienta para explorar sistemas complejos con gran variabilidad intrínseca. Idealmente, los escenarios deben incluir una descripción de la situación en el presente, un conjunto de futuros posibles y una descripción de las vías alternaƟvas de acontecimientos que conectan el presente con las imágenes del futuro. La construcción de un conjunto de escenarios es un proceso iteraƟvo de seis fases: 1) Definición de límites del sistema territorial o Sistema Socio-Ecológico y tema focal, 2) Evaluación, 3) IdenƟficación de alternaƟvas, 4) Construcción de escenarios, 5) Prueba, y 6) Definición de políƟcas y estrategias. En la planificación territorial, el uso de escenarios se basa fundamentalmente en la creación de mapas futuros de uso del suelo bajo diferentes alternaƟvas incorporando la estructura del paisaje. Estos mapas permiten comparar el estado de diferentes procesos (ecológicos o sociales), determinar el futuro más deseable e implementar diversas intervenciones para lograr los objeƟvos planteados. El objeƟvo fundamental del método de construcción de escenarios es incenƟvar una reflexión y debate profundo, informado, democráƟco e inclusivo del futuro en el que se pretende vivir como sociedad. Los tomadores de decisión o planificadores podrán usar los resultados para implementar las medidas anƟcipatorias de los impactos esperables o para direccionar el sistema hacia el escenario deseado para los objeƟvos de las comunidades involucradas. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial CAPÍTULO 11* EL MÉTODO DE CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS APLICADO AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 1. INTRODUCCIÓN El cambio en el uso del suelo, fundamentalmente la expansión de la agricultura, es el proceso de mayor impacto sobre los ecosistemas y sus servicios a escala global (Lambin y Geist 2006). Este proceso de agriculturización también ha sido muy profundo en ArgenƟna, donde la superficie culƟvada creció un 45% entre 1990 y 2006, lo cual ha resultado en la homogeneización espacial del agroecosistema (Aizen et al. 2008, Oestherheld 2008) y la pérdida de ecosistemas naturales principalmente en las regiones pampeana y chaqueña (Viglizzo et al. 1997, 2011; Paruelo et al. 2005; Baldi y Paruelo 2008; Grau y Aide 2008; Zak et al. 2008). * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 173-197). 1 InsƟtuto de Recursos Biológicos. Centro de InvesƟgaciones de Recursos Naturales. CNIA-INTA. Nicolás RepeƩo y De Los Reseros (1686), Hurlingham. Provincia de Buenos Aires, ArgenƟna. Contacto primer autor: gavierpizarro.g@inta.gob.ar 2 Estación Experimental Agropecuaria INTA. Paraná Ruta 11 km 12,5 (3101). Oro Verde, Entre Ríos, ArgenƟna. 3 Geography Department, Humboldt Universität zu Berlin, Unter den Linden 6, 10099. Berlín, Alemania 174 �En el actual contexto mundial una correcta planificación territorial es un gran desa o, debido a que muchas veces la resolución de conflictos del uso de la erra no siempre garan za un uso del territorio sostenible. La velocidad de los cambios globales y sus efectos casi inmediatos sobre el uso de la erra a escala local y regional hacen necesario poder an cipar los posibles cambios y sus efectos para desarrollar planes eficientes de manejo y conservación de los recursos naturales. Según modelos globales, la expansión de la agricultura con nuará en los próximos 50 años, debido fundamentalmente al incremento proyectado de un 50% de la población mundial y con ello la demanda de alimentos y biocombus bles (Tilman et al. 2001; Rudel et al. 2009; Prins et al. 2011). La construcción de escenarios espacialmente explícitos, es una forma de planificar el uso del suelo orientado a la conservación y el manejo sostenible de los agroecosistemas en un contexto de alta complejidad e incer dumbre. El método de escenarios cons tuye una aproximación interdisciplinaria e integra factores mul dimensionales (socioeconómicos y climá cos, entre otros) que permitan captar el rango total de cambios potenciales esperables (Clark et al. 2001; Carpenter 2002; Peterson et al. 2003). Asimismo, los escenarios representan descripciones simplificadas y potenciales del futuro basado en un conjunto coherente de suposiciones acerca de factores crí cos (cambio climá co, mercados mundiales, condición local de los ecosistemas, etc.) (Alcamo 2001; Dockerty et al.2006) y cons tuyen una excelente herramienta para explorar sistemas complejos con gran variabilidad intrínseca (Peterson et al. 2003). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial El crecimiento de la actividad agrícola ha producido beneficios económicos y sociales. Sin embargo, también ha producido efectos negativos en los ecosistemas, disminuyendo su capacidad de proveer alimentos y otros servicios de forma sostenible (Alkorta 2003; Green et al. 2005; Foley et al. 2005). En Argentina, la agriculturización ha resultado en la transformación del paisaje, pérdida de hábitat y biodiversidad, contaminación, erosión, liberación de CO2 y pérdida de nutrientes (Zaccagnini et al. 2007; Aizen et al. 2008; Oestherheld 2008; Gasparri y Grau 2009; Bilenca et al. 2009; Schrag et al. 2009; Viglizzo et al. 2011). Para lograr sistemas sostenibles y resilientes es necesario desarrollar formas de compatibilizar la producción con la conservación de los ecosistemas y sus servicios ecosistémicos (Foley et al. 2009; Brussaard et al. 2010). Una forma de lograr ese balance es a través de la aplicación de planes de ordenamiento territorial que permitan combinar elementos humanos (cultivos, infraestructura, vivienda) con elementos naturales y seminaturales (remanentes de ecosistemas naturales) en el paisaje. A escala global y con nental se han construido escenarios de cambios en el uso del suelo (Millenium Ecosystem Assessment 2005; Westhoek et al. 2006; Alcamo et al. 2011) y cambio climá co (IPCC 2008), a par r de los cuales se evaluaron, entre otros procesos, los cambios en la biodiversidad y los servicios ecosistémicos (Sala et al. 2001; Thomas et al. 2004; Reidsma et al. 2006; Verburg et al. 2006; Jetz et al. 2007). Estos análisis visualizan que la agricultura con nuará expandiéndose en mayor o menor medida dependiendo del escenario, y esta expansión ocurrirá principalmente en áreas tropicales de países emergentes. Por otro lado, algunos modelos predicen una disminución potencial del área cul vada en países de Europa (Rounsevell et al. 2005), siguiendo una tendencia actual de abandono de áreas cul vadas (Kuemmerle et al. 2008). Los escenarios globales proveen un valioso marco general para an cipar las consecuencias de los posibles cambios en el uso del suelo, ya sea sobre sistemas sociales, naturales y servicios ecosistémicos. Sin embargo, estos escenarios poseen una resolución espacial muy gruesa (0.5 grados) y no consideran los efectos de la configuración espacial (fragmentación, heterogeneidad del hábitat, etc.) entre otras limitantes para su uso en planes de ordenamiento territorial o manejo de los recursos naturales 175 �En la planificación territorial, el uso de escenarios se basa fundamentalmente en la creación de mapas futuros de uso del suelo bajo diferentes alterna vas, incorporando de una forma más realista la estructura del paisaje, incluyendo los factores humanos (infraestructura, usos, etc.). Estos mapas permiten comparar el estado de diferentes procesos (ecológicos o sociales), determinar el futuro más deseable e implementar diversas intervenciones para lograr los obje vos planteados (Santelman et al. 2004). El obje vo de este capítulo es brindar una introducción al método de escenarios como una herramienta clave en el proceso de formulación de planes de ordenamiento territorial y diseño de paisajes. Para ello se abordarán los aspectos básicos de la construcción de escenarios, su origen, proceso metodológico y uso, su traducción a mapas futuros de uso del suelo y se brindarán ejemplos de su aplicación. 2. ¿QUÉ SON LOS ESCENARIOS? El método de construcción de escenarios es un proceso en el cual se evalúan cambios (uso del suelo, climá co, etc.) a futuro considerando diversos factores mul dimensionales (sociales, económicos y ambientales) que pueden incidir sobre la toma de decisiones (Mahmoud et al. 2009). Un escenario es una descripción coherente, consistente y fac ble de un futuro estado del mundo (IPCC 2008) y muestra diferentes tendencias de cambio y futuros posibles. De este modo permite, a los tomadores de decisión, an cipar las posibles reacciones de los sistemas bajo estudio a los diferentes futuros posibles, an cipar horizontes temporales más allá del futuro inmediato y contribuir a la toma de decisiones de manejo (Schwartz 1991; Samson y Knopf 1996; Cole 2001; Peterson et al. 2003). Idealmente, los escenarios deben incluir una descripción de la situación en el presente, un conjunto de posibles futuros y una descripción de las vías alterna vas de acontecimientos que conectan el presente con las imágenes del futuro (Schwartz 1991; Schoonenboom 1995). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial a escala de paisaje (Cumming 2007). Por esto, el método de construcción de escenarios ha comenzado a aplicarse como una herramienta en el desarrollo de planes de ordenamiento territorial a escalas regionales y locales. El uso no formal de los escenarios data de 1871, cuando en Inglaterra se publicó “La Batalla de Dorking” de George Tomkyns Chesney. En dicha publicación el autor describe un futuro donde Alemania invade a Inglaterra en 1872 y otro donde la invasión no se produce. El primer escenario, en el que Inglaterra es conquistada por Alemania, tuvo el propósito de demostrar los errores estratégicos en la polí ca de defensa de Inglaterra y sus posibles consecuencias (Clarke 1992). Algunos ejemplos clásicos y más recientes incluyen el uso de escenarios por la Royal Air Force en la Segunda Guerra Mundial para an cipar ataques alemanes, el uso durante el proyecto Oppenheimer para adelantar potenciales consecuencias de una explosión nuclear, los escenarios militares globales en el año 2000 planteados por Kahn para la Corporación Rand en 1950, y el análisis de escenarios por compañías petroleras para manejar la incer dumbre asociada al embargo árabe de petróleo en la década de 1970 (Leemhuis 1985; Wack 1985; Mille 1988). Por otro lado, a través del libro Los límites del crecimiento (Meadows et al. 1972), los escenarios fueron aplicados par cularmente al manejo de los recursos naturales. Entre las primeras aplicaciones al ordenamiento territorial se encuentra el estudio de crecimiento regional para Green Spring y Worthington Valleys en el municipio de Bal more, Maryland (Mc Harg 1992). 176 �El futuro no es la con nuación está ca del pasado, y esto es la base de la construcción de escenarios (Mahmoud et al. 2009). Incorporando las principales incer dumbres asociadas a los factores claves del sistema, se puede determinar las posibles trayectorias del sistema en el futuro. Como resultado, se incorporan no solo los futuros más probables, sino también escenarios improbables pero plausibles (Mason 1998), dando de este modo su carácter flexible e imagina vo. Los escenarios pueden incorporar tendencias o predicciones, pero además deben agregar especulaciones plausibles a fin de que los tomadores de decisión y usuarios no sean sorprendidos por situaciones o evoluciones improbables del sistema (Nassauer y Corry 2004). En conclusión, este análisis desarrolla un número de escenarios alterna vos diferentes entre sí, e incluyen casos improbables, que determinen los límites del universo de futuros posibles de un sistema o región y que potencialmente contengan el futuro verdadero (Xiang y Clarke 2003) (Fig. 11.1). El resultado del análisis permite mejorar nuestra capacidad de responder rápidamente a un amplio rango de acontecimientos o futuros posibles, evitando potenciales trampas y beneficiándonos de las oportunidades que se presenten. Los tomadores de decisión o planificadores del uso del suelo podrán usar los resultados para implementar las medidas an cipatorias de los impactos observados en los diferentes escenarios (por ejemplo, problemas sociales o ambientales), o para direccionar el sistema hacia el escenario de menor impacto o más aceptable para los obje vos de las comunidades involucradas (Mahmoud et al. 2009). Figura 11.1. Diagrama conceptual del desarrollo de escenarios. Los escenarios resultantes determinan aproximadamente los límites del universo de futuros posibles con más probabilidad de incluir al futuro verdadero (elipse). Las bifurcaciones y desvíos representan los posibles caminos según las incer dumbres crí cas en los factores claves del sistema (basado en Carpenter et al. 2002 y Mahmoud et al. 2009). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial Usualmente, la visualización o an cipación del futuro se hace mediante predicciones o pronós cos basados en condiciones del presente y en la proyección de tendencias de cambio o evolución de un sistema observado en el pasado reciente (Ver Caja 11.1.). De esta forma, y basado en las tendencias recientes, se ob ene el estado más probable del sistema (Vega et al. 2009). Sin embargo, esta aproximación no considera la incer dumbre del sistema y, por lo tanto, con un infinito número de futuros posibles y el gran número de factores involucrados en determinar el uso de la erra y la configuración territorial, es muy di cil que el análisis sea exitoso en visualizar un futuro “esperable” o “más probable” que facilite la toma de decisiones de manejo u ordenamiento territorial (Xiang y Clarke 2003). 177 �En ordenamiento territorial “escenario” se refiere a posibles historias y/o supuestos sobre un sistema que determinan los cambios en el paisaje. El patrón espacial de usos de la erra y su funcionamiento resultante de esos cambios se denomina “futuro” (Steinitz y MacDowell 2001). Estos “futuros” alterna vos no son solo descripciones cualita vas, sino también representaciones espacialmente explícitas de los patrones del uso del suelo a través de mapas, simulaciones digitales, incluso dibujos o fotogra as editados mostrando cómo será el paisaje en el futuro (Swetnam et al. 1998; Countryman y Murrow 2000). De este modo, los escenarios cons tuyen herramientas ú les al ordenamiento territorial, ya que sus diseñadores, diversos actores involucrados y tomadores de decisión (es decir, todo el espectro de posibles usuarios), pueden ver los resultados de diferentes polí cas, planes o fenómenos naturales, y eventualmente medir sus efectos a par r de la comparación de los dis ntos mapas o de procesos que se midan o simulen (ej. niveles de biodiversidad, flujo de agua o contaminantes, liberación de CO2, etc.). Los escenarios pueden vincularse directamente al mapeo de servicios ecosistémicos intermedios y finales (ver Caps. 5 y 10). Estos mapas no son una instantánea, son imágenes sinté cas acompañadas de una narra va (como en cualquier construcción de escenarios) que describe con ngencias hipoté cas de desarrollo regional o del paisaje (cambios en el uso de la erra) asociadas o relacionadas a combinaciones par culares de obje vos y prioridades diferentes (desde el punto de vista humano) para el área de estudio. El proceso y el resultado permiten es mular el pensamiento crí co de las mejores acciones de planeamiento, facilitando el ordenamiento del conocimiento y explorando las diferentes opciones y situaciones potenciales (Xiang y Clarke 2003). Idealmente, el resultado final de una construcción de escenarios focalizados en el cambio del uso del suelo y la planificación territorial debería tener cinco componentes: 1) las alterna vas o el rango de elecciones potenciales de planes de usos del suelo, polí cas o regulaciones, 2) las consecuencias, los efectos acumula vos ( sicos, polí cos, sociales, ecológicos) que cada alterna va o escenario tendría sobre el área de estudio, 3) las causas o las relaciones causales entre alterna vas y consecuencias, 4) período de empo, el empo esperable transcurrido entre las alterna vas y sus consecuencias, y 5) la huella geográfica, es decir, los cambios producidos por las dis ntas alterna vas sobre las caracterís cas geográficas de un área (fundamentalmente el uso de la erra) y sus consecuencias. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial 3. LA CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL El desarrollo de escenarios de cambios del uso de la erra para el ordenamiento territorial es fundamentalmente un proceso de compilación y reelaboración de información en un marco de trabajo mul disciplinario y par cipa vo. A lo largo del proceso, pequeñas piezas muy disímiles de información (por ejemplo información o bases de datos ecológicos, sociales, polí cos) son relacionadas en estructuras de antecedentes más grandes y complejas (escenarios), las que a su vez son u lizadas en la generación de piezas de referencias más abarcadoras y sinté cas (planes de manejo o decisiones de ordenamiento territorial) (Fig. 11.2). Este proceso de compilación y elaboración de información puede dividirse en dos partes: una primera parte focalizada en el ejercicio de construcción de un conjunto de escenarios futuros, y una segunda parte en la cual a par r de los escenarios se desarrollan planes de manejo u ordenamiento y se ar culan los medios para generar el futuro deseado (aplicación o manejo) (Fig. 11.2). Este conjunto de escenarios funciona entonces como un puente entre estas dos partes del proceso, que representan dos líneas de ac vidades humanas: el proponer y responder preguntas cien ficas acerca de cómo va a ser el futuro (construcción de escenarios) y el planeamiento en el mundo real de ese futuro (ordenamiento territorial). A par r de esta aplicación se puede volver a los escenarios y hacer modificaciones. De este 178 �El proceso completo debe funcionar como un puente de intercambio de información, discusión y finalmente de entendimiento entre personas con diferentes formaciones, experiencias e incluso intereses (cien ficos, tomadores de decisión, polí cos, administradores, habitantes de las áreas modeladas, referentes sociales, ar stas, etc.), y que representan a todos los sectores involucrados en el desarrollo y uso de los escenarios. Para que el proceso sea exitoso, la comunicación permanente y par cipa va de los involucrados en el proceso es clave. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial modo, la calidad de todo el proceso no se mide solo por el trabajo realizado y los resultados obtenidos en la primera parte (modelado de escenarios), sino también por la calidad de las decisiones de manejo u ordenamiento territorial desarrollados, y su aplicación en la toma de decisiones del mundo real. Figura 11.2. El proceso de construcción de escenarios para el ordenamiento territorial. Se diferencian dos partes, la construcción de los escenarios (modelado) y su aplicación (fase de planeamiento). Debe haber una retroalimentación entre ambas partes basada en la comunicación permanente y fluida entre el grupo de trabajo que desarrolla los escenarios y el grupo de usuarios. El proceso está basado en la compilación y reorganización de piezas pequeñas de información (Datos) en piezas más grandes y complejas (Escenarios y Planes de manejo) (modificado de Xiang y Clarke 2003). 3.1. Construcción de escenarios Diversas metodologías y criterios han sido empleados para la construcción de escenarios, y probablemente esto sea consecuencia de la variedad de situaciones y sistemas en los cuales fueron aplicados. Muchas veces, la falta de compa bilidad de horizontes temporales o escalas espaciales dificultó la comparación o integración de los resultados de escenarios para diferentes aspectos o procesos de una misma región (tales como escenarios de cambio climá co y escenarios de cambio de uso de la erra) (McCarthy et al. 2001). El desarrollo de un conjunto de escenarios es un proceso itera vo, el cual involucra diversas fases progresivas, donde cambios ocurridos en fases posteriores a veces obligan a revisar lo desarrollado en 179 �3.2. Definición del tema focal y los límites del sistema En esta primera fase es fundamental la iden ficación del tema focal (generalmente el tema prioritario a manejar o sobre el cual decidir, muchas veces definido por una pregunta), los límites del Sistema Socio-Ecológico estudiado (geográfico, temporal, elementos involucrados) y la conformación del equipo de trabajo. La iden ficación de una pregunta específica o tema focal nos permite detectar aspectos relevantes y dis nguir entre los factores y procesos que pueden ser controlados (por ejemplo polí cas de desarrollo) y los que no (por ejemplo el clima y la topogra a en gran escala). En el caso del ordenamiento territorial, estas preguntas o temas focales suelen estar referidas a la sostenibilidad del sistema, a diferentes aspectos vinculados al bienestar humano o par cularmente, en las úl mas décadas, al diseño de paisajes que compa bilicen el bienestar y progreso humano con la conservación de los ecosistemas y sus servicios ecológicos. Algunos ejemplos de preguntas incluyen: ¿cómo será en el futuro el nivel de provisión de servicios ecosistémicos clave en el Sistema Socio-Ecológico bajo estudio?, ¿cuáles serán los riesgos futuros de perturbaciones o estreses (inundaciones, incendios, sequías)?, ¿cuáles serán los efectos del cambio climá co sobre la producción agrícola o el bienestar de los habitantes? Asimismo, en esta etapa es fundamental definir los límites del sistema bajo análisis, es decir, las caracterís cas específicas, el área de estudio y la escala espacio-temporal (Mahmoud et al. 2009). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial fases anteriores (Wagener et al. 2006; Liu et al. 2008). Si bien el número de fases u lizadas es variable, y puede (o debería) ser adaptada a los requerimientos de cada caso, hay una consenso entre autores en un número de fases básico durante el proceso de desarrollo de escenarios. Estas fases pueden definirse como: 1) Definición de límites del Sistema Territorial o Socio-Ecológico y tema focal, 2) Evaluación, 3) Iden ficación de alterna vas, 4) Construcción de escenarios, 5) Prueba, y 6) Definición de polí cas y estrategias de implementación. Estas preguntas y los temas focales deben surgir de la negociación de los par cipantes en el desarrollo de los escenarios (ver Capítulo 13). Usualmente las preguntas pueden representar alguna situación problemá ca o de interés prioritario para un grupo dominante dentro de los par cipantes en el proceso, lo que destaca la importancia de una par cipación democrá ca, representa va e igualitaria (Peterson et al. 2003). Para el éxito del proceso es fundamental que el grupo de par cipantes en el desarrollo de escenarios sea diverso y mul disciplinario. Deben estar representadas todas las visiones de los actores sociales relacionados al área de estudio: cien ficos, polí cos, organizaciones no gubernamentales, decisores, administradores, empresas, pueblos originarios, ar stas, productores e ins tuciones. La par cipación directa de los actores permi rá la construcción de un conjunto de escenarios mucho más creíbles y aceptados que los diseñados solo a par r de la opinión de expertos. De esta manera se evita que haya una sola visión preponderante determinando las preguntas o temas focales. 3.3. Evaluación Una vez definido el tema focal o la pregunta de interés, es necesario evaluar el sistema estudiado. Esta evaluación incluye un análisis de cuáles son los componentes del sistema involucrados (y seleccionar los que van a ser incluidos en el análisis), y los factores impulsores de cambio, y sus interacciones con los componentes del sistema (Peterson et al. 2003). Por ejemplo, ¿se van a incluir componentes sociales, polí cos o ecológicos?, ¿los ecosistemas van a ser definidos solo como clases de coberturas o también las diferentes condiciones que cada uno puede presentar?, ¿las polí cas serán analizadas a nivel provincial, o aquellas que derivan de acuerdos internacionales?, ¿los mercados serán incluidos a escala local o global?, ¿es relevante el cambio climá co para el tema focal y el área analizada? Esta 180 �El análisis de factores (o fuerzas impulsoras) debe hacerse considerando el área de estudio, pero también el contexto espacial (ya sea de escala regional, con nental o mundial, dependiendo de la extensión del área estudiada). Ningún paisaje funciona como un sistema cerrado, y los cambios en la configuración de las coberturas del suelo va a ser la resultante también de la acción de factores externos (ej. mercados, invasiones biológicas, cambio climá co, etc.) y su interacción con los factores internos (locales o del área foco del análisis de ordenamiento territorial) (Xiang y Clarke 2003). Una forma de ver este complejo de factores internos y externos es u lizando los conceptos de factores próximos y causas úl mas o variables rápidas, lentas y factores exógenos (Chapin et al. 2009) de los sistemas Socio-Ecológicos (ver Cap. 1). Generalmente las fuerzas internas (por ejemplo, la tala de bosques) son la traducción local de un factor úl mo (los mercados internacionales) (Lambin y Geist 2006). Por ejemplo, el cambio de uso de la erra en la región chaqueña Argen na es un ejemplo de interacción entre factores próximos que actúan localmente y causas úl mas que actúan a escala global. La tala de bosques para la expansión del cul vo de soja (como un factor local de pérdida de bosques) está impulsada por los mercados globales (altos precios y demanda de soja y sus derivados), el cambio climá co (aumento de lluvias en áreas históricamente demasiado áridas para el cul vo) y los avances tecnológicos (variedades de soja transgénica adaptadas a baja precipitación y al herbicida glifosato) (Grau y Aide 2008; Zak et al. 2008). En este paso, el primer punto fundamental es detectar cuáles son los componentes y los factores fundamentales y determinantes de los cambios en el uso de la erra y los potenciales futuros del área de estudio. Así se determina un subconjunto de elementos (componentes y factores), los que usualmente cons tuyen la base de la construcción de los escenarios. El segundo punto clave es determinar cuáles son las principales incer dumbres asociadas a los elementos y factores que más van a influenciar el futuro desarrollo de acontecimientos de una región. Por ejemplo, la deforestación en la región chaqueña es una fuerza fundamental de cambio de uso de la erra. Una incer dumbre clave asociada a ese proceso es la aplicación de la Ley Nº 26.331 (“Presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos”) (ver Cap. 18). La aplicación correcta o no de la ley (asumiendo que otros factores permanecen constantes), puede resultar en futuros alterna vos diametralmente opuestos en cuanto a la cobertura de bosques (y los procesos y servicios ecológicos asociados) para la región (Piquer-Rodríguez et al. en revisión). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial etapa debe ar cularse con la caracterización del Sistema Socio-Ecológico llevada a cabo en la etapa de diagnós co del ordenamiento territorial (OT) (ver Caps. 1 y 2). 3.4. Identificación de alternativas Una vez que la incidencia de los principales factores internos y externos que modelan el sistema es conocida y evaluada, el siguiente paso es explorar las vías alterna vas en que el sistema puede evolucionar en el futuro. Estas alterna vas son los caminos posibles de acontecimientos que pueden resultar en los futuros posibles al horizonte de empo fijado para el set de escenarios. Generalmente estos caminos están determinados por los potenciales eventos que pueden acontecer en relación a los puntos crí cos de incer dumbres en las fuerzas impulsoras (Mahmoud et al. 2009). Por ejemplo, un punto de alta incer dumbre en el proceso de deforestación en la región chaqueña es la manera en la que se implementará la Ley Nº 26.331. Esta incer dumbre plantea dos alterna vas posibles de vías de acontecimientos del sistema hacia dos futuros diferentes para la región. Podemos considerar un segundo factor relacionado a la deforestación, por ejemplo la precipitación anual. Una incer dumbre asociada a muchas áreas con déficit hídrico en el Chaco es si la precipitación con nuará en aumento en el futuro (permi endo el cul vo de soja) o volverá a sus valores históricos (una limitante al cul vo). Estas dos alterna vas pueden combinarse con las relacionadas a la ley de bosques (por 181 �Las alterna vas deben ser posibles y relevantes al tema focal en cues ón. Las vías alterna vas deberían representar un camino forjado por la interacción de las dinámicas existentes dentro del sistema y posibles eventos futuros. Como se mostró en el ejemplo, el análisis de incer dumbres en la evaluación puede ser usada para definir los diversos caminos potenciales. Las incer dumbres elegidas deberían proponer diferencias que estén relacionadas a la pregunta o tema focal del análisis. Un punto fundamental es tener una mente abierta y crea va en el momento de elegir los factores y las incer dumbres que determinen las alterna vas. De esta forma es posible generar alterna vas imagina vas y menos esperadas, para ir más allá de los lugares comunes del futuro esperable para el área de estudio (Peterson et al. 2003). 3.5. Construcción de los escenarios 3.5.1. Información cualitativa y cuantitativa En base al entendimiento obtenido en la fase de evaluación acerca de cómo funciona el sistema (dinámica del sistema), y de discusiones en el grupo, deben u lizarse las incer dumbres analizadas y las alterna vas planteadas y usar las más relevantes al tema focal para construir un conjunto de escenarios futuros. Una vez que los escenarios han sido definidos, deben ser materializados con una narración que incluya datos cualita vos y cuan ta vos del escenario resultante (Mahmoud et al. 2009). Considerando la información cualita va, las alterna vas deben transformarse en un relato dinámico (storylines en la literatura norteamericana o europea) describiendo para cada alterna va de forma realista cómo operan las fuerzas impulsoras (a veces inesperadas) y cuál es la reacción del sistema y los actores sociales. De esta manera los escenarios se presentan como una breve narración que describe cómo, a par r del presente, el sistema va evolucionando y se desarrolla una serie de eventos hasta llegar a una descripción de la situación en el futuro imaginado. Dentro de las narra vas, los supuestos del sistema para cada escenario y las diferencias clave entre los relatos que van determinando uno u otro escenario futuro deben ser claramente visibles. Las narra vas de los escenarios deben ser escritos en forma que describan en una manera convincente los futuros posibles y los sucesos para llegar a ellos, así pueden ser fácilmente comunicados y recordados para lograr un buen involucramiento e impacto en los actores involucrados (Schwartz y Ogilvy 1998). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial ejemplo incorporándolas posteriormente a la secuencia temporal imaginada), abriendo la alterna va relacionada a la no aplicación de la ley en dos nuevas alterna vas relacionadas a las lluvias, lo que determinaría un total de tres vías alterna vas para el futuro. De esta manera se consigue una secuencia lógica, donde el escenario está claramente anclado en una situación del pasado (el presente) y donde hay un relato fluido en el empo de la serie de eventos y sus consecuencias que derivan en cada escenario futuro. Esta secuencia lógica de eventos permite evaluar cuán plausible es cada escenario y la u lidad de mantenerlo en el conjunto de escenarios construidos. Más que el modo usado para desarrollar el escenario, es importante que cada relato pueda informar en lo posible el estado de algunas variables indicadoras de la situación del tema focal. Es fundamental documentar el escenario lo suficiente para demostrar que es un futuro plausible y evaluar el funcionamiento lógico de la estructura de acontecimientos e interacciones entre variables y actores, de modo que los potenciales usuarios se apropien de los escenarios y los empleen en los planes de ordenamiento territorial. La otra parte se focaliza en el desarrollo de datos cuan ta vos. Usualmente, esta parte se resuelve con el uso de diferentes modelos de análisis y manipulación de datos. Como resultado, los escenarios se representan también por un conjunto de datos de variables de interés indicadoras del sistema, que describen sus cambios espaciales y temporales. El punto fundamental es lograr que la narra va de los 182 �Idealmente, el uso de modelos debería permi r incluir las interacciones complejas de los factores operando en el territorio y sus variaciones a través del empo en el horizonte temporal planteado mediante una técnica de simulación espacialmente explicita (Paich y Hinton 1998). Estas simulaciones (mapas de coberturas y sus bases de datos) basadas en modelos matemá cos (por ejemplo modelos de cambio en el uso del suelo) permiten obtener es maciones cuan ta vas de los efectos de las diferentes condiciones del territorio al que se llega en cada escenario. 3.5.2. Temas de los escenarios Un punto importante está referido a los temas de los escenarios. Usualmente pueden diferenciarse dos aproximaciones, análisis de temas simples o múl ples. Los escenarios de tema simple se focalizan en un solo tema o proceso, por ejemplo el crecimiento urbano futuro o la expansión de la agricultura. En este caso, el conjunto de escenarios se presentan como un arreglo secuencial de diferentes grados de diferencia en una única dimensión temá ca (por ejemplo, en el caso de la urbanización, los escenarios podrían ser no crecimiento, crecimiento moderado o crecimiento explosivo). Una desventaja asociada al método de escenarios de temas simples es que generalmente hay una tendencia a considerar a un escenario como más probable (generalmente la situación tendencial), cuyos resultados suelen tener más peso y aplicación en la toma de decisiones posterior. En los escenarios de temas múl ples, cada escenario esta desarrollado en una única dimensión temá ca que enfa za un camino hacia el futuro, y cada uno de los escenarios del conjunto son radicalmente diferentes de los otros en la dimensión donde se enfocan. En los escenarios de temas múl ples, el desarrollo está focalizado en varios procesos que determinan una visión más general, como los usos del suelo potenciales en una región a futuro. En otras palabras, los escenarios de temas simples funcionan en una sola dimensión, mientras que lo de temas múl ples incluyen múl ples dimensiones de la realidad, y enen una chance mayor de determinar un espacio que incluya al futuro. En un análisis de temas múl ples, todos los escenarios son considerados igual de fac bles, porque se perciben como independientes y aumentan las chances de incorporar los acontecimientos inesperados a la toma de decisiones (Schwartz y Ogilvy 1998, Perro et 1998). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial escenarios se apoye con variables y datos cuan ta vos del estado del sistema. En el caso de escenarios para el ordenamiento territorial, las narra vas son transformadas en mapas de uso del suelo y de la infraestructura humana determinadas por cada escenario en su horizonte temporal final, generalmente con bases de datos asociadas (Mahmoud et al. 2009). Un escenario que suele ser común a todos los análisis es el de Business as usual. Este escenario suele representar un futuro donde las tendencias observadas en el pasado reciente con núan evolucionando sin cambiar en el futuro, porque las fuerzas impulsoras se man enen constantes en influencia y magnitud. En otras palabras, ¿cuál va a ser el futuro si todo se man ene operando de la misma manera que en el presente? Incluir este escenario ene ventajas y desventajas. Un problema es que usualmente atrae más atención que otros escenarios, por ser considerado intui vamente como más probable. También, puede resultar controversial y tener poca aceptación en ámbitos polí cos, donde puede ser tomado como un análisis de las decisiones gubernamentales. Sin embargo, este escenario es muchas veces requerido ya que provee un estándar contra el cual comparar el efecto de las decisiones de manejo o incer dumbres modeladas en los otros escenarios. 3.5.3. ¿Cuántos escenarios y con qué horizonte temporal? El número de escenarios que debe incluir el conjunto final es un aspecto fundamental del análisis. Un número muy grande de escenarios es di cil de desarrollar y lleva generalmente a una confusión que 183 �En general, el horizonte temporal del escenario se toma como una guía tenta va, en la realidad el escenario planteado puede ocurrir antes o después. Sin embargo, para que tengan impacto en las decisiones, deben con seguridad tener un horizonte que tenga sen do para los constructores del escenario, los actores involucrados y los afectados por el mismo. También deben considerarse las escalas temporales de los temas focales inves gados en los escenarios, y los horizontes temporales en los que se hace manejo. Usualmente, escenarios a 100 años o más son empleados para la inves gación de preguntas cien ficas, mientras que escenarios entre 20 y 50 años son desarrollados para tomar decisiones de manejo y ordenamiento territorial. 3.6. Verificación Una vez que los escenarios han sido construidos, es necesario evaluar su consistencia. El punto clave es que la dinámica de los escenarios debe ser plausible, ni los factores o fuerzas impulsoras ni los actores deben comportarse de maneras improbables. Las inconsistencias van a emerger como el principal obstáculo en la aplicación del escenario para la implementación de polí cas de manejo o de ordenamiento territorial. La consistencia puede testearse con métodos cuan ta vos, contra el comportamiento de los actores involucrados, por opinión de expertos o con la comparación con otros escenarios. Habitualmente es un esfuerzo cien fico, empleando una variedad de herramientas analí cas o estadís cas. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial dificulta y hace poco prác ca su interpretación y uso. El uso de pocos escenarios, no permite delimitar un espacio de resultados posibles que tenga probabilidades aceptables de incluir el futuro verdadero. Según estudios de los límites humanos de la comprensión cogni va, el número debería ser entre 2 y 7. Como regla general, si es un análisis de tema simple, hasta tres, si es de tema múl ple, de dos a siete. Lo importante es que contengan con un alto nivel de cer dumbre el estado futuro de un sistema (Xiang y Clarke 2003). Los cambios esperados en cada escenario deben ser analizados desde la perspec va de los actores involucrados. Esto se puede conseguir si en la construcción de los escenarios desde su inicio par cipa un grupo diverso de personal que represente la visión de los potenciales actores involucrados. Este po de verificaciones usualmente revela inconsistencias, de esta manera los escenarios normalmente requieren varias iteraciones para refinarlos y dejarlos listos para su uso (Peterson et al. 2003). 3.7. Uso de los escenarios En esta etapa, los escenarios (la condición del sistema entre los diferentes escenarios) son comparados, los resultados presentados y discu dos con los interesados, y las conclusiones más relevantes son u lizadas para desarrollar o mejorar los planes de ordenamiento territorial. Los mapas obtenidos para los diferentes escenarios (ver Caja 11.2) se comparan mediante sistemas de información geográficos (por ejemplo, calculando las áreas de las diversas coberturas o el nivel de fragmentación de algún ecosistema en par cular). Los mapas obtenidos pueden u lizarse para alimentar otros modelos de simulación (por ejemplo flujos y balances hídricos, estado de servicios ecosistémicos) relacionados al tema focal del análisis de los escenarios (¿cuál será el balance hídrico de la región en el futuro?, ¿cuál será el estado de los servicios ecosistémicos?). Como resultado, puede compararse cuan ta vamente la condición del territorio en los escenarios futuros propuestos, iden ficando los factores que pueden tener más influencia según diferentes condiciones. Las conclusiones del análisis compara vo permiten iden ficar los potenciales riesgos y conflictos futuros (ambientales o sociales), las oportunidades o estrategias para reducirlos con los costos y beneficios de las diferentes opciones. De esta manera, pueden tomarse en forma proac va acciones an cipa- 184 �Usualmente, en esta instancia se presentan los resultados a los interesados y se discuten todas sus implicancias de lo que pueden resultar estrategias de manejo a ser incorporadas en un plan de ordenamiento territorial. En este punto, la responsabilidad es transferida a los tomadores de decisión relacionados al planeamiento territorial, más que al equipo mul disciplinario y diverso que construyó los escenarios. Sin embargo, es fundamental la par cipación del equipo de desarrollo del análisis en esta instancia, para asesorar y ayudar a los tomadores de decisión en el uso más eficiente y correcto de los escenarios. 4. ¿CUÁL ES UN BUEN CONJUNTO DE ESCENARIOS? No hay reglas para definir un buen conjunto de escenarios. Sin embargo, hay algunas pautas consensuadas que pueden ser ú les para evaluar el producto del trabajo de desarrollo y su potencial éxito si son aplicados. 4.1. Futuros posibles pero sorprendentes Escenarios que confirman lo esperado por intuición no sirven para reflexionar y deba r ideas como sus contrapar das más sorprendentes (incluso irracionales en una primera impresión). Un buen conjunto de escenarios incorpora los acontecimientos de baja probabilidad de ocurrencia –los muy imagina vos– y dan recomendaciones de manejo para conver r situaciones de ganadores y perdedores en situaciones favorables para todos los actores. Los escenarios sorprendentes ayudan a evitar un exceso de confianza en que lo más probable va a ocurrir y también ayudan a pensar soluciones y planes de manejo más crea vos. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial torias. Un punto focal es determinar cuáles son las polí cas o decisiones de manejo (como elementos sobre los que se puede influir y controlar, a diferencia de otros, por ejemplo el clima) más deseables de mantener en el futuro para lograr los obje vos regionales. De una forma más su l, es interesante si es posible determinar los elementos comunes que hacen a diferentes polí cas o planes de acción más exitosos (Peterson et al. 2003). 4.2. Diversidad de perspectivas Los escenarios deben confrontar al usuario con una diversidad de puntos de vista. La construcción debe ser un proceso democrá co, par cipa vo y caracterizado por una mul plicidad de valores, metas y obje vos. Es importante incluir todas las visiones, par cularmente de los actores más débiles o menos representados (por ejemplo pueblos na vos y otras minorías). Un buen conjunto de escenarios debe enseñar al usuario valorar también las diferentes visiones acerca de los futuros posibles. Así, el análisis de la diversidad de perspec vas puede ser un vehículo para construir consenso, lograr el planeamiento colabora vo y la resolución de problemas y conflictos. 4.3. Información vívida Usar información vívida ene más impacto y atrae más atención. Se refiere a usar información que produzca una respuesta emocional y despierte el interés de los usuarios y también del equipo técnico, desafiando su imaginación y volviéndose rápidamente disponible. Los factores que hacen más vívidos los escenarios son: 1) el interés emocional: desarrollar escenarios interesantes y focalizados en temas de impacto y que interesen a todos los involucrados, y que sean directamente aplicables a decisiones de manejo, incluso es mejor si muchos de los integrantes del equipo de trabajo enen lazos emocio- 185 �En resumen, los escenarios deben poder ser descriptos fácilmente, ser vívidos y diferentes entre ellos, así como capturar las futuras transformaciones del sistema de forma plausible. Este conjunto de escenarios debe servir para expandir y desafiar de una manera ú l el actual conocimiento que se ene del sistema. La Caja 11.3 presenta ejemplos de escenarios ambientales a escala global y regional. 5. LA CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS PARA ORDENAMIENTO TERRITORIAL A ESCALA DE PAISAJE Uno de los mejores ejemplos del uso de análisis de escenarios aplicados a la planificación del territorio es el proyecto Willame e Basin Alterna ve Futures Analysis (Baker et al. 2004). El área es la cuenca del rio Willame e (unos 30.000 km2) en el noroeste del estado de Oregón, EE. UU. El área está cubierta en un 60% por bosques en zonas montañosas, pero las áreas planas de menor al tud están dedicadas a la agricultura. Viven unos 2 millones de personas, parte en los centros urbanos más importantes del estado. Se espera que la población se duplique para el año 2050, con consecuencias nega vas para la gran biodiversidad y los importantes recursos hídricos y madereros de la región. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial nales al territorio analizado. Para lograr esto es importante la proximidad espacial y temporal, 2) que sean imaginables: la información que produce imágenes sensoriales ene un mayor impacto porque promueve el reconocimiento, la retención y el recuerdo. Depende en parte de cuán concreto es el escenario, en el sen do de que deben ser muy completos, detallados y específicos en la composición y presentación del conjunto de escenarios y la información asociada a ellos. Sin embargo, hay que mantener un balance para no saturar al usuario de datos técnicos que desalienten su uso y aplicación. Un punto fundamental es poner tulos concisos a los escenarios que sean descrip vos para provocar imágenes mentales fuertes y autoexplica vas. Por una inicia va gubernamental en los años 90, se creó un foro (The Willame e Valley Livability Forum) para desarrollar una visión consensuada entre los diversos actores involucrados para mejorar la calidad de vida en el valle. Desde este foro se creó una inicia va para restaurar hábitats para biodiversidad y recursos hídricos en el contexto de la expansión urbana futura en relación al crecimiento poblacional. Para apoyar esta inicia va se formó un grupo interdisciplinario de inves gadores pertenecientes a tres universidades y actores involucrados (polí cos, empresarios, habitantes, organizaciones no gubernamentales, referentes) para desarrollar escenarios de cambio de uso del suelo. El análisis se desarrolló en tres etapas. En la primera etapa se analizaron los cambios en el paisaje desde 1850 hasta 1990. Los resultados permi eron entender el funcionamiento del sistema, detectar los factores claves relacionados al cambio de uso del suelo y la interacción entre el sistema social y el natural. En la segunda etapa se desarrollaron tres escenarios basados en los factores y mapas de uso del suelo desarrollados en la etapa anterior. En la tercera etapa los escenarios fueron comparados u lizando cuatro indicadores: biodiversidad terrestre, calidad del agua, condición ecológica de los cursos de agua y condición del río Willame e. Las dos principales visiones de futuro en las discusiones durante el análisis fueron: una focalizada en la necesidad de incrementar las acciones de conservación, asumiendo que la polí ca de conservación actual no sería efec va en el futuro, y otra, indicando la necesidad de disminuir las restricciones a los planes de crecimiento urbano, que permi rían cubrir las necesidades futuras de la población sin comprometer sustancialmente el medio ambiente. Como resultado, se desarrollaron tres escenarios al año 2050 (Fig. 11.3.): 186 �Urbanización. Este escenario asume una liberación en las polí cas actuales de restricciones al crecimiento urbano, permi endo a las fuerzas del mercado incidir en el uso del territorio en el futuro, pero dentro de un rango que los actores involucrados consideraban realista. Conservación. Se focaliza en poner mayor énfasis en conservación y restauración de ecosistemas, pero reflejando un balance fac ble entre consideraciones económicas, sociales y ecológicas según la opinión de los actores involucrados. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial Business as usual. Representa el estado del paisaje esperado en el futuro si las tendencias observadas en 1990 con núan actuando en forma estable. Figura 11.3. Mapas de usos de la erra en la cuenca del río Willame e (Oregon, EE. UU.) en 1990 y en 2050 según tres escenarios diferentes (h p://www.fsl.orst.edu/pnwerc/wrb/). Los escenarios resultantes se compararon con los indicadores propuestos. Los tres escenarios reflejaban principalmente un cambio hacia nuevos usos del suelo en las áreas ya u lizadas, pero una mínima expansión sobre sistemas naturales. Aún en el escenario de urbanización, casi todo el nuevo desarrollo urbano ocurre en áreas u lizadas para agricultura. Sin embargo, se encontraron diferencias en la calidad ambiental de los escenarios (Fig. 11.4.). Los escenarios permi eron fomentar sustancialmente la discusión entre la población, los tomadores de decisión y el resto de los actores involucrados acerca del futuro de la región. Los resultados permieron detectar e incluir zonas focales para la restauración de ecosistemas en el documento principal de la Willame e Restora on Ini a ve. También permi eron demostrar falencias en el plan aprobado de ordenamiento territorial, donde el ordenamiento focalizado en municipios no permi a generar una composición y configuración del paisaje sostenible a escala regional, y estaba demasiado sesgado hacia áreas montañosas. 187 �6. CONCLUSIONES El primer obje vo de la construcción de escenarios es incen var una reflexión y debate profundo, informado, democrá co e inclusivo del futuro en el que se pretende vivir como sociedad. Cumplir este obje vo depende en gran medida del impacto que los escenarios planteados tengan sobre la opinión pública, lo que es una medida del éxito del proceso. Un ejemplo sólido de escenarios exitosos es la respuesta del público a la publicación en diarios ingleses del relato “La Batalla de Dorking” mencionado al comienzo del capítulo. En los meses siguientes a su publicación, en mayo de 1871, produjo una sensación nacional de pánico que mo vó un comunicado del Primer Ministro para tranquilizar a la población. El debate tan intenso sobre la seguridad nacional que generó, resultó en cambios significa vos en la polí ca de defensa antes de la Primera Guerra Mundial (Clarke 1992). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial Figura 11.4. Comparación de indicadores del estado de los recursos naturales en el pasado (1850) y en tres escenarios futuros (2050) con su estado en 1990 para la cuenca del río Willame e (Oregon, EE. UU.) (h p://www.fsl. orst.edu/pnwerc/wrb/). Junto al impacto en la opinión pública y la generación de una discusión, un conjunto de escenarios ú les debería mejorar la habilidad de la sociedad para an cipar, lidiar y también aprovechar las oportunidades provistas por los cambios futuros. Pueden tomarse decisiones, cambiarse algunas polí cas, o implementar planes para mover el sistema socioambiental hacia un futuro más deseable. A par r de la comparación de los escenarios construidos, pueden determinarse los elementos más ú les y favorables de cada uno, y diseñar un nuevo escenario “norma vo” que visualice un futuro deseable y óp mo a las necesidades y visiones de todos los actores involucrados en el proceso (Nassauer y Corry 2004). El proceso metodológico de construcción de escenarios descripto en este capítulo es una versión completa e ideal del proceso. Como surge de los ejemplos presentados, en cada caso el proceso deberá adaptarse según las necesidades del problema analizado, los actores involucrados, la información disponible y las capacidades técnicas al alcance. El paso de transformar las narra vas en datos cuan ta vos (ej. mapas) no ene una técnica única, y depende de la crea vidad del grupo de desarrollo. Un punto muy importante es que la construcción de escenarios no es ordenamiento territorial per se, sino que es un método más que provee elementos, pautas y recomendaciones, para ser u lizadas como ayuda 188 �En Argen na, las tendencias actuales y los escenarios globales indican que la expansión e intensificación de la agricultura con nuará en el futuro cercano, con importantes efectos en la biodiversidad, los servicios ecosistémicos y la sostenibilidad del medio socioambiental. Asimismo, la interacción de los factores involucrados en el proceso (condiciones del mercado internacional, polí cas y legislaciones aplicadas a nivel de país y región, y las limitantes/oportunidades derivadas del cambio climá co) dificulta tener una idea clara de los cambios esperables en el futuro. En este contexto, la construcción de escenarios ofrece una herramienta de gran u lidad para discu r y desarrollar alterna vas de desarrollo y planificación que compa bilicen producción y conservación, resultando en territorios ambiental y socialmente sostenibles. AGRADECIMIENTOS: Los autores agradecen a María Elena Zaccagnini (Coordinadora del Área Estratégica Ges ón Ambiental – INTA) por el apoyo y sus ges ones en la realización de este trabajo y la colaboración entre INTA y la Universidad Humboldt de Berlín. José Paruelo y Javier Vitale aportaron valiosos comentarios y ediciones a versiones anteriores del capítulo. El trabajo se desarrolló con recursos de los proyectos PNNAT-1128052 y AERN-292241 de INTA. CAJA 11.1. Descripción de términos básicos utilizados Proyección: el estado futuro del sistema asumiendo su evolución hacia adelante en el empo según las tendencias del presente. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial y soporte en un proceso más amplio que es el ordenamiento territorial. En este sen do, el análisis de escenarios concuerda con la filoso a de los procesos de ordenamiento, donde la planificación debe ser un proceso top down – bo om up (de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba), es decir, un proceso de retroalimentación entre los planificadores del uso del territorio y el público involucrado o afectado. Predicción: anuncio basado en la ciencia de un estado futuro del sistema. PronósƟco: descripción del estado futuro del sistema basado en algunos indicios. Prospección: exploración de posibles estados del sistema en el futuro según indicios presentes. Escenario: descripción coherente, consistente y fac ble de un futuro estado del mundo basado en un conjunto coherente de suposiciones acerca de factores crí cos. Sistema: se refiere al sistema socioambiental, como un territorio o paisaje con diferentes usos de la erra y ecosistemas naturales con un arreglo espacial específico, donde se desarrolla una matriz cultural y económica de ac vidades e infraestructura humana. 189 �Numerosos programas han sido desarrollados para modelar y visualizar el cambio de uso de la erra y generar mapas futuros de las coberturas del suelo. La mayoría ene una estructura básica de dos partes (Fig. 11.2.1.). En la primera parte se calcula cuánto es el cambio esperado en la superficie ocupada por los diferentes usos de la erra. Esto puede calcularse proyectando las tendencias de cambio observadas en un período de empo anterior, o con la implementación de otro po de modelos (por ejemplo econométricos). En la segunda parte se resuelve el componente espacial del cambio en las coberturas (¿Dónde ocurre?) modelando estadís camente la relación entre el cambio en el uso del suelo y un número de variables explica vas (Veldkamp y Lambin 2001). Se u lizan diversos modelos estadís cos mul variados, principalmente regresión logís ca pero también árboles de regresión o redes neuronales. Los mapas de las variables explica vas se combinan según el modelo estadís co. El resultado es un mapa de adecuación, donde el valor del píxel es la probabilidad local de cambio de uso de la erra. Uno de los programas más u lizados con esta estructura es CLUEs (Verburg et al. 2002; Verburg et al. 2006) u lizado exitosamente en Europa para el proyecto EURuralis (Westhoek et al. 2006). El proceso se ilustra con un ejemplo desarrollado en el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). El análisis se desarrolló en la provincia de Entre Ríos, en tres mosaicos de 30 x 30 km para conocer los efectos de la expansión de la agricultura sobre la biodiversidad, considerando diferentes escenarios futuros (Calamari y Gavier, datos no publicados) (Fig. 11.2.1.). Figura 11.2.1. Estructura de los modelos de cambio de uso del suelo para un caso en la provincia de Entre Ríos (Adaptado de Verburg et al. 2002). A) Los factores claves del cambio (ej. expansión de la agricultura por demanda de los mercados internacionales) determinan el área futura de cada una de las coberturas. Los cam- Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial CAJA 11.2. Escenarios espacialmente explícitos: generación de mapas futuros del uso de la tierra Una parte fundamental del desarrollo de escenarios para ordenamiento territorial es traducir las narra vas de cada escenario en mapas futuros del uso de la erra. El elemento fundamental es un modelo de cambio del uso del suelo, es decir, un modelo complejo (generalmente implementados como programas) que permite modelar el cambio de uso de suelo en base a una serie de variables explica vas espacialmente explicitas. 190 �Se desarrollaron tres escenarios: - Intensificación de la producción. Se prioriza la producción de cul vos incluyendo el uso para biocombus bles. Este escenario es básicamente la proyección a futuro de las tendencias actuales (2000-2008). - Diversificación produc va. El desarrollo de subsidios para la ac vidad ganadera bajo bosque na vo determina que muchos productores no se dediquen a la agricultura, reduciendo las tasas de deforestación. - Protección del bosque. Se respetan las restricciones a los desmontes planteados en la zonificación del uso del bosque na vo según la Ley Nº 26.331 (“Presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos”). El proceso de generación de mapas se aplicó modificando en cada caso la superficie esperada de cambio según diferentes tasas de deforestación, y aplicando restricciones al mapa de adecuación (por ejemplo, para simular áreas donde la deforestación está prohibida según la Ley 26.331). Se obtuvo un mapa representando cada escenario, que luego fueron u lizados para evaluar el efecto de la deforestación y fragmentación potencial de bosques sobre la diversidad de aves (Fig. 11.2.2.). Figura 11.2.2. Mapas de cambios en un mosaico de 30 x 30 km en el centro de Entre Ríos según tres escenarios futuros al año 2030. En verde se indican las áreas de bosques que no sufren cambios, en amarillo las áreas donde se espera una recuperación del bosque (principalmente bosques bajos de sucesión secundaria) y en rojo áreas que serían deforestadas por la expansión agrícola. El mapa del escenario de Diversificación produc va es solo su lmente diferente al de Intensificación de la producción, porque la única diferencia entre ambos es una tasa de deforestación menor en el primero. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial bios en las coberturas de agricultura y bosque na vo entre 2000 y 2008 se obtuvieron con imágenes Landsat TM. A par r de una matriz de transición se es mó el área esperada para cada cobertura en el año 2030. B) La probabilidad de cada píxel de transformarse en otra cobertura se modela a par r de los factores determinantes de la ubicación del cambio en el uso de la erra. En este ejemplo se u lizó la técnica de modelado basada en árboles de regresión no paramétrica Boosted Regression Trees (BRT) (Elith et al. 2008) y el módulo Land Change Modeler del programa Idrisi (Eastman 2011). El resultado es un mapa de la distribución espacial de las probabilidades de cambio (mapa de adecuación). Un algoritmo de locación ubica las hectáreas esperadas a transformarse (por ejemplo áreas deforestadas) en los si os más adecuados (de mayor probabilidad de cambio) en el territorio u lizando como base el mapa de coberturas de empo presente (ti). El resultado es un mapa de coberturas esperado según el escenario planteado (ti+1). 191 �En la úl ma década, la construcción de escenarios se ha conver do en una herramienta básica de los proyectos de evaluación y planificación del estado de los recursos naturales y los sistemas produc vos a escala regional y mundial. Estos escenarios regionales y globales se u lizan como un marco de referencia para el desarrollo de escenarios a escala de paisaje focalizados en el ordenamiento territorial. Los escenarios a escala global más u lizados son los cuatro escenarios que se describen en el Informe Especial sobre Escenarios de Emisión (SRES por sus siglas en inglés) del Panel Intergubernamental de Cambio Climá co (IPCC por sus siglas en inglés) (Nakićenović et al. 2000). Para desarrollar y cuan ficar los escenarios se generaron cuatro líneas argumentales (o tramas) que representaban diferentes situaciones de desarrollo de la tecnología, de la economía, de la población o del medio ambiente en el 2100 (A1, A2, B1, B2) (Fig. 11.3.1.). Algunos proyectos que enen como base estos escenarios globales se detallan en la tabla 11.3.1. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial CAJA 11.3. Ejemplos clásicos de escenarios ambientales a escala global y regional Figura 11.3.1. Descripción compara va de los escenarios del proyecto EURuralis, basados en IPCC-SRES (adaptado de Westhoek et al. 2006). Tabla 11.3.1. Proyectos europeos de diferente temá ca con base en los escenarios IPCC-SRES TemáƟca Planificación urbana Cambios en biodiversidad y funcionamiento de ecosistemas Proyectos Duración Referencias PLUREL 2007-2010 h p://www.plurel.net FARO 2007-2009 h p://www.faro-eu.org ALARM ATEAM BioScore 2004-2008 Descripción Peri-urban Land Use Rela onships – Strategies and Sustainability Assessment Tools for Urban – Rural Linkages Foresight Analysis of Rural Areas of Europe http://www.alarmproject. Assessing Large Scale Risks for biodiversity with net/; Se ele et al. 2010 tested methods http://www.pik-potsdam. Advanced Terrestrial Ecosystem Analysis and de/ateam/ Modeling Assessment of the biodiversity impacts of a policy 2006-2009 h p://www.bioscore.eu/ op on 2001-2003 192 �Cambios de uso del suelo Proyectos Referencias Descripción h p://www.volante-project. 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Probablemente el trabajo más completo y avanzado sea la construcción de escenarios para el sistema agroalimentario argen no para el año 2030 realizado por el Ins tuto de Prospec va y Polí cas Públicas de INTA (Patrouilleau et al. 2012) que plantea cuatro escenarios: My way. Granero o góndola. Argen na entre granero (cadenas globales de valor de producción) y góndola del mundo, con alto grado de trasnacionalización produc va. En un trompo arriba de una calesita. Dependencia del proceso de inves gación y desarrollo extranjero y exacerba la producción de soja. Diagonal virtuosa. Configuración regional de una plataforma tecnológica alimentaria, diversificación de exportaciones y viabilidad produc va de pequeños productores familiares. Argenchina. Argen na aparece como polo sojero del mundo cuya inves gación y desarrollo agropecuario nacional es cooptado por cooperación con China y sus empresas. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial TemáƟca BIBLIOGRAFÍA Aizen, M. A., L. A. Garibaldi and M. Dondo. 2008. Soybean expansion and agriculture diversity in Argenna. Ecología Austral 19: 45-54. Alcamo, J. 2001. Scenarios as tools for interna onal environmental assessments. Environmental Issue Report No. 24. European Environment Agency, Copenhagen. Alcamo, J., R. Schaldach,, J. Koch, C. Kölking, D. Lapola, and J. Priess. 2011. Evalua on of an integrated land use change model including a scenario analysis of land use change for con nental Africa. Environmental Modelling & So ware. 26:1017-1027. Alkorta. I., I. Albizu, and C. Garbisu. 2003. Biodiversity and agroecosystems. Biodiversity and Conservaon 12: 2521-2522. Baker, J. P., D. W. Hulse, S. V. Gregory, D. White, J. Van Sickle, P. A. Berger, D. Dole and N. H. Schumaker. 2004. Alterna ve futures for the Willame e River Basin, Oregon. 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E.1 RESUMEN: El objeƟvo de este capítulo es presentar las metodologías de evaluación mulƟcriterio más difundidas y apropiadas para el ordenamiento territorial: las sumas lineales ponderadas, el proceso analíƟco jerárquico y la programación mulƟobjeƟvo. Se definen algunos conceptos básicos (escenarios, objeƟvos, criterios, ponderaciones) y se plantea la secuencia de etapas que usualmente se siguen para la planificación, mostrando las diferencias entre los métodos reseñados. El desarrollo se acompaña con ejemplos sencillos de aplicación. Finalmente se desarrolla brevemente la posibilidad de integrar las evaluaciones mulƟcriterio en entornos de sistemas de información geográfica para fortalecer los procesos de ordenamiento territorial, especialmente la evaluación espacial de sus consecuencias. 1. INTRODUCCIÓN Los paradigmas tradicionales de programación y planificación se basan en la existencia de un solo decisor (decision maker) que busca opƟmizar un único y bien definido objeƟvo a través de la comparación de opciones alternaƟvas con un mismo criterio de comparación (usualmente la rentabilidad o la uƟlidad). El método establece un orden de prioridad de las alternaƟvas, además de una solución ópƟma. Sin embargo, en situaciones reales la planificación enfrenta varios objeƟvos, a veces contrapuestos entre sí, con más de un criterio para evaluar alternaƟvas posibles que por otra parte pueden resultar ópƟmas para un objeƟvo pero subópƟmas para otro (Romero y Rehman 2003). La planificación del territorio requiere además la intervención de muchos actores y la integración de datos provenientes de diferentes disciplinas, cada una con diferentes enfoques teóricos, fuentes de disímil calidad y nivel de detalle (Mena et al. 2006). Por otra parte, los parƟcipantes son heterogéneos, con diferentes valoraciones para los objeƟvos y prioridades para los usos posibles del territorio. Esta diversidad de disciplinas, criterios, actores y enfoques es especialmente opuesta a evaluaciones monocriteriales. Los avances en la invesƟgación de operaciones, que se dieron fuertemente en la posguerra, generaron metodologías que cuesƟonan los viejos paradigmas pero a la vez complican la comparación. Los métodos para decisiones con más de un objeƟvo y varios criterios se resumen en un conjunto de opciones denominadas “evaluaciones mulƟcriterio” (EMC) (Vecino 1992) y que resultan más adecuadas para la planificación territorial. Estas técnicas permiten considerar diversas opiniones ante un mismo problema y admiten la consideración de enfoques y objeƟvos contrapuestos. No obstante, algunas propuestas basadas en la valoración económica de los servicios ecosistémicos proponen traducir los diferentes criterios –sociales, ambientales y económicos–, en términos de pérdidas y ganancias monetarias. Las propuestas derivadas de la economía ecológica, en cambio, rescatan mantener la independencia de los criterios con sus respecƟvas unidades de medida de manera de mostrar las consecuencias de las decisiones en * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 198-231). 1 Cátedra de Economía Agraria, FAUBA. Contacto: mroman@agro.uba.ar. Desarrollo financiado parcialmente a través de los proyectos UBACYT 20020100100836 y PICT 2008 -1029. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial CAPÍTULO 12* METODOLOGÍAS MULTICRITERIO PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 199 �2. ALGUNAS METODOLOGÍAS DE EVALUACIÓN MULTICRITERIO ÚTILES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL El desarrollo y la aplicación de metodologías de EMC han sido muy amplios en los úl mos años. Existe una variedad de técnicas que admite diferentes clasificaciones (Carrion et al 2008; Pacheco y Contreras 2008; DCLG 2009). Estas se basan en el po de variables empleadas (cualita vas o cuanta vas, discretas o con nuas), en el resultado final de la evaluación (métodos compensatorios, no compensatorios o de resultados difusos) en la disponibilidad de información (con o sin información a priori) y en la posibilidad de integración con otras herramientas de planificación. Aquí presentaremos los métodos más comúnmente empleados para el ordenamiento del territorio por sus ventajas rela vas: 1) la metodología de ponderados simples, cuya ventaja es la simplicidad de uso e interpretación; 2) el proceso analí co jerárquico, cuya ventaja es la combinación de variables cualita vas y cuan ta vas y la posibilidad de comparación de criterios por su importancia rela va, aun sin disponer de datos numéricos. Este úl mo también se destaca en relación a otros métodos por la transparencia y visibilidad de los resultados, ya que no se elimina ninguna de las opciones que serán analizadas (no se basa en la eliminación de alterna vas dominadas (outranking) (DCLG 2009)), ventaja importante en procesos par cipa vos. Finalmente (3), discu remos técnicas mul obje vo o de mínima distancia que brindan la posibilidad de incluir obje vos que pueden ser contrapuestos. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial sus múl ples facetas (Tsakougmagkos 2006). Las técnicas de evaluación mul criterio aplicadas a procesos de ordenamiento territorial se apoyan en esta úl ma perspec va. Cualquiera sea el caso, es importante comprender algunos conceptos básicos y cómo se integran las metodologías mencionadas en procesos de planificación territorial. 2.1. Conceptos básicos empleados en este capítulo a. Escenario: Llamamos escenario a la combinación de ac vidades o usos posibles de un territorio plasmados en un momento par cular. Los escenarios pueden diseñarse en base a tendencias futuras sin intervención, a deseos o aspiraciones para el futuro, a la combinación de usos de la situación actual que es el punto de par da de la planificación, o al efecto esperado de la aplicación de determinadas decisiones. Un escenario puede estar cons tuido por una o más ac vidades. En términos de las metodologías mul criterio, los escenarios serán las opciones alterna vas que se evalúan para el ordenamiento territorial. b. ObjeƟvos: Definimos un obje vo como el fin al que se dirigen una o varias acciones. En términos de procesos de planificación los obje vos cons tuyen la guía que estructura una decisión (Eastman et al.) y pueden asumir diferentes niveles (generales, intermedios y específicos). Los úl mos son los que adquieren mayor precisión. Para el ordenamiento territorial suelen dis nguirse al menos tres categorías de obje vos: ambientales, sociales y económicos. c. Criterios: Son los elementos de juicio que se emplean para reflejar el aporte (posi vo o nega vo) de cada escenario para el cumplimiento de los obje vos. Cada criterio debe ser medible en forma cualita va o cuan ta va y permi r comparar a los escenarios entre sí. Los criterios también pueden tener diferentes niveles y, por lo tanto, es posible iden ficar jerarquías que permiten dis nguir criterios y subcriterios. Para la planificación y ordenamiento territorial se diferencian en ambientales, 200 �c.1. Restricciones y Factores: Las restricciones son criterios de limitación que restringen la ubicación de una o más ac vidades en el territorio. Con este po de criterio se excluyen o habilitan opciones de uso en determinadas localizaciones, siendo ú les por lo tanto para sistemas de información geográfica. Por contraposición a las restricciones, son factores todos los criterios cuan ficados que no restringen la ubicación de las ac vidades en el territorio. c.1.1. Factores de ApƟtud: Se refieren al potencial de un lugar para soportar una ac vidad determinada. c.1.2. Factores de Impacto: Se refieren al efecto que una determinada inversión o ac vidad produce en el medio y puede ser posi vo o nega vo (Barredo y Sendra 1999). d. Ponderación: Es el peso rela vo de un obje vo frente a otro, o el peso rela vo de un criterio frente a otros criterios en la toma de decisiones. Esos pesos rela vos indican las preferencias de quienes par cipan de las decisiones y, por lo tanto, pueden variar entre grupos y actores involucrados en la decisión. e. Involucrados: (stakeholders) Son los grupos sociales o individuos, ins tuciones, inves gadores y técnicos que enen interés, son afectados o se sienten mo vados por diversas razones, para par cipar en los procesos de ordenamiento territorial. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial sociales y económicos, de acuerdo a los obje vos enunciados, pero también suelen incluirse otras categorías en la integración con sistemas de información geográfica: Los procesos de EMC aplicados al ordenamiento territorial permiten establecer comparaciones entre escenarios alterna vos en referencia a un set de obje vos preestablecidos, que pueden poseer diferentes ponderaciones y para los cuales se han iden ficado criterios de comparación, que también pueden poseer diferentes ponderaciones. Las ponderaciones dependen de las preferencias (y el poder para imponerlas) de los involucrados. Por lo tanto, un elemento clave de un proceso de decisión mul criterio es la conformación del equipo de trabajo y la par cipación de los actores involucrados en la decisión acerca de quienes establecerán los obje vos, los criterios y sus ponderaciones. Estas decisiones enen su carga de subje vidad, como toda decisión, pero también la enen aquellas que históricamente definieron el uso del territorio sin que mediaran procesos par cipa vos. En esos casos, la capacidad de presión suele prevalecer sobre los criterios sociales y ambientales (Galacho Jiménez y Arrébola Castaño 2008). El proceso de EMC para el Ordenamiento Territorial (OT) busca hacer visibles esas decisiones, mostrando sus consecuencias sociales, ambientales y económicas de manera que el razonamiento sea explícito para toda la sociedad. 2.2. Las etapas de la Evaluación Multicriterio en el ordenamiento territorial Las etapas para incorporar metodologías de EMC pueden verse en la Figura 12.1. Hasta la definición de los posibles escenarios (etapa 2) no hay diferencias importantes entre evaluaciones monocriterio y mul criterio. En cambio en la etapa 3 se considera que la planificación del territorio puede tomar en cuenta diferentes obje vos, que se evalúan a través de variados criterios. De la combinación de criterios y escenarios (etapa 4), resultará una matriz que tendrá tantas columnas como escenarios y filas como criterios. Supongamos un proceso de OT que plantea tres obje vos para el área de amor guamiento de un parque nacional: uno ambiental: mantener la diversidad a nivel de especies, evitar la contaminación y detener la erosión; otro económico: mantener el balance fiscal del municipio, y uno tercero social: distribuir el crecimiento a través de la generación de empleo. Plan201 �Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial tea además criterios para observar la respuesta de cada escenario (A, B y C) sobre esos obje vos, lo que se expresa en la matriz de decisión de la Figura 12.2. Figura 12.1. Diagrama de pasos para procesos de evaluación mul criterio (EMC). Figura 12.2. Ejemplo de matriz de decisión para tres escenarios, A, B y C; y 6 criterios (3 ambientales, 2 económicos y uno social). 202 �Dado que la performance de los escenarios requiere disponer de información y que muchas veces es costoso obtenerla, es importante diseñar buenos criterios. Algunas preguntas iniciales ayudan a dis nguirlos (DCLG 2009): ✓ ¿Qué elementos permi rían dis nguir una buena decisión de una mala decisión respecto al Ordenamiento Territorial de ese territorio? ✓ ¿Es posible iden ficar (medir o juzgar) en la prác ca cómo se comportan los escenarios alterna vos en relación al criterio seleccionado? ✓ ¿Se encuentran iden ficados todos los criterios necesarios para la comparación de escenarios? (exhaus vidad). ✓ ¿Existen criterios superpuestos, que miden lo mismo y que pueden eliminarse? Es necesario analizar si omi r algún criterio cambiaría la decisión. En caso contrario es preferible eliminarlo para economizar la necesidad de información (redundancia). ✓ ¿Cada criterio es independiente de los otros y permite medir o juzgar cualita vamente el comportamiento de cada escenario? (independencia). ✓ ¿Se enen en cuenta las consecuencias de los usos posibles a través del empo? Algunos impactos pueden observarse en el largo plazo y es importante que los criterios incorporen, en lo posible, los efectos en años posteriores al de la evaluación (en el caso de valores económicos, estos impactos pueden estar actualizados2 para ver su efecto en el momento de la decisión). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial La matriz contendrá al menos dos criterios, dos obje vos y dos escenarios, para que exista un problema de naturaleza mul criterio. En términos genéricos diremos que es una matriz X de n escenarios (i=1 hasta n) alterna vos y m criterios (j=1 hasta m) de decisión y que cada elemento de la matriz, Xij, corresponde a la respuesta o performance del escenario i al criterio j. Una primera aproximación, sin discu r ponderaciones ni pesos proporcionales, es analizar las relaciones de dominancia. Un escenario alterna vo será dominante respecto a otro si aporta igualmente a los obje vos en todos los criterios y lo supera en al menos uno. Si la EMC se emplea para seleccionar una sola opción, el escenario que es dominado podría eliminarse de la matriz. En cambio, deberá mantenerse si lo que se desea es mostrar un ranking de las opciones posibles. La dominancia ene carácter transi vo: si A domina a B y B domina a C, entonces A domina a C. Hay métodos de EMC que se basan en estos mecanismos de eliminación de alterna vas dominadas y adicionan a las relaciones de dominancia las ponderaciones de cada criterio para no trabajar con el supuesto de que todos los criterios y los obje vos son igualmente importantes. Sin embargo, estos métodos no han sido recomendados para procesos par cipa vos porque en la decisión final no se visualizan las opciones de todos los involucrados (Saaty 2008). Para asignar la performance de los escenarios para cada criterio y cada obje vo pueden establecerse varios mecanismos: a) a par r de datos conocidos: suponga por ejemplo que uno de los criterios es la generación de empleo y que puede establecerse cuántos puestos de trabajo se generan o se man enen con cada 2 La actualización de valores permite sumar en el momento actual –el de la evaluación– los efectos monetarios (costos, ingresos o valores netos) que ocurren a través del empo, teniendo en cuenta que para cada año existe una tasa de ganancia o costo de oportunidad del capital, que se adiciona a los montos generados anualmente (Román 2004). 203 �b) a par r de escalas cualita vas o cuan ta vas para los datos: Las escalas reflejan la posición rela va de los escenarios para cada criterio, de acuerdo a los datos disponibles o a la percepción de los involucrados. Para un escenario con una mejor performance se otorgarán valores más altos y para otro de peor performance se otorgarán valores más bajos. Es ú l pensar el sen do que se asigna a cada criterio para el logro de los obje vos. Para algunos, un valor más alto significa “mejor”, pero para otros puede significar lo contrario. Por ejemplo para el criterio ambiental “porcentaje de superficie transformada” un valor alto puede significar “peor”, es decir, que una buena performance se asocia con el menor valor (Figura 12.3.). Lo mismo podríamos decir para el criterio económico “distancia a centros de comercialización” en el que una mayor distancia significa una desventaja. En cambio si el criterio ambiental es “porcentaje de cobertura del suelo”, el sen do será “a más mejor”, de la misma forma que con la generación de empleo. Si se asigna una escala de 0 a 100, como suele ser común, el valor 0 se asignará a los escenarios de peor performance, y el valor 100 para el mejor. Manteniendo la coherencia de las decisiones, si se asume una función lineal, es posible ordenar a los escenarios en la escala de acuerdo a cómo se ubicarían respecto a cada criterio buscando la intersección en el eje de ordenadas. En la metodología del proceso analí co jerárquico, que se verá más adelante, se u liza en cambio una escala de comparación que posee un valor mínimo de 1 y un máximo de 9. Escala del criterio del tipo "a + mejor" Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial escenario alterna vo. La performance de cada escenario para ese criterio será entonces el número de empleos y será necesario cuan ficar ese aporte para cada escenario. Escala del criterio del tipo "a - mejor" 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Performance 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 5 10 15 20 25 30 35 % de especies valiosas 40 45 50 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % de suelo desnudo Figura 12.3. Escalas para la performance de escenarios en criterios del po “a más mejor” y “a menos mejor”. Los pasos 5 (establecer ponderaciones para criterios y obje vos) y 6 (combinar performance y ponderaciones para la decisión), luego de establecidos los obje vos, escenarios y criterios, serán diferentes de acuerdo al método de EMC. No obstante, cualquiera sea el camino elegido, es importante destacar que las ponderaciones de criterios y obje vos deben ser independientes entre sí. Es decir, que las preferencias o pesos asignados a cada criterio son independientes del comportamiento de cada escenario respecto a los otros criterios. Si dos criterios no son independientes, entonces es posible construir un índice que los represente a ambos en forma conjunta. Por otra parte, dos o más criterios no deberían abocarse a medir las mismas consecuencias de un escenario para evitar el doble conteo en las ponderaciones. A con nuación veremos cómo se estructuran los pasos 5 y 6 para diferentes métodos. 204 �2.3.1. Suma ponderada lineal simple Ya asumimos que cada objeƟvo y cada criterio pueden tener diferente peso (ponderación) en la decisión final. Por lo tanto en la matriz de decisión cada criterio j no tendrá la misma importancia relaƟva para los involucrados, de manera que se asume un peso diferente, al que llamamos W. Se debe cumplir que: m Σ wj = 1 j=1 con la condición de que 0< Wj ч 1 ParƟmos de la matriz de decisión con valores de performance de cada escenario para cada criterio. Cuando los criterios son del Ɵpo “a más mejor”, los valores de Xij serán posiƟvos, en cambio los del Ɵpo “a menos mejor” llevarán el signo contrario, siempre que los datos originales no hayan sido reemplazados por escalas como las de la Figura 12.3. Si cada celda Xij del escenario i es afectada por el peso W que corresponde al criterio j, la performance de cada celda estará ponderada. La matriz inicial tendrá entonces el siguiente formato: Ponderación (peso) de criterios (W) Total Criterio (j) Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial 2.3. Métodos de Evaluación Multicriterio para ponderaciones y toma de decisiones Escenarios (i) i1 i2 …in W1 j1 X11 X22 Xn1 W2 j2 X12 X22 Xn2 Wm …jm X1m X2m Xnm 1 Y la matriz ponderada resultará la siguiente: Total Ponderación (peso) de criterios (W) Criterio (j) i1 i2 …in W1 j1 X11. W1 X22. W1 Xn1.W1 W2 j2 X12.W2 X22.W2 Xn2.W2 Wm …jm X1m.Wm X2m.Wm Xnm.Wm 1 Aporte de los Escenarios (i) X11. W1+ X12.W2+ X1m.Wm X22. W1+ X22.W2+ X2m.Wm Xn1.W1+ Xn2.W2+ Xnm.Wm El aporte de cada escenario (úlƟma fila) será la suma de las celdas ponderadas por el peso de cada criterio. La forma más sencilla de combinar pesos y criterios (paso 6) es, de esta manera, la suma lineal ponderada. Es un método para variables discretas, determinísƟco (no considera incerƟdumbre), se basa en la agregación de criterios y es compensatorio. Se trata de un método compensatorio, pues un peso muy favorable en un criterio (un valor de W muy alto) puede compensar en la suma a una valo- 205 �El valor que asume cada escenario en la suma ponderada le otorgará mayor o menor preferencia. Pero los criterios pueden estar expresados en diferentes unidades (İsicas, monetarias, ordinales, poblacionales, cualitaƟvas, etc.) y es necesario llevarlos a una unidad común para que puedan finalmente agregarse en la suma que el método requiere. Esta operación se conoce con el nombre de estandarización. Para este método, los valores de Xij deben estar estandarizados, es decir, cada celda de la matriz de valores, Xij, asumirá un valor relaƟvo a los datos de la matriz. Ese proceso puede realizarse de diferentes formas: a) buscando un valor relaƟvo en relación al máximo y mínimo de cada criterio para todos los escenarios. De esta manera, el método se independiza de las unidades de medida de cada variable. El valor estandarizado de Xij será Vij, tal que: n Xij - min Xij i=1 Vij = ––––––––––––––n max Xij - min Xij i=1 Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial ración poco favorable en otro criterio (un valor de W muy bajo). El empleo de pesos (W) con diferente preferencia origina métodos compensatorios. Al contrario, el empleo de criterios ordinales origina procedimientos de agregación no compensatorios y convierte a los pesos en coeficientes de importancia (Roberts 1979). Los criterios ordinales asignan un orden de preferencia que puede ser numérico o alfabéƟco, pero no admiten la suma y la selección del escenario no puede basarse entonces en este método simple. i=1 b) a través de medidas de tendencia central (normalización), analizando las distancias relaƟvas de la performance de cada escenario con respecto a la media (Pacheco y Contreras 2008) para el mismo criterio. Esto requiere calcular la media y la desviación estándar para cada criterio. Es importante recordar que estamos trabajando con la población y no con una muestra de escenarios. En consecuencia las fórmulas para la media Xj y la desviación estándar Sj serán: Σx X = –––– j.i j Σ (x – X ) ––––––––––– 2 Sj = j.i j n Donde: Xji es el i-ésimo dato del criterio j-ésimo, Sj es la desviación estándar del criterio j-ésimo, n es el número de escenarios y m es el m-ésimo criterio que se dispone con información sobre un escenario. Con la media y la desviación estándar es posible estandarizar los datos a través del estadísƟco Z, que permite comparar los resultados en unidades de desvío para que los valores se encuentren entre 0 y 1. xj.i – Xj Zj.i = –––––– Sj 206 �La determinación del peso que le corresponde a cada criterio en la decisión puede ser realizada a juicio de un evaluador individual, pero para el ordenamiento territorial debería discuƟrse en un proceso parƟcipaƟvo para reflejar la preferencia de todos los involucrados. Una manera de reflejar la importancia relaƟva de los criterios es su comparación de a pares, asignando un puntaje posiƟvo (por ejemplo = 1) cuando un criterio prevalece sobre otro, y nulo (0), cuando es superado por aquel. Obviamente, cada criterio será igualmente importante comparado contra sí mismo. Esa comparación se establece a través de una matriz, en la que la comparación se inicia por las filas. La suma de cada fila será el puntaje que recibe cada criterio en la decisión. Finalmente, la ponderación (W) se obƟene calculando la proporción que explica cada criterio sobre el total de puntajes en juego (al tanto por uno, para cumplir con la condición 0< Wj ≤ 1). La suma de los valores normalizados Vij de cada escenario, ponderada por el peso relaƟvo (W) de cada criterio, es decir ΣVij . Wj , permiƟrá ordenar a las opciones alternaƟvas según su contribución a los objeƟvos prioritarios para cada escenario y establecer un ranking de preferencias, como presenta el ejemplo de la Caja 12.1. m j=1 Para que el sistema resulte coherente, debe garanƟzarse que los criterios sean independientes entre sí o sus ponderaciones sean mutuamente excluyentes. Es decir, que las preferencias asignadas a los escenarios según un criterio no son afectadas por las preferencias asignadas según otro criterio. Una desventaja es que el método carece de comprobaciones acerca de la coherencia de las relaciones entre los criterios y no permite diferenciar grados de importancia en la comparación de a pares. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Donde Zji, es el valor normalizado de Xji. Esto supone que el indicador j está distribuido normalmente con media cero y varianza uno (N~(0,1)) y se puede esƟmar cuánto se aleja de la performance media cada escenario para un determinado criterio. Cada criterio tendrá la misma distribución, y los valores resultan entonces comparables. 2.3.2. Método del “Proceso analítico jerárquico” El Proceso AnalíƟco Jerárquico (AHP por su sigla en inglés Analy c Hierarchy Process) es uno de los métodos mulƟcriterio más uƟlizados para variables discretas, con medición de preferencias por agregación de criterios, determinísƟco y compensatorio. A diferencia de las sumas lineales ponderadas establece un procedimiento para analizar la coherencia de las decisiones y propone diferentes niveles de prevalencia de un criterio sobre otro. El método fue introducido en la década del 70 por Thomas L. Saaty y se basa en la construcción de jerarquías, la determinación de prioridades y el análisis de la consistencia lógica de la decisión. Es úƟl para incluir criterios cualitaƟvos o intangibles como percepciones de calidad, bienestar, vulnerabilidad, etc., de acuerdo a la experiencia de los involucrados, independizándose de la necesidad de datos cuanƟtaƟvos para las comparaciones (Sánchez 2001). El esquema jerárquico está compuesto por: objeƟvos o focos, criterios, subcriterios y alternaƟvas. Estas úlƟmas serán los escenarios. El foco es el objeƟvo principal de la intervención, pueden luego establecerse objeƟvos intermedios o secundarios que se desagregan en diferentes criterios de evaluación y posiblemente subcriterios. A su vez, cada subcriterio puede ser medido por uno o varios índices. La jerarquía de las decisiones, por lo tanto, estará dada en ese orden. En primer lugar la definición del objeƟvo principal, luego los objeƟvos secundarios para cumplirlo, con su correspondiente priorización, luego la definición y priorización de criterios y subcriterios, y finalmente la comparación de los escenarios alternaƟvos para esas jerarquías (Figura 12.4.). 207 �Foco: Ordenamiento Territorial Objetivo social Objetivo económico 2 1 3 A 1 2 Objetivo ambiental 3 1 B 2 3 C Figura 12.4. Esquema del proceso analí co jerárquico para tres obje vos, cada uno con tres criterios empleados para comparar tres escenarios alterna vos (A, B y C). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial � El primer paso del proceso, entonces, es definir el modelo jerárquico de decisión. Es importante establecerlo, pues las ponderaciones de los niveles jerárquicos superiores (obje vos) serán también las que reciban los criterios en los que estos obje vos se desagregan. Si se definieran subcriterios, las preferencias establecidas para los criterios también recaerán sobre los subcriterios. Es decir, que las preferencias de los niveles jerárquicos superiores caen en “cascada” sobre los inferiores para la comparación de los escenarios alterna vos. Luego de definido el modelo, es necesario establecer las preferencias (entre obje vos, entre criterios, entre subcriterios y entre alterna vas). Para establecer la prioridad de un elemento (obje vo, criterio o escenario) sobre otro, se realizan comparaciones de a pares de todos los elementos con respecto al resto en una matriz cuadrada que tendrá tantas filas y columnas como elementos de comparación. En este caso, las preferencias se basan en la conocida como “escala de Saaty” cuyos valores van de 1 a 9 y que establece las siguientes posibilidades de comparación: 1 = Igualmente importante 3 = Moderadamente más importante (e inversamente: 1/3 es moderadamente menos importante) 5 = fuertemente importante (1/5 fuertemente menos importante) 7 = Muy fuertemente importante o demostrada (1/7 muy fuertemente menos importante) 9 = Extremadamente más importante (1/9 extremadamente menos importante) 2, 4, 6, 8 = Valores intermedios para resolver situaciones de compromiso La escala se basa en estudios psicométricos que muestran que las personas establecen con facilidad ponderaciones cualita vas, pero con números enteros, basadas en cinco categorías (igual, débil, fuerte, muy fuerte y absoluto) y que existe un límite psicológico de 7 ± 2 en comparaciones simultáneas (Sánchez 2001). 208 �Otros procedimientos que son empleados por soŌwares específicos consisten en la normalización. Cada valor de xij de la matriz de comparaciones entre el elemento i y el elemento j, se normaliza respecto a la suma total de cada columna, obteniendo un nuevo valor normalizado n para cada celda de la matriz. Para la columna 1: n11 = x11/Σ x1j. Luego los valores normalizados se suman por filas y el vector de prioridades (V) se obƟene calculando el cociente entre la suma de cada fila y el número de elementos. En todas las comparaciones (objeƟvos, criterios, subcriterios y alternaƟvas) al comparar el elemento i con el elemento j, la matriz debe de cumplir las siguientes propiedades (Aznar y Guijarro 2005): ✓ Reciprocidad: Si xij = a, entonces xji = 1/a. ✓ Homogeneidad: Si los elementos i y j son considerados igualmente importantes entonces, xij = xji = 1, además xii = 1 para todo i. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Al igual que en el método simple, la comparación se inicia por filas. Es importante chequear los recíprocos de la matriz, esto es: si un elemento de la matriz es moderadamente más importante que otro, (3) este otro será moderadamente menos importante que aquel (1/3). Luego es necesario obtener un sistema de ponderaciones que resulte consistente con las preferencias subjeƟvas mostradas. Esto es encontrar valores de ponderaciones (W) no negaƟvos que saƟsfagan las preferencias y que en conjunto sumen la unidad. Hay varias formas de obtener esas ponderaciones. El método más sencillo se basa en el cálculo de la media geométrica de las preferencias que obtuvo cada elemento (por fila) (Moreno Jiménez et al. 2000, DCLG 2009); el peso relaƟvo se obƟene calculando la proporción (al tanto por uno) que explica la media de las valoraciones por fila de cada elemento sobre la suma total de las medias geométricas de todos los elementos. El resultado es el vector de prioridad (V). ✓ Consistencia: Se saƟsface que el producto de las matrices Xjk * Xik = Xij para todo 1 ч i, j,k ч n. De acuerdo a la estructura jerárquica de la decisión, el procedimiento de cálculo de las ponderaciones se realiza primero para comparar objeƟvos entre sí, luego para comparar criterios entre sí y, si corresponde, para comparar subcriterios entre sí. Finalmente se comparan los escenarios entre sí con la misma escala pero referidos a cada uno de los subcriterios o niveles jerárquicos inferiores. La valoración Ri de cada escenario i resultará de los pesos compuestos o globales obtenidos en cada jerarquía de análisis (objeƟvos, criterios, subcriterios, escenarios). Las preferencias se obƟenen al mulƟplicar los pesos de la primera comparación (el primer nivel de jerarquía) por los pesos relaƟvos de la segunda comparación (segundo nivel) y así sucesivamente hasta el úlƟmo nivel (escenarios alternaƟvos): R =Σ w r i j j ij Donde wj es el peso o vector de prioridades de toda la estructura jerárquica sobre el úlƟmo nivel (por ejemplo subcriterios) y rij las prioridades de cada escenario para cada criterio. Los escenarios se ordenan luego de acuerdo al valor de Ri . De lo antedicho surge que para el método no es imprescindible contar con la performance cuanƟtaƟva de cada escenario para cada criterio o subcriterio, sino que las ponderaciones se expresan en los juicios de valor de la escala de Saaty. 2.3.3. Consistencia de la ponderación Las preferencias de criterios y objeƟvos resultan lógicas si se relacionan bien entre sí. La consistencia implica al menos dos propiedades: transiƟvidad y proporcionalidad (Pacheco y Contreras 2008). La 209 �CI RC = ––– RI El índice de consistencia es una medida de la desviación en la consistencia de la matriz de comparaciones. El Índice Aleatorio es el índice de consistencia de una matriz generada en forma aleatoria, con recíprocos forzados, de escala 1 hasta 9 que resulta consistente. El valor de la proporción de consistencia, que mide la relación entre ambos, no debe superar el 10%, para que se suponga un juicio informado y coherente. El índice aleatorio fue calculado y tabulado para diferentes tamaños de matrices de comparación (Tabla 12.1.). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial transiƟvidad implica que si el objeƟvo I es mayor que el II y el II es mayor que III entonces I debe ser mayor que III. La proporcionalidad significa que se manƟenen las proporciones entre las magnitudes de las preferencias. Por ejemplo si I es 3 veces mayor que II y II es 2 veces mayor que III entonces I debe ser 6 veces mayor que III (I= 3II, II= 2III; I=3(2III) = 6III). En una matriz de preferencias perfectamente consistente, se deben cumplir todas las condiciones mencionadas al mismo Ɵempo. Sin embargo, como los juicios de valor se logran por consenso y las valoraciones subjeƟvas no siempre se realizan sobre cálculos matemáƟcos, se admite un margen de error. Si el nivel de inconsistencia es inaceptable se deben revisar los juicios y las preferencias establecidas. El método propone realizar un análisis de la consistencia de las decisiones a través de la Proporción de Consistencia (RC), que es el resultado de la relación entre el Índice de Consistencia (CI) de la matriz y un Índice teórico aleatorio (RI): Tabla 12.1. Índices de consistencia para diferentes tamaños de matriz de comparaciones (RI). Fuente: Saaty 1997, citado por Pacheco y Contreras 2008. Tamaño (n) Índice aleatorio 2 0 3 0,58 4 0,9 5 1,12 6 1,24 7 1,32 8 1,41 9 1,45 10 1,49 En una matriz perfectamente consistente el vector de prioridades (V) mulƟplicado por la suma de los totales de las columnas (vector B) es igual al número de elementos a comparar (en nuestro caso criterios u objeƟvos), e igual al número de filas y columnas de la matriz de comparaciones. El producto del vector de prioridades (V) y la suma de las columnas (B), que refleja el valor máximo que puede asumir cada elemento, se conoce como lambda máximo (λ max). El índice de consistencia (CI) refleja cuanto se aleja λ max del número de elementos (n), en relación al número total de comparaciones posibles (n-1), es decir: λ max –n n–1 CI = ––––––– Para el mismo ejemplo de la Caja 12.1., se ejemplifica ahora la aplicación del método AHP (Caja 12. 2). 210 �La programación lineal es un método matemáƟco úƟl para obtener resultados extremos (maximizar o minimizar una función lineal). Un objeƟvo puede plantearse a través de funciones lineales y su cumplimiento (su ópƟmo) puede lograrse a través de la maximización (por ejemplo cuando el ópƟmo es maximizar los ingresos fiscales) o minimización (por ejemplo cuando el ópƟmo es minimizar las pérdidas por erosión). Sin embargo, la programación lineal mono-objeƟvo significa alcanzar solo un objeƟvo por vez, por lo que el cumplimiento de los otros quedará supeditado al logro del objeƟvo prioritario. No obstante pueden plantearse restricciones que tengan en cuenta al resto de las aspiraciones, al menos en sus umbrales mínimos de aceptación (ver Caja 12.3.). Las restricciones son limitaciones impuestas por condiciones que deben cumplirse, son lineales y directamente proporcionales a la superficie (en el caso del ordenamiento territorial) que se desƟna a cada uso posible (Frank 2010). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial 2.3.4. Programación por metas o decisiones multiobjetivo Una problemáƟca mulƟobjeƟvo es aquella en la que puede establecerse más de una finalidad para las acciones de OT. En algunos casos los objeƟvos múlƟples son complementarios, pero en otros pueden ser contrapuestos y pueden resolverse por priorización, consenso o conflicto. Las metodologías vistas hasta aquí son úƟles cuando los múlƟples objeƟvos pueden cumplirse en forma conjunta, aunque sea parcialmente, en el mismo territorio. De acuerdo a las preferencias es posible asignar una superficie a un escenario alternaƟvo sacrificando parte de las ganancias y también parte de los beneficios ambientales y sociales en pos de lograr parcialmente cada uno de ellos. Sin embargo, en algunos casos no es posible combinar en el mismo territorio el cumplimiento de varios objeƟvos porque estos son contrapuestos y obtener uno implica anular la posibilidad de conseguir el otro. En esos casos se hace necesario definir qué superficie se asignará para el cumplimiento de cada objeƟvo en forma separada. Por ejemplo, para un objeƟvo de eliminación de residuos peligrosos, la superficie asignada para el tratamiento de envases de plaguicidas no podría superponerse en el mismo territorio con el objeƟvo de provisión de agua de bebida para consumo humano y cada objeƟvo debe cumplirse en un espacio parƟcular y definido. Las técnicas de programación lineal resuelven en parte este Ɵpo de problema. La función objeƟvo es una función lineal y las restricciones consƟtuyen una serie de inecuaciones a las cuales se sujeta el logro del objeƟvo principal. Si se trata de dos objeƟvos, su representación gráfica en un eje de coordenadas es fácilmente interpretable (ver Caja 12.3.). La programación lineal mulƟobjeƟvo es una extensión de la programación lineal. Se basa en la idea de que si es imposible de alcanzar todos los objeƟvos al mismo Ɵempo, se puede optar por acercarse lo máximo posible a estos, minimizando las distancias al valor ópƟmo de cada uno (Bellver y Marơnez 2005). Por lo tanto, no se trata de una opƟmización como en la programación lineal mono-objeƟvo, sino de buscar niveles de saƟsfacción suficientes, de acuerdo a las preferencias de los involucrados. Cuando se recurre a la programación lineal mulƟobjeƟvo, en la prácƟca se abandona la pretensión de “opƟmalidad” propia de la programación lineal clásica y el concepto de solución ópƟma se susƟtuye por el de solución eficiente o no dominada (Novack y Ragsdale 2003). Mientras que para la programación lineal con una función objeƟvo, se adopta la forma general de la ecuación siguiente: max n Z = i Σ= 1 Ci Xi En donde Ci es la dimensión (superficie) de cada escenario y Xi la contribución de cada escenario a la función objeƟvo, en una programación mulƟobjeƟvo, la forma general sería para m objeƟvos: 211 �n n i=1 i=1 i=1 El problema es que no existe ningún ópƟmo común para las m funciones, por lo que el interés reside en encontrar una solución eficiente dentro de las soluciones facƟbles, en la que probablemente ningún objeƟvo alcance el ópƟmo, pero todos se encuentren lo más cerca posible de este. Aquí presentamos algunas opciones metodológicas: a) Resolver el problema m veces (López 1977), considerando en cada resolución la opƟmización de una sola función objeƟvo, pero mostrando el resultado que se obƟene para las restantes funciones u objeƟvos, con lo que se consigue una “matriz de ópƟmos individuales”: Z11, Z12………. Z1m Z21, Z22………. Z2m Z31, Z32………. Z31mm El valor de cada Zij es el que asume la función objeƟvo i, cuando la programación se opƟmiza con respecto al objeƟvo j. De esta forma la diagonal asumirá siempre el valor ideal de cada objeƟvo, pues es cuando se opƟmiza el objeƟvo i respecto a la función i. Son por tanto los valores de la diagonal los mejores valores que pueden lograrse para cada función objeƟvo. Como cada objeƟvo puede expresarse en diferentes unidades de medida, puede procederse luego a la normalización de los datos (a los que llamamos Z´), por ejemplo dividiendo el valor de cada Zij, respecto al valor ópƟmo de la función: Z’ij = Zij max Zij Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial n max Z1 = Σ C1i Xi , max Z2 = Σ C2i Xi , max Zm = Σ Cmi Xi ( 3) Con lo cual la matriz quedará planteada como una matriz normalizada en la que los elementos de la diagonal Ɵenen valor 1 1, …. Z´12……. Z´1m Z`21, ….1……… Z´2m Z´31, Z32……. 1 Con la matriz normalizada, los actores involucrados tendrán la información suficiente para analizar cuánto se pierde de cada objeƟvo, al priorizar al resto, pudiendo seleccionar la función más eficiente dentro de la matriz. Si todos los objeƟvos Ɵenen la misma ponderación habrá que seleccionar cuáles son las consecuencias de sacrificar logros en cada uno de ellos. Si hubiera una ponderación diferente de los objeƟvos se elegirá la mejor alternaƟva ponderada. b) Mediante el cálculo de la distancia al ópƟmo. El cálculo de la distancia al ópƟmo puede resultar úƟl tanto para objeƟvos complementarios (el logro de un objeƟvo puede ir en el mismo senƟdo que el logro del otro) como antagónicos (el logro de un objeƟvo va en desmedro del logro del otro) (Figura 12.5.). 3 Si se trata de un objeƟvo del Ɵpo “a menos mejor”, entonces la normalización se realizará a través de la siguiente fórmula: Z’ij = 1 – min Zij Zij 212 �Si los objeƟvos son complementarios y no es posible obtener el logro simultáneo de ambos, las soluciones facƟbles se ubicarán fuera del punto ideal, pero serán mejores aquellas que presenten la menor distancia (d) a ese punto. En el caso I (objeƟvos complementarios) es posible calcular, para una solución fuera del punto ideal, la distancia euclidiana (d) a través del teorema de Pitágoras (Figura 12.6.) tal que: d = (am – ai)2 + (bm –bi)2 Siendo am el valor máximo (ópƟmo) del objeƟvo A y bm el valor máximo del objeƟvo B, mientras que (ai , bi) son las coordenadas del punto anƟ-ideal 5. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Figura 12.5. Relación entre objeƟvos y punto ideal (1: punto ideal (máximo) para el logro de B y A; 2: punto ideal del logro de B y mínimo logro de A; 3: punto ideal del logro de A y mínimo logro de B). Figura 12.6. Distancia euclidiana para el punto anƟ-ideal 5. Con el mismo procedimiento puede calcularse la distancia de otras soluciones anƟ-ideales. La mejor será la que se aleje menos del punto ideal. Si los valores se encuentran normalizados en relación al nivel ópƟmo de cada objeƟvo (es decir Z´ij), las coordenadas del punto ideal 1 serán (1,1) y el cálculo de la distancia para dos objeƟvos será: d = (1 – ai)2 + (1 –bi)2 Si se trata de tres objeƟvos, la distancia al punto ideal puede calcularse de la misma forma. En la Figura 12.7., el cálculo de la distancia del punto al ópƟmo para los objeƟvos A y B será V1. Al incluir el objeƟvo C, V1 será uno de los catetos empleados para calcular la distancia d (su proyec- 213 �Figura 12.7. Cálculo de la distancia al ópƟmo para tres objeƟvos A, B y C. Por lo tanto, para el cálculo de la distancia euclidiana no importa sobre cuántos ejes (u objeƟvos) se obtengan los catetos para el cálculo, la suma de las distancias, genéricamente será: n ɇ(x – 1) ij j=1 Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial ción es V1´). El otro lo consƟtuye la distancia del punto al objeƟvo C (V2=cm-ci ). Por lo tanto d será: d= ((bm – bi)2 + (am –ai)2)2 + (cm – ci)2 , luego el cuadrado del cateto V1, se anula con la raíz. en donde Xij es el valor normalizado del escenario i para el objeƟvo j. 2 Si la relación entre los objeƟvos es conflicƟva, como en el caso II de la Figura 12.5., Gómez Delgado y Barredo Cano (2005) proponen que el territorio se asigne al objeƟvo que se encuentra más cerca de su punto ideal, descartando al resto de los objeƟvos. Por lo tanto se seleccionará la opción que se ubique más cerca del ópƟmo de un objeƟvo (menor distancia a la unidad si los valores se encuentran normalizados) y se aleje más del logro del objeƟvo conflicƟvo (menor distancia al 0 si los valores se encuentran normalizados): n ɇ(x – 1) + (x j=1 ij 2 im – 0) 2 En donde Xij es el valor normalizado del escenario i para el objeƟvo j y Xim es el valor normalizado del escenario i para el objeƟvo conflicƟvo m. c) Mediante la opƟmización de la función de distancia agregada al ópƟmo de todos los objeƟvos. El punto ideal para cada objeƟvo se obƟene por la opƟmización independiente de cada uno, tal como se vio en la matriz de ópƟmos individuales. La opƟmización simultánea de objeƟvos individuales puede incluirse en una superfunción agregada que permite reducir la opƟmización de varios objeƟvos en a un solo objeƟvo de opƟmización (Zeleny 1998). Novack y Ragsdale (2003) proponen idenƟficar los valores ópƟmos o “utópicos” de cada función objeƟvo. Posteriormente, para contener en una sola función a la función más eficiente (varios objeƟvos al mismo Ɵempo) se crea otra función de “sumas de distancia del ópƟmo”, a la que se busca minimizar. 214 �2.4. Examen de los resultados y análisis de sensibilidad Los tres métodos reseñados permiten arribar a una decisión cuyos resultados requieren un análisis por parte de los actores involucrados para observar las consecuencias sobre el territorio de la asignación de usos seleccionados en primera instancia. Ese examen alerta sobre resultados que pueden haber pasado inadver dos inicialmente, pudiendo originar nuevas discusiones y tal vez nuevas ponderaciones (Caja 12.5.). El análisis de sensibilidad permite validar la decisión y analizar su estabilidad frente a posibles modificaciones: cambios en las ponderaciones, cambios en las es maciones de la performance de cada escenario, cambios en los factores externos como precios, condiciones climá cas, polí ca interna y externa de los países, correlación de fuerzas entre los actores involucrados, etc. Las opciones para realizar el análisis de sensibilidad o de riesgo para los datos o factores externos son variadas, desde el cálculo de los valores crí cos para variables relevantes, las modificaciones de a una variable por vez de acuerdo a su varianza cuando se dispone de datos suficientes, o modificaciones de varias de acuerdo a planteos op mistas o pesimistas, así como técnicas de simulación (Román 2004). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Es decir, que la resolución del problema se resuelve “minimizando” la suma de las distancias entre los mejores valores que es posible obtener para cada obje vo y los que pueden lograrse en forma conjunta. Esto significa que ninguno de ellos alcanzará el óp mo, pero se elegirá la solución que, respetando siendo Z*ij la solas restricciones, se aleje lo menos posible de la situación ideal de cada uno: lución óp ma para el obje vo i. La distancia (D) existente entre el obje vo i-ésimo normalizado y su valor ideal normalizado será Dij = [Z*ij - Zij´] En donde Z* es la solución ideal normalizada –óp ma– para el obje vo i e igual a la unidad, y Z` es el valor normalizado de Z al priorizar otro obje vo. Es decir que es la distancia respecto al valor ideal para el obje vo i. Por lo tanto, se buscará miniDij= , de la misma forma que se op miza en programación limizar la siguiente función: neal un solo obje vo (ejemplo Caja 12.4.). En cambio, el análisis sobre las ponderaciones asignadas depende menos de la disponibilidad de información y más de los cambios en las preferencias. Permite observar la fragilidad de las decisiones cuando los resultados son poco estables frente a pequeñas modificaciones en la opinión de los actores involucrados (ver Caja 12.6.). 3. EMC APLICADO A SISTEMAS DE INFORMACION GEOGRÁFICA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL La definición de los escenarios posibles puede hacerse con diferentes niveles de detalle. La integración de métodos de EMC y sistemas de información geográfica (SIG) permite ver las consecuencias de las decisiones sobre los usos del suelo con un mayor detalle, ganado en definición y precisión. Sin embargo, la diferencia más importante entre sistemas de evaluación mul criterio convencionales y aquellos integrados con sistemas de información geográfica es la presencia explícita de componentes espaciales en la decisión (Ferre 2011). Estos componentes pueden agregar nuevos criterios para la búsqueda de la ubicación óp ma de los escenarios. Esta integración requiere que los datos de los criterios, y en consecuencia la performance de cada alterna va para cada criterio, estén geográficamente ubicados y que se asuma homogeneidad espacial en las áreas mínimas consideradas para la planificación (Sharifi y Retsios 2004). Por esa razón la etapa inicial de la integración SIG-EMC es la iden ficación 215 �Los sistemas integrados SIG-EMC generan además mejores soportes para la comparación de escenarios durante el proceso de decisión y, por lo tanto, facilitan la par cipación de los actores involucrados en el análisis de impactos y consecuencias de las decisiones, debido a su visualización (Ferre 2011). Para la integración se dis nguen dos grandes etapas (Sendra y García 2000). En la primera se establecen los obje vos. Estos tomarán cuerpo en escenarios que cuan fican las superficies que serán dedicadas a cada po de uso. En su definición y cuan ficación inciden restricciones económicas, polícas, sociales y ambientales. En la segunda etapa se es ma la asignación “óp ma” de los escenarios seleccionados, estableciendo la posición espacial a través de sistemas de información geográfica. Dado que esta úl ma etapa puede afectar a la primera, el proceso puede ser itera vo. En la segunda etapa habrá además otros dos pasos: • la localización óp ma de una ac vidad, inversión o escenario, y • la ordenación integral del territorio para diferentes escenarios y obje vos o diferentes ac vidades de un mismo escenario. 3.1. Localización óptima (o capacidad de acogida) del territorio La capacidad del territorio para recibir una ac vidad, inversión o proyecto, depende de sus cualidades intrínsecas. Estas pueden hacer que el territorio resulte favorable o desfavorable para el desarrollo de la ac vidad, pero también puede pensarse de manera inversa, es decir, si la ac vidad resulta favorable o desfavorable para el desarrollo del territorio. Ambas relaciones definen la per nencia de la localización de una ac vidad sobre un espacio determinado. Se trata de una decisión de localización óp ma. Las decisiones de localización son decisiones mono-obje vo (instalar un ac vidad) con varios criterios. Los criterios se traducirán espacialmente de acuerdo a las caracterís cas del territorio (factores) o a las limitaciones que este presenta (restricciones). Los factores pueden asumir diferentes ponderaciones de acuerdo a las preferencias de los involucrados. Las restricciones definen áreas en donde no es posible desarrollar la ac vidad por diversos mo vos (distancias, cercanía a escuelas, a fuentes de agua, imposibilidad sica, condiciones climá cas, etc.). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial de los criterios que pueden ser ubicados territorialmente, es decir, que poseen una ubicación espacial concreta. Por otra parte, los factores pueden resultar de ap tud o de impacto. Los primeros se basan en los requisitos necesarios para la localización de la ac vidad (por ejemplo pendiente, clima, distancia, altura, po de suelo, can dad de población, etc.). Es necesario establecer rangos que permitan iden ficar aquellos valores para los cuales la ac vidad presenta un mejor funcionamiento. Los factores de impacto se refieren a la suma de las alteraciones o efectos que genera la ac vidad sobre el medio al comparar situaciones “con” y “sin” su instalación. No se refieren específicamente al corto plazo, sino que pueden incluir impactos futuros y acumula vos tanto posi vos como nega vos, ubicados en el área de localización o en áreas de influencia. La suma de los diferentes efectos (por ejemplo sobre el drenaje, el paisaje, la población, la contaminación, la sobreexplotación de determinados recursos, etc.) cons tuye el impacto global de la ac vidad. La localización óp ma o la capacidad de acogida del territorio resultará de la combinación (según preferencias) de los factores posi vos y los nega vos en las áreas sin restricción. La forma de realizar esa combinación de factores y restricciones es a través de alguno de los métodos de EMC. Los sistemas de información geográfica (SIG) permiten combinar los datos agrupados por temas a través de alguna estrategia de integración (Galacho Jiménez y Arrébola Castaño 2008). Cada criterio, 216 �Todos los mapas se integran luego en uno resumen de “capacidad de acogida” o de “preferencia de localización”, de acuerdo al método de EMC. No se trata solo de iden ficar áreas que cumplan con todos los criterios, sino de generar un mapa de ap tud en el que algunas áreas resultarán más aptas (mayor valoración) que otras (menor valoración), de acuerdo a los criterios seleccionados, las ponderaciones asignadas por los actores involucrados, así como los niveles de ap tud de cada factor para el obje vo planteado (Caja 12.7.). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial transformado en factor (según rangos), será una capa de información y se volcará en un mapa de caracterización del territorio para ese criterio. Es deseable localizar geográficamente a los puntos, líneas o polígonos que describan a cada factor (y probablemente cada subfactor) en formato vectorial, pero luego es necesario adecuarlos a un formato ráster con la finalidad de realizar operaciones aritmé cas (Palomera et al. 2010). Habrá un mapa ráster para cada factor y para cada restricción. Los mapas de factores de ap tud dependen del obje vo de la localización. Por ejemplo, si se trata de una ac vidad agrícola pueden resultar aptas erras con pendientes menores al 5% y suelos de clase I o II, que además se encuentren a distancias de las rutas inferiores a los 100 km. Habrá entonces un mapa de rangos de pendientes, otro de clasificación de suelos y otro de rangos de distancias a las rutas. Los mapas se conver rán en mapas de ap tud o de impacto, ya que habrá condiciones más o menos aptas para la instalación de la ac vidad e impactos más o menos graves. La escala para medir ap tud e impacto dependen del método de EMC que se empleará. Para las sumas ponderadas se moverá entre un máximo (1) y un mínimo (0) cuando los valores están normalizados, pero para el AHP la escala estará entre 1 y 9. Por otra parte, los mapas de restricciones tendrán una notación binaria; o limitan la ubicación de la ac vidad (0), o la permiten (1). Puede resultar, además, que uno de los factores tenga mayor peso en la decisión, por lo que habrá ponderaciones diferentes para cada capa. 3.2. Planificación territorial integral En la planificación territorial la búsqueda de la localización óp ma será para varias ac vidades o una combinación de estas (escenarios) que pueden responder al logro de varios obje vos. Por lo tanto, se trata de decisiones mul obje vo y varios criterios. Los criterios se conver rán en factores de ap tud e impacto y las restricciones en áreas que pueden excluir un escenario o varios. En consecuencia habrá un mapa integrado de ap tud para cada obje vo. Ya hemos visto que la relación entre los obje vos puede ser de complementariedad o antagonismo. Si los obje vos antagónicos están además en conflicto, lo que se pretende es encontrar soluciones de compromiso. La programación por compromisos parte de la idea planteada por Zeleny (1974) acerca de que, para dos obje vos en conflicto, la solución preferida será la que se encuentre más próxima al punto ideal (Bellver y Mar nez 2005). La superficie en conflicto se asignará al obje vo que se encuentre más cerca de su óp mo en esa localización. Eastman et al. (1995) proponen emplear métodos sencillos para asignar el territorio a alguno de los obje vos en conflicto. Si se suponen dos obje vos, 1 y 2, cada uno puede ser tratado en forma independiente a través de una EMC, lo que generará un mapa de ap tud integrada o escenario 1 para el obje vo 1 y un mapa de ap tud integrada o escenario 2 para el obje vo 2. La superposición de ambos mapas generará otro, o mapa 3, en el que pueden aparecer las siguientes situaciones (Figura 12.8.): • áreas seleccionadas para el obje vo 1 y no para el obje vo 2 • áreas seleccionadas para el obje vo 2 y no para el obje vo 1 • áreas no seleccionadas para ningún obje vo • áreas seleccionadas para ambos obje vos, y por lo tanto en conflicto 217 �La asignación de usos para las áreas en conflicto puede resolverse trazando una diagonal y asignando la mitad de las celdas para el escenario 1 y la otra mitad para el escenario 2, tal como se muestra en la Figura 12.9. Esa traza minimiza las distancias de cada escenario respecto al punto ideal de cada obje vo y distribuye equita vamente la superficie en conflicto entre ambos. En ese caso la ponderación de ambos obje vos es idén ca. Cualquier cambio en la ponderación significará cambios en el ángulo de la línea divisoria. Este método sencillo e intui vo posee la ventaja de minimizar el empo de trabajo. Sin embargo, Eastman et al. (1995) plantea que, aunque los obje vos tengan diferente ponderación, la mejor decisión para procesos par cipa vos es la de la bisectriz que divide todo el espacio de decisión, aunque se produzcan asignaciones subóp mas en relación a la distancia al punto ideal. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Figura 12.8. Escenario con obje vos en conflicto. Fuente: Eastman et al. 1995. Figura 12.9. Resolución de escenarios con obje vos en conflicto. Fuente: Eastman et al. 1995. 4. REFLEXION FINAL Los planteos de evaluaciones mul criterio son herramientas que ayudan a tomar decisiones y a plasmarlas de acuerdo a una variedad de opciones. Todas las herramientas pueden combinarse de diferente forma, planteando métodos de varios obje vos, luego decisiones con múl ples criterios para esos obje vos y finalmente su integración espacial. No existe una mejor opción, sino que el tratamiento depende de la calidad y can dad de la información disponible, de la escala de representación, de la posibilidad de situar la información territorialmente y del obje vo de la planificación. Existe un amplio 218 �CAJA 12.1. Ejemplo de EMC a través del método de la suma ponderada Volvamos a nuestro ejemplo de la Figura 12.2. Los escenarios analizados corresponden a dos propuestas para el manejo del ganado de los pobladores (A y B) y el uso actual (escenario C) para el área de amor guamiento de un parque nacional. La propuesta para el escenario A es concentrar la producción en un sistema intensivo de encierre, para el B un manejo silvopastoril con manejo de fauna local y el C es la situación actual sin intervención, pastoreo libre sin manejo establecido. La comparación de a pares entre los criterios es la de la Tabla 12.1.1. Tabla 12.1.1. Comparación de criterios para el método de la suma ponderada. Criterios 1. porcentaje de suelo desnudo 2. posibilidad conservar especies valiosas 3. contaminación napa 4. necesidad financiamiento 5. aporte fiscal 6. generación empleo 1 1 1 1 0 0 1 2 0 1 0 0 0 1 Criterios 3 4 0 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 5 1 1 0 0 1 0 6 0 0 0 1 1 1 Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial desarrollo de so ware para varias de las metodologías vistas y para otras que hemos juzgado menos apropiadas para el ordenamiento territorial. Ninguno reemplaza la necesidad de par cipación de todos los actores involucrados que son quienes aportarán la diversidad de criterios y enfoques que la planificación territorial requiere para ser democrá ca y por lo tanto socialmente sustentable. Esto significa que el criterio ambiental 1 (porcentaje de suelo desnudo), es igual a sí mismo, menos importante que el criterio 2 y el criterio 3, más importante que el 4 y el 5 y menos importante que el 6. La suma total de la prevalencia de cada criterio es la de la Tabla 12.1.2., en el que también se observa el cálculo de la ponderación. Tabla 12.1.2. Prevalencia de los criterios y cálculo de ponderaciones (W). 1. porcentaje de suelo desnudo (%) 2. posibilidad conservar especies valiosas (pl/ha) 3. contaminación napa (mg/l) 4. necesidad financiamiento ($) 5. aporte fiscal ($/ha) 6. generación empleo (jor/ha) Total N 3 5 2 3 4 4 21 W 0,14 0,24 0,10 0,14 0,19 0,19 1 Por otra parte, la estandarización de los valores de Xij se obtuvo a través del cálculo de Z (Tablas 12.1.3. y 12.1.4.). 219 �A porcentaje de suelo desnudo posibilidad conservar especies valiosas contaminación napa mg/l necesidad financiamiento aporte fiscal generación empleo B -8 6 -3 -2.000.000 2.000 6 C -10 4 0 -500.000 200 1 -15 2 0 0 0 5 media desvío -11 2,944 4 1,633 -1 1,414 -833333,33 849836,586 733,3 899,383 4 2,160 Tabla 12.1.4. Estandarización (Z) y priorización de escenarios. W 0,14 0,24 0,1 0,14 0,19 0,19 1 A porcentaje de suelo desnudo posibilidad conservar especies valiosas contaminación napa mg/l necesidad financiamiento aporte fiscal generación empleo Suma ponderada B 0,143 0,294 -0,141 -0,192 0,268 0,176 0,546480836 C 0,048 0,000 0,071 0,055 -0,113 -0,264 -0,2033705 -0,190 -0,294 0,071 0,137 -0,155 0,088 -0,34311034 Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Tabla 12.1.3. Performance de los escenarios para los criterios de comparación. De lo que resulta que el escenario A posee la mayor suma ponderada y es el seleccionado. CAJA 12.2. Ejemplo de EMC a través del proceso analítico jerárquico Ordenamiento Territorial Diversidad paisaje Control erosión % suelo desnudo Cons Especies valiosas Distribución crecimiento Balance fiscal Contaminación napa Necesidad financiamiento A B Aporte fiscal Generación empleo C Figura 12.2.1. Esquema jerárquico de decisión para el ejemplo. Tabla 12.2.1. Comparación de obje vos entre sí y determinación de prioridades a través de la media geométrica (media geom.) (Método 1). Ambiental Ambiental Social Económico Suma (B) Social 1 1/2 1/4 1,75 2 1 Sí 1/2 3,5 Económico Media geom. 4 2 1 7 2 1 0,5 3,5 V 0,57 0,29 0,14 λ max =3; CI = 0; RC = 0; relación consistente 220 �Ambiental Social Económico Suma (B) Ambiental 0,5714 0,2857 0,1428 1,75 Social 0,5714 0,2857 0,1428 3,5 Económico 0,5714 0,2857 0,1428 7 Suma 1,7142 0,8571 0,4285 1 V 0,57 0,29 0,14 λ max =3; CI = 0; RC = 0; relación consistente. Tabla 12.2.3. Comparación de criterios ambientales entre sí (Método 1). Criterios 1. porcentaje de suelo desnudo 2. posibilidad conservar especies valiosas 3. contaminación napa Total (B) 1 1 2 0,25 3,25 2 0,5 1 0,5 2 3 Media geom. 1,259 1,587 0,5 3,35 4 2 1 7 V 0,38 0,47 0,15 λ max =3,22; CI = 0,108 RC = 0,187; relación inconsistente, pues es RC>0,1. La inconsistencia está dada por la relación entre los criterios c2 y c3. Como c1 es la mitad de c2 y c1 es 4 veces c3, c2 no puede ser solo 2 veces c3, sino 8. La inconsistencia se corrige en la Tabla siguiente: Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Tabla 12.2.2. Comparación de obje vos entre sí y determinación de prioridades a través de la normalización (Método 2). V: vector de prioridades; CI: índice de consistencia; RC: proporción de consistencia. Tabla 12.2.4. Comparación de criterios ambientales entre sí (Método1) corregida. Criterios 1. porcentaje de suelo desnudo 2. posibilidad conservar especies valiosas 3. contaminación napa Total (B) 1 1 2 0,25 3,25 2 0,5 1 0,125 1,162 3 4 8 1 13 Media geom. 1,259 2,519 0,315 4,09 V 0,31 0,61 0,08 λ max =3; CI = 0; RC = 0; relación consistente. Tabla 12.2.5. Comparación de criterios económicos entre sí (Método 1). 4 4. Necesidad financiamiento 5. Aporte fiscal Suma (B) 5 1 1/2 1,5 Media geom. 1,41 0,70 2,12 2 1 3 V 0,67 0,33 λ max =3; CI = 0; RC = 0; relación consistente. Tabla 12.2.6. Comparación de escenarios para el criterio 1 (porcentaje de suelo desnudo). A A B C Suma (B) B 1 0,5 0,25 1,75 C 2 1 0,5 3,5 Media geom. 4 2 1 7 2 1 0,5 3,5 V 0,57 0,28 0,14 RC=0, consistente. 221 �A A B C Suma (B) B 1 0,5 0,25 1,75 C Media geom. 2 1 0,5 3,5 4 2 1 7 2 1 0,5 3,5 V 0,57 0,28 0,14 RC=0, consistente. Tabla 12.2.8. Comparación de escenarios para el criterio 3 (contaminación napa). A A B C Suma (B) B 1 4 3 8 C 0,25 1 0,33 1,58 0,33 3 1 4,33 Media geom. 0,43 2,29 0,99 3.72 V 0,12 0,61 0,27 RC=0,05, consistente. Tabla 12.2.9. Comparación de escenarios para el criterio 4 (necesidad financiamiento). A A B C Suma (B) B 1 2 4 7 C 0,5 1 2 3,5 0,25 0,5 1 1,75 Media geom. 0,5 1 2 3,5 V 0,14 0,29 0,57 Media geom. V Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Tabla 12.2.7. Comparación de escenarios para el criterio 2 (posibilidad cons. especies valiosas). RC=0, consistente. Tabla 12.2.10. Comparación de escenarios para el criterio 5 (aporte fiscal). A A B C Suma (B) B 1 0,5 0,25 1,75 C 2 1 0,5 3,5 4 2 1 7 2 1 0,5 3,5 0,57 0,28 0,14 RC=0, consistente. Tabla 12.2.11. Comparación de escenarios para el criterio 6 (generación de empleo). A A B C Suma (B) B 1 0,14 0,25 1,39 C 7 1 2 10 4 0,5 1 5,5 Media geom. 3,03 0,41 0,79 3,5 V 0,71 0,1 0,19 RC=0, consistente. Como consecuencia de las preferencias reveladas, la ponderación de cada escenario para cada nivel jerárquico es la de la Figura 12.2.2. 222 �Finalmente, el valor (Ri) de cada escenario será A = 0,57 {(0.31) (0,57) + (0,61) (0,57) + (0,08) (0,12)} para el objeƟvo ambiental 0,14 {(0,67) (0,14) + (0,33) (0,57)} 0,29 {(0,71)} Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Figura 12.2.2. Ponderaciones por niveles jerárquicos para la decisión. para el objeƟvo económico para el objeƟvo social TOTAL: 0,549 B = 0,57 {(0.31) (0,28) + (0,61) (0,28) + (0,08) (0,61)} para el objeƟvo ambiental 0,14 {(0,67) (0,29) + (0,33) (0,28)} 0,29 {(0,1)} para el objeƟvo económico para el objeƟvo social TOTAL: 0,243 C = 0,57 {(0.31) (0,14) + (0,61) (0,14) + (0,08) (0,27)} para el objeƟvo ambiental 0,14 {(0,67) (0,57) + (0,33) (0,14)} 0,29 {(0,19)} para el objeƟvo económico para el objeƟvo social TOTAL: 0,200 De lo que resulta seleccionado el escenario A, que obƟene la mayor ponderación. 223 �Volvamos a nuestro ejemplo de la Figura 12.2, pero ahora considerando que se estableció como inadmisible la contaminación de la napa, por lo que no se evaluará el escenario A. En cambio se propone como obje vo económico maximizar el aporte fiscal. Se incluye otro obje vo social que consiste en mantener un área reservada para pobladores con menores recursos, que no podrían hacer frente a nuevas necesidades de financiamiento. Los obje vos son parcialmente antagónicos, pues los usos posibles son B y C, solo el escenario B permite generar ingresos fiscales (Tabla 12.1.3, caja 1) pero es el escenario C el único que no requiere financiamiento adicional. Si se prioriza el obje vo económico (maximizar el aporte fiscal) es posible plantear restricciones que contemplen los umbrales mínimos de cumplimiento del resto de los obje vos. La superficie del área de amor guamiento es de 13.500 ha, por lo tanto la primera restricción es que la suma de los usos B y C no puede ser superior a esa superficie. En síntesis, las restricciones imponen los siguientes límites: • La superficie de B + C no debe superar 13.500 ha • La superficie admi da de suelo desnudo no debería superar el 14% (unas 2000 ha) • En el total se deberían mantener al menos 25.000 plantas de especies valiosas Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial CAJA 12.3. Ejemplo de EMC a través de programación lineal • Debido a la posibilidad de obtener un crédito de $ 50.000, las necesidades de financiamiento no deberían superar ese valor • El aporte fiscal anual debería ser al menos de $ 18.000/año • La generación de empleo debería ser superior a 60.000 jornales por año Tomando en cuenta los datos de la Tabla 12.1.3. (CAJA 1), las inecuaciones que plantea el problema de programación lineal son las siguientes Sup B + Sup C ≤ 13.500 ha de superficie total 0,10 Sup B + 0,15 Sup C ≤ 2.000 ha de suelo desnudo 4 pl. Sup B + 2 pl. Sup C ≥ 25.000 plantas de especies valiosas 500.000$. Sup B ≤ 50.000.000$ de financiamiento total 200$ Sup B ≥ 18.000 $ de aporte fiscal anual 1 jor Sup B + 5 jor Sup C ≥ 60.000 jornales por año Resta despejar “Sup B” y “Sup C”, tal que, cumpliendo las restricciones, se maximice el aporte fiscal. Si transformamos las inecuaciones en funciones lineales y se despeja el valor de la superficie de B y C para cada función, pueden obtenerse los extremos de las rectas que representan el problema planteado. La resolución gráfica (Figura 12.3.1.) permite mostrar cuál es la superficie des nada a cada escenario que, cumpliendo con las restricciones, permite alcanzar el obje vo prioritario. El área de dominio de la solución es la superficie del gráfico en la que se cumplen todas las restricciones y, por definición, el óp mo de un problema de programación lineal se encuentra en uno de los vér ces del área de dominio. En este caso, corresponde a 100 ha para el escenario B y 13.266,67 ha para el escenario C. 224 �Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Figura 12.3.1. Resolución gráfica de la programación lineal (el eje de las ordenadas cruza a las abscisas en el valor de 10.000 ha para facilitar la visualización del área de dominio). CAJA 12.4. Volvamos a nuestro ejemplo, pero ahora teniendo en cuenta que se han planteado varios objevos: • maximizar el aporte fiscal • minimizar el porcentaje de suelo desnudo, y • maximizar la generación de empleo La matriz de óp mos individuales es la siguiente (Tabla 12.4.1.): Tabla 12.4.1. Matriz de óp mos individuales. ÓpƟmo (Zij) Minimizando % suelo desnudo Maximizando aporte fiscal Maximizando empleo suelo desnudo (ha) aporte fiscal ($) generación empleo (jor) 1.855 20.000 61.600,0 2.000 20.000 66.433,3 2.000 18.000 66456,7 Y la matriz normalizada será (Tabla 12.4.2): 225 �Opciones SD 1 (minimizando % suelo desnudo) 2 (maximizando el aporte fiscal) 3 (maximizando el empleo) AF GE 1 1 0,927 0,928 0,928 1 0,900 1 1 De lo que se deduce que, si los objeƟvos Ɵenen la misma ponderación, la alternaƟva 2 es la que sacrifica menos el logro de los objeƟvos no seleccionados. Por otra parte, el cálculo de las distancias euclídeas para las opciones seleccionadas será: Opciones 1) (1 − 1) 2 + (1 − 1) 2 (1 − 0,927) 2 = 0,073 2) (1 − 0,928) 2 + (1 − 1) 2 (1 − 1) 2 = 0,072 3) (1 − 0,928) 2 + (1 − 0,900) 2 (1 − 1) 2 = 0,123 Siendo la opción 2 la que brinda menores distancias al ópƟmo. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Tabla 12.4.2. Matriz normalizada. Donde SD: suelo desnudo; AF: aporte fiscal; GE: generación de empleo. Cualquiera de los métodos vistos permiƟrá además asignar diferentes ponderaciones a los objeƟvos, en cuyo caso, la selección de la opción ideal puede cambiar. CAJA 12. 5. Examen de resultados Mostramos el análisis de resultados del ejemplo desarrollado a través del AHP (Caja 12.2.). Las ponderaciones se muestran en la Figura 12.5.1. La ponderación más alta fue para el objetivo ambiental, que el escenario A cumple en mayor medida. Lo mismo puede decirse del objetivo social. El objetivo económico, al que aporta más el escenario C, ha pesado poco en la decisión. Las consecuencias sobre el uso del suelo por haber seleccionado al escenario A, son las del cuadro xviii, para las 13.500 ha. Si alguna de las consecuencias resultara inadmisible, puede iniciarse un nuevo ciclo de ponderaciones, o bien ensayar la mejor combinación de escenarios a través de procesos de optimización (programación lineal). Figura 12.5.1. Resultado de las ponderaciones a través de AHP para la selección de escenarios. 226 �A 1. porcentaje de suelo desnudo (ha) 2. posibilidad conservar especies valiosas (pl) 3. contaminación napa (mg) 4. necesidad financiamiento ($) 5. aporte fiscal ($) 6. generación empleo (jor) B -1.080 810 -405 -270.000.000 270.000 810 -1350 540 0 -67.500.000 27.000 135 C -2025 270 0 0 0 675 El cumplimiento de los criterios en relación al máximo de cada uno (no necesariamente su óp mo) puede compararse en la Figura 12.5.2, de manera que resulta sencillo observar cuáles son las situaciones de compromiso que se generan por haber seleccionado el escenario A: la generación de empleo y el aporte fiscal son máximos, pero la contaminación de la napa también. 1. suelo desnudo 1,00 0,80 6. generación empleo 0,60 0,40 0,20 0,00 5. aporte fiscal 2. posibilidad conservar especie valiosas Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Tabla 12.5.1. Consecuencias de la ejecución de cada escenario en 13.500 ha. A B C 3. contaminación napa Figura 12.5.2. Comparación de los resultados para los tres escenarios en relación al máximo normalizado de cada criterio. 227 �También sobre el cálculo del ejemplo realizado a través de AHP (Caja 12.2.) es posible detectar que la selección del escenario A ha sido bastante sólida, ya que solo una modificación del -86% en la ponderación del criterio “posibilidad de conservación de especies valiosas” y de más del 600% de “contaminación de la napa” cambiaría la decisión inicial (Figuras 12.6.1 y 12.6.2). Ordenamiento Territorial Balance fiscal: 0.14 Diversidad paisaje, Control erosión:0.57 % suelo Desnudo: 0,31 Esp valiosas: 0,08 Nec. Financ 0.67 Cont. Napa: 0.61 D. Crecimiento 0.29 Empleo: 1 Aporte Fiscal: 0.33 A: 0.57 A:0.57 A:0.12 A:0.14 A:0.57 A:0.71 B: 0.28 B:0.28 B:0.61 B:0.29 B:0.28 B:0.1 C: 0.14 C:0.14 C:0.27 C:0.57 C:0.14 C:0.19 Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial CAJA 12.6. Análisis de sensibilidad Figura 12.6.1. Cambios en las ponderaciones iniciales de AHP. Ponderaciones de los escenarios 0,4 social económico 0,35 ambiental preferencia 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 A B C Figura 12.6.2. Resultado del cambio en las ponderaciones a través de AHP para la selección de escenarios. La incorporación de nuevos actores involucrados podría producir ese efecto, pero también la difusión, y el mejor acceso a la información. 228 �Volvamos a nuestro ejemplo. Si se decide incorporar de todas formas una superficie des nada a la producción ganadera intensiva (escenario A), pero considerando para su localización solo dos criterios/ factores espaciales (pendiente y profundidad de la napa) y una restricción (cercanía a los cursos de agua). Para definir las áreas de localización óp ma, el método de EMC escogido es la suma lineal ponderada. Los vectores de prioridad (w) son los siguientes: pendiente: 0,65; profundidad de la napa: 0,35. Para conver r los criterios en factores de ap tud es necesario tener en cuenta que: • Las pendientes varían entre el 0,1% y el 15%, la escala elegida para representar la pendiente es lineal, siendo la ap tud mejor cuanto menor es la pendiente. La pendiente 15% tendrá valor 0, el resto se normaliza a la unidad. • La profundidad de la napa de agua varía entre 2 y 5 m. Las áreas con napa a profundidades menores a los 3 m son excluidas y la ap tud es mayor cuanto mayor es la profundidad. Profundidades menores de 3 m asumirán un valor de 0, el resto se normaliza a la unidad. • Las áreas distantes a menos de 3 km de cursos de agua serán excluidas y su valor será nulo (0) definiendo zonas de exclusión. Distancias mayores a los 3 km son permi das (1). Los mapas de cuadrículas de ap tud para cada criterio son los siguientes (Figura 12.7.1): Mapa de profundidad 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 1 1 1 1 Mapa de restricción 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial CAJA 12.7. Localización óptima mediante la suma lineal ponderada. Mapa de pendiente 0.7 0.7 0.7 0,7 0,5 0,5 0,6 0,7 0,5 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 Figura 12.7.1. Mapas de ap tud y restricción. El esquema de integración del mapa de ap tud, para las sumas ponderadas es el de la Figura 12.7.2. Figura 12.7.2. Integración de los mapas de ap tud para la generación de áreas de localización óp ma a través de sumas ponderadas. La ac vidad se ubicará en las celdas con mayor valoración, hasta alcanzar la superficie planificada. 229 �Aznar, J. y F. Guijarro. 2005. Nuevos métodos de valoración. Modelos mulƟcriterio Universidad Politécnica de Valencia. Grupo de valoración mulƟcriterio. En línea. [Consulta: 12 de junio de 2013]. Disponible en: www.valoracionmulƟcriterio.upv.es. 200 pp. Bellver, A. y J. Marơnez. 2005. Valoración agraria mulƟcriterio en un entorno con escasa información. Estudios de Economía Aplicada, Vol. 25, Núm. 2, agosto-(551-571). Asociación de Economía Aplicada, España. Barredo, J. and J. B. Sendra. 1999. MulƟcriteria evaluaƟon methods for ordinal data in a GIS environment. Geographical Systems. Núm. 5 (313-327). Carrión, J., A. Espín, E. F. Aznar, T. Zamorano, M. Rodríguez and A. Ramos Ridao. 2008. Environmental decision-support systems for evaluaƟng the carrying capacity of land areas: OpƟmal site selecƟon for grid-connected photovoltaic power plants. 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Human Systems Management 17 (1998) 97-107. 231 �CAPÍTULO 13 EL SISTEMA TERRITORIAL Y LOS ACTORES: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y NEGOCIACIÓN EN PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �GÙÊÖÖÊ, P.1 RESUMEN: Los desaİos para la realización prácƟca de procesos de Ordenamiento Territorial (OT) que sean genuinamente parƟcipaƟvos y negociados, o sea, con suficiente legiƟmidad social, son enormes. De poco sirve preparar planes de OT de ciudades, regiones o países, si los actores del territorio no lo apoyan. La FAO, a través de la propuesta metodológica para un Desarrollo Territorial ParƟcipaƟvo y Negociado, viene planteando la necesidad de reanudar los vínculos de cohesión social y de reforzar el senƟmiento de confianza entre las poblaciones locales y sus insƟtuciones de representación. En este capítulo se analizan los conceptos, mecanismos, metodologías y otros aspectos a considerar referentes a la parƟcipación negociada de actores en procesos de OT. Se profundiza en la definición del Sistema Territorial y se describen las modalidades de intervención en el territorio. A conƟnuación, se explica cómo idenƟficar y caracterizar a los actores y cómo incluirlos en las diversas modalidades de parƟcipación, con énfasis en la parƟcipación negociada. Por úlƟmo, se reflexiona sobre la figura del profesional emergente llamado Facilitador o Animador territorial, necesario para aumentar las chances de montar un esquema de negociación territorial socialmente legiƟmado, donde los actores más débiles no se sientan manipulados. 1. INTRODUCCIÓN En años recientes, en varios países (India, Sudáfrica, Nigeria, Nepal, Bélgica, España, Reino Unido, Bolivia, etc.) (Cugusi y Stocchiero 2003, Palermo 2010) las reformas insƟtucionales del aparato estatal han conducido a la redistribución de las competencias y responsabilidades de gesƟón del territorio. Distribuidas en unidades locales descentralizadas, la nueva delegación del poder de decisión se basa en una más amplia parƟcipación popular en los asuntos locales de desarrollo y la valorización del territorio y de sus potencialidades, para intentar elaborar una planificación y una gesƟón de los recursos que respondan a los problemas vinculados a la redistribución de las riquezas nacionales. El municipio, la Provincia, la región devienen los lieux-relais2 del Estado descentralizado sobre el territorio local. Sin embargo, la definición de los límites de la descentralización teórica se revela en la realidad como una simple desconcentración de las estructuras oficiales que induce un cierto grado de frustración de las administraciones locales en cuanto a gesƟón del territorio y del desarrollo local. Por una parte las administraciones locales se vuelven cada vez más responsables de la gesƟón del desarrollo local, mientras que sus poderes de toma de decisiones y sus autonomías financieras permanecen muy limitados. A menudo, este proceso de descentralización se traduce en la realidad en una disgregación del contrato social y una desagregación de la cohesión social, que implica inevitables riesgos de fricciones acentuadas y aumenta la intensidad de las relaciones de fuerza en juego en el territorio. * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 232-247). 1 Oficial de Desarrollo Territorial, División de Tierras y Aguas, FAO; contacto: paolo.groppo@fao.org 2 lugares de vínculo Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial Capítulo 13* El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial 233 �2. EL SISTEMA TERRITORIAL El sistema territorial es considerado como un con nuum compuesto por un conjunto de normas, formas de acceso a los recursos y modalidades de usos. Estos tres componentes reflejan las relaciones existentes entre los actores que viven e interaccionan en y con el espacio bio sico. Los problemas se plantean cuando uno o más de los componentes no se encuentran presentes, dejan de combinarse y se produce una distorsión del sistema territorial. Esto puede pasar cuando por ejemplo: a. Se presenta un conjunto de normas (formales o consuetudinarias) poco claras o indefinidas en término: - de acceso a las erras, en términos de distribución general, de distribución de las erras fér les en la comunidad, etc. - de uso/ges ón de los recursos naturales o humanos con una u lización y ges ón de los recursos impropios y una superposición (por ejemplo: competencia sobre un corredor de trashumancia y una zona de plantaciones). - de la seguridad (por ejemplo: riesgos ambientales), que deja espacio al juego de la libre competencia dejando manifiestas las relaciones de fuerza desiguales y depredadoras. b. Las normas existen pero no se respetan ni las comparten todos los actores. Analizar y hacer explícito el funcionamiento de un objeto complejo considerado en términos de sistema, significa estudiar su dinámica evolu va a través del empo y las relaciones que el sistema man ene con el resto del mundo en sus dis ntas etapas de evolución. El enfoque histórico del análisis de los actores del sistema territorial es definido como ‘modalidad de organización social en función de su relación con el medio ambiente’. Dicho enfoque histórico es fundamental como reconstrucción de la historia de las cosmovisiones de los actores, de sus estrategias de vida en el seno y fuera del sector agrícola. Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial Es por eso que, a través de la propuesta metodológica para un Desarrollo Territorial Par cipa vo y Negociado (FAO 2005), la FAO plantea la necesidad de reanudar los vínculos de cohesión social y reforzar el sen miento de confianza entre las poblaciones locales y sus ins tuciones de representación. De ahí la importancia de la cooperación y la colaboración entre los dis ntos protagonistas (públicos, privados, etc.) en la definición de la organización del sistema territorial que según los casos podrá cubrir una dimensión tanto intercomunal como de interdistrito. Los obje vos de un análisis histórico son explicar las causas de la problemá ca territorial existente y las visiones actuales de los actores sobre el acceso y el uso de erras y de los recursos naturales, así como reconstruir las dinámicas en marcha sobre ese territorio y las posibles tendencias. Esto permi rá formular las bases para las posibles “opciones de soluciones” de intervención que deben discu rse alrededor de la mesa de negociación. En primer lugar, es importante concebir el territorio como un concepto holís co, más global que la concepción de espacio. El territorio deja de ser el soporte sico de las ac vidades humanas, para transformarse en un sistema complejo donde interactúan factores ambientales, económicos, sociales, polí cos y culturales. En este sen do, el territorio es mul dimensional. En segundo lugar, interpretan- 234 �El territorio es un espacio de apropiación colec va a través de las representaciones, por lo tanto, iden ficando estas úl mas es que podremos ordenarlo en función de criterios preestablecidos. En este caso, el objeto de estudio serán las modalidades según las cuales se construye ese territorio, lo que se llama también la territorialidad o (término que se acerca) el sistema territorial. Una consecuencia directa de esta definición es que sobre un mismo espacio, varios actores pueden dar un sen do a territorios diferentes. Este aspecto implica que el territorio de la población puede ser diferente del territorio jurídico o administra vo; las dos visiones no siempre coinciden. Esto se relaciona directamente con el tema de las iden dades culturales asociadas a los territorios. En términos espaciales y temporales, el territorio es una proyección que debe ser comprendido a través del pasado-presente-futuro (no solamente en un sen do está co, lo que “es” actualmente, lo que ha estado y lo que será, sino también interpretado desde un punto de vista dinámico, lo que “va siendo” (por qué es así cómo ha llegado a serlo y cómo se puede evaluar). De esta manera, junto a los conocimientos de recursos (naturales y humanos) y los aspectos ambientales de un territorio, se analizarán las expecta vas, la percepción, las imágenes y los proyectos que la sociedad ha depositado en él, considerando todos los actores posibles. 3. MODALIDADES DE INTERVENCIÓN EN EL SISTEMA TERRITORIAL A menudo, varios instrumentos como planes, programas y estrategias de intervención controlan el uso de las erras/el ordenamiento del territorio. Sin embargo, sus elaboraciones no se corresponden o lo hacen mínimamente con las necesidades y las prác cas de u lización local del territorio en cues ón. Esta situación puede presentarse cuando las normas formales no enen en cuenta a las tradicionales (consuetudinarias) de acceso y usos de las erras. Se puede citar como ejemplo a los sistemas indígenas de adaptación del territorio (rela vamente eficientes y sostenibles) que entran progresivamente en crisis debido a cambios históricos (migraciones, transición demográfica, agroindustrialización, especulación sobre las erras y recursos, etc.). Esta situación se encuentra comúnmente en las áreas marginales con diversidad étnica. En determinados contextos, la realidad se combina con un sistema polí co-ins tucional nacional y local en con nuo cambio y que presenta dificultades en la aplicación de las polí cas territoriales planeadas (fracaso de los enfoques top-down, inaplicables en ausencia de un fuerte Estado central y de todas formas contestables para obtener, una buena gobernanza con la par cipación y el consenso necesario de los diferentes representantes de la Sociedad Civil), y se enfrenta a evidentes límites de acción de las ins tuciones locales, poco creíbles y a menudo mal preparadas e ineficientes. Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial do el territorio como un espacio geográfico social e históricamente construido, se puede decir que, como construcción de los actores sociales, no existe el territorio per se, sino bien un territorio cobra interés y un valor de diversa índole, en función del grupo social y cultural que lo analiza y lo transforma progresivamente, de los niveles tecnológicos disponibles, de las ideologías imperantes, las funciones tomadas en consideración, etc. Si se añade a esto una situación territorial desordenada (presiones sobre las erras y los recursos, competencia entre los medios de organización social y los de inserción en el proceso produc vo, degradación de los sistemas ecológicos, etc.), deriva una puesta en evidencia de la problemá ca territorial en cuanto a usos compe vos e impropios de las erras y recursos naturales. Existe pues una situación problemá ca reconocida por algunos actores de un territorio, que muestran voluntad de buscar una solución alterna va a la de los enfoques de manejo del territorio de po 235 �La propuesta de la aproximación conducida por la demanda es orientar los análisis (del sistema territorial, historia, de las estrategias de los actores, etc.) en función de los problemas definidos, y no llevarlas a cabo de manera exhaus va para todas las dimensiones del territorio. Se presta una atención especial, gracias a este análisis y a los debates que suscita, en comprobar la per nencia con respecto al problema definido, en explicarlo, en definir eventualmente nuevos u otros problemas, en reconstruir con coherencia la visión de cada actor sobre el problema, de sí mismo y de los otros. El espacio geográfico está hecho de superposiciones, de interferencias más que de límites. Es importante recordar que cualquier espacio arbitrariamente delimitado no cons tuye un sistema territorial: deben verificarse las condiciones de coherencia interna y diferenciación frente al ambiente. Las cues ones de los límites corren el riesgo de prolongarse eternamente. Así, inicialmente es mejor par r de las realidades empíricas, analizar los procesos concretos de humanización, influencia y delimitación, y retardar al final del trabajo –y si es necesario– el tratamiento de la cues ón de las fronteras. Más bien que preguntarse: ¿a qué escala conducir el análisis?, resulta el indagar ¿qué significa considerar y estudiar un sistema (produc vo, agrario o territorial) con fronteras más o menos abiertas? Es decir: ¿cuáles son las relaciones, los flujos entre los dis ntos grupos de actores? No se puede olvidar que el territorio es también un lugar de decisión. Los fenómenos de descentralización, desconcentración y definición de las polí cas de desarrollo local influyen y transforman los sistemas de ges ón y planificación de las ac vidades. El término local al cual nos referimos aquí, puede también coincidir con las unidades administra vas del Estado descentralizado y puede tener una función de interfaz directa entre las ins tuciones y los actores sociales. La formación de nuevos territorios urbanizados (y zonas periurbanas) se focaliza en la adaptación del modelo administra vo centrado en ins tuciones municipales/comunales que no poseen la capacidad para ocuparse de aspectos de planificación/ges ón estratégica en un contexto más amplio y muy frágil. Se plantean dos soluciones posibles, i) reconsiderar el alcance territorial de las ins tuciones, definiendo un nivel supralocal (¿el distrito industrial?, ¿el sistema rural local?); o bien ii) reforzar la confianza, la formación y la comunicación de las administraciones locales entre ellas. De esta manera, las administraciones podrán dialogar, colaborar, cooperar entre ellas en un espacio determinado (intercomunal = interlocal). Dado que en un mismo espacio geográfico pueden coexis r y superponerse dis ntos territorios, una de las claves de nuestro análisis para reconocer zonas problemá cas será por medio de los actores. Los mismos podrán reconstruir la explicación de por qué y cómo se ha desarrollado la evolución del sistema territorial con el que se relacionan. Esta reconstrucción histórica de su territorio se analizará teniendo en cuenta los diferentes puntos de vista. Así, se propone inves gar causas y posibles soluciones para facilitar la formulación de una respuesta que permita orientar el análisis, el diagnós co y la formulación (o reformulación) de los planes estratégicos a través de un proceso negociado y consensual. Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial top down, es decir, aquellos en donde dominan los análisis de necesidades realizados por especialistas para responder a una demanda y proporcionar una solución. Una alterna va asociada a los principios establecidos por una aproximación conducida por la demanda (demand driven approach), es el enfoque basado en la idea de prestar un servicio cuyo principal obje vo es el conducir a una mejora sostenible de las condiciones de desarrollo. En este enfoque se confiere una importancia crucial a establecer la mo vación de la solicitud de servicios a través de una consulta adecuada con los dis ntos actores. Se concede una amplia autonomía a las comunidades locales en la definición de las opciones y orientaciones de los resultados para favorecer su aplicación y obtener además, un posible consenso. El papel de las autoridades gubernamentales o las agencias de desarrollo se redefine, transformándose de proveedoras a facilitadoras de servicio. 236 �4. LOS ACTORES EN JUEGO El concepto de actor se refiere a una en dad concreta, localizada (en un contexto); es una unidad de acción y decisión, individual o colec va, a la cual se le pueden asignar recursos, una finalidad y una estrategia. Se pueden definir dos grandes pos de actores: individuales y colec vos. Los colec vos son grupos u organizaciones que pueden ser económicas (empresas, coopera vas, agrupación de productores, etc), polí cas (un par do, la comisión de gobierno, el consejo de los ancianos de una comunidad, etc.), sociales (asociaciones de jóvenes, club religioso, etc.) o ejercer varias funciones u obje vos a la vez (el equipo de un proyecto de desarrollo local, una comunidad, etc.). Su configuración se apoya sobre las estructuras sociales: hombres/mujeres, estatus social, clasificaciones profesionales, las categorías de agentes económicos (definidas con respecto a la posición en la cadena produc va) y las ins tuciones (polí cas, morales, religiosas, etc.) existentes. 4.1. ¿Cómo identificar y caracterizar a los actores? Esta cues ón, en principio muy simple, provoca serias preocupaciones metodológicas. Es que efec vamente existen grandes riesgos de atender solo a los actores dominantes o formalmente organizados y de limitar la reflexión a lo que los actores dicen en forma explícita, en sus discursos, cuando se procura comprender sus comportamientos. Por ello, es relevante revelar la cara oculta del sistema social y también debería ser una preocupación constante para quienes trabajen en estos temas el definir cómo las contradicciones sociales cons tuyen el o los motores de las dinámicas existentes. 4.2. La identificación de los actores Según la definición dada, todo individuo y todo grupo, toda organización, es un actor. La importancia de la iden ficación de los actores está relacionada con aspectos vinculados a la escala y a la finalidad del estudio o de la acción realizada. Cualquiera que sea el contexto en el cual se iden fican actores, deben tomarse las siguientes precauciones metodológicas: Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial Los actores no expresan solamente un único interés sobre el mismo territorio, sino que un mismo actor desarrolla diferentes estrategias según las dis ntas consideraciones territoriales (por ejemplo, varía de la noción del territorio si es con fines de trabajo o recrea vos). Por consiguiente, un actor podría estar dispuesto a negociar sobre un aspecto par cular, renunciando a una parte de otro (priorización de intereses en relación al problema en dicho territorio). • no confinarse a la iden ficación de los actores ins tucionales, • no limitarse a los actores que enen una presencia sica en un espacio dado, • no circunscribirse a la información de algunos informantes clave que pueden influir sobre el análisis/ diagnós co y correr el riesgo de generar/acentuar las exclusiones, dando falsas imágenes por re cencias. 237 �- La situación donde se encuentra: categoría social, pertenencia y estatus; - Sus recursos (lo que él posee): se incluyen aquí los capitales bio sico (el biotopo: potencialidades y límites), financiero, material, humano y social (las relaciones, la red de comunicación). En par cular, no solo se los iden ficará, sino también se evaluarán las razones de su valorización. Algunas veces pueden asumir una dimensión vinculante y nega va para el actor. Por ejemplo, en algunos casos el mantenimiento de las relaciones familiares puede ser un costo, y en consecuencia un problema, y al mismo empo ser un recurso no desdeñable, como en el caso de los emigrantes; - Sus prác cas (técnicas y sociales) y los discursos (lo qué hace y cómo lo interpreta, cuál es el significado que le da). Estas prác cas pueden ser convergentes, divergentes y algunas veces originar conflictos entre los actores; - La percepción y la visión que el actor ene de su propia situación (sus recursos y su ambiente, los otros actores que lo rodean, la evaluación de riesgos y oportunidades de su situación, cómo valoriza sus recursos, etc.). Esta percepción depende de la información que el actor dispone (can dad, calidad y per nencia), de sus referencias, su experiencia, su estatus social, sus categorías y representaciones culturales y sociales de referencia. Junto al concepto de actor se asocia el de estrategia (¿por qué la gente hace lo que hace?). Se trata de entender la estrategia de las acciones orientadas en manera significa va. Se deben explorar los valores a los cuales los actores hacen referencia y que condicionan el uso/la ges ón del territorio y de los recursos, y considerar que los factores económicos, sociales y polí cos también pueden determinar o influir sobre algunas estrategias de acción más que en otras. Siguiendo con los actores y los procesos de construcción de los contextos seleccionados, es a par r de la observación directa de las formas de acción producidas por los proyectos en curso, que los espacios crí cos y grises son individualizados para señalar las organizaciones de actores, las normas que las regulan y sus consecuencias territoriales. El análisis de las condiciones necesarias para la reproducción de los sistemas de ac vidad y el mantenimiento de los procesos en curso, permite definir los márgenes de maniobra de los actores. A causa de las constricciones económicas, sociales, ins tucionales (sobre las cuales cada actor podrá eventualmente influir con sus acciones, individual y sobre todo colec vamente), se podrá definir un campo de posibilidades para cada actor, o cada grupo de actores colocado en las mismas condiciones de recursos y ambiente. Así pues, las categorías de actores que disponen de un escaso margen de maniobra (a causa de sus recursos escasos y/o en un par cular ambiente ins tucional muy vinculante) tendrán prác cas rela vamente similares. Por el contrario, los actores que poseen un mayor margen de maniobra, dado por sus recursos o la distancia que pueden tomar con respecto a los vínculos ins tucionales (por ejemplo, con las leyes, etc.) debido a su estatus social, podrán tener proyectos, estrategias y prác cas más variadas. Estos márgenes de maniobra posicionan diferencialmente a los actores. Una posición ante la problemá ca en juego del po rígida, y poco evolu va, que se sitúa en el futuro más cercano, no permite una gran flexibilidad en las ges ones de negociación. En cambio, el buscar la convergencia de los intereses pone en evidencia los márgenes de flexibilidad de los actores, y en consecuencia las visiones sobre un futuro a mediano plazo, lo que conduce a la creación de un sen do común. Estos márgenes de flexibilidad de los actores, representa la definición de la problemá ca bajo la “traducción” de sus intereses. Hay que prestar una especial atención para evitar los vacíos (gaps) de interpretación y se Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial 4.3. La caracterización de los actores En línea con la definición dada, las caracterís cas de un actor son: 238 �El futuro para el territorio es el aprendizaje de una capacidad colec va de los actores, es decir, de aquellos procedimientos que permiten integrar las estrategias y traducir los diferentes intereses, buscando las oportunidades de convergencia. 4.4. Las relaciones entre actores, la acción colectiva, la coordinación y los sistemas de acción El análisis de las interrelaciones entre actores se opera a diferentes niveles: - en el absoluto: los actores están interconectados a través de relaciones sociales definidas por las estructuras de la sociedad: relaciones familiares, de producción, de intercambio. A par r de estas conexiones sociales resultan vínculos de poder, de dominación/sumisión. Por supuesto, es necesario calificar con precisión estas relaciones, los flujos que se operan (de bienes, servicios, información, etc.) para evaluar obje vamente las relaciones de poder que están contenidas a menudo en lo no dicho, en lo que se oculta. - alrededor de una finalidad, con referencia a un objeto dado (por ejemplo un recurso); donde existen relaciones específicas entre los actores (locales o exteriores). Según el grado de divergencia o convergencia de los intereses de los dis ntos actores existentes, su complementariedad o su incompa bilidad, se establecen uniones de cooperación, de alianza, o al contrario, relaciones de oposición, de conflicto. Los actores pueden conservar entre ellos relaciones de cooperación con respecto a un problema dado (por ejemplo la preservación de un área) y de oposición sobre otros temas. Efec vamente, cuando se pretende comprender comportamientos y acciones individuales, el estudio de estas interacciones puede ser un elemento que permite a posteriori definir los intereses individuales de los actores y sus estrategias. Desde este punto de vista, estas alianzas, estas oposiciones, se ven como un plan ya elaborado por el actor, una “prác ca social”, un elemento de su estrategia para lograr sus obje vos. Muchos trabajos de inves gación sobre la negociación confieren al contexto social y a las coaliciones que pueden formarse un papel que prevalece también en la determinación de los dis ntos procedimientos de negociación. Recordemos que las redes sociales alrededor de un recurso dado pueden, con el paso del empo y de las interacciones, crear un clima de confianza entre actores que estaban hasta este momento en posición antagónica. 5. LA PARTICIPACIÓN NEGOCIADA Y PARTICIPATIVA Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial deberá intentar tener en cuenta las modalidades de expresión, las fuentes y recortarlos obje vamente para detectar los temas sensibles. Cuando nos piden presentar en pocas palabras qué es el enfoque territorial negociado y par cipavo propuesto por FAO (FAO 2005), nos limitamos a decir: centrado en las personas (people-centered), orientado hacia procesos más que a resultados (process oriented) y que pretende atacar las asimetrías de poder. Si entendemos al desarrollo como un proceso de cambio social y cultural, cualquier intervención se tendrá que dar de la forma más apropiada. En este sen do, entendemos por apropiación a la adaptación a la situación local y sobre todo a la adopción por parte de las poblaciones locales para garan zar la con nuidad de la realización. Es decir, poner a la sociedad civil en situación de análisis, de propuesta y luego de arbitraje a lo largo del proceso de elaboración e implementación del proyecto. 239 �- la par cipación/encuadramiento, donde la población cuenta solo en función de las acciones acordadas; en este caso el par cipa vo es solo una e queta, una simple disertación de método para legi mar las organizaciones, en par cular delante de los donantes; - la par cipación/división de los costos, donde se consideran a los beneficiarios como un recurso que se puede movilizar en la perspec va de una racionalización de la ges ón; el par cipa vo pasa a ser un pretexto para una par cipación financiera o material de los locales en los programas de desarrollo que se decidieron y se planearon sin una consulta preliminar; - la par cipación/concertación, que se apoya a su vez en la necesidad de una comunicación y también en el reconocimiento de los conocimientos técnicos locales. La par cipación de la población no se da en la definición de los obje vos, sino en las modalidades prác cas de realización; - la par cipación des nada a res tuir a la población un poder de inicia va y de decisión en la selección y en la puesta en obra de las acciones y programas que se refieren a su futuro. Eso significa que el Estado y otros par cipantes reconocen a los agricultores como actores del desarrollo, socios de pleno derecho, y no como obje vos de un proyecto externo o medio para poner a la prác ca decisiones tomadas sin consultarles (Chambers 1997). En esta acepción, se da resonancia no solo a la formación, la comunicación, la realización de análisis y diagnós cos consensuales, negociados, sino también a dos aspectos cons tu vos del desarrollo par cipa vo: el empowerment, término que se basa en la pedagogía de Freire, orientándose hacia la necesidad de impulsar, sostener las capacidades de la gente a entender, poner en tela de juicio y resis r a las razones estructurales de la pobreza gracias al aprendizaje, la organización, la acción (Freire 1971). El término ownership se traduce como la apropiación por las comunidades locales de las ac vidades de desarrollo, la descentralización de decisiones y administra va, el control de las acciones de las estructuras administra vas y la equidad social (Freire 1971). En este sen do, una reflexión interesante de ciertos autores (Bertoncin y Pase 2001) habla de transformar la organización a la par cipación en una par cipación en la organización, en una trayectoria de aprendizaje a la construcción de colec vidades, pasando: “de un hacer para implicar y responsabilizar a un iden ficar las condiciones para querer y poder par cipar”. Es importante recordar que una intervención no puede nunca ser neutra. Paradójicamente, algunos proyectos autodenominados par cipa vos generan fenómenos de exclusión. Efec vamente, un apoyo a algunos grupos de población, en las comunidades, puede generar o exacerbar celos, deseos, exclusiones, desequilibrios a veces peligrosos en las transformaciones inducidas en la estructura social local. Por ejemplo, se ha constatado en algunas comunidades el aumento de la violencia en contra de las mujeres como respuesta al fortalecimiento de su poder contractual, devenido de las intervenciones externas que se des naban justamente a equilibrar los sexos en las mismas. Una fuerte par cipación de los actores locales en las dis ntas fases de los proyectos puede ser contradictoria con la consideración privilegiada de la situación de los grupos más vulnerables, ya que puede reforzar las dinámicas sociales dominantes o preexistentes y puede agudizar desigualdades. En este caso el enfoque par cipa vo puede inducir directa o indirectamente una fuerte exclusión de los grupos de actores más vulnerables en los mismos proyectos concebidos para su fortalecimiento, y reforzar a largo plazo su sen miento de fracaso o su desaliento” (Chauveau y Lavigne-Delville 1998). Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial 5.1. Las formas de la participación Como ya han descrito algunos autores, existen dis ntas modalidades de formulación de un enfoque par cipa vo: 240 �En una perspec va de búsqueda de consenso, es decir, cuando los par cipantes convergen sobre una finalidad común –la de la resolución colec va de problemas y la construcción de una visión compar da basada en estrategias negociadas– la preparación y el establecimiento de las condiciones favorables a la negociación remite a un largo proceso de sensibilización, comunicación, par cipación y de fortalecimiento (empowerment) como claves motrices. Los nuevos enfoques de la negociación se encuentran centrados en la resolución de problemas que suscitan desde hace algunos años un vivo interés en los teóricos de la negociación colec va: salir de la obsesión del resultado con una solución “win-win” dedicándose más al método que en los beneficios obtenidos en el absoluto. En la negociación colec va, el primer principio es tratar separadamente las preguntas de las personas y los desacuerdos que son objeto de los debates entre las partes. Un proceso de relaciones requiere ac tudes de respeto y confianza mutua por parte de los par cipantes a la tabla de negociación, es decir, un debate honesto y abierto que reconoce la legi midad del papel de defensa de los intereses. El segundo principio, que cons tuye la piedra angular del planteo de negociación razonado, es concentrarse en los intereses en juego y no sobre las posiciones. La tác ca de coerción, de manipulación de la información que acompaña la toma de posición, desempeña un papel determinante en el proceso en detrimento del intercambio de información y el debate de los intereses de las partes que están al centro del planteamiento de negociación razonado. El tercer principio de la base de negociación razonada, consiste en imaginar un gran abanico de soluciones antes de tomar una decisión. Finalmente, el cuarto principio es el de pensar en la viabilidad y la evaluación de los resultados sobre la base de criterios obje vos que las partes habrán definido (leyes, reglamentos, costos, entre otros), para evitar los conflictos que puedan derivar de la puesta en marcha de las soluciones previstas. En resumen, este planteamiento de negociación razonado implica tres etapas: • La definición y el debate del problema. • El examen de las soluciones definidas. • La elaboración de una decisión global que debería en algunos casos formalizarse en un pacto social territorial. La principal crí ca a la teoría de la negociación razonada se apoya sobre la minimización de la importancia de los conflictos de intereses y de relación de poder. Además, subes ma el factor confianza como preliminar a la negociación razonada. En el planteo propuesto, la inversión sobre el capital confianza es uno de los obje vos de base que condiciona desde el principio la cons tución de la mesa de negociación para orientar el proceso hacia una resolución común, junto con el propósito explícito de atacar las asimetrías existentes. Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial 6. LA NEGOCIACIÓN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Desde el comienzo resultan fundamentales la sensibilización, la comunicación, la capitalización de los conocimientos sociales para una abertura al diálogo con una par cipación, definida y pensada como implicación, fortalecimiento y una apropiación como responsabilidad recíproca a lo largo del proceso. Esto llevaría a un mayor equilibrio del poder contractual de las partes. Algunas experiencias recientes (Carranza y Treackle 2014) dejan entender que en ciertas situaciones, la negociación entre varios par cipantes no es deseable para los grupos que enen poco o nulo poder. Los par cipantes débiles y marginalizados enen mucho más que perder en un proceso de negociación donde las asimetrías de poder son demasiado grandes para permi r la colaboración, y ellos 241 �En lo que se refiere a los recursos naturales, en par cular erra y agua, estamos asis endo a una reconcentración en pocas manos que confirma el crecimiento asimétrico del dis nto poder de los actores (Tabla 13.1.). Entablar procesos de ordenamiento territorial en estas condiciones es muy complicado, sobre todo cuando se pretenda darle un verdadero contenido democrá co. Tabla 13.1. Uruguay: Evolución 2000 - 2011 de las explotaciones según estrato de tamaño. Tamaño de la explotación De 1 a 19 ha De 20 a 99 ha De 100 a 199 ha De 200 a 499 ha De 500 a 999 ha De 1.000 a 2.499 ha De 2.500 ha y más Total Censo del año 2000 20.464 15.581 6.382 6.783 3.887 2.912 1.122 57.131 Censo del año 2011 12.274 12.657 5.540 6.473 3.808 2.970 1.168 44.890 Diferencia absoluta -8.190 -2.924 -842 -310 -79 +58 +46 -12.241 Fuente: MGAP DIEA. Sin embargo, la demanda social de mayor par cipación se expresa de manera cada día más evidente, desde niveles muy locales hasta temas en niveles muy macro: el caso del movimiento Occupy Wall Street es el más conocido en este sen do. Poner en el centro del enfoque DTPN la cues ón de las asimetrías, significa reconocer desde el principio que si no se logra reanudar un diálogo social de confianza, en un camino de democra zación del uso, acceso y manejo de los recursos naturales, las respuestas que se le darán por parte de las ins tuciones públicas a estas instancias y demandas de par cipación no serán suficientes. Por eso que un elemento de esta construcción negociada del proceso de OT pasa por reforzar el capital social y humano de los actores más débiles. De allí que nuestras reflexiones más recientes van en la dirección de integrar la dimensión de género como elemento estructural de procesos de OT (FAO 2012). Una estrategia de alianza con los actores más débiles y sus organizaciones debería ser explicitada por parte de los promotores de este tema, con el propósito de conseguir condiciones más equita vas en el momento de sentarse y negociar. Un programa de capacitación debería ser considerado como elemento necesario, pero no suficiente. Un problema evidente, que se ha evidenciado en nuestras intervenciones recientes (Paraguay, Colombia, Sudán), ene que ver con la dificultad de adhesión de los actores más débiles a las lógicas de acción pública. Dar su lugar a estos actores significa primero de todo que estos se encuentren en condiciones de integrar, valorizar y también controlar, cruzándolas, las miradas sobre el territorio, así como la diversidad de desa os que ese territorio presenta para esa sociedad misma. El principal po de problema que se encuentra en la búsqueda de adhesión, tanto para los actores débiles como para los del sector privado, ene que ver con la dificultad de pasar de lo que Machiavello llamaba en El Príncipe, quinientos años atrás, el “par culare” hacia la dimensión societal de la “res publica”. Estas divergencias de planteamiento entre el actor público y el actor privado, que di cilmente se mueve en función de algo que no sea su interés personal (é co, militante, económico, religioso, corpora vista), Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial arriesgan una manipulación y un control por los grupos dominantes con un efecto final de derrochar importantes recursos. 242 �7. EL NUEVO PAPEL DEL TÉCNICO EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: DE ESPECIALISTA HACIA FACILITADOR Para aumentar las chances de llegar a montar un esquema de negociación territorial socialmente legi mado, donde los actores más débiles no se sientan manipulados, es necesario reflexionar un poco más sobre esta figura profesional emergente que llamamos Facilitador o Animador territorial. En el contexto que hemos descripto, y dentro de la visión de desarrollo detallada anteriormente, las figuras que par cipen en estos procesos deberán asumir una caracterís ca cada vez más marcada de ar culadores, facilitadores de procesos, actuando, en la medida de lo posible, según el principio de imparcialidad, para llevar hacia una negociación de las posibles intervenciones estratégicas territoriales entre los dis ntos actores. Muta s mutandi, la toma de conciencia de los problemas y de la debilidad de la capacidad de intervención de las autoridades locales, producen una legi mación efec va de la presencia de los expertos. La emergencia de estas figuras profesionales debe ser entendida en la aún poco clara e indefinida posición ins tucional. Si es cierto que su propia legi midad puede aumentar por contraste con la debilidad de las ins tuciones públicas, sin embargo, esto no responde claramente a la pregunta: ¿de dónde vienen los facilitadores? Cuanto más asociados a esta misma función pública, más fuerte será el riesgo de compar r las mismas debilidades y falta de credibilidad de los demás colegas. Al revés, si son oriundos de otros sectores con intereses afines a los que se están dirimiendo, el riesgo de ser visto como portadores de intereses par culares es muy presente, lo que resta mucha posibilidad de hacer andar el proceso. Las experiencias en curso (en par cular en Brasil, donde se ha optado por ar culadores procedentes del sector de las ONG, Torrens 2007) no han dado todavía una respuesta cierta y defini va. Más trabajo es necesario, a par r de acciones concretas de campo. El punto de par da es que: cuanto más fuertes los contrastes, conflictos de intereses entre varios actores sobre un mismo territorio, cuanto más necesaria es una figura a la cual se le reconozca una legi midad social por parte de los actores mismos. De poco sirve introducir una figura profesional de este po por parte de, decimos, la administración pública (gobierno, región, municipio), si no existe un reconocimiento de su legi midad e independencia por parte de los demás actores. Es por eso que, cuando se trate de problemas mayores de conflic vidad en torno a las visiones territoriales (y los intereses en juego), pensamos que las agencias del sistema de Naciones Unidas, en este caso la FAO, podrían apoyar estos procesos, asumiendo, en una etapa inicial, este papel de facilitadores de procesos, hasta que esto arranque y un equipo nacional pueda tomar el control de las operaciones. El nuevo perfil profesional que se dibuja no se basa solamente en los conocimientos que posee, sino más bien en las ac tudes y las perspec vas específicas que le guían (González et al. 2009). Se habla de una perspec va histórica que orienta el estudio, un enfoque sistémico y pluridimensional del territorio, par cipa vo y de clase. En resumen, su papel será agilizar el proceso de diagnós co, clarificando las solicitudes, la situación, las visiones y los márgenes de flexibilidad de los actores para orientarlo hasta Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial teniendo cada uno, en función de su vivencia, una lectura muy singular de lo que debe ser este territorio, agrega un nivel adicional de complejidades a los procesos negociados de OT. Finalmente, a esto se añade también la rela va ignorancia de los procesos y de la lógica de acción pública (una lógica pública de equidad y redistribución se dis ngue de la lógica privada de rentabilidad). 243 �Junto con estas reflexiones sobre el perfil profesional para esta figura (FAO 2007), estamos acompañando experiencias concretas que nos permitan aprender lecciones para el futuro, en par cular sobre la dimensión ins tucional. En este caso, el programa de asistencia técnica al gobierno de Mozambique en los temas de erra, jus cia y género, representa un momento interesante de reflexión/ acción en torno de estas figuras (Norfolk y Tanner 2007; Åkesson et al. 2009). Después de varios años de capacitación, a dis ntos niveles, las discusiones en estos úl mos tres años han tomado el camino de la ins tucionalización de esta figura dentro del sistema público, tanto para darle un reconocimiento administra vo-contractual, así como para oficializar su papel en medio de procesos de acaparamiento de erra y demás recursos naturales que provocan un aumento constante de las tensiones. 8. MECANISMOS DE LA NEGOCIACIÓN Y EL PACTO SOCIAL TERRITORIAL Mirando el proceso de OT desde la administración pública, la mesa de negociación debe ser concebida como un mecanismo que parte de los intereses y problemas de los actores de un territorio dado, para terminar –si posible– con un consenso (no necesariamente total) sobre los problemas y la visión de futuro, que le permita al Estado traducirlo dentro de los esquemas de funcionamiento administra vo (Planes municipales, regionales, nacionales). A medida que se vaya avanzando con el conocimiento de los actores y de su(s) territorio(s), de sus problemas y de sus márgenes de acción, será posible montar una agenda de trabajo a par r de una serie de temas que los actores hayan aceptado discu r. Estos podrán no ser los prioritarios para la administración pública, sin embargo, esto no es relevante debido a que en esta etapa de lo que se trata es de recrear un mínimo de confianza entre los dis ntos actores y esto es preferible hacerlo a par r de problemas que ellos consideren como parte de la agenda. El papel del equipo de facilitadores consis rá en acompañar el diagnós co de estos problemas con el propósito de iden ficar, a raíz del análisis separado y complementario de las visiones de las varias partes, de lo que pueda cons tuir una agenda de trabajo posible. Dicho de otra forma, arrancar a par r de problemas limitados, que tengan una alta posibilidad de ser resueltos. Estos pequeños problemas son las bases de la reconstrucción de la confianza entre los actores y de los actores vis-a-vis del equipo de Facilitación. Se trata, por lo tanto, de dibujar las primeras pistas hacia las cuales orientar el diálogo, y también de consolidar las condiciones favorables a la cons tución de esa mesa de negociación que llevará el proceso de debates hacia una solución compar da. Una verdadera aceptación colec va se basa en una ac tud que fomenta la responsabilidad de todos los sujetos interesados y que permi rá en un segundo empo la posible renegociación y adaptación del acuerdo. Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial la formulación de opciones en el marco de un pacto social territorial. Una ac tud crí ca, de duda constante, ayudarán a la comprobación de la per nencia y la fiabilidad de la información dada. Observar y escuchar serán las dos maneras de responder a las necesidades de la reflexión y la acción. En otros términos, esta etapa se ocupará de: • Definir y organizar los métodos y los instrumentos para establecer, seguir y garan zar la sostenibilidad presente y futura del proceso de negociación; • Establecer los mecanismos y los principios que regulan el desarrollo de la negociación; 244 �A medida que el proceso se vaya reforzando, la agenda también cambiará y permi rá entrar en temas más di ciles. Concretamente, la negociación deberá seguir principios rigurosos que condicionen el funcionamiento del debate. Estos principios reguladores, además de sus funciones pedagógicas, revisten un papel fundamental para permi r un diálogo abierto, honesto y respetuoso de los par cipantes. Uno de los ejemplos de los principios consiste en la cooperación como una opción ganadora en negociación. Algunas caracterís cas que resultan de una filoso a dominante coopera va: • Un enfoque caracterizado por la confianza y el respeto mutuo, el concepto de “problema común que debe solucionarse”, la búsqueda de medios para aumentar las ganancias totales de las partes; • La comunicación orientada sobre la confianza, la revelación de información, la búsqueda de soluciones de reemplazo, la jus ficación de las propuestas, la u lización limitada de estrategias y tác ca; • El desarrollo de una argumentación rigurosa sobre el contenido pero respetuosa frente a las personas implicadas en la negociación. Las consecuencias de u lizar este po de negociación son: • Encontrar una mejor solución basada en un proceso lógico de toma de decisión; • Sa sfacción de las necesidades de las partes como criterio de éxito; • Facilidad de ejecución, teniendo en cuenta el compromiso de los sujetos en la búsqueda de la mejor solución; • Mantenimiento y la mejora de la relación interpersonal con núa. La dimensión procedimental del DTPN puede traducirse en darle empo al empo. Cuanto más fuerte sea la desconfianza inicial entre los actores (lo que se traducirá en la complejidad de los conflictos a resolver), mayor será el empo necesario para crear condiciones de diálogo y negociación democrá ca. De ese modo, para poder respetar los empos administra vos de los procesos de OT, es necesario iniciar con an cipación y recordar que la confianza es algo que toma empo a ser creada y muy poco a ser destruida. Por eso que los comportamientos y las ac tudes de quien tenga responsabilidad ins tucional, serán par cularmente mirados bajo la lupa de los principios de base (transparencia, equidad, democracia). Es por ello que decimos que los procesos DTPN pueden no terminar. Si los actores a un cierto punto de la negociación consideran que no hay condiciones suficientes, o que las asimetrías de información o de poder no han sido afrontadas, es posible que abandonen el proceso. Es un riesgo que se debe aceptar, y que, sin embargo, se puede también manejar y reducir: transparencia, reglas claras y hones dad en los par cipantes, pueden ayudar mucho en hacer que el proceso llegue a su fin. Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial • Orientar la formulación de las opciones hacia la construcción de una solución compar da asegurándose de la viabilidad (económicas, técnicas, etc.) de las situaciones elegidas. El Pacto Social Territorial (PST), o sea, el conjunto de acciones que se habrán acordado, así como los mecanismos de retroalimentación, monitoreo, evaluación y seguimiento, tomará formas dis ntas según las dificultades iniciales, las dimensiones del territorio y de los problemas. A medida que un mecanismo de diálogo y negociación democrá ca logre iden ficar caminos para resolver problemas (de los más pequeños a los mayores), tanto más el PST asumirá formas de Planes de OT a dis nta escala, local, regional y nacional, de manera que entren dentro de los mecanismos de planificación económica 245 �9. CONCLUSIONES Los desa os para la realización prác ca de procesos de OT que sean realmente par cipa vos y negociados, o sea, con suficiente legi midad social, son enormes. Par endo de los desa os ligados a la desconfianza, la cues ón central verdadera que se pone en juego es la de la estructura de poder. Hoy en día hay una búsqueda de legi midad por parte de todo po de regímenes polí cos, con el resultado de una inflación de esfuerzos “par cipa vos”, que solo producen, a la base, un aumento del sen miento de desconfianza. Mucho podrá hacer la figura emergente del Facilitador Territorial, así como una estrategia de alianzas con las organizaciones de la sociedad civil y en par cular con las que trabajen sobre cues ones de género. Sin embargo, nunca podrá sus tuirse el papel de las ins tuciones del Estado que son las primeras que deben aprender a ser más transparentes y más verdaderamente incluyentes en sus procesos. El enfoque que se propone parte de una constatación muy simple: a nivel mundial los recursos naturales se van reduciendo a un ritmo preocupante (FAO 2011). Esto se da en paralelo con unas tendencias demográficas todavía posi vas y dentro de unos cambios de regímenes alimentarios que, juntos, ocasionan presiones fuertes, como nunca, sobre los recursos erra y agua (y el material gené co). Si a esto se le suma el costo decreciente de las armas, los escenarios de mayor conflicto en el futuro cercano son cada día más parte de nuestra realidad. De allí viene la necesidad de volver a poner en el centro de los procesos de desarrollo a los seres humanos, con una visión que pretenda, a través de mecanismos de diálogo y negociación, volver a crear un tejido social de relaciones posi vas, aumentando la legi midad de las acciones que se emprendan sobre el territorio. De poco sirve preparar Planes de Ordenamiento de ciudades, regiones o países, si los actores no creen en eso; no serán la tecnología ni los sistemas de información geográfica los que resuelvan estos problemas. Hay que volver a los seres humanos, sus visiones e intereses. Las ciencias sociales todavía enen un largo camino a su frente para ayudar a traducir en realidad esta visión de un desarrollo con cara humana. BIBLIOGRAFÍA Åkesson, G., A. Calengo and C. H Tanner. 2009. Study on Community Land Rights in Niassa Province, Mozambique It’s not a ques on of doing or not doing it - it’s a ques on of how to do it. Reports - Department of Urban and Rural Development Nº 6/2009. Online. Available on: h p://www.slu. se/en/collabora ve-centres-and-projects/swedish-eia-centre/publica ons/lista-centrumpublika oner/6_2009/ Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial del Estado y que sea posible hacer cuadrar las intenciones de la base con los recursos que sea posible movilizar desde arriba. Bertoncin, M. e A. Pase. 2001. A ori, acqua e territorio nell’estremo nord del Camerun. Materiali N 23/2001 e 24/2001. Dipar mento di geografia Universidad de Padua. Italia Carranza, F. and J. Treakle J. 2014. Land, Territorial Development and Family Farming in Angola A holis c approach to community-based natural resource governance: The cases of Bie, Huambo, and Huila Provinces FAO. Land and Water Division Working Paper 9. 246 �Chauveau, J. P. et P. H. Lavigne-Delville. 1998. Communiquer dans l’affrontement. La par cipa on cachée dans les projets par cipa fs ciblés sur les groupes ruraux défavorisés, en: DELER, J.-P., et al., (1998): ONG et développement. Société, économie et poli que, Karthala, Paris, Francia Cugusi, B. e A. Stocchiero. 2003. Decentramento e Governance democra ca a livello locale nella polica di prossimità Conferenza Internazionale Semestre della Presidenza Italiana dell’UE IL PARTENARIATO INTERREG IONALE NELLA POLITICA DI PROSSIMITÀ: IL MEDITERRANEO ED I BALCANI. Ancona, 17 e 18 O obre 2003. h p://www.cespi.it/Ancona/paper7.PDF FAO. 2005. Un enfoque para el desarrollo rural: Desarrollo Territorial Par cipa vo y Negociado (DTPN). FAO, Roma. En línea. (Consulta realizada 1 de agosto de 2013). Disponible en: h p://www.fao.org/ sd/dim_pe2/docs/pe2_050402d1_es.pdf FAO. 2007. La Facilitación Territorial para el Desarrollo Territorial Par cipa vo y Negociado. Borrador no publicado. FAO. 2011. 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RESUMEN: Existe una creciente necesidad por parte de los tomadores de decisiones de contar con instrumentos integrales de planificación, monitoreo y gesƟón de los recursos naturales y, a la vez, una manifiesta preocupación por la problemáƟca ambiental e interés de informarse y parƟcipar en las decisiones públicas por parte de la sociedad en general. Los Observatorios Ambientales surgen como respuesta a estas demandas y consƟtuyen una herramienta innovadora y parƟcipaƟva que emplea indicadores para el monitoreo ambiental, social y económico permanente en siƟos definidos, de diferente escala. En zonas rurales, el fin de los Observatorios es hacer visible estados, tendencias y riesgos en materia de degradación de recursos naturales y provisión de servicios ecosistémicos, en relación a las prácƟcas y decisiones tomadas en los sistemas producƟvos, cuyo monitoreo está orientado por ciertas preguntas y objeƟvos previamente establecidos. Esto permiƟrá evaluar la sustentabilidad de los procesos producƟvos y del desarrollo rural, esƟmulando la parƟcipación social responsable y contribuyendo a una más adecuada toma de decisiones por los disƟntos actores, reduciendo los riesgos ambientales y conflictos sociales asociados al uso de la Ɵerra. Vinculado a procesos de Ordenamiento Territorial Rural, la información brindada por el Observatorio permite la retroalimentación y adecuación ecológica y social del proceso de planificación, colaborando en la definición de políƟcas que aƟendan las demandas reales de la población y protejan la riqueza del patrimonio natural y los servicios ecosistémicos asociados. El objeƟvo de este capítulo es presentar los Observatorios Ambientales como una herramienta estratégica de información y de parƟcipación para el monitoreo de los Sistemas Socio-Ecológicos, en respuesta a la necesidad creciente de instrumentos integrales de planificación, monitoreo y gesƟón, y como medio de arƟculación entre políƟcas públicas e integración territorial. Para ello explicaremos los objeƟvos y funciones que cumplen los Observatorios, las posibles estructuras que pueden adoptar y la importancia que Ɵenen los disƟntos parƟcipantes en el desarrollo de los mismos, considerando los mecanismos que aseguren su perdurabilidad. Se establecerán los pasos sugeridos para diseñar e implementar un Observatorio, considerando las disƟntas escalas espaciales y resaltando la importancia en la selección de los indicadores a monitorear, que deben estar guiados por preguntas orientadoras y servir para la elaboración de un diagnósƟco previo al establecimiento de propuestas de medidas. Nombraremos algunos Observatorios como ejemplos aplicados de esta herramienta cada vez más uƟlizada tanto a nivel mundial como nacional. Por úlƟmo, reflejaremos la importancia de su vinculación y retroalimentación constante con el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y detallaremos un caso parƟcular asociado a estos procesos, el de los Observatorios de PrácƟcas Territoriales. * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 248-269). 1 INTA, EEA Balcarce. Ruta 226, Km 73,5 (7620), Balcarce Provincia de Buenos Aires. Contacto primer autor: aleauer@gmail.com. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural CAPÍTULO 14* OBSERVATORIOS AMBIENTALES: UNA HERRAMIENTA PARTICIPATIVA PARA EL MONITOREO DE PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL 249 �A través de la historia, la población humana ha interactuado y moldeado los ecosistemas para su desarrollo económico y social (Chapin et al. 2009). Sin embargo, durante los úl mos 50 años las acvidades humanas han cambiado los ecosistemas más rápidamente que en cualquier período de la historia del hombre, causando un deterioro de los bienes y servicios que la sociedad recibe de la Naturaleza (MEA 2005). Es decir, las ac vidades humanas generan impactos sobre la naturaleza y, a la vez, dependen de los bienes y servicios ofrecidos por ella. Argen na ocupa más del 80% de su territorio con ac vidades agrícolas, ganaderas y forestales que generan un impacto importante en la base de sus recursos naturales (Pérez-Pardo 2006). Por lo tanto, ene el reto de conciliar el mantenimiento de altos niveles de producción agropecuaria y forestal, con la conservación a largo plazo de los ecosistemas que sustentan a las poblaciones humanas y su ac vidad produc va. A este reto se suman los efectos del cambio climá co (aumento de temperatura, mayor frecuencia de precipitaciones extremas en ciertas zonas, etc.) que podrían afectar la sustentabilidad del Sistema Socio-Ecológico, especialmente de las zonas más frágiles, como por ejemplo en el norte del país, donde las mayores temperaturas harían aumentar considerablemente la evaporación y al no preverse un cambio en el régimen de precipitaciones, se iría hacia una mayor aridez (Barros 2008). Sumado a lo anterior, los impactos ambientales y sociales de los procesos de expansión e intensificación agropecuaria, deforestación y deser ficación, hacen necesario ordenar el uso del territorio rural (INTA 2009). Uno de los impactos directos de estos procesos ha sido la pérdida de bosques na vos, cuya superficie ha disminuido un 66% en los úl mos 75 años (mayoritariamente en las zonas secas) debido a la expansión de la frontera agropecuaria, el desmonte, el sobrepastoreo y la explotación maderera (Pérez-Pardo 2006). Según los datos del Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Deser ficación (PAN), 60 millones de hectáreas de las 276 millones que componen el territorio con nental nacional están afectadas por dis ntos procesos y grados de deser ficación y degradación de suelos, procesos cuyo avance se es ma en 650.000 Ha por año (SAyDS 2002). Este contexto plantea la necesidad de contar con instrumentos integrales de planificación, monitoreo y ges ón de los recursos naturales que contribuyan a un desarrollo rural sustentable, brindando información y herramientas de soporte a las decisiones que permitan mejorar la ges ón, contemplando la produc vidad y el cuidado del ambiente (Foley et al. 2011). En este marco se encuadran los Planes de OTR, los cuales requieren a su vez de instrumentos de monitoreo que permitan evaluar y ajustar el rumbo de acuerdo a los resultados y necesidades emergentes del mismo proceso. Destacamos que los esfuerzos de monitoreo están orientados por propósitos, y en tal sen do deben responder a objevos específicos, preguntas concretas sobre efectos que se desean entender y, por lo tanto, ges onar. El monitoreo se realiza en intervalos regulares para evaluar tanto el estado actual y las tendencias temporales en varios recursos ecológicos (por ejemplo, ecosistemas específicos, procesos ecológicos, especies par culares y elementos del hábitat, entre otros). Los cambios en los valores entre si os o empos brindarán por lo tanto una evaluación del éxito de una intervención determinada o indicarán tempranamente acerca de cambios adversos en un sistema ecológico antes de que las pérdidas ocurridas sean irreversibles (Noon 2003). Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural 1. NECESIDAD DE MONITOREAR En el ámbito rural existen procedimientos sencillos que los mismos productores pueden implementar para comprender la naturaleza de sus sistemas ecológicos-produc vos, que pueden ser más o menos complejizados dependiendo de los obje vos del monitoreo, pero que sin dudas brindan aportes a la implementación de un observatorio ambiental (Bernardos et al. 2007, Zaccagnini et al. 2007). 250 �El proceso de monitoreo socioambiental cons tuye un registro de datos a través del empo, en respuesta a preguntas previas que orientan esa toma de datos, su organización sistemá ca y su análisis, y que sirve para interpretar un determinado problema o proceso bajo estudio. Este proceso de monitoreo permite la observación y detección de cambios en el ecosistema y la sociedad humana debido a diferentes factores y sus interacciones (procesos naturales y acciones antrópicas) (Miranda y Oe ng 2000). En este sen do, cuando se desarrollan polí cas para el desarrollo sustentable, el territorio no debe asumirse como un receptor pasivo de las intervenciones públicas, sino considerarse un “territorio ac vo”, un sujeto de construcción social. Es decir, el territorio debe ser entendido como el ensamble de un espacio sico y un conjunto complejo de actores sociales, con capacidades para ar cular y desarrollar relaciones sinérgicas y transformar los recursos en atributos esenciales a la vida humana, que propicien la mejora con nua de la calidad de vida (Proterritorios 2011). En tal sen do, Chapin et al. (2009) hablan de Sistemas Socio-Ecológicos (SSE), los cuales son afectados por variables sociales y ecológicas, así como por controles exógenos, que operan a dis ntas escalas temporales y espaciales. Estas variables pueden ser de respuesta rápida (por ej. nivel de ingresos de la comunidad, densidad poblacional, nivel de humedad en el suelo o incendios) o de respuesta más lenta (por ej. niveles de salud, lazos culturales con la erra o recursos edáficos) frente al efecto de un determinado factor o proceso de cambio. Estos cambios producidos en ambos pos de variables determinan los impactos sociales y ambientales, y los cambios en la provisión de Servicios Ecosistémicos (SE), afectando el bienestar de los dis ntos actores en forma inmediata o diferida, quienes, a su vez, modifican el sistema social y ecológico a través de diversas ins tuciones y procesos. Esta visión de sistemas complejos que se expresan en dis ntas escalas espaciales y temporales, genera la necesidad de observar y medir estos procesos, considerando tanto los cambios inmediatos como los procesos lentos de degradación que pueden generar pérdidas de SE muy graduales para ser percibidas en el presente y que en muchos casos pueden no ser visibles hasta que han sobrepasado un umbral crí co (Carpenter et al. 2009). En ese contexto, el trabajo en sistemas reales afrontará fuentes de incer dumbres y efectos no visibles en empos de los decisores del momento, con lo cual la comunicación adecuada con tales decisores para su consideración se volverá un componente clave del sistema socioambiental. 3. HERRAMIENTA DE INFORMACIÓN Y PARTICIPACIÓN Los Observatorios Ambientales (OA), a par r del empleo de indicadores, cons tuyen una herramienta innovadora y par cipa va para el monitoreo ambiental, social y económico permanente en si os definidos de diferente escala. Se trata de elementos de ges ón estratégica, generadores de información con nua sobre el territorio observado que, a través de la recolección, análisis y generación de información cuan ta va y cualita va, permiten apoyar la toma de decisiones por los diferentes actores. Esta herramienta, generadora de información concreta sobre los efectos que se buscan comprender y gesonar, es cada vez más u lizada en diferentes lugares del mundo, y surge como respuesta a la creciente preocupación por la problemá ca ambiental y el mayor interés por parte de la sociedad de informarse y par cipar en las decisiones públicas. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural 2. VISIÓN SOBRE EL SISTEMA SOCIO-ECOLÓGICO 251 �A su vez, los OA contribuyen en un aspecto esencial para la formulación de la polí ca ambiental, que es contar con la información relevante, dado que la falta de esta impide en muchos casos que las polí cas públicas se apliquen con eficiencia (Gudiño de Muñoz 2002) o que puedan ser reformuladas en un proceso de co-manejo adapta vo (Chapin et al. 2009). De esta manera, los Observatorios pueden ser un medio de ar culación entre polí cas públicas e integración territorial, siendo en muchos casos un catalizador de las demandas ciudadanas vinculadas a los problemas ambientales. 4. OBJETIVOS Y FUNCIONES DEL OBSERVATORIO AMBIENTAL La detección de un proceso de degradación o un conflicto ambiental suele ser el disparador para crear un Observatorio Ambiental (OA), aunque también pueden surgir como un medio de prevención y conservación de áreas crí cas o altamente valoradas por su riqueza natural y cultural o, como se propone en este caso, para el seguimiento y ajuste en la implementación de un Plan de Ordenamiento Territorial (OT). En cualquier caso, la creación de un OA ene como fin úl mo o deseado, prevenir la degradación ambiental, mantener la provisión de SE, mejorar la sustentabilidad de los procesos produc vos y reducir la inequidad social y los conflictos asociados al uso de la erra. Para lograrlo, el OA debe monitorear, evaluar y transmi r la información obtenida. Por lo tanto, el obje vo principal del OA es entender y colaborar en la resolución de los problemas o efectos que se pretende observar, aportando datos cuan ta vos y cualita vos confiables sobre la problemá ca ambiental (estado, tendencias y riesgos), elaborando propuestas de prevención y mi gación, y apoyando la toma de decisiones por parte de dis ntos actores. Para ello, es necesario entender los efectos de la acción humana sobre el ambiente natural, verificar la eficacia de las polí cas, planes y programas implementados, y conectar esta información con las realidades sociales, económicas, culturales e ins tucionales de las zonas afectadas (Miranda y Oe ng 2000). También puede servir para cumplir con mandatos internacionales en la presentación de indicadores comunes y para la sensibilización y educación ambiental de la población (Abraham et al. 2013). Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural En Argen na, el derecho a la información y la par cipación pública en materia de ges ón y polí ca ambiental está contemplado en la Cons tución Nacional, la Ley General del Ambiente (Ley Nº 25.675), la Ley de Presupuestos Mínimos sobre el Libre acceso a la Información Pública Ambiental (Ley Nº 25.831) y el Decreto de Acceso a la Información Pública (1172/2003). Los OA consagran el derecho de acceso a la información siempre que la información brindada por los mismos sea de fácil disponibilidad y comprensión por parte de toda la población; también consagran uno de los principios más importantes en derecho ambiental: el principio de prevención, al procurar an cipar posibles problemas ambientales y los efectos nega vos que pudieran producirse, atendiendo las causas y las fuentes de dichos problemas de forma prioritaria e integrada (Ley Nº 25.675). Las funciones que debe cumplir el OA (adaptado de Gudiño de Muñoz 2002) son, entre otras: - Diagnós co y monitoreo del estado de los recursos naturales y la biodiversidad, su interacción con las ac vidades humanas, permi endo dar alertas tempranas de riesgo ambiental. - Diagnós co de las limitantes y potencialidades territoriales permi endo establecer el grado de vulnerabilidad social y/o ecológica. - Generación y propuesta de lineamientos ambientales para incorporar a las polí cas ambientales, económicas y sociales, así como medidas para evitar la degradación o mejorar la conservación. - Difusión y divulgación de información cien fica y técnica. 252 �- Disposición de la información en manos de los tomadores de decisiones y del público en general a través de procesos par cipa vos y de medios de comunicación (por ej. páginas web) que permitan el intercambio de información territorial y ambiental. - Transformación en un espacio de animación social, que incen ve la par cipación y el diálogo de los dis ntos actores en torno a las problemá cas ambientales. - Provisión de la base para el rediseño de acciones o polí cas a través del co-manejo adapta vo. De esta manera, los Observatorios Ambientales cumplen en la sociedad no solo una función de cuidado del ambiente y búsqueda del equilibrio entre el ecosistema y las ac vidades humanas, sino que representan también una herramienta de ges ón pública y de par cipación ciudadana. 5. ESTRUCTURA Y PARTICIPANTES DEL OBSERVATORIO AMBIENTAL El Observatorio Ambiental (OA), como modelo de ges ón, involucra a diferentes actores que toman decisiones sobre el territorio y el ambiente, y genera procesos par cipa vos orientados a resolver, migar y/o prevenir problemas de carácter ambiental, desarrollando mecanismos de acción que permitan alcanzar el desarrollo sostenible (Gudiño de Muñoz 2002). Por lo tanto, un OA no necesariamente está en un lugar sico, pudiendo ser una red de actores conectados para un abordaje mul disciplinario del tema, que permita el intercambio y organización de la información disponible u obtenida para tal fin. El OA puede estar organizado de dis nta manera, dependiendo de los par cipantes involucrados y de su obje vo, pudiendo consis r en estructuras ver cales donde los dis ntos “nodos” reportan a un nodo central que consolida la información, o presentar estructuras más horizontales, donde todos los parcipantes están interconectados entre sí. En cualquier caso, es conveniente que el OA cuente con un Comité Direc vo que defina las pautas, lineamientos estratégicos y de acción, dando cohesión al resto de par cipantes y definiendo prioridades en el manejo del presupuesto (ONUDI 2006). La par cipación de las partes interesadas, tanto de los tomadores de decisiones del ámbito privado (por ej. productores) o público (por ej. gobierno municipal o provincial) que enen incidencia sobre el ambiente, así como de otros actores sociales que interactúan con el mismo (incluyendo los beneficiarios de los SE), contribuye a la detección de necesidades y el aporte de información. Asimismo, facilita que los mismos se involucren y que las acciones recomendadas por el OA sean llevadas a cabo, y como elemento de validación social y legi mación de las decisiones tomadas, asegurando su permanencia en el empo. La ar culación entre los sectores generadores de información y el resto de tomadores de decisiones es primordial, tanto para orientar el uso eficiente de los recursos asignados a la inves gación hacia áreas de importancia desde el punto de vista de las necesidades de intervención, como para garan zar que la implementación de planes y programas se realice en base a información certera y actualizada, generando verdaderos beneficios sociales y ambientales (Abraham et al. 2013). Los par cipantes pueden ser miembros internos del OA, cuyo compromiso es permanente, o externos, cuyo papel es facilitar información o asesorar en casos concretos. Para lograr una mayor efec vidad es necesario involucrar a dis ntos pos de organizaciones, como ins tuciones de ciencia y técnica que aporten información cien fica vinculada a la problemá ca abordada en el OA, herramientas metodológicas y protocolos opera vos, y en algunos casos lleven a cabo los procesos de toma de datos nece- Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural - Desarrollo de trabajos interins tucionales e interdisciplinarios para la generación de proyectos y colaboración en ac vidades de interés prioritario. 253 �Es importante considerar que la información necesaria para resolver problemas o aprovechar oportunidades que definen a un Observatorio, en muchos casos ya es o ha sido obtenida por otros actores, pero la misma se halla dispersa y la toma de datos no ene la periodicidad requerida; esto la hace menos ú l para la toma de decisiones y el manejo del ambiente al no brindar un panorama actualizado y globalizador de la situación (Vinci 2002). En estos casos, el OA debe involucrar a dichos actores, de ser posible a través de convenios que aseguren el compromiso, logrando un consenso en la frecuencia de las mediciones, estandarización de datos y demás aspectos metodológicos, de forma que la información sea de u lidad para ambas partes. En los casos en que se encuentre algún vacío de información, el OA debe cubrirlo a través de mediciones propias. Dado que los actores involucrados suelen pertenecer a ins tuciones dis ntas que se comprometen con el OA mediante convenios, es importante que estos sean a largo plazo y que fomenten relaciones de confianza que permitan compar r información propia de cada ins tución (Gudiño de Muñoz 2002). Relacionado con lo anterior y considerando que entre los fines úl mos del OA está el mantener la provisión de SE y mejorar la sustentabilidad de los procesos produc vos, es necesario medir los avances o retrocesos de aquellos componentes que se pretende evaluar de forma consistente y estable en el empo, quedando claro que una caracterís ca fundamental del Observatorio es su perdurabilidad. Esto debe ser tenido en cuenta al momento de su creación, de manera de planificar los mecanismos (financiación, convenios con par cipantes, equipos técnicos, etc.) que aseguren su permanencia en el empo. En este sen do, es necesaria la intervención del Estado, que es quien debe asegurar y velar por la información y los procesos a través de la ins tucionalización del OA, aunque el Observatorio debiera contar con cierta autonomía para mantener independencia de las polí cas y planes cuyos efectos pretende evaluar. Otra forma de asegurar su permanencia y solidez como ins tución es contar con personería jurídica, lo que a su vez facilita la obtención de subvenciones y otras formas de financiamiento, aunque esto no debe conver rse en un factor limitante para su creación (ONUDI 2006). 6. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL OBSERVATORIO AMBIENTAL El Observatorio Ambiental (OA) incorpora el sistema de monitoreo socioambiental como enfoque integral y par cipa vo, y puede aplicarse a dis ntas escalas, siendo recomendable combinar una escala local (de terreno) y una escala global (nacional o regional), ambas interconectadas bajo un mismo marco. De esta manera, el proceso de desarrollo del OA surge del interés de los dis ntos actores interesados en par cipar, permi endo la incorporación de nuevos actores en cualquier momento, previa validación de los miembros internos del mismo (Fig. 14.1.). A través de su ar culación se establece el marco conceptual con el que se trabajará, el cual es fundamental para la definición de la problemá ca a evaluar y la estructura a implementar. A par r de la información disponible, se realiza un diagnós co previo de la situación, iden ficando los problemas existentes, sus causas y efectos, estableciéndose Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural sarios para el OA, y Asociaciones de Productores que brinden información de campo y colaboración en general, y fortalezcan su conciencia y compromiso. A su vez, para un buen funcionamiento como red, debe exis r una misión compar da y un consenso sobre las responsabilidades y los compromisos (claramente definidos) de cada una de las partes, buscando potenciar las capacidades y generar sinergias en base a las mismas. En este sen do, un Observatorio es la herramienta apropiada para asegurar el mantenimiento temporal de inicia vas interins tucionales en donde la ges ón se nutre de la inves gación, conjugando el rol del sector cien fico-técnico con el polí co (Abraham et al. 2013). 254 �A su vez, es necesario definir las escalas de medición de dichos indicadores, ya que todas estas decisiones previas impactarán en la posibilidad de extrapolación de la información obtenida en el OA. La arculación de dos escalas (por ej. nivel local y nacional) permite una mayor capacidad de interpretación de los procesos observados y mejora la posibilidad de extrapolación. En el nivel local se establecen los indicadores acordados con los actores del territorio, que reflejen el estado y evolución de las variables a estudiar en función del obje vo planteado. En el nivel nacional, usualmente se emplean indicadores más genéricos que miden la evolución de algunas variables globales relevantes. Figura 14.1. Esquema de las fases de diseño e implementación de un Observatorio Ambiental que combina un nivel local con un nivel superior de integración (por ej. nacional) (Adaptado de Abraham et al. 2009; Observatorio Nacional de Degradación de Tierras y Deser ficación). Todos los resultados de los indicadores evaluados se integran para ser publicados como información consolidada y relevante para los dis ntos actores y, a su vez, para la retroalimentación de las dis ntas fases del proceso, dado que el monitoreo es un proceso cíclico y dinámico que debe actualizarse a través de una con nua revisión, principalmente en la implementación del OA (Miranda y Oe ng 2000). La asignación de probabilidades dentro de un proceso de manejo se hace en etapas tempranas de la planificación del monitoreo, y en función de los resultados que se van obteniendo y el aprendizaje que Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural una priorización de los mismos que permita el planteo de diferentes hipótesis de trabajo y una definición clara de los obje vos y componentes a monitorear. En función de ello, se definen los indicadores que medirán la consecución de estos obje vos (relacionados al Sistema Socio-Ecológico a evaluar y al Plan de Ordenamiento Territorial, en caso de exis r) y una metodología estandarizada de evaluación que garan ce su condición predic va, representa va del o los procesos involucrados en el problema, la consistencia o validez interna y la homogeneidad en su medición. 255 �7. SELECCIÓN DE LOS INDICADORES A MEDIR El Observatorio Ambiental (OA) es una herramienta que sirve para hacer un seguimiento y evaluación del Sistema Socio-Ecológico. Debido a que generalmente los problemas de desequilibrios territoriales se producen por conflictos de naturaleza ambiental en interacción con el Sistema Socio-Económico, los indicadores deben considerar estos aspectos teniendo en cuenta los factores de naturaleza social y económica vinculados en la problemática ambiental detectada (Therburg et al. 2002). Por lo tanto, el OA debe incorporar indicadores de las distintas dimensiones que lo comprenden: ambiental, social, económica e institucional, los cuales pueden ser específicos de cada una (por ej. el grado de fragmentación del paisaje es un indicador ambiental de biodiversidad, mientras que la densidad poblacional es un indicador social), o comunes a más de una (por ej. el consumo de agua per cápita o la superficie cultivada pueden considerarse indicadores socioeconómicos pero también ambientales). En la escala de país o global, se emplean con frecuencia el Producto Bruto Interno (PBI) como indicador económico y el Índice de Desarrollo Humano (IDH) como caracterizador social. Este úl mo fue elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) e integra indicadores de salud, educación e ingresos. Uno de los modelos más u lizados cuando se construyen indicadores ambientales es el de Presión – Estado – Respuesta (PER) (Durán Romero 2000). Sin embargo, estos modelos, índices e indicadores tradicionales no consideran la complejidad propia de los SSE, por lo que actualmente se están desarrollando nuevos instrumentos que procuran incluir las diferentes dimensiones del desarrollo y sus interrelaciones (SAyDS 2010). Si bien no hay un único proceso para el establecimiento de indicadores, generalmente se parte del obje vo y los componentes a monitorear (por ej. cuan ficar la naturaleza, el grado, la severidad y los impactos de la degradación de la erra) en función del fin concreto para el cual se crea el OA (por ej. Observatorio de degradación de erras y deser ficación). En función de ello, se establecen los indicadores que permiten medir los resultados sobre la consecución de los obje vos preestablecidos (por ej. porcentaje de cobertura de la erra). La selección de los indicadores debe ser dinámica, es decir, los mismos deben ser revisados para verificar su eficacia en la medición del obje vo propuesto. Debido a que los conflictos o las problemá cas a evaluar son variables en el empo, puede ser necesario incorporar otros indicadores acordes a la nueva situación. Para su análisis, las condiciones medidas en un momento dado pueden ser evaluadas en función de los obje vos establecidos o en comparación a otros lugares, o ser analizadas según su evolución en el empo, lo que permite an cipar las tendencias y futuras condiciones. Estas evaluaciones permiten detectar con anterioridad conflictos potenciales o zonas vulnerables, reconociendo el valor del capital natural y los SE asociados de antemano y no una vez que se han perdido, como generalmente sucede (Daily et al. 2009). Para cumplir con estos propósitos, es fundamental establecer una metodología estandarizada de evaluación que obtenga datos precisos, relevantes, creíbles, fac bles y legi mados (Gallopin 2006) y que mantenga una con nuidad, actualización y accesibilidad en empo y forma. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural se va logrando, se van modificando los valores asociados a la incer dumbre, que serán las bases para el proceso de revisión de las decisiones y los ajustes en los monitoreos, los cuales permi rán probar las dis ntas hipótesis a través de un co-manejo adapta vo. 256 �Sin embargo, no existe un conjunto de indicadores universales que puedan generalizarse, por lo que la coherencia interna del análisis es esencial (Sarandón y Flores 2009), debiendo establecerse previamente el marco conceptual de la evaluación. La selección de indicadores debe par r de preguntas concretas o hipótesis que orienten dicha selección, debiendo ser posible realizar comparaciones con situaciones de referencia o tes go, o bajo otro po de condiciones deseables. Por lo tanto, encontrar el conjunto de indicadores que permitan brindar alertas tempranas sobre la degradación ambiental y su vinculación con las acciones humanas y las variables socioeconómicas asociadas, es uno de los mayores desa os del OA. A su vez, los indicadores seleccionados deben cumplir los siguientes requisitos: ser medibles (cualita va y/o cuan ta vamente), obje vos, comprensibles, fáciles de usar e interrelacionar, tener dimensión espacial y temporal, sensibles a los cambios y permi r el diagnós co y pronós co en función de la detección de situaciones de alerta ambiental (Therburg et al. 2002), para lo cual se deberá tener en cuenta la periodicidad en la obtención de datos. Por otro lado, cuando no se enen todos los equipos o recursos disponibles necesarios para una adecuada medición o cuando la relación costo-beneficio es nega va, se debe evaluar la posibilidad de establecer relaciones que determinen aquello que se quiere medir de una manera indirecta, siempre que esta medida sea lo suficientemente sensible para dar alertas tempranas del cambio (Noss 1990). La calidad del suelo, por ejemplo, no puede medirse directamente, pero sí puede ser inferida a par r de cambios en sus atributos o en los atributos del ecosistema, es decir, a par r de la iden ficación de aquellas variables sicas, químicas y biológicas que sean sensibles a los cambios en las funciones del suelo, las cuales serán los indicadores a u lizar. Este grupo de indicadores seleccionados se denomina conjunto mínimo de datos (CMD) (Larson y Pierce 1994; Doran y Safley 1997, tomado de Wilson y Sasal 2012) y brinda una es mación prác ca sobre uno o más procesos que afectan una función específica del suelo. El CMD puede variar para dis ntas regiones en función del po de suelo o de los factores formadores del mismo (entre otros), por lo que debe ser desarrollado localmente. Los Servicios Ecosistémicos intermedios que determinan los SE finales clave deberían ser incorporados a la lista de indicadores a monitorear. Estos indicadores incluyen una serie de procesos ecosistémicos como, por ejemplo, la produc vidad primaria y su dinámica estacional, la evapotranspiración y la estructura y configuración del paisaje. El monitoreo de dichos indicadores puede basarse en técnicas de teledetección y de hecho, algunos de ellos se registran en la actualidad. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural Se en ende por indicador ambiental a una variable (o suma de variables) que proporciona una información sinté ca sobre un fenómeno ambiental complejo y que permite conocer y evaluar el estado actual de la calidad ambiental y su variación en el empo y en el espacio (Therburg et al. 2002). En este sen do, los indicadores son las herramientas básicas para el monitoreo de los recursos naturales y de los procesos de degradación ambiental que, a través de la recolección sistemá ca de datos obtenidos mediante mediciones u observaciones en series espacio-temporales, posibilitan la evaluación de las tendencias y generan las bases para la planificación de los escenarios posibles de intervención (Abraham et al. 2013). 8. ELABORACIÓN DEL DIAGNÓSTICO Y PROPUESTA DE MEDIDAS El monitoreo realizado a través de la medición de los indicadores seleccionados permite elaborar un diagnós co de la situación y detectar zonas en diferente estado, en función de las cuales se determinará el po de medida a adoptar, la urgencia en su implementación y sobre qué factor debe actuar. Una posible pificación de zonas (adaptada de Vinci 2002) es la siguiente: 257 �- Zonas vulnerables: los indicadores están cerca del umbral crí co establecido determinando un alto riesgo ambiental. Las medidas deben ser prioritarias, de conservación o prevención ambiental y de manejo del factor que lo origina. - Zonas amenazadas: los indicadores están lejos del umbral crí co establecido, pero hay indicios de que la acción humana está generando una evolución nega va y rápida en sus valores. Las medidas deben ser prioritarias sobre el factor causante y de monitoreo ambiental. - Zonas adecuadas: los indicadores están lejos del umbral crí co establecido, exis endo un cierto equilibrio ambiental (natural y social). Aun así, es conveniente mantener el monitoreo para evitar que la situación se torne nega va. Es importante en este punto la iden ficación y el análisis de las causas que originan la degradación ambiental y/o los conflictos sociales asociados al uso de la erra, para que las medidas se efectúen sobre la raíz del problema y no sobre sus consecuencias, en vistas de encontrar una solución defini va, evitando futuras repe ciones y permi endo actuar de manera proac va en otras zonas con similares caracterís cas. En algunos casos, las medidas establecidas para la prevención y conservación ambiental pueden ser implementadas directamente por los actores del OA. En otros, la ejecución de dichas medidas excede su ámbito de actuación, lo que hace necesaria la vinculación de los responsables del Observatorio con los actores que enen la competencia para ejecutarlas. Esta coordinación entre actores del OA y quienes enen la competencia para ejecutar las acciones propuestas (por ej. administradores de polí cas) es fundamental para que exista una retroalimentación posi va del sistema que, a través de las recomendaciones e implementación de los planes, contribuyan a la consecución de los obje vos planteados. A su vez, dichos administradores de polí cas necesitan trabajar con datos precisos y relevantes, y con herramientas de soporte a las decisiones que permitan una ges ón eficaz del ambiente. Es decir, existe una relación entre ambos pos de actores mutuamente necesaria y beneficiosa. Los Observatorios deberían, además, proveer la base para cuan ficar el nivel de modificación en la provisión de SE de manera espacialmente explícita. La combinación de técnicas de teledetección, modelos de simulación y datos campo proveerían una buena base para llevar adelante esta tarea. 9. EJEMPLOS DE OBSERVATORIOS Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural - Zonas degradadas: los indicadores han pasado el umbral crí co establecido determinando una zona con un alto nivel de degradación, la cual puede ser irreversible. Las medidas deben ser tomadas de forma urgente, tanto en relación a la conservación del ambiente como de freno (en la medida de lo posible) al factor que lo origina. Existen múl ples actores interesados en monitorear dis ntos problemas o atributos de un ecosistema y lo pueden hacer de diferente manera y alcance, con lo que, de la combinación de todas estas variantes, pueden exis r (y de hecho existen) diversidad de Observatorios. Según su alcance, podemos diferenciarlos en internacionales, regionales, nacionales, provinciales, municipales, de cuencas, de asociaciones sectoriales, entre otros. Según los pos de actores, los Observatorios pueden ser privados, estatales o mixtos. En función del grado de par cipación, los hay más par cipa vos (los ciudadanos par cipan en la recolección de datos, en los obje vos propuestos, en la medición o realizando deman258 �Algunos ejemplos de Observatorios Ambientales en el mundo: - Observatorio Pirenaico de Cambio Climático2 (Francia, España, Andorra) A par r del informe 2007 del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre la Evolución del Cambio Climá co (IPCC), donde se iden ficó a las zonas montañosas como espacios par cularmente sensibles al cambio climá co, la Comunidad de Trabajo de los Pirineos (CTP) decidió establecer en este ámbito un marco de acciones compar das entre sus miembros en la escala del macizo de los Pirineos, poniendo en marcha el Observatorio Pirenaico del Cambio Climá co (OPCC). Creado en 2010, ene como obje vo principal seguir y comprender la evolución del clima en los Pirineos para poder limitar sus impactos y adaptarse a sus efectos mediante la definición de estrategias de adaptación des nadas a los sectores socioeconómicos y los espacios naturales más vulnerables. - Observatorio de la Sostenibilidad de España3 (España) El Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE) es un organismo independiente, cons tuido en 2005, cuya misión es es mular el cambio social hacia la sostenibilidad mediante el aporte de la mejor información disponible puesta a disposición de la sociedad, de los procesos de toma de decisiones y de la par cipación pública. El OSE ene como misión fundamental cubrir un vacío informa vo para responder a la necesidad obje va de evaluar de forma integrada los procesos de desarrollo sostenible, mediante la puesta en marcha de una capacidad técnica independiente basada en una metodología de indicadores, cuyos resultados se ponen a disposición de la sociedad con el obje vo de lograr la mayor proyección y relevancia pública. - Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales4 (Chile) Este Observatorio asesora a comunidades en conflicto, potenciando sus capacidades de ges ón a favor de sus derechos ambientales. El mismo realiza un seguimiento de los conflictos ambientales, inves ga y difunde aspectos relacionados con la protección ambiental y los derechos ciudadanos, realiza catastros de nivel sectorial, inves gaciones específicas y promueve la transferencia metodológica en la ges ón de conflictos. La metodología de trabajo sistema za la información relevante, diagnos ca los alcances del conflicto e iden fica los diversos actores involucrados. A través del análisis de la información recopilada, obtenida por dis ntas fuentes y la proporcionada por especialistas, busca generar escenarios que favorezcan la protección ambiental. 2 h p://www.opcc-ctp.org/index.php 3 h p://www.sostenibilidad-es.org 4 h p://www.olca.cl/oca/index.htm Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural das), menos par cipa vos (la información se publica y es accesible a todos, pero no hay un intercambio entre actores) o no par cipa vos (la información no es accesible a la población y solo se u liza dentro del Observatorio). Encontramos mayor diversidad aun al clasificarlos según la temá ca estudiada, pudiendo ser, entre otros, de economía y polí ca internacional, de conflic vidad social, de derechos sociales y ciudadanía, de medios de comunicación, de educación, infancia y juventud, de democracia y control ins tucional o de calidad ambiental. 259 �- Observatorio del Ecosistema Litoral y Monitoreo de la Biodiversidad Un ejemplo de esfuerzos internacionales y nacionales para el establecimiento de las bases para un desarrollo sustentable es el Observatorio del ecosistema litoral y monitoreo de la biodiversidad, resultado de un acuerdo de cooperación entre la Provincia de Río Negro y la Unión Europea. El proyecto fue elaborado por el Ins tuto de Cartogra a, Inves gación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT), dependiente de la Facultad de Filoso a y Letras (Universidad Nacional de Cuyo) y cuenta con tres ejes: modelo de información espacial, indicadores ambientales y página web. El diseño del sistema propuesto permite evaluar el patrimonio ambiental, humano, natural y produc vo, así como las tendencias de comportamiento de los ecosistemas costeros y marinos, y construir el modelo de organización territorial, monitoreando las condiciones ambientales y la evolución de los asentamientos humanos (Gudiño de Muñoz 2002). - Observatorio Nacional de Degradación de Tierras y Desertificación5 Los múl ples esfuerzos que se han realizado en las escalas mundial, regional y nacional para conocer la extensión, tendencia y costo de la degradación de las erras, entre ellos el proyecto de Evaluación de la Degradación de Tierras en Zonas Secas (LADA, por sus siglas en inglés), han generado las bases para poner en marcha en 2011 el Observatorio Nacional de Degradación de Tierras y Deser ficación. El mismo está conformado en el marco de un convenio entre la SAyDS, CONICET, UBA e INTA, cuyos representantes conforman la Comisión Direc va del Observatorio, integrando además un conjunto amplio de otras ins tuciones que conforman un cuerpo asesor. El fin de este observatorio es fortalecer la toma de decisiones en el manejo de la erra a través de la generación de información con nua, estandarizada y extendida en el empo. Su obje vo principal es proveer información rela va al Estado, las tendencias y riesgos de la degradación de erras y la deser ficación (a través de su página web, con indicadores y mapas) con el fin de elaborar recomendaciones referidas a la prevención, control y mi gación, para mejorar la toma de decisiones en torno a la ges ón ambiental en los niveles público y privado (Abraham et al. 2013). - Observatorio Nacional de Biodiversidad6 Otro antecedente es la reciente creación, en diciembre de 2012, del Observatorio Nacional de Biodiversidad (SAyDS junto con otros organismos), una plataforma en línea que sirve como instrumento para acceder a la información relevante de la diversidad biológica de las dis ntas regiones del país. Su misión principal es fortalecer la función proac va del Estado, cooperando con el proceso de profundización de la democracia, al construir un ámbito de información disponible para todos los ciudadanos y, de esta manera, visibilizar las polí cas públicas en materia de recursos naturales que se implementan en Argen na (SAyDS 2012). 5 h p://www.deser ficacion.gob.ar 6 h p://obio.ambiente.gob.ar/ Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural Algunos ejemplos de Observatorios Ambientales en Argentina: 260 �RELACIÓN CON EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL El proceso de Ordenamiento Territorial (OT) (ver Cap. 1) permite contar con las condiciones para tener información actualizada y organizada en un Sistema de Información Territorial (SIT), permi endo orientar la elaboración de planes de desarrollo, proyectos sectoriales y ac vidades de inves gación en áreas crí cas, así como reducir conflictos potenciales por usos alterna vos del suelo. A su vez, permite hacer un uso inteligente y justo del territorio, iden ficando nuevas oportunidades de desarrollo y fortaleciendo los procesos par cipa vos de toma de decisiones, es mulando la responsabilidad ambiental, económica y social de los diferentes actores y promoviendo la integración territorial (Elverdín et al. 2010). El Observatorio Ambiental (OA), como herramienta asociada a procesos de OT, debe considerar el Sistema Socio-Ecológico como un todo, incluyendo los aspectos ambientales, sociales, culturales, económicos e ins tucionales y la interrelación existente entre los mismos (Gudiño de Muñoz 2002). Por lo tanto, una decisión importante que debe tomar el Observatorio es definir el territorio sobre el cual se va a desarrollar el monitoreo. La elección de un espacio amplio (por ej. una cuenca o ecorregión) puede exceder al ámbito de decisión del Plan de OT (por ej. municipalidad o provincia), pero puede ser preferible, dado que los procesos ecológicos están interconectados y tener una visión parcial puede llevar a conclusiones erróneas. Por ejemplo, el uso de agroquímicos en erras cul vadas en la parte superior de una cuenca puede afectar al servicio ecosistémico de provisión de agua limpia en la parte inferior; si la cuenca comprende municipios dis ntos y solo se monitorea aquel que está en la parte superior, no se estará considerando el impacto total de dicha acción. Dado que las decisiones que las poblaciones humanas toman, afectan el estado y funcionamiento del ecosistema, aumentando o disminuyendo (al menos temporalmente) la provisión de los SE (Balvanera y Cotler 2007), los OA buscan generar alertas tempranas de estas interacciones entre la acción humana y el estado del ecosistema. En tal sen do, el monitoreo en diferentes niveles (local, paisaje y regional) permite generar un valioso conjunto de información sobre las retroalimentaciones y las dinámicas de los SSE (Pramova et al. 2012). En la implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial Rural (OTR), uno de los obje vos es manejar los conflictos potenciales por usos alterna vos del suelo. Para ello, en función del diagnós co y de la planificación que se realice del Sistema Socio-Ecológico, el Plan de OTR puede ser más o menos eficaz para la consecución del obje vo buscado. En este sen do, la información brindada por el OA sirve de base para la elaboración de dicho Plan, y al igual que el OTR, contribuye para definir polí cas que a endan las demandas reales de la población y protejan la riqueza del patrimonio natural (Gudiño de Muñoz 2002). A su vez, el Plan de OTR establece aspectos que el OA debe monitorear para retroalimentar al sistema, por lo que cualquier modificación del mismo debe ser informada al Observatorio de forma que se adecúen los indicadores a medir. Si bien el proceso de OTR puede ser anterior a la creación del OA, ambos se interrelacionan en sus dis ntas etapas de la siguiente manera (Fig. 14.2): Figura 14.2. Relaciones entre el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y los dis ntos monitoreos realizados por el Observatorio Ambiental (OA). Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural 10. 261 �- La información que surja del monitoreo del nivel de efec vidad del Plan de OTR (realizado por el OA a través del seguimiento de la variable obje vo), puede ser u lizada por el OTR en su fase de Planificación para revisar si las medidas propuestas son las adecuadas para la consecución del obje vo planteado. Por ejemplo, el OTR puede establecer la prohibición de realizar prác cas agrícolas en un margen de diez metros al borde de los arroyos con el fin de disminuir los riesgos de contaminación con agroquímicos. El OA deberá medir el nivel de contaminación del agua para establecer si la prohibición aplicada es eficaz para la consecución de dicho obje vo. - La información que surja del monitoreo del cumplimiento en la implementación del Plan de OTR (realizado por el OA a través del seguimiento de la variable reglada) puede ser u lizada por el OTR en su fase de ges ón para verificar el cumplimiento de las medidas establecidas. Siguiendo con el ejemplo anterior, el OA deberá verificar los metros desde los bordes de los arroyos a par r del cual comienza a haber prác cas agrícolas. Cuando el OTR es propuesto por la Provincia y acordado con los Municipios, el OA también sirve para evaluar su desarrollo en los mismos, permi endo detectar dificultades que requieran, por ejemplo, un mayor apoyo provincial. A su vez, en el caso de Observatorios con par cipación de productores agropecuarios y otros actores sociales del territorio, el mismo puede medir no solo la aplicación de las medidas propuestas, sino también el nivel de conocimiento de las mismas por tales actores. En todos los casos existe una retroalimentación de la información generada por ambas herramientas de ges ón del territorio que hace que deban estar vinculadas de manera constante. 11. OBSERVATORIOS DE PRÁCTICAS TERRITORIALES Una forma de valorizar el proceso de OT a escala local es a través de la construcción de un Observatorio de Prác cas Territoriales (OPT) que estudie en forma permanente las consecuencias territoriales de la implementación de dis ntas prác cas por parte de un conjunto determinado de actores del territorio. La creación de los OPT permite disponer de herramientas de ges ón para la toma de decisiones y cons tuye un obje vo estratégico para los actores locales (Elverdín et al. 2010). La concepción de los OPT se basa en la hipótesis de que cada uno de los actores de un territorio ene información y conocimientos, situados y distribuidos sobre ese territorio (Fig. 14.3). En tal sen do, el OPT cons tuye un mecanismo que permite generar representaciones compar das del territorio para ayudar a la acción colec va, generando a su vez un proceso de asimilación de conocimientos que influye sobre la adopción de las prác cas por parte de esos actores (Brassac 2004; Lemoisson 2006). Por lo tanto, un OPT puede definirse como un disposi vo sociotécnico de ges ón de la información, elaborado colec vamente por los actores del mundo rural que actúan en un territorio dado, haciendo frente a los desa os territoriales. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural - La información que surja del monitoreo del Sistema Socio-Ecológico en su conjunto (realizado por el OA a través del seguimiento de las variables representa vas del mismo) puede ser u lizada por el OTR en su fase de Diagnós co. Si esta fase ya se ha realizado y el proceso de OTR ya está en marcha, servirá como retroalimentación de dicho proceso, para confirmar el diagnós co inicial o para establecer uno nuevo en el caso de que la situación haya cambiado. 262 �El Observatorio es una herramienta implementada por los actores para monitorear el desempeño de un fenómeno, un predio o una porción de territorio en una escala espacio-temporal (Benoît 2006; Lenormand 2011), permi endo a los actores repensar de manera colec va las prác cas agrícolas, en el contexto del desarrollo territorial sustentable (Lemoisson 2006). En este sen do, los OPT cons tuyen a la vez un proceso y un producto. El proceso consiste en reunir a un conjunto de actores del territorio frente a uno o varios desa os y emprender un procedimiento colec vo para analizar las relaciones entre sus prác cas individuales y colec vas, y su efecto sobre el territorio. El producto es un Sistema de Información Territorial (SIT) que permite compar r los datos y conducir las acciones del desarrollo territorial (Elverdín et al. 2010). En resumen, las caracterís cas que dis nguen este po de observatorio de otros son: - Un sistema de información co-construido por los actores implicados en el proyecto, cuya meta es compar r información, construir indicadores en función de un desa o territorial y servir a la acción colec va - Un proceso de aprendizaje colec vo movilizado por los actores del desarrollo para producir y colectar información que permita mejorar la per nencia de la acción pública territorial - Una observación de las prác cas agrícolas en el empo y el espacio de un territorio, para evaluar las evoluciones de los indicadores de cambio de los sistemas produc vos - Una formalización del sistema de información, mediante el uso de un protocolo unificado, permiendo una representación idén ca de los conceptos usados en el procesamiento de los datos (por ej. una parcela significa lo mismo para todos los actores) (Lenormand 2011) Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural Figura 14.3. Representación compar da de las prác cas y conocimientos de los actores rurales sobre el territorio. Adaptado de Brassac (2004) y Lemoisson (2006). El funcionamiento de un OPT se puede representar como una “espiral” que simboliza la vida del Observatorio y que comprende diferentes etapas y ac vidades (Fig. 14.4.). El proceso de implementación del OPT abarca la combinación de cuatro pos de ac vidades: - Problema zación: es la ac vidad de socialización y de intercambio de las percepciones que los actores enen sobre el desa o (impulso inicial) que da origen, contexto y fundamenta la concepción del Observatorio. El proceso par cipa vo ene por objeto reunir y movilizar el conjunto de actores para construir el SIT que ayudará a organizar la acción colec va en torno al desa o territorial 263 �- Formalización: es la construcción de las representaciones y las percepciones recurriendo a un lenguaje formal - Operacionalización: es la ac vidad de elaboración de las herramientas de ges ón y de tratamiento de la información (so ware, procedimientos y normas), u lizando los recursos básicos de informáca y lenguajes de programación (Benoît 2006). Figura 14.4. Procedimiento par cipa vo de construcción e implementación de un Observatorio. Los ejes son las ac vidades, los recuadros celestes son las etapas y los recuadros azules, las principales tareas a realizar dentro de cada etapa. Adapatado de Benoît (2006) y Lemoisson et al (2008). Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural - Concepción: es la ac vidad de reflexión y de abstracción sobre las percepciones que los actores enen sobre el territorio, y que establece el desa o del Observatorio La conducción de un proyecto de OPT consiste en organizar estos componentes básicos en un proceso interac vo e incremental, pasando por dis ntas etapas (Fig. 14.4.): - El paso desde la problema zación hasta la concepción es la etapa de expresión e iden ficación de las necesidades y la validación de la fac bilidad del OPT. Esta primera etapa moviliza los actores locales, define los obje vos del observatorio, especifica los alcances de las acciones y analiza el tema a tratar por el Observatorio. Durante esta fase, dos preguntas deben ser respondidas: ¿cómo los actores perciben el tema a tratar en relación con sus metas? y ¿cómo el Observatorio podrá ayudar 264 �- El paso desde la concepción hasta la formalización cons tuye la etapa de la representación y modelización, que permite explicar, expresar y compar r las representaciones que los actores enen sobre el territorio. En esta etapa se da la organización del disposi vo, el armado del so ware y la ins tucionalización del futuro, finalizando con la validación de las especificaciones o conjunto de condiciones del observatorio. - Desde la formalización hasta la operacionalización transcurre la implementación propiamente dicha del Observatorio. Es la etapa donde se organiza el OPT, se realiza la adquisición de datos, se desarrollan las herramientas informá cas y finaliza con la validación de la herramienta como condición previa a la puesta en marcha del Observatorio. La tarea principal es la elaboración de indicadores territoriales mul actores. - La úl ma etapa, que finaliza con el inicio de una nueva espiral correspondiente a una problema zación actualizada, es la de puesta en funcionamiento y u lización del Observatorio. Es la etapa de la construcción de conocimientos y finaliza con la evaluación de los usos del OPT por los dis ntos actores del territorio. A par r de aquí se decide si se con núa con el observatorio tal cual ha sido concebido, si se lo reformula o si se da por finalizado el mismo (Benoît 2006; Lemoisson et al. 2008). Por su concepción, los OPT garan zan la par cipación desde el inicio de todos los actores involucrados en el desa o para el cual se han creado los mismos y son considerados como una estrategia para animar el desarrollo territorial, mediante estos procedimientos par cipa vos. A su vez, permiten expresar, explicar y compar r las representaciones que los actores enen sobre los problemas del territorio, producto de un aprendizaje individual y colec vo (Elverdín et al. 2010). Es decir, los OPT son concebidos como una representación colec va y compar da del territorio, con una organización de ges ón, de intercambio y de generación de datos y nuevos conocimientos. Es una nueva modalidad de hacer ges ón, más flexible que la tradicional y que responde a las demandas actuales de estructuras en red, información digital sistema zada y georreferenciada, y de eficiencia y eficacia en la toma de decisiones, sustentada en procesos par cipa vos. 12. CONCLUSIONES Los Observatorios Ambientales cons tuyen una herramienta de ges ón estratégica que permite el monitoreo ambiental, social y económico permanente de un determinado territorio, así como una herramienta de información sobre los efectos que se buscan comprender y ges onar, y que responde a la demanda social de mayor par cipación pública en temas vinculados a las problemá cas ambientales y territoriales. En tal sen do, cons tuyen una herramienta de fundamental importancia en procesos de planificación y OT. Es decir que, además de las funciones específicas señaladas, los Observatorios cumplen otras funciones dentro de la sociedad, como fomentar la par cipación pública, brindar información para la toma de decisiones de dis ntos actores y para la retroalimentación de planes de ordenamiento y desarrollo territorial, favoreciendo la vinculación de diferentes organizaciones en la consecución de un obje vo común. Existen dis ntos modelos de observatorios en función de las múl ples necesidades de monitoreo, de los pos de actores que intervienen en la implementación, del grado de par cipación de los mismos Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural a los actores a cumplir su desa o? (Lemoisson et al. 2008). En consecuencia, es primordial apoyar la socialización y la negociación entre los actores. 265 �Un producto importante del Observatorio es la clasificación de zonas por su grado de afectación ambiental (degradadas, vulnerables, amenazadas o adecuadas), lo cual permite establecer el po y la urgencia de las medidas a adoptar, y sobre qué factores actuar. Es fundamental en este punto la iden ficación y el análisis de las causas que originan la degradación ambiental o las situaciones de conflicto (socioambiental), para que las medidas se efectúen sobre la raíz del problema y no solo sobre sus consecuencias. En ciertos casos, las medidas necesarias para la prevención y conservación ambiental o la resolución de los conflictos, pueden ser implementadas directamente por los actores par cipantes del Observatorio. En otros, la ejecución de dichas medidas excede su ámbito de actuación, lo que hace necesaria la vinculación de dichos actores con tomadores de decisiones de otros niveles o externos al territorio monitoreado, que son quienes podrán ejecutar las medidas establecidas. Esta coordinación entre actores del Observatorio y tomadores de decisiones es fundamental para que exista una retroalimentación posi va del sistema que, a través de las recomendaciones e implementación de los planes, contribuyan a la consecución de los obje vos planteados. Por su parte, los actores externos que toman las decisiones necesitan trabajar con datos precisos y relevantes, y con herramientas de soporte que permitan una ges ón eficaz del ambiente, siendo el Observatorio idóneo para cumplir dichas demandas. Es decir, existe una relación entre los par cipantes del Observatorio y los diferentes tomadores de decisiones mutuamente necesaria y beneficiosa. En tal sen do, creemos que involucrar desde el inicio del Observatorio a los diferentes tomadores de decisiones como par cipantes, es un aspecto fundamental para el éxito del mismo y para facilitar las tareas y los flujos de información en ambos sen dos. Esta sinergia es par cularmente importante cuando la creación del Observatorio es parte integral de la estrategia de OT, contribuyendo en la construcción dinámica del equilibrio del territorio y en la reducción de conflictos relacionados al uso de la erra, ya que ambas herramientas se retroalimentan una de otra sin perder sus obje vos y campos de acción propios. BIBLIOGRAFÍA Abraham, E. 2009. Enfoque y evaluación integrada de los problemas de deser ficación. Zonas Áridas 13 (1): 9-24. En línea. [Consulta realizada el 15 de abril de 2013]. Disponible en: h p://www.deser ficacion.gob.ar/wp-content/uploads/2013/04/ elena2009.pdf. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural y de otros factores que los hacen diferentes unos de otros. En cualquier caso, para el seguimiento y la comprensión de los dis ntos componentes del Sistema Socio-Ecológico y de sus interrelaciones, es necesario tener una mirada interdisciplinaria y mul actoral, así como un modelo conceptual común a todos los integrantes del Observatorio. Abraham, E., D. Bran, M.L. Corso, J. Cueva, P. Maccagno, N. Maceira, A. Maggi, S. Navone, V. Pietragalla, M. Román, D. Soria y A. Therburg (ex aequo). 2013. Ins tucionalización del Monitoreo de la Deserficación en la Argen na: Diseño e Implementación del Observatorio Nacional de Degradación de Tierras y Deser ficación. UNCCD 2nd Scien fic Conference. Economic assessment of deser fica on, sustainable land management and resilience of arid, semi-arid and dry sub-humid areas. Fortaleza, Brazil. 04-07 February. 266 �Barros, V. 2008. El Cambio Climá co en Argen na. Capítulo de la publicación Agro y Ambiente: una agenda compar da para el desarrollo sustentable. Noviembre 2008. 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Gaceta Ecológica número especial 84-85: 8-15. Ins tuto Nacional de Ecología, México. Gudiño de Muñoz, M. 2002. Modelo de ges ón integral Observatorio ambiental y ordenamiento territorial. Revista Proyección Nº 3. CIFOT, Facultad de Filoso a y Letras, Universidad Nacional de Cuyo. ISSN 1667-0876. INTA. 2009. Documento Base Programa Nacional de Ecorregiones. En línea. [Consulta realizada el 15 de diciembre de 2012]. Disponible en: h p://www.inta.gob.ar/documentos. 267 �Lemoisson, P., M. Passouant, P. Mar nand, E. Coudel, J.P. Barrel, y V. Bonnal. 2008. Observatories design method: Version 1.81.01. CIRAD/UMR Te s. Montpellier, p. 87. Lenormand, P. 2011. Les observatoires: un défi pour l´ingéniere territoriale. Territoires 50: 51-53. Janvier. MEA. 2005. Ecosystems and Human Well-being: Synthesis. Millennium Ecosystem Assessment. Island Press, Washington, D.C. Miranda, L. C. y J. I. Oe ng. 2000. 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GƒÙ‘°ƒ Cʽ½ƒþÊ3 RESUMEN: En este trabajo se analizó la información disponible relacionada con el Ordenamiento Territorial (OT) en cinco países de Iberoamérica; ArgenƟna, Brasil, España, México y Uruguay, con el objeƟvo de aportar información que permita mejorar los futuros procesos de OT. El estudio se centró en los niveles administraƟvos de gesƟón y la normaƟva relacionada con el tema. En los países de estudio se observó diversidad en relación a los niveles administraƟvos, la generación de instrumentos (planes, directrices, etc.) y la normaƟva de ordenamiento territorial. España es el país que cuenta con mayor normaƟva y experiencias de OT debido a su edad como nación y a que es integrante de un bloque regional (Comunidad Europea) con fuertes antecedentes en el tema. En América, México y Brasil fueron los pioneros del grupo de estudio en la generación de normaƟvas y planes relacionados con el OT. Si se hace foco en el Ordenamiento Territorial Rural se destacan las experiencias de España y ArgenƟna. 1. INTRODUCCIÓN Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica CAPÍTULO 15* EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN IBEROAMÉRICA1 Las políƟcas territoriales de los países laƟnoamericanos han ido evolucionando. Actualmente los enfoques territoriales y parƟcularmente el Ordenamiento del Territorio, como proceso e instrumento de políƟcas públicas, es visto de una forma integral u holísƟca, considerando actores, recursos naturales, mercados, normaƟva y políƟcas públicas, parƟcipación ciudadana, capacidad de gesƟón local, entre otros aspectos. Sin embargo, ¿es posible hablar de una políƟca territorial uniforme en Iberoamérica?, ¿Cuáles serían los elementos a tener en cuenta para poder caracterizar una políƟca territorial a nivel iberoamericano? Los países laƟnoamericanos recorrieron un largo camino hacia políƟcas de OT, pasando por varios Ɵpos de planificaciones, dentro de las cuales se destacan: i) la planificación regional que consisơa en planes de carácter económico, aplicados a ciertas áreas con problemas de retraso en sus niveles de desarrollo, ii) la planificación urbana, dedicada exclusivamente al territorio urbano, y que comenzó a tomar importancia a parƟr de la década de los años 50, debido, entre otras cosas, a la preocupación por un crecimiento desmedido de las ciudades, iii) la planificación ambiental, asociada con la regulación del uso y el aprovechamiento de los recursos naturales que comienza a adquirir importancia a parƟr de los años 70 en los países de América LaƟna (Massiris 2002). Según FAO (2010) y Massiris (2000) la necesidad de planificar el uso de los recursos naturales se basa en reparar o atender: a) desequilibrios y desintegración territorial e inadecuada distribución de la densidad poblacional, b) impactos ecoló* En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 271-300). 1 Este documento toma como base y expande los contenidos del documento “Procesos de ordenamiento territorial rural [OTR] en Iberoamérica y la ArgenƟna: síntesis de experiencias y evaluación de propuestas” (García-Collazo et al. 2011). 2 Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. InvesƟgador Asociado, Sistema Nacional de InvesƟgadores, Uruguay. Contacto primer autor: amalia.panizza@gmail.com 3 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. 272 �A nivel internacional los principales soportes jurídicos consideran el OT, a través de las Convenciones y Tratados; como por ejemplo la declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, en la cual el plan de acción acordado, llamado Agenda 21, incluye la planificación y el ordenamiento de los recursos de la erra, y los Convenios de Biodiversidad, Deser ficación y Cambio Climá co, entre otros. A nivel nacional cada país cuenta con su Cons tución que incluye aspectos relacionados con el ambiente, la planificación y la regulación del uso de la erra. Hay países que actualmente cuentan con leyes de Ordenamiento Territorial y otros que no las enen, y por lo tanto deben ampararse en normavas no específicas. En la literatura es posible encontrar referencias y guías acerca de cómo han de ser formulados los planes de Ordenamiento Territorial Rural (OTR), las etapas involucradas, las diversas modalidades que adoptan y los indicadores que han de ser u lizados para la caracterización del sistema territorial, pero poco se conoce sobre la forma en que estas experiencias se concretan. La documentación del proceso, el análisis crí co y la evaluación ex post de las experiencias de OTR no se encuentran disponibles, siendo el estudio de este po de información clave para aportar elementos que permitan mejorar el proceso en sus aspectos metodológicos y en sus planteos conceptuales. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica gicos y paisajís cos nega vos, resultado de la inadecuada localización de ac vidades, c) manejo poco adecuado de los recursos naturales, por falta de polí cas de protección y conservación o déficits en su implementación, así como por superposición desordenada de usos de la erra, lo cual genera incompa bilidades di ciles de rever r. El principal obje vo de este trabajo consiste en la sistema zación4 de la información disponible relacionada con el OT en cinco países de Iberoamérica, con el fin de aportar información tendiente a mejorar los futuros procesos de OT que se desarrollen en Argen na. Se analizaron las experiencias desarrolladas en Argen na, Uruguay, España, México y Brasil por ser estos algunos de los países iberoamericanos con mayor disponibilidad y facilidad de acceso a la información sobre OT. 2. ANTECEDENTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LOS PAÍSES DE ESTUDIO 2.1. Antecedentes de ordenamiento territorial en Argentina Argen na no dispone de un marco legisla vo integrador, y las experiencias de OT apuntan a acciones de carácter sectorial como desarrollo de infraestructura y redes urbanas, o zonificación de bosques na vos. En los Capítulos 9, 17, 18 y 20 se detallan las norma vas vinculadas a OT en Argen na. En esta sección se expondrán los aspectos de mayor relevancia. La Cons tución Nacional reformada en 1994 establece que el Gobierno Nacional debe dictar normas para garan zar el crecimiento armónico y promover polí cas que endan a equilibrar el desigual desarrollo de provincias y regiones (Art. 75 inc.19); normas que contengan los presupuestos necesarios para la protección ambiental, respetando las jurisdicciones locales (Art. 41) y la posibilidad de que las provincias par cipen y creen regiones que estén orientadas hacia el desarrollo económico y social (Art. 124). En tal sen do en el año 2002 la Ley General del Ambiente (N° 25.675) define el ordenamiento ambiental como un instrumento de polí ca y ges ón que debe considerar aspectos polí cos, sicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y 4 Entendiendo por sistema zación metodología que permite describir, reflexionar, analizar, documentar y retroalimentar un proceso. 273 �Posteriormente surgen tres documentos relevantes de referencia nacional: a) el Plan Estratégico Territorial llamado “Argen na 2016: Polí ca y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial” formulado en el año 20045, b) la Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos (N° 26.331/2007) promulgada en 2007 y reglamentada en 2009, y c) el Anteproyecto de la Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, actualmente en estudio del COFEPLAN. Por otra parte a nivel provincial Buenos Aires en 1977 aprueba el Decreto Ley Nº 8912, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo con énfasis predominantemente urbano, y en el año 2009 la Provincia de Mendoza sanciona la primera ley integral de OT de la República Argen na, la “Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo” (Ley Nº 8051/09). 2.1.1. Organización y ámbitos de competencia en Argentina Argen na ene un sistema de gobierno representa vo, republicano y federal. El sistema federalista implica que cada provincia ene autonomía en el diseño y ges ón de sus polí cas territoriales y en este caso el Estado Nacional debe adoptar el papel de ar culador o coordinador a través de diferentes organismos creados a tales efectos. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica nacional. Debiendo asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y u lización de los diferentes ecosistemas, garan zar la mínima degradación y desaprovechamiento y promover la par cipación social, en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable. Dentro de la ins tucionalidad territorial presente en Argen na se deben mencionar principalmente al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Cabe destacar a uno de los ámbitos de planificación, ar culación y armonización de las polí cas de planificación y ordenamiento territorial por excelencia, el Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN), creado en el año 2008, un espacio de encuentro donde par cipan las Provincias argennas, la Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno Nacional donde se está elaborando la Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, aún en etapa de anteproyecto. Por otro lado desde el Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca de la Nación (MAGyP) se han realizado varios esfuerzos por considerar el OTR y por elaborar bibliogra a de referencia que permita brindar un marco conceptual general sobre el OTR. En ese marco se publicó el libro: “Bases para el Ordenamiento Territorial Rural de la Argen na” (MAGyP 2012), coordinado por el Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca y la par cipación de varias ins tuciones destacadas, como por ejemplo: la Universidad Nacional de San Luis, INTA y la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires. Actualmente este mismo ministerio se encuentra trabajando en un proyecto TCP/ARG/3302, “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial de manera par cipa va e itera va” en colaboración con la FAO para generar protocolos metodológicos de OTR y literatura de referencia, como el presente libro. 5 Este plan fue formulado en 2004 a par r de la Polí ca Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Según se explicita en el mismo, surge como una necesidad de relevar e iden ficar la infraestructura y el equipamiento que garan zara el desarrollo del país en el mediano y largo plazo; como una alterna va frente a una realidad territorial caracterizada por la desigualdad entre zonas, procesos de destrucción del aparato produc vo, explotación indiscriminada de recursos naturales y aumento de la brecha entre ricos y pobres (<h p://www.planif-territorial.gov.ar/html/pet/>). 274 �La Ley Nº 18.308 (D.O. N° 27.515) define las competencias e instrumentos de planificación, par cipación y actuación en la materia, orienta el proceso de ordenamiento del territorio hacia la consecución de obje vos de interés nacional y general y diseña los instrumentos de ejecución de los planes de actuación territorial. Esta Ley presenta las disposiciones generales, los derechos y los deberes territoriales, instrumentos de planificación territorial, planificación para el desarrollo sostenible, actuación y control, par cipación social, coordinación interins tucional y disposiciones especiales. Otros antecedentes legales relacionados con el OT se mencionan en el Anexo 15.1. 2.2.1. Organización y ámbitos de competencia en Uruguay El régimen de gobierno en Uruguay es unitario y descentralizado, se subdivide en 19 departamentos y recientemente en 89 municipios. Es decir, que cuenta con un gobierno nacional, un gobierno departamental y un gobierno local o municipal, y la ges ón del OT se realiza a par r de tres niveles: nacional, regional (hacer referencia a zonas del país integrada por varios departamentos) y departamental. A nivel nacional el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), a través de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT), establece obje vos, lineamientos y estrategias nacionales, apoyado por Comisiones que integran a otros sectores del gobierno nacional y departamental, empresas privadas y públicas y la sociedad civil organizada. Las estrategias regionales son elaboradas por el MVOTMA y los Gobiernos Departamentales involucrados. La planificación y gesón territorial se realiza en los Departamentos que son los que enen competencia sobre los usos del territorio y prioriza los planes, programas y proyectos a poner en marcha (Tabla 15.1). Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica 2.2. Situación del Ordenamiento Territorial en Uruguay Uruguay cuenta con la Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable del 18 de junio de 2008, en donde se concibe al ordenamiento territorial como un conjunto de acciones transversales, basadas en la coordinación de las acciones públicas sobre el territorio; polí ca que ar cula planificación sica con estrategias de desarrollo socioeconómico y visiones a largo plazo acerca del desarrollo territorial. Los principios rectores del OT son la equidad social; cohesión territorial; coordinación y desarrollo local y regional; valorización de los recursos naturales y sociales; par cipación ciudadana; prevención de conflictos; difusión de información. En el marco de la Ley de Ordenamiento Territorial se creó el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial con la función de coordinar las estrategias nacionales6 y el cual se encuentra integrado por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP), el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAyP), el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), el Ministerio de Turismo y Deporte (MTurD), Ministerio de Defensa Nacional (MDN), Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y el Presidente del Congreso de Intendentes. Este Comité ene como función coordinar las estrategias nacionales y desde su creación, el Comité ha realizado siete reuniones en las que se trataron temas como la reglamentación de la Ley Nº 18.308, directrices nacionales de ordenamiento territorial y del espacio costero, así como estrategias regionales (área metropolitana y Región Este). Por otro lado se cuenta con una Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial (COAOT) 6 Dentro de sus competencias se destacan: a) contribuir a la formulación de las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial; b) impulsar la información y la par cipación social en todos los procesos de ordenamiento territorial; c) pronunciarse sobre la adecuación de los grandes proyectos de infraestructura a las Directrices y Programas Nacionales. 275 �Si bien Uruguay cuenta con norma va específica sobre OT, su desarrollo ha sido reciente y no dispone aún de un plan nacional con las bases y principales obje vos estratégicos. En la aplicación, las limitaciones están centradas en la debilidad ins tucional a nivel departamental que son centrales en la categorización del suelo (art. 30 de la Ley Nº 18.308), y la debilidad técnica basada en la falta de experiencias previas. Existen, a su vez, otras acciones de incidencia territorial como el Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Uruguay (SNAP), coordinado por el MVOTMA, que deben considerarse en la elaboración de planes de OT. Sin embargo, enen 94 instrumentos aprobados y en elaboración en sus 19 departamentos, que comprenden planes locales, directrices departamentales, estrategias metropolitanas, Planes de Actuación Integrada (PAI), que se detallan en la página web del MVOTMA y en el Anexo 15.2. Tabla 15.1. Ordenamiento Territorial en Uruguay y su ges ón a nivel nacional, regional y departamental. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica con el obje vo de incorporar las dis ntas visiones a las polí cas del sector7. Desde su creación, esta Comisión ha realizado cuatro reuniones en las que se trataron temas como la implementación de la Ley Nº 18.308, directrices nacionales de ordenamiento territorial y del espacio costero, así como estrategias regionales (área metropolitana y Región Este) (MVOTMA 2013). 2.3. Situación del Ordenamiento Territorial en España España cuenta con la influencia de los antecedentes de OT a nivel de la Comunidad Europea; la preocupación por un desarrollo equilibrado ha llevado a la incorporación de esta temá ca en el Consejo de Europa y la Unión Europea rela vas a la planificación territorial desde 1970 en la primera CEMAT, 7 Integrada por delegados de ins tuciones públicas y privadas y representantes de la sociedad civil, sus principales comedos son: colaborar con el Poder Ejecu vo, a través del MVOTMA, en la definición de las polí cas nacionales de ordenamiento territorial, cooperar con el MVOTMA en la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial de los diferentes ámbitos, facilitando las coordinaciones interins tucionales, asesorar en todos los asuntos de competencia de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial a solicitud de esta o por inicia va de cualquiera de sus miembros. 276 �En España se han aprobado leyes de OT en todas las Comunidades Autónomas (CCAA) e incluso se encuentran en un proceso de actualización con nua que comenzó por la década del setenta. Las definiciones mencionadas en las legislaciones hacen referencia expresa a la Carta Europea acordada en la Conferencia Europea de Ministros responsables de OT, en donde se define el Ordenamiento Territorial como una disciplina cien fica, una técnica administra va y una polí ca concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo obje vo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización sica del espacio, según un concepto rector (CEMAT 1983). Sus obje vos se relacionan con: el desarrollo equilibrado; el mejoramiento de la calidad de vida; ar cular e integrar el territorio; preservar el medio ambiente y el patrimonio histórico y cultural; entre otras cosas (BOCYL 1998). Dentro de los antecedentes de mayor relevancia de leyes relacionadas con el ordenamiento territorial se mencionan una serie de normas como por ejemplo: a) la Ley del Suelo del año 1956, reformada en 1975 y 1990, la cual prevé un marco norma vo general para el territorio con una estructura jerárquica, desde el Plan Nacional de Ordenación del Territorio, hasta planes generales municipales (Massiris 2002), b) la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la flora y fauna silvestres del año 1898, c) Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana en el año 1992 autoriza la elaboración de un Plan Nacional orientador de los planes regionales, el cual no se ha realizado hasta el momento (Massiris 2002), y d) Ley 45/2007, para el desarrollo sostenible del medio rural (Comisión Europea 2010) en el año 2007 que cons tuye uno de los primeros antecedentes específicos en el ordenamiento territorial rural. Otras norma vas relacionadas se pueden ver en el Anexo 15.1 y 15.3. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica sumado al Convenio Europeo del Paisaje cuyo propósito es fomentar la adopción de polí cas públicas para proteger, planificar y ges onar los paisajes europeos (MARM 2008), generando posteriormente varios programas como por ejemplo: Estrategia Territorial Europea (ETE); Agenda territorial de la Unión Europea; Red Europea de Observación sobre cohesión y desarrollo territoriales. Respecto a la esfera ambiental, las leyes de ordenación del territorio de las comunidades autónomas en sus obje vos plantean la promoción del desarrollo socioeconómico equilibrado. En algunos textos se añadió después de 1992 el término “sostenible”; y la ges ón responsable de los recursos naturales refiriéndose específicamente a la u lización racional del territorio y a la protección del medio natural y cultural (Mata-Olmo 2005). Si bien desde el año 2002 todas las CCAA han aprobado su Ley de OT, 15 de las 17 CCAA han aprobado planes regionales de OT, ya sea mediante Planes o Directrices de OT. En el ámbito subregional 14 CCAA han aprobado instrumentos de este po siendo las más ac vas Andalucía, País Vasco, Cataluña y Canarias (MARM 2008). Sin embargo, también existe una serie de planes que han fallado en su ejecución debido a la inoperancia entre las comunidades autónomas y los municipios: a) El Plan Territorial General de Cataluña necesitó más de una década hasta conseguir su aprobación en 1995, b) El Plan Regional de Estrategia Territorial (PRET) de la Comunidad Autónoma de Madrid, tras el cambio de gobierno en esta CCAA, nunca llegó a iniciar tramitación administra va, c) Las Directrices Regionales de Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, aprobadas en 1991, en la prác ca no se han puesto en marcha los instrumentos de planificación previstos para su desarrollo. En España existe gran heterogeneidad en el grado de desarrollo de instrumentos a nivel nacional, además de una enorme variedad y disparidad. Por ello la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad (SGTyB) dependiente de la MARM dispone de una Base de Datos de Instrumentos de Ordenación del Territorio (BIOT), con el objeto de posibilitar una visión homogénea, sistemá ca y comparable de la planificación en España. Entre ellos podemos mencionar los planes territoriales sectoriales que se encuentran contemplados en las leyes de Cataluña y el País Vasco y la Evaluación de Impacto Territorial (EIT) contemplada en las leyes de Andalucía, Murcia, Asturias y Aragón (Comisión Europea 2010). 277 �En el nivel nacional, las Comunidades Autónomas (CCAA) son las que enen competencia exclusiva sobre el OT ejerciendo esta función pública con potestad legisla va, reglamentaria y de ejecución (ar culo 148 de la Cons tución Nacional). El Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM) es el responsable del seguimiento de las inicia vas internacionales en la materia, apoya a las CCAA y formula la norma va ambiental. En el ámbito regional, los planes se refieren a la respec va CCAA, las leyes comunales establecen los instrumentos regionales, subregionales y sectoriales. Por otro lado, los planes de ordenación subregionales abarcan ciertas regiones de una CCAA y se sitúan a escala intermedia, es decir, supramunicipal, comarcal o provincial, atendiendo al OT con un mayor grado de detalle sobre ciertas caracterís cas y problemas territoriales determinados, formulan normas de aplicación directa y poseen mayor grado de concreción, tanto material, espacial como temporal, estableciendo determinaciones sobre localizaciones, restricciones, entre otras cues ones. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica 2.3.1. Organización y ámbitos de competencia en España España es una monarquía parlamentaria y unitaria, y funciona como una federación descentralizada de comunidades autónomas, ene 2 ciudades autónomas y 17 comunidades formadas por 50 provincias. Es importante reiterar que este país forma parte de la Comunidad Europea (CE), por lo que hay una norma va regional que debe ser considerada más allá de sus fronteras. La ges ón del ordenamiento territorial se realiza a par r de cuatro niveles territoriales: internacional, nacional, regional y subregional (Tabla 15.2). El nivel internacional incluye el Consejo de Europa a través de la Conferencia Europea de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio (CEMAT) y el Convenio Europeo del Paisaje; y la Unión Europea a través de la Estrategia Territorial Europea (ETE), la Agenda Territorial Europea y la Red Europea de Observación sobre Cohesión y desarrollo Territorial. Tabla 15.2. Ordenamiento Territorial en España y su ges ón a nivel internacional, nacional, regional y subregional. 278 �Específicamente en materia rural el Programa de Desarrollo Rural Sostenible 2010-2014 (PDRS) opera a nivel nacional a través del Consejo para el Medio Rural cons tuido por representantes de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las En dades Locales (BO Nº 299 2007). Actualmente, se han aprobado Protocolos Generales para aplicación del Programa y elaborado Planes zonales solo en algunas Comunidades Autónomas como: Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Cantabria, Cas lla-La Mancha, Cas lla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia y Madrid (MARM 2011). 2.4. Situación del Ordenamiento Territorial en México En México se destacan dos programas de desarrollo territorial: el Ordenamiento Ecológico (OE) coordinado por la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Ordenación del Territorio (OT) bajo la responsabilidad de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). El primero se encuentra regulado por diversas disposiciones y la norma va mexicana es extensa, pero vale la pena resaltar que en la Cons tución Polí ca de los Estados Unidos Mexicanos se menciona el desarrollo integral y sustentable, la par cipación democrá ca de la sociedad en la planeación y la función social de la propiedad privada. Por otra parte, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente (LGEEPA), una de las principales leyes mexicanas, define al Ordenamiento Ecológico como el instrumento de polí ca ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las ac vidades produc vas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a par r del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de las mismas8 (LGEEPA 1996). Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica A nivel subregional el OT en las CCAA opera a través de una delegación dentro de la Consejería de obras Públicas y Transporte o de Polí ca Territorial; o está integrada a la Consejería de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente. Entre los instrumentos de ordenación territorial comunales relacionados con el medio rural o natural, encontramos los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), los Planes de Ordenación del Medio Físico, Planes de Protección del Medio Ambiente y Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural, además de la norma va que rige para los espacios naturales protegidos (Mata-Olmo 2005; MARM 2008). Hay que destacar también otros esfuerzos anteriores como, por ejemplo, las Comisiones de Cuencas Hidrológicas que surgen en el año 1940 como primera inicia va de realizar una planificación integral e incorporar un enfoque ecológico en la regulación territorial, el cual será complementado más adelante por la Ley Conservación del Suelo y Agua y en 1976, por la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), reformada en 1981 y 1983. Esa ley integra aspectos ambientales en la planeación del territorio (Garza 1996), en cuyo marco se elaboraron e implementaron los llamados ecoplanes orientados a la planeación urbana con la planificación ambiental. Ver detalles en el Anexo 15.1. 2.4.1. Organización y ámbitos de competencia en México En México, el sistema de gobierno es Federal y está compuesto por 32 en dades federa vas integradas por 2.456 municipios administrados por los Ayuntamientos y el Distrito Federal. La Planificación e instrumentación del ordenamiento ecológico (OE) es de orden público, y según la LGEEPA compete a la federación (por medio de la SEMARNAT) la formulación, expedición, ejecución y evaluación del Ordenamiento Ecológico General del Territorio (OEGT). Además, la SEMARNAT podrá formular, expedir y 8 Título primero, Capítulo IV, Sección II, arts. 19 al 20 Bis 7. 279 �La LGEEPA otorga facultades a la Federación para apoyar técnicamente la formulación y ejecución de los programas de Ordenamiento Ecológico del Territorio al nivel Regional (OER) cuando el área a ordenar se ubique en el territorio de dos o más en dades federa vas. Las autoridades municipales y del Distrito Federal enen la facultad de expedir los Programas de Ordenamiento Ecológico Local (OEL), considerando las leyes locales en materia ambiental. El OEL ene como obje vo realizar un diagnós co territorial y regular los usos del suelo fuera de los centros de población (Tabla 15.3) (INE 2000). Tabla 15.3. Ordenamiento Ecológico en México y su ges ón a nivel Federal, Estatal y Municipal. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica ejecutar los programas de Ordenamiento Ecológico Marino (OEM), en coordinación con las dependencias federales competentes (SEMARNAT 2005). Si bien el ordenamiento busca integralidad, el desarrollo del Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial (POET) como el Programa Estatal de Ordenamiento del Territorio de asentamientos humanos (PEOT) responde a una lógica sectorial, donde cada uno es competencia de dependencias gubernamentales dis ntas, SEMARNAT y SEDESOL, respec vamente. El POET y el PEOT presentan diferencias en cuanto a obje vos, la situación jurídica, el énfasis temá co y en el problema a atender (Wong-González 2010). Respecto al POET, Bravo (2007) destaca una serie de limitaciones y debilidades en la instrumentación y ges ón como: a) la falta o debilidad de la definición formal territorial; b) la dificultad del aparato ins tucional y legal para instrumentar y ges onar, transversal y ver calmente, en los tres niveles de gobierno; c) confusión para incorporar dichos lineamientos y estrategias dentro de los diferentes instrumentos de planeación sectorial con las que cuentan las dependencias de la administración pública general. De hecho, informes recientes de SEMARNAT reconocen varias limitaciones en la formulación de los POET (SEMARNAT 2005): a) debilidades técnicas ( po y calidad de información); b) debilidades sociales (calidad de representación y legi midad social); c) debilidades polí cas (sesgo en las definiciones durante la formulación de un POET). 2.5. Situación del Ordenamiento Territorial en Brasil Brasil adopta el OT como opción de ges ón territorial en la década del ochenta, sin embargo Brasil cuenta con antecedentes de adoptar polí cas territoriales a par r del año 1934, cuando se fundó el Ins- 280 �Se menciona en un documento de la Oficina sobre Polí ca Nacional de Ordenamiento Territorial del Ministerio de Integración Nacional que el Ordenamiento Territorial es la expresión de la organización territorial, que se caracteriza por múl ples dimensiones ( sica, cultural, polí ca, económica y social) en diferentes escalas geográficas. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica tuto Nacional de Estadís ca, posteriormente en 1936 se crea el Consejo Nacional de Geogra a, ambos fueron fusionados para formar el Ins tuto Brasilero de Geogra a y Estadís ca, a par r de los cuales se pudo conocer la información económica, social y demográfica y desarrollar un sistema cartográfico normalizado, a par r de los cuales se pudieron iden ficar las caracterís cas y desigualdades territoriales. Entre años 50 y 60 surge y destaca por su magnitud el Plan de Metas (que implicaba crecer cincuenta años en cinco), que incluyó la construcción de las carreteras y de Brasilia para acelerar la ocupación del territorio nacional, creación de organismos regionales de desarrollo en el Nordeste y en la Amazonia, los Planes Nacionales de Desarrollo Económico y Social y el Programa de Integración Nacional. Durante los años 1964 y 1985 se implantan los Planes Nacionales de Desarrollo, la Polí ca de Integración Nacional, el Polo de Desarrollo de la Amazonia, el Polo de Desarrollo de la Región Centro-Oeste con énfasis en desarrollo regional. Finalmente en 1988 la Cons tución Federal incorpora el ordenamiento territorial y establece que el Estado (en sus diferentes niveles) ene la responsabilidad de “elaborar y ejecutar planes nacionales y regionales en materia de ordenamiento territorial y de desarrollo económico y social”. En la década del 90, debido al desarrollo de los sensores remotos y la digitalización de datos espaciales, así como la necesidad de contar con indicadores ambientales, se inducen cambios importantes en el proceso de establecimiento de bases digitales, redes divisorias del país en unidades territoriales a diferentes escalas, siendo las nuevas unidades las siguientes: federación, mesorregiones, microrregiones, municipios, distritos, sectores rurales y urbanos (Nunes 2004). En relación a los planes de OT, vale destacar que Brasil cuenta con varios planes Plurianuales que se realizaron durante los años 1996-1999, 2000 y 2003, 2004 y 2007, resultando el marco para abordar la planificación territorial. Con estos planes el territorio se transformó en una referencia para la integración de polí cas públicas. En el año 2004 el Ministerio de Integración Nacional presenta a través de su Secretaría de Polí cas de Desarrollo Regional el proyecto “Elaboración de subsidios técnicos y documentos base para la definición de la Polí ca Nacional de Ordenamiento Territorial – PNOT” el cual fue elaborado con asistencia técnica de la Asociación Brasilera de las Ins tuciones de Inves gación Tecnológica y la Universidad de Brasilia. Este proyecto terminó con la creación del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial en el año 2007 y mejorado en el año 2012 con la Nueva Polí ca Nacional de Desarrollo Territorial, la cual se encuentra vigente actualmente9. 2.5.1. Organización y ámbitos de competencia en Brasil La República Federa va del Brasil es una república democrá ca con un sistema presidencial. Se encuentra conformado por 26 estados, 1 Distrito Federal y 5.564 municipios. La misma Polí ca Nacional de OT propone el ordenamiento a dis ntas escalas: municipal, microrregional, mesorregional, estatal, macrorregional y con nental. En el nivel estatal, el Gobierno Federal elabora las directrices generales de polí cas territoriales, o sea, las estrategias marco de ocupación del territorio, instalación de equipamiento de infraestructura, ges ón de fondos territoriales, u lización de recursos naturales, definición de áreas crí cas, etc. 9 Se puede consultar en detalle en <h p://www.integracao.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=6700cd7d-7994-4f97-ac9b-a11af83adb &groupId=10157> 281 �Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica En Brasil hay una tendencia a la elaboración e implementación de polí cas territoriales desde el nivel nacional, contemplando la descentralización y la par cipación social, siendo varios los Ministerios que enen competencias sobre el OT, aunque en 2003 se crea la Ley Nº 10.683 que establece las atribuciones de cada ministerio y otorga la responsabilidad sobre el OT al Ministerio de Integración Nacional y al Ministerio de Defensa; la zonificación ecológica se dejó en manos del Ministerio de Medio Ambiente. El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento coordina el Sistema Nacional de Inves gaciones Agropecuarias y el Ins tuto Nacional de Meteorología que provee información que se u liza como guía para la zonificación en Brasil. El Ministerio de las Ciudades organiza la ocupación del espacio urbano mediante el Programa Nacional de Apoyo a la Regularización Predial Sustentable y del Programa de Rehabilitación de Aéreas Urbanas Centrales. El Ministerio de Ciencia y Tecnología del cual dependen el Programa Piloto de Protección de los Bosques Tropicales, Subprograma de Unidades de Conservación de Manejo de Recursos Naturales y Subprograma de Polí ca de Recursos Naturales, entre otros. El Ministerio de Desarrollo Agrícola actúa en el ordenamiento del territorio a través de la Secretaría de Desarrollo Territorial que prepara los Planes Territoriales de Desarrollo Sustentable. Por otra parte, el Ins tuto Nacional de la Reforma Agraria ene el programa de Ges ón de la Estructura Predial, en donde se georreferencian y ob enen datos de uso del territorio. El Ministerio de Planificación, Presupuesto y Ges ón, a través del Ins tuto Brasilero de Geogra a y Estadís ca, es responsable de los mapas geodésicos y cartográficos para asesorar a los otros ministerios. En relación a los instrumentos y herramientas de OT en Brasil se mencionan la zonificación ecológica económica, zonificación agrícola, zonificación industrial, planificación de cuencas hidrográficas, planos directores municipales, planificación regional y reforma agraria (Nunes 2004). A par r de la Cons tución de 1988, los municipios deben ges onar su territorio mediante la generación e implementación del Plan Director Municipal, sin embargo no todos lo han hecho a la fecha. Por otro lado existe el Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial, que presenta el diseño esquemá co que se puede apreciar en la Tabla 15.4. En el nivel estratégico se define la estrategia del Estado, este nivel se encuentra presidido por el Jefe de Estado e integrado por los Ministros y Representantes de la Sociedad Civil. El Nivel Tác co ene como función aprobar los Planes de Trabajo Plurianuales y las programaciones anuales, además de coordinar las acciones realizadas en el territorio. En el Nivel Operacional se encuentran, por un lado, las Superintendencias Macrorregionales, las Cámaras estaduales de Ges ón de Polí cas Regionales y Territoriales, y por otro, el ámbito subrregional integrado por los foros mesorregionales, colegiados territoriales, comités de cuencas, consorcios municipales y otras organizaciones que actúan en el territorio con diversos intereses y que sobrepasen el ámbito municipal. Tabla 15.4. Diseño esquemá co del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial. 282 �Resulta interesante comenzar este análisis comparado a par r de las diferentes definiciones de OT que son planteadas en la norma va de los países de estudio. En la Tabla 15.5 se presentan las definiciones de OT en la norma va vigente. Para Argen na, el OT es un instrumento de polí ca y ges ón, para México es un instrumento de polí ca ambiental, para España es una polí ca y una disciplina cien fica, mientras para Uruguay es un conjunto de acciones y para Brasil es la expresión de la organización territorial. Pero en todos los casos el OT está relacionado con la dimensión políƟca, es decir, con la ac vidad de quienes rigen o aspiran a regir los asuntos públicos, con el obje vo de promover un desarrollo equilibrado. En todos los casos el OT se encuentra en el ámbito del gobierno. Tabla 15.5. Definiciones de Ordenamiento Territorial dentro de la norma va vigente. ArgenƟna Un instrumento de polí ca y ges ón que debe considerar aspectos políƟcos, sicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional. Uruguay Un conjunto de acciones transversales, basadas en la coordinación de las acciones públicas sobre el territorio; políƟca que ar cula planificación sica con estrategias de desarrollo socioeconómico y visiones a largo plazo acerca del desarrollo territorial. España Una disciplina cienfica, una técnica administra va y una políƟca concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo obje vo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización sica del espacio, según un concepto rector. México El instrumento de políƟca ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las ac vidades produc vas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a par r del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de las mismas. Brasil Es la expresión de la organización territorial, que se caracteriza por múl ples dimensiones, ( sica, cultural, políƟca, económica y social) en diferentes escalas geográficas. El concepto de desarrollo equilibrado u lizado en la legislación española es una de las primeras diferencias a considerar. ¿Qué implica o qué significa un desarrollo equilibrado y dónde se encuentra el equilibrio? Podríamos comenzar por asumir una analogía entre el concepto de desarrollo equilibrado con el de desarrollo sostenible y su definición elaborada por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas en el documento “Nuestro Futuro Común”, de 1987: “El desarrollo sostenible es aquel que garan za que se sa sfacen las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras a sa sfacer las propias”, por lo tanto, un crecimiento sostenible debe considerar aspectos ambientales, aspectos del crecimiento económico y aspectos del desarrollo social de forma equilibrada. Esto implicaría conocer las necesidades actuales y las futuras, así como se debería conocer el sistema territorial y las fuerzas que actúan sobre él para compensarlas en función del mencionado equilibrio. Es aquí donde todas las disciplinas deben realizar sus aportes en función del conocimiento del sistema y de los obje vos del mismo. Según Massiris (2002), hoy predomina la idea del ordenamiento como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en términos de polí ca plurisectorial y horizontal. Debido a las diversas interpretaciones que se podrían realizar sobre la palabra “desarrollo”, es conveniente explicitarla y definirla de la forma más detallada, Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica 3. ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PAÍSES SELECCIONADOS 283 �En la primera mitad del siglo XX solamente México y Brasil presentaban norma va específica sobre el ordenamiento de sus territorios (Ver Anexo 15.1). Con la información disponible se puede afirmar que dentro de los países considerados en este análisis, México fue uno de los pioneros al proponer la Ley sobre Planeación General de la República, expedida en el año 1930, y diez años después en 1940 surgen las Comisiones de Cuencas Hidrológicas como un primer esfuerzo para realizar una planificación integral, incorporando un enfoque ecológico en el OT. Asimismo Brasil también cuenta desde el año 1950 con el Plan de Metas y la creación de Ins tutos de inves gación que recopilan datos territoriales. Desde el comienzo, México ha puesto hincapié en los aspectos ecológicos de la regulación del territorio y Brasil en fortalecer las ins tuciones que generan información territorial. En la década del setenta los países analizados ya contaban con leyes de protección para diversos componentes del ambiente, como suelo, fauna y zonas marí mas. En relación a la promulgación de leyes generales del ambiente, se han dado en el siguiente orden: Ley N° 6938 Polí ca Nacional de Medio Ambiente, surge en Brasil en el año 1981, la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en el año 1988 en México, la Ley General de Protección Ambiental surgió en Uruguay en el año 2000 y la Ley General del Ambiente en Argen na en el 2002. España carece de una Ley General de Medio Ambiente pero dispone de polí cas ambientales (aguas, costas, biodiversidad) como Real Decreto Legisla vo 1302/1986 de Evaluación de impacto ambiental; Ley Nº 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la flora y fauna silvestres, Ley Nº 10/1995 del Código Penal habla de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, entre otras. Las décadas de los sesenta y los ochenta fueron muy produc vas en materia de elaboración de norma vas relacionadas con los recursos naturales y par cularmente en los países estudiados, se introducen en sus Cons tuciones o Cartas Magnas algún po de mención al OT. En la ges ón ambiental se destacan la presencia de ins tuciones, las cuales en un principio han dependido de un Ministerio o de otro Organismo/Ins tución superior: en Brasil el Ins tuto Brasilero de Geogra a y Estadís ca surge en la década del 30; en Argen na la Comisión Nacional de Polí ca Ambiental durante el año 1987; en México la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (1982) y la Comisión Nacional de Ecología (1985); en Uruguay el Ins tuto de Preservación del Medio Ambiente (1973). Actualmente se les ha otorgado mayor autonomía a dichas dependencias, hasta cons tuirse en Ministerios y Secretarías con competencias específicas en Ordenamiento Territorial. En el caso de Uruguay, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), creado en el año 1990, ene el seguimiento del OT. En Argen na, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) desde el año 1999 de forma conjunta con el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios desde el año 2003 incluyen al OT entre sus temá cas. En México, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) creada en el año 2000, es la responsable de las polí cas de OT y en Brasil el Ministerio de Integración Nacional y el Ministerio de Defensa enen la responsabilidad del OT desde el año 2003. En España, en el año 2008, se reemplaza a los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Medio Ambiente por el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM). En general, quienes ejecutan y ges onan los planes a nivel nacional son los ministerios de medio ambiente que establecen las directrices generales. A nivel instrumental, estos dan su aprobación formal a los instrumentos de Planificación Territorial, a excepción de España, que corresponde a las CCAA. En general, a los departamentos o provincias es a las que se les asigna la responsabilidad de la ges ón del ordenamiento territorial regional y local. Esta descentralización de responsabilidades es acompañada por la transferencia de recursos económicos. Las autoridades Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica con el objeto de generar instrumentos (norma vas, planes, programas, proyectos, decretos, etc.) en sintonía con la definición acordada e indicadores que permitan evaluar el avance en el tema de OT. 284 �En materia del marco norma vo específico, Uruguay es el único país de los seleccionados que cuenta con una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial (Ley Nº 18308/2008). Por otro lado, Argen na dispone de un Anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial, Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos (Ley Nº 26.331/2007) y otras norma vas dispersas, mientras que México cuenta con leyes sectoriales como la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA) y la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), pero carece de un marco norma vo integrador. En el caso de los Planes de Ordenamiento Territorial se presenta el caso de Brasil (Plan Nacional de Ordenamiento Territorial del año 2004), Argen na (Plan Estratégico Territorial del año 2004), en México el Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial (POET) y el Programa Estatal de Ordenamiento del Territorio de asentamientos humanos (PEOT) son los dos principales instrumentos de OT. España ha delegado en sus Comunidades Autónomas la elaboración de planes de OT. Uruguay no dispone de un Plan Nacional, sí de un anteproyecto de Directrices Nacionales. Respecto al espacio rural se han encontrado antecedentes en Argen na y en España. España cuenta con el Programa de Desarrollo Rural Sostenible 2010-2014 (PDRS) que opera a nivel nacional, sin embargo, 15 de las 17 CCAA han remi do información al Consejo Nacional sobre el estado de avance de aplicación del Programa indicando el Protocolo General de trabajo y el órgano de coordinación, pero la realización de los planes en la mayoría de las Comunidades Autónomas aún se encuentra en proceso (MARM 2010). Paralelamente existen Estrategias, Planes y Programas iniciados con incidencia rural en el Medio Ambiente y la Ordenación del Territorio, tanto a nivel europeo, nacional o comunal que debieran concordar con el Plan de Desarrollo Rural Sostenible. A nivel nacional, la Ley Nº 4/1989 de Conservación de la Naturaleza y de la Flora y Fauna Silvestres, establece la figura de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), que se ha limitado en su ejecución a la planificación de las áreas naturales. A nivel comunal, además de la norma va existente en relación a los espacios naturales protegidos, existen varios instrumentos que contemplan al espacio rural. Entre ellos mencionamos a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), que integran los espacios naturales protegidos en la ordenación del territorio desarrollados en Canarias, Asturias, Cas lla y León, y La Rioja; los Planes de Ordenación del Medio Físico desarrollados en Andalucía, Navarra y Galicia; el denominado Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural de La Rioja; los Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural desarrollados en Madrid y Asturias, entre otros (Ver Anexo 15.3) (Mata-Olmo 2005; MARM 2008; MARM 2011). En Argen na, también en materia rural, se cuenta con el Programa Nacional de Recursos Naturales, Ges ón Ambiental y Ecorregiones del Ins tuto Nacional de Tecnologías Agropecuarias (INTA) que busca contribuir mediante procesos, técnicas e información estratégica con el Ordenamiento Territorial del espacio rural; la Ley Nacional Nº 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos; y el desarrollo de ciertos proyectos desde el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) relacionados con el OTR que son mencionados en el Capítulo 17. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica designadas son las secretarías, organismos departamentales o consejerías que se encargan de su formulación, evaluación y control. En relación a los indicadores, México ha logrado recopilar y editar un libro sobre indicadores de OT , a diferencia del resto de los países analizados. Los indicadores fueron recopilados en un trabajo conjunto entre el Ins tuto Nacional de Ecología y Cambio Climá co (INECC), SEMARNAT, Universidad Autónoma de México (UNAM) y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Los cuales se encuentran discriminados según el subsistema que caracterizan: natural, socio-urbano regional y económico. Los 10 10 Palacio-Prieto et al. 2004. 285 �Según Massiris (2000) y Hildenbrand-Scheid (2006), uno de los problemas clave del OT en España es la inoperancia regional-local que tendrían como causa principal las discrepancias polí cas entre las Comunidades Autónomas (CCAA) y los municipios, y el rechazo municipal de los planes al verlos como frenos para el desarrollo e imposiciones “desde arriba”. Así, la elaboración o tramitación de los planes dura un empo excesivamente largo o fracasan por fallas en su ejecución. Mientras que en México una de las mayores limitaciones que enfrenta el desarrollo territorial es la existencia de dos programas, el ordenamiento ecológico y el ordenamiento territorial que aunque se complementan en la prác ca presentan superposición e incompa bilidad. Adicionalmente, existen polí cas sectoriales con norma vas e impactos regional-territoriales diferenciados (agrícolas, industriales, sociales, etc.). En Brasil, hasta los años setenta, las polí cas territoriales estaban abocadas a formar una red urbana nacional y un mercado intercomunicado, pero hasta el momento no resolvieron las fuertes desigualdades sociales ni la disparidad en la distribución de la riqueza. 4. CONCLUSIONES Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica otros países, si bien cuentan con criterios establecidos en las norma vas, no cuentan con un documento oficial a nivel nacional que enumere los indicadores que son tenidos en cuenta para la caracterización del territorio y su debida jus ficación. El Ordenamiento Territorial es complejo y di cilmente se pueda analizar de una forma lineal, quizás los aspectos metodológicos son los más sencillos de abordar, pero no se pueden dejar de lado otros aspectos centrales como la historia de cada país, sus caracterís cas (dimensiones, ubicación geográficas, población), su cultura y los intereses reinantes en cada una de las etapas. El Ordenamiento Territorial en Iberoamérica es concebido desde su origen de manera diversa; asociada a las polí cas ambientales, urbanís cas, de desarrollo económico regional y de descentralización. No es posible hablar de OT sin considerar los intereses o conflictos existentes sobre los recursos naturales, si bien se puede hablar de una primera etapa en que el Ordenamiento Territorial era el instrumento para promover aquellas áreas que no se encontraban desarrolladas) con falta de infraestructuras, hoy sin lugar a dudas el obje vo del OT es el “adecuado” o por el “marco más seguro” de explotación de los recursos naturales. Cuatro de los cinco países analizados comparten la caracterís ca de haber sido colonia de imperios europeos: México, Argen na y Uruguay de España, y Brasil de Portugal. Por lo tanto, ya desde sus orígenes se comenzó a pensar en qué forma explotar sus recursos naturales. Probablemente a mayor diversidad de recursos naturales, más can dad de norma va asociada a los mismos en países de similar empo de creación. Desde esta lógica no llama la atención que México y Brasil, siendo los países del “nuevo mundo” con mayor diversidad biológica del grupo de estudio, fueran pioneros en generar las primeras norma vas de OT. Mientras que España perteneciente al “viejo mundo” y a la Comunidad Europea cuenta con mayor can dad de norma va y experiencia al respecto. Para los niveles administra vos, en la generación de instrumentos (planes, directrices, etc.) y norma va específica de OTR, se observa diversidad. En referencia a los niveles administra vos existen al menos tres en casi todos los países, sobresale España, con cuatro niveles debido a que debe considerar un nivel fuera de sus fronteras por pertenecer a la Comunidad Europea, esta situación no ocurre en el resto de los países a pesar de que pertenecen a bloques subregionales como el Mercosur para el caso de Argen na, Brasil y Uruguay. En materia del ordenamiento del territorio rural, destacan los antecedentes de España seguidos por los de Argen na, en los otros países no se detectaron aspectos 286 �Las décadas setenta y ochenta parecen haber sido muy produc vas desde el punto de vista de la generación de norma va relacionada al Ordenamiento Territorial. Sería interesante correlacionar esto con los procesos polí cos que ocurrían en los países de estudio y los conflictos de intereses en relación a los recursos naturales. Finalmente y retomando la pregunta que nos planteamos en la introducción, la respuesta es que no resulta posible hablar de una polí ca territorial iberoamericana uniforme con la información de la cual se dispuso en este trabajo; existen polí cas territoriales similares pero con obje vos e instrumentos diversos. Por otro lado, resulta central mencionar que es muy complejo analizar el éxito o el fracaso de las polí cas territoriales sin definir claramente el concepto de desarrollo y los obje vos que el mismo persigue. BIBLIOGRAFÍA B. O. Nº 299. 2007. Ley 45 de Desarrollo Sostenible del Medio Rural. España. En línea. [Consulta 12 de agosto de 2011]. Disponible en: <h p://www.marm.es/es/desarrollo-rural/temas/ley-para-el-desarrollo-sostenible-delmediorural/12._Ley_45_2007desarrollo_ sostenible_del medio_rural tcm79684.pdf> Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica de relevancia en este tema. Los instrumentos de OT y las ins tuciones que los ges onan a nivel de gobierno, también son variados desde las leyes o las ins tuciones específicas a aquellas que no lo son, sin embargo la primera situación no parece ser beneficiada frente a la otra. B. O. C. y L., Bole n Oficial de Cas lla y León. 1998. Ley 10 de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Cas lla y León. Bravo, L. C., J. L. Fermán, B. Ahumada, C. Leyva, G. Bocco y R. I. Rojas. 2007. Evaluación Ambiental Estratégica, propuesta para fortalecer la aplicación del ordenamiento ecológico. Caso de estudio “La región Mar de Cortés”. Ges ón y Polí ca Pública, primer semestre, año/vol. XVI, número 001. CEMAT, Carta Europea de Ordenación del Territorio: mee ng of European ministries in Torremolinos. 1983. Citado en Hildenbrand-Scheid, A. Polí ca de ordenación del territorio en Europa. España: Universidad de Sevilla y Junta de Andalucía, 1996, 2002. “Capítulo 8”, El Consejo de Europa. pp. 213-218. Comisión Europea. 2010. Norma va Ambiental española. En línea. [Consulta: 22 de sep embre de 2011]. Disponible en: <h p://ec.europa.eu/youreurope/business/doing-business-responsibly/keeping-to-environmental-rules/spain/index_es.htm> D.O. Nº 27515. 2008. Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. República Oriental del Uruguay. FAO. 2004. 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La Polí ca de Ordenación del Territorio de las Comunidades Autónomas: Balance crí co y propuestas para la mejora de su eficacia. Derecho Urbanís co y Medio Ambiente, Nº 230/2006; pp. 79-139 (ISSN.: 1139-4978). MARM, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. 2010. Resumen del Estado de las Actuaciones en cada Comunidad Autónoma Programa de Desarrollo Rural Sostenible (2010-2014). En línea. [Consulta 12 de agosto de 2011]. Disponible en: <h p://www.marm.es/es/desarrollo-rural/ temas/ley-para-el-desarrollo-sostenible-del-mediorural/AplicacionPDRSCCAA2sep embre2010_ tcm7-9695.pdf > MARM, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. 2011. El Medio Ambiente y el Medio Rural y Marino en España 2010. ISBN: 978-84-491-1073-3. España. Massiris, M. A. 2000. Ordenamiento territorial: Experiencias internacionales y desarrollos conceptuales y legales. En línea. [Consulta: 12 de sep embre de 2010]. 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Propin Frejomil, J. Delgado Campos, A. Velázquez Montes, L. Chias Becerril, M. I. Or z Álvarez, J. González Sánchez, G. Negrete Fernández, J. Gabriel Morales, R. Márquez Huitzil, y otros. 2004. Indicadores para la caracterización y ordenamiento del territorio. Ins tuto de Geogra a-UNAM, SEDESOL, INE-SEMARNAT. México. 161 pp. En línea. [Consulta: 26 de agosto de 2010].Disponible en: <h p://www2.ine.gob.mx/publicaciones/consultaPublicacion.html?id_pub=434> 289 �Años Uruguay España Código Rural donde ya se detectaban reglamentacio1875-1930 nes sobre uso del agua en el territorio rural (Año 1875). Ley de Fauna (Ley Nº 9481). Prohíbe la caza, transporte 1931-1940 y comercialización de la vida silvestre indígena y sus productos (Año 1935). Ley sobre Planeación General de la República, expedida por el Presidente Or z Rubio (Año1930). Comisiones de Cuencas Hidrológicas, primer esfuerzo para realizar una planificación integral. Incorporación del enfoque ecológico en la regulación territorial (Año 1940). Ley de Conservación del Suelo y Agua (Año 1946). 1941-1950 1951-1960 Art. 47 de la Cons tución de la República Oriental del Uruguay declara que la protección del medio ambiente es de interés general (Año 1967). Ley 13.737, art. 295. Establece una faja de defensa de la ribera del Océano 1961-1970 Atlán co, Río de la Plata y Río Uruguay para evitar modificaciones de configuración, estructura y regula las extracciones. Modificado posteriormente por los ar culos 153 y 154 de la Ley Nº 14.859 (Código de Aguas de 1978) y luego por el ar culo 193 de la Ley Nº 15.903, correspondiente a la redacción actual del Código de Agua (Año 1969). México Ley del Suelo, reformada en 1975 y 1990. Prevé un marco norma vo general para el territorio con una estructura jerárquica, desde el Plan nacional de ordenación del Territorio, hasta planes generales municipales (Massiris, 2002). (Año 1956). Decreto 2414. Intervención administra va en acvidades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas. Derogado por Ley 34/2007 de calidad de aire y protección de la atmósfera (Comisión Europea, 2010) (Año 1961). Brasil Creación del Ins tuto Brasilero de Geogra a y Estadís ca. Plan de Metas (1950). Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica ANEXO 15.1. OTROS ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LOS PAÍSES DE ESTUDIO 290 �Uruguay España Ar culo 148, Cons tución Nacional. El OT es competencia exclusiva de las CCAA. Ejerciendo esta función pública con potestad legisla va, reglamentaria y de ejecución. El Ministerio de Medio Ambiente es el responsable del seguimiento de las inicia vas internacionales en la materia, además de ser competente en polí cas ambientales (aguas, costas Código de Aguas (Decreto - y biodiversidad) y apoyo a las CCAA (Año 1978). Ley 14.859) (Año 1978). 1971-1980 México Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental, primera ley ambiental publicada en México. Posteriormente se emi eron ciertos reglamentos para la prevención y control de la contaminación. Año 1971. Se crea la Subsecretaria del Mejoramiento del Ambiente, primera instancia de gobierno encargada de la gesón territorial. Año 1972. Ley General de Población, de importancia para el desarrollo regional. Año 1973. Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), reformada en 1981 y 1983. La cual integra aspectos ambientales en la planeación del territorio (Garza, 1996); en el marco de esta ley se elaboraron e implementaron los llamados ecoplanes. Buscando integrar la planeación urbana con la planificación ambiental. Año 1976. Brasil Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Años Publicación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Año 1978. 291 �Uruguay Ley de Conservación de Suelos y Aguas (DecretoLey 15239) y su Decreto Reglamentario de 1990 (N° 284/990). Año 1981. Ley Forestal (No. 15939), competencia del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), establece entre otros obje vos restricciones y regulaciones tendientes a la conservación de los bosques na vos (ribereño, serrano, palmar, etc). Año 1987. 1981-1990 Creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambienta (MVOTMA) que a través de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT), formula polí cas nacionales de OT y de los controles necesarios. (Año 1990). España Real decreto legisla vo 1302/1986, de Evaluación de impacto ambiental. El cual ha sido modificado en el 2001 y derogado por el RDLeg 1/2008 de Evaluación Ambiental de Proyectos. Ley 4, de Conservación de los Espacios Naturales y de la flora y fauna silvestres, establece la figura de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) (BOE nº 74, de 283-89). Año 1989. México Brasil Creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), primera secretaría autónoma encargada de asuntos ambientales. Se inician estu- Carta Magna incluye OT ardios de OE y ecología. Año culo 21 parágrafo IX. Año 1988. 1982. Ley Federal de Protección al ambiente (LFPA) en la cual se reconoce al ordenamiento ecológico como un instrumento básico de planeación. Año 1984. Entró en vigor la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA). Cons tuye el mayor avance norma vo logrado hasta el momento en el país en materia de polí ca ambiental donde se establece que el uso del suelo debe ser compa ble con su vocación. Año 1988. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Años Creación de la Comisión Nacional del Agua. Año 1989. Promulgación del Programa Nacional de Protección al Medio Ambiente (PNPMA) (1990-1994). Año 1990. 292 �Uruguay Ley 16.466. Evaluación de Impacto Ambiental. Se declara de interés general la protección del medio ambiente. Año 1994. La DINOT elaboró un informe sobre “Directrices de Ordenamiento Territorial y Desarrollo del Uruguay”, que cons tuye el marco rector de las acciones departamentales, metropolitanas y municipales. Año 1996. España Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Base legal nacional del sistema de OT. Reúne norma vidad anterior sobre planificación urbana e instrumentos propuestos por las diferentes regiones. Autoriza la elaboración de un Plan Nacional orientador de los planes regionales, el cual nunca se ha realizado. Año 1992. Real Decreto 224/1994, por el que se crea el Consejo Asesor de Medio Ambiente. Ley orgánica 10/1995 del Código Penal habla de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, protección de la Ley de Riego (N° 16858) flora y fauna en los capítu1991-2000 actualmente en su fase de los III y IV (Comisión Euroreglamentación. Año 1997 pea, 2010). Año 1995. Ley 17.234 Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. Regula ac vidades que se realicen en las áreas protegidas y zonas adyacentes. Competencia de la MVOTMA a través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA). Creación de un Fondo de Áreas Protegidas des nado al cumplimiento de los fines de la presente Ley. Año 2000. Ley 17.283. Ley General de Protección del Medio Ambiente. Se declara de interés general la protección del medio ambiente. Año 2000. México Brasil La SEDUE se transforma en SEDESOL y se crean el Ins tuto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). El INE ene la atribución de promover el ordenamiento ecológico. La PEOFEPA ene la atribución de veri- Ley Brasileña de aguas (Ley ficarlo. Año 1992. 9.433/1997). Ley de Aguas Nacionales, reformada en el año 2004. Año 1992. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Años Ley de Planeación, con el fin de programar el desarrollo nacional y coordinar la par cipación sectorial en dicho desarrollo (D.O.F., 5 de enero de 1983). Año 1993. Nueva Ley General de Asentamientos Humanos, que incorpora el concepto de desarrollo sustentable. Año 1993. Se crea la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Año 1994. Se reforma la LGEEPA, se establece al ordenamiento ecológico como un instrumento de polí ca ambiental y sus modalidades. Año 1996. 293 �Uruguay España México Brasil La SEMARNAP se transforma en SEMARNAT, el OE toma mayor fortaleza al integrarse en una Subsecretaría de la nueva SEMARNAT. Año 2000. Real Decreto Legisla vo 1/2001, por el que se aprueba el Texto de la Ley de Aguas (con las modificaciones de la Ley 62/2003, de medidas fiscales, admiLey 18308 de Ordenamien- nistra vas y del orden soto Territorial (D.O., 2008). cial. Año 2001. Decretos 523, 400 y 221 reglamentan la ley de OT, la coordinación interins tu- Ley 16, de Prevención y cional y el procedimiento Control Integrados de la ambiental de los instru- Contaminación (Comisión mentos de OT. Año 2009. Europea, 2010). Año 2002. 2001-2010 Ley 26 de Responsabilidad Medioambiental (Comisión Europea, 2010). Año 2007. Ley 8 de Suelo, en la cual se hace referencia acerca de los principios de desarrollo territorial y urbano sostenibles (Comisión Europea, 2010). Año 2007. Ley 45/2007, para el desarrollo sostenible del medio rural (Comisión Europea, 2010). Año 2007. Surge el reglamento de la LGEEPA. En materia de OE se establece las bases de la actuación del gobierno federal en los procesos de OE de su atribución y par cipación. Año 2003. Ley 10683/03. Otorga responsabilidades de OT al Ministerio de Integración Nacional y al Ministerio de Defensa. Año 2003. Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. Año 2004. En el año 2001 debido a la Ley N°10267 se establece la obligatoriedad de georreferencias los inmuebles rurales, dando origen al Catastro Nacional de Inmuebles Rurales. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Años 294 �Cerro Largo Canelones Canelones Ar gas Departamento Plan Local Laguna Merin Directrices Departamentales Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica PAI Santa Ana del Mar Plan Local Sector II Los Cabos Directrices Departamentales PAI - GIANNI S.A. Estrategias Región Este Estrategias Región Este PAI-WESTAC URUGUAY S.A. Plan Local Entre Lagunas PAI-Padrón 2006 Rocha PAI Mabo SRL - Siñeriz PAI FILBEN S.A. PAI “Niensur” Proy. desarrollo parque de Golf PAI-JANIL S.A. PAI-EBITAL S.A. Plan Local Vichadero y su microrregión PAI-JULIO BERKES S.A. Directrices Departamentales Plan Local Rivera y su miPlan Local Minas de Corrales crorregión Plan Local Tranqueras Plan Parcial Microcentro Rivera Rivera PAI Los Arrayanes Plan Local Fray Bentos PAI-GIDEY S.A. PAI-CALISTER S.A. PAI-ENCATEX S.A. PAI-CALISTER S.A. PAI-ENCATEX S.A. PAI-SICONEL Ltda. Plan Local Young Río Negro Directrices Departamentales Plan Sectorial Parque Roosevelt Plan Local Guichon Directrices Departamentales Plan parcial de Paso Carrasco Plan parcial de Colonia Nicolich y Aeroparque Ruta 101 PAI Parque de las ciencias Plan Local La Paz-Las Piedras-Progreso Plan Local Municipio de Canelones Plan Local Costaplan Plan Local Porvenir Revisión Plan Local Quebracho Plan parcial distrito produc vo Ruta 5 Plan Especial Carrasco y PODUAM - Plan Unidad Alimentaria Punta Gorda PAU Sector 3 Instrumentos Aprobados En elaboración Estrategia Área MetropoDirectrices Departamentales litana Directriz Departamental Paysandú Montevideo Departamento Plan Microrregión de Paysandú Plan Local Ar gas Plan Local Bella Unión (revisión) Directrices Departamentales Instrumentos En elaboración Estrategia Área Metropo- Directrices estratégicas La Paz-Las Piedras-Prolitana greso Aprobados ANEXO 15.2. INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN URUGUAY POR DEPARTAMENTO. FUENTE: MVOTMA 2012. 295 �Maldonado Lavalleja Florida Flores Durazno Colonia Departamento 296 Plan Local Nueva Palmira Plan Local Carmelo Plan Local Conchillas Plan Local Colonia del Sacramento Directrices Departamentales Instrumentos En elaboración Plan Local Eje Aparicio Saravia Directrices Departamen- Plan Local Entre Lagunas- José Ignacio y Garzón tales Plan Local San Carlos -Maldonado-Punta del Este PAI Jaldery Directrices de zonas de prioridad ambiental: lagunas Estrategias Región Este Plan Local Minas Directrices Departamentales Estrategias Región Este Plan Local Florida Directrices Departamentales Plan Local Ciudad Treinta y Tres Directrices Departamentales Estrategias Región Este Plan Local Ciudad Tacuarembó Directrices Departamentales Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica PAI: Programa de Acción Integrada; PODUAM: Plan de Ordenación y Desarrollo Urbano de la Unidad Alimentaria de Montevideo. Treinta y Tres Tacuarembó Plan Local Dolores Plan Parcial Espacio Costero Villa Soriano Plan Local Mercedes Directrices Departamentales Plan Microrregión ruta 2- Cardona La Linea Soriano En elaboración Directrices Departamentales Estrategia Área MetropoPlan Local Ciudad del Plata litana Plan Local Kiyú Directrices tales Instrumentos Departamen- Plan Local Centro Poblado Rural Garibaldi PAI Cuatro Bocas Aprobados Plan Local Trinidad y su microrregión Soriano San José Salto Departamento Directrices Departamentales Plan Local Sarandi Directrices DepartamenPlan Local Centenario tales Plan Local Durazno Aprobados �10/01/2006 En tramitación 22/04/2004 Proyecto de Ley de Ordenación Territorial de Aragón (LOTA) Proyecto de Ley de Urbanismo de Aragón (LUA) Decreto Legisla vo 1/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, modificado por Ley 2/2004. ASTURIAS (Principado de) En Tramitación 10/01/2005 24/11/1992 Ley 11/1992 de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón Proyecto de Decreto del Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias 11/01/94 Ley 1/1994 de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía ANDALUCÍA ARAGÓN Fecha Aprobación Nombre de la Ley de OT Comunidad Autónoma Instrumentos Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica -Directrices de Ordenación Territorial (Regionales, Subregionales y Sectoriales) Planes Territoriales Especiales de carácter supramunicipal Catálogo de Núcleos Rurales Plan de Ordenación de Recursos Naturales de Asturias Programas de Actuación Territorial Evaluaciones de Impacto Directrices Ordenación Territorial (Regionales, Subregionales, Sectoriales) Programas de Actuación Territorial (PAT) Planes Territoriales Especiales BOPA 27/04/2004 Catálogo de Núcleos Rurales Evaluaciones de Impacto Ambiental Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORNA) Plan General de Ordenación urbana Planes Parciales BOA 07/12/2006 Planes Especiales Normas Urbanís cas Comarcales Proyectos de interés general Previsión de Instrumentos: Estrategia Territorial de Aragón Directrices Territoriales o Sectoriales Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía BOJA 22/01/1994 Plan de Ordenación del Territorio de Ámbito subregional Planes con incidencia en la Ordenación del Territorio. Directrices Generales de Ordenación Territorial Directrices Parciales de Ordenación Territorial BOA 07/12/1992 Programas específicos de ges ón o actuación de ámbito Territorial Procedimientos de ges ón coordinada Fecha Publicación ANEXO 15.3. LISTADO DE NORMATIVAS COMUNALES DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN ESPAÑA. 297 �CASTILLA-LA MANCHA CASTILLA y LEÓN CANTABRIA CANARIAS BALEARS (Illes) Comunidad Autónoma 298 Ley 12/2005 modificación del 1/2004 Instrumentos DOCM 19/01/05 28/12/2004 DOCM 23/02/2006 BO CyL 18/12/2006 BO CyL 10/12/1998 BO Cantabria 04/07/2001 BO Canarias 15/05/2000 BOIB 15/12/2005 Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Planes de Ordenación del Territorio Proyectos de Singular Interés Directrices de Ordenación del Territorio de Cas lla y León Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional Planes y Proyectos Regionales Plan de Ordenación de los Recursos Naturales Plan de Ordenación del Litoral Plan Regional de Ordenación Territorial Normas Urbanís cas Regionales Proyectos Singulares de Interés Regional Directrices de Ordenación Planes Insulares de Ordenación Planes y Normas de los Espacios Naturales Protegidos Planes Territoriales de Ordenación Parciales Planes Territoriales de Ordenación Especiales Proyectos de Actuación Territorial Calificación Territorial Directrices de Ordenación Territorial BOIB 27/12/2000 Planes Territoriales Insulares Planes directores sectoriales Fecha Publicación 04/12/2006 05/12/1998 Ley 10/1998 de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Cas lla y León Ley 14/2006 de modificación de la Ley 10/1998 de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Cas lla y León Decreto Legisla vo 1/2004 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Ac vidad Urbanís ca. 27/09/2004 Ley de Cantabria 2/2004, del Plan de Ordenación del Litoral Ley 2/2001, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanís co de Suelo en Cantabria 25/06/2001 08/05/2000 Decreto Legisla vo 1/2000 por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales Ley 4/2006 de modificación del Texto Refundido de Ordenación del Territorio Decreto 30/2007 Aprueba modificación del Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de Planeamiento de Canarias por el Decreto 55/2006 07/12/2005 21/12/2000 Ley 14/2000, de Ordenación del Territorio Ley 11/2005 de medidas específicas y tributarias para las Islas de Ibiza y Formentera, en materia de Ordenación Territorial, urbanismo y turismo Fecha Aprobación Nombre de la Ley de OT �28/03/1995 10/06/2005 Decreto legisla vo 1/2005, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia MURCIA (Región de) BORM 09/12/2005 BOCM 11/04/1995 Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Plan regional de Estrategia Territorial (solo aprobado documento de Bases) Programas coordinados de Acción territorial Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural Directrices de Ordenación del Territorio Planes de Ordenación Territorial Programas de Actuación Territorial Planes de Ordenación del Litoral Actuaciones de Interés Regional DOG 16/05/2007 Plan de Ordenación del Litoral 11/05/2007 Ley 9/1995 de Medidas de Polí ca Territorial, Suelo y Urbanismo. DOG 19/07/1996 Plan de Desarrollo Comarcal 23/11/1995 Ley 10/1995, de Ordenación del Territorio de Galicia Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana Planes de acción territorial (Integrados y Sectoriales) Sistema de información territorial Catálogos del paisaje Directrices del paisaje Planes Directores Territoriales Plan Territorial General Planes Territoriales Parciales Planes Territoriales Sectoriales Instrumentos Directrices de Ordenación Territorial DOE 03/01/2002 Planes Territoriales Proyectos de Interés Regional Directrices de Ordenación del Territorio Planes Territoriales Integrados Programas Coordinados de Actuación DOG 05/12/1995 Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal Planes de Ordenación del Medio Físico DOCV 23/05/2006 DOCV 02/07/2004 DOGC 31/12/2002 DOGC 08/07/2005 DOGC 21/09/2006 DOGC 30/11/1983 Fecha Publicación 10/07/1996 14/12/2001 Ley 15/2001, del Suelo y Ordenación Territorial Extremadura Ley 7/1996, de Desarrollo Comarcal Ley 6/2007, de Medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del litoral de Galicia 19/05/2006 30/06/2004 Decreto 67/2006, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Ges ón Territorial y Urbanís ca Ley 4/2004, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje 19/09/2006 08/06/2005 30/12/2002 21/11/1983 Ley 23/1983, de Polí ca Territorial Ley 31/2002, de medidas fiscales y administra vas Ley 8/2005, de protección, ges ón y ordenación del paisaje. Decreto 343/2006 por el que se desarrolla la Ley 8/2005 Fecha Aprobación Nombre de la Ley de OT MADRID (Comunidad de) GALICIA EXTREMADURA COMUNIDAD VALENCIANA CATALUÑA Comunidad Autónoma 299 �31/05/1990 09/09/2003 02/05/2006 Ley 4/1990 de Ordenación del Territorio del País Vasco Decreto 206/2003, por el que se regula el procedimiento para la aprobación de las modificaciones no sustanciales de las Directrices de Ordenación Territorial, Planes Territoriales Parciales y Planes Territoriales Sectoriales. Ley 5/06, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja RIOJA (La) PAÍS VASCO 20/12/2002 Ley Foral 35/2002, de Ordenación del Territorio y Urbanismo NAVARRA (Comunidad Foral de) Fecha Aprobación Nombre de la Ley de OT Comunidad Autónoma 300 Instrumentos BORM 24/05/2006 BOPV 23/09/2003 Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Estrategia Territorial de La Rioja Directrices de Actuación Territorial Zonas de Interés Regional Proyectos de Interés Supramunicipal Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco Planes Territoriales parciales Planes Territoriales sectoriales Estrategia Territorial Navarra Planes de Ordenación Territorial Planes Directores de Acción Territorial BON 27/12/2002 Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal Planes con incidencia en la Ordenación del Territorio Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco BOPV Planes Territoriales parciales 03/07/1990 Planes Territoriales sectoriales Fecha Publicación �CAPÍTULO 16 EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA Foto: SebasƟán Aguiar �D®›¦ç›þ, H.1, M. A. GƒÙ‘°ƒ Cʽ½ƒþÊ2 ù A. PƒÄ®þþƒ3 . 1. INTRODUCCIÓN ArgenƟna no cuenta hasta el momento con una ley nacional que regule de manera integral los procesos de Ordenamiento Territorial Rural (OTR) o establezca los presupuestos mínimos para su implementación. Existen, sin embargo, normaƟvas relacionadas a políƟcas territoriales que son abordadas en el Cap. 9 de este libro. Dos casos de parƟcular interés por su relevancia son la Ley Nacional N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques NaƟvos y la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo (Ley Nº 8051/09) de la provincia de Mendoza, analizadas en detalle en los capítulos 18 y 20 de este libro. La ausencia de normaƟva a nivel nacional no impidió, no obstante, que se lleven a cabo, o se encuentren en proceso, disƟntas experiencias de OTR en nuestro país. El objeƟvo de este capítulo es sinteƟzar las principales caracterísƟcas de algunas de las experiencias locales de OTR en ArgenƟna. Para esto, y luego de una exhausƟva consulta a personal del InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP), Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MINPLAN), Administración de Parques Nacionales (APN) y a disƟntas universidades y organismos provinciales, se recopiló información de 17 experiencias de OTR (Tabla 16.1.; Mapa 16.1.) con diferentes niveles de desarrollo y caracterísƟcas. Los Planes de Manejo de los Parques Nacionales fueron incorporados por entender que consƟtuyen auténƟcos procesos de OTR al ajustarse a la definición de OTR planteada por MAGyP (2012)(ver Cap. 1). Por otro lado, los planes de manejo de los PN brindan ejemplos de procesos que llegaron a la etapa de gesƟón, en contraste al incipiente desarrollo de otros procesos de OTR en el país. Consideramos para el análisis únicamente aquellos Parques Nacionales que tuvieran el Plan de Manejo en ejecución y aprobado por APN (Tierra del Fuego, El Leoncito, Calilegua y Lanín). Los casos relacionados a la Ley N° 26.331 no fueron considerados para este análisis por considerar que consƟtuyen procesos sectoriales de zonificación y no procesos integrales de OTR. Estos casos son analizados en detalle en el Cap. 18. Otros programas de desarrollo de infraestructura o de aspectos metodológicos relacionados al OTR llevados adelante por el INTA, el MINPLAN y otras insƟtuciones se describen en el Cap. 17. Adicionalmente, algunas experiencias internacionales de OTR son analizadas en el Cap. 15. * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 301-312). 1 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA (FAUBA-CONICET). Av. San Marơn 4453 (CP:4017), CABA. Contacto primer autor: hdieguez@agro.uba.ar 2 Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información, FAUBA. Av. San Marơn 4453 (CP:4017), CABA. 3 InvesƟgador Asociado, Sistema Nacional de InvesƟgadores, Uruguay. Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina Capítulo 16* Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina 302 �Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina Mapa 16.1. Distribución geográfica de las experiencias de OTR consideradas en este análisis. Para cada uno de los 17 casos seleccionados se completó una ficha resumen (anexo 16.1) a par r de entrevistas con los responsables, del análisis crí co de los documentos publicados como producto de cada experiencia y de consultas específicas (ver Apéndice al final de este libro). El contenido de cada ficha se volcó a una matriz en donde los datos de todas las experiencias fueron dispuestos en un formato común. A través de este proceso, se llegó a la sistema zación de información que se encontraba en forma dispersa y con un acceso limitado, lo cual facilitó el análisis y síntesis de la información contribuyendo a explorar las fortalezas y debilidades de los procesos de OTR en Argen na. 2. ANÁLISIS DE EXPERIENCIAS En la tabla 16.1. se listan las 17 experiencias de OTR recopiladas para este estudio y se describen algunas de sus caracterís cas. En conjunto, las 17 experiencias analizadas abarcan poco más de 66.000 km2 en donde habitan casi 300.000 personas. Todas son experiencias recientes, implementadas durante la úl ma década. En todos los casos los responsables iden ficaron a la población local como los beneficiarios del proyecto, algunos casos ex enden los beneficios a la región (la cuenca por ej.) y excepcionalmente se iden fica al conjunto de la sociedad como receptor de los beneficios producto del ordenamiento. De los casos analizados, 11 fueron conducidos por profesionales de INTA (en los casos 3, 4, 5 y 13 en conjunto con gobiernos municipales, universidades u organismos provinciales), 4 experiencias fueron 303 �Ordenamiento Territorial del Municipio de Tunuyán, Mendoza Tunuyán, Mendoza Balcarce, Bs. As. Delta del Paraná 4 5 6 Valles Calchaquíes Carmen de 13 Patagones, Bs. As. PN Tierra del 14 Fuego 15 PN El Leoncito 16 PN Calilegua 17 PN Lanín 12 7 Esquina, Corrientes El Sauce, 8 Corrientes Contralmte. 9 Cordero, Río Negro A° Santa Rita, 10 Jujuy Quebrada de 11 Humahuaca Proyecto piloto interins tucional de Ordenamiento Territorial de Tupungato Tupungato, Mendoza 3 Bio sicos Ordenamiento territorial forestal par cipa vo en un área pilo- Buenos Aires to de producción forestal: el Delta Bonaerense y Entre Ríos Bio sicos Río Negro Jujuy Jujuy Salta, Catamarca y Tucumán El uso de herramientas SIG para la planificación territorial parcipa va en el Municipio de Contralmirante Cordero Plan de Ordenamiento territorial: Cuenca del Arroyo Santa Rita, Jujuy Sistema Soporte de Decisiones Quebrada de Humahuaca Jujuy Proyecto de experimentación adapta va “Evaluación de alterna vas de manejo para el control de la erosión y la recupera- Buenos Aires ción del suelo en un campo del Par do de Patagones” Tierra del Plan de Manejo Parque Nacional Tierra del Fuego Fuego Plan de Manejo Parque Nacional El Leoncito San Juan Plan de Ges ón Parque Nacional Calilegua Jujuy Plan de Ges ón Parque Nacional Lanín Neuquén Sistema Soporte de Decisiones Valles Calchaquíes Bio sicos Corrientes Aportes al Ordenamiento Territorial en el Depto. Sauce, Pcia. de Corrientes Ins tución responsable APN APN APN Administra vos Administra vos Administra vos 897 763 4120 689 N/A 21000 5547 1240 3000 2496 3943 4960 4212 3317 2485 7105 263 N/A N/A 2000 30 N/A 59047 31721 6940 3322 9032 30747 3000 44064 25170 32524 7059 35000 Superficie Habitan(km2) tes Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina APN Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires y INTA, EEA Valle Inferior INTA, EEA Salta INTA, EEA Salta INTA, EEA Salta INTA, AER Alto Valle INTA, EEA Corrientes INTA EEA Corrientes INTA, EEA Delta Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR), Mendoza Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR), Mendoza Municipalidad de Tupungato, INTA EEA La Consulta, IDR y Secretaría de Ambiente de Mendoza Municipalidad de Tunuyán, INTA EEA La Consulta, IDR, IES Valle de Uco, y Secretaría de Ambiente de Mendoza Municipalidad de Balcarce; Organismo Para el Desarrollo Sostenible; INTA EEA Balcarce y UNMdP Administra vos Catastrales Bio sicos Administra vos Administra vos Corrientes Aportes al OTR del departamento de Esquina Administra vos Administra vos Administra vos Administra vos Administra vos Administra vos Límites Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial Rural (POATR) del Buenos Aires Par do de Balcarce Mendoza Mendoza Mendoza Proyecto de Ordenamiento Territorial Rural del Departamento de La Paz La Paz, Mendoza 2 Provincia Mendoza Junín, Mendoza 1 Nombre del Proyecto Plan de Ordenamiento Territorial de Junín, Mendoza Experiencia N° Tabla 16.1. Experiencias de OTR relevadas para el presente análisis. 304 �El territorio sujeto a ordenamiento tuvo límites naturales o administra vos, dependiendo del enfoque y los obje vos del proceso, pero también de las jurisdicciones y competencias existentes en la organización territorial. De las experiencias analizadas, 13 se restringieron a territorios definidos por límites administra vos como municipios o departamentos, o a límites catastrales, como el caso de los Parques Nacionales. En las otras 4, el objeto del ordenamiento fue un territorio o Sistema Socio-Ecológico (SSE) definido en términos más amplios (ver Cap. 13), donde los límites no son administra vos sino bio sicos, históricos o funcionales. Este fue el caso de la cuenca del Arroyo Santa Rita, los Valles Calchaquíes, la Quebrada de Huamahuaca y el Delta del Paraná. A su vez, estos 4 casos fueron conducidos por INTA, con un impulso de “abajo hacia arriba” (ver Cap. 5). Las oportunidades que facilitan los procesos de OTR y las limitaciones que enfrentan, pueden agruparse en 3 ejes que comparten todos los procesos de OTR analizados. El primer eje es polí co y está relacionado con el debate y la promulgación de norma va, el aporte de recursos materiales y humanos y la facilitación de la coordinación interins tucional. Estos factores estuvieron presentes o ausentes en los procesos analizados y fueron iden ficados de manera posi va y nega va, respec vamente, por los responsables del proceso. Cabe aclarar que puede haber restricciones de orden superior (o controles exógenos) que no son responsabilidad de los poderes polí cos del área a ordenar, por ej. la falta de norma va a nivel nacional. La existencia de una norma va de orden superior (e.g. Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la provincia de Mendoza, ver Cap. 20) que defina las caracterís cas y desne presupuesto para los procesos de OT municipales, impulsa y facilita los procesos de OTR. Por otro lado, la incer dumbre sobre proyectos ins tucionales que originan los vaivenes polí cos pone límites a los procesos de OT. El segundo eje focaliza en las capacidades técnicas de los equipos encargados del OT que aparecen como un elemento fundamental para facilitar o limitar los procesos de ordenamiento. En los casos analizados, la par cipación de miembros del sistema de ciencia y técnica está generalizada, dominada por profesionales de INTA que son quienes enen el despliegue en el territorio, pero compar da con las universidades en mayor o menor medida según el caso par cular. Sin embargo, hay algunas especialidades que aparecen vacantes, como la prospec va, la comunicación o la caracterización de servicios ecosistémicos y sus funciones de afectación. La falta de datos de base, referida como limitante en algunos casos, aunque puede ser genuina, también podría ser resultado de condiciones detalladas en el Cap. 8, como por ejemplo la ausencia en el equipo de un especialista en la búsqueda y análisis de datos espaciales. Por úl mo, el tercer eje se vincula a la mo vación de los actores locales para ser par cipes del proceso y es destacada como una oportunidad para el desarrollo de los procesos de OTR, mientras que su desinterés es reseñado como una limitación importante. En los 17 casos analizados se destaca a la par cipación como un componente fundamental del proceso de OTR. Se mencionan reuniones, plenarios, consultas y entrevistas, pero los talleres o mesas territoriales y sectoriales fueron las ac vidades más u lizadas para generar la par cipación. Entre ellos se listan talleres para iden ficar conflictos, elaborar diagnós cos par cipa vos, para generar y deba r las alterna vas de uso y para “validar” resultados. En general, se comunicó el número de talleres y de par cipantes, sin embargo, resulta escasa la información brindada acerca de las herramientas u lizadas para la convocatoria y el trabajo durante los talleres, por lo que no se cuenta con elementos para evaluar las caracterís cas de esta par cipación en los términos planteados en el Cap. 13 de este libro. Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina implementadas por APN y las restantes 2 por el Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR) de la Provincia de Mendoza. Entre las ins tuciones par cipantes en los procesos de OTR aparecen, además de las anteriores: oficinas municipales, provinciales y nacionales (ministerios, secretarías, direcciones, agencias), universidades, organismos internacionales de cooperación, ONGs, cámaras y asociaciones del sector privado y consultoras privadas. 305 �No en todas las experiencias se elaboraron escenarios futuros. Aquellas que sí lo hicieron (7 casos) refieren haberlo realizado mediante instancias par cipa vas, u lizando modelos de simulación y en algunos casos empleando métodos mul criterio para la toma de decisiones. En ningún caso se menciona haber considerado las funciones de afectación de SE para la elaboración y selección de escenarios. Los conflictos generados por determinadas ac vidades, la competencia entre dis ntos usos o por la coexistencia de usos del suelo incompa bles, puede ser la jus ficación para encarar procesos de OTR o, alterna vamente, ser iden ficados recién durante la etapa de diagnós co del territorio. Si bien cada territorio ene conflictos específicos que dependen de caracterís cas históricas y ecológicas parculares, en las 17 experiencias de OT analizadas pueden iden ficarse conflictos comunes, en mayor o menor medida, a todos los casos: Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina La etapa de diagnós co del territorio muestra diferencias notables en las 17 experiencias analizadas. En general se basaron en la recopilación de información publicada, el uso de sistemas de información geográficos y en la elaboración de mapas temá cos. Un listado no exhaus vo de los elementos del diagnós co incluye, para los aspectos bio sicos: el clima, la geología y los suelos, hidrología, fauna y vegetación, capacidad de uso y usos del suelo. Los aspectos socioeconómicos fueron en su mayoría producidos por las Direcciones de Estadís cas de dis nto nivel administra vo: demogra a, indicadores económicos, condiciones habitacionales, infraestructura y equipamiento. Solo la experiencia de Tunuyán (Mendoza) indica la realización de un mapa de actores con una metodología determinada. En varios casos el diagnós co está presentado como una acumulación de datos e información regional sin una jerarquización, análisis y síntesis. Por el contrario, experiencias como la del par do de Balcarce en la Provincia de Buenos Aires, muestran una preocupación por elaborar de manera específica los planos de información relevantes para el plan de ordenamiento. En ese sen do se destaca la caracterización de la oferta de servicios ecosistémicos de los dis ntos usos del suelo aplicando protocolos estandarizados. • El territorio rural “natural” aparece amenazado por el aumento de la superficie y/o intensificación de las ac vidades agropecuarias y por el avance de la frontera urbana, par cularmente a par r de urbanizaciones de baja densidad y alto valor inmobiliario. • La carencia de infraestructura y equipamiento también es generalmente mencionada como generadora de conflictos actuales o potenciales. • La concentración y/o extranjerización de la propiedad de la erra es un problema que aparece en dis ntas experiencias de OTR, a pesar de sus caracterís cas contrastantes. • El impacto de los usos del suelo o ac vidades predominantes en la estructura social (por ej. al determinar la migración de los jóvenes a las ciudades o al generar empleos precarios o temporarios) es señalado como un asunto de par cular interés para la consideración de la conflic vidad en el territorio. • Conflictos derivados de la competencia (asimétrica) por el uso del agua aparecen no solo en los casos de Mendoza donde este es un problema histórico, sino en otras áreas del país. En las experiencias analizadas, los órganos responsables del seguimiento y contralor de la ejecución del plan no quedan debidamente caracterizados en su composición y funcionamiento. Solamente dos casos presentan órganos independientes de la Unidad Ejecutora para el contralor del plan del ordenamiento: En Balcarce se prevé la conformación de Observatorios para el monitoreo par cipa vo, y en la experiencia de la cuenca del A° Santa Rita se indica que los comités de cuenca enen a su cargo el seguimiento del plan. Con algunas excepciones, como el caso del Parque Nacional Calilegua que presenta un completo plan de monitoreo, tampoco queda muy claro en las demás experiencias cuáles serán los 306 �3. CONSIDERACIONES FINALES El OTR en Argen na es reciente y su alcance limitado. Si bien se registran pocas experiencias a nivel nacional, la existencia de un debate abierto tendiente a la elaboración de una ley nacional de OT, y casos como la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo (Ley Nº 8051/09) de la Provincia de Mendoza, permiten prever la proliferación de procesos de OTR, en par cular impulsados de “arriba hacia abajo”. Un caso que vale la pena resaltar es la situación del Valle de Uco (Mendoza), donde sus caracteríscas históricas y ecológicas indicarían la conveniencia de un ordenamiento integral del valle, más allá de los límites departamentales. Sin embargo, la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de Mendoza (Ley Nº 8051/09), de acuerdo con la Cons tucion provincial, encarga a los municipios la realización de los planes de OTR independientemente de los límites bio sicos y culturales del territorio. El proceso de OTR se está llevando adelante en los departamentos de Tunuyán, Tupungato y San Carlos (este úl mo no incluido en el presente análisis por ser muy incipiente) con la coordinación del INTA La Consulta y a través de un enfoque territorial. Estos municipios enen diferentes capacidades y realidades polí cas par culares que plantean desa os para lograr, en las etapas de planificación y ges ón, un ordenamiento coherente en los sectores del Valle bajo jurisdicciones dis ntas. Si bien la Ley N° 8051/09 contempla la conformación de la Agencia provincial de Ordenamiento Territorial que ene como función ar cular los planes municipales entre sí y con el Plan provincial, la posible incoherencia entre planes de ordenamiento que consideran a las fronteras administra vas como los límites del territorio, queda evidenciada en los resultados del ordenamiento de los bosques na vos producto de la Ley N° 26.331 (ver Cap. 18). Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina indicadores y la metodología del monitoreo. En ningún caso se hace referencia a planes de manejo adapta vo o de lógica similar. Los procesos de OTR fueron abordados hasta el momento de manera interins tucional y con equipos conformados por profesionales de diferentes ramas: ingenieros agrónomos, biólogos, sociólogos y economistas, entre otras. Sin embargo, la falta de coordinación interins tucional es mencionada frecuentemente como una debilidad en los procesos de OTR, generando limitaciones al desarrollo de los procesos. Por otro lado, la formación y entrenamiento de profesionales en especialidades vacantes como la prospec va y la caracterización de Servicios Ecosistémicos es requisito para fortalecer los procesos de OTR en el país. La debilidad iden ficada en los planes de monitoreo y la ausencia de implementación de estrategias para el “aprendizaje” (planes de manejo adapta vo) en los procesos de OT, junto a la incer dumbre sobre la con nuidad de los proyectos ins tucionales, plantean interrogantes acerca del cumplimiento en una de las condiciones básicas del OT, la “itera vidad” del proceso. Para finalizar, destacamos que las úl mas 4 fichas relevadas correspondientes a Chamical, Languiñeo, Futaleufú y Copo presentadas en el Apéndice al final de este libro, no incorporadas al análisis aquí presentado, son casos de estudio desarrollados en el marco de la asignatura Ordenamiento Territorial por estudiantes de la Licenciatura en Cs. Ambientales de la Facultad de Agronomía de la UBA. Estos casos, desarrollados en un contexto de recursos humanos y económicos muy limitados y con un horizonte temporal muy acotado (3 meses), destacan la posibilidad efec va de avanzar en las etapas preliminares de un proceso de OTR. Este avance se apoya en la revisión bibliográfica y la aplicación de marcos conceptuales y metodológicos que actualmente son parte de la formación profesional transdisciplinaria en 307 �Agradecimientos: José Paruelo y Mar n Pérez hicieron valiosos aportes a este capítulo. Carla Pascale Medina, Natalia Huykman, Celina Landone Vescovo, Silvina Papagno y Carolina Michel colaboraron para hacer este manuscrito menos imperfecto. Fernanda Menvielle, Daniel Pizzolato, Liliana Fernández, Federico Olmedo, Leandro Cara, Andrea Fadul, Néstor Maceira, Karina Zelaya, Daniel Somma, Sebas án Fernández, Daniel Ligier, Sergio Romagnoli, Daniel Fernández, Viviana Failde, Mario Enrique y Mar n Pérez brindaron información indispensable para el llenado de la fichas de sistema zación. Cecilia Campos, Araceli De Marinis, Daniela Gangi, Luciana Staiano, Sebas án Aguiar, Gonzalo Camba Sans, Facundo Facio, Federico Pagnanini, Pablo Rosano, Antonella Bruno, Magdalena Pagella, Laura Ramallo, Denise Ramil, María Sol Rossi Lopardo, Melina Aranda, Paula Berenstecher, Emilia Delguy, Juliana Lofrano y Pilar Repe o fueron los alumnos del curso 2012 de Ordenamiento Territorial de la Licenciatura en Cs. Ambientales de la FAUBA, que completaron las fichas correspondientes a Chamical, Languiñeo, Futaleufú y Copo. BIBLIOGRAFÍA Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina dis ntas carreras cuyos egresados enen un perfil biológico-aplicado (Licenciados en Ciencias Ambientales, Ingenieros en RRNN o Agrónomos, entre otros). MAGyP, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. 2012. Bases para el Ordenamiento del Territorio Rural Argen no. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Buenos Aires. 308 �Ficha para la sistematización de información de proyectos vinculados al Ordenamiento Territorial Rural Nombre del Proyecto Datos Generales InsƟtución responsable (Debe indicarse nombre completo y nivel administra vo (federal, provincial, municipal). Ej.: Departamento de planificación hídrica, Secretaría de Obras Públicas, Provincia de Chubut) InsƟtuciones parƟcipantes (Debe indicarse nombre completo y nivel administra vo (federal, provincial, municipal, organismo de cooperación internacional). Ej.: Facultad de Agronomía,Universidad de Buenos Aires) Responsable técnico directo y equipo de trabajo (Indicar nombre y apellidos, profesión, filiación y rol desempeñado. Ej.: J.R. Pérez, Ingeniero Agrónomo, INTA Cerrillos, técnico) Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina ANEXO 16.1. Marco normaƟvo (Indicar nombre y número, nivel administra vo y fecha de promulgación. Ej.: Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos, Ley Nacional N° 26.331, sancionada en 2008) Ubicación geográfica y área de influencia (Indicar nombre, ubicación y superficie. Indicar número de habitantes y su condición urbana o rural. Debe quedar claro si los límites son administra vos o naturales. Ej.: Valle de Uco, departamentos de Tunuyán, Tupungato y San Carlos, Mendoza, Argen na. 17370 km2. 20000 habitantes del campo, 100000 en las ciudades) Area temáƟca de aplicación (Indicar si es sectorial o general. Ej.: Ordenamiento de bosques na vos; planificación de recursos hídricos) MoƟvación (Cumplimiento con norma va, inicia va o demanda social) 309 �(Monto aproximado y fuente de financiamiento. Ej.: $1.000.000, Banco Interamericano de Desarrollo) Temporalidad (Tiempo empleado o previsto para la formulación del proyecto. Fecha de inicio. Ej.: 18 meses a par r de 1/1/2010) Estado de desarrollo (Marcar con una cruz según corresponda) Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto (Ej.: Contexto polí co favorable. Disposición de fondos para este tema, etc.) Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina Financiación Limitaciones para el desarrollo del proyecto (Ej.: ausencia de datos bio sicos del área, falta de capacidades instaladas para abarcar este proceso, etc.) Presentación de resultados obtenidos/esperados (Citar publicaciones/informes/documentos, talleres, si os web, adjuntar) Beneficiarios del proyecto (Listar) DiagnósƟco Territorial Aspectos bioİsicos Datos Fuente de datos Calidad (Listar. Indicar si se generaron ad (Listar. Ej: Clima, suelo, fauna silves(Describir escala, exac tud, nivel de hoc para el proyecto. Ej.: Atlas de tre, etc.) detalle) suelos de INTA; SMN) 310 �(Listar aquellas u lizadas para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos. Ej.: análisis mul criterio, tradeoffs analysis, SIG, modelos, etc.) Aspectos socioeconómicos Datos Fuente de datos Calidad (Listar. Indicar si se generaron ad (Listar. Ej.: Infraestructura, pobla(Describir escala, exac tud, nivel de hoc para el proyecto. Ej.: INDEC; Endetalle) ción, etc.) cuestas ad hoc) Herramientas y metodologías (Listar aquellas u lizadas para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos. Ej.: análisis mul criterio, tradeoffs analysis, SIG, modelos, etc.) Actores involucrados (Listar, iden ficar adscripción [públicos/privados/ONGs/comunidades indígenas/etc.] y sus principales roles) Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina Herramientas y metodologías AcƟvidades ProducƟvas o usos del suelo (Listar e indicar % del área total des nada a cada uso. Ej.: Bosque primario 30%, bosque aprovechado con ganadería 50%, cuerpos de agua 15%, otros usos 5%) Conflictos idenƟficados (Actuales y potenciales) Planificación ObjeƟvos (General y específicos, aclarar si se definieron de manera par cipa va y con qué metodología) Herramientas para trabajo en grupos (Indicar número de talleres realizados, asistencia aproximada y técnicas u lizadas) 311 �(Indicar si fueron tenidas en cuenta) Metodología para la construcción de escenarios de uso Herramientas y metodologías para la toma de decisiones GesƟón Responsables de ejecución, seguimiento y contralor (Debe indicarse nombre completo y nivel administra vo (federal, provincial, municipal). Ej.: Facultad de Agronomía,Universidad de Buenos Aires) Mecanismos de resolución de conflictos (Ej.: mesas de diálogos, incorporación de nuevos actores, etc.) Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Elementos de Monitoreo (Describir, indicar si están acoplados a un esquema de manejo adapta vo) Beneficios Esperados Beneficios ambientales a nivel local Obtenidos Beneficios ambientales a nivel local Beneficios ambientales a nivel nacional Beneficios ambientales a nivel nacional Beneficios socioeconómicos a nivel local Beneficios socioeconómicos a nivel local Beneficios socioeconómico a nivel nacional Beneficios socioeconómico a nivel nacional 312 �CAPÍTULO 17 PROGRAMAS Y EXPERIENCIAS SUPRAMUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �GƒÙ‘°ƒ Cʽ½ƒþÊ, M. A.1 RESUMEN: El objeƟvo de este capítulo es describir el estado del arte acerca de los programas e iniciaƟvas supramunicipales vinculadas con el ordenamiento territorial (OT) en la ArgenƟna. Se analizan experiencias tanto a nivel nacional como provincial, rescatando sus parƟcularidades. A nivel nacional se analizan experiencias como el Plan Estratégico Territorial (PET); diversos planes y programas desarrollados desde el Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca, la SecretarÍa de Ambiente y Desarrollo Sustentable y el Programa Nacional de Recursos Naturales, GesƟón Ambiental y Ecorregiones del INTA. A nivel provincial se describe el Decreto Ley Nº 8912/1977, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la Provincia de Buenos Aires, la Ley Nº 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo de la provincia de Mendoza y el Programa de Ordenamiento Territorial de la provincia de Formosa (POT-For). El proceso de Ordenamiento Territorial consƟtuye una políƟca pública. El Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, por Decreto Presidencial 1824/2004, pone en marcha una PolíƟca Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Si bien a la fecha (mayo 2014) no contamos con una ley de OT, existen varias experiencias relacionadas con esta temáƟca. A conƟnuación se presentan diferentes iniciaƟvas puestas en marcha a nivel nacional y provincial, las cuales involucran diversas insƟtuciones. A nivel nacional podemos mencionar la existencia de experiencias de OT como: a) Plan Estratégico Territorial (PET). Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Consejo Federal de Planificación (www.planif-territorial.gob.ar). Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina CAPÍTULO 17* PROGRAMAS Y EXPERIENCIAS SUPRAMUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA El PET fue formulado en 2004 a raíz de una realidad territorial caracterizada por la desigualdad entre zonas dinámicas y zonas marginales del país, agravada por los procesos de destrucción del aparato producƟvo, explotación indiscriminada de recursos naturales y aumento de la brecha entre ricos y pobres resultantes de las políƟcas neoliberales de las úlƟmas décadas. Por ello se encomendó relevar la dotación de infraestructura y equipamiento necesaria para garanƟzar el desarrollo de la ArgenƟna en el mediano y el largo plazo, retomando la herramienta de la planificación estatal. El Plan se concibió como un proceso de construcción federal de consensos, conducido por el Gobierno Nacional pero apoyado en el trabajo parƟcipaƟvo de los Gobiernos Provinciales y sus respecƟvos equipos técnicos. Dicho programa busca: mejorar y sostener el crecimiento de la producción en forma equilibrada, mediante la construcción de infraestructura y equipamiento; garanƟzar el acceso de la población a los bienes y servicios básicos, promoviendo el desarrollo equitaƟvo de las regiones y el arraigo de sus * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 313-322). 1 1. Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto: garciaco@agro.uba.ar 314 �El PET no cons tuye un resultado, sino un proceso, por lo que cuenta con actualizaciones sucesivas. Hasta el momento cuenta con avances en el año 2008 y 2011, y se espera una próxima actualización para el año próximo. A par r de la dinámica de trabajo del PET, que ar culó a los organismos de planificación de todas las provincias argen nas, se cons tuyó el Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN). Entre sus inicia vas se destaca la redacción de un anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial. Como se describió en el Capítulo 9, esta inicia va fue concebida desde el inicio como una Ley Marco con el fin de promover el ordenamiento territorial como polí ca pública y establecer los principios de referencia a respetar en su implementación. El primer borrador de Anteproyecto de Ley fue elaborado en julio de 2009 y actualmente se encuentra en proceso de difusión y discusión en base a los aportes de diversos foros e ins tuciones. b) Asimismo el MAGyP viene llevando a cabo diversas inicia vas vinculadas con el OT, entre las cuales podemos mencionar: 1. Ha adherido en el año 2012 al Programa Iberoamericano de Cooperación en Ges ón Territorial (PROTERRITORIOS) cuyos obje vos son mejorar la calidad, eficiencia e impacto de las polí cas y el gasto público por medio de procesos de desarrollo de capacidades en ges ón territorial. También ene como obje vo ser un modo de coordinación de trabajos intergubernamentales en materia de ges ón territorial, con el objeto de compar r experiencias, norma va y facilitar el intercambio de especialistas entre los países miembros. 2. Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Par cipa vo Federal (PEA²) 2010-2016, como bien menciona la presentación del libro, apunta a posicionar al país como líder mundial en la producción de bienes y servicios agroalimentarios y agroindustriales, con valor agregado, asegurando tanto la provisión de alimentos a nivel nacional como la demanda de los mercados internacionales, en un marco de equidad territorial, inclusión social y sustentabilidad ambiental, económica y social, promoviendo el desarrollo de la Nación y sus regiones. Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina habitantes; contribuir a la valorización del patrimonio natural y cultural a través de una ges ón integrada y responsable. A su vez se definieron tres componentes principales: un diagnós co de Modelo Actual, una proyección de Modelo Deseado y una Cartera de Proyectos de Infraestructura que contuviera obras estratégicas para concretar el pasaje entre el Modelo Actual y el Modelo Deseado. Estos elementos se aplicaron tanto en cada jurisdicción provincial como en la escala nacional, considerando aspectos ambientales, económicos, sociales y de infraestructura. 3. Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) que implementa, a nivel provincial y nacional, proyectos de inversión pública social y ambientalmente sustentables, incrementando la cobertura y la calidad de la infraestructura rural y de los servicios agroalimentarios. 4. “Programa Agricultura Inteligente” (Resolución N° 120/2011), que busca la “consolidación de una Agricultura Inteligente, compe va y eficiente que a enda la sustentabilidad y agregue valor a la producción agropecuaria nacional”. Entre las acciones a potenciar se encuentra el OTR. 5. Programa TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”, llevado adelante por la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca del MAGyP, la FAO, el INTA y la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires (FAUBA). Tiene por obje vo contribuir a una Argen na equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa, en el marco de los lineamientos de la Polí ca Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Plan Estratégico Territorial Argen na 2016. 315 �El marco de acción de la DOAT se encuentra definido por la Ley General del Ambiente (Ley Nº 25.675/2002), que aplica a todo el territorio nacional y establece una tutela ambiental uniforme para una ges ón sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable, conforme el Ar culo 41 de la Cons tución Nacional. Entre las líneas de trabajo y productos encontramos: I. Plan Integral Estratégico para la Conservación y el Desarrollo Sustentable de la Región Delta del Paraná (PIECAS-DP), <h p://www.ambiente.gov.ar/?idar culo=10287> La creación e implementación del PIECAS-DP como herramienta de ordenamiento ambiental del territorio fue tomada por los señores Gobernadores de las Provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe, el señor Ministro del Interior y el señor Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación. Las finalidades enunciadas de este Plan son proteger, conservar y aprovechar en forma sostenible los componentes de la diversidad biológica y los recursos naturales del área, asegurando la par cipación de todos los involucrados en una propuesta de desarrollo superadora en orden a luchar contra la pobreza, generar empleo, alcanzar eficiencia económica, crecimiento y estabilidad económica, protegiendo el ambiente. Los productos resultados de la ac vidad son: a) Informe preliminar de línea de base que da cuenta del estado de situación ambiental de la Región Delta del Paraná definida por el PIECAS-DP2 ; b) Informe Evaluación Ambiental Estratégica Preliminar – Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná3 ; c) Se fortalecieron las ac vidades de la Subcomisión de Manejo del Fuego que funciona bajo la Coordinación del Plan Nacional de Manejo del Fuego a los efectos de consolidar su acción en materias de prevención y actuación frente a la ocurrencia de incendios en la Región4. Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina c) Dentro de la estructura de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), se encuentra ubicada la Dirección de Ordenamiento Ambiental del Territorio (DOAT). A la fecha, viene desarrollando cuatro líneas de trabajo programá cas: el Plan Integral Estratégico para la conservación y el desarrollo sustentable de la Región Delta del Paraná (PIECAS-DP), el Programa de Ar culación Ins tucional y Ges ón Norma va, el Programa Observatorio Nacional de Biodiversidad (OBIO) y el Programa Evaluación Ambiental Estratégica (PEAE), cuyas caracterís cas y resultados se explicitan más adelante. II. Programa de ar culación ins tucional y ges ón norma va. La DOAT implementa este Programa en el marco de sus competencias y con la referencia explícita de lo consignado en el ar culo 41 de la Cons tución Nacional, que establece el derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano equilibrado y apto para el desarrollo humano, sabiendo que es actora ins tucional en los procesos correspondientes a la provisión de la protección del ambiente, a la u lización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica. 2 Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/Ppnud10/file/publicaciones/2012/Linea%20Base%20V2.pdf> 3 Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/Ppnud10/file/publicaciones/2012/EAE%20VF%202.pdf> 4 El detalle de estas ac vidades, que ha elaborado la Coordinación Nacional del Plan Nacional de Manejo del Fuego, se encuentra disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/Nota%20sub%20comision%20PIECAS-1%202.pdf> 316 �Lo precedente señalado, conlleva la necesidad de fortalecer y/o consolidar las instancias y procedimientos de ar culación, coordinación y cooperación entre el nivel nacional y provincial de gobierno, tal que se viabilice la implementación de una gobernanza ambiental federal que exprese alianzas muljurisdiccionales y mul sectoriales más allá de los límites geográficos de las jurisdicciones para actuar en los ecosistemas con todos los actores sociales involucrados (población residente o temporaria, de la cultura y la educación, de los sectores produc vos, económicos, financieros, industriales, promotores inmobiliarios, turís cos, marí mos). Se plantea simultáneamente, como eje programá co, la iden ficación de situaciones crí cas socioambientales en los ecosistemas nacionales y provinciales a los efectos de privilegiar la transformación de las mismas para mejorar la calidad de vida de la población local. El Programa impulsa la adopción consensuada y progresiva de los procesos inherentes a la gesón por obje vos y resultados y el de plan estratégico situacional del ordenamiento ambiental, como modelos para coordinar y organizar la ges ón pública nacional ambiental y para aplicar al proceso de análisis (situación actual y futura), determinar las polí cas públicas nacionales específicas y desarrollar los medios y recursos para lograr el bien común. Productos alcanzados en esta línea de trabajo, que a la fecha se encuentra a consideración del COFEMA, son: • Anteproyecto de Ley de Ordenamiento Ambiental5 • Anteproyecto de Ley PIECAS6 • Anteproyecto de Ley de EIA7 III. Programa Observatorio Nacional de Biodiversidad (OBIO), <h p://obio.ambiente.gob.ar/> Considerando al ordenamiento ambiental del territorio como una herramienta para la prevención y transformación de conflictos socioambientales, la Subsecretaría de Planificación y Polí ca Ambiental puso en funcionamiento, en órbita de la DOAT, el OBIO con el objeto de ser un portal que contenga información sobre las acciones desarrolladas por sus áreas temá cas y su impacto sobre el territorio. Tiene por misión fortalecer la función proac va del Estado, cooperando con el proceso de profundización de la democracia, al construir un ámbito de información disponible para todos los ciudadanos. Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina En lo que hace a las ac vidades de elaboración de propuestas norma vas, las mismas siguen lo consignado en la Cons tución Nacional (CN), es decir, que corresponde a la Nación dictar normas de presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. Asimismo, en el ar culo 124 de la CN se establece que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Se trata de una plataforma online que servirá como instrumento para acceder a la información relevante de la diversidad biológica de Argen na, a través de las 18 ecorregiones con las que cuenta el país. Esta herramienta tendrá amplia par cipación de sectores del ámbito nacional, provincial y local, el académico y la sociedad civil. Su principal acción será brindar información fidedigna y veraz sobre las polí cas públicas de los recursos naturales en la Argen na, de acceso libre a toda la ciudadanía, como parte de la polí ca de acceso a la información dentro de un proceso de inversión en tecnología y conec vidad que inició la 5 Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/?idar culo=12257&codigo=i438943her98t45u 95tu4erpyrt845tu948tut> 6 Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/Anteproyecto%20PMPA%20PIECAS%20V%2013%20 08%2013%20-%20final.pdf> 7 Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/Ley%20de%20EIA%2015-5-2012%20-%20Final.pdf> 317 �IV. Programa Evaluación Ambiental Estratégica El ordenamiento ambiental del territorio es esencialmente una función pública proac va que debe apoyarse sobre prác cas administra vas y principios tales como información, par cipación, planificación, ar culando diferentes saberes cien ficos en un ámbito pluridisciplinar. La DOAT iden ficó como una cues ón clave para su consecución progresiva, conforme los términos de la Ley General del Ambiente, promover la incorporación sistemá ca de la herramienta de Evaluación Ambiental Estratégica en los procesos de toma de decisión correspondientes a Polí cas, Planes y Programas (PPP) en el sector público de nivel nacional, provincial y municipal. El Programa ene como obje vo general instalar una visión ecosistémica aplicada a la planificación y evaluación de PPP orientada a la consideración de aspectos ambientales, sociales y económicos en las etapas más tempranas, es decir, desde la propia formulación general some da a procesos de decisión, tal que con ello sea viable actuar de forma efec va y an cipada sobre los beneficios y riesgos y los escenarios de conflicto, poniendo en valor a las inicia vas desplegadas para alcanzar los escenarios deseados más que en predecir los comportamientos futuros. Como producto de este programa, puede mencionarse el proceso de EAE realizado en el Delta, en contexto del PIECAS-DP. V. En el marco de la Red Nacional de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento Territorial, conformada a par r de la firma de una carta de intención entre diversas ins tuciones8, se ar culan acciones de ordenamiento ambiental del territorio con el Programa Estratégico Territorial (PET) del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios en lo correspondiente a Evaluación Ambiental y Social Estratégica (EASE) y en materia de Planificación Opera va del Ordenamiento Territorial Rural con la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos. Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina Argen na. Como producto de esta línea de trabajo, el portal fue lanzado por la Subsecretaría de Planificación y Polí ca Ambiental, de la SAyDS, el 16 de diciembre de 2012, y se encuentra en operación. d. Programa Nacional de Recursos Naturales, Ges ón Ambiental y Ecorregiones, INTA (<h p://inta. gob.ar/proyectos/pn-40>; <h p://inta.gob.ar/proyectos/pneco>). Este Programa fue creado a comienzos del año 2013 y ene como obje vo general contribuir a mejorar la sustentabilidad de los territorios rurales y los sistemas de producción mediante instrumentos de planificación territorial y ges ón socioagro-ambiental. Dicho Programa está compuesto por cuatro programas integradores: “Clima y Cambio Climá co”, “Ges ón de Biodiversidad, Servicios Ecosistémicos, Impactos y Resiliencia Socioagro-ambiental en sistemas produc vos”, “Ges ón de sistemas Agropecuarios y Agroindustriales para reducir la contaminación” y “Planificación y Ordenamiento Territorial”. Este úl mo Proyecto Integrador es el que se aboca a la temá ca de OTR y agrupa diversos proyectos específicos como: “Dinámica Territorial del Uso y Cobertura del Suelo de la República Argenna”, “Observatorios de Sustentabilidad Rural”, “Sistemas de Información Territorial (SIT) para la toma 8 La Secretaría de Turismo, la Secretaría de Provincias, la Secretaría de Polí ca Económica, la Secretaría de Energía, la Secretaría de Minería, la Subsecretaría de la Ges ón Pública, la Subsecretaría de Agricultura, Ganadería y Forestación, la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, la Subsecretaría de Planificación, Ordenamiento y Calidad Ambiental y el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria y Ordenamiento de Parques Nacionales. 318 �El Integrador de Planificación y Ordenamiento del Territorio Rural plantea que la planificación territorial rural es un componente críƟco para alcanzar el desarrollo local sostenible y requiere tener en cuenta tres aspectos básicos: una políƟca de cohesión económica y social, conocimiento de la problemáƟca rural y transversalidad en el enfoque de la intervención pública. El INTA posee un acervo insƟtucional adecuado para parƟcipar en procesos de este Ɵpo, brindando sustento técnico, facilitando la arƟculación de actores y promoviendo las transformaciones necesarias para avanzar hacia un equilibrio territorial y una mejora de la sustentabilidad rural. La complejidad de la temáƟca requiere a su vez de una vigorosa gesƟón interinsƟtucional e intersectorial, que este Integrador está dispuesto a llevar adelante. La estrategia operaƟva planteada se apoya en tres grandes componentes: 1) el análisis de la organización espacial y dinámica temporal del espacio geográfico donde se asientan los territorios que se propone caracterizar y evaluar en su devenir, para lo cual es indispensable a su vez diseñar y construir gradualmente un sistema de información territorial que contenga información de diferentes escalas y contribuya a la toma de decisiones por parte de los gobiernos y las insƟtuciones públicas y privadas; 2) el trabajo directo en los territorios a través de áreas piloto previamente seleccionadas, que permitan analizar, comprender y contribuir junto a los actores locales al diseño de cambios en el uso de la Ɵerra y mejoras en las prácƟcas de manejo para mejorar la sustentabilidad; y 3) la arƟculación interinsƟtucional y el establecimiento de acuerdos para impulsar y apoyar el desarrollo de procesos parƟcipaƟvos de monitoreo de la sustentabilidad y ordenamiento territorial rural, enmarcados en políƟcas públicas orientadas a promover una mayor cohesión económica y sociocultural, disminuir impactos ambientales negaƟvos y mejorar la equidad social. InsƟtucionalmente, este abordaje requiere la integración con otros proyectos nacionales y regionales del INTA y de otras insƟtuciones, que abordan aspectos ambientales, producƟvos y socioeconómicos, dentro de un contexto territorial determinado. La finalización de dichos proyectos está prevista para el año 2019, con lo cual aún no se cuenta con resultados. Anteriormente, se contaba con el Programa Nacional Ecorregiones (PNECO) correspondiente a la cartera de 2009-2012. A través de este programa se realizó una zonificación del país, en función de sus caracterísƟcas económicas, sociales, ambientales y culturales. Se definieron 6 ecorregiones en función de caracterísƟcas fitogeográficas, climáƟcas, geomorfológicas, hidrográficas, agroeconómicas, fisiográficas y de acuerdo a las condiciones generales de uso de la Ɵerra y valor ambiental. Además, en cada una de ellas se idenƟficaron los principales problemas ambientales como pérdida de servicios ambientales estratégicos, desmontes en ecosistemas frágiles, desbalance de nutrientes en agroecosistemas bajo intensificación agrícola, entre otros. Esta estrategia permiƟó detectar vacíos de información, sistemaƟzar métodos de evaluación de aspectos producƟvos y ambientales que aporten a la sustentabilidad en las disƟntas ecorregiones del país, trasladando información estratégica y tecnologías hacia el sector público con responsabilidad en el diseño de políƟcas asociadas al Ordenamiento de los Territorios. Lo cual contribuyó mediante procesos, técnicas e información estratégica con el Ordenamiento Territorial del espacio rural. Los proyectos integradores que conformaron el PNECO han sido: “Geoinformación para el OT y ges ón del medio ambiente”, orientado a dos ejes temáƟcos: 1) “Generación de información” prioritaria para el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y la gesƟón ambiental, abordando escalas de trabajo regional y local con la parƟcipación de equipos interdisciplinarios e interinsƟtucionales; y 2) “SistemaƟzación” de bases de datos, a fin de poner a disponibilidad de los usuarios la información generada por el proyecto; “Observatorios agroambientales para el monitoreo de la sustentabilidad” por el cual Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina de decisiones a nivel local y nacional” y “Soporte Técnico y Capacitación en Procesos de Ordenamiento Territorial Rural”. 319 �A su vez, se han implementado en Áreas Piloto (AP) procesos de ordenamiento territorial par cipa vo con aplicación de: sistemas espaciales de soporte de decisiones (SESD), análisis de escenarios y modelos de cambio de uso del territorio. Muchas de estas experiencias en AP serán descritas en el Capítulo 16. Por otro lado, a nivel provincial podemos mencionar: e) El Decreto Ley Nº 8912/ 1977, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires. Cons tuye el primer antecedente rela vo a ordenamiento territorial en la Argen na. En su ar culo 71 define al proceso de OT como “… proceso de planeamiento sico, conjunto de acciones técnico-polí co-administra vas para la realización de estudios, la formulación de propuestas y la adopción de medidas específicas en relación con la organización de un territorio, a fin de adecuarlo a las polí cas y obje vos de desarrollo general establecidos por los dis ntos niveles jurisdiccionales (Nación, Provincia, Municipio) y en concordancia con sus respec vas estrategias...”. Como contenidos de esta norma podemos destacar: i) introdujo al planeamiento como instrumento para el ordenamiento y desarrollo urbano, obligando a muchos municipios bonaerenses a introducir delimitaciones de áreas y zonificaciones de usos, ii) en el ar culo segundo propicia la “par cipación orgánica de la comunidad en el proceso de ordenamiento territorial”, que habilita a las autoridades municipales a encarar con caracterís cas par cipa vas el planeamiento de su territorio, iii) en el ordenamiento de cada municipio se solicita la discriminación de uso de la erra en usos urbanos, rurales y específicos. Se considera usos rurales a los relacionados básicamente con la producción agropecuaria, forestal y minera. La minuciosa especificación solicitada sobre el uso, la ocupación y la subdivisión del suelo y de los niveles de infraestructura y equipamiento permi ó a los municipios, en muchos casos, realizar zonificaciones que establecieron cierto orden urbano y lograron algún freno sobre la especulación inmobiliaria, iv) establece en su ar culo 81 la posibilidad de encarar planes interjurisdiccionales entre municipios vecinos, creando las perspec vas de regionalizar norma vas e intervenciones para ámbitos y problemá cas urbanas que exceden las posibilidades de tratamiento por un solo municipio (control y saneamiento ambiental, tránsito y transporte de cargas y pasajeros, tratamiento de grandes ejes circulatorios, etc.), entre otras cues ones. Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina se desarrollaron criterios, herramientas técnicas e innovaciones organiza vas para la evaluación y monitoreo de la sustentabilidad ambiental de sistemas de producción relevantes de las ecorregiones, focalizando en dos escalas: predio y cuencas/agroecosistemas basado en la ar culación público-privada. Se propuso el desarrollo y validación de indicadores de suelo y agua (PNECO-093012), vegetación (PNECO-093022) y biodiversidad (PNECO-093032), y su integración y aplicación progresiva en sistemas reales a través de la instalación de una red de Observatorios Agroambientales (OA); y el proyecto de “Planificación del uso de las erras para el ordenamiento territorial rural” consis ó en integrar capacidades, acciones y recursos intra e interins tucionales para fortalecer el funcionamiento de equipos de trabajo que aplican tecnologías y estrategias para el ordenamiento territorial rural, incorporando los componentes produc vos, sociales y culturales en la planificación del uso de la erra. f) Ley Nº 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo de la provincia de Mendoza. La misma establece: los instrumentos y procedimiento del OT para garan zar un sistema urbano, rural y natural equilibrado; los criterios para la elaboración de planes y sus etapas esenciales; normas de aprobación; mecanismos para garan zar la información y par cipación social; instrumentos eco- 320 �g) Programa de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Formosa (POT-For). Ley Nº 1.552/2010- BO 9139-. (h p://www.formosa.gob.ar/modulos/produccion/templates/files/POT-actualizacion.pdf). Si bien este programa fue iniciado en julio de 2008, luego de la sanción de la Ley Nº 26.331/2007 de Presupuestos mínimos de protección ambiental de Bosques Na vos, comenzó a ser formulado en octubre de 2004. El mismo comprende a toda el área rural de la Provincia, tanto las que están cubiertas por bosques, como las que están cubiertas por otras formaciones vegetales. El carácter dis n vo del POT-For radica en que, además de dar cumplimiento a lo establecido en la Ley Nº 26.331, se propuso establecer criterios que permi eran alcanzar en forma simultánea los siguientes obje vos: alcanzar un fuerte incremento en las superficies cul vadas con dis ntas especies; implementar una sólida polí ca de conservación de los recursos naturales de toda la Provincia, áreas boscosas y no boscosas; fortalecer a los sectores de menores recursos: pequeños productores y comunidades aborígenes; establecer reglas claras para todos y un régimen de seguridad jurídica. Dicho Programa establece una zonificación con diferentes áreas de Ordenamiento Territorial (zona corredores y zona oriental y central), estableciendo en cada una de ellas diferentes porcentajes admisibles de cambio de uso del suelo y porcentajes de vegetación na va que no debe ser transformada según grupo fisonómico involucrado. Posteriormente, se realizó una adecuación del POT-For a la Ley Nº 26.331. Así, áreas clasificadas en la categoría III (verde) de la Ley Nº 26.331, deben sujetarse a los valores máximos de transformación establecidos en la Zonificación, previo cumplimiento del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. El plan establece, también, instrumentos complementarios cuya finalidad es favorecer procesos produc vos sin afectar la conservación. Estos instrumentos son: A) Programas de Interés Estratégico. Son impulsados por el Gobierno, por ejemplo aquellos que tengan como finalidad implementar polí cas de promoción y programas específicos, como ser formación de cuencas algodoneras, fru -hor colas, lecheras, etc. Con la finalidad de impulsar estos programas estratégicos, se establece un valor adicional de habilitación de cambio de uso del suelo para ser u lizado en los lugares donde estos se lleven adelante. B) Canje de Permisos de Cambio de Uso del Suelo. Es un mecanismo de intercambio comercial entre propietarios de predios, que permite aumentar las superficies a habilitar en un predio, a cambio de una reducción equivalente en otro u otros predios, sin afectar a los valores máximos de habilitación definidos al nivel de cada Zona de Ordenamiento Territorial. Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina nómicos para garan zar el cumplimiento del OT; etc. A su vez, crea un consejo consultor y asesor de carácter interins tucional, que entre otras funciones deberá centralizar toda la información disponible dentro de un sistema de información territorial. Par cularidades de la misma se analizan en el Capítulo 20 de este libro. Es importante mencionar que esta ley fue producto del debate democrá co, lo cual le otorga una dis nción par cular frente a las experiencias existentes. AGRADECIMIENTOS: Luis Balestri, Luna Miguens, Carla Pascale, Fernando García de García, Paula Marnez, Alejandro Isarría, Néstor Maceira y Soledad Sallenave por sus valiosos aportes a este capítulo. BIBLIOGRAFÍA Decreto Ley Nº 8912. 1977. Decreto Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires. 321 �INTA. Programa Nacional de Ecorregiones (PNECO). Documento Base del PNECO. En línea. [Consulta: 12 de febrero 2013]. Disponible en:h p://inta.gob.ar/documentos/documento-base-del-programa-nacional-ecorregiones INTA. Programa Nacional de Ecorregiones (PNECO). Documento Base del PNECO. En línea. [Consulta: 2 de octubre 2013]. Disponible en: h p://inta.gob.ar/proyectos/pn-40 Ley Nº 8051. 2009. Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo de la provincia de Mendoza. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública. Plan Estratégico Territorial. En línea. 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Disponible en: h p://www.ambiente.gov.ar/?idar culo=10287 Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina INTA, Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria. Programa Nacional de Ecorregiones (PNECO). Proyectos del Programa Nacional. En línea. [Consulta: 12 de febrero 2013]. Disponible en:h p://inta. gob.ar/proyectos/pneco 322 �CAPÍTULO 18 ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS: RESULTADOS DE LA ZONIFICACIÓN EN LA ARGENTINA Foto: Hernán Dieguez �GƒÙ‘°ƒ Cʽ½ƒþÊ, M. A.1 ù J. M. PƒÙ盽Ê2 RESUMEN: En este capítulo se revisa el estado de aplicación de la Ley Nº 26.331, de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques NaƟvos. Esta ley consƟtuye la primera experiencia a nivel nacional de ordenamiento territorial que regula cambios en el uso del suelo de un Ɵpo de cobertura de suelo, en parƟcular los bosques naƟvos. Dado que el nivel de coherencia entre las categorías de conservación entre aquellas jurisdicciones que comparten ecorregiones es bajo, exisƟendo varias zonas donde las categorías de conservación cambian abruptamente entre provincias, se analizaron cuáles han sido los criterios que han definido las zonificaciones resultantes y las metodologías empleadas. De este análisis se pudo inferir que existe una gran disparidad en la interpretación de los criterios de sustentabilidad ambiental y contrastantes calidades técnicas. Pocas son las provincias que han explicitado la metodología empleada para la zonificación. Las únicas provincias que han descripto la metodología empleada y detallado las especificaciones técnicas de los criterios simultáneamente han sido Corrientes y Mendoza. 1. INTRODUCCIÓN La pérdida de bosques naƟvos en ArgenƟna es un proceso que se ha acelerado en los úlƟmos años. Entre 1987-1998 y 1998-2002 se deforestaba a una tasa de 180.000 y 235.100 ha/año, respecƟvamente. En los 4 años siguientes (2002-2006) los valores de deforestación registrados solamente en la ecorregión Chaqueña ascienden a 238.640 ha/año (1.193.200 ha) (FAO 2007; UMSEF 2007). En 2007, con una intensa tasa de deforestación como disparador, se sancionó la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques NaƟvos Nº 26.331 (B.O. Nº 31.310/ 2007). Esta ley establece “los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques naƟvos y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad”. La Ley aspira a: a) promover la conservación mediante el Ordenamiento Territorial de Bosques NaƟvos (OTBN)3 y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo; b) implementar las medidas necesarias para regular y controlar la disminución de la superficie de bosques naƟvos existentes, tendiendo a lograr una superficie perdurable en el Ɵempo; c) mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los bosques naƟvos * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 323-362). 1 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: garciaco@agro.uba.ar 2 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. IFEVA (FAUBA-CONICET). Av. San Marơn 4453, CABA. 3 La Ley nacional 26.331 establece en el arơculo 4, “… se enƟende por ordenamiento territorial de bosques naƟvos a la norma que basada en los criterios de sustentabilidad ambiental establecidos en el Anexo de la presente ley, que zonifica territorialmente el área de los bosques naƟvos existentes en cada jurisdicción de acuerdo a las diferentes categorías de conservación…”. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina CAPÍTULO 18* ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS: RESULTADOS DE LA ZONIFICACIÓN EN LA ARGENTINA 324 �En el contexto de una gran expansión del área agrícola a par r de desmontes (Zak et al. 2004; Grau et al. 2005; Paruelo et al. 2005; Aizen et al. 2009), esta ley es la primera experiencia a nivel nacional de ordenamiento territorial que regula cambios en el uso del suelo. Si bien es importante destacar que el concepto de ordenamiento territorial no se aplica a un po de cobertura de suelo en par cular, en este caso bosque na vo, sino al territorio en su conjunto. También es aplicable a territorios donde en la actualidad no se encuentran bosques na vos, pero es deseable su restauración. Según la Cons tución Nacional, corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección del medio ambiente, de ahí el origen de esta norma. Las provincias deben dictar las normas necesarias para complementarlas, sin alterar las jurisdicciones locales, ya que los recursos naturales son de dominio y jurisdicción provincial, como fue mencionado en el Capítulo 9. En virtud de ello, cada provincia debió realizar en un plazo máximo de 1 año y mediante un proceso par cipa vo, el ordenamiento territorial de sus bosques na vos. U lizando los 10 criterios de sustentabilidad ambiental que se mencionan en el Anexo de la ley (Tabla 18.1), se zonificaron las áreas de bosque na vo en tres categorías (Tabla 18.2). Este proceso de ordenamiento territorial debe ser revisado y actualizado periódicamente y la Autoridad Nacional de Aplicación debe brindar asistencia técnica, económica y financiera para realizarlo, siempre y cuando las provincias lo soliciten (Ar culos 6 al 9). Esta ley exigió que las provincias suspendieran los permisos de desmonte hasta disponer de un plan de OTBN. La ley se aplica en todo el territorio nacional, salvo en los aprovechamientos realizados en superficies menores a diez (10) hectáreas, siempre y cuando sean propiedad de comunidades indígenas o de pequeños productores. Tabla 18.1. Criterios de sustentabilidad ambiental considerados para la definición de las categorías de conservación de acuerdo a la Ley Nº 26.331. Criterio de Sustentabilidad Ambiental C1. Superficie. C2. Vinculación con otras comunidades naturales (no boscosas). C3. Vinculación con áreas protegidas e integración regional. C4. Existencia de valores biológicos sobresalientes. Breve Descripción Tamaño mínimo de hábitat para mantener poblaciones de fauna y flora. Preservación de gradientes ecológicos completos. Complementariedad de las unidades del paisaje y mantenimiento de conec vidad con áreas protegidas. Especies raras o poco frecuentes. C5. ConecƟvidad entre ecorregiones. Corredores boscosos y riparios garan zan conec vidad. C6. Estado de conservación. Tipo de uso, disturbios, contexto en que está inmerso. C7. Potencial forestal. C8. Potencial de sustentabilidad agrícola. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina que beneficien a la sociedad; d) hacer prevalecer los principios precautorio y preven vo, manteniendo bosques na vos cuyos beneficios ambientales o los daños ambientales que su ausencia generase, aún no puedan demostrarse con las técnicas disponibles en la actualidad; e) fomentar las ac vidades de enriquecimiento, conservación, restauración, mejoramiento y manejo sostenible de los bosques na vos. Disponibilidad actual y capacidad produc va. Determinada por estructura del bosque, renovales valiosos e individuos de valor comercial. Fac bilidad de implementar ac vidades económicamente sostenibles en el largo plazo. 325 �C9. Potencial de conservación de cuencas. C10. Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a los bosques naƟvos. Breve Descripción Posición estratégica: protección de nacientes, bordes de cauces de agua, franja de bosques nublados, humedales, áreas de grandes pendientes, etc. Uso que pueden hacer del bosque para su supervivencia y mantener su cultura. Tabla 18.2. Categorías de conservación establecidas en la Ley Nº 26.331 y sus caracterís cas. Categoría CaracterísƟca Categoría I (rojo) Sectores de muy alto valor de conservación que no deben desmontarse ni u lizarse para la extracción de madera y que deben mantenerse como bosque. Incluye reservas naturales y sus áreas circundantes, que tengan valores biológicos sobresalientes, y/o si os que protejan cuencas hídricas de importancia (nacientes de ríos y arroyos). Categoría II (amarillo) Sectores de alto o medio valor de conservación, que pueden estar degradados pero que si se los restaura pueden tener un valor alto de conservación. Estas áreas no pueden desmontarse, pero podrán ser some dos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e inves gación cien fica. Categoría III (verde) Sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad, con la previa realización de una Evaluación de Impacto Ambiental. La Ley reconoce la provisión de servicios ambientales por parte de los bosques. Entre ellos se incluyen: la regulación hídrica; la conservación de biodiversidad, del suelo y la calidad del agua; la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y la defensa de la iden dad cultural. Con el objeto de compensar a las jurisdicciones que conservan estos servicios se creó un Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Na vos para otorgar a los tenedores o propietarios de la erra un monto de dinero por hectárea en forma anual según la categorización de las parcelas. Como contrapar da, los propietarios enen la obligación de realizar y mantener actualizado un plan de manejo y conservación de bosques, aprobado por la Administración Provincial. Otro aspecto importante es que la Ley obliga a las Provincias a solicitar estudios de impacto ambiental y realizar audiencias públicas antes de aprobar un desmonte, y prohíbe la quema a cielo abierto de los residuos derivados de desmontes o aprovechamientos de bosques (B. O. Nº 31.310 / 2007). Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio de Sustentabilidad Ambiental 2. ESTADO DE SITUACIÓN EN RELACIÓN A LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS A nivel nacional, la Dirección de Bosques, dependiente de la SAyDS, se encarga del control y fiscalización de los informes que les sean remi dos y de los planes provinciales donde se establecen las ac vidades a realizar en las dis ntas categorías de conservación. Hasta el momento esta Dirección ha publicado el Informe: “Ley N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos Informe resumen de estado de implementación (2014)”, en el que se describe la norma va, la situación jurídica en las diferentes provincias, las superficies asignadas a las diferentes categorías, la 326 �Hasta el presente, 21 son las provincias que han aprobado por ley provincial su OTBN (Tabla 18.3). De estas, Córdoba, Corrientes, La Rioja y Entre Ríos aún no cuentan con la acreditación del mismo por parte de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) por diferentes causas. El OTBN de Buenos Aires todavía se encuentra en desarrollo. Los OTBN de las provincias de Córdoba y Corrientes aún no fueron acreditados por razones de carácter técnico-legal que surgieron de la revisión de la documentación entregada a la SAyDS. La Rioja ha vetado su Ley Nº 9.188/12. La provincia de Entre Ríos no ha presentado formalmente hasta el momento la documentación necesaria para la acreditación. Según la Ley 26.331 las Autoridades de Aplicación de cada Jurisdicción remi rán a la Autoridad Nacional de Aplicación su Ordenamiento Territorial de Bosques Na vos y la documentación que la reglamentación determine necesaria para la acreditación de las categorías de clasificación de sus bosques na vos a fin de realizar la asignación de los recursos provenientes del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Na vos. La reglamentación 91/2009 establece que deberán remi r a la Autoridad Nacional de Aplicación: una copia cer ficada de la ley de aprobación del OTBN y de su publicación; información cartográfica que permita individualizar con precisión las tres categorías de conservación establecidas; e información referida al nivel de coherencia de las categorías de conservación respecto de las provincias limítrofes que hayan aprobado por ley su Ordenamiento de Bosques Na vos. La Tabla 18.4 y Figura 18.2 presentan la superficie de bosque na vo total y por categoría de conservación surgida de los OTBN. Tabla 18.3. Situación jurídica de las provincias argen nas en relación a la Ley Nº 26.331 (En base a Informe generado por la Dirección de Bosques de la SAyDS de la Nación Argen na, 2014). Provincia NormaƟva vigente Fecha de sanción Buenos Aires En desarrollo Catamarca Ley Nº 5311 13/09/2010 Chaco Ley Nº 6.409 24/09/2009 Chubut Ley Nº XVII-92 17/06/2010 Córdoba Ley Nº 9.814 05/08/2010 Corrientes Ley Nº 5.974 27/05/2010 Entre Ríos Ley Nº 10.284 28/03/2014 Formosa Ley Nº 1.552 22/06/2010 Jujuy Ley Nº 5.676 14/01/2011 La Pampa Ley Nº 2.624 16/06/2011 La Rioja Ley Nº 9.188 26/6//2012 Mendoza Ley Nº 8.195 14/07/2010 Misiones Ley Nº XVI Nº 105 02/09/2010 Neuquén Ley Nº 2.780 09/11/2011 Río Negro Ley Nº 4.552 08/07/2010 Salta Ley Nº 7.543 16/12/2008 Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina can dad de planes aprobados, los montos de dinero otorgados y se compilan los mapas de OTBN para su difusión (Figura 18.1). 327 �NormaƟva vigente Fecha de sanción San Juan Ley Nº 8.174 11/11/2010 San Luis Ley Nº IX-0697-2009 16/12/2009 Santa Cruz Ley Nº 3.142 08/07/2010 Santa Fe Ley Nº 13.372 11/12/2013 San ago del Estero Ley Nº 6.942 17/03/2009 Tierra del Fuego Ley Nº 869 19/04/2013 Tucumán Ley Nº 8.304 16/06/2010 Tabla 18.4. Superficie declarada de bosque na vo por categoría de conservación (Fuente: Dirección de Bosques de la Nación Argen na 2014).4 Jurisdicción4 Rojo (I) Ha Amarillo (II) % Ha Verde (III) % Ha % Catamarca 2.433.628 587.123 24 1.524.593 63 302.966 12 Jujuy 1.208.943 213.152 18 832.334 69 163.457 14 Salta 8.280.162 1.294.778 16 5.393.018 65 1.592.366 19 San ago del Estero 7.644.449 1.046.172 14 5.645.784 74 952.493 12 910.512 526.638 58 219.413 24 164.461 18 Chaco 4.920.000 288.038 6 3.100.387 63 1.531.575 31 Formosa 4.387.269 409.872 9 719.771 16 3.257.625 74 770.319 63.840 8 292.251 38 414.228 54 Santa Fe 1.853.791 663.520 36 1.190.271 64 0 0 Misiones 1.638.147 223.468 14 967.192 59 447.487 27 Mendoza 2.034.188 82.613 4 1.800.595 89 150.980 7 San Juan 1.745.401 71.557 4 1.603.171 92 70.673 4 San Luis 3.259.836 525.861 16 1.815.509 56 918.466 28 Córdoba 2.316.859 1.832.978 79 483.881 21 0 0 La Pampa 3.996.107 38.518 1 3.029.760 76 927.829 23 Chubut 1.052.171 419.351 40 613.324 58 19.496 2 Neuquén 543.917 192.686 35 347.672 65 3.559 0 Río Negro 478.900 181.900 38 252.700 53 44.300 9 Santa Cruz 523.818 180.569 34 343.249 66 0 0 Tierra del Fuego 733.907 311.707 42 401.918 55 20.282 3 51.238.643 99.716.255 19 30.713.961 60 10.802.082 21 Tucumán Corrientes Total 4 Total (Ha) Corresponde a las jurisdicciones que aprobaron el OTBN por ley provincial. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Provincia 328 �Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Figura 18.1. Ubicación de los bosques na vos con sus respec vas categorías de conservación (Fuente: Dirección de Bosques de la Nación Argen na 2014). Figura 18.2. Par cipación de cada categoría de conservación respecto al total de bosques na vos en cada provincia (Fuente: Dirección de Bosques de la Nación Argen na 2014). 329 �Por otro lado, al observar cómo se distribuye el porcentaje de bosque na vo en las áreas de categoría III (bajo valor de conservación), se dis ngue que aquellas provincias con potencial agrícola y somedas a un proceso de expansión de la frontera agrícola poseen elevados porcentajes de esta categoría. Tal es el caso de Chaco, Misiones, San ago del Estero y San Luis. Tanto Corrientes como Formosa, con 74% y 54% de la superficie en la Categoría III, poseen el Pacto Corren no para el Crecimiento Económico y Desarrollo Social (PEP 2021) y el Plan Estratégico Territorial de Formosa (POT-FOR) que establecen metas claras de expansión agrícola. La Categoría II es la mayoritaria tanto a nivel nacional como en cada uno de los OTBN provinciales (a excepción de Formosa, Corrientes y Tucumán). Si bien a nivel nacional se establece que en áreas correspondientes a esta categoría puede realizarse únicamente “aprovechamiento sostenible”. Sin embargo, dado los escasos lineamientos establecidos, existen marcadas diferencias entre provincias en las ac vidades permi das en áreas asignadas a la Categoría II. En referencia a la fiscalización de planes, la Dirección de Bosques de la Nación ha puesto en funcionamiento desde el año 2012 un Registro Nacional de Planes que permite a las autoridades locales de aplicación, la carga y presentación de los resúmenes de Planes de Manejo, Planes de Conservación, de Formulación y de Planes de Cambio de Uso del Suelo on line a través de una aplicación informá ca que funciona en un explorador de internet. Este registro permite responder a diversas responsabilidades que surgen de la implementación de la Ley tanto a nivel nacional como provincial, como ser: formulación y autorización de planes, generación de informes, fiscalización, difusión de avances, entre otros. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina En la Tabla 18.2 y la Figura 18.2 se observa una dis nción entre las provincias patagónicas y el resto del país (centro y norte). Donde este úl mo subconjunto categoriza en zonas de “alto valor de conservación” (Categoría I) un porcentaje de bosques na vos mucho menor que en las provincias patagónicas. Esta baja proporción de bosques categorizada en Categoría I en la región centro y norte se corresponden con unidades de conservación preexistentes (ya sean parques o reservas, como se analizó en García Collazo et al. 2013) y aquellas asociadas a corredores riparios (Ver Análisis Anexo 18.1). 3. ANÁLISIS DE LOS INFORMES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS PROVINCIALES 3.1. Niveles de transformación de uso del suelo permitido en las diferentes provincias según las Categorías de Conservación de Bosques Nativos El capítulo 5 de la Ley Nº 26.331 establece que no podrán autorizarse desmontes de bosques navos clasificados en las Categorías I (rojo) y II (amarillo). Los planes provinciales presentan marcadas diferencias en cuanto a las ac vidades permi das en las Categorías II y III, a pesar de que a nivel nacional se establecen pautas de uso y manejo. Inclusive, ciertas provincias admiten la transformación de bosque en zonas clasificadas como Categoría II, en diferentes porcentajes, para la siembra de especies forrajeras por ejemplo. Tal es el caso de las provincias de Catamarca, Chaco, Jujuy, La Pampa, San Luis y San ago del Estero (Tabla 18.5). Si bien es di cil operacionalizar el concepto de sustentabilidad, se han realizado avances en la definición de dis ntos pos de principios, criterios e indicadores que permitan evaluarlo (Carabelli y Peri 2005). Provincias como Santa Cruz, Chubut, Tierra del Fuego y Río Negro reconocieron la importancia de dicho ejercicio y presentan una serie de instrumentos para establecer criterios e indicadores para evaluar la ac vidad forestal. 330 �3.1.1. Procesos de recategorización a nivel predial Varias provincias establecen procedimientos de recategorización a nivel predial, a través del cual se habilitan cambios en la delimitación de las categorías del OTBN para adecuar su escala, alegando que la cartogra a presentada de manera oficial solo posee carácter orienta vo (Ver Anexo 18.2). El caso de Salta sin duda es un caso que merece atención especial. El ar culo 17 de la Ley Provincial Nº 7543 establece que la cartogra a de zonificación presentada ante la SAyDS es de “…carácter orienta va y que será objeto de definición, en todos los casos, a escala predial…”, Art. 18.- “…La representación cartográfica de las tres Categorías de Conservación del Anexo I, realizada a escala uno en doscientos cincuenta mil (1:250.000), es meramente indica va, debiendo ser objeto de definición a escala predial en oportunidad de confeccionarse los correspondientes Planes de Conservación, de Manejo Sostenible del Bosque Na vo o de Aprovechamiento de Cambio de Uso del Suelo, según corresponda…”. Se asume que a par r de una zonificación realizada en una escala 1:250.000 puedan exis r casos en los que la asignación de categorías esté sujeta a revisión, pero se considera que los criterios que definieron las categorías a gran escala deben mantenerse a escala predial, y prever los procedimientos de cambio de categoría para casos especiales debidamente jus ficados. En este sen do, cualquier cambio en la zonificación establecida por una categoría de menor valor de conservación cons tuiría un incumplimiento en los presupuestos mínimos establecidos por la Ley Nº 26.331. El proceso y requisitos para la recategorización en Salta se encuentran es pulados en los decretos 2211/10 y 3136/11 y podrán realizarse por oficio o por solicitud de la parte interesada. El primero de los decretos establece los estudios necesarios para la recategorización sin considerar una evaluación contextualizada del valor de los bosques y los criterios de sustentabilidad ambiental. El segundo decreto establece que no resulta necesaria la par cipación pública, ya que es un proceso resuelto por la autoridad de aplicación. Adicionalmente, a través del Decreto 2789/09, el Gobierno de Salta dispone que no puedan realizar desmontes en propiedades incluidas en áreas de categoría II que hayan sido objeto de reclamo formal por parte de las comunidades indígenas. Sin embargo, dicho reclamo debe haber sido realizado por comunidades indígenas con personería jurídica y ser previo al decreto, lo cual impone serias limitaciones a los reclamos. A través de la reciente Resolución 089 del Ministerio de Desarrollo Territorial de la provincia de Neuquén (Ver Anexo 18.2) se convoca a los municipios a reabrir la discusión sobre una zonificación de bosques y establecer los ajustes a la categorización de las zonas boscosas ubicadas en sus ejidos que fue discu da y aprobada por ley. La Ley de Ordenamiento Territorial de los Bosques Na vos de Neuquén (N° 2.870) fue sancionada por unanimidad tras la realización de talleres en los principales municipios mediante los cuales el Poder Ejecu vo provincial recogió información y opiniones para su posterior elaboración. La Res. COFEMA 236/12 en ende que puedan exis r casos en los que la asignación de categorías a escala predial requiera ser revisada. Por lo cual, establece que los procedimientos de revisión y eventual cambio deben ser regulados y estandarizados respetando una serie de criterios como: excepcionalidad, reproducibilidad, visión de paisaje, entre otros. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Varias provincias establecen que las áreas correspondientes a la Categoría III pueden transformarse en su totalidad. Algunas, no obstante, establecen como medida precautoria conservar cierto porcentaje de bosque na vo para dar cumplimiento a los criterios de sustentabilidad ambiental. Tal es el caso de Corrientes, Chaco, Jujuy, Misiones, Río Negro, San Juan, San Luis, San ago del Estero, Formosa y Tucumán. Otras (ver Tabla 18.5) consideran fajas protectoras de cursos de agua, niveles de pendiente y/o el tamaño de lote para establecer la superficie sujeta a transformación y garan zar la conec vidad del paisaje. 331 �Tucumán ha incorporado una categoría complementaria, no boscosa, como zona de amor guación. En esta zona los diferentes usos deben integrarse para mi gar la presión antrópica (Zonas marrón claro/oscuro de integración Territorial). Los cambios de uso del suelo en estas zonas complementarias deberán contar con la debida autorización. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina 3.1.2. Sub-categorías y categorías complementarias de OTBN Algunas provincias han establecido una subdivisión de las categorías de conservación de bosques na vos establecidas en la norma va nacional. Por ejemplo Formosa posee dos subcategorías (a y b) dentro de la Categoría III (verde) que establecen limitaciones a la transformación y cambio de uso de la erra según la zona de ordenamiento territorial (formaciones boscosas ubicadas en zona de corredores, zona central u oriental) y el grupo fisonómico involucrado. Formosa es la provincia más estricta en cuanto al porcentaje de transformación permi do dentro de la Categoría III (verde), ya que establece dis ntos porcentajes de transformación según la zona involucrada. Sin embargo, es la provincia que atribuye mayor porcentaje a esta categoría y ha implementado diversos mecanismos de flexibilización como Canjes de Permiso de Cambio en el Uso del Suelo y Programas de Interés Estratégico. El primero es un mecanismo de intercambio comercial que permite aumentar las superficies a habilitar el desmonte en un predio, a cambio de una reducción equivalente en otro u otros predios. El segundo es una serie de programas estatales que permiten aumentar las superficies del predio suscep bles de cambio de uso del suelo. En Neuquén, la Categoría II está compuesta por las siguientes subcategorías: i) naranja: zonas que actualmente se encuentran en uso, pero dadas sus caracterís cas ameritarían ser clasificados como Categoría I (rojo), es mándose que esta situación podría ser reversible en el mediano y largo plazo, y por lo cual merece especiales restricciones para su uso; ii) amarillo: sectores de mediano valor de conservación; iii) amarillo urbano: unidades de bosque dentro de ejidos municipales. Tierra del Fuego dividió la Categoría II en dos, denominadas “categoría II general” (amarilla) y “categoría II restric va” (que se denominó naranja a los efectos de su representación cartográfica y tabular) para aquellos bosques que habían sido originalmente propuestos para conservación (Categoría I) y que fueron modificados durante el proceso de ordenamiento. Esta categoría, a la luz de la Ley Nº 26.331 es amarilla, pero a los efectos del manejo ene mayores restricciones y en parte anuncia que podría ser incorporada a la categoría de máxima conservación una vez que estuvieran disponibles los fondos para efec vizarla. 332 �5 Conservar de 10% a 50% dependiendo del tamaño del lote y si generó clausuras o reservas. Según zona el nivel de transformación permi do resulta: Central/ Oriental: 60%; Corredor/Occidental: 20%. Además depende del grupo fisonómico involucrado. Medidas de protección: áreas de margen de cursos de agua: mantener una franja de bosque na vo sin desmontar, cuya determinaPermite ac vidades de limpieza, aprovechamiento de productos (leña, postes, roción será parte del Estudio de Impacto Ambiental (a excepción de llizos), limpieza y desarbustado. obras en que ello fuere sicamente imposible, como represas para riego o generación de energía). Ídem Ley. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina No se explicita usos y restricciones más allá de lo que establece la norma va nacional. Corrientes Formosa Permite: 20% desmonte y 50% silvopastoril. Conserva 30%. Tucumán Chaco Ídem ley. Además, posee categoría complementaria, zonas adyacentes a los BN que actúan como amor guación de las 3 categorías. En los cuales los diferentes usos Restricciones en áreas de ribera. deben integrarse para mi gar la presión antrópica (Zonas marrones de integración Territorial). Puede transformarse parcial o en su totalidad de acuerdo a la pendiente del terreno, las limitaciones del suelo. Existen ciertas áreas en las que la transformación posee consideraciones especiales por su ubicación dentro de la cuenca del río Santa Rita, prestando especial atención a la estabilidad a largo plazo de la cuenca y del cauce del río. Pueden transformarse en su totalidad. Categoría III (verde) del Permite 10/20% desmonte (para forraje); hasta 40% para manejo silvopastoril; Conservar 30/40% como macizo. 50/40% manejo de bosque; conservando <50%. Ídem Ley5. Aprovechamiento silvopastoril bajo monte. Podrán realizarse siembras (especies pastoriles no invasoras/perjudiciales para el funcionamiento del bosque) que permitan recuperar o sostener a dicha ac vidad. Porcentaje sujeto a transformación no establecido, será dispuesto por la Autoridad de Aplicación conforme a las condiciones del si o y a las caracterís cas de la explotación. Podrán transformarse sectores vinculados con usos produc vos tradicionales y no tradicionales. Rango de superficie (en ha) máximo transformable: 1-100 ha, 25%; 101-1.000 ha 15% (entre 101 ha y 167 ha puede transformarse un máximo de hasta 25 ha); >1001, 5% entre 1.001 ha y 3.000 ha puede transformarse un máximo de hasta 150 ha. Para este cálculo se considera la superficie efec vamente incluida como Categoría II por arriba del 5% de pendiente, y no la superficie total del predio. Categoría II (amarilla) San ago Estero Salta Jujuy Catamarca Provincia Tabla 18.5. Usos y restricciones dentro de las categorías de conservación II y III prevista por la ley Nº 26.331 de OTBN para las diferentes provincias.5 333 �Pueden transformarse parcial o en su totalidad. Pueden desmontarse cumpliendo Norma vas Provinciales vigentes sobre: la prohibición de desmontar bosques protectores de cursos de agua, nacientes, divisorias de cuencas, bañados y de suelos con pendientes iguales o mayores al quince por ciento (15%), y además respeten las Fajas Ecológicas de bosques na vos que deben dejar alrededor de las parcelas desmontadas. Categoría III (verde) Neuquén Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Ac vidades permi das según subcategoría: i) Naranja: Aprovechamiento sostenible bajo pautas especiales, obj. bajo impacto en el nivel de extracción, con mayores requerimientos de estudios de línea de base y pastoreo de ganado controlado. ii) Amarilla: aprovechamiento forestal sostenible, maderero y no maderero, uso ga- Pueden transformarse en su totalidad. nadero extensivo, turismo sustentable, recolección, inves gación cien fica, y plantaciones comerciales que no impliquen sus tución. iii) Amarilla Urbana: se podrá admi r un desarrollo de infraestructura edilicia de bajo impacto. Pueden transformarse en su totalidad. Ídem Ley. Chubut La Pampa San Luis Categoría II (amarilla) Deberá conservarse un 20% de la superficie de bosque na vo preAprovechamiento sustentable, uso ganadero con un manejo apropiado a la reasente en dicha propiedad, respondiendo al criterio ecológico de lidad ecosistémica de cada región, turismo, recolección e inves gación cien fica. “corredores biológicos”. Prohibido: Forestación con especies exó cas; Rolado severo, no selec vo, de alta intensidad, severidad y frecuencia; reducción de la cobertura vegetal de más de El desmonte deberá prever cor nas rompe vientos, isletas, bos50%; Permi do: Eliminación o disminución de la cobertura vegetal provenientes quecillos, entre otras protecciones, interconectadas entre si forde los planes de manejo de uso sustentable; Ganadería extensiva con pastoreo mando corredores biológicos, las mismas deben ser declaradas rota vo; Ac vidades turís cas que no dañen la cobertura Boscosa; Cul vos bajo zonas de Categoría I, las que sumadas en su superficie no deberán dosel; Aprovechamiento forestal; Rolado selec vo, de baja intensidad, severidad ser inferiores a un vein cinco por ciento (25%) del área a desmony frecuencia. La combinación de estos tres parámetros debe ser analizada en cada tar. situación en el plan de Manejo Sostenible de Bosques Na vos. Ídem Ley. Empresas cuyos bosques sean Categoría II (amarilla) y en el caso que los mismos ocupen más del noventa por ciento (90%) de la superficie de la empresa, podrá des narse con autorización, hasta un veinte por ciento (20%) de la superfi- Pueden transformarse en su totalidad. cie para la construcción de infraestructuras de prevención y control de incendios, construcciones diversas y la implantación de pasturas. Ídem Ley. Mendoza San Juan Ídem Ley. Misiones Provincia 334 �Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Ac vidades permi das según subcategorías: i) general (amarilla); ii) restric va (naranja) Esta categoría, a la Luz de la ley 26.331 es amarilla, pero a los efectos del Tierra del Fuemanejo tendrá mayores restricciones y en parte podría ser incorporada a la cate- Puede transformarse en su totalidad. go goría de máxima conservación una vez que estuvieran disponibles los fondos para efec vizarla. Uso silvopastoril de los bosques de ñire, uso maderero de bosques altos de lenga, Puede transformarse parcial o en su totalidad. No fue requerida turismo y recreación, y áreas degradadas para acciones de restauración ac va. esta categoría para esta provincia. Santa Cruz Categoría III (verde) Aprovechamiento forestal, silvopastoril. Prohibido desmonte. Restricciones al uso Restricciones al uso: Pendientes mayores a 25°; Riberas de ríos o las zonas con: Pendientes mayores a 25°; Riberas de ríos o arroyos permanentes; arroyos permanentes Suelos hidromórficos (mallines-vegas-turberas). Categoría II (amarilla) Río Negro Provincia 335 �Por ejemplo, en el caso de Misiones se menciona que estos criterios están contemplados en mayor medida en las leyes provinciales y hace un listado de las mismas, pero no se dispone de un informe detallado con el procedimiento empleado para la zonificación de los bosques na vos. El Informe del OTBN de San ago del Estero se basa en la compa bilización entre la Ley Nacional Nº 26.331 y la Ley Provincial de Conservación y Uso Múl ple de áreas Forestales de San ago del Estero Nº 6.841/06, con criterios y variables principalmente produc vos. La Ley provincial Nº 6.841 con ene una zonificación que divide el territorio provincial en seis áreas produc vas y cinco áreas con restricciones por limitantes naturales provenientes de suelos hidromórficos, salinas, serranías o áreas protegidas. Dichas áreas pasaron a cons tuir la zonificación requerida por la Ley Nº 26.331. Con lo cual se arrojan indicios de que ciertas provincias no han hecho concesiones de conservación que no estuvieran contempladas anteriormente en la legislación. La provincia de Formosa dispone de la Ley Provincial Nº 1.552/10, que establece el Ordenamiento Territorial de toda la Provincia. En base a ella se realizó una adecuación a la Norma va de OTBN. La provincia de Tierra del Fuego también posee una categorización de sus bosques dentro de la Ley Forestal Nº 145/1994, clasificados según sean de Producción, Protección, Permanentes, Experimentales y Especiales. Según se especifica dentro del Informe, las categorías de la Ley Nº 26.331 no son homólogas a ninguna de la ley provincial, por lo que bosques calificados en categoría amarilla no necesariamente representan bosques donde se pueda realizar producción maderera, aunque sí es condición para tal uso que estos úl mos estén calificados como amarillos. De la misma manera, los bosques Permanentes no podrán pasar a una categoría de inferior protección como la verde o la amarilla. Con lo cual la Ley Provincial será compa ble con la Ley Nacional y la clasificación que la primera establezca deberá servir para mejorar y completar esta úl ma. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina 3.2. Análisis comparado de los criterios de sustentabilidad ambiental A con nuación se presenta un análisis de la metodología empleada para la realización de la zonificación de los bosques na vos de las diversas provincias y se revisará en detalle cómo han sido considerados cada uno de los criterios de sustentabilidad ambiental. Los informes de OTBN de Catamarca, La Rioja, Córdoba, La Pampa y Misiones si bien fueron analizados, la información disponible no resulta suficiente para arribar a una conclusión. La provincia de Santa Fe no contaba con su OTBN al momento de la realización de este análisis . 3.2.1. Metodología empleada para la zonificación Según la Ley 26.331, un análisis ponderado de los criterios de sustentabilidad ambiental permi rá obtener una es mación del valor de conservación de un determinado sector. La Tabla 18.6 presenta un resumen de la metodología empleada para el soporte de decisiones. De acuerdo a los resultados obtenidos, solo en unos pocos casos ha sido empleada la metodología mul criterio (EMC). Tucumán en el noroeste argen no, Corrientes en el noreste argen no y Mendoza junto a San Juan en la región de Cuyo. Más aún, el peso rela vo de cada uno de los criterios y los umbrales a par r de los cuales un área fue asignada a una u otra categoría, en pocos casos resultan explícitos o no se detalla in extenso la metodología empleada para su asignación. Lamentablemente, el resto de los informes provinciales omiten las evidencias y modelos conceptuales en los que apoyan las decisiones o solo incorporan elementos topográficos y climá cos para la jus ficación de la zonificación. En lo que respecta al proceso de OTBN de Corrientes, es importante mencionar que si bien la metodología considera todos los criterios de la Ley Nº 26.331, los bosques de la región del Espinal quedan totalmente desprotegidos desde el punto de vista de la conservación. La observación se funda en que el coeficiente de ponderación u lizado en los bosques del Espinal fue menor que los atribuidos a la 336 �Tabla 18.6. Metodología empleada por las diferentes provincias para el soporte de decisiones en la designación de las categorías de conservación de acuerdo a la Ley Nº 26.331 de OTBN. Jurisdicción Empleo EMC Jujuy No es evidente Salta No es evidente San ago del Estero No es evidente Tucumán Evidente Chaco No es evidente Formosa No es evidente Corrientes Evidente Mendoza Evidente San Juan Evidente Metodología No presenta una metodología de la valoración de los criterios de sustentabilidad para la asignación de las categorías de conservación. No presenta información acerca de la valoración cuan ta va de los criterios y la técnica u lizada para determinar la asignación de los dis ntos bosques na vos a las categorías de conservación. No presenta una metodología de la valoración de los criterios de sustentabilidad para la asignación de las categorías de conservación. Si bien afirma haber u lizado la EMC no se estableció claramente cómo se valoraron ni cómo se fijaron los umbrales que determinaron las categorías de conservación de los bosques. Con lo cual no pudo corroborarse la aplicación efec va de la metodología propuesta de EMC. Constan especificaciones de cómo fueron considerados la mayoría de los criterios, en algunos casos se acompañó con mapas o información específica acerca de la asignación de determinadas áreas a una categoría específica por poseer caracterís cas definitorias en uno o más criterios, pero no explicita una metodología replicable. No presenta información acerca de la valoración cuan ta va de los criterios y la técnica u lizada para determinar la asignación de los dis ntos bosques na vos a las categorías de conservación. No se explicaron las razones de la valorización adoptada para cada criterio ni de los rangos que determinaron la asignación final de un bosque a una categoría en par cular. Se puede observar que cada región fitogeográfica fue considerada en forma independiente, dado que los valores y ponderaciones que adoptaron cada criterio son diferentes. Es de especial atención el hecho de que los rangos que determinaron la asignación final de un bosque a una categoría determinada y los valores y ponderaciones que adoptaron cada criterio para la región Espinal son inferiores a los de las otras regiones. Para valorar a los diferentes criterios se eligió una escala de 1 a 3 donde para cada criterio se le asignó el valor 3 para los bosques que según el criterio tenían un valor alto de conservación y 2 ó 1 a medida que el valor de conservación era menor. Consideró algunos de los criterios de sustentabilidad ambiental parcialmente (criterios “Vinculación con Otras Comunidades Naturales” y “Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes”) ya que estos fueron agregados y evaluados de manera conjunta. Dentro de la EMC incorporó, además de los criterios de sustentabilidad ambiental exigidos a nivel nacional, el Riesgo de Deser ficación. Aunque, finalmente, los resultados señalaron que áreas con un alto y muy alto peligro de deser ficación fueron clasificadas como Categoría III. Tampoco especificó cómo se definieron los umbrales para determinar las categorías de conservación en el mapa final de OTBN. No se estableció claramente cómo se valoraron ni cómo se fijaron los umbrales que determinaron las categorías de conservación de los bosques, y no pudo corroborarse la aplicación efec va de la metodología propuesta de EMC. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina provincia chaqueña y paranaense para todos los criterios, arrojando que el 94% de los bosques na vos corresponden a Categoría III. 337 �Empleo EMC Metodología San Luis No es evidente No presenta una metodología de la valoración de los criterios de sustentabilidad para la asignación de las categorías de conservación. Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente No presenta una metodología de la valoración de los criterios de sustentabilidad para la asignación de las categorías de conservación. No es evidente En el informe se especifica que la asignación de las categorías de conservación de los bosques na vos respondió, en algunos casos, a los usos y pos de ocupación existentes en ese momento dentro del territorio más que a los criterios de sustentabilidad de la Ley Nº 26.331. Así, áreas en Categoría I permanecieron en la Categoría II por presencia de ganadería extensiva, usos turís cos intensivos, respondiendo básicamente a una zonificación que pudo ser cumplida en el marco actual de uso de la erra. Río Negro 3.2.2. Implementación de los criterios para la zonificación de bosques nativos El análisis comparado de los criterios de sustentabilidad muestra que existen marcadas diferencias en cuanto al nivel de detalle con el que se indica la manera de aplicación de los criterios y la información u lizada. La Tabla 18.7 presenta un resumen del empleo de los 10 criterios de sustentabilidad ambiental y las limitaciones encontradas. El Anexo 18.1 presenta detalladamente la manera en que fueron considerados cada uno de los criterios por cada jurisdicción. Del análisis realizado puede observarse que el noroeste argen no resulta la región donde la mayor can dad de provincias han hecho referencia a los diez criterios de sustentabilidad ambiental (Salta y Tucumán, no San ago del Estero). Para el caso de Salta resulta importante destacar que si bien el Informe de OTBN presenta un Anexo de mapas para cada criterio de zonificación, las descripciones metodológicas no concuerdan con el resultado obtenido y parecen corresponder a dos procesos de zonificación dis ntos. Por ejemplo, hace referencia a que las áreas asociadas a la Reserva de Pizarro y del Corredor del I yuro son prioritarias para garan zar la conec vidad y las cataloga en el mapa como Categoría II o ciertas zonas prioritarias son categorizadas como Categoría III. En la región noreste y de Cuyo, únicamente los informes de Corrientes y Mendoza, respec vamente, han considerado todos los criterios de sustentabilidad ambiental. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Jurisdicción En cuanto a la región Patagónica, en ningún caso fue evidente el empleo de todos los criterios. Las Direcciones de Bosques de las provincias patagónicas de Santa Cruz, Chubut, Río Negro, Neuquén y Tierra del Fuego trabajaron en conjunto coordinadas por el CIEFAP (Centro de Inves gación y Extensión Forestal Andino Patagónica), estableciendo diversos criterios para establecer la zonificación. En estos casos se consideraron: Pendiente Máxima: bosques que se encuentran ubicados en pendientes superiores a 25°, son de carácter protector y es necesario clasificarlos en la categoría de máxima conservación; Cota Máxima: fija el límite al tudinal admisible para determinadas ac vidades produc vas y Áreas de amor guación por cursos de agua y rutas, los cuales responden al criterio de “Potencial de conservación de cuencas”. Tipos forestales especiales: aquellos bosques que deben ser objeto de cuidado especial (como relictos de bosque, bosques degradados, entre otros), que responde parcialmente al criterio de “Existencia de valores biológicos sobresalientes”; y Entorno de instalaciones rurales y ejidos urbanos: se tenderá a que estas áreas sean restauradas. Si bien estos criterios van en sintonía de los criterios establecidos a nivel nacional, no existe una correspondencia unívoca con los contemplados en la Ley de presupuestos mínimos. 338 �Jurisdicción Empleo de los 10 CSA Nº CSA Jujuy No es evidente 3 Salta Evidente 8-10 No es evidente 3-6 Evidente 10 San ago del Estero Tucumán Observaciones Hace referencia a todos los criterios en el Decreto Nº 2.187 y el informe adjunto. Sin embargo, no presentó las especificaciones técnicas con su correspondiente respaldo bibliográfico, ni las coberturas digitales que permi eron analizar cada uno de los criterios establecidos para la delimitación de las categorías. A pesar de que el “Plan de Ordenamiento Territorial de las Áreas Boscosas de la Provincia de Salta” presenta un Anexo de mapas para cada criterio de zonificación, falta la información acerca de la valoración cuan ta va de los criterios y la técnica u lizada para determinar la asignación de los dis ntos bosques na vos a las categorías de conservación que establece la Ley Nº 26.331. Existen descripciones metodológicas que no concuerdan con el resultado obtenido y parecen corresponder a dos procesos de zonificación dis ntos. Por ejemplo, hace referencia a que las áreas asociadas a la Reserva de Pizarro y del Corredor del I yuro son prioritarias para garan zar la conec vidad y cataloga en el mapa al corredor de I yuro dentro de la Categoría II. Para el criterio “C9-Potencial de Conservación de Cuencas”, señalaba que se determinaría el umbral admisible de transformación de la vegetación natural de cada cuenca hidrográfica, información que, sin embargo, no está comprendida en el documento técnico. A su vez, el tratamiento de las pendientes entre 5% y 15% en la zonificación no ha sido del todo claro. Por lo cual no puede asegurarse que el mapa de zonificación de los bosques de la provincia obtenido es el resultado de la aplicación de una metodología verificable. Ciertos criterios como “C5-Conec vidad entre ecorregiones”, “C9-Potencial de conservación de cuencas” y “C10-Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a los bosques na vos” fueron tenidos en cuenta para la asignación de las categorías de conservación. Otros criterios como “C3-Vinculación con áreas protegidas existentes e integración regional”, “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes” y “C8-Potencial de sustentabilidad agrícola”, si bien asevera que han sido tenidos en cuenta, no específica cómo han sido evaluados. Por otro lado, no parecen haber sido considerados los siguientes criterios: “C1-Superficie de hábitat mínimo”, “C2-Vinculación con otras comunidades naturales”, “C6-Estado de conservación” y “C7-Potencial Forestal”. Por ejemplo: la evaluación y determinación de zonas con “Potencial forestal” y con “Potencial de sustentabilidad agrícola” no estuvieron contenidas en los informes, mencionando las zonas homólogas con la Ley provincial Nº 6.841. Dicha Ley provincial, tampoco especifica los criterios técnicos para la diferenciación de las categorías de uso múl ple del bosque na vo (A - Zona con riego; B - Zona Agrícola, Ganadera, Forestal; C - Zona Ganadera, Forestal y Agrícola; D - Zona Forestal y Ganadera; E - Zona Forestal y Ganadera con Restricciones; F - Zona de Bañados, áreas inundables y anegables con Ganadería). Consideró como criterio rector al criterio 5 “conec vidad entre ecorregiones”, ya que a par r de su análisis y posterior valoración integral, se pudieron vincular y ponderar los restantes criterios. Esto es producto de la extensa red hidrográfica de la provincia de Tucumán, lo cual permi ó establecer conexiones entre las diferentes áreas de manera efec va a través de los bosques ribereños. Para muchos de los criterios restantes mencionó consideraciones generales a tener en cuenta, sin ahondar técnicamente como han sido considerados, como por ejemplo para el “C6- Estado de conservación” menciona la importancia de analizar disturbios como pastoreo o fuego, pero no menciona cómo efec vamente ha sido considerado este criterio, ni se menciona la u lización de bibliogra a o mapas para tal fin, o para el criterio “C7-Potencial forestal” menciona haber analizado las existencias maderables, área basal por clase diamétrica, altura del dosel, pero no se detallan especificaciones de la determinación de este criterio. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Tabla 18.7. Consideración de los 10 criterios de sustentabilidad ambiental especificados dentro del anexo de la ley Nº 26.331 por las provincias argen nas analizadas para la realización del OTBN. 339 �Empleo de los 10 CSA Nº CSA Chaco No es evidente 8 Formosa No es evidente 5-8 Corrientes Evidente 10 Mendoza Evidente 10 San Juan No es evidente 6 Observaciones El criterio “C6-Estado de Conservación” no se encontró especificado. El resto de los criterios han sido descriptos de manera más o menos detallada. El criterio “C1-Superficie”fue abordado de manera incompleta ya que consideró que este está cubierto por las áreas protegidas existentes. Respecto al criterio “C5-Conec vidad entre ecorregiones”, Chaco estableció dos propuestas de corredores. Sin embargo, estas propuestas no se han visto reflejadas en la Categoría I sino que se insertaron en las áreas correspondientes a las Categorías de Conservación II y III, argumentando que inclusive se realiza conservación de fauna en áreas designadas como Categoría III. Para lo cual, si se pretende implementar corredores en zonas verdes deberían restringirse o adaptarse las ac vidades agropecuarias de dichas áreas. Respecto al criterio del “C9-Potencial de Conservación de Cuencas”, los bordes de los ríos y cuerpos de agua fueron clasificados como Categoría II. Su inclusión dentro de esta categoría los habilita a ser aprovechados forestalmente o a producir madera. Se considera que, en virtud del rol que enen estos bosques en el régimen hidrológico, la calidad y la can dad de agua, las técnicas de aprovechamiento deberían ajustarse para asegurar que estas funciones no se vean afectadas nega vamente. Los criterios “C1-Superficie”y “C6-Estado de Conservación” no se encuentran mencionados en el informe. Con respecto al resto de los criterios entre los que efec vamente se consideraron puede mencionarse “C3-Vinculación con AP e integración Regional”, “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes”, “C5-Conec vidad entre Ecorregiones” y “C9-Potencial de Conservación de Cuencas”. El criterio “C2-Vinculación con otras comunidades vegetales” si bien detalla cierta información tenida en cuenta no detalla cómo ha sido considerado técnicamente, para el “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes”, únicamente considera el patrimonio forestal estableciendo porcentajes máximos de transformación en la Categoría III, el “C7-Potencial Forestal” si bien no desarrolla la manera en la que se aplica este criterio, afirma que se mantendrán las normas de explotación forestal vigentes establecidas por las leyes provinciales y por la Dirección de Bosques de la Provincia, respecto al “C8-Potencial de sustentabilidad agrícola” menciona como obje vo favorecer la expansión de cul vos y pasturas sobre erras de buenas condiciones produc vas, preservando bosques altos y planteando escenarios de expansión posibles sin mencionar especificaciones técnicas, y el “C10-Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a los BN” ha sido considerado de manera incompleta, toma en cuenta únicamente a las comunidades aborígenes que enen sus tulos de propiedad registrados en Catastro. Se digitalizó y georreferenció la información de los diferentes criterios de manera que al superponer las dis ntas capas de criterios se obtuviera el valor de conservación para todos los polígonos mapeados. Se reconoció la falta de información de base acerca de ciertos criterios (“C1-Superficie” y “C7-Potencial forestal”) y se los valorizó de forma muy general. Para valorar a los diferentes criterios de acuerdo a la EMC se eligió una escala de 1 a 3 donde para cada criterio se le asignó el valor 3 para los bosques que según el criterio tenían un valor alto de conservación y 2 ó 1 a medida que el valor de conservación era menor. La provincia de Mendoza si bien presentó una evaluación de cada criterio dentro de su EMC, consideró parcialmente algunos de ellos (criterios “C2-Vinculación con Otras Comunidades Naturales” y “C4-Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes”) ya que estos fueron agregados y evaluados de manera conjunta. Trabajó en base a diez criterios, los cuales no todos coinciden estrictamente con los establecidos en la norma va nacional, estos han sido los siguientes: Corredores Biológicos; Valores de Conservación; Potencialidad Agrícola; Pendientes; Uso del Bosque; Precipitación; Áreas Protegidas; Hidrogra a; Localidades Rurales; Red Vial. Dejando de lado criterios como “C1-Superficie mínima”; “C2-Vinculación con Otras Comunidades Naturales”; “C6-Estado de Conservación”; y “C7-Potencial Forestal”. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Jurisdicción 340 �San Luis Empleo de los 10 CSA No es evidente Nº CSA 5 Chubut 7 Neuquén 5 Río Negro No es evidente. Se trabajó en conjunto coordinados por el CIEFAP6 estableciendo ciertas pautas para la zonificación 3 Santa Cruz 2 Tierra del Fuego 5 Observaciones Para la definición de las categorías de conservación de los bosques listó una serie de criterios con sus respec vos mapas, que no consis eron estrictamente con los criterios de la Ley Nº 26.331. Aunque pudo establecerse cierta correlación entre ambos. El Índice de Produc vidad y la Ap tud de Riego responden al criterio “C8-Potencial de sustentabilidad agrícola”; las Curvas de nivel, el buffer de Hidrogra a Superficial y el nivel de Pendiente, responden a los criterios de “C9-Potencial de conservación de cuencas” y “C5-Conec vidad entre Ecorregiones”; y las Áreas Protegidas Provinciales responderían al criterio “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes”. Los criterios que no se u lizaron fueron “C1-Superficie de hábitat mínimo”, “C2-Vinculación con otras comunidades vegetales”, “C3-Vinculación con áreas protegidas existentes e integración regional”, “C6-Estado de conservación”, “C7-Potencial forestal”, y en referencia al “C10-Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a las áreas boscosas” solo se hizo mención a la necesidad de las comunidades de acreditar su posesión de las erras en superficies menores a diez hectáreas. Se encontraron especificaciones y soporte cartográfico acerca de los siguientes criterios: “C4-Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes”, “C7-Potencial forestal” y “C9-Potencial de Conservación de Cuencas”. Para los criterios “C1-Superficie mínima”, “C3-Vinculación con áreas protegidas e integración regional”, “C8-Potencial de sustentabilidad agrícola” y “C10-Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a las áreas boscosas” afirma su consideración, pero no se detalla cómo se ha procedido. Para el resto de los criterios, no pudo asegurarse su efec va consideración porque no se cuenta con la información Esta provincia también estableció que ciertas zonas de riberas de ríos, arroyos, lagunas y lagos ubicadas en una matriz de clase II quedarían en esta categoría. Los criterios C1, C2, C5, C7, C8 no han sido detallados en el informe. En cuanto al resto de los criterios, el “C3-Vinculación con áreas protegidas e integración regional”, el “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes” y el “C10-Valor que Comunidades Indígenas y Campesinas dan a los BN”, si bien menciona haberlos considerado, no detalló especificaciones técnicas, respecto al “C6- Estado de conservación” menciona que se está relevando información con respecto al estado de los bosques. Los criterios que se comprobó su consideración fueron: “C3-Vinculación con áreas protegidas e integración regional”, “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes” y “C9-Potencial de conservación de cuencas”, aunque en el primer caso no detalla cómo se determinó. En cuanto a los criterios “C6-Estado de conservación” y “C7-Potencial forestal”, en el Informe simplemente se describieron los diferentes pos de vegetación involucrados en el OTBN y el uso al que han estado some dos, pero no mencionó cómo han sido incorporados al análisis. A su vez, es importante mencionar que se incluyó dentro de esta zonificación al “Semidesierto altoandino”, “Estepa patagónica subandina”, “Plantaciones Forestales de especies exó cas” y “mallines” que no debieron incluirse dentro de la zonificación del OTBN. En cuanto a los criterios C1, C2, C5, C8 y C10 no han sido detallados. Según el informe presentado, los criterios considerados fueron los siguientes: “C4Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes”, de manera parcial, ya que solo contempla especies forestales relevantes, y “C9- Potencial de Conservación de Cuencas”. Los cuales respondieron directamente a los criterios establecidos a nivel regional, sin incorporar aquellos establecidos a nivel nacional. El resto de los criterios no han sido tenidos en cuenta. Entre los criterios que se hace referencia encontramos: “C3-Vinculación con áreas protegidas e integración regional”, “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes”, de manera parcial, ya que solo consideró pos forestales especiales, “C6-Estado de conservación”, “C7-Potencial forestal” y “C9-Potencial de conservación de cuencas”. Los criterios C1, C2, C5, C8 y C10 no han sido detallados. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Jurisdicción 6 341 6 Centro de Inves gación y Extensión Forestal Andino Patagónica �Las provincias que han detallado todos los criterios, independientemente de su nivel de consideración, han sido Corrientes, Jujuy, Mendoza, Salta y Tucumán. Corrientes y Mendoza fueron las provincias que consideraron el mayor nivel de detalle rela vo en los 10 criterios de sustentabilidad (8A y 2B para Corrientes y 7A, 2B y 1C para Mendoza) (Tabla 18.8). Mientras que Santa Cruz y Río Negro han omi do la descripción de muchos de los criterios de sustentabilidad (8 NE para Santa Cruz y 7 NE para Río Negro). Las provincias de Tucumán y Chubut, por su parte, u lizaron información con un nivel de detalle menor (4 D). Si analizamos el nivel de detalle u lizado para cada criterio, independientemente de la provincia, se puede observar que los criterios C1, C2 y C6 han resultado los criterios menos exhaus vos dentro de los informes, con un total de 8 provincias que no los han especificado. Con respecto al menor nivel de detalle, este se presenta en el C3, seguido del C6 y C10. Los criterios considerados con mayor sustento técnico han sido el C8 y C9. El uso generalizado del “Potencial de sustentabilidad agrícola” (criterio 8) lleva a pensar que el proceso de zonificación llevado a cabo ha respondido prioritariamente a un proceso de división funcional del territorio de acuerdo a su potencial produc vo, relegando su valor ecológico. En lo referente al criterio “Potencial de Conservación de Cuencas” (criterio 9), la incorporación de corredores riparios no solo atendió al criterio 9, sino que ha tenido como propósito adicional garan zar la conec vidad ecológica entre aquellas zonas de Categoría I. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina 3.2.3 Comparación relativa de la implementación de los criterios empleados para la zonificación de bosques nativos De acuerdo al análisis de los informes, cada provincia trató a los criterios establecidos en la Ley de manera diferente. La Tabla 18.8 sinte za la exhaus vidad con la que se ha considerado cada criterio según la información que con enen los informes de OTBN. Se asignaron valores que representan el grado o nivel de información contemplado en una escala de cuatro niveles (A, B, C y D), siendo A el de mayor nivel de detalle de información rela vo y D el de menor. Aquellos criterios “no especificados (NE)” se refieren a que no se cuenta con indicios, especificaciones técnicas o bibliográficas dentro de los informes técnicos y/o la norma va que permita comprobar su efec va consideración. La asignación a la categoría A no significa que el nivel de detalle usado fuera el adecuado desde el punto de vista técnico, sino que simplemente fue el más exhaus vo para las provincias analizadas7. Por otro lado, en las provincias patagónicas si bien el nivel de consideración de los CSA ha sido bajo, poseen una gran superficie de sus bosques na vos categorizados como Categoría I. El criterio que ha conducido a esta clasificación ha sido la condición topográfica, como bien se menciona en el Anexo 18.1. 7 La asignación al nivel A tuvo en cuenta el sustento técnico de los criterios, el cual involucra no solo la información u lizada para su determinación, sino también metodología de valorización y ponderación ó de asignación a categorías específicas. El nivel B, a diferencia del anterior, no describe metodologías de ponderación, o los criterios son considerados de manera incompleta. El nivel C no presenta la metodología o bibliogra a que respalde la asignación de los bosques a determinada categoría de conservación. Mientras que el nivel D hace referencia a aquellas provincias que no hacen aclaraciones respecto a la consideración de los criterios o su consideración se aleja de la definición establecida a nivel nacional. 342 �C1 C2 C3 Jujuy B B NE Salta B B B SanƟago del Estero NE NE D Tucumán B B Chaco D C Formosa NE Corrientes C4 C5 C6 C7 C C D C B C C A D B C C C C A A Mendoza A San Juan Total Total Total Total Total A B C D NE C8 C9 C10 C C A C 1 2 5 1 1 C A C C 1 4 5 0 0 NE NE A A A 4 0 1 1 4 A D D A A D 3 3 0 4 0 B NE C B D C 0 2 5 2 1 D A NE D B B D 1 2 2 3 2 A A A B B A A A 8 2 0 0 0 C B B A A A A A A 7 2 1 0 0 NE NE B C B NE NE A B B 1 4 1 0 4 San Luis NE NE NE C C NE NE A A C 2 0 3 0 5 Neuquén NE NE C D NE D NE NE A C 1 2 2 0 5 Río Negro NE NE D B NE NE NE NE A NE 1 1 0 1 7 Santa Cruz NE NE NE B NE NE NE NE A NE 1 1 0 0 8 Chubut D NE D B NE NE B D B D 0 3 0 4 3 Tierra del Fuego NE NE C B NE C C NE A NE 1 1 3 0 5 Total A 2 1 1 1 5 1 1 7 10 3 Total B 3 3 3 6 3 1 2 2 3 1 Total C 0 3 5 6 2 2 4 1 1 5 Total D 2 0 4 2 0 3 2 1 1 3 Total NE 8 8 2 0 5 8 6 4 0 3 A>B>C>D: nivel de detalle rela vo de las 15 provincias en función a la información que con enen los informes. NE: No especificado. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Tabla 18.8. Listado de los criterios de sustentabilidad ambiental especificados dentro del anexo de la Ley Nº 26.331 y la comparación rela va del nivel de consideración de los mismos en cada provincia. 4. COMENTARIOS FINALES La sanción de la Ley Nº 26.331 representa un hito en la legislación ambiental argen na. A par r de ella se ha instalado en todas las provincias la necesidad de considerar, aún de manera my básica en algunos casos, la manera en la cual se distribuyen las ac vidades produc vas en el territorio. Transcurridos 7 años desde la sanción de la Ley Nº 26.331, la mayoría de las provincias han sancionado una ley provincial de OTBN, aunque algunas de ellas no han acreditado su plan ante la SAyDS. El proceso ene muchas aristas y aspectos posi vos. De hecho, la mera ocurrencia del proceso de zonificación es un avance muy significa vo al visibilizar la problemá ca del OT y promover la discusión. Obviamente, fue (y sigue siendo) un proceso di cil y para el cual se cuenta con pocos antecedentes y experiencias. Evaluar la marcha del proceso es un paso indispensable para su mejora con nua. En tal sen do este informe se concentró en los aspectos a mejorar. La falta de un protocolo de trabajo estandarizado y consensuado, junto con el bajo nivel de acuerdo en las zonificaciones provinciales ha conducido a una desar culación a nivel regional, agudizada por la 343 �La resolución N° 229/2012 del COFEMA (posterior a buena parte de las leyes de OT provinciales) hace expresa mención a la diversidad de situaciones en cuanto a la implementación de la ley de OTBN, con jurisdicciones que han avanzado significa vamente en su ordenamiento e instrumentación y otras que aún se encuentran en estado incipiente. Establece, por su parte, los contenidos mínimos de planes de manejo y conservación y distribución del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Na vos, y una serie de lineamientos básicos para la presentación de los Informes de OTBN. Entre otras cosas, sugiere que los informes deben incluir: las coberturas digitales u lizadas; el mapa con las categorías asignadas; y un informe final detallando la metodología u lizada para la valoración de los criterios y asignación de las categorías de conservación, indicando la fuente de información u lizada y documentación que muestre la coherencia de categorías de conservación de bosques con las provincias vecinas, entre otras cues ones. Esta resolución reconoce las debilidades y carencias técnicas de los informes de OTBN. Provincias como Formosa y San ago del Estero no detallan la bibliogra a y documentación técnica consultada para establecer la zonificación. O como en el caso de Salta, el proceso metodológico descripto no concuerda con el Mapa de OTBN presentado. El documento “Pautas metodológicas para las actualizaciones de los Ordenamientos Territoriales de los Bosques Na vos, Ley Nº 23.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos”, discu do y aprobado por Resolución Nº 236/2012, establece, entre otras cosas, pautas sobre la consideración de los criterios de sustentabilidad ambiental, destacando la importancia de no solo incorporar todos los criterios al análisis, sino también hace hincapié en el sustento técnico. Esto involucra no solo la información u lizada para su determinación, sino describir la metodología de valorización y ponderación de manera geográfica para que resulte una metodología verificable. Sin duda lo mencionado es un aspecto a revisar en futuras actualizaciones o en el proceso de recategorización. Una definición más transparente del proceso de asignación de clases de conservación es un paso crí co para la legi mación social de los mapas provinciales de OTBN. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina interpretación dispar de los criterios de sustentabilidad ambiental y las diversas modalidades de aplicación de la ley. Esto podría estar asociado a las capacidades del equipo técnico, a la disponibilidad de información en la provincia, a la forma en que son descriptos los criterios en la ley y/o a las valoraciones del territorio que hace cada provincia, entre otros factores. Por otra parte, no pueden descartarse disputas y presiones polí cas que no se hacen explícitas en los planteos técnicos como, por ejemplo, las señaladas por Seghezzo et al. (2011) para el caso de Salta. García Collazo et al. (2013) muestran importantes sesgos en la zonificación al analizar los límites provinciales entre Chaco y Salta, Formosa y Salta, San ago del Estero y Chaco, Chaco y Formosa y Salta y San ago del Estero. Otros elementos que evidencian la diversidad de situaciones en cuanto a la implementación de la ley de OTBN resultan: a) la admisión de la transformación de zonas de bosque clasificadas en la Categoría II a pesar de que la ley prohíbe el desmonte en estas áreas, como ocurre en las provincias de Catamarca, Chaco, Jujuy, la Pampa, San Luis y San ago del Estero; b) la existencia de procesos de recategorización a nivel predial que no parecen considerar los Criterios de Sustentabilidad Ambiental que definieron las categorías a gran escala como ocurre en varias provincias como Salta, San ago del Estero, entre otras. Esto cons tuiría a priori un incumplimiento en los presupuestos mínimos establecidos por la Ley Nº 26.331; c) la existencia de subcategorías de conservación como ocurre en las provincias de Formosa, Neuquén y Tierra del Fuego. Formosa, a modo de ejemplo, como se describió anteriormente, dispone de una Categoría III compuesta por dos subcategorías con grandes restricciones, proponiendo valores máxi- 344 �d) la existencia de categorías complementarias a las categorías de conservación de bosques na vos (I, II y III), como ocurre en Tucumán. Lo cual cons tuye un avance hacia un proceso de ordenamiento territorial. Paralelamente, provincias como Formosa o Mendoza ya contaban con el ordenamiento territorial de su provincia. Con respecto al nivel de coherencia entre las categorías de conservación, entre aquellas jurisdicciones que comparten ecorregiones, el COFEMA reconoce que es necesario continuar con las acciones que den lugar a una mejora, dado que existen varias zonas donde las categorías de conservación cambian abruptamente entre provincias (Dirección de Bosques de la Nación argentina 2014) tal como lo indica el análisis de García Collazo et al. (2013). Lo cual ha puesto en debate el Principio de Cooperación entre las provincias establecido dentro de la Ley General del Ambiente Nº 25.675. Producto del análisis realizado, se evidencia que Mendoza menciona haber trabajado con la provincia de San Juan en la revisión de la coherencia en la asignación de las categorías de conservación, aunque no presenta un informe al respecto. Neuquén, por su parte, también analiza este punto y atribuye las discrepancias con provincias vecinas a intensidades de uso del suelo distintas y a diferencias en la escala de la información base. Las decisiones relacionadas con la planificación de uso de los recursos naturales son complejas y comprenden aspectos que involucran a grupos de interés con diferentes obje vos y prioridades. Las técnicas de análisis de decisión mul criterio (ver Capítulo 12) son una de las herramientas que contribuyen a la planificación. Existen variados métodos de soporte de decisiones que se basan en analizar la situación y ayudar a tomar una decisión sa sfactoria, decisión mul criterio o de compromiso, que da solución al problema planteado integrando valores e intereses de los dis ntos grupos de interés (Lomas et al. 2005, Cisneros et al. 2011). A su vez, dado a que las decisiones generalmente las toman personas dis ntas a los interesados, estas metodologías contribuyen a la jus ficación pública de la toma de decisiones. Su aplicación implica definir obje vos, alterna vas y valorar los criterios mediante la importancia rela va que cada persona involucrada le asigna (Cap. 12). En el ámbito del COFEMA se viene trabajando para op mizar los procesos de OTBN. Así se realizó el taller de “Pautas para la consideración, iden ficación y mapeo de los bosques na vos en el Ordenamiento Territorial de los Bosques Na vos”, cuyos resultados fueron acreditados por la Resolución COFEMA N° 230/2012. La misma deja constancia de que al comparar los mapas de bosque na vo realizados por las provincias con datos de referencia (Primer Inventario Nacional de Bosques Na vos y sus actualizaciones cartográficas), existen áreas boscosas que no fueron incluidas en el OTBN, quedando invisibilizadas y no legisladas. Pensando desde un abordaje a escala de paisaje y/o regional, la aproximación de OT solo de los Bosques Na vos ene serias limitaciones al no considerar el territorio como un todo. La propia Ley Nº 26.331 incorpora entre los criterios de sustentabilidad ambiental a la vinculación con otras comunidades naturales, entendida como “la determinación de la vinculación entre un parche de bosque y otras comunidades naturales con el fin de preservar gradientes ecológicos completos”. En este sen do, un bosque con caracterís cas que permitan mantener gradientes ecológicos, debería tener mayor valor de conservación. Sin embargo, los derechos y obligaciones que se establecen en la Ley Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina mos admisibles de cambio de uso de la erra según la zona de ordenamiento y el grupo fisonómico involucrado. Sin embargo, el 74% de los bosques pertenecen a esta categoría, resultando la provincia que mayor superficie de sus bosques atribuye a esta categoría. La asignación de los bosques a las categorías de conservación debiera ser ajena a este po de restricciones, ya que debe basarse en la consideración de los criterios del Anexo de la Ley Nº 26.331; 345 �La ley de OTBN iden fica pobremente los servicios ecosistémicos (SE) que brindan los bosques, ya que no los define de manera explícita ni avanza en su cuan ficación. El foco en la Ley Nº 26.331 está puesto en un posible mecanismo de compensación por la pérdida de SE y no en la determinación de cambios en su nivel de provisión. La caracterización de la pérdida en la provisión de varios SE asociada a dis ntas transformaciones del territorio para los sistemas de bosques xero cos de la región chaqueña, a modo de ejemplo, ha sido estudiada en una can dad de trabajos (Paruelo et al. 2011, Viglizzo et al. 2011, Mastrangelo y Gavin 2012, Volante et al. 2012). La falta de incen vos oficiales para su análisis e incorporación en la toma de decisiones retrasa el desarrollo de estrategias de mi gación o reversión. Para lograr una alterna va opera va que se incorpore en el proceso de toma de decisiones es necesario determinar las funciones de afectación de servicios ecosistémicos (la relación entre factores de estrés y perturbación y el nivel de provisión de SE específicos), e iden ficar los actores e involucrados que resultan afectadores y beneficiarios de los SE provistos por los bosques (Paruelo 2011, Viglizzo et al. 2012). La Ley Nº 26.331 y, consecuentemente, los informes provinciales analizados no consideran explícitamente el enfoque basado en la idea de SE, a pesar de la importancia que asume este punto y el vínculo explícito de la ley con este concepto. El ar culo 5 de la reglamentación de la Ley de OTBN (B. O. Nº 31.595/2009) hace expresa mención a este punto estableciendo que el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) debe elaborar guías metodológicas a fines de valorizar los servicios ecosistémicos (denominándolos ambientales). En cuanto a la efec vidad de la ley, la UMSEF ha detectado: a) un claro aumento de la tasa de desmonte en los meses previos a la sanción de la Ley Nº 26.331, posiblemente por la incer dumbre generada en torno al surgimiento de dicha ley; b) existencia de desmonte en el periodo comprendido entre la sanción de la Ley Nº 26.331 y la realización del OTBN por parte de cada jurisdicción provincial (a pesar de la prohibición es pulada en el art. 8); y c) existencia de desmonte en las tres categorías de conservación (UMSEF 2012). Entre sus conclusiones el informe destaca que el porcentaje de pérdida anual de bosques na vos en las regiones consideradas, que promediaba un 0,82% anual en el periodo 1998-2002, se ha elevado a 1,22% anual en el período 2006-2011. Otros estudios como el realizado por la REDAF (2012), pone en evidencia que los desmontes en la provincia de Salta posteriores a la sanción de la Ley 26.331 han afectado a zonas pertenecientes a las tres categorías de conservación, a pesar del recurso de amparo presentado en el año 2008 ante la Corte Suprema de Jus cia de la Nación a instancias de la Mesa de Tierras del Norte de Salta, donde se determinó la suspensión de tala y desmonte hasta tanto se realizara un estudio de impacto acumula vo de dichos procesos en los departamentos de Orán, San Mar n, Rivadavia y Santa Victoria. En el año 2011, dicho caso se remi ó a la Corte de Jus cia de Salta y las cifras de desmonte no se han rever do. En esta provincia no solo se observan desmontes no autorizados por la autoridad local de aplicación, sino que también ocurren procesos de recategorización a nivel predial que se contraponen a los principios de la ley nacional. Un tema no menor que enfrenta el OTBN corresponde a la actualización periódica del ordenamiento establecida en el decreto reglamentario de la Ley 26.331. Esta oportunidad lleva a la disyun va acerca de si este proceso iniciará un proceso de mejora con nua a par r del ajuste metodológico y del fortalecimiento de actores e involucrados o si habilitará a los grupos de poder más concentrado a rever r los avances logrados en la protección de los recursos naturales en busca de beneficios económicos privados en el corto plazo. Esto cons tuye un gran desa o para la Autoridad Nacional de Aplicación. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina solo rigen sobre los bosques na vos. La provincia de Tucumán ha avanzado en este aspecto, dado que áreas que no se enmarcan en la definición de bosque na vo fueron incorporadas por interdependencia funcional con los bosques. 346 �Aizen, M. A., L. A. Garibaldi y M. Dondo. 2009. Expansión de la soja y diversidad de la agricultura argenna. Ecología Austral 19:45-54. B.O. Nº 31.310. 2007. Ley de Protección ambiental de Bosques Na vos Nº 26331. Primera sección. Argen na, p.3. B.O. Nº 31595. 2009. Ley de Protección ambiental de Bosques Na vos Nº 26331. Primera sección. Argen na, p. 3. En línea. [Consulta: 12 de abril de 2011]. Disponible en: h p://www.bole noficial.gov. ar/DisplayPdf.aspx?s=BPBCF&f=20090216 Carabelli, E. y P. L. Peri. 2005. Criterios e Indicadores de sustentabilidad (C&I) para el Manejo Sustentable de los Bosques Na vos de Tierra del Fuego – Una herramienta metodológica para la determinación de los C&I en Patagonia, p. 88. Ediciones INTA, Buenos Aires. ISBN 987-521-178-8. Cisneros, J. M., J. B. Grau, J. M. Anton, J. D. de Prada, A. J. Degioanni, A. Cantero y H. A. Gil. 2011. Evaluación mul criterio de alterna vas de ordenamiento territorial u lizando modelos hidrológicos y de erosión para una cuenca representa va del sur de Córdoba. En P. 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No es evidente El informe establece que el tamaño de las áreas protegidas vigentes asegura la inclusión de hábitat para especies de fauna notable, amenazada o en vía de ex nción (Ley provincial Nº 4.358); la Categoría II funciona como un área de amor guación; mientras que la Categoría III no resulta un hábitat propicio por su elevado nivel de fragmentación. No es evidente Menciona la falta de estudios que cuan fiquen el área mínima. Se consideran 5 ha como área mínima de bosque. De tal manera a los bosques de 5 ha o más se le asignó mayor peso en la evaluación mul criterio (EMC). Los polígonos con menos de 5 ha se les dio el valor mínimo dentro de la (EMC), 1 punto. Define diferentes unidades funcionales de bosques a las cuales les atribuye un valor de 1 dentro de la EMC debido a que las especies animales pueden ocupar extensiones mayores que las consideradas en un parche boscoso y u liza una combinación de parches con dis ntas unidades de vegetación. No es evidente No es evidente Dentro de la Categoría I incorpora áreas de gran superficie de ambientes con elevada integridad debido a que en conjunto con las áreas protegidas colaboran a generar condiciones funcionalmente ú les para albergar poblaciones viables. Aunque no se detalló cómo se delimitó. No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina ANEXO 18.1. ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE LOS CRITERIOS DE SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL Criterio 2: Vinculación con otras comunidades vegetales Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan Consideración Han considerado la vinculación de un área de bosque con otros pisos al tudinales de Yungas y la vinculación entre sectores la tudinales de Yungas a través del Chaco Serrano y Chaco Seco. Esto permi ría la conexión entre poblaciones de los dis ntos sectores en el paisaje. Fuente respaldatoria: Brown et al. (2002); Brown y Malizia (2004). No es evidente U liza gradientes ecológicos determinados por la presencia de aves como indicadoras de biodiversidad en general junto con si os de importancia para la conservación de animales mayores y menores, dado que u lizan dis ntos ecosistemas en dis ntas épocas del año. Trabajos empleados para la determinación de este criterio FVSA et al. (2005), Aves Argen nas y Asociación Ornitológica del Plata (2007). En este caso no se detalla cómo ha sido considerado este criterio pero menciona que se u lizó la propuesta de corredores diseñada por técnicos de Parques Nacionales (2007) para garan zar conec vidad entre ambientes naturales. Par ó del supuesto de que todos los bosques están relacionados de alguna manera a otra comunidad natural asignándole a todos los bosques el valor máximo de conservación dentro de la EMC. Considera el vínculo con sistemas lacustres y el vínculo con arbustales con árboles emergentes. No es evidente 349 �Jurisdicción San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente Criterio 3: Vinculación con áreas protegidas e integración regional Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Consideración Menciona que la ubicación de sectores de bosque cercanos o vinculados a áreas protegidas de jurisdicción nacional (Parque Nacional Calilegua en Jujuy y Reserva Natural Pizarro y Parque Nacional El Rey en Salta en áreas limítrofes con Jujuy) o provincial (Parque Provincial Potrero de Yala, Parque Provincial Lancitas) aumentó su valor de conservación. La zonificación de esta provincia tomó en cuenta las áreas protegidas nacionales como provinciales en su jurisdicción y estableció una franja amarilla de amor guamiento de 1 kilómetro alrededor de estas. Menciona que según los requerimientos de cada área protegida se definieron la extensión que corresponda a su zona de amor guamiento, la cual debería ser de color amarillo. Las ac vidades que se realicen en estas zonas no deben poner en riesgo el cumplimiento de los fines del Área Natural Protegida. Se indicó que las áreas protegidas, pertenecientes a la Categoría I, se encuentran conectadas con bosques de la Categoría II, pero no mencionó de qué forma ha sido determinado. Considera la presencia de especies amenazadas de ex nción y monumentos naturales provinciales (Ley provincial Nº 4.306) y la creación de corredores biológicos que incluya una vinculación entre áreas protegidas (Ley provincial Nº 4.358). Otros trabajos empleados para la determinación de este criterio; FVSA et al. (2005), APN et al. (2007). Considera quela propuesta de corredores de Administración de Parques Nacionales (2007) es la base para la aplicación de este criterio. El informe presentado posteriormente al informe técnico provincial denominado “Modificaciones del POT-For con expresión cartográfica realizadas a par r de las propuestas realizadas entre el 21/12/09 y el 29/03/10” incluyó áreas tampón y de transición en reservas. Se crearon zonas de amor guación de 5.000 metros desde el límite (hacia fuera) de las áreas protegidas. Fueron consideradas las siguientes: Parque Nacional Mburucuyá (fuente de la cobertura: APN), Reserva Iberá y Reserva Santa María. A todos los bosques que intersectaron las zonas de amor guación se le asignó el mayor valor de conservación en la EMC. Considera que las áreas protegidas poseen el mayor valor de conservación dentro de la EMC (10 puntos). Esta provincia no posee en su territorio parques nacionales ni municipales, debido a que la provincia establece un único régimen de administración de las áreas protegidas enmarcado dentro de la Ley provincial Nº 6.045. Las áreas proyectadas de ampliación del sistema provincial, las Áreas Ramsar, de interés y zonas buffer poseen una valoración de intermedia (3 puntos) y el resto valor mínimo (solo 1), dentro de la EMC. Aproximadamente un 22% de su superficie se encuentra bajo alguna categoría de protección. Todas las ecorregiones existentes en su territorio están representadas. Se trabajó ponderando posi vamente los bosques existentes en áreas protegidas, también se elaboró un área de amorguación de cinco mil metros alrededor de cada una y se ponderó posi vamente, aunque con un valor levemente menor. No es evidente Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 2: Vinculación con otras comunidades vegetales 350 �Jurisdicción Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración La Categoría I incorporó hábitats intactos y corredores que permiten la conec vidad entre Argen na y Chile y entre áreas protegidas de jurisdicción provincial y nacional, mientras que en la Categoría II incorporó áreas de conec vidad y amor guación para zonas de conservación, pero no especificó la base de datos empleada. Categoriza como Categoría II áreas de amor guamiento y transición, aunque no detalló cómo se determinaron. Menciona la realización de zonas buffer en los bosques adyacentes al Parque Nacional y Reservas, calificándolos según la categoría de máxima protección. No es evidente Únicamente menciona la inclusión en la Categoría II de áreas de amor guación de unidades de vegetación especiales en Categoría I. Criterio 4: Existencia de valores biológicos sobresalientes Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán San ago del Estero Chaco Consideración Menciona que la presencia de elementos o sistemas, como lagunas permanentes, madrejones, poblaciones de árboles viejos de especies de valor forestal, poblaciones de especies amenazadas, presencia de endemismos y sectores de palmares o de sabanas, otorgan al si o un alto valor de conservación especial, pero no detalla la base de datos empleada, ni los criterios considerados para su valoración. Enumera una serie de elementos o sistemas de interés como: lagunas permanentes, madrejones, poblaciones de árboles viejos de especies de valor forestal, poblaciones de especies amenazadas, endemismos y sectores de palmares o de sabanas. Se u lizó como referencia para la determinación de áreas de biodiversidad sobresaliente para Yungas el trabajo de Brown et al. (2002) y para la región chaqueña el documento de Evaluación Ecorregional del Gran Chaco Americano generado por FVSA et al. (2005). También se consideraron las Áreas de Importancia para la Conservación de las Aves (AICAs) de Aves Argen nas y el mapa generado para la Situación Ambiental de la Argen na (2005), e información sobre la determinación y valoración de Humedales en Yungas (Cristóbal 2006). Se realizaron diversos mapas que con enen: las especies “paraguas”, los puntos calientes para la conservación de mamíferos (Tabeni et al. 2004); AICAS y anfibios. En el embalse de río Hondo, asignó un área de 20 km hacia el oeste del embalse que coincide con erras no produc vas agrícolamente por el alto grado de salinización de los suelos. Esta gran área será un reservorio de flora y fauna na va. Se considera que las áreas de las grandes cuencas de los ríos Salado, Dulce y Horcones permiten el desplazamiento de la biodiversidad, por lo cual deben ser preservadas en todo proyecto. Dentro de la Categoría III estableció que un 30-40% de esas zonas han de permanecer en forma de macizos para su preservación, pero no detalló los elementos que le han permi do arribar a estos resultados. Además, hace hincapié en la necesidad de realizar estudios de la distribución de la biodiversidad a fin de crear reservas. Considera la presencia de si os de conservación de aves silvestres (AICAS), como indicadores de biodiversidad en general. Según establece el informe estos si os son valiosos no solamente para la conservación de las aves, sino también para preservar especies vegetales y animales. Otro elemento considerado por la provincia es la presencia de especies consideradas amenazadas de ex nción y monumentos naturales provinciales (Ley Nº 4.306 Monumentos Naturales Provinciales; y áreas prioritarias para la conservación (FVSA et al. 2005, Aves Argen nas y Asociación Ornitológica del Plata 2007). En la Categoría de Conservación II localizó una selección de lugares de conservación de comunidades vegetales de bosque na vo (con predominancia de Quebracho colorado y Quebracho blanco), animales mayores (yaguareté, tatú carreta, oso hormiguero, ciervo de los pantanos, entre otros) y menores (guazuncho, carpincho, yacaré, entre otros) (FVSA et al. 2005). También argumentó que dentro de unidades pertenecientes a la Categoría III, con una mayor fragmentación de los bosques na vos, es posible la conservación y supervivencia los animales menores. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 3: Vinculación con áreas protegidas e integración regional 351 �Jurisdicción Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración Zonificó su provincia en dos grandes zonas (Corredores y Central-Oriental) y estableció porcentajes máximos de transformación de vegetación natural en zonas de la categoría III, privilegiando la conservación del patrimonio forestal, en especial los Bosques Altos. A los bosques que están a una distancia de al menos 5.000 metros de un punto o dentro de un área importante de: herpetrofauna, aves, mamíferos o etnoecología se le asignó el máximo valor de conservación dentro de la EMC (valor 3), al resto el mínimo valor. Menciona haber u lizado información brindada por la comunidad cien fica: IBONE; FCE; CECOAL; AICAS; GIA para delimitar zonas de importancia biológica. Hace mención a la escasez de los trabajos con análisis biogeográficos en esta provincia que permitan iden ficar áreas prioritarias de conservación en función de la biodiversidad y la presencia simultánea de especies raras, en peligro de ex nción o especies clave. Debiendo ser una prioridad en futuros proyectos de inves gación. Sin embargo, sí se cuenta con datos de presencia de algunas especies de interés (especies raras, endémicas, clave, paraguas y estructuradoras) de trabajos puntuales que consideró para ponderar áreas de interés de conservación. Trabajos empleados: Roig (1985), Tognelli et al. (2001), Corbalán y Debandi (2008), Alvarez et. al (2009); entre otros). Se consideraron aquellas especies enunciadas en el trabajo realizado por Juan Carlos Chebez (2008) de categorización de la fauna nacional según UICN, CITES e información adicional a n. Se incluyó además los datos locales específicos de distribución de algunas especies. También se tomó especial atención respecto de especies de flora na va endémicas. Todos fueron valorados posi vamente y las mayores ponderaciones se colocaron a las especies endémicas de flora. Respecto de las ponderaciones de fauna, fueron mayores para las especies que precisan de la conservación del bosque como único po de hábitat para su supervivencia. Menciona haber determinado este criterio teniendo en cuenta la representa vidad de los ecosistemas, la probabilidad de persistencia de la misma, la conec vidad entre diferentes áreas y la expansión urbana. Aunque en el soporte cartográfico no se ve reflejado y únicamente presentó una lista de especies vegetales de valor relevante. También menciona haber incorporado Áreas naturales protegidas dentro de la Categoría I. Se establecieron si os de interés considerando riqueza de especies, endemismos, presencia de especies amenazadas, interacciones poco frecuentes e integridad ecológica (ej. hábitat intactos, poblaciones de especies amenazadas y protegidas por reglamentaciones provinciales, nacionales y/o internacionales) a través de informantes calificados. Considera comunidades frágiles, singulares o poco representadas y poblaciones aisladas o límites de distribución de especies, aunque no especifica cómo se determinaron. Considera pos forestales de interés (como extremo de distribución de bosques de lenga, isletas boscosas de lenga, etc.) de elevado valor de conservación. En la Categoría I incluyó pos forestales especiales (Ciprés de las Guaitecas, bosques de lenga en su distribución más extrema, isletas menores a 20 ha o mezclada en una matriz con ñires, bosques degradados de lenga, bosques mixtos especiales de lenga con canelo o notro) y bosques con interés de conservación de fauna na va en peligro de ex nción como es el caso del huemul. Menciona la importancia de elementos singulares (Cipresal de las Guaytecas, Alerces y los bosques de protección de lenga en las cotas altas) y elementos especiales de flora y fauna con alto valor de conservación. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 4: Existencia de valores biológicos sobresalientes Criterio 5: ConecƟvidad entre ecorregiones Jurisdicción Jujuy Consideración Únicamente menciona la importancia de los corredores boscosos que garan cen la conec vidad de Yungas con áreas de Chaco y que permitan el desplazamiento de especies entre ambas unidades ambientales. 352 �Jurisdicción Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración Propone la preservación de corredores boscosos que conecten las Yungas con áreas de Chaco y permitan el desplazamiento de especies de aves y mamíferos entre ambas unidades ambientales. Se u lizó la propuesta de corredores entre Yungas y Chaco generado por la Provincia de Salta (2006) y la definición de áreas remanentes de conec vidad de la Situación Ambiental de la Argen na (Brown y Pacheco 2006). Menciona que las áreas asociadas a la Reserva de Pizarro y del Corredor del I yuro son prioritarias. Sin embargo, el corredor de I yuro ha sido incluido en la categoría II. Propuso la realización de zonas de amor guación de anchos variables, según el tramo del río y su ubicación topográfica (que van de 35 m según Ley provincial Nº 6.292 a 200 m). Afirma incluir dentro de la Categoría I: los bordes de salinas, lagunas saladas, lagos y lagunas permanentes, áreas de bañados y márgenes de ríos como una franja de 300 m de ancho mínimo como área de protección en concordancia con la Ley Provincial Nº 2.852. Asegura que la presencia actual de los bosques riparios (albardones, bordes de ríos, selvas de ribera) aseguran y garan zan parte de la conec vidad. Definió una franja de selva de ribera de 100 metros a cada lado de márgenes de ríos primarios y de 30 metros en ríos secundarios como la Categoría I, para ello u lizó la delimitación de cuencas e hidrogra a de Rohrmann et al. (2008). La propuesta de la Estrategia Regional de Corredores (APN 2007) se incorporaron en las áreas correspondientes a las Categorías de Conservación II y III. Considera de especial interés los corredores ripiarios, con lo cual incorporó en la Categoría I 500 m a cada lado de márgenes de ríos principales y 100 m en márgenes de ríos secundarios. Consideró que la diseminación de muchas especies se realiza vía cursos de agua, con lo cual se asignó el máximo valor dentro de la EMC (3 puntos) a los bosques ribereños y marginales. A los bosques interiores que intersectan un buffer de 5.000 metros del límite entre 2 ecorregiones (distritos) también se les asignó el valor 3. Al resto de los bosques se le asignó el valor 1. La mayor parte de los bosques en esta provincia se encuentran dentro de la ecorregión del Monte por lo que la vinculación con otras ecorregiones es di cil de establecer. Considera que un aspecto importante al momento de evaluar la conec vidad con otras ecorregiones es el ingreso de especies chaqueñas en el noreste de la Provincia (como Prosopischilensis, Mimosa ephedroides, etc.), dándole mayor valor de conservación a estas áreas. De la misma forma, destaca la presencia de elementos del Bosque Chaqueño o del Espinal en los bosques de La Paz y de General Alvear como Cel s tala, Jodinarhombipholia, Prosopiscaldenia. Se procedió a delimitar dos corredores biológicos, uno en sen do norte-sur delimitado por las formaciones montañosas propias de esta zona, estos conectan la fauna a nivel regional, ya que se con núan hacia el norte con la provincia de La Rioja y hacia el sur con la provincia de Mendoza. El otro consideró los ríos como corredores biológicos naturales en sen do oeste-este, conectando las dis ntas ecorregiones presentes en la provincia. Se ponderó posi vamente con mayor valor los Corredores N-S y con menor valor los Corredores O-E. Los bosques presentes en bordes de ríos, arroyos y lagunas fueron ponderados posi vamente, a su vez se generó un área de amorguación de 25 m a ambos lados de los ríos permanentes, otro de 15 m a ambos lados de ríos ocasionales o transitorios y de 25 m alrededor de las lagunas. Todos estos elementos fueron ponderados posi vamente. Se realizó un área de amor guación de 200 m en zonas que actuaran como zonas de comunicación y garan zaran la interconexión de los ecosistemas, aunque no se presentan los detalles de cuáles son estos si os ni cómo han sido seleccionados. No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 5: ConecƟvidad entre ecorregiones 353 �Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración Menciona que para determinar el estado de conservación de un parche es necesario un análisis del uso al que estuvo some do en el pasado (existencia de ac vidad forestal, transformación en agricultura o ac vidad ganadera y de cacería, así como su intensidad), y una evaluación de las consecuencias de ese uso para las comunidades biológicas que lo habitan. Sin embargo, no detalla cómo se realizó este análisis ni qué información ha empleado. Se determinó indirectamente u lizando la accesibilidad del área, cercanía a los centros poblados e incidencia de grandes incendios. También consideró la distribución de bosques na vos en el área de concentración de la ac vidad forestal según un trabajo realizado por Morello et al. (2006). Menciona la importancia de analizar disturbios como pastoreo o fuego, pero no menciona cómo efec vamente ha sido considerado este criterio, ni se menciona la u lización de bibliogra a o mapas para tal fin. No es evidente No es evidente No es evidente Para aquellos bosques con mejor estado de conservación se asignó prioridad de conservación, usaron valores más altos dentro de la EMC, ya que los bosques degradados se encuentran en zonas donde sufren la presión de la ac vidad humana, pastoreo y fuego. Con este criterio a los distritos oriental chaqueño y del ñandubay se les asignó el valor máximo dentro de la EMC a los bosques ribereños y marginales y el valor mínimo a los bosques interiores. Para el distrito de los campos Corren no-misioneros se usó el valor máximo para todos los bosques ya que presentan una baja presión antropogénica y presentan buen estado de conservación. Se determinaron zonas de buen estado de conservación, zonas de regular estado y zonas en recuperaciónen función de las caracterís cas estructurales de los bosques descriptos en el informe de OTBN, de lo que se conoce sobre la historia de uso y disturbios de la zona. Otorgándoles mayor valor a aquellos bosques mejor conservados. No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente. Menciona que se está relevando información con respecto al estado de los bosques. Menciona la u lización del Inventario Provincial de Bosques, que dentro de su descripción incluye el estado de conservación de los bosques na vos y el uso al que se encuentran some dos. De aquí se desprendería la categoría de conservación a la que pertenecen. No es evidente No es evidente Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 6: Estado de conservación Criterio 7: Potencial forestal Jurisdicción Jujuy Consideración Menciona al igual que la norma va nacional que este criterio se determina a través de la estructura del bosque (altura del dosel, área basal), la presencia de renovales de especies valiosas y la presencia de individuos de alto valor comercial maderero. Esta información se ob ene a par r de datos disponibles (inventarios, censos, parcelas permanentes) y/o se deduce a par r de variables como acceso, pendiente, datos catastrales y pedidos de aprovechamiento. También es relevante la información suministrada por informantes clave del sector forestal provincial con experiencia en realizar planes de aprovechamiento y estudios de impacto ambiental en el ámbito de la Provincia. Sin embargo, no detalla cómo se procedió y cómo se consideró opera vamente este criterio, ni cuál ha sido la información consultada. 354 �Jurisdicción Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Chubut Neuquén Consideración Menciona al igual que la ley nacional que para es mar este criterio es necesario conocer la disponibilidad de recursos forestales, la estructura del bosque, la presencia de renovales de especies valiosas, las clases de vegetación. Esta información se ob ene a par r de datos disponibles (inventarios, censos, parcelas permanentes) y/o se deduce a par r de variables como acceso, pendiente, datos catastrales y pedidos de aprovechamiento. Sin embargo, la única información u lizada en este punto según lo especificado en el informe técnico han sido los pedidos de aprovechamiento otorgados por la provincia durante el período 2001-2006 según el trabajo de Morello et al. (2006) y el informe de proyectos de aprovechamiento forestal autorizados en Salta y Jujuy entre 2001 y 2006 realizado por Badinier y Eliano (2007). Menciona haber analizado las existencias maderables, área basal por clase diamétrica, altura del dosel. Pero no se detallan especificaciones de la determinación de este criterio. No es evidente Para su es mación consideró la disponibilidad actual de recursos forestales analizando la cobertura de bosques na vos por departamento; la capacidad produc va según las clases o pos forestales determinados en virtud del dosel y su proyección sobre el terreno; las especies principales y la tasa de regeneración para determinar el total de las existencias maderables y el volumen anual disponible, en base al Inventario forestal realizado por Cuello et al. (2000), el Inventario Forestal realizado por Iza et al. (2005) y la Ley Nº 2.386. No desarrolla la manera en la que se aplica este criterio y afirma que se mantendrán las normas de explotación forestal vigentes establecidas por las leyes provinciales y por la Dirección de Bosques de la Provincia. U lizó como fuente a informantes calificados de la Dirección de Recursos Forestales sobre la extracción selec va de especies na vas. Los valores más altos de conservación se usaron para los bosques con bajo potencial forestal y viceversa. Para el distrito oriental chaqueño se usó: 3 para los bosques ribereños y palmares de Bu a; 2 para bosques interiores abiertos y palmares de Caranday y 1 para bosques marginales y bosques interiores cerrados. Para el distrito del ñandubay se usó: 3 para los bosques marginales, ribereños, palmares de caranday, bosques de blanquizales y bosques interiores abiertos, y 2 para bosques interiores cerrados. Para el distrito de los campos Corren no-misioneros se usó el valor 3 para los bosques ribereños y 1 para los bosques interiores y marginales. Menciona que a pesar de la composición monoespecífica de los algarrobales de Mendoza con P. flexuosa como especie arbórea principal, lo cual determinaría a priori facilidades en cuanto a la caracterización y posterior u lización, estos bosques presentan par cularidades relacionadas con sus caracterís cas estructurales, historia de uso y su situación actual de manejo. Con lo cual se realizó un mapa del potencial forestal ponderando diversos parámetros: el po estructural (estructura diamétrica, área basal por hectárea, número de fustes por individuo, altura del fuste principal, la forma de crecimiento de los algarrobos, densidad total del bosque y su relación con el número de árboles adultos y árboles maderables), biomasa leñosa por hectárea, produc vidad, productos forestales maderables y no maderables. Se otorgó un mayor valor de conservación a aquellos bosques con elevado potencial forestal. No es evidente Tampoco especifica este criterio. Sin embargo, menciona que la Autoridad de Aplicación deberá realizar una cartogra a que iden fique los pos forestales. Dicha cartogra a podrá ser u lizada de referencia para la elaboración de los respec vos Planes de Manejo Sostenible de Bosques Na vos, los Estudios de Impacto Ambiental en los casos que corresponda y el otorgamiento de la correspondiente autorización administra va para la planificación de las ac vidades de restauración. Solo menciona haber incorporado a los “bosque altos” dentro de la categoría II según el Inventario Forestal Provincial aprobado por Decreto 712/04, capaces de producir madera rolliza. No es evidente Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 7: Potencial forestal 355 �Jurisdicción Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración Hace mención únicamente a las Reservas Forestales de producción, que corresponde a los bosques de producción en erras fiscales, creadas en el decreto con que se aprobó el inventario forestal provincial. Son bosques que se encuentran en masas con nuas, con accesos actuales o económicamente fac bles de ser realizados. Estas reservas cons tuyen la base de producción sustentable de los bosques fiscales, donde se priorizará su uso produc vo. No es evidente No es evidente Criterio 8: Potencial de sustentabilidad agrícola Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan Consideración La evaluación de este criterio implica hacer un análisis de la ap tud que ene cada sector para maximizar la sustentabilidad de la ac vidad agrícola a largo plazo. Para ello, menciona haber contado con el apoyo de ins tuciones del medio, tanto gubernamentales como privadas, y con el aporte de conocimiento de profesionales de la provincia. No detalla especificaciones técnicas para su caracterización y valoración. Para determinar áreas con potencial agrícola y/o ganadero considera el Índice de Produc vidad (Atlas de suelos del INTA), precipitaciones medias entre 1934-1990 (Bianchi et al. 2002) y la pendiente. Las áreas con menos del 5% de pendiente y con rangos adecuados de precipitaciones pueden ser habilitadas sin grandes restricciones si no se cruzan con los restantes criterios de la ley. Las áreas de montaña con más del 5% de pendiente enen ap tud restringida. Menciona la u lización del mapa de suelos del INTA y la Ley provincial de Suelos 6.290/1991. Pero no hace referencia a la metodología empleada. Menciona que los bosques pertenecientes a la Categoría III incluyen aquellas zonas de mayor aptud agrícola, pero no específica cómo ha sido evaluado el potencial de sustentabilidad agrícola. Determinado a par r de la ap tud del uso del suelo (en base a la textura, capacidad de retención de humedad y condiciones químicas adversas); el riesgo agroclimá co (en base a sequías, inundaciones, anegamientos, suelos, vulnerabilidad de cul vos), el índice de produc vidad (vinculación de información edafoclimá ca y económica) y la variación interanual en las precipitaciones pluviométricas en base a Ledesma y Zurita (1995), Ministerio de la Producción Chaco et al. (2005) y Dirección de Suelos y Agua Rural (2008). No especifica cómo ha sido tenido en cuenta este criterio y menciona como obje vo favorecer la expansión de cul vos y pasturas sobre erras de buenas condiciones produc vas, preservando bosques altos y planteando escenarios de expansión posibles. A los bosques ubicados en suelos de menor potencial agrícola se les otorgó el puntaje más elevado dentro de la EMC. Para ello se consideró la escala de ap tud de uso del suelo, que va de I a VIII, siendo el valor I el de máximo potencial agrícola. Para los 3 distritos se realizó la siguiente operatoria: aquellos bosques ubicados en unidades con ≥ del 50% de suelos con capacidad de uso II y III, se les asignó el mínimo valor de conservación dentro de la EMC, al resto se les asignó el valor 3. Analiza la potencialidad agrícola creando zonas de amor guación de 10 km alrededor de los oasis irrigados y asignándole un valor nega vo dentro de la EMC con el criterio de asegurar el posible crecimiento del oasis hacia sectores actualmente de secano. Por otro lado, se analizó el potencial ganadero mediante un mapa de recep vidad de las llanuras de Mendoza realizado por Guevara et al. (1995), dado que el 65% del ganado bovino se encuentra en este lugar y se asignó mayor valor a aquellas zonas con menor recep vidad. Se generó una cobertura que reflejara los oasis actualmente cul vados y aquellas zonas con potencialidad agrícola. Estas úl mas se contemplaron como una expansión del actual oasis culvado, teniendo en cuenta la disponibilidad de agua de riego, la vocación agrícola del suelo y las zonas con pendientes nulas. Se ponderó ambas zonas con valores nega vos, menores para las zonas actualmente cul vadas y mayores para las zonas con potencial agrícola. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 7: Potencial forestal 356 �Jurisdicción San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración Se tuvo en cuenta a las erras con un índice de produc vidad mayor a 50, dicho índice fue desarrollado por el INTA. También consideró el potencial de riego con agua subterránea. Cabe aclarar, que de este conjunto de áreas seleccionadas se excluyeron aquellas áreas que no garan zan la sustentabilidad de la producción (pendientes superiores a 10%, áreas con potenciales de erosión hídrica y eólica). Se iden ficaron, además, los médanos que corresponden a lugares poco produc vos, con la necesidad de mantener la fijación de los suelos a través de los bosques. Afirma que protege aquellos bosques que se encuentran en pendientes que presentan riesgos de erosión e inestabilidad de las laderas y zonas con baja cobertura vegetal con suelos vulnerables; aunque no detalla cues ones técnicas. No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente Criterio 9: Potencial de conservación de cuencas Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza Consideración Considera de especial valor a las áreas de cabecera de cuencas, los bordes de ríos y la franja de “bosques nublados”. En general, estas úl mas áreas presentan importantes pendientes y dificultades de acceso. Se estableció una faja de 500 m de ancho a cada lado de ríos secundarios seleccionados, otra de 1.000 m a cada lado del río Santa Rita, y de 1.000 m a cada lado de ríos principales seleccionados. Las fajas son iden ficadas hasta una pendiente del 5%, luego de lo cual los bosques de las márgenes delos ríos no son suscep bles de ser transformados por estar inmersos en áreas de mantenimiento del bosque. Los corredores riparios incluyen a bosques ribereños y otros ambientes afectados directamente por la dinámica del río. Menciona haber evaluado la condición de las diferentes cuencas teniendo en consideración su relación con las precipitaciones medias anuales (Bianchi et al. 2002), su nivel de desmonte y el nivel de pendiente para así determinar el umbral admisible de transformación de la vegetación natural. Aunque resulta importante mencionar que dicho análisis no figura dentro del informe técnico. Propone asignar un área de amor guación de anchos variables, según el tramo del río y su ubicación topográfica (que van de 35 m según Ley provincial Nº 6.292 a 200 m) como se mencionó en el criterio 5, protegiendo nacientes y zonas de recarga de acuíferos. Considera de especial interés para la conservación de cuencas, áreas como bordes de salinas, lagunas saladas, lagos y lagunas permanentes, áreas de bañados y márgenes de ríos (zonas E, H y J de la Ley provincial Nº 6.841). Se han iden ficado las cuencas hídricas y los cauces de ríos más importantes en base a Rohrmann y colaboradores (2008), y se reservó como categoría II los bordes de los ríos, cuerpos de agua permanentes y semipermanentes, en una franja que abarca la totalidad de la fisonomía vegetal. Los bordes pertenecientes a áreas de la Categoría I se respetaron como tales. Considera de especial interés aquellos bosques riparios como ha sido mencionado en el criterio 5. Asigna a todos los bosques ribereños y marginales el valor más alto de conservación dentro de la EMC (3), al resto de los bosques se les asigna el mínimo valor. En los distritos del ñandubay y oriental chaqueño se le dio el máximo valor de conservación dentro de la EMC a los blanquizales y a los palmares de caranday, ya que se les asigna valor de protección de cuenca y aplicando el principio precautorio ante la falta de mayor información, se le dio el valor más alto de conservación. Está basado en dar un valor alto dentro de la EMC a los márgenes de ríos permanentes y temporarios (hasta 250 m a cada lado de las márgenes del cauce). Además, con pendientes mayores al 10% y a menos 50 m del cauce, el valor de conservación del bosque es máximo para la cuenca. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 8: Potencial de sustentabilidad agrícola 357 �Jurisdicción Consideración San Juan San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Se realizó una delimitación de las pendientes del territorio sanjuanino en tres categorías: Pendientes abruptas, Pendientes moderadas y Sin Pendientes. Esto se u lizó como base para determinar zonas de bosques importantes para la conservación de suelo (Pendientes abruptas y moderadas) y zonas que podrían considerarse, evaluando caracterís cas adicionales, con vocación agrícola (Sin Pendientes). De esta manera se ponderó posi vamente a las zonas con Pendientes Abruptas y Moderadas, y nulas a las zonas sin pendientes. Se clasificaron como áreas dentro de la Categoría I a las zonas de amor guación de 100 m a cada lado de los ríos y arroyos; se realizó un área de amor guación de 100 m en el perímetro de las lagunas del sur; y se incluyeron también: márgenes del río Desaguadero, si o RAMSAR, laguna de Guanacache y bosques que protegen las nacientes de las cuencas hídricas. Dentro de la Categoría I de conservación de bosques se incluyó arbustales y/o matorrales de protección de cabeceras de cuencas (según cotas máximas) y vegetación altoandina; bosques perilacustres; zonas de mallines, costas de ríos y arroyos permanentes o temporarios (aunque las zonas de riberas de ríos y arroyos permanentes y temporarios, lagunas y lagos que se encuentren incluidas en una matriz de clase II quedarán en esta categoría) y bosques ubicados en terrenos con pendiente mayor al 60% según el Inventario Forestal Provincial aprobado por Decreto 712/04. Incluyó dentro de la Categoría I: 50 m en márgenes de cursos de agua y 100 m en perilagos; y cotas máximas para protección de cabeceras de cuencas. Menciona la consideración de criterios como pendiente máxima para la intervención forestal de 25°; cota máxima de uso sostenible del bosque para la protección de las altas cuencas (de 350 m) y áreas de amor guación de la costa marí ma, lagos, lagunas mayores establecidas por la Ley provincial Nº 145 en 100 m. Considera de especial interés áreas con un nivel de pendiente (>46%); cota máxima de 450 m de al tud para uso sustentable, con el fin de proteger las altas cuencas y áreas de protección de la cota de 100 m para ríos, arroyos mayores, lagos y lagunas mayores. Incluyó dentro de la Categoría I cabeceras de cuencas (definidas por cota pendiente) y riberas de ríos y arroyos. Criterio 10: Valor que las comunidades indígenas y campesinas dan a los bosques naƟvos Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 9: Potencial de conservación de cuencas Consideración Menciona que ha de analizarse la distribución de las diversas comunidades en la provincia, y menciona la importancia de evaluar el po de uso del espacio que realizan estos actores y cómo el establecer su proyección futura de uso es necesario para evaluar la relevancia de la con nuidad de ciertos sectores de bosque y generar un plan de acciones. Pero no detalla cómo esto fue llevado a cabo. Evalúa los reclamos territoriales y el po de uso del espacio que realizan. Para ello, toma en cuenta el informe generado por las ONG Asociana, Tepeyac y Fundapaz (2008) para la región chaqueña donde se presenta un mapa de uso del espacio por comunidades indígenas del Chaco salteño y la ubicación de comunidades indígenas en el Departamento San Mar n y Rivadavia; y el informe de García-Moritán (2008), del cual extrajo la ubicación de etnias para el sector de montaña yungueño. Por otro lado, también se hallan listados los reclamos territoriales realizados de manera individual y conjunta. Describe la población indígena del período prehispánico tomando como base a Rosenblant (1945) y Difrieri (1961), pero no hace referencia a su situación actual. 358 �Jurisdicción Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración Incluyó dentro de la Categoría I a aquellas zonas alrededor de las comunidades y poblaciones ya que son declaradas áreas de muy alto valor de conservación. Se confeccionó un área de amor guamiento de un ancho no menor a 300 m con el obje vo de establecer un área de amor guamiento entre las zonas de uso produc vo intensivo y las zonas pobladas. Los lotes que sean objeto de planes produc vos en cercanía de comunidades y poblaciones, deberán tener en cuenta esta pauta en su formulación, a fin de mantener los bosques en las áreas colindantes. Menciona, también, el uso de un relevamiento técnico y catastral de las erras ocupadas por las comunidades indígenas, pero no menciona cómo ha sido incorporado en el análisis (UNSE 2008). Por otro lado, incorpora puntos rojos indica vos de la localización de las comunidades indígenas, en concordancia con lo establecido por el ar culo 36 de la Ley Nº 6.841, estos puntos no representan una superficie determinada, por lo que no están considerados en la superficie total correspondientes a la categoría I. Considera áreas de pertenencia aborigen que consisten en erras con tulo comunitario tomando como información base al Ins tuto de Colonización y Desarrollo Rural de Chaco (2008) y las reservadas bajo diferentes norma vas de la Ley Nº 26.160 y el Convenio Nº 169 OIT. Considera solo a las comunidades aborígenes que enen sus tulos de propiedad registrados en las oficinas de Catastro. Afirma que en la provincia no existen comunidades indígenas, pero sí se debe dar cuenta de la indigenización y de las comunidades campesinas que sí están contenidas en el referido criterio. Se ha tenido en cuenta el aporte del GIA desde el punto de vista de la antropología ecológica. Considera cartogra a de si os arqueológicos, estancias, población precolombina y eco pos culturales actuales. Tuvo en consideración los trabajos de Rábida (2006) y Rábida et al. (2008), que estudian las poblaciones de las comunidades presentes en áreas no irrigadas del Departamento de Lavalle. El mayor valor dentro de la EMC se le dio a las zonas con comunidades originarias presentes. Se delimitaron las localidades rurales que se encuentran en zonas boscosas de la provincia. Sus habitantes hacen uso de los recursos forestales que les proveen los bosques. Se elaboró un buffer de cinco mil metros alrededor de cada localidad y se las valoró nega vamente. Solo hace mención de que para los casos de aprovechamientos realizados en superficies menores a diez hectáreas se deberá acreditar fehacientemente la posesión actual, tradicional y pública de la erra, en el marco de la Ley Nº 26.160, de Comunidades Indígenas y su norma va complementaria. Menciona el cumplimiento de la Ley Nº 24.071, ra ficatoria del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Menciona haber incluido a las zonas con ac vidad de comunidades indígenas en la categoría naranja (bosques que debieran ser clasificados como Categoría I, pero actualmente se encuentran en uso. Correspondería a Categoría II con restricciones al uso). Sin embargo, no especifica qué criterios empleó para esta categorización o cómo fueron determinadas estas zonas. No es evidente No es evidente No es evidente Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 10: Valor que las comunidades indígenas y campesinas dan a los bosques naƟvos 359 �Álvarez, J. A., P. E. Villagra, B. E. Rossi, and E. Cesca. 2009. Spa al and temporal li erfall heterogeneity generated by woody species in the Central Monte desert. Plant Ecology 205: 295-303. APN, Administración de Parques Nacionales, Provincia de Chaco y Provincia de Formosa. 2007. Corredores de conservación: Puentes de vida con la gente. Corredores del Gran Chaco Argen no. Proyecto “Diseño de una estrategia regional de corredores de conservación del Gran Chaco Argen no”. Asociana, Tepec y Fundapaz. 2008. Territorios indígenas y bosques na vos en el Chaco salteño. Delimitación de territorios indígenas a ser considerados en el proceso de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Salta. Aves Argen nas y Asociación Ornitológica del Plata. 2007. Mapa de áreas de distribución de especies de fauna silvestre emblemá ca. Áreas importantes para la conservación de las aves en la Argen na -AICAS-. Buenos Aires, Argen na. Badinier, C. y P. Eliano. 2007. Análisis de los proyectos de aprovechamiento forestal autorizados en Salta y Jujuy entre 2001 y 2006. Informe Fundación ProYungas. Benne , A. F. 2003. Linkages in the Landscape: The Role of Corridors and Connec vity in Wildlife Conserva on. IUCN. Burwood, Australia. 262 pp. Bianchi, A. R., J. N. Volante, R. Neumann, Y. Noe y A. C. González. 2002. Mapa digital de Isohietas Anuales del NOA. INTA EEA, Salta. En línea. [Consulta 12 de agosto de 2011]. Disponible en: h p://www. inta.gov.ar/region/noa/prorenoa/info/resultados/Isohietas/isohietas_anuales.htm Brown, A. D. y S. Pacheco. 2006. 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ISBN 950-942712-. Buenos Aires, Argen na. Rosenblant, A. 1945. La población indígenas de América desde 1492 hasta la actualidad. Ins tución cultural española, Buenos Aires. Tabeni, M. S., J. B. Bender y R. A. Ojeda. 2004. Puntos calientes para la conservación de mamíferos en la provincia de Tucumán, Argen na. Mastozoología Neotropical. Vol. 11, núm. 1, enero-junio. pp. 55-67, Sociedad Argen na para el Estudio de los Mamíferos. Argen na. Tognelli, M., S. Claver, F. Videla y J. M. Gonnet. 2001. Los vertebrados de la Reserva de Ñacuñan. En: S. Claver & Roig-Juñent, S.A. (Ed.). El desierto del Monte: La Reserva de Biosfera de Ñacuñán. IADIZAUNESCO. Mendoza. pp. 84-110. UNSE, Universidad Nacional de San ago del Estero. 2008. Relevamiento técnico, catastral y de la situación nominal de las erras ocupadas por las comunidades indígenas en la provincia de San ago del Estero. Ins tuto de Estudios Ambientales y Desarrollo Rural de la Llanura Chaqueña. 361 �Recategorización OTBN predial Metodología Salta Sí Ley provincial Nº 7.543. Art. 17, la cartogra a presentada resulta de carácter orienta vo y será objeto de definición, en todos los casos, a nivel predial. San ago del Estero Sí Decreto 1.830. La zonificación con ene puntos verdes en la Categoría II y puntos amarillos en la Categoría I que son indica vos de la posibilidad de cambio de categoría del bosque contenido en la parcela en la que se encuentra dicho punto. Formosa Sí Ley 1.552, establece el “Mecanismo de Canje de Permisos de Cambio de Uso del Suelo”. Permite intercambio comercial entre propietarios de predios de estos permisos. Aumenta la superficie a habilitar en un predio a cambio de una reducción equivalente en otro(s). Chaco Sí Ley provincial Nº 6.409, Art. 6. Se establece que el mantenimiento de las coberturas de bosques na vos en cada una de las áreas, deberá operar según las siguientes precisiones, las cuales estarán referidas a las superficies catastrales de los inmuebles: a) En el área roja se deberá conservar el cien por ciento (100%) del bosque na vo. b) En el área amarilla se deberá conservar el ochenta por ciento (80%) del bosque na vo, incluyendo como mínimo un treinta por ciento (30%) de los bosques bajo clausuras. c) En el área verde los porcentajes de conservación del bosque na vo serán los siguientes: c.1. En inmuebles de hasta cien (100) hectáreas serán clausurados o reservados el diez por ciento (10%). c.2. En inmuebles de ciento una (101) a doscientas (200) hectáreas serán clausurados o reservados el veinte por ciento (20%). c.3. En inmuebles de doscientas una (201) a un mil (1.000) hectáreas el treinta por ciento (30%) de clausuras o el cuarenta por ciento (40%) de reservas. c.4. En inmuebles de más de un mil (1.000) hectáreas el treinta por ciento (30%) de clausuras o el cincuenta por ciento (50%) de reservas. Tucumán Sí Ley provincial Nº 8.304. Art. 33, el soporte cartográfico en escala 1:100.000 deberá definirse a escala predial en todos los casos. Jujuy Sí Ley provincial Nº 5.676. Art. 5, “...el tular de un predio debe presentar ante la autoridad de aplicación, en el plazo máximo de 5 años, una propuesta de OT predial basada en las normas técnicas que se adjuntan...” San Luis Sí Ley provincial Nº IX-0697. Art. 6, la cartogra a presentada resulta de carácter orienta vo y será objeto de definición, en todos los casos, a nivel predial. San Juan Sí Ley provincial Nº 8.174. En todos los casos de tramitación de autorización para realización de planes conservación, planes de manejo sostenible y planes de cambio de uso del suelo, y se realizará una definición de las categorías de conservación a nivel predial. Mendoza Sí Ley provincial Nº 8.195. Art. 7, la cartogra a es de carácter orienta vo y será objeto de definición en todos los casos, a escala predial. Misiones Sí Ley provincial XVI - Nº 105. Art. 44, la autoridad local de aplicación actualizará la cartogra a a efectos de contar con mayor exac tud y escala adecuada y permi r mayor precisión en la detección de los datos incluidos. Sí Resolución 089 del Ministerio de Desarrollo Territorial de la provincia de Neuquén: “Dese intervención a los Municipios con áreas de Bosque Na vo situadas dentro de sus ejidos, para que en el plazo de noventa (90) días corridos contados desde la publicación de la presente, a través de los órganos locales que resulten competentes jurídicamente en materia de regulación de uso del suelo y mediante los procesos par cipa vos que consideren suficientes, eleven a la Autoridad de Aplicación de la Ley 2870 los ajustes a la categorización de las zonas boscosas ubicadas en sus ejidos, que armonice con su plan de desarrollo local”. Provincia Neuquén Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina ANEXO 18.2 A con nuación se listan las especificaciones sobre recategorizaciones a nivel predial halladas en la norma va provincial de OTBN correspondiente: 362 �CAPÍTULO 19 ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA EXPERIENCIA DE LA PROVINCIA DE MENDOZA Foto: Marcos Texeira �PARTE 1: ESTADO ACTUAL DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 8051 DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DE SUELO EN LA PROVINCIA DE MENDOZA. Sƒ½½›Äƒò›, S.1 En el año 2009 se sanciona por unanimidad en ambas cámaras de la Honorable Legislatura provincial de Mendoza la Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo. 1. HACIA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Quizás uno de los desaİos más importantes que plantea la Ley 8051 de OTyUS es el de generar una nueva insƟtucionalidad pensada para dar cumplimiento al objeto de establecer el Ordenamiento Territorial como procedimiento políƟco administraƟvo del Estado en todo el territorio provincial, entendido este como PolíƟca de Estado para el Gobierno Provincial y el de los municipios tal cual queda expresado en su arơculo 1°. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza CAPÍTULO 19* ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA EXPERIENCIA DE LA PROVINCIA DE MENDOZA En este senƟdo, desde la sanción de la norma a la fecha se han creado espacios de arƟculación interinsƟtucional que promueven la coordinación entre los disƟntos sectores con el fin de generar los instrumentos previstos en los disƟntos niveles administraƟvos. Estos órganos colegiados y técnicos fueron creados bajo la órbita de la autoridad de aplicación de la ley, la Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales, la cual ejerce disƟntas funciones: Secretaría AdministraƟva en el caso del Consejo de Estado; la Presidencia en el Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial o Unidad AdministraƟva Central de la que depende la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial como órgano desconcentrado (Figura 19.1.). 1.1. Consejo de Estado del Plan Estratégico Creado mediante decreto reglamentario 1535/2009 tuvo como función principal la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo Mendoza 2030. Este Consejo garanƟzó una parƟcipación plural y sostenida por más de un año. Conformado por: el Gabinete de Ministros y Secretarios del Poder EjecuƟvo Provincial; por la H. Legislatura: el señor Vicegobernador de la Provincia, el Presidente de la H. Cámara de Diputados, los Vicepresidentes de ambas Cámaras y los Presidentes de los Bloques legislaƟvos de ambas Cámaras; los Intendentes Municipales; los Ministros de la Suprema Corte de JusƟcia; el Fiscal de * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 363-385). 1 Vocal del Comité EjecuƟvo de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial. Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales. 364 �Estado, el Asesor de Gobierno y el Presidente del Tribunal de Cuentas de la Provincia; el Superintendente General de Irrigación y las organizaciones de usuarios del recurso hídrico; los representantes de los entes autárquicos del Poder Ejecu vo de carácter regulador o de promoción del desarrollo; el Consejo de ex Gobernadores de la Provincia; presidentes de los dis ntos par dos polí cos con representación parlamentaria en la H. Legislatura Provincial; un representante por cada una de las Universidades públicas y privadas; un representante por cada uno de los entes y órganos públicos nacionales con delegación en la Provincia; el Director del CCT-CONICET Mendoza y un representante por cada ins tuto de inves gación de ese organismo y finalmente, por las organizaciones de la sociedad civil cuyos estatutos propendan al bien común general. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza Figura 19.1. Organismos involucrados en el proceso de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Mendoza. Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza (PEDMza 2030): (h p://ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/pedmza-2030) El PEDMza 2030 requirió para su elaboración numerosas reuniones y foros sectoriales, talleres, foros departamentales y regionales así como también de que cada paso fuera acordado y validado en el seno del Consejo de Estado. Se obtuvieron importantes productos: el Diagnós co Situacional de la provincia en sus dimensiones ambiental-territorial, de desarrollo humano y social, económico-produc va y polí co ins tucional; la Visión de la provincia al 2030 y finalmente 12 Ejes Estratégicos que orientan las acciones para poder alcanzar ese obje vo. Los Ejes Estratégicos fueron refrendados mediante la firma del Compromiso del Bicentenario por todas las ins tuciones integrantes del Consejo de Estado. 1.2. Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT) (http://ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/organismos/consejo-provincial-de-ordenamientoterritorial) Creado mediante decreto reglamentario 1795/2010, lleva a la fecha concretadas 10 sesiones plenarias ordinarias y 2 sesiones extraordinarias. Ha dictado su propio reglamento interno de funcionamiento mediante una comisión creada a tal fin y viene trabajando fuertemente en el marco de otras comisiones, temá cas importantes para el OT: transporte y movilidad, matriz produc va, tratamiento de proyectos legisla vos, y recientemente la Comisión de Presidencia de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial. 365 �1.3 Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT): (http://ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/organismos/agencia-provincial-de-ordenamientoterritorial) Creada mediante decreto reglamentario 1795/2010, está conformada por un Comité Ejecu vo y un equipo técnico. El Comité Ejecu vo está integrado por un Presidente y 6 Vocales (3 por el sector cien fico, técnico y universidades; 2 por municipios y 1 por el Poder Ejecu vo). Mediante una modificatoria de la Ley 8051, actualmente se incorporó un Vocal más representante del Departamento General de Irrigación, entendiendo que el recurso hídrico es un elemento estructurante del territorio principalmente en provincias áridas como Mendoza. La Agencia es el organismo gestor y ejecutor del Ordenamiento Territorial en la Provincia, sus funciones principales son: elaborar los planes de Ordenamiento Territorial; introducir la EAE en los planes; coordinar las polí cas y prác cas catastrales con los planes de OT; proponer, controlar y establecer procedimientos de controles cruzados y proponer las sanciones, medidas y procedimientos coac vos necesarios para el cumplimiento de la ley. Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT) Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza Conformado por más de 60 ins tuciones representantes del sector público provincial y municipal, del sector cien fico-académico y de OSC, ene como funciones principales: emi r opinión acerca del procedimiento de formulación, seguimiento, evaluación y revisión de los planes, programas y proyectos, dictaminando sobre los informe finales elaborados por la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial; dictaminar los procedimientos de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial; aprobar los informes de auditoría y establecer las recomendaciones respec vas y promover la par cipación social, entre otras cosas. El Plan Provincial de Ordenamiento Territorial fue el primer producto de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial. El Gobernador lo presentó el 1° de mayo ppdo. en la Honorable Legislatura de la Provincia en la apertura de sesiones legisla vas conforme a lo previsto en la Ley 8051 para su tratamiento y aprobación. El Plan establece directrices y propone lineamientos y programas que responden a 7 obje vos específicos planteados para resolver problemas de inequidad social; inercia en la ges ón territorial; deterioro ambiental; conec vidad e integración intra e interregional; desequilibrios territoriales; deficiencia en la ges ón integrada del recurso hídrico y existencia de un sistema produc vo dual. Asimismo, plantea los instrumentos que son necesarios para su implementación: de ordenamiento territorial o planificación; económicos; de ges ón, ejecución y control y de coordinación y complementación. h p:// www.ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/avances . Proyectos que aportaron al PPOT La Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales de la provincia de Mendoza, conjuntamente con la Subsecretaría de Planificación Federal de la Inversión Pública, dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación, han desarrollado entre 2012 y 2013 el proyecto “Directrices para el Ordenamiento Territorial de las áreas rurales de Mendoza”. El mismo ha sido financiado por la CAF mediante préstamo 7353 y ha tenido como obje vos principales obtener directrices para el sistema de áreas rurales y naturales provincial como también para estudios de caso en áreas de interface rural-urbana. Asimismo, se obtuvieron como productos una estrategia de comunicación para el OT; un plan de inversiones y una propuesta de fortalecimiento ins tucional; todos estos, aportes para el PPOT. 366 �2. INFORMACIÓN PARA LA TOMA DE DECISIONES 2.1 Puesta en funcionamiento del Sistema de Información Ambiental Territorial (SIAT): (http://ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/organismos/siat) En el marco de la Ley Provincial 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la provincia de Mendoza, se cons tuye el Sistema de Información Ambiental Territorial (SIAT) como instrumento de planificación, ejecución, información y control de los Planes de Ordenamiento Territorial. El SIAT se concibe como una red interins tucional y descentralizada de información de acceso público y gratuito. Esta red se estructura como Nodos interconectados cada uno de los cuales pertenece a una ins tución u organismo que es el encargado de generar y mantener actualizada su propia información bajo ciertos criterios y parámetros estandarizados. El primer Nodo del Sistema es el Nodo Ambiente que suministra tanto la información que genera la Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales en general, como la información específicamente generada en el marco del ordenamiento como productos de la implementación de la ley (h p://www. siat.mendoza.gov.ar/). En este sen do, ya se cuenta con el mapa de Clasificación y Ges ón del Territorio (art. 14°) y se está terminando el mapa de la Zonificación actual de la provincia (art. 15°) elaborado conjuntamente con los 18 municipios de Mendoza. Se ha trabajado también en otros productos que sirven de insumos para el análisis territorial, como por ejemplo la superficie actual que representan los oasis. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza Simultáneamente algunos departamentos de la Provincia están avanzando en obtener sus modelos territoriales actuales (diagnós co) y líneas de acción para su POT municipal (Tupungato y Tunuyán entre otros); a con nuación en este mismo capítulo se presentan los avances del departamento Tunuyán, realizados con aportes del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, el INTA y FAO. 3. EL RESULTADO: PLANIFICACIÓN PARA LA GESTIÓN La provincia de Mendoza viene llevando adelante, desde mayo de 2009 a la fecha, un proceso ininterrumpido de planificación territorial pionero en el país. Como tal, lleva implícitos todos los desa os que implica no tener un modelo previo a seguir y todas las posibilidades de oportunidad para crear un modelo con iden dad propia suscep ble de replicación, ajustes y aprendizajes por otras jurisdicciones. Poco a poco se consolida con amplia y sostenida par cipación, una transformación medular para la Provincia de Mendoza que permi rá alcanzar el tan deseado obje vo de que coyuntura y estructura, urgencia e importancia, ges ón y planificación dejen de ser disyun va para conver rse en el complemento indisoluble para el mejor vivir de toda la población. 367 �P®þþʽƒãÊ D.2, A. Fƒ—ç½3, L. CƒÙƒ4 1. INTRODUCCIÓN En el marco del TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, firmado entre la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación (MAGyP); la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO); el InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y la Facultad de Agronomía de la Universidad Nacional de Buenos Aires (FAUBA), se comenzó a mediados de 2012 a trabajar en el área piloto del Municipio de Tunuyán, Provincia de Mendoza. A sepƟembre de 2013 esta experiencia se encuentra en pleno desarrollo en el Territorio, el proceso está en la etapa prospecƟva de construcción de escenarios para poder elegir un escenario deseado para el año 2030 y comenzar con la propuesta de planificación tendiente a lograrlo. Este capítulo relata el proceso en desarrollo, las condiciones políƟcas, la demanda y parƟcipación social existente, los antecedentes en la temáƟca para el Departamento y la Provincia; e intenta reflexionar sobre aciertos y desaciertos del mismo para que sirvan como experiencia para otros departamentos o comunidades que deseen comenzar con el ordenamiento de su territorio. Pensamos que las reflexiones e información que aquí se expresan deben ser consideradas en el marco de un proceso inacabado y por lo tanto son provisorias y parciales. La Tabla 19.1. resume los pasos y etapas de esta experiencia. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza PARTE 2: EXPERIENCIA PILOTO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEL DEPARTAMENTO DE TUNUYÁN, MENDOZA. Tabla 19.1. Proceso de Ordenamiento Territorial, resumen de pasos. 1. Historia previa de trabajo InterinsƟtucional. 2. Afinidad personal entre técnicos de las disƟntas insƟtuciones. 3. Decisión de INTA y visión de territorio para involucrarse. 4. Acuerdo Ministerio de Agricultura de la Nación, INTA, FAO y UBA. Selección del siƟo piloto. 5. Decisión políƟca Municipal. 6. Acuerdos insƟtucionales y firma de convenios entre la Municipalidad de Tunuyán, INTA, IDR, IDC, IES 9-015. 7. Conformación de Mesa de GesƟón. 8. Compromiso real en el funcionamiento por parte de las insƟtuciones parƟcipantes del proceso. Diferentes grados de parƟcipación y compromiso. 9. Búsqueda y recopilación de información cuanƟtaƟva y cualitaƟva. 2 INTA. Estación Experimental Agropecuaria La Consulta, ex Ruta 40 km 96 (5567), San Carlos, Mendoza. Contacto primer autor: pizzolato.roberto@inta.gob.ar 3 Consultora FAO. Centro Regional Cuyo, INTA. 4 Consultor FAO. 368 �11. Construcción de un Mapeo de Actores Territoriales (MAT.) 12. Generación de un Sistema de Información Geográfico (GIS) departamental. Mapas a escala adecuada para la toma de decisiones. 13. Elaboración, escritura y revisión del Diagnós co preliminar. 14. Elaboración y realización de Talleres par cipa vos distritales, sectoriales y polí co-ins tucionales, de validación del diagnós co y visión de futuro. 15. Sistema zación y análisis de la información obtenida en los Talleres par cipa vos. 16. Definición de procesos territoriales crí cos del modelo de funcionamiento actual. 17. Validación de los procesos territoriales crí cos del modelo de funcionamiento con los equipos interdisciplinarios, las autoridades del municipio e informantes claves de la comunidad. 18. Definición de escenarios: tendencial, op mista, pesimista y apuesta. 19. Validación de escenarios, con los equipos interdisciplinarios, autoridades del Municipio e informantes clave de la comunidad. 20. Proceso de planificación, definición de la visión, misión y obje vos generales y específicos del territorio municipal. 21. Elaboración de programas, proyectos y acciones generales y sectoriales, que conduzcan al escenario deseado. 22. Ges onar y generar financiamiento del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para la implementación de dichos programas, proyectos y acciones. 23. Implementación de los programas y proyectos en unidades de ges ón y monitoreo. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza 10. Procesamiento y análisis de la misma. 24. Generación y aplicación de mecanismos de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación del POT. 25. Nuevo ciclo de planificación a par r de la actualización del diagnós co y los resultados logrados. 2. INSTITUCIONES/ORGANIZACIONES EFECTIVAMENTE INVOLUCRADAS EN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE TUNUYÁN A par r de la inicia va de la Secretaria de Agricultura, Ganadería y Pesca, del MAGyP y en cooperación con la FAO y el INTA se inicia un proyecto de fortalecimiento de las capacidades nacionales para los procesos de Ordenamiento Territorial Rural y en este marco es elegido en mayo del año 2012 el departamento de Tunuyán, en la Provincia de Mendoza como área piloto para desarrollar un Plan de Ordenamiento Territorial, la cual servirá de disparador y de aprendizaje para poder replicar y adaptar la experiencia en todo el territorio nacional. Con la sanción de la Ley Provincial Nº 8.051, formulada en y para la provincia de Mendoza en mayo de 2009, se debe elaborar un plan de ordenamiento territorial provincial, y luego de sancionado este, todos los municipios quedan obligados a realizar los planes de ordenamiento territorial municipales. En este contexto norma vo provincial se generan las condiciones polí cas y sociales para avanzar en la temá ca de Ordenamiento, y así el Municipio de Tunuyán comprende la necesidad de planificar su territorio y crea la Dirección de Ordenamiento Territorial Municipal. Esto se establece como uno de los primeros eslabones de un proceso complejo y par cipa vo, el cual cuenta con una fuerte decisión po- 369 �Es de esta manera que, apenas asume la actual ges ón municipal (en diciembre del 2011), es creada la citada Dirección, y se inician las conversaciones con las diferentes ins tuciones y organismos que enen incumbencia o información para la planificación territorial, con el obje vo de invitarlos a formar parte del equipo técnico que elaborará el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. El Municipio firma convenios de colaboración con estos organismos e ins tuciones, lo que permite asegurar cierto grado de compromiso y aportes de cada una de las ins tuciones a través de sus profesionales asignados. De esta manera, se cuenta con capacidades opera vas y técnicas en el ámbito de las ciencias sociales, económicas, ingenieriles, geológicas, jurídicas, naturales, entre otras, permi endo un abordaje integral del territorio. Dada las relaciones previas existentes entre INTA la Consulta y el Municipio de Tunuyán, se logró la instalación conjunta de una Agencia de Extensión Rural en el Departamento (inexistente dos años atrás). Esto, sumado a la buena ar culación entre planes y programas de extensión agropecuarios en curso (Cambio Rural, PROFEDER, Pro-Huerta), permi ó la conformación de una mesa de ges ón interdisciplinaria e interins tucional. Dicha mesa está integrada por organismos públicos locales, provinciales, nacionales e internacionales y se aboca a trabajar sobre la construcción del Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento. Al mismo empo, que la movilización social existente en la región del Valle de Uco (Tunuyán, San Carlos y Tupungato) respecto a la preservación del medio ambiente y en par cular a la nega va hacia la instalación de minería metalífera a cielo abierto y, actualmente, a la extracción de petróleo con nuevos métodos (Fracking), entre otras, que usan agua en can dad, es un factor facilitador del proceso dada la demanda social por ordenar el uso del suelo y del agua que esto genera. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza lí ca desde las autoridades del Poder Ejecu vo municipal y el aval del Honorable Consejo Deliberante, cues ón clave en este po proyectos asocia vos. Comenzamos por compar r la mirada teórica por la cual entendemos que el territorio, “en tanto construcción, es modificable y está sujeto a transformaciones a par r de las propias experiencias que van aconteciendo en el devenir de la historia de las propias comunidades” (PROCISUR, 2012:8). Asimismo, la construcción “incluye un posicionamiento sobre los recursos que están en dicho territorio para la vida (humanos, económicos, naturales). Esta idea de conciencia de los recursos nos refiere a las condiciones de posibilidad que mo van e impulsan a los miembros de una determinada comunidad a pensar que dicho espacio puede ser apropiado no solo en términos concretos del asentamiento material, sino de apropiación subje va, conectado de manera intrínseca con la iden dad” (PROCISUR, 2012:8). Desde esta concepción, se propone asumir el abordaje del territorio de forma “mul dimensional y mul disciplinaria” (PROCISUR, 2012:9). En un primer momento llevamos a cabo la conformación de un equipo de trabajo que permi era encarar un proceso permanente, par cipa vo e itera vo, requiriendo un enfoque interdisciplinario e interins tucional. He aquí el compromiso y la calidad de información y personal aportados por las ins tuciones al proceso, como así también al diagnós co territorial, permi endo, de esta manera, una planificación integral y un compromiso en la ejecución del Plan en los dis ntos estamentos ins tucionales y garan zando su materialización en el territorio. En el desarrollo del trabajo llevado a cabo hasta el presente, el involucramiento real y concreto de estas ins tuciones tuvo caracterís cas diferenciales en cuanto a intensidad, con nuidad y especificidad. La experiencia adquirida durante este empo permite reflexionar sobre la necesidad de con nuar con un proceso de OTR, aun cuando se reduce la par cipación de alguna ins tución y, sobre todo, si fue iniciado a par r de una decisión polí ca. 370 �A con nuación presentamos una breve descripción de las caracterís cas naturales, socioeconómicas y culturales del si o piloto. 3.1. Ubicación geográfica Tunuyán es uno de los 18 departamentos de la Provincia de Mendoza, se encuentra en el sector centro-oeste de la misma y posee una superficie de 3.317 km2. Limita al norte con el departamento de Tupungato, al sur con el departamento de San Carlos, al este con los departamentos de San Carlos y Rivadavia y al oeste con la República de Chile. El departamento se encuentra dividido en 12 distritos: Campo Los Andes, Los Chacayes, Los arboles, Colonia Las Rosas, Las Pintadas, El Totoral, Ciudad, Los Sauces, El Algarrobo, La Primavera, Villa Seca y Vista Flores. Su territorio se encuentra comprendido íntegramente dentro de la cuenca del Tunuyán superior, la cual posee una superficie total de 14.386 km2. 3.2. Vías de Acceso Al departamento es posible acceder a través de la Ruta Nacional N° 40 ubicada al este del mismo, que lo recorre en sen do norte-sur, siendo esta la única vía troncal que une a Tunuyán con el resto de los departamentos provinciales. Es posible también acceder a través de la ruta Provincial N° 89 desde el Departamento de Tupungato, y a través de la Ruta Provincial N° 92 desde el Departamento de San Carlos. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza 3. ENCUADRE TERRITORIAL 3.3. Características Físico-Naturales El departamento posee una marcada influencia de los vientos del oeste y suroeste. En el sector oriental las temperaturas disminuyen con la al tud y las precipitaciones alcanzan los 330 mm anuales, con heladas frecuentes. En el sector occidental las temperaturas disminuyen con la al tud y las precipitaciones son de po nival, estas nieves son las que con sus deshielos abastecen los ríos y arroyos locales y permiten el riego ar ficial en el oasis cul vado. El río Tunuyán Superior actúa como colector de arroyos de origen nival y de origen manan al. Los primeros son u lizados para riego en la zona del piedemonte y sus excedentes se infiltran emergiendo luego en las zonas bajas, dando origen a un acuífero freá co y nacimiento de arroyos que son u lizados también para riego; sus excedentes vuelcan al río Tunuyán. A través del dique derivador Valle de Uco, el río Tunuyán Superior riega este departamento y parte de San Carlos. En su sector inferior embalsa en el dique El Carrizal y riega parte de San Mar n, Junín, Rivadavia, Santa Rosa y La Paz; estos tres úl mos por intermedio del dique derivador Phillips. En la planicie dis nguimos la formación del jarillal, predominando la jarilla y el algarrobo dulce. En la zona montañosa la vegetación está sujeta a la al tud. En el piedemonte hay pas zales, u lizados como campos de veranadas para alimentar ganado. El departamento posee tres unidades geomorfológicas principales: la montañosa al oeste, la bajada piedemontana en el centro y la planicie en el sector este. El sector montañoso cubre más del 65% del departamento. Toda el área posee una tupida red de drenaje de po dendrí co a subparalelo, la cual es colectada en grandes cauces convergentes en el área montañosa y de carácter divergente en las zonas de menor pendiente. Sobre la porción más baja del territorio, la llanura agradacional ubicada al este del departamento, se asientan todas las ac vidades humanas. 371 �En el año 2009 Tunuyán par cipó con un 1,63% del Producto Bruto Geográfico (PBG) de Mendoza. Uno de los pilares de la economía departamental es la agricultura, aunque el mayor aporte al PBG departamental lo realiza el sector de servicios sociales, comunales y personales. Según el Censo Nacional Económico 2004-2005 (CNE), del total de los 1.801 locales económicos ocupados5, cuatro corresponden al sector primario (menos del 1% del total), 132 al sector secundario (8,6% del total) y 1.665 al sector terciario (90,7%). Además, según la misma fuente, los 1.801 locales relevados poseen 6.738 personas ocupadas ubicándose la mayor can dad de ocupados en el sector comercio y administración pública. Entre el año 2010-2011, la superficie cul vada con frutales en el departamento de Tunuyán llegó a 14.515 hectáreas, el frutal con mayor can dad de ha cul vadas es la vid, con un total de 7.907 ha, le sigue en orden de importancia el durazno con 3.061 ha cul vadas, el manzano con un total de 2.023 ha y el peral con 1.524 ha. Con respecto a las hortalizas, para el año 2011 hubo un total de 2.044 ha cul vadas, siendo la más sobresaliente el ajo (colorado y morado), con 999 hectáreas totales cul vadas entre ambos. Además, Tunuyán cuenta en el año 2011 con 259 hectáreas de superficie cul vada con bosques y montes implantados. La única producción de semillas que ene el Departamento es de girasol, con 44 hectáreas cul vadas. Por otro lado, la superficie total implantada con viveros frutales es de 179 ha. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza 3.4. Actividades Económicas Iden ficando los aspectos centrales del departamento de Tunuyán se observa un perfil produc vo especializado en ac vidades agrícolas (vid, durazno, manzano, hortalizas y forestales). Por otra parte, la ciudad de Tunuyán es el centro comercial y de servicios del Valle de Uco. Desde la devaluación del 2001 las exportaciones de materias primas agropecuarias aumentaron notablemente y las ac vidades de turismo y comercio se vieron beneficiadas. Pese a este ambiente favorable y las potencialidades existentes en el territorio, los dis ntos sectores de la economía presentan problemas y debilidades importantes. 3.5. Urbanismo y Población De acuerdo al Censo Nacional de Población, Hogar y Vivienda 2010, el departamento de Tunuyán posee una población total de 49.458 habitantes que representa el 2,84% del total provincial. La variación intercensal rela va 2001/2010 fue de 17,4%, muy por encima de los niveles provinciales de 10,1%. Después de Malargüe, Tunuyán es uno de los departamentos de la provincia que más ha crecido en la úl ma década. Este aumento poblacional presiona sobre la necesidad de servicios y provoca crecimiento urbano sobre erras de uso agrícola. En las zonas urbanas residen más mujeres que varones, lo cual se relaciona fundamentalmente con las mayores oportunidades laborales que significa el ámbito urbano para el sexo femenino. El departamento presenta una población en proceso de envejecimiento, ya que más del 7% es mayor a 65 años de edad. Esto da cuenta del proceso de emigración de los jóvenes en busca de mejores oportunidades laborales y de capacitación. En relación a la distribución de la población en el territorio, los distritos en donde se concentra más población son Ciudad, Vista Flores, Colonia Las Rosas y El Totoral. En los otros distritos la población es muy escasa, fenómeno ligado, entre otras causas, a la dis- 5 Se en ende por local económico a “todo espacio sico aislado o separado de otros que fue originalmente construido para desarrollar ac vidades económicas, o que no habiendo sido construido con este fin, fue u lizado para el mismo durante el opera vo censal”. 372 �La definición de rural que se u liza en la Encuesta de Condiciones de Vida Rurales (ECVR), es más per nente que la usada en el Censo Nacional de Población desde el punto de vista Conceptual y Metodológico para Mendoza, en tanto permite incluir tanto la población que se encuentra distribuida de manera dispersa en el territorio como aquella que, a pesar de estar concentrada en determinadas áreas, está directa o indirectamente vinculada con la ac vidad agropecuaria. Por otro lado, permite recabar información que por lo general se encuentra excluida de las estadís cas oficiales habituales, como es el caso de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). Según la ECVR se puede señalar que el total de la población económicamente ac va (entre 14 y 64 años) es el 62,8% del total de población urbana, mientras que la rural equivalía al 62,5 % para el año 2011. En cuanto a las tasas demodinámicas, su evolución en los úl mos años han sido muy fluctuantes: para el 2010 la tasa de bruta de natalidad7 fue de 25,6 ‰, la de mortalidad general8 de 6,0 ‰ y la tasa de nupcialidad9 fue de 3,9‰. Respecto a la población migrante residente en el Departamento, no existen grandes diferencias en relación a los niveles provinciales, el 12,2% proviene de otras provincias y el 2,6% lo hace de países limítrofes, en su mayoría de origen boliviano. Según los datos del CNPHyV 2010 (Censo Nacional de Población Hogares y Vivienda), existen en el departamento un total de 13.538 hogares, en los que viven 49.026 personas, de las cuales el 90,3% vive en casas, el 4% en ranchos o casillas, un 4,5 % en departamentos, el 1,0% en inquilinato y el 0,17% restante se encontraba en otro po de situación. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza ponibilidad de infraestructura, empleo y servicios básicos como salud, educación, transporte público, centros de abastecimiento6. 4. ACTORES VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL En un primer acercamiento hacia el territorio y teniendo en cuenta que el mismo es producto de una construcción social, nos centramos en la detección y conocimiento de los Actores Territoriales (AT), en sus formas de ver el mundo, de captar la realidad, en sus alianzas y conflictos. Según la FAO (2005) “son los actores los que definen el territorio en el que viven o interactúan. La territorialidad de los actores y la visión territorial ayuda a establecer una iden dad común, favoreciendo la realización de sus estrategias y proyectos. Además, la pluralidad de actores con intereses y valores dis ntos, y a veces en conflicto, influyen sobre la dinámica y las interrelaciones dentro del territorio en común”. La metodología u lizada para el conocimiento de los actores territoriales es el Mapeo de Actores, cuyo obje vo es iden ficar y caracterizar una diversidad de actores sociales10, para conocer su situación, intereses, vínculos sociales e interrelaciones en el territorio. 6 Se u liza información del Censo 2001 debido a que la información disponible del Censo 2010 no incluye datos a nivel distrital. 7 La tasa bruta de natalidad es el cociente entre el número de nacimientos ocurridos durante un período determinado y la población media es mada del período, por mil. 8 La tasa bruta de mortalidad general es el cociente entre el número de defunciones ocurridas durante un período determinado y la población media es mada del período, por mil. 9 La tasa de nupcialidad es la relación entre el número de matrimonios ocurridos durante un año y la población media para el mismo período. 10 Un actor social puede ser un individuo, un grupo, una organización o ins tución de cualquier po –una empresa, un organismo de gobierno, una organización de la comunidad, etc.–. Lo que caracteriza o iden fica a un actor social es su posición 373 �a) Percepciones. b) Culturas, subcultura, interpretaciones. c) Intereses / obje vos / valores. d) Racionalidad y racionalidades. e) Recursos y capacidades. f) Lo aportado por cada actor, como su base de poder en el escenario de interacción. Las categorías de análisis que se tuvieron en cuenta para realizar el mapeo de actores fueron las siguientes: • Tiempo de radicación en el territorio. • Historia de los suelos, acceso y usos. • Problemá cas territoriales vinculadas a sus ac vidades. • Uso del recurso agua: acceso, u lización y sistema de riego. • Capitales (económico, social, cultural, simbólico) con los que cuentan los diversos actores. • Diversidad de impactos de las ac vidades. • Incorporación de mano de obra local. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza Los actores sociales o territoriales se definen en relación con un escenario concreto de interacción, que es el escenario recortado, en este caso el departamento de Tunuyán. Se los iden fica a par r de un criterio de diferenciación, de par cularización en relación con los demás. Hay una heterogeneidad de actores sociales en un territorio que son diferentes por: • Conocimiento sobre Ordenamiento Territorial y compromiso en el proceso. • Relaciones de poder desiguales y posiciones de clase. Para poder obtener datos vinculados a las categorías de análisis anteriormente expuestas, se u lizó como herramienta metodológica la entrevista en profundidad. De este modo se realizaron entrevistas a más de 30 actores y se obtuvo información relevante vinculada a cada una de las categorías construidas, que permi ó la sistema zación y análisis de las mismas. A con nuación se detallan los actores más relevantes vinculados al proceso de ordenamiento territorial, que fueron detectados y entrevistados, tengan o no presencia sica en Tunuyán. 4.1. Actores Nacionales • Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca: ene como obje vos primordiales la formulación, coordinación y adopción de polí cas, planes, programas y proyectos agropecuarios, pesqueros y de desarrollo rural, fortaleciendo los procesos de par cipación y planificación en armonía con los lineamientos de la polí ca macroeconómica nacional. El Ministerio es parte fundamental del proyecto TCP, ya que el mismo se formuló a instancias de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca con par cular en ese escenario, su papel o rol –lo que hace o podría hacer en él– y sus propósitos o intereses respecto de ese escenario o lo que se procesa en él. En consecuencia, esperaríamos que un actor social se comportara de una manera par cular, probablemente diferente, en todo o en ciertos aspectos, a otros actores sociales iden ficados. 374 �• Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA): coordina territorialmente la experiencia piloto en Ordenamiento Territorial Rural del departamento de Tunuyán. En su Plan Estratégico Ins tucional actual, establece como ejes de acción la compe vidad, equidad y sostenibilidad ambiental. Además, posee equipos técnicos que intervienen en el territorio e información sobre recursos naturales y producción. • Ejército argen no: posee importante presencia en la zona de Tunuyán como campo de caballería. Se es man alrededor de 139.115 ha del distrito, todas bajo jurisdicción del Ejército, muchas de ellas de alta montaña (hasta los límites con Chile) y zonas de campo de cría de ganado; el total del Departamento es de 330.267 ha. De ellas, aproximadamente 4.500 ha poseen derecho de riego, con alto potencial produc vo, superficie muy importante si la relacionamos a las 3.700 ha bajo riego totales del Departamento. • Gendarmería Nacional: con una presencia relevante en la zona por la custodia de los pasos fronterizos con Chile y toda el área de frontera. En el departamento de Tunuyán tenemos la presencia del Escuadrón 28, todo el departamento es zona de frontera nacional. • Universidad Nacional de Cuyo, en par cular a través del Ins tuto de Cartogra a, Inves gación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT), Facultad de Filoso a y Letras, que posee capacidad cien fica y educa va vinculada al Ordenamiento Territorial y que par cipa a través de la capacitación en los talleres y como fuente de información. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza el objeto de promover procesos de Ordenamiento Territorial Rural que contribuyan con los Obje vos de Desarrollo del Milenio (ODM). 4.2. Actores Provinciales • Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales: le corresponde asis r al Gobernador en el caso concreto del Ordenamiento Territorial, dentro de la Secretaría de Ambiente la Dirección de Desarrollo Territorial (DDT) se encarga de todo lo que corresponde a colonización y arraigo; la Dirección de Protección Ambiental debe velar por el cumplimiento de la norma va de impacto ambiental en el territorio (establecida en la Ley 5.961 y el Decreto 2.109); la Dirección de Recursos Naturales Renovables, de las áreas protegidas y bosques na vos; mientras que la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial ene como función implementar la Ley 8.051 y elaborar el Plan de Ordenamiento Territorial Provincial, como procedimiento polí co administra vo del Estado en todo su territorio, entendido este como Polí ca de Estado para el Gobierno Provincial y los gobiernos municipales. Es de carácter preven vo y prospec vo a corto, mediano y largo plazo, u lizando la planificación como instrumento básico para conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental con formas equilibradas y eficientes de ocupación territorial. • El Ins tuto de Desarrollo Comercial (IDC): aborda el análisis territorial de la ac vidad comercial desde perspec vas económicas, sociales y urbanís cas en el territorio de forma integrada. • El Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR): cuya función es promover el arraigo a la erra, mejorando la calidad de vida de la familia rural a par r de la generación de información y la ejecución de programas y proyectos que conduzcan al desarrollo sustentable del territorio. Será parte de la asesoría técnica y metodológica del proyecto, que actualizará mapas y el SIG (Sistema de Información Geográfico). Además, posee experiencia previa en la elaboración de Planes de Ordenamiento en algunos Municipios. • Departamento General de Irrigación: el obje vo principal del Departamento General de Irrigación es la preservación, distribución y regulación de las aguas de los ríos provinciales a fin de aprovechar to- 375 �• La Dirección de Agricultura y Con ngencias Climá cas (DACC): entre otras funciones, se encarga de la lucha an granizo, del Registro de Usos de la Tierra (RUT), de generar información agroclimá ca y elaborar mapas de zonificación. • Ins tuto de Sanidad y Calidad Agropecuaria Mendoza (ISCAMEN): responsable de la protección fitozoosanitaria de la Provincia. Posee incumbencias en el control y fiscalización de semillas, sanidad vegetal, sanidad animal en barreras sanitarias y uso racional de agroquímicos, entre otros temas. • Dirección General de Escuelas (DGE): es la responsable de la educación oficial en la provincia de Mendoza en los niveles primario, secundario y terciario o superior. Existen 62 establecimientos educa vos en el departamento de Tunuyán, contabilizando primarias, medias y terciarios. En par cular, el Ins tuto de Educación Superior 9_015 dependiente de la DGE de Mendoza, par cipa en el proceso de ordenamiento territorial, aportando técnicos para el componente de comunicación e interviene con toda su estructura educa va en el territorio, facilitando la par cipación social de los jóvenes en par cular. • Dirección de Vialidad Provincial: es la responsable del trazado, mantenimiento y conservación de la red vial de la provincia de Mendoza, los caminos provinciales son claves en la conec vidad interna de los departamentos. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza dos sus usos posibles, ejerciendo el control directo respecto a las concesiones otorgadas e instando aquellas que se deban otorgar, realizando los estudios necesarios. En lo específico, la Subdelegación de Aguas del Rio Tunuyán Superior, que es la que actualmente par cipa de la mesa de trabajo sobre Ordenamiento Territorial, es la autoridad que cubre la zona en análisis y proporciona referencias a las redes de riego, pozos subterráneos, arroyos y contaminación de aguas. • Ministerio de Salud de la Provincia: de él dependen los centros de salud y hospitales. En Tunuyán funcionan 15 centros de salud y un hospital de carácter regional; su localización geográfica aparece georreferenciada en los mapas de equipamiento departamental que se encuentran en el Diagnós co Territorial, siendo la asistencia en salud uno de los temas más demandados por la población en los talleres realizados. • Secretaría de Transporte Provincial: regula y coordina el transporte urbano, rural e interurbano de larga y corta distancia; y controla los servicios de taxis y remises. Los problemas de transportes de pasajeros son muy citados en los distritos más alejados. • Empresa de Energía Mendoza S.A. (EDEMSA): proveedora y distribuidora de energía eléctrica en toda la Provincia. En las zonas rurales es importante considerar la existencia de muchos pozos para riego y consumo humano, que extraen el agua subterránea en base a bombas eléctricas. En Tunuyán se encuentran 778 pozos y 2.283 en el Valle de Uco, que funcionan eléctricamente y proveen riego agrícola y agua para consumo humano e industrial. • Policía y bomberos provinciales: existen en Tunuyán 8 destacamentos y dos unidades de cuidado del medio ambiente, su ubicación y áreas cubiertas por asistencia se puede observar en el capítulo de equipamientos del territorio dentro del Diagnós co Territorial, elaborado por el equipo de trabajo de Ordenamiento Territorial de Tunuyán. Siendo el tema de seguridad y mayor presencia policial otra de las demandas más importantes detectadas en los talleres par cipa vos. 4.3. Actores Municipales • La Municipalidad de Tunuyán: es el organismo coordinador y responsable del proceso de ordenamiento territorial. La experiencia del si o piloto desarrollada en conjunto entre FAO, MAGyP, INTA y 376 �• Cámara de Comercio Industria y Producción de Tunuyán. • Uniones Vecinales, Clubes y otras organizaciones de la sociedad civil. • Empresas privadas tales como bodegas, fábricas, aserraderos, galpones de empaque y demás. • Coopera vas de Producción, de Servicios y de Vivienda. 5. ACTIVIDADES Y ACCIONES REALIZADAS 5.1. Conformación de la Mesa de Gestión Como primera ac vidad vinculada al OT, se conforma la mesa de ges ón, designándose a técnicos profesionales de cada una de las ins tuciones par cipantes de la misma para armar las Comisiones de Trabajo al interior de la Mesa. Dichas Comisiones trabajan y elaboran información inherente a las ac vidades que desarrollan dentro de las ins tuciones a las que pertenecen, validando de esta manera la información obtenida y elaborando al mismo empo el diagnós co territorial. De esta manera quedaron conformadas las siguientes Comisiones, teniendo en cuenta la clasificación temá ca determinada por la Ley Nº 8.051 y la consensuada por el grupo: a) Análisis del medio sico. b) Análisis y ac vidades de los agentes. c) Análisis de los espacios adaptados. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza el Municipio, facilitará el establecimiento de líneas polí cas para administrar el territorio y ges onar la organización del mismo. d) Análisis del marco legal e ins tucional. e) Análisis de los valores. f) Comunicación y difusión. 5.2. Realización de un Diagnóstico Territorial Una vez conformadas las comisiones de trabajo, se comenzó con la realización del Diagnós co Territorial. Dicho diagnós co no es una simple recopilación de información, ya que la misma se sistema zó, integró y analizó. El mismo incluye componentes tales como: Generalidades; análisis del medio sico, valoración del territorio y sus recursos naturales, ap tudes y limitaciones de estos; caracterización del subsistema económico, análisis de ac vidades y agentes, valoración socioeconómica; análisis de los espacios adaptados, valoración del sistema de asentamiento; análisis del marco legal e ins tucional; valoración del capital social y capital sinérgico y mapeo de actores territoriales (MAT), analizando también conflictos, potencialidades y demandas crí cas iden ficadas entre los mismos. 5.2.1. Herramientas utilizadas para la construcción del Diagnóstico El rastreo y la selección de la información primaria y secundaria se llevaron a cabo u lizando como base de datos el Censo Nacional de Población Hogares y Viviendas (CNPHyV) 2001 y 2010, la Encuesta de Condiciones de vida Rurales (ECVR) 2011, el Censo Económico y el Censo Nacional Agropecuario (CNA) 2002 y 2008. Además, se realizaron observaciones de los valores, percepciones y ac tudes de los actores territoriales a través de entrevistas en profundidad, como herramienta metodológica para la construcción del mapeo de actores, y finalmente se realizaron recorridos territoriales donde se obtuvo 377 �Uno de los sistemas u lizados es el SIG o Sistema de Información Geográfico, que permite la búsqueda y el análisis de información geográfica y geoespacial. A través de este sistema se llevó a cabo una Carta síntesis que incluye el análisis de todas las variables, una zonificación del Departamento y los principales problemas y conflictos detectados territorialmente. A con nuación se describen algunas de las herramientas o insumos u lizados o en desarrollo para la obtención y análisis de información geográfica: - Mapa de cobertura de suelos: Este trabajo fue desarrollado mediante el sistema de clasificación de ocupación de erras “Land Cover Classifica on System - LCCS” (Di Gregorio et al. 1998). El mapa de coberturas de suelos fue desarrollado por INTA en el año 2009 a escala 1:250.000 y presentado a escala 1:500.000. El área de Valle de Uco fue extraída del mapa de coberturas de suelo de Argen na y elevado a escala a 1:100.000, para lo cual se combinó esta capa con información existente de observaciones en campo. Sumado a esto, se combinó un mapa de oasis digitalizado a escala 1:100.000. El método de obtención de cartogra a digital u lizado se basó principalmente en el uso intensivo de información satelital y datos de campo. - Modelo de cambios en el uso de la erra: se ob ene mediante el procesamiento de información satelital de imágenes de mediana resolución (Landsat TM), y conocimiento fehaciente de hechos determinantes en cambio del uso de suelo en fechas históricas (reconversión vi cola, crisis económicas, etc.). La clasificación de las áreas se realizará principalmente por métodos de clasificación visual, en parte apoyada por índices de vegetación para cada escena (NDVI), y/o clasificación no supervisada ISODATA, para cada escena. La información necesaria para este trabajo corresponde a imágenes satelitales del sensor remoto Landsat TM en el mayor rango temporal que sea posible obtener (existentes de hasta 25 años de an güedad). Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza información a través de la observación directa y trabajo de campo. Una vez obtenida la información, se ordenó, sistema zó y analizó, dando origen al diagnós co par cipa vo e interdisciplinario y al modelo territorial actual. Cada unos de los grupos o comisiones de trabajo u lizó diferentes herramientas, sistemas o metodologías a la hora de analizar la información que posteriormente formaría parte del diagnós co. - Catálogo y mapas del ambiente bio sico: Este producto es un insumo para realizar la cartogra a digital de suelo y el mapa de riesgos geológicos. Confeccionado mediante la adaptación de información existente (cartas geológicas, cartas topográficas, trabajos específicos en el área de estudio) y la confección de nueva información (geomorfología, morfodinámica, redes de drenaje.), u lizando como insumo a los índices morfométricos mencionados en la sección anterior y realizando visitas a campo. Al final de la ficha se presenta una breve descripción de lo que involucra cada uno de ellos. - Mapa digital de suelos: Se interpolarán datos cuan ta vos para obtener mapas con nuos de las propiedades del suelo. Se u lizan como insumo los índices morfométricos calculados previamente en el desarrollo del catálogo de mapas, sumado a información de campo correspondiente a datos de suelos relevados (disposición de un gran número de calicatas). - Mapa de riesgos de inundación, aluvión y sismos: Generados en base a la siguiente información: a) información sica del área de estudio para servir de apoyo en iden ficar áreas sensibles a peligrosidades naturales como aluvionales, de erosión, de remoción en masa, etc. (esta información se desprenderá de los resultados de los obje vos propuestos en etapas anteriores como el catálogo de mapas y el mapa geomorfológico del área de estudio); b) información sobre infraestructura, espacios adaptados, población, etc., para es mar la vulnerabilidad de la zona y el grado de exposición a estos peligros mencionados (esta información se desprenderá del catálogo de mapas de espacios adaptados propuesto 378 �Con respecto a la obtención de la información administra va y técnica vinculada al Ordenamiento Territorial Rural, a nivel municipal lo que se hizo fue rastrear información sobre norma vas y leyes, y en base a esto realizar un inventario y análisis de la norma va vigente vinculada al Ordenamiento Territorial en Tunuyán, con el fin de poder sugerir nuevas directrices para nuevas ordenanzas municipales, que promuevan un Ordenamiento Territorial Rural equita vo y sustentable, con el fin de realizar un aporte a nivel provincial y nacional. 6. ARMADO Y VALIDACIÓN DE ESTRATEGIAS DE COMUNICACIÓN INTERNAS Y EXTERNAS PARA EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Como línea paralela a la construcción del diagnós co territorial, nos propusimos elaborar estrategias de comunicación internas y externas que permi eran ampliar y democra zar el proceso de Ordenamiento Territorial. Entendiendo que la comunicación no es un resultado, sino un proceso que se construye socialmente, se propuso la realización de estrategias tanto internas, para lograr la interconexión y relación entre los integrantes del la Mesa de trabajo, como externas, hacia el resto de la comunidad en general. El obje vo central de las mismas es construir canales de comunicación que movilicen la par cipación ac va y comprome da de los actores territoriales en el ordenamiento territorial departamental, ya sea como ins tuciones/organizaciones o comunidad en general. Dichas estrategias quedaron conformadas por dos fases vinculadas y ar culadas: Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza como obje vo); c) datos históricos para observar dónde han ocurrido afectaciones por fenómenos naturales y así poder es mar el empo de recurrencia de estos eventos (para obtener esta información se espera contar con datos históricos de meteorología y sociales que se relevaron en etapas previas). 6.1. Fase I: Comunicación interna de los grupos de trabajo Construcción de un si o web dinámico (joomla). Es un Sistema de ges ón de contenidos (Content Management System, o CMS) que permite desarrollar si os web dinámicos e interac vos. Permite crear, modificar o eliminar contenido de un si o web de manera sencilla a través de un Panel de Administración. Este administrador de contenidos requiere para su funcionamiento una base de datos. La ventaja de este po de si os web es que son absolutamente dinámicos: es un espacio donde se pueden generar formularios, directorios de empresas u organizaciones, subir y modificar documentos, crear galerías de fotos, difundir ac vidades y eventos, calendarios, crear foros, chats y registrar datos en general. La estructura del si o web quedó definida teniendo en cuenta la subdivisión de comisiones que se determinó en el primer encuentro entre las ins tuciones/organizaciones y que es la misma que se dispuso para el trabajo interno. El obje vo de dicho si o es agilizar y ampliar la comunicación y el intercambio de información entre los grupos de trabajo. 6.2. Fase II: Comunicación externa La segunda fase de las estrategias de comunicación, está dirigida a la comunidad en general, autoridades del gobierno local, ins tuciones y organizaciones público/privadas del Departamento y estudiantes de los diferentes niveles educa vos. Los mensajes ins tucionales que se busca transmi r son los siguientes: 379 �¿Qué es y por qué es importante plantear el proyecto de OT en Tunuyán? ¿Cuál es el compromiso que deben asumir los diversos actores (público/privados) en dicho proceso? Soporte comunicacional: el soporte comunicacional depende del público obje vo hacia el cual se dirija el mensaje. 6.2.1. Comunidad en general Programas de radios y spot radiales. Un spot de radio, dependiendo a quien se dirige, puede ser de es lo ins tucional o drama zado. El primer es lo se dirige básicamente a un público adulto e ins tucional, mientras que el segundo, un spot de radio que presenta un sociodrama, es más adecuado para jóvenes y ciudadanía en general. La finalidad del programa de radio y del spot radial será dar a conocer qué es el Ordenamiento Territorial y fomentar la importancia de la par cipación de los ciudadanos en el proceso de Ordenamiento Territorial Rural en el Municipio. Los programas de radio y el spot radial serán difundidos por las radios a través de las cuales realiza su difusión el Municipio. Gace llas de prensa, notas informa vas, afiches, folletos y volantes. El obje vo de dichos soportes comunicacionales es informar a los diversos medios locales sobre futuras capacitaciones, cursos, talleres y demás ac vidades vinculadas al proceso de Ordenamiento Territorial del departamento. 6.2.2. Autoridades del gobierno local, instituciones y organizaciones (público/privadas) Charlas y Talleres de sensibilización Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza ¿Qué es el Ordenamiento Territorial? Los talleres de sensibilización permiten que dichos actores locales interioricen conceptos, conozcan los beneficios del proceso y su importancia en la reducción del riesgo y el desarrollo sostenible; mo vándolos a par cipar y compar r información sobre el territorio. 6.3.3. Estudiantes de los distintos niveles educativos y organizaciones sociales Talleres y charlas adaptados a los diferentes niveles educa vos. Los talleres se están dictando actualmente a estudiantes del IES 9-015, Valle de Uco, de las carreras de Comunicación, Agronomía y Administración Pública y otras organizaciones sociales del Departamento. Se están dictando talleres básicos sobre temas vinculados al Ordenamiento Territorial, para que luego ellos tengan las herramientas necesarias para capacitar y sensibilizar a los estudiantes de los diferentes niveles educa vos. Los talleres son momentos de construcción conjunta entre los facilitadores y asistentes al taller, buscando recuperar la experiencia de quienes par cipan en los mismos a través de diferentes técnicas, y promover la reflexión e internalización de conceptos vinculados a un tema en par cular, en este caso el Ordenamiento Territorial. Por ejemplo: Una de las técnicas para mo var a una determinada población u organización, es la combinación de una ac vidad crea va, como puede ser la elaboración conjunta de un afiche o mural, como también la construcción de cualquier obra artesanal en la que se exprese lo que en ende la población local por “Ordenamiento Territorial”. 380 �Es durante esta etapa que el equipo de trabajo tendrá un contacto directo con todos los actores del territorio, trabajando con una visión de Desarrollo Territorial Planificado y Negociado (DTPN), teniendo en cuenta la heterogeneidad de los actores con diferentes obje vos, puntos de vista e intereses divergentes y tratando de detectar las asimetrías de poder, determinadas por el acceso y control desigual de los recursos en todas sus formas, a la información y a capacidades diferentes. Son ellos quienes deben adquirir protagonismo en los procesos de Ordenamiento Territorial. Con el enfoque DTPN, se pretende reducir estas asimetrías a través de apoyo al proceso mediante la creación de acuerdos socialmente legi mados al incluir a todos los actores. De este modo, se incorpora la complejidad del sistema territorial, tanto en su contexto nacional y supranacional como en la diversidad de intereses y estrategias, y se promueve la par cipación de todos los actores con procesos de toma de decisión de abajo hacia arriba. Se elaboraron e implementaron 10 talleres distritales, donde se invitó a par cipar a la comunidad de cada uno de los Distritos. Algunos distritos se unificaron debido a sus similares caracterís cas territoriales y cercanía geográfica, como es el caso de Los Árboles y Los Chacayes y además Ciudad y el Totoral. También se realizaron dos talleres Polí co-Ins tucionales, uno conformado por el Poder Ejecu vo Municipal con la par cipación de alrededor de 50 par cipantes, entre ellos: Secretarios, Directores de Área y Delegados Municipales, y del segundo taller par ciparon los integrantes del Honorable Concejo Deliberante y dos representantes de la Agencia de Ordenamiento Territorial Provincial. Además, se ha planteado la realización de cinco talleres sectoriales, conforme a las principales ac vidades de la zona, entre ellos, el sector agropecuario (fru hor cola, ganadero, vi vinícola), turismo/ servicios, polí co ins tucional y de las Organizaciones de la Sociedad Civil. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza 7. CONVOCATORIA, ARMADO Y REALIZACIÓN DE TALLERES DISTRITALES Y SECTORIALES DE VALIDACIÓN Y VISIÓN DE FUTURO Con respecto a los talleres distritales, la intención de los mismos estuvo orientada a validar el diagnós co territorial construido previamente por el grupo de trabajo en Ordenamiento Territorial y elaborar de manera conjunta y par cipa va algunos lineamientos para la construcción de escenarios futuros. Es por ello que dichos talleres enen un enfoque par cipa vo y negociado, en los que los actores territoriales involucrados y sus diferentes sectores, con intereses legí mos en un proyecto, programa o polí ca de desarrollo, no solo par cipan en la validación del diagnós co, sino que, al mismo empo, intervienen y adquieren un protagonismo cada vez mayor en el análisis de su propia realidad, en la toma de decisiones y en la ges ón de los recursos. De esta manera, se convierten en actores determinantes de su propio desarrollo y se potencia la capacidad polí ca y económica de toda la comunidad local, incluyendo los sectores con escaso poder y con mayores niveles de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social. Las metodologías planteadas para el desarrollo adecuado de los talleres territoriales son las siguientes: 7.1. Talleres participativos territoriales Los talleres par cipa vos se caracterizan por la interacción y la par cipación. Por lo general, comienzan abriendo un debate público amplio, involucrando a la comunidad en general, haciendo una devolución del Diagnós co territorial entre la población, para luego recoger todas las propuestas o soluciones que se vayan planteando entre los par cipantes. 381 �Por otro lado, es destacable la inicia va de par cipar en los talleres por parte del sector femenino. El 50,1% de la población que se inscribió para par cipar de los talleres distritales fueron mujeres, entre 20 y 60 años de edad promedio, muchas de ellas fueron acompañadas de sus hijos de temprana edad, hasta cinco años aproximadamente. Muchos de los que se hicieron presentes en los talleres, fue debido a la inquietud que les generó el tema del Ordenamiento Territorial. Esto también es reflejo del aumento de su par cipación ac va en espacios donde antes se hacían presentes en su mayoría los hombres. Generalmente las mujeres, sobre todo en las zonas más rurales, se hacen cargo de las tareas hogareñas y el cuidado de sus hijos, y son los hombres los que par cipan de estos encuentros y reuniones sociales; esta situación se está revir endo y se demostró en los talleres. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza 7.2. Características generales y frecuencia de los participantes a los talleres Distritales En el transcurso de los talleres realizados en el si o piloto, contamos con la par cipación de grupos muy heterogéneos: entre ellos mujeres y hombres adultos y en menor medida adultos mayores y adolescentes. La can dad total de inscriptos a los 10 talleres realizados fue de 393 personas. Sin embargo, no todos los inscriptos se asis eron a la totalidad de talleres. La can dad total de par cipantes ac vos (se considera ac vo a aquellos que respondieron a las preguntas planteadas en fichas individuales) fue de 319 personas. El total de población por Distrito estuvo vinculado a la capacidad y a la manera en que se llevaron adelante las convocatorias, siendo estas mayores en aquellos distritos con mayor densidad poblacional. En algunos distritos, las invitaciones realizadas mediante altoparlante, radios locales y medios similares, se realizaron el día previo al taller, lo que redujo el nivel de par cipación. Otro hecho de importancia que afectó la par cipación fue que en los Distritos como Vista Flores, Colonia Las Rosas y el Totoral, muchos de los pobladores invitados a par cipar de los encuentros trabajaban o tenían algún comercio o negocio a cargo, por lo tanto se complicaba con el horario de los talleres. Por otro lado, la can dad de hombres inscriptos en los talleres distritales fue de un 49,9%. Demostrando también el interés de ellos en el tema, casi a la par de las mujeres. La can dad de adolescentes y jóvenes par cipando no fue relevante en relación a la can dad de adultos y adultos mayores que tomaron parte en los encuentros. 8. ACTIVIDADES Y ACCIONES EN PROCESO Y A REALIZARSE. 8.1. Análisis prospectivo para la construcción y elección de escenarios futuros El análisis prospec vo fue la metodología que se u lizó a la hora de construir y validar los escenarios futuros en la etapa de realización de los talleres territoriales. Es una metodología par cipa va, que toma en cuenta la concepción futura de la sociedad y permite construir visiones a corto, mediano y largo plazo que sirven como base para la toma de decisiones polí cas en un territorio determinado. La prospec va involucra y compromete a los actores territoriales en la transformación y desarrollo de la sociedad en la que habitan. Permite discu r de manera par cipa va opciones de futuro, eligiendo un escenario supuesto hacia el cual se quiere llegar. Para ello se incorpora la par cipación de los diversos actores sociales, conduciendo de esta manera a una toma de decisiones más democrá ca y representa va. Como insumo para la construcción de los escenarios futuros se u liza la información obtenida en los talleres, como así también el trabajo de análisis de procesos crí cos territoriales y sus posibles desenlaces, realizados de manera interdisciplinaria por la Mesa de Ges ón interins tucional. A par r de estos escenarios futuros, se elegirá el escenario apuesta que nos posibilitará construir el plan de or- 382 �8.2. Construcción del Plan de OT (programas, proyectos y líneas de acción) La planificación territorial es la etapa posterior al diagnós co y los talleres territoriales, y es parte integrante del armado del Plan de Ordenamiento Territorial. Es importante destacar que la planificación territorial parte de la definición par cipa va de los obje vos entre los dis ntos actores involucrados en el proceso. La mayor parte de esta etapa estará vinculada con la organización de los talleres par cipa vos y de validación que servirán como herramienta para la toma de decisiones, por lo tanto deben representar los obje vos perseguidos por los dis ntos actores y obtener, a par r de las negociaciones entre los mismos, propuestas encaminadas a fortalecer y desarrollar el Ordenamiento Territorial parcipa vo. La fase de construcción del Plan de Ordenamiento Territorial consiste en determinar un conjunto de Programas, Proyectos y líneas de acción generales y/o sectoriales y su implementación. Es importante destacar que en la etapa de elaboración del POT, debe par cipar no solo el equipo técnico y las ins tuciones de la sociedad en general, sino también de la dirigencia polí ca departamental, logrando de este modo mayor compromiso para su ejecución real y que dicho Plan se convierta en una polí ca de Estado, superando los períodos de gobierno. 9. REFLEXIÓN CRÍTICA Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza denamiento territorial (programas proyectos y acciones). Este plan deberá conducirse desde el modelo territorial actual al modelo territorial deseado, representa vo del escenario apuesta. 9.1. Para llevar a cabo la realización de este po de proceso par cipa vo, nos parece escencial la integración de un equipo interdisciplinario e interins tucional de trabajo, con un compromiso formal y real en la construcción de un Plan de Ordenamiento Territorial, además del posterior monitoreo, seguimiento y evaluación en un plazo adecuado (en el caso de la Ley Nº 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo de la provincia de Mendoza, prevé para la realización de dichas acciones cada 4 años). 9.2. Por otro lado, el análisis de los mecanismos de par cipación ciudadana más adecuado a la idiosincrasia de la población local, los medios tecnológicos y humanos disponibles y su u lización eficiente, son primordiales para lograr la apropiación por parte de los pobladores, actores económicos, decisores polí cos y las organizaciones e ins tuciones civiles y públicas del proceso de Ordenamiento Territorial. Es así que entendemos que la búsqueda de equilibrios territoriales en el desarrollo socioeconómico de una comunidad, es un proceso de permanente disputa por la apropiación de territorio sico y simbólico, por lo tanto, siempre inacabado, siendo una decisión ciudadana dejarlo en manos del “Mercado” y los actores con poder en él, o tomarlo como una Polí ca de Estado en forma integral, par cipa va e itera va. 9.3. En relación a lo dicho anteriormente, no podemos pasar por alto que el apoyo del Intendente del Municipio fomenta y facilita el trabajo en el territorio con el resto de las ins tuciones, tanto departamentales, como provinciales y nacionales, visto esto como sumamente posi vo y favorable. Recordemos que, ante todo, el ordenamiento territorial es un proceso polí co, por lo tanto la decisión del Municipio es fundamental para el éxito de nuestro trabajo. 383 �9.5. Un aspecto clave en el proceso fue la realización de talleres de sensibilización en temas de Ordenamiento Territorial y los talleres par cipa vos de validación del diagnós co con la comunidad en general y los sectores más importantes del territorio. Es destacable, también, la amplia par cipación de la comunidad local en los talleres distritales, esto permi ó la interacción y el conocimiento sobre el territorio y sus problemá cas brindado por los pobladores. 9.6. Con respecto a los puntos débiles o desaciertos, se iden fica que algunas de las ins tuciones que comenzaron a par cipar de la Mesa de Ges ón, no lograron comprometerse del todo con el proceso y dejaron de asis r a las reuniones y colaborar en el trabajo. Si bien se contaba con el apoyo del Intendente Municipal, no se pudo lograr que se designara personal municipal de las dis ntas Direcciones, para que par ciparan de la Mesa de Ges ón y permi r así mayor internalización e involucramiento en el proceso de OT. En las reuniones y trabajo asis eron asiduamente solo dos Direcciones del Municipio: la Dirección de Planificación y Ordenamiento Territorial y la Dirección de Desarrollo Económico. 9.7. Por otro lado, como recomendación, sería importante incorporar en las próximas experiencias pilotos como parte del grupo de trabajo desde sus comienzos, un especialista en Prospec va, ya que desde el diagnós co en adelante debe incluirse la visión prospec va, facilitando de esta manera la planificación y la generación de los escenarios futuros en las etapas finales. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza 9.4. Otro de los aciertos del Proyecto fue la elección del si o piloto, debido a que el período de ges ón del Gobierno Municipal es muy reciente y esto permite y facilita al Municipio contar con el empo suficiente para la realización y construcción del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. Por otro lado, la efec va conformación de la Mesa de Ges ón, con ins tuciones de gran valor e importancia a nivel local, provincial, nacional e internacional, como el INTA, el IDR, el IES 9-015, el IDC, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación y FAO, permi ó cons tuir un equipo de trabajo sólido, con técnicos especializados en temá cas vinculadas directamente con el Ordenamiento Territorial, logrando un verdadero trabajo interdisciplinario e interins tucional. “El Territorio es el lugar en que desembocan o terminan todas las acciones, todas las pasiones, todos los poderes, todas las fuerzas, todas las flaquezas; esto es donde la historia del hombre se realiza plenamente a par r de las manifestaciones de su existencia”. Milton Santos 10. BIBLIOGRAFÍA Di Gregorio, A. and L. Jansen. 1998. Land Cover Clasifica on System: Clasifica on concepts and User Manual. Food and Agriculture Organiza on of the United Na ons, Rome, 1998. ISBN: 92-5-10421. FAO. 2005. Un enfoque para el desarrollo rural: Desarrollo Territorial Par cipa vo y Negociado (DTPN). FAO, Roma. En línea. [Consulta realizada 1 de agosto de 2013]. Disponible en: h p://www.fao.org/ sd/dim_pe2/docs/pe2_050402d1_es.pdf. INDEC, Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos. 1989. Censo Nacional Agropecuario 1.998. Buenos Aires, Argen na. INDEC, Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos. 2001.Censo Nacional de Población y Vivienda 2001 y 2010, INDEC, Buenos Aires Argen na. 384 �Pizzolato, R. D. y P. Potaschner. 2010. Impactos socioeconómicos de la reestructuración de los sistemas agroalimentarios en la región del Valle de Uco. PROCISUR, Programa Coopera vo para el Desarrollo Tecnológico Agroalimentario y Agroindustrial. 2012. En Línea. [Consulta realizada el 30 de octubre 2013]. Disponible en: h p://www.procisur.org. uy/ Santos, M., B. BECKER, C. A. Silva, et al., 2006. Territorio, territorios: ensayos sobre el ordenamiento territorial. Universidade Federal Fluminense, Rio de Janeiro. Brasil. 416p. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza INDEC, Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos. 2002. Censo Nacional Agropecuario 2002. Informes de Internet. Buenos Aires, Argen na. 385 �CAPÍTULO 20 UNA EXPERIENCIA INÉDITA EN AMÉRICA LATINA. LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DEL SUELO DE MENDOZA, ARGENTINA Foto: Hernán Dieguez �G痮ÇÊ, M. E.1 RESUMEN: La Ley N° 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza es una normaƟva que responde a los intereses de la sociedad y promueve transformaciones estructurales en la gesƟón para una toma de decisiones públicas y privadas con menor incerƟdumbre y mayor efecƟvidad. Surge de un acuerdo firmado en el año 2006 entre diferentes actores sociales: gobierno, comisiones legislaƟvas, el sector académico-cienơfico, consejos profesionales y asociaciones intermedias de la sociedad civil. El propósito fue elaborar un anteproyecto de ley como respuesta a dos proyectos normaƟvos que se logran archivar y en los que se priorizaba el interés de emprendedores inmobiliarios. El trabajo es coordinado por la Universidad Nacional de Cuyo e intervienen disƟntos equipos interdisciplinarios pertenecientes al ámbito público y privado. Esta experiencia es inédita, no solo en ArgenƟna sino en América LaƟna y se da en un contexto nacional y mundial favorable al Ordenamiento Territorial. En este trabajo se detalla el proceso seguido para su elaboración y aprobación, como también el grado de avance logrado en su reglamentación y aplicación. Se analizan los contenidos de la ley idenƟficando sus potencialidades y limitaciones y se alerta sobre los obstáculos que pueden hacer fracasar esta iniciaƟva. 1. INTRODUCCIÓN La elaboración y aprobación de la Ley N° 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, ArgenƟna, demuestra que es posible revalorizar el rol del Estado, priorizar los intereses de la sociedad y promover transformaciones estructurales en la gesƟón. Esta experiencia puede ser transferible y aplicable a otras realidades de ArgenƟna y América LaƟna. Con respecto a este planteo, nos encontramos en un momento de inflexión donde coexisten la necesidad de reformas para dar respuesta a la sociedad, la presión que ejercen las grandes empresas y ciertos grupos con poder y el enquistamiento de una estructura administraƟva y legal que puja por mantener esquemas tradicionales ya perimidos (Gudiño 2003, en el primer Seminario Internacional de Ordenamiento Territorial que organiza el InsƟtuto CIFOT –Facultad de Filosoİa y Letras, Universidad Nacional de Cuyo-, año 2003). Esta afirmación encuentra su explicación en una serie de hechos relacionados con las transformaciones producidas a escala mundial y en muchos países laƟnoamericanos, las que provocan un debilitamiento del poder del Estado frente al accionar de las fuerzas del mercado. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina CAPÍTULO 20* UNA EXPERIENCIA INÉDITA EN AMÉRICA LATINA. LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DEL SUELO DE MENDOZA, ARGENTINA Cuando el Estado debe actuar no lo hace, y si lo hace, se encuentra con un juego de fuerzas de poderes que pugnan por prevalecer. Los instrumentos legales no son suficientes para tomar decisiones y las mismas están condicionadas por aquellos que ejercen más presión. En el caso mencionado, el peligro * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 386-395). 1 InvesƟgadora del CONICET, Docente de la Carrera de Geograİa, Directora del InsƟtuto de Cartograİa, InvesƟgación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT), de la Maestría en Ordenamiento del Territorio y el Doctorado en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, Facultad de Filosoİa y Letras, UNCuyo, Mendoza. Parque Gral. San Marơn C.P. (5500). Contacto autor: marilyngudino@yahoo.com.ar 387 �2. CONTEXTO INTERNACIONAL Y NACIONAL Son muchos los países que prestan especial atención a la elaboración de norma vas territoriales, pero es importante destacar la trascendencia que ha tenido la Agenda Territorial Europea al promover el desarrollo territorial, como también el Tratado de Lisboa que, en el año 2007, define el marco jurídico y los instrumentos necesarios para hacer frente a los retos del futuro referentes a la búsqueda de cohesión territorial. A nivel de La noamérica, la Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente, en los años 90, marca un hito importante al plantear la necesidad de que el Ordenamiento Territorial esté presente en las estrategias de desarrollo. Estos hechos generan una proliferación de planes y regulaciones jurídicas que reconocen la transversabilidad e intersectorialidad de esta forma de planificación y ges ón. Sin embargo, no logran resolver la concurrencia o ar culación de los planes ambientales, socioeconómicos y urbanís cos, por lo que los resultados han sido parciales. La realidad argen na es similar a la de otros países la noamericanos. La Cons tución Nacional argen na y las reformas realizadas en el año 1994 contemplan ciertas competencias vinculadas al Ordenamiento Territorial y la par cipación de la comunidad en este proceso (ar culos 39, 40, 41, 75, 86, 121, 123, 124). En este marco, luego de la crisis económica del año 2001 y con el propósito de rever r la situación de conflictos y desequilibrios territoriales y sociales existentes en la Argen na, el Gobierno Nacional encomienda al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, la definición y puesta en marcha de una “Polí ca de Estado de Desarrollo Territorial”. Esta Polí ca concibe al Ordenamiento Territorial como una construcción polí ca y social progresiva en función de la iden dad territorial y cultural de cada lugar o jurisdicción de su territorio. Su obje vo es guiar las acciones con impacto espacial hacia un crecimiento equilibrado, integrado, sustentable y socialmente justo del territorio argen no y construir mecanismos de intervención más adecuados para aprovechar las oportunidades de desarrollo. Es la encargada de ar cular los planes, programas y proyectos de desarrollo territorial en los dis ntos niveles interjurisdiccionales, como también las polí cas y acciones sectoriales que provocan impacto territorial, para lo cual cada organismo debe incorporar la dimensión territorial en su ges ón de gobierno. A través de estas acciones pretende superar la ac tud de competencia entre nación, provincias, municipios y en dades territoriales de la sociedad; generar modelos de ges ón compar da; definir norma vas específicas y establecer reglas de juego claras para la planificación y los programas y proyectos territoriales. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina que significó en su momento la existencia de proyectos de ley en el que se priorizaba el interés del inversor privado y no el bien común, llevó a movilizar a la mayoría de las ins tuciones para obtener una ley en la que se plasma el sen r de una sociedad, proceso que es el germen de una polí ca de Estado que hay que construir. Sin embargo, a más de 10 años de su puesta en marcha no se logran los resultados esperados. Las limitaciones para solucionar los problemas de Ordenamiento Territorial obedecen fundamentalmente a consideraciones de po polí co, económico y organizacional (Vega Mora 1997; 2001). Al respecto Ángel Massiris (2002) en su estudio sobre polí cas territoriales, realizado en 15 (quince) países la noamericanos, llega a la conclusión que las norma vas existentes no logran superar los obstáculos que impiden avanzar en el Ordenamiento Territorial debido a: a) Inexistencia de una organización ins tucional adecuada para la ges ón, b) Falta de un marco legal que regule la planificación in- 388 �3. EXPERIENCIA DE MENDOZA La mayoría de las provincias argen nas, frente a la realidad presentada y los problemas que deben afrontar, comienzan a plantear la necesidad de elaborar sus propias leyes de Ordenamiento Territorial. Mendoza es la primera en lograrlo. En esta provincia si bien exis a una vasta legislación referida a los temas ambientales (Ley de Aguas y Ley de Preservación del Medio Ambiente), solo había reglamentaciones parciales referidas al territorio. 3.1. Elaboración del anteproyecto de ley En Mendoza hubo más de 10 proyectos de ley sobre Ordenamiento Territorial pero hasta el año 2009 no se había logrado aprobar ninguno. Los presentados en el año 2002 y 2005 son los detonantes para que la Universidad Nacional de Cuyo convoque al sector académico-cien fico para dar su opinión. No solo presentaban errores técnicos, sino que evidenciaban el interés de inversores inmobiliarios y no el bien común dela población. El análisis fue hecho por más de 100 docentes e inves gadores, los que, a pesar de la heterogeneidad de sus formaciones y especialidades, coinciden en sus opiniones sobre las falencias detectadas en ambos proyectos de ley. Los resultados alcanzados son volcados en un informe interins tucional que se eleva a la Legislatura de Mendoza con el apoyo de la sociedad en su conjunto, gracias a la campaña de difusión realizada a través de los medios de comunicación. La presión suscitada por la población y las ins tuciones intervinientes permi eron frenar los proyectos y archivarlos un año después. No conforme con ello, la Universidad Nacional de Cuyo convoca nuevamente al sector académico-cien fico para trabajar en una nueva propuesta de Ley. En virtud de esta decisión, el 28 de diciembre de 2006 se firma un Acta Acuerdo Interins tucional con el propósito de implementar acciones conjuntas entre el gobierno provincial, las comisiones legisla vas, el sector académico y cien fico, los colegios profesionales y asociaciones intermedias, tendientes al logro del obje vo planteado. Las pautas conceptuales y metodológicas surgen del Seminario-Taller Integrador sobre “Aportes para la Ley de Ordenamiento Territorial de Mendoza”, en el marco de la Maestría en Ordenamiento del Territorio con orientación en Planificación Estratégica de la Facultad de Filoso a y Letras, Universidad Nacional de Cuyo. En él se acuerda una base común para el trabajo interins tucional referente a los conceptos que involucra el Ordenamiento Territorial y la forma de organización más conveniente para lograrlo, estableciendo etapas, plazos a cumplir y responsabilidades a asumir por los diferentes actores sociales que par cipan en el proceso. Se define una coordinación general que recae en la Dra. María Elina Gudiño, docente de la Universidad Nacional de Cuyo e inves gadora del CONICET, y dos asistentes que son nombrados por la Rectora de la Universidad Nacional de Cuyo, María Victoria Gómez de Erice. Este trabajo implica un gran esfuerzo de ar culación de acciones para interactuar, sistema zar y documentar Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina tegral del territorio, c) Ausencia de una cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto, que facilite el intercambio fluido de información entre los dis ntos sectores de un mismo organismo y entre organismos que par cipan en la ges ón, d) Débil visión prospec va de las polí cas de Ordenamiento Territorial, e) Falta de par cipación ciudadana debido a la incredulidad frente al proceso y al temor de involucrarse, f) Escaso dominio de metodologías de consensos y de resolución de conflictos en los procesos de concertación, que permitan, por ejemplo, evitar que los actores poderosos impongan sus intereses individuales por encima del interés colec vo. 389 �Además, se conforman 5 (cinco) equipos técnicos con representantes de las ins tuciones par cipantes, que en forma ad honórem brindan sus conocimientos, esfuerzo y empo para trabajar en este proyecto. Cada uno asume los temas centrales que estructuran el anteproyecto de ley: obje vos y principios, que son formulados a par r del diagnós co actual y el modelo de provincia deseado; pautas y criterios para la elaboración de instrumentos tales como planes, zonificación, incen vos económicos, evaluación de impacto territorial; ámbitos de aplicación o de competencia entre nación, provincia y municipios; asignación de recursos, mecanismos de financiamiento y ar culación con la legislación vigente y penalidades. Los resultados obtenidos por los equipos técnicos son validados en talleres dirigidos a técnicos y polí cos de las áreas del gobierno provincial con competencia en el territorio, municipalidades, organizaciones intermedias y la sociedad en su conjunto, los que presentan sus inquietudes y propuestas sobre los temas objeto de la convocatoria. En total par cipan más de 170 personas, 23 ins tuciones gubernamentales, 11 municipios y 49 organizaciones intermedias. 3.2. Contenidos Uno de los temas centrales que con ene el anteproyecto de ley es la polí ca, porque se concibe al Ordenamiento Territorial como un procedimiento polí co-administra vo del Estado en todo el territorio provincial, entendiendo a este como polí ca de Estado para el gobierno provincial y el de los municipios (art. N° 1, Ley N° 8051/09). Cuando se habla de polí ca de Estado, se hace referencia inmediata a un po especial de polí ca, dando por supuesto que existen otras de carácter más circunstancial, coyuntural o específicas relacionadas con una ges ón gubernamental par cular. Según Cueto y Guardamagna (2011), es una polí ca que trasciende al gobierno que la inicia y con nuada como un mandato por otros gobiernos que lo suceden, que fija cursos de acción que van a influir en la vida del Estado y de su propia sociedad y que supone un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación a una cues ón que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. Otro tema es el de la gobernabilidad y gobernanza, conceptos que para algunos son sinónimos y para a otros enen una marcada diferencia. Para estos úl mos, la gobernabilidad es el “estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema polí co (Estado-gobierno) para responderlas de manera legí ma y eficaz” (Camou 2001:36). Por el contrario, la gobernanza funciona como un instrumento intelectual y polí co que ene como obje vo principal suplir al poder polí co ante los ineficaces intentos de control del gobierno central frente a las instancias de regulación económica y social del mercado. Nueva visión que es sostenida por agencias de Naciones Unidas, organizaciones regionales, en especial la OCDE, al igual que en otros ámbitos ins tucionales y académicos, en par cular anglosajones. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina el proceso, hacer ges ones para la obtención de información, difundir los resultados y lograr canales de par cipación de las ins tuciones con competencia en el tema. En el caso del anteproyecto elaborado, la gobernanza se expresa a través de la propuesta de mecanismos de par cipación y patrones de interacción entre actores estratégicos no sesgados hacia grupos de interés. El propósito es que sean par cipes proac vos y responsables mediante la opinión informada y fundada. Para ello se definen mecanismos de educación e información tales como: publicidad, consultas públicas, audiencias públicas entre otras. Una especial atención se le presta a los principios rectores, los que priorizan la equidad y el bienestar general por encima de los intereses par culares, así como también el respeto a los valores y costum- 390 �Varios capítulos de la Ley se dedican a desarrollar los instrumentos de planificación que se consideran esenciales, especialmente el Plan provincial y los Municipales de Ordenamiento Territorial. Estos son normas que con enen un conjunto de obje vos, directrices, polí cas, estrategias, metas, programas y actuaciones para orientar y administrar el desarrollo del territorio. En ellos se dis nguen competencias jurisdiccionales diferenciadas, según las escalas geográficas, y se establecen prioridades de acción pública y privada conforme a las relaciones de compa bilidad, complementariedad e incompa bilidad entre usos del suelo y externalidades conflic vas. También promueve la u lización, defensa y conservación de los recursos naturales y antrópicos y plantea la necesidad de ar cular estos planes con el plan estratégico de desarrollo, los planes sectoriales, los interjurisdiccionales y el ambiental. Con respecto a los instrumentos de ges ón y control, en esta norma va se mencionan: el Sistema de Información Ambiental-Territorial, la Evaluación de Impacto Territorial (EIT), las Auditorías de Impacto Territorial y la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): • La elaboración de los planes de Ordenamiento Territorial se sustenta en la conformación y uso de un sistema de información de acceso público y gratuito des nado a recopilar, procesar, organizar y difundir toda la información necesaria para el conocimiento del territorio y su dinámica. Su cons tución debe surgir de la conformación de una red interins tucional de información territorial que incluye al sector académico-cien fico y organizaciones de la sociedad civil. • La Evaluación de Impacto Territorial (EIT) es un instrumento de seguimiento y control, y su obje vo es evaluar los planes de ordenamiento territorial, mientras que la Auditoría Externa de Impacto Territorial es un procedimiento a ser realizado por las universidades o ins tutos de inves gación bajo la modalidad de consultoría externa. Esta ene como propósito evaluar el grado de avance de los planes, programas y proyectos en marcha. • Una mención aparte se realiza en relación al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), al incorporar componentes y factores geográficos, económicos y sociales para poder iden ficar, interpretar y evaluar las consecuencias geográficas, sociales y económico-financieras que puedan causar las acciones o proyectos públicos o privados en el equilibrio territorial, la equidad social y el desarrollo sustentable. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina bres de la sociedad con contenido é co. Entre ellos se dis nguen el bien común, el derecho al agua, el suelo y el aire, los derechos humanos básicos y vitales para el desarrollo de la vida humana y su hábitat, la equidad social y el equilibrio territorial, a fin de garan zar el acceso a los recursos y los beneficios generados socialmente. Estos principios figuran en el anexo de la Ley Nº 8051/09 pero también son los que están implícitos en todo su contenido. Es decir, que se promueven polí cas diferenciadas que enden a equilibrar y armonizar el desigual desarrollo de provincias, regiones y municipios (art. 75 inc. 19 de la CN y Principio 8º de la Declaración de Río) y el desarrollo sostenible, lo que supone un modo de desarrollo con jus cia social y garan as del derecho a gozar de un ambiente sano y apto sin dejar de sa sfacer las necesidades presentes y las de las generaciones futuras (art. Nº 41 de la Cons tución Nacional y Principio 4º de la Declaración de Río). • En la norma va también aparece la Evaluación Ambiental Estratégica, la que si bien no había sido considerada en el anteproyecto, será el instrumento que se u lizará para evaluar planes sectoriales. • Otro de los instrumentos incorporados son los económicos, debido a que su finalidad es captar recursos, canalizar y direccionar la inversión para recuperar las plusvalías por parte del Estado provincial y los Municipios, como también promover o desalentar ac vidades en el territorio en base a los supuestos contenidos como fines estratégicos en los Planes de Ordenamiento Territorial de cualquier nivel. 391 �Es importante mencionar que este anteproyecto sufrió reformas sustanciales en lo rela vo a la gesón debido a los poderes en juego, entre ellos el polí co-ins tucional. El sistema fue entendido como la creación de una macroestructura y no como un cambio en la dinámica de funcionamiento del mismo Estado, por lo que fue rechazado y no aparece en la Ley. Se hablaba de la creación de dos nuevas figuras, el Consejo de Ordenamiento Territorial y una Unidad de Ejecución, como autoridad de carácter descentralizado y autárquico, vinculado funcionalmente al Poder Ejecu vo provincial, con personería jurídica, capacidad de decisión y recursos financieros propios. Si bien en la Ley Nº 8051/09 se prevé el Consejo de Ordenamiento Territorial, la Unidad de Ejecución pasa a llamarse Agencia de Ordenamiento Territorial. La principal diferencia es la relacionada con su forma de inserción en la estructura del gobierno central al pasar a depender de la actual Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Se le resta poder, autonomía para actuar y queda sujeta a los vaivenes polí cos, situación que impide una coordinación efec va. El Consejo está conformado por representantes del gobierno central, municipios, organismos académicos-cien ficos, colegios profesionales y organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, los mecanismos de representa vidad deberían ser ajustados para que exista mayor par cipación y legi midad democrá ca. La misión de la Agencia de Ordenamiento Territorial es ar cular la actuación de los organismos que par cipan en el sistema, ofreciendo un espacio de concertación y consenso; además de poner en marcha el sistema de información; proponer, recibir, tramitar, ejecutar y controlar las inicia vas referentes al Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, programas y proyectos y promover la par cipación social y la de los organismos cien ficos y académicos. 3.3. Aprobación de la normativa El anteproyecto es avalado por la sociedad en su conjunto y es presentado en el 2007 a la Legislatura de Mendoza. Durante dos años se hacen consultas y correcciones, algunas acertadas y otras no tanto, pero se respeta gran parte de su contenido. El proyecto se aprueba por unanimidad en las cámaras legisla vas, siendo sancionada como Ley N° 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo en mayo del 2009. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina Por úl mo, el anteproyecto propone un modelo de ges ón sistémico e interins tucional de coordinación y ges ón. Esto significa cambiar en forma gradual la metodología de trabajo ver cal compar mentada y rígida, por la cooperación transversal para abordar lo que involucra lo social, lo polí co, lo económico, lo ambiental como una unidad indisoluble en el territorio. Se pone énfasis en las vinculaciones múl ples, dinámicas y cambiantes existentes entre los diferentes actores, para poder actuar de manera sinérgica en el diseño de nuevas polí cas territoriales. El fin úl mo es evitar la superposición de competencias y funciones. Según Rosa (1998), la competencia administra va de los organismos públicos está organizada en base a franjas sectoriales o “ver cales” (salud, vivienda, energía, industria, etc.), cuando se quiere imponer una visión totalmente totalizadora u “horizontal” sobre una porción de territorio –como lo exige el planeamiento urbano y regional– en el cual confluyen todos los aspectos sectoriales, esta visión entra en conflicto con la división administra va “ver cal” ya señalada. En la etapa de implementación hubo demoras, improvisaciones y los mecanismos de control connúan siendo débiles. En consecuencia, se acentúan los problemas relacionados con la organización y uso del territorio, mientras que la ges ón con núa con la misma inercia. El desa o fue generar una nueva dinámica de funcionamiento en el Estado, pero no se pudo lograr. En consecuencia el Ordenamiento Territorial queda sujeto a los empos e intereses del poder polí co, la Agencia de Ordenamiento Territorial ene una capacidad de decisión reducida y los recursos 392 �3.4. Avances en la reglamentación La reglamentación y aplicación de la Ley se encuentra demorada debido a estructuras de poder e intereses polí cos y económicos que frenan el proceso y que luchan para que nada cambie. Lo cierto es que los problemas se agudizan y no logran resolverse; aparecen nuevos proyectos de leyes que pueden generar obstáculos para su aplicación; se comienzan a generar planes municipales sin tener en cuenta que deben ar cularse con el plan provincial; dentro de la Universidad se trabaja en el reglamento y elaboración del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial y su forma de ar culación con los Planes Municipales, pero resulta muy di cil hacerlo cuando el Ordenamiento Territorial no es prioridad, aunque en el discurso se diga lo contrario. Esta realidad lleva a plantear una serie de interrogantes: ¿qué ha fallado?, ¿por qué no se pone en marcha la aplicación de esta norma va?, ¿qué está sucediendo? La respuesta es simple, no existe voluntad polí ca de parte de quienes enen las mayores responsabilidades, y muestra de ello es la falta de apoyo de las ins tuciones gubernamentales para destrabar la burocracia de la administración pública. Tampoco se hace par cipe a otros actores no gubernamentales, lo que debilita la par cipación ciudadana en el Consejo de Ordenamiento Territorial, en donde la mayor representa vidad la enen las ins tuciones del Estado; ni la Agencia de Ordenamiento Territorial cuenta con el poder y espacio suficiente para ejercer las funciones de su competencia. A pesar de esta situación, lo que se sembró, germinó y va creciendo, la comunidad reclama la Ley, el Consejo de Ordenamiento Territorial presiona para poder actuar y el gobierno se ve en la obligación de cumplir con el poder delegado. 4. REFLEXIONES FINALES La Ley N° 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza es una experiencia inédita porque nace de un proceso par cipa vo y promueve cambios estructurales en la polí ca y la ges ón. El desa o es vencer los obstáculos que han impedido alcanzar el éxito deseado, generar instancias de coordinación para intervenir en el territorio y asegurar que los planes se cumplan en el corto, mediano y largo plazo, como también la puesta en marcha de los instrumentos de seguimiento y control previstos en la Ley. Si no se producen innovaciones y se adoptan principios como los de flexibilidad, eficiencia y prioridad, los esfuerzos que se hagan serán en vano y pueden hacer fracasar el Ordenamiento Territorial. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina financieros que estaban especificados en la Ley son des nados a otros fines. La sucesión de 3 (tres) gobiernos de un mismo par do polí co, pero con visiones diferentes sobre la forma de reglamentar y aplicar la Ley; la extensión en el empo de la etapa de elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo y la pérdida de liderazgo de la universidad como promotora de la par cipación ciudadana, son hechos que han contribuido a frenar el proceso. ¿Cómo lograrlo?, a par r de una par cipación consciente y ac va de los ciudadanos en las decisiones que inciden en su vida social e individual. En el caso de la Ley N° 8051/09 se definen mecanismos de educación, información y par cipación que deben aplicarse para poder construir consensos, o al menos compromisos, que permitan llegar a un gran acuerdo en pos del bien común. Al respecto, en el ar culo 1° de la Ley N°8051/09 se establece como fin “lograr instrumentos de ges ón socio-polí ca que propicien condiciones de gobernabilidad del territorio a través del fortaleci- 393 �Esto es posible lograrlo si existe voluntad polí ca para hacerlo. Cada uno de estos requerimientos son los que definen una polí ca de Estado y deben traducirse en acciones concretas a corto plazo. La coherencia y rela va estabilidad en la formulación y ejecución de las polí cas territoriales solo puede alcanzarse si figuran en la agenda gubernamental, si existen acuerdos formales entre las ins tuciones para trabajar en forma coordinada y si se hace par cipe del proceso a toda la sociedad. El camino está trazado, solo falta transitarlo. NOTA: La autora sustenta el trabajo en la experiencia vivida como principal responsable de la elaboración del anteproyecto de ley al ser nombrada como coordinadora de los equipos técnicos cons tuidos a tal efecto, y además, en las inves gaciones que realiza sobre este tema, las que dan lugar a una serie de publicaciones, entre las que se destacan: BIBLIOGRAFÍA Camou, A. 2001. Los desa os de la Gobernabilidad. México: Flacso/IISUNAM/Plaza y Valdés. Consejo de Europa. 1983. Carta Europea de Ordenación del Territorio. Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio, Torremolinos España). Disponible en www. potcas llalamancha.com/ordenacion.html Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América La na y el Caribe. 1991. Nuestra Propia Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente. CEPAL, ONU. Gudiño, M. E. 2002. Desa os para el neoliberalismo. Ordenamiento territorial y Planificación Estratégica. En: Revista Proyección, Mendoza, N° 2, pp. 33-40. Gudiño, M E., V. D’Inca y otros. 2003. Un instrumento para la ges ón: La Ley de Ordenamiento del Territorio. En: II Seminario internacional: la interdisciplina en el ordenamiento territorial, Mendoza. Gudiño, M. E., V. D’Inca y otros. 2003. Los sistemas de información geográfica en la ges ón pública. Reflexiones a tener en cuenta en la reforma del Estado. En: II Seminario internacional: la interdisciplina en el ordenamiento territorial, 2003, Mendoza. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina miento de la capacidad social para ar cular sus intereses, cumplir sus compromisos y solucionar sus conflictos”. Es necesaria, además, la definición de cursos de acción que permitan instalar una modalidad de intervención del Estado más eficiente y acorde a la naturaleza del Ordenamiento Territorial. Es decir “crear, desarrollar y mantener un modelo de ges ón sistémico, adaptado a los procesos y avances tecnológicos”, tal como se menciona en la Ley. Gudiño, M. E. 2006. Norma va y realidad del Ordenamiento Territorial en Argen na. En: Seminario “Ordenando nuestro territorio”, Ins tuto de Estudios Urbanos y Territoriales, 20 años Magíster en Asentamientos Humanos y medio ambiente, Universidad Católica de Chile. Gudiño, M. E. 2007-2008. Realidad o utopía: Ley de Ordenamiento Territorial. En: Revista Proyección Nº 4, Ins tuto CIFOT, Mendoza, Argen na. Gudiño, M. E. 2009. Instrumentos para la ges ón del territorio. Ley de Ordenamiento Territorial y Sistemas de Información Geográfica, en II Jornadas Regionales de información geográfica y ordenamien394 �Gudiño, M. E. 2011. La componente geográfica en las Evaluaciones de Impacto Ambiental, Cap.11. En Farinós Dasí, J. (Editor y Coord.). De la Evaluación Ambiental Estratégica a la Evaluación de Impacto Territorial. Reflexiones acerca de la tarea de evaluación (From Strategic Environmental Assessment to Territorial Impact Assessment: Reflec ons about evalua on prac ce), IIDL/PUV, Universidad de Valencia, España. Gudiño, M. E. 2012. El ordenamiento territorial como polí ca de estado, en Seminario Internacional sobre Ordenación y Desarrollo Territorial Sostenible en Iberoamérica, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Ins tuto Geográfico Agus n Codazzi, Bogotá. Massiris, M. A. 2002. Ordenación del territorio en América La na. En: Scripta Nova. En: Revista Electrónica de Geogra a y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, Vol. VI, núm. 125, 1 de octubre de 2002. Massiris, M. A. 2006. Polí cas la noamericanas de ordenamiento territorial: realidad y desa os. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. Massiris, M. A. 2008. Ges ón del Ordenamiento Territorial en América La na: desarrollo recientes, en Revista Proyección, Ins tuto CIFOT, Facultad de Filoso a y Letras, UNCuyo, Mendoza, Argen na, Año 4 – Vol. 1 – Número 4. Poder Ejecu vo Nacional, Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. 2008. Argen na 2016. Polí ca y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. República Argen na. Rosa , H. 1998. Tratado de derecho municipal. Buenos Aires, Rubinzal – Culzoni Editores, Tomo II. Vega-Mora, L. 1997. Ges ón Medioambiental Sostenible: un enfoque sistémico para la protección global e integral del medioambiente. Tesis Doctoral en Ingeniería Ambiental, Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, España. Vega-Mora, L., 2001. “Ges ón ambiental sistémica: Un nuevo enfoque funcional y organizacional para el fortalecimiento de la ges ón ambiental pública, empresarial y ciudadana en el ámbito estatal”. Leonel Vega Mora, editor. Bogotá. Universidad Nacional de Cuyo. 2007. Anteproyecto Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo. Marco Regulatorio, 1a Edición, Mendoza. Universidad Nacional de Cuyo. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina to territorial. Río Gallegos, Santa Cruz, 2 al 6 de diciembre de 2008, Ministerio Gral. de Gobierno de Santa Cruz, SIT Santa Cruz, 2009, www.sitsantacruz.com.ar, Río Gallegos, Santa Cruz. 395 �APÉNDICE Fichas de sistematización de información de proyectos vinculados al Ordenamiento Territorial Rural en la Argentina Foto: María AgusƟna Garcia Collazo �Ficha 1 APÉNDICE. Fichas de sistematización de información de proyectos vinculados al Ordenamiento Territorial Rural en la Argentina. Ficha 1: Junín, Mendoza Autor: Martín Pérez, Instituto de Desarrollo Rural, Mendoza. Nombre del Proyecto Plan de Ordenamiento Territorial de Junín, Mendoza. Datos Generales Institución responsable Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR), Nivel Provincial. Ins tución mixta publico privada. Instituciones participantes -Dirección de Planificación Urbana y Ges ón Ambiental, Municipalidad de Junín. -Convenio con la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, para la contratación de la consultoría de la Dra. Nelly Gray de Cedrán (perteneciente al CETEM Centro de Estrategias Territoriales para el Mercosur) Responsable técnico directo y equipo de trabajo - Coord. Técnico: Dra. Nelly Gray de Cedrán - Asesor Técnico: Geógrafo Sergio Ríos (GIA - Grupo de Inves gaciones Agrarias de Chile) - Responsable técnico IDR: Mag. Mar n Pérez Marco normativo No aplica. Existencia de leyes sectoriales con incidencia territorial. Ubicación geográfica y área de influencia Municipio de Junín (Microrregión Este). Superficie: 263 km²; Distancia con ciudad capital: 59 km; Población: 35.000 habitantes (censo 2001). Superficie del porcentaje provincial: 1%; Superficie cul vada: 95% de su totalidad. Tasa de desempleo 24%, aporte provincial al PEA 2%. El sector agroindustrial se encuentra representado por bodegas, procesadoras de aceite de oliva, frutas, conservas, aceitunas y tomate triturado, representando el 24% del Producto Geográfico Bruto (PGB). El aporte de la ac vidad agrícola representa el 31% del PGB. El territorio es cul vado casi en su totalidad. Solo en algunos sectores pequeños es posible encontrar la vegetación natural muy transformada por el hombre, ya sea de forma directa para su u lización como leña, o indirectamente al variar las condiciones del suelo por el riego y los desagües. La vegetación natural es muy pobre, y se encuentra incluida en la formación del algarrobal, la más extensa unidad de la provincia. Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial de zonas rurales Motivación Necesidad de los municipios rurales de dinamizar sus economías locales Financiación $24.000 y $5.000 (pesos argen nos) otorgados para financiar ac vidades académicas y programas ins tucionales. IDR. 397 �2005-2006 Ficha 1 Temporalidad Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) x Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto • Iden ficación del municipio de necesidad de estos proyectos y la existencia de la capacidad técnica del IDR para responder a esta demanda. • Existencia de una masa crí ca en el área de planeamiento a nivel provincial. • Ar culación, entre equipos de la Universidad, y la ar culación de estos con los profesionales, técnicos de la autoridad provincial y de los municipios. Limitaciones para el desarrollo del proyecto • Escaso personal técnico y profesional en los municipios que deben compar r sus tareas con las de obras y servicios públicos, vivienda, cultura, etc. Si bien a la fecha del desarrollo del proyecto todos los municipios contaban con un área de planificación urbana, solo Junín disponía de una estructura ins tucional de ordenamiento territorial, pero con recursos humanos y materiales muy escasos (al momento del desarrollo del proyecto, año 2005). • Falta de conocimiento cien fico-técnico en el municipio para la iden ficación de problemas socioterritoriales, ya que generalmente el personal asignado a las tareas de ordenamiento territorial no ene formación ajustada a la naturaleza y a la especificidad de esas tareas. • Ausencia de normas legales e instrumentos de planificación territorial, o en caso de exis r, son poco aplicadas por falta de decisión polí ca o escasa asignación de recursos económicos y humanos para ejecutarlas (al 2005). • Marco polí co desfavorable. La agenda del Honorable Concejo Deliberante, no dio tratamiento al proyecto de Ordenanza elevado por los Departamentos Ejecu vos para la aprobación de este instrumento de planificación. • Las oficinas municipales generalmente cons tuyen compar mentos estancos, distanciados, con asignación de varias funciones y gran cobertura territorial, lo que desfavorece el trabajo en equipo, los intercambios, la planificación conjunta, el logro de consensos. Presentación de resultados obtenidos/esperados • Presentación oficial ante el gobierno del municipio y el Concejo Deliberante. • Presentación del Plan a la sociedad, mediante la convocatoria de los actores e involucrados en el proceso de ordenamiento. Devolución a la gente de los resultados del trabajo en conjunto, presentando las pautas establecidas para el OT. • Presentación a nivel cien fico-técnico en congresos, jornadas, seminarios. • Documento del Plan de Ordenamiento Territorial de Junín • Diagnós co territorial disponible en la web www.idr.org.ar Beneficiarios del proyecto Municipio de Junín, Población en general. • Diferentes sectores de la comunidad departamental: produc vo, educa vo, polí co, organismos técnicos, empresarial, industrial, comunicaciones, asociación civil y vecinos en general, en dades empresariales, ONGs, representantes de dis ntas uniones vecinales y vecinos. 398 �Ficha 1 Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos 1. Usos del suelo agrícola, rangos de superficie; 2. Recurso hídrico superficial y Subterránea (Zonas de aprovechamiento para riego, calidad del agua –conduc vidad eléctrica específica–, zonificación hidroquímica del acuífero); 3. Nivel freá co(Isobatas medias y variaciones en el empo); 4. Frecuencia de heladas, periodo libre de heladas, heladas tardías, horas frío; 5. Mapa de Porcentaje anual de daño anual por granizo; 6. Ap tud del suelo (clase, pH, contenido de MO, presencia de concreciones); Fuente de datos 1. 2. 3. 4. 5. 6. Censos Agropecuarios Nacionales (1988 y 2002) Ins tuto Nacional del Agua (INA) INA Servicio Meteorológico Nacional y la Dirección Provincial de Con ngencias Seguro Agrícola –período de 15 años– Clasificación U litaria de los Suelos según Bureau of Reclama on USA Herramientas y metodologías 1. Análisis del sistema producƟvo empresarial: evolución de los cul vos, evolución de la superficie implantada, % con protección an granizo, ac vidad pecuaria, asocia vismo, can dad y superficie de las explotaciones Agropecuarias. 2. Construcción del mapa de ap tud de uso agrícola: 3. se seleccionaron diversos indicadores como: ap tud de suelos, calidad del agua de riego (superficial y subt.), daño anual por granizo, frecuencia anual de días con heladas, profundidad media de la napa freá ca para la descripción del territorio. a) Se midió la variación de cada indicador asignando puntajes según la situación más desfavorable (1) o la mejor situación (5). Estos puntajes se integrarán espacialmente, analizando el comportamiento de los indicadores. b) No todas las variables enen la misma influencia sobre las condiciones agroecológicas. Por ello, se aplicó un factor de ponderación para diferenciar el peso/influencia que ejerce cada una. Para lo cual se procedió a consultar las opiniones de diferentes especialistas del IDR. c) Posteriormente se procedió a la integración cartográfica y alfanumérica de la información. Superposición cartográfica y obtención de áreas de superposición con su puntaje ponderado final. d) Delimitación de intervalos de clase, que representan nivel de ap tud. e) Construcción de mapa de las limitantes para la ac vidad agrícola: a par r de los indicadores seleccionados anteriormente se escogieron los niveles crí cos a par r de los cuales el comportamiento de una de las variables representa una condición a tener en cuenta. f) Integración de mapas de ap tud y limitantes agrícolas para la definición de unidades territoriales Aspectos socioeconómicos Datos 1. 2. 3. 4. 5. 6. Población por grupos de edad y sexo; Crecimiento medio anual Intercensal; Índice de envejecimiento; Tasa de natalidad y mortalidad; Población con NBI; Infraestructura vial; Red de riego; Transporte público; Educación; 399 �Ficha 1 7. Centros de salud; 8. Cobertura de agua potable y cloacas (%); 9. Usuarios de energía eléctrica (%); 10. Líneas telefónicas (%); 11. Censo Industrial 2003; 12. Listado y cartogra a de bodega; 13. Listado de comercios e industrias por rubro; Fuente de datos 1. 2. 3. 4. 5. 6. Dirección de Estadís cas e Inves gaciones Económicas (DEIE) 2001 DEIE Dirección De Bioestadís ca (2004). Ministerio de Salud y Ambiente. DEIE Dirección Nacional de Vialidad, Dirección Provincial de Vialidad Departamento general de Irrigación; Dirección Provincial de Vías y Medios de Transporte, Dirección General de Escuelas; DEIE 7. Dirección de Planificación y Aseguramiento de Servicios de Salud. (2004) 8. DEIE 9. DEIE 10. DEIE 11. Municipalidad de Junín (1994) 12. Ins tuto Nacional de Vi vinicultura (IVN), Municipalidad de Junín (1994) 13. Municipalidad de Junín (1994) Herramientas y metodologías 1. Definición de 4 áreas territoriales en base a disƟntas variables (a, b, c, d), basándose en: can dad y composición poblacional, pos de asentamientos, pología crecimiento demográfico, caracterís cas de la oferta y demanda sanitaria/educa va, po de infraestructura disponible, caracterís cas de la población beneficiaria de programas sociales; po jurídico; limitantes agrícolas iden ficadas en análisis bio sico; po de tenencia de la erra; especialización agrícola por distrito y variedades de vid; 2. Análisis de las condiciones socioeconómicas rurales: tasa de analfabe smo, tasa de Necesidades Básicas Insa sfechas (NBI), Población Económicamente Ac va (PEA); 3. Construcción de la Ɵpología social-agrícola y su distribución espacial (en base a origen de la fuerza de trabajo, origen de los ingresos del grupo familiar, equipamiento, uso del suelo de la explotación, tamaño de la explotación, tenencia de la erra); 4. Análisis del patrón de crecimiento poblacional: definición de 4 zonas de pología crecimiento demográfico; 5. Perfil producƟvo Industrial: determinación en base al índice de Convergencia Territorial e índice de Compe vidad Territorial; 6. Análisis de las redes de circulación de cada territorio: a través del análisis de suficiencia mediante el coeficiente de Engel (UNAM, México), conexiones interdepartamentales de servicios de transporte público de pasajeros; 7. Determinación de la parƟcipación de los territorios en las cadenas agroalimentarias: po de industrias, especialización produc va de los distritos en agricultura; 8. Talleres o reuniones prediagnósƟcas con la comunidad con la finalidad de hacer conocer las ac vidades invesga vas que se estaban llevando a cabo en el Departamento, para ir internalizando el proceso gradualmente entre los pobladores. Tres encuentros: con el personal técnico del Municipio; con el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Junín; con los Directores de la Escuelas del departamento, actores principales en este proceso por su poder llegada a la población y por la confianza y seriedad con que sus opiniones son tenidas en cuenta por la familia, sobre todo de los espacios rurales. 400 �Ficha 1 9. Jerarquización de los problemas y limitaciones a ser superadas; iden ficación de las situaciones conflic vas a nivel distrital a ser superadas. Metodología análisis matricial. 10. Iden ficación de áreas de conflicto (sociales-produc vos; sociales; uso del suelo), mediante análisis matricial. Actores involucrados Sector Público: IDR; Municipio de Junín Sector Privado: Productores, uniones vecinales, ONGs, cámaras de productores, departamento general de irrigación. Actividades Productivas o usos del suelo Superficie de vid 74%; superficie frutales 19%, superficie de hortalizas 5%, otros 2%. Tipos de producciones vi vinícolas: ZONA 1: Producción vi vinícola moderna ZONA 2: Producción vi vinícola tradicional y de frutales ZONA 3: Producción vi vinícola mixta (olivícola y hor cola) ZONA 4: Producción vi vinícola tradicional y de ac vidad fru cola en consolidación ( po a con elevado crecimiento poblacional, fricción residencial-industrial) ZONA 5: Producción vi vinícola tradicional y de ac vidad fru cola en consolidación ( po b con bajo crecimiento poblacional, migración jóvenes, superposición limitantes agrícolas a la agricultura) Conflictos identificados (Actuales y potenciales) Conflictos prioritarios: 1) socio-productivos; 2) sociales; 3) usos del suelo -Conflicto con la disponibilidad de agua para riego, mala u lización del recurso y salinización de los suelos; -Conflictos por el uso del suelo entre ac vidades incompa bles; -Pequeños productores some dos a peores calidades agroecológicas; - Avance urbanización sobre zonas fér les. A nivel sectorial: -Abandono de erra - Debilidad de los medios de transporte disponibles, el Transporte Público no responde a necesidades del territorio -Dependencia de equipamientos y servicios situados en departamentos vecinos por una parte de la población Planificación Objetivos 1- Aumentar la calidad de vida de la población rural a través del dominio eficaz y eficiente del territorio y sus recursos; 2- Crear un escenario territorial organizado que facilite la produc vidad y la compe vidad económica rural, ar culando cada departamento de la provincia a los mercados regionales, nacionales e internacionales; 3- Lograr el acceso de la población y las ac vidades económicas, a la infraestructura y los servicios; 4- Lograr prác cas sociales y produc vas sanas y sustentables Herramientas para trabajo en grupos Trabajo de Taller (3 talleres) etapas, con un valor promedio de 75 asistentes en cada uno: 1a Etapa: Elaboración del escenario futuro que se desea para el Departamento de Junín. 2a Etapa: Definición de los problemas urgentes e importantes que hay que resolver para facilitar el desarrollo territorial del Departamento. 3a Etapa: Definición de polí cas, programas y proyectos territoriales que deberían ser puestos en marcha para alcanzar el escenario deseado para el Departamento. 401 �¿CÓMO? Agrupación de los par cipantes en mesas de trabajo según procedencia (organismos técnicos, sector industrial, asociaciones civiles, organismos educa vos) Ficha 1 Obje vo: elaborar con la Comunidad, la Agenda de Desarrollo Municipal. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No especificado Metodología para la construcción de escenarios de uso -Tendencias funcionales del sistema territorial rural: proyecciones demográficas, de empleos y de inversiones público-privadas; -Tres talleres que incluyeron a jóvenes y estudiantes del Nivel Polimodal de todo el Departamento, con el fin de elaborar la imagen de futuro deseado. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones A par r de los lineamientos propuestos y consensuados por la Comunidad contenidos en la Agenda de Desarrollo Municipal, se construye el banco de Proyectos Territoriales y el Plan de OTR. Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Dirección de Planificación Urbana y Ges ón Ambiental, Municipalidad de Junín. Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado. 402 �Ficha 2 Ficha 2: La Paz, Mendoza Autor: Mag. Martín Pérez y Lic. Liliana Fernández. Nombre del Proyecto Proyecto de Ordenamiento Territorial Rural del Departamento de La Paz Datos Generales Institución responsable Instituto de Desarrollo Rural (IDR), Provincia de Mendoza Instituciones participantes Municipalidad de La Paz Responsable técnico directo y equipo de trabajo EQUIPO DE TRABAJO DEL IDR: Lic. Mar n Pérez (Coordinador Técnico); Lic. Liliana Fernández; Lic. Federico Alegre; Lic. Mariela Ríos Rolla. COLABORADORES POR LA MUNICIPALIDAD DE LA PAZ: Sr. Rubén A. Capdevila; Sr. Juan Robles. Marco normativo Existencia de legislación sectorial con impacto territorial (IDEM Junín) Ubicación geográfica y área de influencia La Paz se encuentra ubicada en el este de la Provincia a 140 kilómetros de la ciudad de Mendoza, se ex ende sobre 7.105 km2, lo que representa el 4,7 % del total provincial. Colinda en toda su extensión con la provincia de San Luis. Además, históricamente el territorio paceño ha sido caracterizado por su posición, como un lugar de frontera, alejado de todo y en cierta manera como un espacio marginal. Su posición es estratégica ya que representa la puerta de entrada y salida de la Provincia a través la Ruta Nacional Nº 7 –actual Corredor Bioceánico o del MERCOSUR–, que une los dos océanos conectando en el este a Brasil y al oeste a Chile. Solo el 0,34% del territorio se encuentra irrigado, de los cuales solo el 40% se des na para cul vo. Los principales cul vos son la vid, los frutales y los forestales. Mientras que en el espacio restante –de secano– se realiza la ac vidad ganadera en puestos con cría de ganado caprino y bovino. Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial Rural Motivación Aumentar la calidad de vida de la población rural Solicitud del Municipio al IDR para la formulación de su Plan de Ord. Territorial Las condiciones que atraviesan las zonas de secano: -población dispersa en puestos (21%) -disminución constante de la población por migración hacia localidades urbanas -inexistencia de infraestructura de servicios, no posee agua potable ni electricidad, solo –a nivel vial– huellas primarias y secundarias hacen la conexión fragmentaria con los demás puestos, ya que muchas de estas huellas no se conectan entre sí. -predominio de viviendas de baja calidad y con sanitario po letrina -importante porcentaje de población con NBI (41,7%) 403 �Ficha 2 -población que habita en los puestos en condiciones infrahumanas, con vivienda prestada, sin sueldo, y a cambio de hacer la cría del ganado -los propietarios de los puestos no viven en general en la zona -éxodo de población femenina de 25 a 39 años y masculina de 25 a 29, 35 a 39, de 45 a 49 y de 65 a 69 años. -bajo nivel de instrucción Financiación No especificado Temporalidad 2006 - 2007 Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) x Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto 1. Una localización estratégica como lugar de entrada o recepción a la provincia de Mendoza y de salida, como también un espacio de encuentro para el inicio de numerosas ac vidades. 2. Iden ficación del municipio de necesidad de estos proyectos y la existencia de la capacidad técnica del IDR para responder a esta demanda. 3. Existencia de una masa crí ca en el área de planeamiento a nivel provincial. 4. Ar culación, entre equipos de la Universidad, y la ar culación de estos con los profesionales, técnicos de la autoridad provincial y de los municipios. Limitaciones para el desarrollo del proyecto • Falta de un tejido social estructurado • Escaso personal técnico y profesional en los municipios que deben compar r sus tareas con las de obras y servicios públicos, vivienda, cultura, etc. • Falta de conocimiento cien fico-técnico en el municipio para la iden ficación de problemas socio-territoriales, ya que generalmente el personal asignado a las tareas de ordenamiento territorial no ene formación ajustada a la naturaleza y a la especificidad de esas tareas. • Ausencia de normas legales e instrumentos de planificación territorial, o en caso de exis r, son poco aplicadas por falta de decisión polí ca o escasa asignación de recursos económicos y humanos para ejecutarlas (al 2006). Presentación de resultados obtenidos/esperados • • • • Diagnós co Territorial Rural del Municipio de La Paz, disponible en la web del IDR Plan de Ordenamiento Territorial de La Paz Presentación oficial ante el gobierno del municipio y el Concejo Deliberante. Presentación del Plan a la sociedad, mediante la convocatoria de los actores e involucrados en el proceso de ordenamiento. Devolución a la gente de los resultados del trabajo en conjunto, presentando las pautas establecidas para el OT. • Presentación a nivel cien fico-técnico en congresos, jornadas, seminarios. 404 �Habitantes del Municipio de La Paz (9.560 habitantes) Ficha 2 Beneficiarios del proyecto Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Usos del suelo agrícola, rangos de superficie; Ap tud de suelos; Calidad del agua de riego superficial; Calidad del agua de riego subterráneo; Profundidad media de la napa freá ca; Daño anual por granizo; Frecuencia anual con heladas; Fuente de datos 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Censos Agropecuarios Nacionales (1988 y 2002) Clasificación U litaria de los Suelos según Bureau of Reclama on USA Ins tuto Nacional del Agua (INA) INA INA Seguro Agrícola –período de 15 años– Servicio Meteorológico Nacional y la Dirección Provincial de Con ngencias Herramientas y metodologías a) Caracterización del medio natural comprome do. Las diferencias ecológicas entre unidades territoriales. b) Análisis del sistema produc vo empresarial c) Iden ficación de la ap tud sica del territorio para la ac vidad; metodología empleada ídem caso Junín. Aspectos socioeconómicos No especificado. Herramientas y metodologías a) construcción de la pología social agrícola local y su distribución espacial; b) análisis de las condiciones socioeconómicas rurales; c) análisis de las redes de circulación de cada territorio; d) determinación de la par cipación de los territorios en las cadenas agroalimentarias; e) análisis FODA, destacando Oportunidades y fortalezas del departamento y de la población rural/ Déficits y debilidades en la estructura departamental. f) Talleres o reuniones prediagnós cas g) Jerarquización de los problemas y limitaciones que deban ser superados. Metodología análisis matricial Actores involucrados Sector Público: IDR, Municipio de La Paz. Sector Privado: Productores, uniones vecinales, ONGs, cámaras de productores, departamento general de irrigación 405 �Secano: predominio de ganadería mayor: cría de ganado bovino hacia el sur (fracción 3) 71,7%; ganadería menor: cría de caprinos (27,5 %) de regular calidad al norte en fracción 1 y 2 especialmente; y cría de ganado ovino (0,7%). Oasis: ac vidad agrícola con 51% de viñedos, 21% frutales, 15,9 % forestales, 10,6 % forrajeras y 1,4 % de hortalizas. Ficha 2 Actividades Productivas o usos del suelo Conflictos identificados (Actuales y potenciales) • el espacio aparece fragmentado y desar culado; baja conec vidad interna entre los distritos y de estos con su centro departamental; • fuerte dependencia, por parte de la población del secano, con respecto a equipamientos y servicios que están situados en la Villa Cabecera; • avance de la función residencial sobre erras de mejor calidad agroecológica; Planificación Objetivos 1) Aumentar la calidad de vida de la población rural a través del dominio eficaz y eficiente del territorio y sus recursos; 2) Crear un escenario territorial organizado que facilite la produc vidad y la compe vidad económica rural, ar culando cada departamento de la provincia a los mercados regionales, nacionales e internacionales; 3) Lograr el acceso de la población y las ac vidades económicas a la infraestructura y los servicios; 4) Lograr prác cas sociales y produc vas sanas y sustentables Herramientas para trabajo en grupos 3 Talleres; Número promedio de asistentes 75. Metodología Empleada: 1a Etapa: Elaboración del escenario futuro que se desea para el Departamento de Junín. 2a Etapa: Definición de los problemas urgentes e importantes que hay que resolver para facilitar el desarrollo territorial del Departamento. 3a Etapa: Definición de polí cas, programas y proyectos territoriales que deberían ser puestos en marcha para alcanzar el escenario deseado para el Departamento. Obje vo: elaborar con la Comunidad, la Agenda de Desarrollo Municipal. ¿CÓMO? Agrupación de los par cipantes en mesas de trabajo según procedencia (organismos técnicos, sector industrial, asociaciones civiles, organismos educa vos) Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No especificado Metodología para la construcción de escenarios de uso 1) Tendencias funcionales del sistema territorial rural: proyecciones demográficas, de empleos y de inversiones público-privadas; 2) Tres talleres que incluyeron a jóvenes y estudiantes del Nivel Polimodal de todo el Departamento, con el fin de elaborar la imagen de futuro deseado. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones A par r de los lineamientos propuestos y consensuados por la Comunidad contenidos en la Agenda de Desarrollo Municipal, se construye el banco de Proyectos Territoriales y el Plan de OTR 406 �Ficha 2 Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Municipalidad de La Paz, Área de Desarrollo Económico Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 407 �Ficha 3 Ficha 3: Tupungato, Mendoza. Autores: Daniel Pizzolato, Liliana Fernández y Federico Olmedo. Nombre del Proyecto Proyecto piloto interinstitucional de Ordenamiento Territorial de Tupungato Datos Generales Institución responsable INTA (Responsable técnico del proyecto) Municipalidad de Tupungato (Ejecutora polí ca del POT) Instituciones participantes (Debe indicarse nombre completo y nivel administra vo (federal, provincial, municipal, organismo de cooperación internacional). Ej: Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires) INTA, IDR, Secretaría de Ambiente de la Provincia, Municipalidad de Tupungato Responsable técnico directo y equipo de trabajo Daniel Pizzolato, Ingeniero Agrónomo, INTA La Consulta, coordinador Rosana Vallone, Ingeniera Agrónoma, INTA Mendoza-San Juan, coordinadora María Eugenia van den Bosch, Ingeniera Agrónoma, INTA Mendoza-San Juan, inves gadora Federico Fuligna, Ingeniero Agrónomo, INTA AER Tupungato, inves gador Federico Olmedo, Ingeniero Agrónomo, INTA Mendoza- San Juan, asistente técnico Mar n Pérez, Licenciado en Geogra a, IDR, coordinador Liliana Fernández, Licenciada en Geogra a, IDR, inves gadora Federico Alegre, Licenciado en Geogra a, IDR, inves gador Roberto Giuliani, Director de Desarrollo Económico, Municipalidad de Tupungato, coordinador Celeste Zuñer, Licenciada en Ges ón Ambiental, Municipalidad de Tupungato, responsable Área de Ordenamiento Territorial Marco normativo La Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial establece que todos los municipios de la provincia de Mendoza deben planificar sus territorios, su crecimiento y sus inversiones, sus ampliaciones a través de un trabajo conjunto entre los organismos del Estado, técnicos, de la sociedad civil y la comunidad en general. Ubicación geográfica y área de influencia El Departamento de Tupungato se localiza en el centro-oeste de la provincia de Mendoza, entre los 33°22’ de la tud sur y los 69°08’ de longitud oeste. Limita hacia el norte, oeste y este con Luján de Cuyo; hacia el este con Rivadavia y hacia el sur con Tunuyán. Este departamento junto con San Carlos y Tunuyán integran el oasis centro 408 �Ficha 3 o Valle de Uco, denominada zona centro-oeste. Superficie de 2.485 km2. representando el 1.66% de la superficie total de la provincia. Población total de 32.524 hab. (según Censo de Población y Vivienda, 2010 INDEC). Registrando una variación relaƟva posiƟva del 14% con respecto al censo de 2001. Para el censo de 2001 registraba una densidad de población de 11,48 hab./km2. La población urbana representaba el 40,95% del total habitantes del departamento (INDEC, 2001). Área temática de aplicación y OBJETIVOS del proyecto1 Ordenamiento Territorial en el marco de la Ley Provincial Nº 8.051 (2009) ObjeƟvo General del proyecto: Generar información, indicadores y metodologías de análisis territorial como base para el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal, propiciando mejoras en la calidad de vida de la población rural a través del dominio eficaz y eficiente del territorio y sus recursos; impulsando el acceso a la población rural y las acƟvidades económicas a la infraestructura y los servicios adecuados; y favorecer prácƟcas sociales y producƟvas sanas y sustentables. ObjeƟvos Específicos: -Aumentar el conocimiento sobre el sistema territorial de un espacio rural; -Desarrollar metodologías de planificación territorial parƟcipaƟva de la agroindustria regional; -Desarrollar capacidades de trabajo interinsƟtucional. Motivación • • • • • • Reprogramación de los Proyectos Regionales INTA Mendoza – San Juan Demanda de los Municipios del Valle Uco (Tupungato, Tunuyán y San Carlos, por asistencia técnica para Ordenamiento Territorial rural. Alianza Estratégica con InsƟtuto de Desarrollo Rural (IDR) por su experiencia previa Selección del departamento Tupungato como área piloto Incorporación de la Secretaría de Ambiente de la Provincia y firma del convenio de cooperación y asistencia en julio de 2011 (4 insƟtuciones) Incorporación en Proyecto Nacional INTA de área estratégica de recursos naturales, proyecto: Evaluación, uso y monitoreo de Ɵerras y ordenamiento territorial Financiación En el marco de la mencionada Ley, la Secretaría de Ambiente de la provincia le otorga a cada municipio $ 200.000 argenƟnos para encarar la tarea (crear áreas de ordenamiento, planificación, capacitación, infraestructura, etc.). Temporalidad Lleva dos años, pero recién en julio de 2011 se firmó el convenio Estado de desarrollo (Marcar con una equis según corresponda) Inicial (menos del 30% del Ɵempo total de duración) x Intermedio (entre el 30 y el 60% del Ɵempo total de duración) Avanzado (más del 60% del Ɵempo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto Demanda de los municipios basados en la Ley provincial. Visiones territoriales que empiezan a prevalecer a nivel insƟtucional y favorecen la formación de equipos con estas caracterísƟcas. Expansión viƟvinícola en el Valle de Uco y mayor canƟdad de conflictos por el uso del agua y por incompaƟbilidad de usos del suelo. 1 Se hace referencia a los objeƟvos del proyecto, no del plan de Ordenamiento. 409 �Limitantes en la etapa I (Análisis del funcionamiento del Sistema Territorial): necesidad de avanzar en gesƟón de recursos naturales y del riesgo y necesidad de profundizar en estrategias de comunicación para la difusión de los procesos parƟcipaƟvos. Limitantes en la etapa II (Construcción del modelo territorial): ausencia de capacidades insƟtucionales en estudios de prospecƟva. En resumen se menciona la falta de recursos humanos con saberes específicos en el tema, parƟcularmente en comunicación y geomáƟca. INTA uƟliza sus recursos económicos y humanos pero no son suficientes. Ficha 3 Limitaciones para el desarrollo del proyecto Presentación de resultados obtenidos/esperados (Citar publicaciones/informes/documentos, talleres, siƟos web, adjuntar) Presentación que hicieron Daniel y Liliana y otros informes que nos van a mandar (Se agrega un Anexo I) Beneficiarios del proyecto (Listar) Municipalidad de Tupungato. Población en general Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Fuente de datos Morfométricos Modelo Digital de Terreno • Pendiente • Aspecto • Índice de Curvatura • Índice de Convergencia • Índice de Humedad Topográfica • Índice de la Potencia del Flujo Superficial • Longitud de la Pendiente • Clasificación de la Curvatura • AlƟtud Sobre la Red de Drenaje • Geológicos • Red de Drenaje • Unidades geológicas • Unidades geomorfológicas • Geomorfológico • Sismos • Estructuras geológicas • Profundidad de freáƟca ClimáƟcos i) Estaciones Meteorológicas ii) Clima iii) Frecuencia de Heladas iv) Daño anual por Granizo v) Zonificación agroclimáƟca • • • • • • NASA -CGIAR ad-hoc ad-hoc ad-hoc ad-hoc ad-hoc • ad-hoc • ad-hoc • ad-hoc • ad-hoc • ad-hoc • • • • • • • • • • ad-hoc modificado de Ramos 2010 y Polanski 1973 Abraham, 2000 Tesis Cara, L. INPRES Ramos 2010 Vallone et al 2009 SMN y DACC SMN y DACC DACC 410 �Consultar a Olmedo • DACC • DACC • • • • • • • Ficha 3 Espacios Adaptados • Red de Caminos • Distritos • Poblaciones • Toponimia • Red de riego • Calidad de agua de riego superficial y subterránea • Unidades de manejo IDR, Gob Mendoza IDR IDR IDR DGI INA DGI Herramientas y metodologías • Mapa de cobertura de suelos: Este trabajo fue desarrollado mediante el sistema de clasificación de ocupación de Ɵerras “Land Cover ClassificaƟon System - LCCS” (Di Gregorio et al., 1998). El mapa de coberturas de suelos fue desarrollado por INTA en el año 2009 a escala 1:250.000 y presentado a escala 1:500.000. El área de Tupungato fue extraída del mapa de coberturas de suelo de ArgenƟna y elevado a escala a 1:100.000, para lo cual se combinó esta capa con información existente de observaciones en campo. Sumado a esto se combinó el mapa de oasis digitalizado a escala 1:100.000. El método de obtención de cartograİa digital uƟlizado, se basó principalmente en el uso intensivo de información satelital y datos de campo. Para Tupungato no se elaboró un modelo de cambio de uso del suelo • Catálogo y mapas del ambiente bioİsico: insumo para realizar la cartograİa digital de suelo y el mapa de riesgos geológicos. Confeccionado mediante la adaptación de información existente (cartas geológicas, cartas topográficas, trabajos específicos en el área de estudio.), y la confección de nueva información, (Geomorfología, Morfodinámica, Redes de Drenaje.), uƟlizando como insumo a los índices morfométricos mencionados en la sección anterior, y realizando visitas a campo. Al final de la ficha se presenta una breve descripción de que involucra cada uno de ellos. Mapa digital de suelos: interpolación de datos cuanƟtaƟvos, para obtener mapas conƟnuos de las propiedades del suelo. Mapas de propiedades edáficas mediante el método de interpolación regresión-kriging. UƟliza como insumo, los índices morfométricos calculados previamente en el desarrollo del catálogo de mapas. Sumado a información de campo correspondiente a datos de suelos relevados (disposición de un gran número de calicatas). • Mapa de riesgos de inundación, aluvión y sismos. En base a la siguiente información: a) Información İsica del área de estudio para servir de apoyo en idenƟficar áreas sensibles a peligrosidades naturales como aluvionales, de erosión, de remoción en masa, etc. (esta información se desprenderá de los resultados de los objeƟvos propuestos en etapas anteriores como el catálogo de mapas, y el mapa geomorfológico del área de estudio); b) Información sobre infraestructura, espacios adaptados, población, etc., para esƟmar la vulnerabilidad de la zona y el grado de exposición a estos peligros mencionados (esta información se despenderá del catálogo de mapas de espacios adaptados propuesto como objeƟvo); c) Datos históricos para observar donde han ocurrido afectaciones por fenómenos naturales y así poder esƟmar el Ɵempo de recurrencia de estos eventos (para obtener esta información se espera contar con datos históricos de meteorología y sociales que se relevaran en etapas previas). Aspectos socioeconómicos Datos Sociodemográfico: Población por grupos de edad y sexo, crecimiento medio anual intercensal, índice de envejecimiento, tasa de natalidad y mortalidad, Población con NBI, etc. ProducƟvo: Usos del suelo agrícola, rangos de superficie, varie411 �Ficha 3 dades y sistema de conducción, agroindustrias, ganadería, etc. Infraestructura: Infraestructura vial, red de riego, transporte público, educación centros de salud, etc. Fuente de datos Censos Nacionales de Población/Vivienda/Agropecuario/encuestas de hogares. Censos provinciales. Información que Ɵene IDR (Ecoatlas, Censo Fruơcola, Informes sectoriales, etc.). Censo de Secaderos 2008 y Frigoríficos. Ministerios de Seguridad y Salud. DGE. Secretaría de Ambiente. Dirección de Vías y Medios de Transporte. Calidad No se específica (1:300.000) Herramientas y metodologías Uso de soŌware libre: gvSIG. Imágenes de Google Earth. Geoprocesamiento de la información. Digitalización y Georreferenciación de información. Análisis espacial para la obtención de índices. SIG. Carta síntesis; incluye el análisis de todas las variables, una zonificación y los principales problemas y conflictos. En las etapas posteriores se prevé uƟlizar análisis mulƟcriterio. Actores involucrados IDR/INTA/Secretaría de Ambiente de la provincia/ Departamento General de Irrigación/Universidad de Cuyo/Subsecretaría de Agricultura Familiar de la Nación/Campos de productores/ cambio rural de otros proyectos de INTA/ EDEMSA(Energía Mendocina)/Vialidad provincial/Servicio Geológico Minero ArgenƟno (SEGEMAR)/Universidad Nacional de San Juan (especialmente para evaluación de riesgo sísmico) Actividades productivas o usos del suelo/ características del sector agropecuario El sector agropecuario de Tupungato está consƟtuido por alrededor de 600 explotaciones (EAPs).En los úlƟmos 20 años las EAPs experimentaron una reducción del 42% de su número. El Subsistema Uvas finas presenta mayor crecimiento de viñedos tradicionales con la incorporación de nuevos terrenos en grandes superficies. La organización social del trabajo es asalariada, el mismo se encuentra aún en crecimiento, pero con reducción de explotaciones, es decir, con concentración. El ritmo aparente de ampliación del subsistema de uvas finas se ha visto reducido con respecto años anteriores. Los sistemas productores de nueces tanto familiares como no familiares Ɵenen un notable proceso de expansión, siendo el mismo el grupo más dinámico. Esta fue una acƟvidad tradicional en la zona, acotada a empresas familiares, el buen contexto de mercado lleva a un proceso de expansión de superficie, incorporando explotaciones con trabajo asalariado. En explotaciones es el segundo grupo en importancia del departamento. Los frutales de carozo experimentaron períodos de crecimiento, hoy no vigentes. Presentando una relaƟva estabilidad. Evolución de la horƟcultura. Conflictos identificados (actuales y potenciales) Principalmente asociados al agua. ProblemáƟca con los trabajadores migrantes (demanda zafral). Poblaciones asentadas en zonas de riesgo y demanda de servicios. Ausencia de planificación del crecimiento. IncompaƟbilidad del uso del suelo (ej.: cancha de fútbol al lado del hospital). Transporte público deficitario y poco úƟl. Reserva Natural Parque de Tupungato sin acceso porque quedó rodeada de campos privados y no dan autorización de paso. Planificación centrada en la visión urbana, ausencia de visión rural. Extranjerización de la Ɵerra. Se menciona que las áreas protegidas provinciales no Ɵenen plan de manejo ni zonificación. Planificación Objetivos Si bien aún no se comenzó con esta etapa porque se está terminando el diagnósƟco, hay algunas premisas conocidas y que se cree podrían formar parte de los objeƟvos del plan, como por ejemplo: no a la minería contaminan412 �Ficha 3 te, respeto por el ambiente la ruralidad y el paisaje, zonificación en base a riesgos climá cos/granizos/heladas/ carencia de datos, la ac vidad turís ca es considerada como muy importante. Herramientas para trabajo en grupos Realización de Talleres Par cipa vos en todo el Departamento de Tupungato, se hicieron talleres territoriales en: Tupungato, Cordón del Plata- Zampalito, La Carrera, Anchoris-Zapata, Gualtallary-Santa Clara) y quedan por hacer: Villa Bas as-San José-El Peral, Zampal-La Arboleda y Ciudad. Los talleres sectoriales incluyen: Industria en general, Productores agropecuarios, Comercio y turismo, Vi vinícolas y bodegas, Regantes. Se reporta que han par cipado unas 400 personas aproximadamente y se menciona una baja par cipación sectorial. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No especificado Metodología para la construcción de escenarios de uso No especificado Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Municipalidad de Tupungato Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado OTROS COMENTARIOS: Se prevé realizar análisis de escenarios futuros y realizar una planificación con acciones de corto plazo, mediano y largo, considerando los empos polí cos. 413 �Ficha 3 Ficha 4: Tunuyán, Mendoza. Autores: Daniel Pizzolato, Leandro Cara, Andrea Fadul. Nombre del Proyecto Ordenamiento Territorial del Municipio de TUNUYÁN, Mendoza. Datos Generales Institución responsable Félix Calvo; FAO, Argen na // Roberto Daniel Pizzolato; INTA, Jefe Agencia de Extensión Rural // Arq. Andrea Verónica Avena; Directora de Ordenamiento territorial, Municipio de Tunuyán. Instituciones participantes FAO (organismo de cooperación Internacional); Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación Argen na (Federal); Ins tuto Nacional de Tecnologia Agropecuaria, Estación Experimental La Consulta y Mendoza (Federal); Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (Provincia de Mendoza); Ins tuto de Desarrolllo Rural (IDR, Provincia de Mendoza); Departamento General de Irrigación (Provincia de Mendoza); Ins tuto de Educación Superior 9-015 “Valle de Uco (Dirección General de Escuelas, Provincia de Mendoza) y Municipalidad de Tunuyán (municipal). Responsable técnico directo y equipo de trabajo Responsables: Ing. Agr. Mg. Sc. Extensión Agropecuaria Roberto Daniel Pizzola o (INTA La Consulta ) y Arq. Andrea Avena, Directora de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tunuyán. Equipo de Trabajo: Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación ArgenƟna Mg. Sc. Carla Pascale e Ing. Agr. Agus na Colazo INTA La Consulta e INTA Mendoza. Mg. Sc. Daniel Pizzolato; Ing. Agr. Federico Olmedo; Ing. Agrónoma Carla Baglio; Mg Sc. Rosana Vallone; Mg. Sc. Agrónomo Javier Cas llo; Mg Sc. Maite van den Bosch; Ing. Agr. Julieta Dalmaso; Mg Sc. Daniela Mathey; Lic. en Economía Pablo Potaschner y Mg. Sc. Ricardo Piccolo. I. D. R. InsƟtuto de Desarrollo Rural Lic. Geogra a. Liliana Fernández; Lic. Geogra a. Federico Alegre; Sra. Flavia Dalmau; Mg. Sc. Mar n Pérez. FAO Ing. Agr. Félix Calvo y Mg. Sc. Marco Pinto; Lic. Sociología Andrea Fadul; Lic. Geología Leandro Cara. Municipalidad de Tunuyán Intendente Profesor Mar n Aveiro; Lic. Economía Daniel Gallardo; Arq. Andrea Avena; Sr. Alberto Pont; Lic. Geogra a Sonia Lambas; Sr. Marcelo Flores; Arq. Fabián Calze a Campos y Lic. Belén Gaua. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable Sra. Iara Mercado y Lic. Sociología Nancy Blanco . I.P.A.F. Cuyo Abogado Roberto Scherbosky. I.E.S. N° 9-015 Valle de Uco Mg. Sc. María Elena Salomón; Tec. en Comunicación Social Geraldine De Marchi. Departamento General de Irrigación Ing. En RRNN Maira Guinazu; Ing. Carlos Brizuela. 414 �Ficha 4 Pasantes Estudiante Tecnicatura en Agronomía, Soledad Almendra y Estudiante de Lic. en Sociología Julia Rogé. Marco normativo La Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial establece que todos los municipios de la provincia de Mendoza deben planificar sus territorios, su crecimiento y sus inversiones, a través de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal, este plan debe ser producto del trabajo conjunto entre los organismos del Estado, técnicos (públicos y privados), la sociedad civil y la comunidad en general. Esta ley es la norma va base para los procesos de OT en la Provincia de Mendoza. Ubicación geográfica y área de influencia Tunuyán es uno de los 18 departamentos de la Provincia de Mendoza, este se encuentra en el sector centro oeste de la provincia, y posee una superficie de 3.317 km2. Limita al norte con el departamento de Tupungato, al sur con el departamento de San Carlos, al este con los departamentos de San Carlos y Rivadavia, y al oeste con la República de Chile. El departamento se encuentra dividido en 12 distritos, Campo Los Andes, Los Chacayes, Los Árboles, Colonia Las Rosas, Las Pintadas, El Totoral, Ciudad, Los Sauces, El Algarrobo, La Primavera, Villa Seca y Vista Flores Este se encuentra comprendido íntegramente dentro de la cuenca del Tunuyán superior, la cual posee una superficie de 14.386 km2; la integran además de Tunuyán, los departamentos de Tupungato y San Carlos (Valle de Uco). Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial, en forma integral Motivación La demanda al INTA La Consulta por parte de los Municipios del Valle Uco (Tupungato, Tunuyán y San Carlos); solicitando asistencia técnica para Ordenamiento Territorial Rural, inicia el proceso y luego se cons tuyen equipos de trabajo con las otras ins tuciones internacionales, nacionales y locales. Financiación En el año 2012 cada municipio de Mendoza recibió $ 200.000 argen nos de la Secretaría de Ambiente en el marco de la Ley provincial 8.051; además, en el departamento de Tunuyán se cuenta con aportes de la FAO, de aproximadamente $ 150.000 para el si o piloto y desde INTA se aportan para gastos opera vos $ 15.000 por año. Temporalidad En empo real desde el comienzo de la ejecución se contará con 18 meses, desde julio de 2012 a diciembre de 2013. Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) X Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto La experiencia del departamento de Tupungato, que comenzó un año antes y el contexto polí co favorable a nivel municipal y provincial para la realización de Planes de Ordenamiento Territorial, cons tuyen las principales oportunidades. Los antecedentes de la experiencia de Tupungato facilitarán las tarea de recopilación de información, diagnós co, formas de par cipación comunitaria y acuerdos de equipos de trabajo interins tucionales. 415 �Ficha 4 Además la parƟcipación de otras insƟtuciones a nivel nacional e internacional (MAGyP y FAO) que facilitan la obtención de fondos y el intercambio de experiencias para el aprendizaje en los equipos locales. Limitaciones para el desarrollo del proyecto Al inicio del proceso exisơan escasos datos bioİsicos a las escalas necesarias para la toma de decisiones locales, además las capacidades instaladas a nivel local contaban con escasa formación en la temáƟca; en ambos aspectos el proyecto avanzó y logró resultados en los 9 meses de ejecución, esperamos consolidarlo y materializarlo en el Plan de Ordenamiento de Tunuyán. Presentación de resultados obtenidos/esperados En la actualidad existe una página Web del siƟo piloto de ordenamiento territorial de Tunuyán; en seƟembre del 2012 se realizó un taller de capacitación para todo el personal de las disƟntas insƟtuciones que integran los equipos de trabajo. En enero de este año se entregó a la FAO y al Intendente Municipal el documento preliminar del Informe DiagnósƟco de Tunuyán. Beneficiarios del proyecto El primer y principal beneficiario será el Municipio de Tunuyán, además consideramos que se benefician todos los pobladores del departamento y todas aquellas personas y/o empresas o enƟdades que realicen acƟvidades en este territorio. Como efecto secundario se beneficia el resto de la cuenca hidrográfica, es decir, los departamentos del Valle de Uco, y por la experiencia piloto y su transferencia educaƟva, toda la provincia de Mendoza. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Morfométricos Modelo Digital de Terreno i) Pendiente ii) Aspecto iii) Índice de Curvatura iv) Índice de Convergencia v) Índice de Humedad Topográfica vi) Índice de la Potencia del Flujo Superficial vii) Longitud de la Pendiente viii) Clasificación de la Curvatura ix) AlƟtud Sobre la Red de Drenaje. x) Geológicos • Red de Drenaje • Unidades geológicas • Unidades geomorfológicas • Geomorfológico • Sismos • Estructuras geológicas • Profundidad de freáƟca ClimáƟcos • Estaciones Meteorológicas • Clima • Frecuencia de Heladas • Daño anual por Granizo 416 �Ficha 4 • Zonificación agroclimá ca Espacios Adaptados • Red de Caminos • Distritos • Poblaciones • Toponimia • Red de riego • Calidad de agua de riego superficial y subterránea • Unidades de manejo Fuente de datos A con nuación se cita para cada mapa la forma de obtención y el esquema general de recopilación de la información Calidad Se específica para cada caso, pero en general podemos considerar que se han realizado importantes avances en la reducción de escalas y nivel de detalles, lo que permite contar con información para la toma de decisiones locales. Herramientas y metodologías (Listar aquellas u lizadas para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos. Ej.: análisis mul criterio, tradeoffs analysis, SIG, modelos, etc.) • Mapa de cobertura de suelos: Este trabajo fue desarrollado mediante el sistema de clasificación de ocupación de erras “Land Cover Classifica on System - LCCS”, (Di Gregorio et al., 1998). El mapa de coberturas de suelos 417 �• • • • Ficha 4 fue desarrollado por INTA en el año 2009 a escala 1:250.000 y presentado a escala 1:500.000. El área de Valle de Uco fue extraída del mapa de coberturas de suelo de Argen na y elevado a escala a 1:100.000, para lo cual se combinó esta capa con información existente de observaciones en campo. Sumado a esto se combinó el mapa de oasis digitalizado a escala 1:100.000. El método de obtención de cartogra a digital u lizado, se basó principalmente en el uso intensivo de información satelital y datos de campo. Modelo de cambios en el uso de la erra: se obtendrá mediante el procesamiento de información satelital de imágenes de mediana resolución (LandSat TM), y conocimiento fehaciente de hechos determinantes en cambio del uso de suelo en fechas históricas (reconversión vi cola, crisis económicas, etc.). La clasificación de las áreas se realizará principalmente por métodos de clasificación visual, en parte apoyada por índices verdes para cada escena (NDVI), y/o clasificación no supervisada ISODATA, para cada escena. La información necesaria para este trabajo, corresponde a imágenes satelitales del sensor remoto LandSat TM en el mayor rango temporal que sea posible obtener (existentes de hasta 25 años de an güedad). Catálogo y mapas del ambiente bio sico: insumo para realizar la cartogra a digital de suelo y el mapa de riesgos geológicos. Confeccionado mediante la adaptación de información existente (cartas geológicas, cartas topográficas, trabajos específicos en el área de estudio.), y la confección de nueva información (Geomorfología, Morfodinámica, Redes de Drenaje.), u lizando como insumo a los índices morfométricos mencionados en la sección anterior, y realizando visitas a campo. Al final de la ficha se presenta una breve descripción de que involucra cada uno de ellos. Mapa digital de suelos: interpolación de datos cuan ta vos, para obtener mapas con nuos de las propiedades del suelo. Mapas de propiedades edáficas mediante el método de interpolación regresión-kriging. U liza como insumo, los índices morfométricos calculados previamente en el desarrollo del catálogo de mapas. Sumado a información de campo correspondiente a datos de suelos relevados (disposición de un gran número de calicatas). Mapa de riesgos de inundación, aluvión y sismos. En base a la siguiente información: a) Información sica del área de estudio para servir de apoyo en iden ficar áreas sensibles a peligrosidades naturales como aluvionales, de erosión, de remoción en masa, etc. (esta información se despenderá de los resultados de los obje vos propuestos en etapas anteriores como el catálogo de mapas, y el mapa geomorfológico del área de estudio); b) Información sobre infraestructura, espacios adaptados, población, etc., para es mar la vulnerabilidad de la zona y el grado de exposición a estos peligros mencionados (esta información se despenderá del catálogo de mapas de espacios adaptados propuesto como obje vo); c) Datos históricos para observar donde han ocurrido afectaciones por fenómenos naturales y así poder es mar el empo de recurrencia de estos eventos. (para obtener esta información se espera contar con datos históricos de meteorología y sociales que se relevaran en etapas previas) Aspectos socioeconómicos Datos Datos Sociodemográficos: De acuerdo al Censo Nacional de Población, Hogar y Viviendas 2010 (CNPH yV), el departamento de Tunuyán posee una población total de 49.458 habitantes (representa el 2,84% del total provincial) de los cuales 24.424 son varones y 25.034 son mujeres. La variación intercensal relaƟva 2001/2010 fue de 17,4%, muy por encima de los niveles provinciales de 10,1%. Después de Malargüe, Tunuyán es uno de los Departamentos de la provincia que más ha crecido en la úl ma década. En cuanto a la composición por sexo, el índice de masculinidad es de 97,6 hombres cada 100 mujeres, no presentando grandes diferencias respecto a los niveles provinciales de 94,9. Sin embargo, si tenemos en cuenta el sexo según la zona de residencia, se verifica que en las zonas urbanas residen más mujeres que varones, lo cual se relaciona fundamentalmente con las mayores oportunidades laborales que significa el ámbito urbano para el sexo femenino. Respecto a la estructura de edad de la población, si se analiza la distribución de la población según grandes grupos de edad, se observa que el departamento presenta una población en proceso de envejecimiento, ya que más del 7% de su población se encuentra en el rango de edad de 65 años y más. Esto da cuenta del proceso de emigración de los jóvenes en busca de mejores oportunidades 418 �2 Se u liza información del Censo 2001 debido a que la información disponible del Censo 2010 no incluye estos datos. 3 La tasa bruta de natalidad es el cociente entre el número de nacimientos ocurridos durante un período determinado y la población media es mada del período, por mil. 4 La tasa bruta de mortalidad general es el cociente entre el número de defunciones ocurridas durante un período determinado y la población media es mada del período, por mil. 5 La tasa de nupcialidad es la relación entre el número de matrimonios ocurridos durante un año y la población media para el mismo período. 6 La tasa de mortalidad infan l relaciona las defunciones de menores de un año acaecidas durante un año y el número de nacidos vivos registrados en el transcurso del mismo año. 7 Según la medición de Necesidades Básicas Insa sfechas (NBI), se considera que un hogar presenta NBI si presenta al menos de uno de los siguientes indicadores: hacinamiento (hogares con más de tres personas por cuarto), condiciones sanitarias (hogares que no enen ningún po de retrete), capacidad de subsistencia (hogares que enen cuatro o más personas por miembro ocupado y que a su vez el jefe de hogar ene bajo nivel educa vo), escolarización (hogares con algún miembro de 6 a 12 años que no asiste a la escuela), vivienda (hogares que habitan en viviendas inconvenientes es decir que posea materiales precarios en dos de las tres partes estructurales (paredes, pisos y techos), según las siguientes caracterís cas: pared (de cualquier material menos ladrillo, bloque, hormigón), piso (de erra), techo (de caña, barro, paja, cartón)). Ficha 4 laborales y de capacitación. En relación a la distribución de la población en el territorio, la densidad de población (can dad de hab/km2) es de 13,3 para el 2010. Se puede señalar que el total de la población urbana entre 14 y 64, es decir, económicamente ac va, equivale a un 62,8%, mientras que la PEA rural equivale al 62,5 % para el año 2011. Por otro lado, los distritos en donde se concentra más población son Ciudad, Vista Flores, Colonia Las Rosas y El Totoral, en el resto de los distritos la población es muy escasa, fenómeno ligado fundamentalmente a la disponibilidad de infraestructura y servicios básicos como salud, educación, transporte público, centros de abastecimiento, entre otros2. En cuanto a las tasas demodinámicas, su evolución en los úl mos años han sido muy fluctuantes, para el 2010 la tasa de bruta de natalidad3 fue de 25,6‰, la tasa bruta de mortalidad general4 fue de 6,0‰ y la tasa de nupcialidad5 fue de 3,9‰. Destacamos que la tasa de mortalidad infan l6 con respecto a años anteriores al censo 2001, pasando de 10,8‰ en 2001 a 7,2‰ en 2010. En este sen do, algunas polí cas encaradas desde el espacio público son sumamente posi vas, como es el caso del “Programa materno infan l y reproduc vo” (PARMIR) implementado desde el Departamento de Desarrollo Humano y Salud, mediante el cual se intenta: detectar, realizar un seguimiento y control a embarazadas, madres y niños de alto riesgo social y biológico; asistencia nutricional y medicinal; promoción y prevención de la salud; educación sexual y reproduc va. Respecto a la población migrante residente en el Departamento, no existen grandes diferencias respecto a los niveles provinciales, el 12,2% proviene de otras provincias y el 2,6%, proviene de países limítrofes, que en su mayoría son de origen boliviano. Respecto a las condiciones de vida de los hogares, según los datos del CNPHyV 2010, existen en el departamento un total de 13.538 hogares, en los que viven 49.026 personas, de las cuales el 90% vive en casas, el 4% en ranchos o casillas, un 4,43% en departamentos, el 1% en inquilinato y el 0,17% restante se encontraba en otro po de situación. Según datos que proporciona la ECVHR 2011, respecto a los servicios básicos se puede decir que en el departamento de Tunuyán casi el 95% de la población urbana u liza para cocinar gas en red, mientras que el 39,7% de la población rural u liza este combus ble. Esta situación se revierte respecto al gas en tubo que es el combus ble que predomina en la zona rural, el 60% de esta población u liza gas en tubo o garrafa para cocinar para el año 2010. Si analizamos la cobertura de salud, según la Encuesta de Condiciones de Vida 2011, el 62,8% de la población de Tunuyán posee cobertura de salud, en contraposición al 37,2% restante que no posee dicha cobertura. Es importante destacar que en la zona urbana la población que cuenta con cobertura de salud es de un 63,7%, mientras que en zona rural la cobertura está dirigida a un 38% de la población. Respecto a las necesidades básicas insaƟsfechas7 (NBI), se destaca que el 4,3% de la población urbana y el 11% de zonas rurales enen algún componente vinculado a las NBI. Es importante destacar que hay un 95,7% de la 419 �Ficha 4 población urbana y un 89% de la población rural sin necesidades básicas insa sfechas, superior al porcentaje provincial de 84,5%. Principales AcƟvidades Económicas Según el Censo Nacional Económico 2004-2005 (CNE), del total de los 1.801 locales económicos ocupados8, 4 corresponden al sector primario (menos del 1% del total), 132 al sector secundario (8,6% del total) y 1.665 al sector terciario (90,7%). Además, según la misma fuente, los 1.801 locales relevados poseen 6.738 personas ocupadas, ubicándose la mayor can dad de ocupados en el sector de comercio y administración pública. Principales AcƟvidades ProducƟvas: Entre el año 2010-2011 la superficie cul vada con frutales en el departamento de Tunuyán llegó a 13.116,54 hectáreas, el frutal con mayor can dad de ha cul vadas es la vid, con un total de 5.184,45 ha, le sigue, en orden de importancia, el durazno con 3.061,14 ha cul vadas, el manzano con un total de 2.022,75 ha y finalmente el peral con 1.524,35 ha. Con respecto a las hortalizas, para el año 2011 hay un total de 2.043,58 ha cul vadas con hortalizas, las más sobresaliente es el ajo, colorado y morado, con una can dad de hectáreas totales cul vadas de 998,85. Tunuyán cuenta, para el año 2011 con un total de 259,51 hectáreas de superficie cul vada con bosques y montes implantados, no así naturales. También cuenta con 188,20 hectáreas de pas zales naturales. La única producción de semillas que ene el Departamento es de girasol, con 44 hectáreas cul vadas. Por otro lado la superficie total implantada con viveros es de 179,20 ha. Infraestructura: Infraestructura vial, red de riego, transporte público, educación centros de salud, etc., se cuenta con la información de todos estos datos georreferenciada, la cual ha sido aportada por el IDR y está disponible en el informe preliminar de Diagnós co de Tunuyán. Fuente de datos La información se obtuvo de fuentes secundarias, administradas por la DEIE (Dirección de Estadís cas e Inves gaciones Económicas de la Provincia de Mendoza). Fuentes: CNP (Censo Nacional de Población) 2010. CNP (Censo Nacional de Población) 2001. CNE (Censo Nacional Económico) 2004. CNA (Censo Nacional Agropecuario) 2002. CNA (Censo Nacional Agropecuario) 2008. Informe Municipal de Ac vidades Económicas y Sociales de dis ntos años. ECVR (2010 Y 2011). Entre otros. Calidad Para la espacialización de estos datos se cuenta con la dificultad que el Censo Nacional de Población y Viviendas 2010 no ha publicado los datos por distrito y solo lo ha hecho a nivel de agregado departamental. En el caso del CNA 2008 los datos de Mendoza están disponibles y los hemos u lizados, pero todos conocemos las dificultades en la realización de ese Censo en nuestro país. Herramientas y metodologías (Listar aquellas u lizadas para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos. Ej.: análisis mul criterio, tradeoffs analysis, SIG, modelos, etc.) HERRAMIENTAS Y METODOLOGIAS 8 Se en ende por local económico a “todo espacio sico aislado o separado de otros que fue originalmente construido para desarrollar ac vidades económicas, o que no habiendo sido construido con este fin, fue u lizado para el mismo durante el opera vo censal”. 420 �Ficha 4 Con respecto a las herramientas y metodologías uƟlizadas, se llevaron a cabo rastreos, sistemaƟzación y análisis de datos secundarios, uƟlizando como base de datos el CNP (Censo Nacional de Población), la ECVR (Encuesta de Condiciones de Vida Rurales), el Censo Económico, el CNA (Censo Nacional Agropecuario). Además, se realizaron observaciones de los valores, percepciones y acƟtudes de los actores territoriales a través de entrevistas en profundidad, como herramienta metodológica para la construcción del mapeo de actores, y finalmente se realizaron recorridos territoriales donde se obtuvieron datos a través de la observación directa. METODOLOGÍAS SIG. Carta síntesis, incluye el análisis de todas las variables, una zonificación y los principales problemas y conflictos. En las etapas posteriores y se prefiere uƟlizar análisis mulƟcriterio. Mapeo de Actores Territoriales (MAT). El objeƟvo de la elaboración de un mapa de actores es (siempre desde el ámbito de trabajo específico y la conceptualización inicial del tema o problemáƟca) idenƟficar y caracterizar una diversidad de actores sociales9, para conocer su situación, intereses, vínculos sociales e interrelaciones en relación al tema en el territorio. Los actores sociales o territoriales se definen en relación con un escenario concreto de interacción, que es el escenario recortado, en principio, por el ámbito de trabajo elegido. El criterio con el cual se los idenƟfica es un criterio de diferenciación, de parƟcularización en relación con los demás. Hay una heterogeneidad de actores sociales en ese escenario diferentes por: 1. Percepciones. o 2. Culturas, subcultura, interpretaciones. o 3. Intereses / objeƟvos / valores. o 4. Racionalidad y racionalidades. o 5. Recursos y capacidades. o 6. Lo aportado por cada actor, como su base de poder en el escenario de interacción. Metodología DTPN (Desarrollo Territorial Planificado y Negociado) El trabajo con los territorio, que son espacios socialmente construidos por una heterogeneidad de actores, con diferentes objeƟvos, puntos de vista e intereses, hace necesario tener en cuenta las asimetrías de poder, que a su vez están determinadas por el acceso y control desigual de estos actores territoriales a los recursos en todos sus aspectos, información y capacidades diferentes. Con el enfoque DTPN se pretende reducir estas asimetrías a través de apoyo al proceso mediante la creación de acuerdos socialmente legiƟmados al incluir a todos los actores y llevando al acuerdo y apropiación del proceso de desarrollo. De este modo se incorpora la complejidad del sistema territorial, tanto en su contexto nacional y supra-nacional como en la diversidad de intereses y estrategias, y se promueve la apropiación, por parte de todos los actores, de los procesos de toma de decisión de abajo hacia arriba. ProspecƟva Territorial: Es la metodología que se uƟlizará a la hora de construir y validar los escenarios futuros, en la etapa de realización de los talleres territoriales. Es una metodología parƟcipaƟva que toma en cuenta la concepción futura de la sociedad, que permite construir visiones a corto, mediano y largo plazo que sirven como base para la toma de decisiones políƟcas en un territorio determinado. La prospecƟva permite discuƟr, de manera parƟcipaƟva, opciones de futuro, incorporando para esto la parƟcipación de los diversos actores sociales, conduciendo de esta manera a una toma de decisiones más democráƟca y 9 Un actor social puede ser un individuo, un grupo, una organización o insƟtución de cualquier Ɵpo –una empresa, un organismo de gobierno, una organización de la comunidad, etc.–. Lo que caracteriza o idenƟfica a un actor social es su posición parƟcular en ese escenario, su papel o rol –lo que hace o podría hacer en él– y sus propósitos o intereses respecto de ese escenario o lo que se procesa en él. En consecuencia, esperaríamos que ese actor social se comporte de una manera parƟcular en ese escenario de interacción, probablemente diferente, en todo o en ciertos aspectos, con respecto a los otros actores sociales que idenƟficamos. 421 �Ficha 4 representa va. La verdadera prospec va involucra y compromete a los actores territoriales en la transformación y desarrollo de la sociedad en que habitan. Actores involucrados (Listar, iden ficar adscripción [públicos/privados/ONGs/comunidades indígenas/etc.] y sus principales roles) Nacionales • Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca El Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca ene como obje vos primordiales la formulación, coordinación y adopción de las polí cas para el Sector Agropecuario y Pesquero de Argen na. Formular polí cas, planes, programas y proyectos agropecuarios, pesqueros y de desarrollo rural, fortaleciendo los procesos de par cipación y planificación, en armonía, con los lineamientos de la polí ca macroeconómica. Fijar la polí ca de cul vos forestales, productores y protectores con fines comerciales, de especies introducidas o autóctonas, en coordinación con la polí ca nacional ambiental y de recursos naturales renovables. Armonizar y coordinar la formulación y adopción de la polí ca de protección y uso produc vo de los servicios ambientales, agua y suelo. • Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria El INTA se orienta a la innovación como motor del desarrollo e integra capacidades para fomentar la cooperación interins tucional, generar conocimientos y tecnologías y ponerlos al servicio del sector a través de sus sistemas de inves gación, extensión, información y comunicación. • Ejército Argen no Otro actor nacional que hace falta tomar en consideración en este caso, es el Ejército Argen no (Campo de los Andes), por su importante presencia en las zonas de Tunuyán, como campo de caballería. Se es man alrededor de 4.000 ha con derecho de riego, miles de campo natural hasta los límites con Chile; poseídas por el Ejército. Parte de estas erras vienen arrendadas a productores agrícolas y ganaderos. El Valle de Uco se ha co zado y sus erras son objeto de inversiones de todo po. El Ejército Argen no es propietario de valiosos terrenos en la zona que hoy están sin usar. La cesión de erras es con la condición de usarlas de manera exclusiva para el cul vo y a parte que serían ideales para generar emprendimientos inmobiliarios. • Gendarmería Nacional Presencia relevante en la zona por la custodia de los pasos fronterizos con Chile y toda el área de frontera; se asienta en el departamento de Tunuyán el Escuadrón 28. Tienen muchos conocimientos sobre el alta montaña por los diferentes pasos que hay en la provincia de Mendoza hacia Chile que en el departamento de Tunuyán resulta ser Tunuyán, Argen na con San Gabriel, Chile • Universidad Nacional de Cuyo Toda la capacidad cien fica y educa va de la UNCuyo debe ser aprovechada a través de la futura capacitación en los talleres y como fuente de información; en par cular a través del InsƟtuto de Cartograİa, InvesƟgación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT), Facultad de Filosoİa y Letras. Este Ins tuto organiza, cada dos años, un Seminario de Ordenamiento Territorial, encuentro internacional e interdisciplinario que reúne a especialistas. El propósito es reunir a profesionales de diversas disciplinas que realizan inves gaciones y/o proyectos sobre ordenamiento territorial y su vinculación con las problemá cas urbanas, el desarrollo local, el ordenamiento territorial rural, los riesgos naturales y el ambiente, la ges ón territorial y los nuevos enfoques de gobernabilidad, la inclusión de esta especialidad en los contenidos de la educación formal. Obje vos •Promover la reflexión cien fica sobre el Ordenamiento Territorial y Ambiental. •Realizar programas y proyectos de inves gación interdisciplinaria. •Desarrollar nuevas metodologías de análisis, correlación y prospección a par r del uso de tecnologías, Sistemas de Información Geográfica y Teledetección. •Contribuir a la formación de alumnos que se inician en la inves gación. •Generar nuevos mecanismos de transferencia al sector público y privado con el propósito de contribuir a la resolución de problemas actuales. 422 �Ficha 4 • Provinciales En la provincia de Mendoza la Ley 8.051 se refiere al Ordenamiento Territorial de la Provincia. La provincia de Mendoza también par cipa con una subvención de $200.000 al Municipio de Tunuyán para la implementación de polí cas de OTR. A nivel provincial los actores que forman parte de la Comisión de Ordenamiento Territorial: • Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable Depende del Secretario de Ambiente Ing. Marco Zandomeni. Le corresponde a esta Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable asis r al Gobernador en el caso concreto de OT: - Ejecutar y controlar el cumplimiento de las normas de impacto ambiental. - Definir los obje vos esenciales del ordenamiento ambiental en el ámbito de su competencia, procurando el mejoramiento de la ar culación urbana y territorial dentro de la Provincia y de la región. - Impulsar y fomentar la coordinación entre el Estado Provincial y los Municipios en el trazado de las polí cas de desarrollo urbano y territorial garan zando la par cipación de los ciudadanos y de las organizaciones intermedias, mediante su información y respeto por su derecho de inicia va, propiciando la solución concertada de diferencias y conflictos. - Proponer campañas educa vas y de concien zación, rela vas a la conservación, protección y mejoramiento del medio ambiente. - Promover el uso racional de los recursos naturales disponibles, coordinando con los Municipios los planes y polí cas que tracen al respecto. - Ejecutar las acciones en materia de polí ca y ges ón ambiental provincial tendientes a la preservación, conservación, defensa y mejoramiento de los ambientes naturales, urbanos y agropecuarios y todos sus elementos cons tu vos. - Intervenir en la ges ón y obtención de la cooperación técnica y financiera para el cumplimiento de obje vos y polí cas de su competencia. Organismos que dependen de la Secretaría de Ambiente son: • La Dirección de Desarrollo Territorial (DDT) a cargo del Arq. Vicente Abbate. Se encarga de velar por el cumplimiento de la norma va de impacto ambiental en el territorio, como así también de las áreas protegidas y ley de arraigo. • La Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial La función del organismo es establecer el Ordenamiento Territorial como procedimiento polí co administra vo del Estado en todo el territorio provincial, entendido este como Polí ca de Estado para el Gobierno Provincial y el de los Municipios. Es de carácter preven vo y prospec vo a corto, mediano y largo plazo, u lizando a la planificación como instrumento básico para conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental con formas equilibradas y eficientes de ocupación territorial. • El Ins tuto de Desarrollo Comercial (IDC) • Es una fundación creada por inicia va del Gobierno de la Provincia de Mendoza, apoyada por ins tuciones académicas, agrupaciones y cámaras empresariales, con la intención de brindar un marco ins tucional para la par cipación de los dis ntos sectores (públicos y privados) vinculados con la ac vidad comercial. El IDC aborda el análisis territorial de la ac vidad comercial desde perspec vas económicas, sociales y urbanís cas en el territorio de forma integrada Las funciones del IDC son apoyar incen var y es mular la compe vidad y la eficiencia del tejido comercial de la Provincia de Mendoza, mediante una intervención social y territorialmente diferenciada. • El Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR). El IDR es una Fundación que trabaja en coordinación permanente con ins tuciones, comunidades rurales y actores afines. Su función es promover el arraigo a la erra mejorando la calidad de vida de la familia rural a par r de la generación de información y la ejecución de programas y proyectos que conduzcan al desarrollo sustentable del territorio. 423 �Ficha 4 Obje vos: - Generar acciones que contribuyan con el desarrollo rural, a par r de la ar culación y la cooperación de dis ntos sectores. - Difundir información siempre actualizada que sea de u lidad para el sector rural. - Acompañar a los jóvenes y a los pequeños productores en la búsqueda y u lización de herramientas que les permitan generar oportunidades de emprendimientos sustentables. El IDR será parte de la asesoría técnica y metodológica del proyecto, que actualizará mapas y el SIG (Sistema de Información Geográfico). Referentes Lic. Mar n Pérez, la Lic. Liliana Fernández, el Geógrafo Federico Alegre. • Departamento General de Irrigación. Es un organismo descentralizado y autárquico que sanciona su propio presupuesto de gastos y cálculo de recursos. El obje vo principal del Departamento General de Irrigación es la preservación, distribución y regulación de las aguas, de los ríos provinciales a fin de aprovechar todos sus usos posibles, ejerciendo el control directo respecto a las concesiones otorgadas e instando aquellas que se deban otorgar, realizando los estudios necesarios para luego apurar la correspondiente Ley de Concesión ante la Honorable Legislatura de la Provincia. En lo específico la Subdelegación de Aguas del Rio Tunuyán Superior es la autoridad que cubre la zona en análisis, y proporciona referencias a las redes de riego, arroyos, y contaminación de aguas. El referente por la Subdelegación es el Ing. Brizuela. • La Dirección de Agricultura y Con ngencias Climá cas (DACC). Es un organismo público dependiente del Ministerio de Producción, Tecnología e Innovación, del Gobierno de Mendoza encargado de la lucha an granizo y de impar r información sobre eventos climá cos adversos, elaborando mapas agroclimá cos. Genera información meteorológica de uso agrícola para el registro y localización de cul vos, la determinación y cer ficación de daños sufridos, el desarrollo y aplicación de sistemas de prevención de con ngencias climá cas, con la finalidad de disminuir los efectos socioeconómicos en zonas cul vadas de la provincia. • Ins tuto de Sanidad y Calidad Agropecuaria Mendoza (ISCAMEN). Ente autárquico encargado de la protección fitozoosanitaria de la Provincia de Mendoza, posee incumbencias en el control y fiscalización de semillas; sanidad vegetal, sanidad animal en Barreras y uso racional de agroquímicos entre otros temas. • Dirección General de Escuelas Es la responsable de la Educación oficial en la provincia de Mendoza de los niveles primario, secundario y terciario o superior. Existen 62 establecimientos educa vos en el departamento: contabilizando primarias, medias y terciarios. En par cular el Ins tuto de Educación Superior 9_015 dependiente de la DGE –Dirección General de Escuela de Mendoza, par cipa en el proceso de ordenamiento territorial. Este ins tuto de nivel superior aporta técnicos para el componente de Comunicación e interviene con toda su estructura educa va en el territorio, facilitando la par cipación social de los jóvenes en par cular. • Dirección de Vialidad Provincial: Es la responsable de la creación, mantenimiento y conservación de la red vial de la provincia de Mendoza, los caminos provinciales son claves en la conec vidad interna de los departamentos. • Ministerio de Salud de la Provincia: De él dependen los CIC (centro integrados comunitarios), centros de salud y hospitales. En Tunuyán funcionan 15 centros de salud y un hospital de carácter regional; su localización geográfica aparece georreferenciada en los mapas de equipamiento departamental. • Dirección de Transporte Provincial: Regula y coordina el transporte urbano, rural e interurbano de larga y corta distancia; y cotrola los servicios de taxis y remises • EDEMSA, Empresa de Energía Mendoza S. A.: Proveedor de energía en toda la provincia, para el caso rural debemos considerar la existencia de muchos pozos (600/650) que funcionan eléctricamente y proveen riego agrícola y agua para consumo humano e industrial. 424 �Ficha 4 • Policía y bomberos provinciales: Existen en Tunuyán 8 destacamentos y dos unidades de cuidado del Medio Ambiente, su ubicación y áreas cubiertas por asistencia se puede observar en el capítulo de equipamientos del territorio 3.2.1.3 Municipales La Municipalidad de Tunuyán es el organismo coordinador y responsable del proceso de ordenamiento territorial. Gracias a esta experiencia podrán establecerse líneas polí cas para administrar el territorio y ges onar la organización del mismo. Los responsables serán la directora de Ordenamiento Teritorial, Arq. Andrea Avena; el Director de Desarrollo Económico, Ricardo Alberto Pont, y la Geógrafa Sonia Lambas. La Municipalidad, el INTA y la FAO tendrán que ejercer sus acciones conjuntamente con el objeto de generar información, indicadores y aplicar metodologías de análisis territorial que puedan ser u lizadas luego como base para la generación del Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento de Tunuyán. En el sector no estatal se visualizan organizaciones y empresas, entre otras, enumeramos algunas por su relevancia en un primer acercamiento al territorio. 3.2.1.3 Sector privado • Cámara de Comercio Industria y Producción de Tunuyán. Tiene como asociados a los comerciantes y productores agropecuarios e industriales del departamento de Tunuyán y realiza funciones gremiales en defensa del sector produc vo. • ONGs: UNIDA proyectos a nivel regional, OIKOS red ambiental-provincial, Banco de Alimentos Mendoza. • Uniones Vecinales, Clubes y otras organizaciones de la sociedad civil: Existe en el municipio un registro de todas estas organizaciones y será u lizado a la hora de convocar a la par cipación ciudadana para validar y enriquecer este diagnós co y además diseñar el futuro deseado para el departamento. • Empresas: • (Eco de los Andes –de Nestlé–, Alco-tomate, Carle (conservas). Bodegas: Salentein (holandesa), Lurton (francesa) Clos de los 7 (francesa), Los Parrales, Coop. Vi vinícola Vista Flores, Hinojosa Hnos., Antucurá, La Luz, entre otras. Todas estas empresas enen un peso muy importante en las ac vidades económicas, produc vas y sociales de toda la zona del Valle de Uco. • Turismo Algunos actores de este sector son: Hotel Tunuyán, Hotel Fuente Mayor, Hostal del Sol, Casa Antucura; este es un rubro que está en con nuo crecimiento, en la actualidad. Actores efectivamente entrevistados INSTITUCIONES/ORGANIZACIONES PÚBLICAS: • • • • • • • INTA La Consulta. Subsecretaria de Trabajo-Delegación Tunuyán Escuela 4_035 Bachiller Técnico Agrario (EBTA) Vista Flores, Tunuyán. Departamento General de Irrigación, Subdelegación Valle de Uco. Ejército Argen no, Comando de Remonta y Veterinaria. Subsecretaría de Agricultura Familiar de la Provincia. Municipalidad de Tunuyán. CIVILES SIN FINES DE LUCRO • • • • • • Unión Vecinal Obreros Rurales de Campo los Andes. Sindicato de obreros vi vinícolas. Cámara de Comercio de Tunuyán. Coopera va Rural de Servicios públicos Vista Flores Limitada Asociación Colec vidad boliviana de Tunuyán. Unión Vecinal La Primavera. 425 �Ficha 4 • Bioferia de Mendoza. • UCOVIN: Asociación Civil que ene por objeto principal desarrollar la industria vi vinícola en el Valle de Uco. La misma se encuentra conformada por personas de diferentes sectores de la industria vi vinícola, que trabajan para cumplir con los obje vos de la misma. PRIVADAS • • • • • • • • • • • • • • Bodega Collie Di Boasi (Benvenuto de la Serna). Coopera va Vi vinícola Vista Flores y Ucovin. Bodega Hinojosa. Frigorífico Tunuyán S.A. APITUN (Coopera va Apícola Tunuyán). Establecimiento Fru cola Carle S.A. Las Lomas S.A.(Constructora). Bodega Los Parrales. Bodegas de Argen nas (Cámara) Asociación Criadores de Pollos y Cerdos de Tunuyán Asociación Ganadera Bella Vista-Valle de Uco. Feria Franca Tunuyán. Bodegas Salentein. Bodega Clos de Los 7. Actividades productivas o usos del suelo El departamento se encuentra formado por 3 unidades geomorfológicas principales: las montañas al oeste, la bajada pedemontana en el centro y la planicie en el sector este. El sector montañoso cubre más del 65% del departamento. Toda el área posee una tupida red de drenaje de po dendrí co a subparalelo, la cual es colectada en grandes cauces convergentes en el área montañosa y de carácter divergente en las zonas de menor pendiente. Sobre la porción más baja del territorio, la llanura agradacional, ubicada al este del departamento, en esta es donde se asientan todas las ac vidades humanas. Conflictos identificados (actuales y potenciales) A con nuación se detallan algunas de las “tensiones emergentes en el territorio de Tunuyán que pudieron detectarse mediante el mapeo de actores y el análisis de fuentes o datos secundarios, como así también mediante recorridos territoriales realizadas por el equipo de trabajo. • Predominan los pequeños y medianos actores territoriales, los cuales enen problemas relacionados a la falta de capital, escasez de información (capital cultural), bajos niveles de capacitación y produc vidad, (Capital educa vo), dificultades de comercialización, altos costos de transportes y almacenamiento (Capital económico), insuficiente cultura asocia va, entre otros (capital social). Estos actores coexisten con otros grandes como los inversores extranjeros, que están insertos en los mercados, poseen capital y tecnología y han podido reconver r sus ac vidades, con una sobreu lización o uso de los recursos naturales. • Concentración de las explotaciones agropecuarias (EAP) de superficie reducida. • Las explotaciones con más de 100 ha están en manos de grandes capitales tanto nacionales como extranjeros, asociados a economías de po la fundistas con escasa relación con poblaciones locales y que han modificado el pedemonte generando efectos ambientales nega vos aguas abajo. • Venta de terrenos aptos para cul vo, para emprendimientos par culares, vinculados a la construcción de barrios privados. • Contaminación por agroquímicos. • Loteos de terrenos en zonas donde no hay servicios básicos, como agua y electricidad. • Las grandes empresas territoriales no fomentan la u lización de mano de obra local. 426 �Ficha 4 • Aumentos en el valor de la erra. • Tensiones entre empresas privadas e Irrigación por limitación en la construcción de pozos de agua para riego agrícola. • Aumento de inundaciones debido a la construcción de terraplenes en las empresas ubicadas en la zona del pedemonte departamental y a los cambios en el uso de esos sectores, lo que provoca disminución de las infiltraciones y mayores escorren as. • Falta de legislación que permita controlar la construcción de emprendimientos privados, como son las grandes bodegas de capitales extranjeros y sus impactos ambientales y sociales. • Matriz produc va que genera empleo temporario y dificulta completar ingresos anuales a familias de trabajadores. • Conflicto de límites con el departamento vecino de Tupungato, y sus consecuencias para la prestación de servicios en ese sector. • Necesidad de localización o relocalización de ac vidades crí cas por su demanda e impacto ambiental: cementerios, plantas de tratamiento de líquidos cloacales, parque industrial, zona franca, entre otras. Planificación Objetivos La planificación territorial es etapa posterior al diagnós co y talleres territoriales, actualmente el grupo de Ordenamiento Territorial Rural del Tunuyán está ampliando y enriqueciendo el informe preliminar y empezando próximamente a trabajar con los talleres territoriales (en los cuales se busca validar el diagnós co y armar de manera conjunta con los actores territoriales par cipantes los escenarios futuros). Es importante destacar que la planificación territorial parte de la definición par cipa va de los obje vos entre los dis ntos actores involucrados en el proceso. La mayor parte de esta etapa estará vinculada con la organización de los talleres par cipa vos, que servirán como herramienta para la toma de decisiones, por lo tanto deben representar los obje vos perseguidos y obtener, a par r de las negociaciones entre los mismos, propuestas encaminadas a fortalecer y desarrollar el Ordenamiento Territorial Rural par cipa vo. Herramientas para trabajo en grupos Se elaborarán e implementarán entre 11 y 12 talleres distritales y/o sectoriales, donde se invitará a par cipar a la comunidad en general. La intención de los mismos, será validar el diagnós co territorial construido previamente por el grupo de trabajo en Ordenamiento Territorial y construir de manera conjunta y par cipa va los escenarios futuros para la toma de decisiones. Es por ello que los talleres enen un enfoque par cipa vo y negociado, donde los actores territoriales involucrados y sus diferentes sectores, con intereses legí mos en un proyecto, programa o polí ca de desarrollo, no solo par ciparán en la validación del diagnós co, sino que al mismo empo intervendrán y adquirirán un protagonismo cada vez mayor en el análisis de su propia realidad, en la toma de decisiones y en la ges ón de los recursos. De esta manera se convierten en actores determinantes de su propio desarrollo y se potencia la capacidad polí ca y económica de toda la comunidad local, incluyendo los sectores sin poder y con mayores niveles de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos En las próximas etapas se piensa avanzar sobre las funciones de producción y la afectación de servicios ecosistémicos, en este informe en los conflictos iden ficados aparecen varios vinculados a esta problemá ca. Metodología para la construcción de escenarios de uso Cuando se llegue a esta etapa el equipo de trabajo de Ordenamiento Territorial Rural del departamento de Tunuyán, es ma proponer una zonificación agroecológica y a par r de allí planificar los usos del suelo rural del Departamento. Con metodología prospec va avanzar a la construcción de escenarios y elegir un escenario “apuesta”. 427 �Se desarrollarán en la etapa de planificación que comenzaremos de aquí en adelante. Ficha 4 Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Gestión Responsables de ejecución, seguimiento y contralor El responsable principal de la ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial, deberá ser la Municipalidad del departamento de Tunuyán, Mendoza. La ejecución de cualquier po de Plan depende única y exclusivamente de la voluntad y decisión polí ca de implementarlo. En relación al seguimiento y ejecución, son las Ins tuciones que par ciparon del proceso de construcción del Plan de Ordenamiento Territorial y que poseen los conocimientos técnicos necesarios, las que deberían establecer un seguimiento y control de la ejecución efec vamente real y adecuada del Plan. Entre ellas: Principalmente la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable), provincia de Mendoza, que ene como obje vo primordial coordinar la elaboración, IMPLEMENTACIÓN, SEGUIMIENTO Y REVISIÓN permanente de todos los Planes Municipales; el INTA, Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria; El IDR (Fundación Ins tuto de Desarrollo Rural, delegación Tunuyán, Mendoza; el Departamento General de Irrigación, delegación Valle de Uco. Además de todos los organismos provinciales de control de áreas naturales, ac vidades produc vas, y servicios públicos y privados. Mecanismos de resolución de conflictos Los mecanismos de resolución de conflictos al igual que los elementos de monitoreo serán planteados una vez que el Plan de Ordenamiento Territorial de Tunuyán esté terminado y puesto en vigencia; actualmente, como se mencionó anteriormente, estamos en la etapa de finalización de diagnós co y prontos a comenzar los talleres de validación del mismo con la comunidad en general, como así también, la construcción y validación de escenarios futuros para la toma de decisiones. Elementos de monitoreo Los mecanismos de resolución de conflictos al igual que los elementos de monitoreo, serán planteados una vez que el Plan de Ordenamiento Territorial de Tunuyán esté terminado y puesto en vigencia, actualmente, como se mencionó anteriormente, estamos en la etapa de finalización de diagnós co y prontos a comenzar los talleres de validación del mismo con la comunidad en general, como así también, la construcción y validación de escenarios futuros para la toma de decisiones. Beneficios Esperados Obtenidos Beneficios ambientales a nivel local No especificado. - Preservación y cuidado de recursos naturales del Departamento y de la Provincia. - Sostenibilidad ambiental y ecológica en las ac vidades económicas desarrolladas o a desarrollarse, ya sea a nivel municipal como provincial y nacional. Beneficios ambientales a nivel nacional No especificado. Beneficios socioeconómicos a nivel local No especificado. - Un desarrollo social y económico de forma equita va y sustentable. - Legislación que controle el uso de erras produc vas para la construcción de emprendimientos privados. 428 �- Legislación que permita el control en la construcción de emprendimientos privados. Equidad e igualdad entre sectores urbanos y rurales. Redes de vinculación entre el territorio con el entorno y con otros territorios. Fortalecimiento del tejido asocia vo. Mayor conexión entre zonas rurales y urbanas. Ficha 4 - Beneficios socioeconómico a nivel nacional No especificado. - Organización y promoción de ac vidades económicas sustentables y estratégicas para el bienestar de las poblaciones. ANEXO Explicación índices morfométricos. Modelo Digital de Terreno: Se u lizará el modelo digital de terreno Shu le Radar Topography Mission (SRTM) obtenido por la NASA de 30 m de resolución Espacial Corregido. Este ha sido provisto por el Ins tuto Geográfico Nacional, y corregido por el Laboratorio de Geomá ca de INTA EEA Mendoza. Pendiente La Pendiente calcula el ángulo existente entre el vector normal a la superficie con respecto a la ver cal, para cada uno de los píxeles del Modelo Digital de Elevación Aspecto El aspecto calcula el ángulo existente entre el vector que señala el norte y la proyección sobre el plano horizontal del vector normal a la superficie en cada punto. Este índice muestra la orientación de cada píxel con respecto al norte. Índice de Curvatura Este índice aporta información sobre la concavidad o convexidad de la superficie en un punto dado. Se ejecuta a par r de medidas geométricas basadas en derivadas de segundo grado y los parámetros que expresan esa información se denominan curvaturas. Estas derivadas se pueden calcular en todas direcciones. Las dos direcciones más importantes son la de la máxima pendiente y la perpendicular a esta. Los valores obtenidos para estas direcciones son, respec vamente, la curvatura ver cal y horizontal. Índice de Convergencia Este índice calcula la can dad de píxeles situada aguas arriba de cada píxel que descargan sobre esta; es decir, las píxeles cuyo flujo, una vez conducido aguas abajo, converge en dicha píxel. Este índice muestra para valores nega vos una alta convergencia y valores posi vos una convergencia muy baja; como es de esperar, los valores más altos de convergencia se dan en los sectores donde se desarrollan cursos de agua y en arroyadas difusas sobre laderas escarpadas. 429 �El índice de humedad fue originalmente desarrollado para predecir las áreas saturadas y también para predecir la profundidad del nivel freá co del suelo. Posteriormente ha sido empleado para predecir el contenido de humedad del suelo y para iden ficar áreas de erosión y/o depositación potencial de materiales, y para la predicción del desarrollo de cárcavas. Valores altos del índice de humedad indican potencial para la acumulación de agua en el suelo, y coincide con aquellas zonas de baja pendiente y con un valor de área de drenaje específica alto. Valores bajos del índice de humedad indican bajo potencial topográfico para la acumulación de agua en el suelo, ya sea por tratarse de un área con una cuenca de captación pequeña o por un alto valor de pendiente, indicador de suelos bien drenados. Otro po de aplicaciones del índice de humedad, junto con la pendiente del terreno, es la predicción de propiedades del suelo. La topogra a determina la distribución del agua en el suelo y los procesos erosivos, influyendo en la erosión-depositación de materiales el lavado de nutrientes y minerales, el contenido de materia orgánica, la profundidad del suelo, etc. Ficha 4 Índice de Humedad Topográfica Índice de la Potencia del Flujo Superficial Es un es mador de la fuerza erosiva del flujo superficial. Este índice fue concebido a par r del índice de convergencia y la pendiente, con el fin de predecir las áreas potenciales con riesgo de desarrollo de cárcavas debido a la concentración del flujo superficial. Indica las áreas donde existe potencial para la concentración del flujo superficial y donde, además, la pendiente puede producir que el flujo alcance una velocidad tal que provoque la incisión del flujo con el consiguiente desarrollo de cárcavas. Longitud de la Pendiente La longitud de la pendiente se define como la distancia desde el punto de origen de un escurrimiento hasta el punto donde decrece la pendiente, al grado de que ocurre el depósito, o bien, hasta el punto donde el escurrimiento encuentra un canal de salida bien definido. Este factor se u liza para calcular el efecto de la topogra a sobre la erosión. Clasificación de la Curvatura Este índice es calculado a par r del índice de curvatura, u lizando los índices intermedios de curvatura ver cal y curvatura horizontal. Una vez obtenidos estos índices, se clasifica la curvatura del terreno, obteniendo 9 clases que se detallan en el Esquema 01. Esta clasificación sirve para reconocer el comportamiento del terreno, diferenciar áreas convergentes de divergentes, sectores de escurrimiento y sectores de retención. Altitud Sobre la Red de Drenaje Este índice calcula la diferencia ver cal entre la altura de una celda y la altura que en dicha celda le correspondería a la red de drenaje. Para ello, se interpola en primer lugar una capa de elevaciones, a par r únicamente de las alturas en los cauces. Seguidamente, se resta esta capa de elevaciones del Modelo Digital de Elevación. Este índice se u liza para cálculos de grado de erosión y predicciones del nivel de agua en el suelo. • Red de drenaje (Strahler) Si bien este no corresponde a un índice morfométrico propiamente dicho, es obtenido a través del modelo digital de elevaciones mediante la combinación de la pendiente, el aspecto y el índice de convergencia, y representa los drenajes naturales existentes en el área de estudio categorizados según la clasificación de Strahler. La red de drenaje se u liza para realizar un gran número de análisis en relación al comportamiento de la cuenca, de forma estructural y morfológica. Además, la red de drenaje es de suma importancia en el análisis de riesgos (ver anexo I Figura 12) • Microdrenaje. 430 �Ficha 4 El microdrenaje muestra las zonas de escurrimiento naturales sin encontrarse necesariamente dentro de un cauce, muestra los sectores de conducción de la escorren a natural hasta los cauces e meros y de estos a los cauces principales. (ver Anexo I Figura 13). • Índice mul rresolución de fondo de valle El índice mul rresolución de fondo de valle o tambien conocido como índice mul rresolución de la planura de fondo de valle, muestra la relación existente entre el fondo de lo que reconoce como valle y su planaridad. El modelo usa la pendiente y la elevación para clasificar a los fondos de valle según su profundidad y su planaridad. Esto se logra con una serie de operaciones de vecindario a resoluciones cada vez más gruesas o degradadas con el obje vo de iden ficar pequeños y grandes valles (ver Anexo I Figura 14). • Cuencas hidrológicas Se calculan a través de la red de drenaje marcando los sectores divisorios de agua y se u lizan para conocer la influencia hidrológica superficial. 431 �Ficha 5 Ficha 5: Balcarce, Buenos Aires Autores: Néstor Maceira, Karina Zelaya Nombre del Proyecto Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial Rural (POATR) del Partido de Balcarce Datos Generales Institución responsable Municipalidad de Balcarce (MB; municipal) Organismo Para el Desarrollo Sostenible (OPDS; provincial) InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA, Centro Regional Buenos Aires Sur, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce; nacional) Facultad de Ciencias Agrarias (FCA), Universidad Nacional de Mar del Plata (UNMdP; nacional) Facultad de Derecho (FD), Universidad Nacional de Mar del Plata (UNMdP; nacional) Instituciones participantes Facultad de Ingeniería, UNMdP. Facultad de Arquitectura, UNMdP. Facultad de Humanidades, UNMdP. InsƟtuto de Geología de Costas y Cuaternario, UNMdP. Facultad de Ciencias Veterinarias, Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN). Maestría en Producción Vegetal, UNMdP. Maestría PLIDER, Universidad Nacional del Sur. Universidad Tecnológica Nacional. Dirección General de Cultura y Educación. Agencia de Desarrollo Local Balcarce. Asociación de Riego Pampeano. Asociación de Ingenieros Agrónomos Balcarce. Ministerio de Infraestructura de la Provincia de Buenos Aires. Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires. Autoridad de Agua de la Provincia de Buenos Aires. Subsecretaría de Agricultura Familiar, MAGYP de la Nación. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Consejo Nacional de InvesƟgaciones Cienơficas y Técnicas, CONICET. Responsable técnico directo y equipo de trabajo Comisión Coordinadora: Néstor O. Maceira, Ingeniero Agrónomo (Dr), INTA, Coordinador Equipo Técnico. Karina Zelaya; Ingeniera en Sistemas de Información (MSc), INTA, FCA-UNMDP. Carlos Muñoz, Municipalidad de Balcarce, Subsecretario de Producción y Empleo. Eduardo Álvarez Manzaneda, Arquitecto, Municipalidad de Balcarce, Coordinador de Planeamiento. María Paula Lopardo, Abogada, Municipalidad de Balcarce, Asesora Legal. Cecilia Videla, Ingeniera Agrónoma (Dr), FCA-UNMdP. Liliana Picone, Ingeniera Agrónoma, FCA-UNMdP. Patricia Pastore, Bióloga, OPDS, Directora de Ordenamiento Ambiental Territorial. Susana Mulvany, Bióloga, OPDS, Dirección de Ordenamiento Ambiental Territorial. Claudia Oviedo, Abogada, FD-UNMdP. Ana Verneƫ, Abogada, FD-UNMdP. Claudia Álvarez, Ingeniera Agrónoma, Municipalidad de Balcarce (ex integrante). María Bruno, Docente, Municipalidad de Balcarce (ex integrante). 432 �Ficha 5 Integrantes Equipo Técnico: Cris na Cufré, Ingeniera Agrónoma, Municipalidad de Balcarce, Dirección de Plazas y Paseos. Wanda Marín, Municipalidad de Balcarce, Dirección de Plazas y Paseos. Mariela Scartossi, Municipalidad de Balcarce, Concejala. Fernando Preves, Municipalidad de Balcarce, Concejal Liliana Charafedin, Municipalidad de Balcarce, Concejala. Hugo Fiori , Municipalidad de Balcarce, Obrador Municipal. Jorge Poggioli, Municipalidad de Balcarce, Subsecretario de Turismo. Marcos Canciani, Arquitecto, OPDS. Mariano Pérez Safontas, Biólogo, OPDS. Sandra Mar nez, Geóloga, OPDS. Hugo Mar nez Melo, Ingeniero Agrónomo, INTA, Agencia de Desarrollo Balcarce. Natalia Murillo, Bióloga, INTA. Julio Elverdin, Ingeniero Agrónomo, INTA. José Calvo, Médico Veterinario, INTA. Hernán Angelini, Analista en Sistemas, INTA. Jorge Tribó, Sociólogo, INTA. Sebas án Cambareri, Ingeniero Agrónomo, INTA. Bernade e Abadia, Ingeniero Agrónomo, INTA. Marino Puricelli, Ingeniero Hidrogeólogo, INTA. Sergio Guido, Ingeniero Agrónomo, INTA. Diego de la Torre, Ingeniero Agrónomo, INTA. Ricardo Bartosik, Ingeniero Agrónomo, INTA. María Virginia González, Ingeniera Agrónomo, FCA-UNMdP. Francisco Bedmar, Ingeniero Agrónomo, FCA-UNMdP. Yolanda Andreoli, Ingeniera Agrónomo, FCA-UNMdP. Guillermo Studdert, Ingeniero Agrónomo, Facultad de Ciencias Agrarias UNMdP. Gladys Clemente, Ingeniera Agrónoma, FCA-UNMdP. Juan José Eyherabide, Ingeniero Agrónomo, FCA-UNMdP. Maria Inés Leaden, Ingeniera Agrónoma, FCA-UNMdP. Mirta Calandroni, Ingeniera Agrónoma, FCA-UNMdP. María Eugenia Maceio, Abogada, Facultad de Derecho-UNMdP. María Teresa Adobba , Docente, Ministerio de Educación, Jefa Distrital de Inspectores de Escuelas. Gustavo Barakdjian, Biólogo, Ministerio de Infraestructura. Carlos Már re Lavalle, Arquitecto, Ministerio de Infraestructura. Mar n Isla, Ingeniero Civil, Ministerio de Infraestructura. Lorena Herrera, Bióloga, CONICET- FCA-UNMdP. María Paula Barral, Ingeniera Ambiental, CONICET. INTA. Lina Berrouet Cadavid, Ingeniera Forestal, FONCyT – INTA. Héctor Massone, Licenciado en Geología, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, UNMdP. Mariana Camino, Licenciada en Geología, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, UNMdP. Fernando Milano, Médico Veterinario, UNICEN. Jorge Trivigno, Arquitecto, Autoridad del Agua. Liliana Sciacca, Ingeniera Agrónoma, Subsecretaría de Agricultura Familiar, MAGyP. Diana Mazzan , Antropóloga, Laboratorio de Arqueología Regional Bonaerense, UNMdP. Irene Briche , Antropóloga, Laboratorio de Arqueología Regional Bonaerense, UNMdP. Virginia FRADE, Analista en Sistemas, ONG La Brava Elvira Suero, Ingeniera Agrónoma, Asociación de Riego Pampeano. María Candela Nassi, Abogada, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. María Fernanda González, Ingeniera Agrónoma, Municipalidad de Balcarce. 433 �Ficha 5 Juan Or z, Analista en Sistemas, Municipalidad de Balcarce. Mariano Guillermo, OPDS, Técnico Juan Carlos Manchado, Ingeniero Agrónomo, INTA. Jorge Barreto, INTA, Comunicaciones. Pedro Ibáñez, INTA, Comunicaciones. Miguel Di Marco, INTA, Comunicaciones Mariela Virraruel, INTA, Comunicaciones Alberto Ac s, INTA, Comunicaciones María Clara Mediavilla, Ingeniera Agrónoma, Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP. José Luis Bodega, Ingeniero Agrónomo, Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP. Antonio Scio , Ingeniero Agrónomo, Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP. Celeste Canesini, Ingeniera Agrónoma, Maestría en Recursos Naturales FCA, UNMdP. Natalia Romera, Bióloga, Maestría PLIDER FCA, UNMdP Marcela Romero, Dirección Gral. de Cultura y Educación. Asunción Romanelli, Bióloga, Ins tuto de Geología De Costas y del Cuaternario – UNMdP. Roxana Ferraro, Facultad de Arquitectura, UNMdP. Laura Zulaica, Facultad de Arquitectura, UNMdP. Leandro Cardoso, Ingeniero Agrónomo, INTA. Marco normativo Cons tución de la Nación Argen na, ar culos 41, 43, 75. 1994. Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental 25.675 (Ley General del Ambiente). 2002. Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial del Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN) de 2010. Documento “Plan Estratégico Territorial Avance II: Planificación Estratégica Territorial” del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de 201115. Cons tución de la Provincia de Buenos Aires. Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la Provincia de Buenos Aires. Ley 11.723/95 de Polí ca Ambiental de la Provincia de Buenos Aires Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto-Ley 6.769/58). Ordenanza de la Municipalidad de Balcarce 92/10, y Decreto de Promulgación 1.907/10, su modificatoria Ordenanza 157/10 promulgada por Decreto 2.884/10, su Anexo I “Nuevo Plano de Zonificación”, y su convalidación Decreto 1.846/11 del Departamento de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Ubicación geográfica y área de influencia Par do de Balcarce, provincia de Buenos Aires (4.212 km2). Área de influencia: Áreas Complementaria y Rural del par do, incluyendo las localidades rurales (San Agus n, Los Pinos, Napaleofú, Ramos Otero y Villa Laguna La Brava). 44.064 habitantes (censo 2010), siendo urbana en su mayor parte (42.623). Área temática de aplicación Ordenamiento Ambiental Territorial Rural. Regula los usos en las Áreas Complementaria y Rural delimitadas por la Ordenanza Nº 92/10 y su modificatoria N° 157/10. Motivación Orientar los usos de la erra y la ocupación del territorio en las áreas rural y complementaria, dando respuesta a la demanda social de desarrollo de las localidades rurales, procurando la valoración de los servicios ecosistémicos, el paisaje y los recursos naturales para un desarrollo más equilibrado, disminuyendo o mi gando los efectos ambientales nega vos asociados al crecimiento e intensificación de las ac vidades agrícolas, ganaderas, mineras 434 �Ficha 5 y agroindustriales, y promoviendo nuevas ac vidades sustentables en un marco de par cipación responsable de todos los actores sociales. Financiación INTA OPDS FCA DERECHO, UNMdP MUNICIPALIDAD 104.120 56.404 6.900 6.900 5.000 Temporalidad Febrero 2010- Noviembre de 2012 Estado de desarrollo (Marcar con una equis según corresponda) Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) X Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto • Voluntad polí ca y ac tud abierta a la par cipación social por parte de las autoridades municipales. • Compromiso de las ins tuciones locales, provinciales y nacionales vinculadas al proyecto • Solidez del equipo técnico, que ha crecido en número y se ha enriquecido en disciplinas e ins tuciones en el empo que lleva el proyecto. • Apoyo unánime del Concejo Deliberante, que declaró el proyecto de interés municipal • Firme apoyo provincial a través del OPDS. • Alto grado de par cipación social. Limitaciones para el desarrollo del proyecto Si bien existe un compromiso interins tucional fuerte, la capacidad actual del Ejecu vo Municipal en la temá ca ambiental y territorial es escasa y debería ser reforzada. Se recomienda la creación de una autoridad de aplicación específica y el fortalecimiento del equipo humano y de la capacidad opera va. Presentación de resultados obtenidos/esperados Convenio de Cooperación Técnica firmado en 2011 entre INTA, Facultad de Ciencias Agrarias, Facultad de Derecho, OPDS y Municipalidad de Balcarce para integrar un equipo interins tucional, combinar capacidades y aportar recursos para llevar adelante el proyecto. Documento del POATR y proyecto de Ordenanza Municipal presentados al Ejecu vo (Nov. 2012) Publicaciones: Barral, M.P y Maceira N.O. 2012. Land-use planning based on ecosystem service assessment: a case study in the Southeast Pampas of Argen na. Agriculture, Ecosystems and Environment, 154: 34-43. Milano, F.A.; Marino, G.D.; Maceira, N.O; Berrouet C. L.M.; Roca, P.; Morales, C.; Oviedo, C.L.; Jaworski do Santos, R.; Verne , A.; Angarita-Mar nez, I. y Clay, R.. 2012. Rural development experiences in the Pampas that include ecosystem services: land use planning in Balcarce Municipality and the “Rangeland Meats” Program. II Interna onal Symposium on Integrated Crop-Livestock Systems 2012. Integrated Crop-Livestock at field, farm and landscape scale. Porto Alegre, Brazil. 8-12 October 2012. Barral, P. y N. Maceira. 2011. Evaluación ambiental estratégica del ordenamiento territorial. Un estudio de caso para el par do de Balcarce basado en el análisis de servicios ecosistémicos. En: Laterra, P., E. Jobbágy y J. 435 �Ficha 5 Paruelo (eds.). Valoración de Servicios Ecosistémicos. Conceptos, herramientas y aplicaciones para el ordenamiento territorial. Ediciones INTA. 740 pp. ISBN: 978-987-679-018-5. Pp 443-459. Maceira, N., J. Elverdin, C. Álvarez, C. Videla, K. Zelaya, L. Picone, G. Borras, J. Tribo, N. Romera, C. Muñoz, M. Bruno, G.S. Cambareri, E. Álvarez Manzaneda, C. Cufré, M.F. González, P. H. Mar nez Melo, L. Herrera, S. Guido, J. Calvo, M. Calandroni, M.P. Barral, H. Angelini, C. Canesini, L. Charafedín, F. Preves, J. Poggioli, P. Pastore, S. Mulvany, M. Guillermo, M. Ambrústolo, A.M. Verne , C. Oviedo, R. Ferrero, L. Zucaila, M. Camino, M. C. Nassi, M.T. Adobba , A. Romanelli, L. Lima, H. Massone, G. Mar nez, F. Milano, M. Ávila, M. Canciani, G. Barakdjian. 2011. Proceso par cipa vo para el desarrollo de un Plan de Ordenamiento Territorial Rural del Par do de Balcarce. Memoria Encuentro Nacional de ProFeder: El valor agregado del trabajo conjunto. Coordinador Adrian Gargicevich. Ediciones INTA. p 199. Beneficiarios del proyecto Localidades rurales, población rural y población general del Par do de Balcarce Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Cobertura vegetal Riesgo de anegamiento Riesgo de erosión hídrica Biodiversidad Geomorfología Suelos 1:50.000 Curvas de nivel DEM Hidrogra a superficial Hidrogra a subterránea Precipitaciones Evapotranspiración es mada Temperatura Superficial del Suelo Pívots de Riego 2007/2008 Oferta de Servicios Ecosistémicos 2005 Fuente de datos 2002 INTA Potencial, 2005 FCA INTA, RRNN-Provincia 2005, INTA 2002, Atlas Digital de Balcarce; IGN; SRTM; INTA 2005 IGCyC-UNMdP; ADA INTA 2009 INTA IGCyC-UNMdP 2009 INTA INTA INTA INTA INTA, FCA-UNMDP Calidad 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:250.000 1:50.000 1:50.000 1:250.000 1:50.000 1:50.000 Herramientas y metodologías Teledetección, SIG, modelos Aspectos socioeconómicos Datos Rutas Nacionales y Provinciales Caminos Ferrocarril Servicio de electricidad Servicio de agua corriente Servicio de desagües cloacales Servicio de gas natural Fuente de datos INTA, 2005 Min. Infraestructura Min. Infraestructura INTA, 2005 Mun. Balcarce Mun. Balcarce Mun. Balcarce Calidad 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 436 �Mun. Balcarce Mun. Balcarce 1:50.000 1:50.000 Mun. Balcarce ARBA 1:50.000 1:50.000 Mun. Balcarce INDEC Min Infraestructura, INTA, Mun. Balcarce Min Infraestructura, INTA, Mun. Balcarce INTA Dirección General de Cultura y Educación, INTA 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 Ficha 5 Servicio de recolección de residuos Comunicaciones Catastro municipal Código de usos del suelo Poblacional Uso real del suelo Establecimientos industriales Producciones Intensivas Plantas de acopio – Silos Frigoríficos Valoración Económica de la Tierra EducaƟvo Herramientas y metodologías Análisis MulƟcriterio, SIG, modelos Actores involucrados Sector público: Gobierno Municipal de Balcarce (Poder EjecuƟvo y Honorable Concejo Deliberante), Gobierno Provincial, INTA, Universidad. Coordinación y gesƟón del proyecto. Sector privado y sociedad: asociaciones vecinales, ONGs, asociaciones de productores, asociaciones profesionales, educadores, vecinos. ParƟcipación en talleres diagnósƟcos y talleres sectoriales (elaboración de propuestas). Actividades Productivas o usos del suelo Uso Agricultura secano Agricultura bajo riego (pivots) Ganadería Forestación Minería (canteras, ladrilleras) Sierras (afloramientos rocosos) Cuerpos de agua Construido y misceláneas Total % 54,89 0,95 36,40 1,25 0,02 1,95 0,73 3,82 100,00 Conflictos identificados (Actuales y potenciales) • Marcado desequilibrio en la ocupación territorial del parƟdo, caracterizado por una ciudad cabecera en expansión y un conjunto de pequeñas localidades rurales en su mayor parte en estancamiento o retracción. • Expansión, intensificación y tercerización de la agricultura, en desmedro de los pasƟzales naturales y pasturas implantadas. Simplificación del paisaje rural con desacƟvación o disminución importante de otras producciones menos rentables o de mayor complejidad operaƟva, y un efecto negaƟvo en la provisión de diferentes servicios ecosistémicos, incluyendo el servicio de polinización que afecta negaƟvamente a los productores apícolas. A su vez este modelo de agricultura es escasamente demandante de mano de obra local, acentuando el desequilibrio territorial. • Impacto ambiental y conflictos sociales asociados al riesgo de contaminación por agroquímicos, producciones animales intensivas, minería y silos-agroindustrias, especialmente en áreas de transición urbano-rural. • Problemas de acceso a áreas de valor cultural o recreaƟvo (sierras, lagunas) • Escasa oferta laboral, educaƟva y de capacitación técnica específica en las localidades rurales. • Deficiencias de infraestructura y servicios (caminos de acceso, luz, agua, gas) en las localidades rurales. 437 �Ficha 5 Planificación Visión La visión a futuro deseada del par do y los principales problemas a abordar se definieron par cipa vamente en talleres realizados en las cinco localidades rurales y en la ciudad de Balcarce (2010) y en posteriores talleres sectoriales con actores vinculados a las principales problemá cas iden ficadas (2011). Finalidad Favorecer y promover el desarrollo sustentable del Par do de Balcarce en el marco de una equilibrada integración en la región y la Provincia de Buenos Aires, definiendo las estrategias de actuación territorial, formulando los programas y proyectos de acción y promoviendo un sistema de manejo y ges ón ambiental del territorio rural. Objetivos a) Definir lineamientos estratégicos para la organización y ar culación del territorio rural en función de sus caracterís cas, potencialidades y limitaciones, impulsando un desarrollo equilibrado que considere especialmente las localidades rurales del par do. b) Establecer medidas orientadas a la valoración, conservación y manejo sustentable de los recursos naturales y culturales, atendiendo en especial aquellas áreas de mayor vulnerabilidad y riesgo, preservando la capacidad de brindar servicios ecosistémicos y promoviendo una visión mul funcional del uso del suelo. c) Procurar la transformación de riesgos ambientales y conflictos territoriales en oportunidades de desarrollo que impacten posi vamente en la calidad de vida de la población. d) Proveer información, criterios y lineamientos para apoyar la toma de decisiones en materia de infraestructura, incluyendo la localización de redes de transporte, energía, comunicaciones y provisión de servicios en general, promoviendo la integración local, regional y nacional del territorio. e) Proveer información, criterios y lineamientos que contribuyan a orientar la formulación e implementación de proyectos de inversión pública y privada, tomando como base la valoración del patrimonio natural y cultural del Par do de Balcarce y de sus diferentes localidades. f) Implementar mecanismos formales para fortalecer los procesos par cipa vos de planificación y de toma de decisiones con los diversos actores sociales del Par do de Balcarce, promoviendo una ac tud de compromiso y responsabilidades compar das. g) Promover la toma de conciencia y el compromiso ac vo de la población en materia de cuidado ambiental y desarrollo territorial sustentable. h) Formular e implementar programas y proyectos, instrumentos de ges ón e instrumentos de seguimiento, monitoreo y actualización del POATR. Herramientas para trabajo en grupos a) Convocatoria conjunta a las organizaciones públicas y privadas de la zona para que planteen sus aspiraciones hacia el futuro en términos de ordenamiento y desarrollo territorial y se integren al proyecto, formalizada en un primer taller interins tucional realizado en la ciudad de Balcarce (40 ins tuciones). b) Consulta a los actores locales contemplando juventud, género, actores públicos y actores privados, plasmada en cinco talleres par cipa vos realizados uno por cada localidad rural del par do (San Agus n, Los Pinos, Napaleofú, Ramos Otero y Villa Laguna La Brava) y tres talleres para cubrir las áreas periurbanas de la ciudad de Balcarce, generándose un diagnós co preliminar del territorio según la mirada de los actores del mismo (500 par cipantes). c) Desarrollo de propuestas mediante siete talleres sectoriales en los que par ciparon actores con responsabilidades de ges ón pública o privada, vinculados en forma directa con los problemas priorizados en el diagnósco par cipa vo (300 par cipantes). d) Trabajo en grupos técnicos para el desarrollo de los programas, proyectos y ordenanzas específicas. 438 �Se confeccionaron Mapas de ApƟtud Potencial para diversas producciones actuales y alternaƟvas. Se confeccionaron mapas de oferta de servicios ecosistémicos mediante indicadores funcionales y el protocolo ECOSER. Ficha 5 Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Metodología para la construcción de escenarios de uso Se realizaron consultas locales y sectoriales en las que se acordaron horizontes deseados. Se trabajó con mapas de uso actual y potencial y se realizaron proyecciones de cambios con base en estudios previos donde se evaluó la trayectoria esperada del uso de la Ɵerra hasta 2022 bajo tres escenarios (agrícola, ganadero y conservacionista) uƟlizando un modelo de simulación dinámica (Dyna-CLUE). Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Se trabajó convocando a diferentes Ɵpos de actores y procurando la generación de acuerdos y consensos, en el marco de las normaƟvas provinciales y municipales vigentes y los criterios técnicos suministrados por profesionales referentes en las temáƟcas abordadas. Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor El convenio de cooperación técnica firmado por las insƟtuciones responsables compromete a estas no solo en el desarrollo del Plan, sino en su gesƟón. El Ɵpo de parƟcipación en la gesƟón depende del carácter de cada insƟtución, correspondiendo al Municipio la ejecución directa y contralor municipal, al OPDS el apoyo y contralor como organismo responsable de la gesƟón y el ordenamiento ambiental en la escala provincial, y al INTA y la Universidad el apoyo técnico en acƟvidades de soporte, capacitación y asesoramiento, incluyendo acƟvidades de terreno en estos campos. Para arƟcular las responsabilidades de gesƟón de los diferentes organismos públicos, asegurar la transversalidad de la temáƟca en las diferentes áreas de gobierno y formalizar la parƟcipación social en el proceso de OT, se proponer la creación de una Agencia Ambiental Territorial como organismo de aplicación del POATR. Mecanismos de resolución de conflictos La Agencia Ambiental Territorial plantea la creación de Mesas Sectoriales y Locales para el abordaje parƟcipaƟvo de las diferentes temáƟcas, incluyendo el abordaje de conflictos. Elementos de Monitoreo Se prevén dos Ɵpos de Observatorios para el monitoreo parƟcipaƟvo y ajuste del POATR: el Observatorio Ambiental Balcarce (OAB) y los Observatorios de PrácƟcas Territoriales (OPT). El OAB es gesƟonado desde el Equipo Técnico de la Agencia con base en la arƟculación de los organismos cienơfico-técnicos y las asociaciones civiles compromeƟdas con el POATR, empleando indicadores de desempeño ambiental y territorial. Los OPT son disposiƟvos sociales para el monitoreo de territorios acotados, generados por acuerdo de los actores de esos territorios con el fin de comparƟr prácƟcas y conocimientos y mejorar la gesƟón ambiental de sus sistemas producƟvos. Beneficios Esperados Beneficios ambientales a nivel local Disminución de impactos ambientales negaƟvos asociados a la producción primaria e industrial por efecto de la zonificación y aplicación de buenas prácƟcas. Mejora en la provisión de servicios ecosistémicos por conservación de sierras, cabeceras de arroyos y bandas de vegetación ribereña, y por la aplicación de buenas prácƟcas agrícolas. Mayor cuidado ambiental por efecto de las campañas de concienƟzación y educación y las acƟvidades de capacitación técnica previstas en el Plan. Obtenidos Creciente valoración del ambiente y de la necesidad del ordenamiento territorial y el uso responsables de los recursos naturales, por efecto de los diferentes talleres, encuentros, notas gráficas y televisivas y charlas realizadas. 439 �Se espera que la experiencia y productos del Plan sean ú les para inspirar experiencias similares en otros municipios y en las escalas provincial y nacional Integrantes de diferentes gobiernos municipales y de organismos provinciales y nacionales par ciparon del curso “Aproximación integral a los procesos de Ordenamiento Territorial Rural” dictado en Balcarce en mayo de 2013 por el equipo técnico del POATR en el marco del Proyecto TCP/ARG/3302: “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipava e itera va” financiado por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), y cuya contraparte nacional es la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) de la Nación. Beneficios socioeconómicos a nivel local No especificado Ficha 5 Beneficios ambientales a nivel nacional Mejora en las condiciones de infraestructura, servicios y empleo de las localidades rurales. Diversificación de las opciones produc vas y de desarrollo en el par do. Incremento en las ac vidades recrea vas y turís cas asociadas a sierras y lagunas. Mayor valor agregado local en algunas cadenas produc vas (granos, porcinos). Desarrollo progresivo de áreas de producción agroecológica en la periferia de la ciudad de Balcarce y de las localidades rurales, donde operarán restricciones para la producción agrícola con agroquímicos, con mejora en el abastecimiento de productos sanos a los habitantes del par do. Beneficios socioeconómicos a nivel nacional No especificado Efecto posi vo sobre la región, en especial sobre el circuito Mar y Sierras del que el par do de Balcarce forma parte. 440 �Ficha 6 Ficha 6: Delta, Buenos Aires Autores: Daniel Somma y Sebastián Fernández. Nombre del Proyecto Ordenamiento territorial forestal participativo en un área piloto de producción forestal: el Delta Bonaerense. (OTFP Delta BsAs) Datos Generales Institución responsable InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria – INTA. EEA Delta. Instituciones participantes Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible; Administración de Parques Nacionales (APN); Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación; Facultad de Agronomía-Universidad de Buenos Aires. Responsable técnico directo y equipo de trabajo Responsable Técnico: Daniel Somma; Colaboradores: SebasƟán Fernández, Javier Alejandro Álvarez, ChrisƟan Walter Hans Ebel, Mariana Alesia Campos, Natalia Fracassi, Darío Ceballos, Manuel García Cortés, Paula Leva. Marco normativo Acuerdo entre la Unidad para el Cambio Rural del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y el INTA para la ejecución del Proyecto de InvesƟgación Aplicada (PIA) N° 10113 Ubicación geográfica y área de influencia El área de trabajo (AT) del proyecto comprende a la región Delta que se encuentra dentro de los límites de la provincia de Buenos Aires. A su vez, existen 3 subdivisiones socioproducƟvas: Delta Superior (San Pedro-Baradero), Zona Núcleo (Campana) y Delta Inferior (San Fernando). En el Delta Superior se pueden encontrar explotaciones ganaderas –cuyo funcionamiento depende del comportamiento oportunísƟco de actores que generalmente no viven en la región– y a pescadores artesanales o poco tecnificados. La Zona Núcleo es predominantemente forestal. Se pueden encontrar establecimientos forestales con manejo de agua (endicamientos) o sin manejo, y producciones silvopastoriles. Por úlƟmo, en el Delta Inferior existe una gran canƟdad de emprendimientos turísƟcos e inmobiliarios. Se sumó posteriormente parte de la superficie del Delta Entrerriano, en base a criterios geomorfológicos y logísƟcos. En total, el AT es de 496.000 ha. Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial del Área Forestal Motivación y Objetivo del Proyecto Cimentar la puesta en ejecución del “Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná” (PIECAS-DP) lanzado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y aportar como referencia metodológica para la totalidad del Delta del Paraná. Financiación $ 142.000, Proyecto de Manejo Sustentable de Recursos Naturales BIRF 7520 AR 441 �36 meses. Inicio 2011-finaliza 2013 Ficha 6 Temporalidad Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) x Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Limitaciones para el desarrollo del proyecto No existen intervenciones previas y construcción de interacciones con los productores de la región. Por ello, resulta clave para los aspectos de par cipación pública el aporte que los equipos de extensión de la EEA Delta vienen realizando. Presentación de resultados obtenidos/esperados i) Un sistema de información geográfica (SIG Delta BsAs): diseñado u lizando el LMU (Lenguaje de Modelización Unificado, UML -Unified Modeling Language-) y basado en so ware de fuente abierta (Open Source GIS). El SIG Delta BsAs formará parte de la base de información geomá ca Geo INTA de acceso público que es administrada por el Ins tuto de Clima y Agua INTA Castelar. ii) Modelos de Uso del Territorio: a) Deduc vos: en base a la configuración de usos de productores forestales y pobladores isleños. Estarán fundados en el modelo conceptual Acción en Contexto. b) Induc vos en base a análisis de regresión logís ca considerando variables sicas, sociales y económicas. iii) Sistema Espacial de Soporte de Decisiones (SESD): estructurará la información disponible considerando, en un modelo de criterios múl ples y obje vos múl ples, los respec vos factores y restricciones. iv) Modelo de Evaluación Mul criterio (MEMC): Para generar esas zonificaciones serán evaluadas dis ntas aplicaciones de modelos de evaluación mul criterio (MEMC) considerando casos de análisis con obje vos conflic vos y jerarquías de criterios conocidas resueltas bajo la modalidad de solución priorizada. v) Modelo de planificación par cipa va de cuenca de abastecimiento forestal: considerará la ap tud de las erras resuelta por el PNECO 91092, y a par r de la revisión de la asignación de usos generará varias propuestas de zonificación forestal contemplando: especies, po de manejo y productos asociados, volúmenes esperables de aprovechamiento forestal anual para las dis ntos des nos (pasta, aserrado, debobinado) y circuitos de transporte mixto fluvial-terrestre recomendados. Estas propuestas serán analizadas y enriquecidas en los ámbitos par cipa vos. vii) Se realizarán eventos de difusión de los dis ntos productos y se ar cularán ac vidades específicas de capacitación para los actores locales para facilitar el uso de las dis ntas herramientas y modelos. viii) Escenarios de uso del territorio. Propuestas de zonificación (asociadas a cada escenario) que consideran la conservación de servicios ecosistémicos y de la biodiversidad (incluyendo una red ecológica -ecological network sensu Jongmancon zonas núcleo, zonas de conexión y corredores biológicos). ix) Zonificación detallada con una reasignación de usos del territorio recomendando especies y clones forestales según la ap tud de las erras. 442 �La población delteña en general y los productores forestales en parƟcular, en ámbitos de parƟcipación, serán coprotagonistas de la planificación territorial. Ficha 6 Beneficiarios del proyecto Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Mapa de vegetación con especial referencia a la uƟlización forestal. Para georreferenciación imágenes georreferenciadas de control provistas por el SIG Forestal del MINAGRI Cartas topográficas digitales Fuente de datos imágenes Landsat y se complementará con un levantamiento de fotogramas digitales de gran detalle (escala 1: 5.000) realizado por el InsƟtuto de Clima y Agua – INTA Castelar Inventario Nacional de Bosques CulƟvados (SAGPyA 2001, escala 1:100.000) Herramientas y metodologías - - - - Recopilación de la información digital existente y la realización de aquellas coberturas necesarias no producidas aún (ej.: hidrograİa de detalle a escala 1:50.000). UƟlización de mapas, fotos aéreas e imágenes satelitales y otros registros gráficos. Trabajo con imágenes satelitales y elaboración de mapas temáƟcos. Para el análisis de cambio de uso del territorio se integrarán todas las bandas para obtener una clasificación no supervisada. A parƟr de las unidades de paisaje y los usos idenƟficados serán determinadas unidades de trabajo de campo para chequeos de verdad de terreno. Las cartas topográficas digitales están siendo corregidas en sus distorsiones geométricas y actualizadas (considerando urbanizaciones e infraestructura vial y fluvial: centros de acopio de producción forestal y ganadera del Delta BsAs). IdenƟficación de zonas críƟcas a través del análisis de variables priorizadas ambientales y socioeconómicas. Metodología Modelo inducƟvo: En el modelo inducƟvo se evaluarán los patrones de uso del suelo a través de los factores o variables que los gobiernan. Para esto se incorporará en la regresión logísƟca mulƟnomial dentro de las variables a los servicios ecosistémicos (SE). Esto se realizará para comprender cómo los conceptos y las prácƟcas asociadas a los SE pueden ser aplicadas en el contexto de planificación estratégica y en el manejo de recursos naturales. Las relaciones entre las acƟvidades producƟvas y los SE serán el foco de la evaluación. En el enfoque inducƟvo la idoneidad de un lugar para un Ɵpo de uso de la Ɵerra se determina de forma empírica mediante análisis de regresión logísƟca. Este modelo de regresión describe la relación entre la aparición de un Ɵpo de uso de la Ɵerra y el conjunto de variables explicaƟvas que se consideran que influyen la asignación de uso del suelo. El uso actual de la Ɵerra se supone que refleja la influencia que estas variables explicaƟvas han ejercido sobre el uso del suelo. Modelo deducƟvo: El método deducƟvo uƟlizará como marco metodológico a la acción en contexto (AcƟon in context: AIC, De Groot) y al modelo basado en agentes que provienen de las ciencias sociales. Estos modelos permiten evaluar los disƟntos usos del uso del suelo a través del análisis de los actores y las fuerzas conductoras (driving forces), enfocándose en la forma en que se toman las decisiones. En este marco las interacciones entre agentes ejercen un rol central. En este modelo también se incluirá como variable para la toma de decisiones a los SE. Para construir el modelo deducƟvo se uƟlizarán datos provenientes de disƟntas fuentes, el conjunto de datos también será derivado de datos censales, mapas y antecedentes de campo recolectados en los disƟntos niveles. Se recolectarán datos a nivel de predio o según Ɵpo de productor. Para esto se uƟlizarán encuestas previas y se realizarán nuevas mediante el uso de un cuesƟonario estructurado a los productores y también a actores rele- 443 �Se presentarán los principios y los méritos del enfoque inducƟvo (regresión mulƟnomial) y deducƟvo para obtener la relación entre los Ɵpos de uso de la Ɵerra y sus factores explicaƟvos, ambos se aplicarán a la misma estructura de modelo para la región del Delta. Los dos enfoques serán uƟlizados para construir mapas de apƟtud de Ɵerras, que se uƟlizarán como insumos en dos aplicaciones de un modelo de evaluación mulƟcriterio y en de opƟmización de uso del territorio. El mismo conjunto de datos de uso de la Ɵerra se uƟlizará en ambos enfoques y se evaluarán los supuestos que subyacen en los dos enfoques, así como los alcances para la aplicabilidad de los modelos en invesƟgaciones de cambio de uso del territorio. Finalmente, se presentarará un modelo integrado Ficha 6 vantes en el territorio. La selección de variables explicatorias de uso de la Ɵerra uƟlizadas en los cuesƟonarios serán las que surgieron de la información previa obtenida para el area, de la bibliograİa y del conocimiento de los expertos que trabajan en el siƟo (Overmars, 2006). El objeƟvo es recolectar información que contenga todas las variables que potencialmente pueden tener influencia en las decisiones de uso de la Ɵerra de los productores en el Delta. Finalmente, las relaciones del modelo deducƟvo serán trasladadas a un conjunto de datos espaciales para crear los mapas de uso. Estos resultados serán comparados con los mapas de uso derivados del método inducƟvo. Se evaluará las diferencias entre ambos métodos de modelización y las posibilidades de su uso conjunto (modelo mixto) para desarrollar una metodología interdisciplinaria que permita el análisis del uso de la Ɵerra y sus posibles cambios. 444 �Ficha 6 causal que posteriormente se especifique para predecir el uso del suelo en un área en Delta bonaerense de manera deducƟva, y probarlo con el uso del suelo observado en la zona. DATOS o VARIABLES a incluir en los modelos inducƟvo y deducƟvo. Aspectos socioeconómicos Datos Red de transporte fluvial Red de transporte vial Puertos de importancia para la cuenca forestal Localización de las plantaciones forestales Fuente de datos Las redes de transporte y los puertos fueron obtenidos del IGN a través de sus convenios con MAGYP y luego se ajustaron con imágenes LANDSAT. La localización de las plantaciones forestales fue provista por la Dirección de Producción Forestal (MAGYP) Herramientas y metodologías - Análisis de la accesibilidad a mercados locales y regionales y una opƟmización de los circuitos logísƟcos (transporte fluvial y terrestre). Algoritmo de “los caminos mínimos”. IdenƟficación de zonas críƟcas a través del análisis de variables priorizadas ambientales y socioeconómicas. Actores involucrados No especificado Actividades Productivas o usos del suelo No especificado Conflictos identificados (Actuales y potenciales) - Exportación del modelo agroindustrial al Delta BsAs con endicamientos (“pampeanización del Delta BsAs”) Desarrollo de urbanizaciones no planificadas en islas y en bajíos ribereños Planificación Objetivos Mejorar las condiciones de sustentabilidad regional. Se propone la inclusión de ámbitos de capacitación y análisis con actores locales (enfaƟzando en las etapas de diagnósƟco y validación de propuestas) y se establece un mecanismo de empoderamiento para esos actores tanto de la información resultante como de escenarios futuros y zonificaciones asociadas. Asimismo, el sistema de monitoreo parƟcipaƟvo retroalimenta el OTFP con una componente dinámica. PermiƟrá evaluar la reasignación de usos del territorio, la performance de la planificación de la cuenca forestal y su impacto sobre los servicios ecosistémicos y los recursos naturales. Herramientas para trabajo en grupos - - Programa de capacitación para empresas (convenio EEA INTA Delta del Paraná – AFOA Regional Delta) y se implementará un programa similar para pequeños y medianos productores forestales así como para pobladores isleños. De esta manera se pretende cubrir con todas las audiencias de actores locales. Estas capacitaciones comprenderán herramientas tecnológicas de diagnósƟco, de evaluación y de decisión. Talleres de mapeo de recursos en forma parƟcipaƟva con los actores locales. IdenƟficándose con base a imágenes satelitales los lotes, caminos, puertos y recursos producƟvos: Ɵpo y canƟdad de animales (ganado bovino y ovino), zonas de caza de fauna naƟva y de pesca. Se idenƟficaron zonas de pastoreo y de plantaciones 445 �Ficha 6 forestales. Se trabajará posteriormente con las imágenes satelitales para “objeƟvar” y digitalizar la información que surja de los talleres como láminas o afiches. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Caracterización de los servicios ecosistémicos del mosaico de humedales. Jorgelina Oddie, Captura CO2 Dario. Servicio ecosistémico de producción forestal Metodología para la construcción de escenarios de uso Se generará un sistema que resuelva un problema de decisión singular: una asignación mulƟobjeƟvo de usos de la Ɵerra uƟlizando el módulo MOLA: MulƟobjecƟve Land AllocaƟon de Idrisi ®. Para cada objeƟvo en conflicto (zonas de apƟtud forestal y silvo-pastoril versus zonas de conservación de biodiversidad y servicios ecosistémicos) se determinará una meta general de superficie y un área mínima de tamaño de cada parche que integra la solución de ese objeƟvo. Así se generarán varias zonificaciones alternaƟvas para validarlas posteriormente y definir una opción en ámbitos parƟcipaƟvos. Para generar esas zonificaciones serán evaluadas disƟntas aplicaciones de modelos de evaluación mulƟcriterio (MEMC). Los dos enfoques de invesƟgación (deducƟvo e inducƟvo) previamente descriptos, se aplican para especificar la relación entre los Ɵpos de uso de la Ɵerra y sus factores explicaƟvos de manera espacial en la misma área. Primeramente, se uƟlizan para construir mapas de apƟtud de Ɵerras, que luego se uƟlizan como insumos en dos aplicaciones de un modelo de planificación de uso de la Ɵerra rural (RULES) para simular los escenarios de uso en el área del Delta inferior. Como ambos enfoques uƟlizan el mismo conjunto de datos las diferencias entre los resultados de los dos enfoques no puede resultar de las diferencias en la especificación de variables. El objeƟvo de esta sección es comparar las diferencias entre las dos aplicaciones del modelo para la obtención de usos del territorio, los cuales Ɵenen diferentes especificaciones de apƟtud de uso de la Ɵerra como entrada. La diferencia en el resultado de las dos aplicaciones del modelo, así como los diferentes supuestos que subyacen en las dos especificaciones del modelo será discuƟdo. Por otra parte, se describen las implicancias para la aplicación de los enfoques en diferentes Ɵpos de invesƟgaciones y cuesƟones políƟcas. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones El sistema RULES es un procedimiento basado en métodos de información geográficos como soporte para la planificación y asignación de uso de Ɵerras rurales. Este sistema puede ser uƟlizado para obtener un modelo de uso del territorio dinámico y espacialmente explícito. Los mapas producidos con el método inducƟvo y el deducƟvo proveen solo uno de los mecanismos responsables de la distribución del uso de la Ɵerra en el sistema RULES. Los otros mecanismos e insumos son modelizados de igual forma en ambos modelos para asegurar el efecto de tener los diferentes métodos para especificar la apƟtud de uso del territorio. Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor INTA Mecanismos de resolución de conflictos Talleres parƟcipaƟvos Elementos de Monitoreo No especificado 446 �Ficha 7 Ficha 7: Esquina, Corrientes Autor: Daniel Ligier Nombre del Proyecto Aportes al OTR del departamento de Esquina Datos Generales Institución responsable INTA EEA Corrientes. Grupo Recursos Naturales Instituciones participantes Ministerio de la Producción Trabajo y Turismo de Corrientes; EEA INTA Corrientes, Grupo Recursos Naturales; AER Esquina Responsable técnico directo y equipo de trabajo Responsable Técnico: Daniel Ligier; Equipo de trabajo: Ditmar Kurtz; Ruth Perucca; Moira Achinelli; Néstor Salomón; Raúl Grandoli y Carlos Es garribia (AER Esquina) Marco normativo A nivel Nacional: Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial. COFEPLAN. Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial. El Plan ArgenƟna 2016 del Ministerio de Planificación Federal y la Inversión Pública y Servicios: Orientado a desarrollar Polí cas y Estrategias Nacionales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial para construir una Argen na equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa. Plan estratégico agroalimentario y agroindustrial parƟcipaƟvo y federal 2010-2020. Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca, que busca garan zar el desarrollo de un modelo social inclusivo, sustentable y equita vo; una mayor producción sostenible de alimentos, generar valor agregado en origen, garan zar el desarrollo económico de las diferentes zonas y regiones del país con énfasis en el modelo de agricultura familiar, y mejorar la renta fiscal, entre otros. Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques NaƟvos (Ley Nacional 26.331). Norma va que basada en los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos en el Anexo de la ley de referencia, zonifica territorialmente las áreas de bosques na vos en cada jurisdicción provincial según tres categorías ( I rojo: conservación; II amarillo: manejo sustentable del bosque y III verde: cambios en el uso de la erra). A nivel Provincial 1- Reforma de la ConsƟtución provincial de Corrientes (2007): Ar culos 63 a 66 incluye el Ordenamiento Territorial 2- Ley Provincial 5.590: Manejo del fuego 3- Ley Provincial 5.067: de Evaluación de Impacto Ambiental 4- Decreto Ley 119/00: Código de Aguas 5- Ley Provincial 5.641: sobre las aguas subterráneas que conforman el Acuífero Guaraní en su ámbito provincial 6- Ley Nº 4.736: Regimen de áreas Protegidas 7A nivel Municipal Carta Orgánica Municipal de Esquina. En: www.e-portalsur.com.ar 447 �Dos municipios: Esquina y Pueblo Libertador; Superficie total evaluada: 394.266 hectáreas; Ciudad Cabecera: Esquina. Esquina posee 30.747 habitantes (INDEC, 2010). La población rural representa un 26% del total departamental. Ficha 7 Ubicación geográfica y área de influencia Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial Rural Motivación - La pirámide poblacional refleja una abrupta disminución en el rango de 20 a 50 años, (acƟvos) debido al éxodo hacia ciudades más grandes Financiación Programa Nacional Ecorregiones: $15.000. Ministerio de la Producción Trabajo y Turismo de Corrientes: $15.000 Temporalidad Inicio: mayo 2010 Final parcial octubre 2012 Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del Ɵempo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del Ɵempo total de duración) x Avanzado (más del 60% del Ɵempo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto Hoy contexto políƟco favorable y moƟvación insƟtucional Limitaciones para el desarrollo del proyecto IncerƟdumbre sobre proyectos insƟtucionales (financiamiento y RRHH ) Presentación de resultados obtenidos/esperados KURTZ, D.B.; BARRIOS, R.A.; LIGIER, H.D. 2008. AutomaƟzación para la representación de variables climáƟcas. XIX Comunicaciones cienơficas y técnicas. Facultad Ciencias Agrarias UNNE. LIGIER, H. D.; PERUCCA, A.R; KURTZ, D.B.; MATTEIO, H.R. 2004. Manejo y Conservación de la biodiversidad de los esteros del Iberá. SIG Iberá. Proyecto GEF/PNUD/ECOS ARG 02 G35. Informe Final. LIGIER, H.D.; KURTZ, D.B.; MATTEIO, H.R.; PERUCCA, A.R.; VALLEJOS, O. 2001. Suelos y Vegetación de los departamentos Sauce y Curuzú CuaƟá. Provincia de Corrientes. LIGIER, H.D.; VALLEJOS, O.; PERUCCA, A.R. Y MATTEIO, H.R. 1998. La erosión hídrica en la provincia de Corrientes. 45 pp. EEA INTA Corrientes. Recursos Naturales. LIGIER, H.D.; VALLEJOS, O. y PERUCCA, A.R. 1997. Limitaciones por excesos de agua en los suelos de Corrientes. INTA EEA Corrientes. MAPA DE SUELOS DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES. PRIMERA ETAPA. 1970. Gobierno de la provincia de Corrientes, U.N.N.E. Universidad Nacional del Nordeste. INTA EEA Corrientes. Ligier, H.D; MaƩeio, H; Kurtz D.; Perucca R. 2012. MAPA DE SUELOS Y APTITUD DE TIERRAS EN LOS DEPARTAMENTOS ESQUINA, GOYA y LAVALLE.CORRIENTES. CFI-Gob Corrientes- INTA Beneficiarios del proyecto Ver cuadro Taller ParƟcipaƟvo. Habitantes de los municipios de Esquina y Pueblo Libertador 448 �Uso actual del suelo (Porcentaje de ocupación por uso) Uso potencial del suelo (Uso actual AyF - EAPs) Clima (temperaturas, precipitación, Evapotranspiración Recursos hídricos (Clasificación por pos: Lg-E-C-B-R-A) Bosques na vos (Clasificación por pos, Localización Bosques sobre suelos AF) Cuencas (Clasificación por pos; Cobertura boscosa en cuencas) Unidades fisonómicas Ficha 7 Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Fuente de datos Calidad Grupo RRNN EEA Corrientes Alta Grupo RRNN EEA INTA Corrientes Alta Estaciones meteorológicas de Reconquista, Bella Vista y Mercedes (período 1971-2011) Grupo RRNN EEA INTA Corrientes Alta Alta Grupo RRNN EEA INTA Corrientes Alta Grupo RRNN EEA INTA Corrientes Alta Grupo RRNN EEA INTA Corrientes Alta Herramientas y metodologías 1. Mapa temá co: Clima y limitantes de suelos. Zonificación limitantes climoedáficas. Clasificación por restricciones de uso. Zonificacion EAPs bajo uso AF con restricciones. 2. Construcción de mapas temá cos: Porcentajes de suelos con clases de capacidad de uso ganadero-agrícola-forestal; Porcentajes de suelos con clases de capacidad de uso ganadero; Ap tud específica para soja y maíz; Ap tud específica para sorgo; Mapa de ap tud específica para arroz bajo riego; Ap tud específica para pino. 3. Considerando los recursos hídricos se analizó: Cercanía centros turís cos a RH y BN, Iden ficación de paisajes-recursos de valor turís co. 4. Selección de cuencas con posibilidades de riego. 5. Realización de un análisis agroclimá co para iden ficar la frecuencia e intensidad de las condiciones de temperatura y precipitación que atentan al desarrollo óp mo de los cul vos y rendimientos potenciales. Se seleccionaron cinco (5) cul vos anuales. 6. Se clasificaron los suelos por su riesgo de erosión hídrica, según USLE (Wischmeier, 1978) y por riesgos de excesos de agua estacionales, según pos e intensidad de los excesos (Ligier et al., 1998, 2002). 7. Descripción de la ap tud general de erras y su capacidad de uso e índice de produc vidad. 8. Ap tud específica: Evaluación de erras a través del modelo ALES para evaluar el uso específico de erras para maíz, sorgo, soja y arroz, sandía y forestales (pinos). Aspectos socioeconómicos Datos EAPs Red vial Unidades Educa vas (UE) Colonias-parajes Agroindustrias Infraestructura para el turismo Fuente de datos Dirección Provincial de estadís ca y Censos Dirección Vialidad Provincial Calidad Alta Alta Ministerio de Educación Media Dirección Agroindustrias AER Esquina y Dir. de Turismo Media Media 449 �1. Clasificación por tamaño de EAPs. Clasificación EAPs accesibilidad y tamaño. Zonificación EAPS uso intensivo, semiextensivo y extensivo. 2. Densidad de comunicaciones. 3. Distribución de unidades educaƟvas y colonias-parajes. Clasificación por accesibilidad y cercanía de las UE. Clasificación de colonias parajes por uso. AlternaƟvas localización nuevas UE. 4. Agroindustrias. Distribución. Cercanía Agroindustria a la producción. Cercanía poblados. Posible localización parque industrial. Ficha 7 Herramientas y metodologías Actores involucrados VER: Taller parƟcipaƟvo: Asistencia de 38 parƟcipantes de diversos sectores. Actividades productivas o usos del suelo Zona caracterizada por cambios relevantes vinculados al uso del suelo en los úlƟmos años, entre ellos: Aumento de la superficie forestal (pinos); Aumento de la superficie silvopastoril (pinos y pasturas); Incremento de la agricultura de secano (sorgo, soja); Incremento de acƟvidades vinculadas al ecoturismo (pesca, turismo de estancias. Conflictos identificados (actuales y potenciales) Actuales: Impacto cambio climáƟco sobre lagunas. Impacto uso del suelo agricultura vs forestación Potenciales: Represas, desmontes, ley de bosques Planificación Objetivos - Información que permita incrementar las acƟvidades agropecuarias y el arraigo - Zonificación de potencial producƟvo según caracterísƟcas de las EAPs y oferta ambiental - Evaluar riesgos de deterioro de RRNN. Herramientas para trabajo en grupos Taller parƟcipaƟvo: Asistencia de 38 parƟcipantes de diversos sectores: Productores Educación Turismo Obras públicas Agroindustria Salud Mujer INTA MPTyT 19 5 2 1 2 1 1 7 AGRUPAMIENTO DE ACTORES POR CADENAS (GANADERA- HORTICOLA (SANDIA)- APICOLA- FORESTAL- EXPLOTACIONES FAMILIARES- AGRICULTURA EXTENSIVA ) AGRUPAMIENTO DE ACTORES POR ASPECTOS SOCIALES – INFRAESTRUCTURA- TURISMO (EDUCACIÓN, SALUDRED VIAL Y ELÉCTRICA- ECOTURISMO y PESCA) Se trabajó haciendo diagnósƟco parƟcipaƟvo buscando reconocer los principales problemas del sistema territorial ( categorización: compeƟƟvidad, manejo ambiental, inclusión social) y reconocer oportunidades y delimitar líneas 450 �No por el momento Ficha 7 Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Metodología para la construcción de escenarios de uso 1. A parƟr del análisis de apƟtud de Ɵerras realizado anteriormente se propusieron zonificaciones potenciales y niveles de intervención potencial (Zona 1: 80-100%.; Zona 2: 50-79%; Zona 3: 20-50%). Metodología: ROSSITER, D.G.; A. JIMÉNEZ T. Y VAN WAMBEKE, A. 1995. Sistema AutomaƟzado para la Evaluación de Tierras. ALES. Versión 4.5 en Español. Manual para Usuarios. Cornell University. Ithaca En: MAPA DE SUELOS Y APTITUD DE TIERRAS EN LOS DEPARTAMENTOS ESQUINA, GOYA y LAVALLE. PROVINCIA DE CORRIENTES. CFI – GOB.DE CORRIENTES – INTA EEA CORRIENTES GRUPO RECURSOS NATURALES. NOVIEMBRE 2012 Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No por el momento Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 451 �Ficha 8 Ficha 8: El Sauce, Corrientes Autor: Daniel Ligier Nombre del Proyecto APORTES AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DEPARTAMENTO SAUCE – PROVINCIA DE CORRIENTES Datos Generales Institución responsable INTA, EEA CORRIENTES. Desde la Oficina técnica del INTA en Sauce Instituciones participantes Gobierno provincial desde el Ministerio de la Producción Trabajo y Turismo a través de la Unidad de Desarrollo Rural (UDR) El Sauce, que nuclea a varias insƟtuciones. AER SAUCE INTA – PROGRAMA AGRICULTURA FAMILIAR (PROFAM)- PROGRAMA FEDERAL DE DESARROLLO RURAL (PROFEDER). PROGRAMA SOCIAL AGROPECUARIO (PSA). LEY OVINA – SOCIEDAD RURAL DE SAUCE – MUNICIPIO DE SAUCE – ASOC PEQUEÑOS PRODUCTORES DE SAUCE . Responsable técnico directo y equipo de trabajo Coordinador: Daniel Ligier, EEA Corrientes Colaboradores: Ditmar Kurtz; Ruth Perucca; Moira Achinelli; Néstor Salomón; Marco normativo A nivel Nacional: Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial. COFEPLAN. Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial. El Plan ArgenƟna 2016 del Ministerio de Planificación Federal y la Inversión Pública y Servicios: Orientado a desarrollar PolíƟcas y Estrategias Nacionales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial para construir una ArgenƟna equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa. Plan estratégico agroalimentario y agroindustrial parƟcipaƟvo y federal 2010-2020. Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca, que busca garanƟzar el desarrollo de un modelo social inclusivo, sustentable y equitaƟvo; una mayor producción sostenible de alimentos, generar valor agregado en origen, garanƟzar el desarrollo económico de las diferentes zonas y regiones del país con énfasis en el modelo de agricultura familiar, y mejorar la renta fiscal, entre otros. Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques NaƟvos. (Ley Nacional 26.331). NormaƟva que basada en los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos en el Anexo de la ley de referencia, zonifica territorialmente las áreas de bosques naƟvos en cada jurisdicción provincial según tres categorías (I rojo: conservación; II amarillo: manejo sustentable del bosque, y III verde: cambios en el uso de la Ɵerra). A nivel Provincial 1- Reforma de la ConsƟtución provincial de Corrientes (2007): Arơculos 63 a 66 incluye el Ordenamiento Territorial 2- Ley Provincial 5.590: Manejo del fuego 3- Ley Provincial 5.067: de Evaluación de Impacto Ambiental 4- Decreto Ley 119/00: Código de Aguas 5- Ley Provincial 5.641: sobre las aguas subterráneas que conforman el Acuífero Guaraní en su ámbito provincial 6- Ley Nº 4.736: Regimen de áreas Protegidas A nivel Municipal 1- Primera Carta Orgánica Municipal de Sauce (ciudad). 2008 Capítulo VIII Ambiente y Recursos Naturales. 452 �Su población según el úl mo censo es de 9.032 habitantes de los que se es ma que un 28 a 30% son pobladores rurales. Si se consideran los indicadores de NBI Sauce se encuentra por encima del 35% frente a 21% de Corrientes Capital. Ocupa un área de 249.600 ha. Ubicado en la región suroeste de la provincia. Corresponde junto con el Departamento “Pueblo Libertador” al Grupo E de la Zonificación en el Marco del Convenio INTA Gobierno de la provincia de Corrientes: “Información para el ordenamiento territorial rural de la provincia de Corrientes. 2010. EEA INTA Corrientes. ISSN 1853-4171 El departamento Sauce es uno de los de mayor proporción de suelos agrícolas de la provincia, con restricciones moderadas a severas básicamente por su riesgo de erosión y limitaciones de po sico (condiciones de laboreo, profundidad efec va). Ficha 8 Ubicación geográfica y área de influencia Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial Rural Motivación Obtener mejoras en la calidad de vida y el arraigo rural en el departamento Sauce Financiación Convenio MPTyT – INTA; Programa Nacional Ecorregiones INTA. MPTyT: Ministerio de la Producción Trabajo y Turismo de Corrientes Temporalidad Firma de Convenio año 2007. Comienzo de trabajo mes octubre 2009. Finalización Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) x Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto 1. Actores mo vados aunque de manera discon nua Limitaciones para el desarrollo del proyecto 1. Falta de cohesión y movilización ciudadana 2. Incipientes niveles de asocia vismo 3. Contexto polí co desfavorable por cambios en la organización polí ca, lo cual genera apoyo polí co discon nuo Presentación de resultados obtenidos/esperados - - - 2 Gace llas para la campaña de divulgación y concien zación sobre: Valoración de Servicios Ecosistémicos en la Provincia de Corrientes; y Ordenamiento Territorial en el ámbito Rural. 2008. EEA INTA Corrientes. Grupo Recursos Naturales – Gobierno de la Provincia de Corrientes. 35 propuestas de Planes Opera vos Territoriales surgidas desde los talleres sectoriales: 13 en infraestructura, 9 en ambiente, 8 en producción y 5 en sociedad. De los cuales la mayoría fueron priorizados como 1 y 2. Entre ellos, la propuesta de la construcción de un camino de ripio ha avanzado significa vamente Presentación del Plan ante las autoridades municipales (aún no presentado) 453 �Ficha 8 Beneficiarios del proyecto Población de “El Sauce” (9.032 habitantes) Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Suelos y Vegetación de departamentos de Sauce y Curuzú CuaƟá Capacidad de Uso de los suelos Red hidrográfica Superficie ocupada por disƟntos cuerpos de agua % de ocupación agroforestal y superficie de bosques naƟvos sobre diferentes calidades de suelo. Clima (lluvias, ET potencial, déficit hídrico, temperatura media mín y máx, índice hídrico) Riesgo de erosión hídrica Stock ganadero bovino, ovino; capacidad de carga Tipos y superficies de culƟvo Fuente de datos EEA INTA Corrientes, 2001 Calidad No especificado EEA INTA CORRIENTES EEA INTA CORRIENTES INTA EEAA CORRIENTES. Convenio INTA Gobierno de la provincia de Corrientes: “Información para el ordenamiento territorial rural de la provincia de Corrientes. 2010. EEA INTA Corrientes. ISSN 1853-4171 Series de datos (1950 a 2011) desde estaciones meteorológicas cercanas EEA CORRIENTES FUCOSA 2010 EEA CORRIENTES Herramientas y metodologías - - Superposición de las coberturas geográficas de catastro, suelos y agua para la obtención de la distribución de suelos por apƟtud agrícola. Delimitación de corredores biológicos en base a humedales, bosques y áreas de pasƟzales. Generación de un cuadro síntesis de la situación actual del sistema bioİsico y producƟvo rural en el departamento Sauce que indica potencialidades y limitantes para ser contemplado en los talleres parƟcipaƟvos con la comunidad, como hoja ruta orientada al diagnósƟco inicial. idenƟficación de Problemas /oportunidades y líneas de acción en relación a aspectos vinculados con el manejo ambiental en los talleres. Aspectos socioeconómicos Datos Estado de Infraestructura (Total de Tipos y longitud de caminos) Red de Unidades producƟvas EAPs Población total y variación intercensal absoluta y relaƟva (Años 2001-2010). Distribución etaria. NBI (necesidades básicas insaƟsfechas) Grado de Tecnificación de los sistemas ProducƟvos y restricciones ambientales/ socioeconómicas que enfrenta. Descripción sector horơcola. Fuente de datos Dirección Provincial de Vialidad Calidad No especificado Dirección de Catastro Provincial INDEC Relevamiento AER INTA Sauce 2010 454 �- IdenƟficación de actores clave idenƟficación de Problemas /Oportunidades y líneas de acción en relación a aspectos vinculados con compeƟƟvidad e inclusión social mediante talleres. Ficha 8 Herramientas y metodologías Actores involucrados UDR: Unidad de Desarrollo Rural de Sauce OIT: Oficina de Información Técnica de Sauce – INTA. INTA: Grupo Recursos Naturales y GesƟón Ambiental. EEA Corrientes DPV: Dirección Provincial de Vialidad Municipio de Sauce DPEC: Dirección Provincial de la Energía de Corrientes APP: Asociación de Pequeños Productores SSAF: Subsecretaría de la Agricultura Familiar MPTyT: Ministerio de Trabajo, Producción y Turismo de Corrientes SRS: Sociedad Rural de Sauce DRF: Dirección de Recursos Forestales de la provincia EFA: Escuela familia agraria Actividades Productivas o usos del suelo El uso actual del suelo considerando “agricultura” definida en el párrafo anterior, suma aproximadamente unas 17.000 hectáreas siendo la soja el culƟvo de mayor porcentaje de ocupación, seguido por arroz, sorgo, maíz, y otros de menor extensión. A excepción del arroz, todos los culƟvos mencionados se realizan bajo la modalidad de secano. El arroz bajo la modalidad de riego por represa y río es el segundo culƟvo en extensión, siendo las variedades largo-fino las predominantes; en este culƟvo se presentan altos niveles tecnológicos. Un culƟvo que está aumentando año tras año su superficie es el sorgo, debido a su excelente comportamiento en la zona y a su resistencia a periodos de estrés hídrico. Todo el volumen cosechado es uƟlizado para alimentación animal. Toda la horƟcultura del municipio de Sauce se produce en el estrato de pequeños productores o también clasificados en el grupo de “agricultura familiar”. La mayor dificultad es la de falta de infraestructura vial que permita su salida en Ɵempo y forma. La producción horơcola de Sauce solo alcanza a cubrir el 5% de la demanda local. La horƟcultura que se realiza es de muy bajo nivel tecnológico, sin difusión de tecnologías adaptadas a la zona; en muchos de los casos puede referirse casi a una producción agroecológica. Esto implica como resultado muy bajos rendimientos y disparidad en calidad de productos. La acƟvidad pecuaria se centra en la producción bovina y ovina, siendo incipiente la porcina y avícola. Se concentra en este estrato el 89,78% de los productores del departamento con un stock de 1 a 250 cabezas bovinas, y representando el 21% de las cabezas de ganado bovino. Conflictos identificados • Desmontes (actual) • Posible construcción de represas (potencial) • Basurales (actual) Planificación Objetivos ObjeƟvos generales: 1- Aportar en forma parƟcipaƟva a la definición concertada de planes de ordenamiento territorial que mejoren la calidad de vida de los habitantes del medio rural en el departamento Sauce 455 �Ficha 8 2- Fortalecer la gesƟón municipal orientada al uso equilibrado y sostenible del territorio con una visión prevenƟva y prospecƟva. ObjeƟvos específicos: -IdenƟficar mejoras en infraestructura para el desarrollo producƟvo -Definir la potencialidad y riesgos de los recursos naturales y sus posibilidades de uƟlización - Fortalecer a los sectores rurales de menores recursos -Capacitar a los agentes municipales en el uso del SIG Sauce para la toma de decisiones en políƟcas públicas Herramientas para trabajo en grupos 2 Talleres. PRIMER TALLER. ObjeƟvo: “IdenƟficar los problemas y oportunidades territoriales de Sauce en el ámbito rural y sugerir las líneas de acción para focalizar probables proyectos de desarrollo territorial” MODELO DE TALLER PARA OBTENER GRANDES LÍNEAS DE ACCIÓN El taller reunió a 47 parƟcipantes agrupados en cinco comisiones: Ganadería; Explotaciones familiares; Agricultura extensiva; InsƟtuciones de Bien Público; Bosques naƟvos y PolíƟcas públicas (salud, educación). Mediante el método de tarjetas se fueron agrupando los principales problemas y oportunidades acordadas en la comisión. El trabajo se extendió entre 2 a 2,5 horas. En plenario cada comisión eligió un representante, quien presentó los resultados obtenidos mediante la técnica de visualización de tarjetas de color, contemplando los tres ejes (compeƟƟvidad, salud ambiental e inclusión social). SEGUNDO TALLER. TRABAJO EN MESAS SECTORIALES. ObjeƟvo: recabar información precisa sobre posible s o potenciales planes de ordenamiento territorial trabajando sobre cuatro (4) sectores: Infraestructura; Ambiente; Producción; Sociedad. Cada grupo consƟtuido por 8 a 10 personas cuenta con al menos 1 experto del sector que corresponde, en este caso también se incluye un moderador y un secretario. El moderador dirige el debate y el secretario toma nota de aspectos centrales. 456 �Ficha 8 El trabajo se realizó uƟlizando dos herramientas de gesƟón-acción parƟcipaƟva: 1. Uso de Mapeo parƟcipaƟvo Se trabajó sobre mapas del departamento Sauce que incluyen red ferrovial, unidades catastrales, suelos, bosques, aguas, población rural, etc., que fueron uƟlizados en cada una de las mesas. Delineando y localizando en terreno aspectos como: Zonas propuestas para nuevos desarrollos producƟvos; Nueva infraestructura; Zonas (colonias o parajes) de menor accesibilidad por falta de caminos o mal estado de los mismos; Zonas que deben ser controladas por riesgos: desmontes masivos, erosión, salinidad, inundaciones. 2. Descripción en planillas estructuradas sobre las acciones/planes propuestos, contemplando • Accion propuesta • Dónde • Beneficiarios directos • Beneficiarios indirectos • Organizaciones involucradas • Quiénes la gesƟonan • Responsables de operaƟvizarla • Origen de los recursos • Prioridad (1 a 3) • Grupo seguimiento de gesƟón Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos - IdenƟficación de paisajes que aportan al servicio de amorƟguación hídrica dentro de la provincia de Corrientes en base a sus caracterísƟcas bioİsicas (presencia de esteros profundos, alta uniformidad fisonómica y geomorfológica, con extensas áreas cubiertas por pirizales o totorales y “embalsados” ) Metodología para la construcción de escenarios de uso - Construcción de escenarios de extensificación agroforestal en: pasƟzales; bosques y humedales. Línea de base: tasa crecimiento Intercensal 1991-2001. Escenarios al 2020 con tasas de crecimiento al 15 y 30% Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Sistemas de Soporte de Decisiones (no elaborado hasta el momento) Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Unidad de Desarrollo Rural (UDR) Aer sauce – programa agricultura familiar (profam)- programa federal de desarrollo rural (profeder). Programa social agropecuario (psa). Ley ovina – sociedad rural de sauce – municipio de sauce – asoc. Pequeños productores de sauce Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 457 �Ficha 9 Ficha 9: Contralmirante Cordero, Río Negro Autor: Sergio Romagnoli. Nombre del Proyecto El uso de herramientas SIG para la planificación territorial participativa en el Municipio de Contralmirante Cordero Datos Generales Institución responsable INTA. Agencia de Extensión Rural Alto Valle Oeste, Cipolle , Río Negro Instituciones participantes Municipio de Contralmirante Cordero en la provincia de Río Negro, Subsecretaria de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, Grupo de Trabajo de la AER AVO (agencia de extensión Rural) Departamento Provincial de Aguas de Río Negro Responsable técnico directo y equipo de trabajo Responsable Técnico: Romagnoli, Sergio; Equipo Técnico: Urraza, Ma. Soledad; Sheridan, Miguel y Galará, Ma. Virginia Inves gadores y técnicos de la EEA Alto Valle: Darío Fernández, Rosa Holzmann, Marcelo Muñoz; EEA Bariloche: Carlos López, Fernando Umaña y Javier Ayesa Facultad de Ciencias Agrarias: el docente Leandro Girardin. Marco normativo Incorporo la noción de Ordenamiento Territorial dentro de la Carta Orgánica del Municipio. La Municipalidad de Contralmirante Cordero, desde fines del año 2008, impulsa el Plan de Ordenamiento Territorial municipal (PLOTER). Ubicación geográfica y área de influencia La Municipalidad de Contralmirante Cordero incluye las localidades de Contralmirante Cordero, Barda del Medio y los parajes “El 15”, “Lote G” y “El Arroyón”. Es un área de aproximadamente 3.000 ha, de las cuales: una parte está sistema zada para riego (1.020 ha) desde la cons tución del sistema de riego y drenaje valletano y administrada por un consorcio de regantes, • 348 ha están sistema zadas y regadas por una red organizada de productores de manera más reciente • 551 ha corresponden a la porción de erra sin sistema zar y sin riego. • 1.080 ha cons tuyen el espacio ocupado por el río Neuquén con sus cauces, sus islas y costas. Así como también las obras hidráulicas asociadas al Dique Derivador y el Canal Principal de Riego. Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial Rural Motivación Inquietud y necesidad desde el municipio por el avance sobre lo rural dada la presión inmobiliaria. Financiación Desde el INTA financiación desde el PN Ecorregiones A nivel municipio contemplado dentro del Presupuesto municipal (el PLOTER) 458 �Comienzo 2009-2012. Cabe mencionar que se viene trabajando en el PLOTER desde el 2007, y los extensionistas del INTA poseen buen conocimiento del territorio. Ficha 9 Temporalidad Estado de desarrollo x Inicial (menos del 30% del Ɵempo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del Ɵempo total de duración) Avanzado (más del 60% del Ɵempo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto - Capacidad de conformar equipos interinsƟtucionales y coordinación de acciones con otras insƟtuciones del municipio de Contralmirante Cordero enfocadas en esta tarea. Convicción del intendente de la importancia del proceso Posibilidad de desarrollo producƟvo bajo riego de ciertas áreas Existencia de Áreas bajo riego abandonadas Limitaciones para el desarrollo del proyecto - Falta de ciertos conocimientos, experiencias y habilidades técnicas en la temáƟca Falta de equipamientos dentro de los municipios Presentación de resultados obtenidos/esperados - SistemaƟzación de experiencia. Publicación de “De la Focalización al enfoque territorial. Experiencias de Extensión en la Norpatagonia”, Ediciones INTA (en imprenta) Publicación en reunión anual de la Asociación ArgenƟna de Extensión Rural , AAER. San Luis-2010; Acuerdo entre productores- Municipio y banco para arrendamiento de Ɵerras bajo sucesión, uƟlizando Ɵerras aptas vacantes Permiso de uƟlización de sectores de uso restringido para pasturas de alfalfa, otorgado por la autoridad de cuencas- dirección de aguas. Canal regulador de crecidas, aliviador de crecidas. Beneficiarios del proyecto Habitantes del municipio en general Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Fuente de datos Calidad Mapa de uso del suelo Elaboración grupo AER AVO Nivel detalle (0,5 ha para niveles de uso) Cartograİa de apƟtud de suelos; cartograİa profundidad de capas freáƟcas Trabajo de Tesis Fernández Muñoz 1999. Digitalizado por el Laboratorio de Teledetección de INTA E.E.A. Bariloche Mapa de Áreas y usos planificados Dirección de Planificación y Desarrollo Territorial del Municipio. PLOTER Cmte. Cordero. Imagen satelital QuickBird© de Noviembre 2008 459 �Catastro Provincial, Departamento provincial de aguas, Elaboración propia Mapa de Tierras con Potencialidad Produc va Equipo de trabajo AER AVO Mapa Problemas de Riego y Drenaje. Equipo de Trabajo. INTA-DPA Depto. de aguas Ficha 9 Catastro provincial, red de riego y drenaje, suelos. Red de frea metro Herramientas y metodologías - Relevamiento de información existente Luego de finalizar la marcación de los diversos usos y coberturas relevadas, se realizaron las salidas a terreno para verificar Confección de un Mapa de Tierras con Potencialidad Produc va, cuyo obje vo era el de iden ficar aquellas erras suscep bles de u lización agrícola, que actualmente se encuentran abandonas o sin sistema zación Confección de un mapa de Problemas de Riego y Drenaje en conjunto con los responsables técnicos del Departamento Provincial de Aguas. Confección de nueva categorización de usos en base a la realidad local (adaptación clasificación de Anderson) Datos Fuente de datos U lización de un espacio geográfico Grupo de trabajo de la AER AVO Calidad No especificado Herramientas y metodologías -Determinación de uƟlización de espacio geográfico: Encuestas, entrevistas a productores, encargados de chacras y puesteros del área de interés y entrevistas a informantes calificados (técnicos de otras ins tuciones). En cada salida a campo se realizó conjuntamente con las entrevistas, la verificación a terreno de las coberturas observadas en la imagen satelital del área, para lo cual fue de invalorable ayuda la disponibilidad del navegador satelital (GPS). - Relevamiento de pequeños productores a través de encuestas (junto a gente de desarrollo social). Actores involucrados Asociaciones de productores, Coopera vas de productores y trabajadores, Consorcio de Regantes, dis ntas áreas de la Municipalidad de Contralmirante Cordero (catastro, turismo, servicios públicos), Departamento Provincial de Agua (DPA), FunBaPa (Fundación Barrera Patagónica). Actividades Productivas o usos del suelo Se cul van frutales (de pepita, de carozo y frutos secos), pasturas (principalmente alfalfa), hortalizas y se realiza producción ganadera para la venta local. Existen en el municipio galpones de empaques de frutas familiares (2), de coopera va (1), un frigorífico perteneciente a una empresa exportadora, aserraderos, un matadero de aves privado y explotaciones mineras. Conflictos identificados (Actuales y potenciales) • Expansión Frontera Rural-Urbana: la Municipalidad intenta implementar una ordenanza para delimitar las áreas de loteo de erras para vivienda y las áreas de uso agrícola. • Dificultad de acceso a la costa de la ribera por actores privados. Tanto para el Depto. de Aguas como habitantes que quieren hacer uso de los recursos. Lo cual impide entre otras cosas la ejecución de obras de drenaje. 460 �Ficha 9 Planificación Objetivos Zonificar áreas según vocación de usos Herramientas para trabajo en grupos Taller de debate de los resultados obtenidos: en el que se invitaron a: asociaciones de productores, coopera vas de productores y trabajadores, Consorcio de Regantes, dis ntas áreas de la Municipalidad de Contralmirante Cordero (catastro, turismo, servicios públicos), Departamento Provincial de Agua (DPA), FunBaPa (Fundación Barrera Patagónica). En este taller se pusieron a disposición de los actores locales de Contralmirante Cordero (organizaciones de productores e ins tuciones) los mapas elaborados, fueron comprendidos rápidamente por los par cipantes, realizaron un análisis profundo de la información presentada y tanto ins tuciones como productores solicitaron una copia del material para posteriores ges ones y trabajos. 3 talleres: Pequeños productores Productores fru colas Productores con sistema de riego consorcial Validación de los resultados. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No fue realizado. No existen áreas significa vas. Una opción considerada fue Revalorar Camino de Sirga Metodología para la construcción de escenarios de uso En base a problemas y ap tudes produc vas. Entre ellos: área bajo riego, superficie de drenaje. Se plantea la necesidad de en la próxima etapa del proyecto mejorar las metodologías de construcción de escenarios para que resulten más integrales y busquen ser mul obje vo. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor La persona responsable del OT en el gobierno municipal, desde lo Técnico es Lic. Aurelia Cofré (Responsable Ges ón Ambiental), desde lo polí co es el intendente Fabián Galli. Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 461 �Ficha 10 Ficha 10: Santa Rita, Jujuy Autor: Sergio Romagnoli. Nombre del Proyecto Plan de Ordenamiento Territorial Cuenca del Arroyo Santa Rita Jujuy Datos Generales Institución responsable Estación Experimental Agropecuaria Salta- Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria Instituciones participantes Secretaría de Planificación, Gobierno de Jujuy Secretaría de Turismo y Cultura, Gobierno de Jujuy Sub Secretaría de Agricultura Familiar. Ministerio de Agricultura de la Nación Universidad Nacional de Jujuy Fundación CEBIO Estación Experimental de Cul vos Tropicales Yuto, INTA Agencia de Extensión Rural San Pedro, INTA Dirección APS, Ministerio de Salud, Gobierno de Jujuy Unidad de Ges ón de Cuencas Hídricas, Gobierno de Jujuy Secretaría de Planificación Educa va, Ministerio de Educación, Gobierno de Jujuy Dirección de Agricultura y Forestación, Ministerio de Producción, Gobierno de Jujuy Dirección de Recursos Hídricos, Ministerio de Infraestructura y Planificación, Gobierno de Jujuy Comisión Municipal Vinalito, Jujuy Municipalidad de Palma Sola, Jujuy Comisión Municipal El Fuerte, Jujuy Secretaría de Polí ca Ambiental de Jujuy CEFA Responsable técnico directo y equipo de trabajo Ana L. Zelarayan, Ingeniera Recursos Naturales, INTA Cerrillos, responsable Viviana Failde de Calvo, Licenciada en Ecología, INTA Cerrillos, técnico Daniel R. Fernández, Ingeniero Agrónomo, INTA Cerrillos, técnico Marco normativo Documento Argen na 2016 Plan Estratégico Territorial de Jujuy 2006-2016 Plan Estratégico Produc vo de Jujuy 2011-2020 Ubicación geográfica y área de influencia Cuenca Arroyo Santa Rita, departamento Santa Bárbara, Jujuy, Argen na. 1240 km2. 2499 habitantes rurales y 4441 urbanos Area temática de aplicación Ordenamiento Territorial de cuenca hidrográfica Motivación Por inicia va del Comisionado Municipal de Vinalito, Jujuy. 462 �Proyecto Nacional Ecoregiones - INTA. Desarrollo de Herramientas y Estrategias para el Ordenamiento Territorial (PNECO 091041) Ficha 10 Financiación Temporalidad Tres años a par r del 2009 Estado de desarrollo X Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto Acuerdo e inicia va de las Comisiones Municipales y Municipalidad de la cuenca. Contexto polí co favorable en la provincia de Jujuy por parte de la Secretaría de Planificación, Ministerio de Infraestructura y Planificación, Gobierno de Jujuy. Limitaciones para el desarrollo del proyecto Escala de la información disponible, falta de datos bio sicos de las nacientes de la cuenca. Mínimas capacidades instaladas en los municipios y comisiones municipales para la tarea. Presentación de resultados obtenidos/esperados Ordenamiento territorial parƟcipaƟvo en la cuenca el Arroyo Sta Rita. Jujuy. Línea de base y diagnós co socio-ambiental. ISBN 978-987-1623-64 8 Plan de ordenamiento territorial Cuenca del Arroyo Santa Rita, Jujuy- ISBN 978-987-679-100-7 Plan de ordenamiento territorial Cuenca del Arroyo Santa Rita, Jujuy- ISBN 978-987-679-100-1 (DVD) Beneficiarios del proyecto Comunidad de El Fuerte. Comunidad de Palma Sola. Comunidad de Vinalito. Ministerio de Infraestructura y Planificación, Gobierno de Jujuy. Secretaria de Turismo y Cultura de Jujuy Secretaría de Desarrollo Produc vo de Jujuy Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Fuente de datos Calidad (Listar. Ej: Clima, suelo, fauna sil- (Listar. Indicar si se generaron ad- (Describir escala, exac tud, nivel de vestre, etc.) hoc para el proyecto. Ej.: Atlas de detalle) suelos de INTA; SMN) 463 �Información a escala de semi-detalle PNECO 091041 Laboratorio Teledetección INTA Salta Ficha 10 Ubicación Vías de acceso Litología Estra gra a Tectónica Relieve Geomorfología Suelos Hidrogra a Caudales Calidad del agua Riego Índices planimétricos Índices al métricos Índices protección hidrológica Clima Precipitación Temperatura Humedad rela va Balances hídricos Riesgos naturales Flora Fauna Areas protegidas Información secundaria: Atlas Rep. Argen na. INTA Dirección Provincial Recursos Hídricos, Jujuy Consorcio de riego Aº Sta. Rita EVARSA Ledesma SAAIC Carta ap tud ambiental Jujuy. Universidad Nacional de Jujuy Dirección de Bosques Fundación ProYungas Herramientas y metodologías SIG, ALES (The Automated Land Evalua on System), Modelo digital de elevación Aspectos socioeconómicos Datos Línea de base histórica Línea de base arqueológica Población NBI Salud Educación Administración municipal Organizaciones sociedad civil Ac vidad agropecuaria Ac vidad comercial Ac vidad de servicios Infraestructura FODA Fuente de datos Calidad INDEC Información a escala de semi detalle Ministerio de Salud, Jujuy EJESA Agua de los Andes FAO Plan Ahí Mesas territoriales Mesa de expertos Encuestas Entrevistas a informantes calificados Herramientas y metodologías Método de evaluación mul criterio, análisis de expertos (Expert Choise), SIG, FODA, Matriz relacional, método mul criterio modificado para trabajar a nivel de comunidades. 464 �Comisión Municipal de Vinalito Municipalidad de Palma Sola Comisión Municipal El Fuerte Concejo Deliberante Palma Sola Consorcio de riego Aº Santa Rita Coopera va Santa Rita Coopera va San Roque Coopera va Agropecuaria, de Consumo y Vivienda Fraile Pintado Coopera va Nuestra Señora del Carmen Comunidad aborigen Guaraní Pen Carandai Comunidad aborigen Ta Iyipy Centro Integrador Comunitario Palma Sola Asociación Gaucha Feliciano Corro Grupo Ganadero Justo Juez Hospital Palma Sola Puesto Sanitario Vinalito Iglesia Evangélica Vinalito Escuela de Alternancia Nº 2 Vinalito Escuela de Alternancia Nº 3 El Fuerte Bachillerato Nº 5 “Octavio Bernis” de Palma Sola Ficha 10 Actores involucrados Actividades Productivas o usos del suelo Bosque primario 45% Bosque con aprovechamiento forestal 15% Bosque con aprovechamiento ganadero 25% Cul vos 1% Otros usos 14% Conflictos identificados ACTUALES Avance de la frontera agrícola, sobre todo con el cul vo de caña de azúcar sobre las estribaciones que albergan las Yungas Escasa inserción de la producción en los mercados locales y regionales Vías de acceso insuficientes o precarias (parte baja y alta de la cuenca) Falta de Plan de con ngencia ante el riesgo de fenómenos de flujos densos asociados al arroyo Santa Rita POTENCIALES Crecimiento caó co de los núcleos urbanos sobre las áreas de cul vo (problemas sanitarios y de cambio de uso de la erra) Sustentabilidad de la Reserva provincial Las Lancitas. Es necesario el Plan del manejo y la ampliación propuesta hacia las nacientes. Planificación Obje vos 465 �Ficha 10 Impulsar, propiciar y definir líneas para el desarrollo económico de la cuenca Potenciar el sen do de pertenencia e iden dad territorial Promover la sustentabilidad ambiental y la conservación de la biodiversidad en la cuenca Reforzar e impulsar la par cipación social de los actores territoriales en todas las etapas del proceso de ordenamiento territorial Posibilitar el acceso de la población a los bienes y servicios de calidad Todo el proceso de ordenamiento desde el diagnós co hasta el final se realizó en forma par cipa va. La metodología fue a través de talleres con dis ntas técnicas. Herramientas para trabajo en grupos En la etapa de diagnós co se realizaron 11 talleres en dis ntos puntos de la cuenca, con una asistencia de 231 personas. En la etapa de planificación se realizaron 17 talleres en la cuenca con una asistencia de 170 personas. Las herramientas u lizadas fueron lluvia de ideas, selección de opciones, sondeo por tarjetas, análisis FODA, línea de empo y árbol de decisiones. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos (Indicar si fueron tenidas en cuenta) Si bien en el trabajo publicado no se hace mención a los bienes y servicios ecosistemicos, por falta de capacidades para su diagnosƟco, se encuentra en curso una tesis doctoral sobre el tema en esta zona. Metodología para la construcción de escenarios de uso SIG. Expert choise. ALES. Consulta a expertos adaptada para las comunidades Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Evaluación mul criterio. Método mul criterio modificado para trabajar a nivel de comunidades. Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Ejecución: la municipalidad y comisiones municipales Seguimiento y contralor: Comité de Cuenca a nivel provincial. En la zona tres Comités de cuenca, alta, media y baja. Mecanismos de resolución de conflictos Mesas territoriales a cargo de cada comité de cuenca. Elementos de Monitoreo Aspectos biofísicos Índice de protección de cuenca Aspectos socio-económicos Índice de calidad de vida Beneficios Esperados Beneficios ambientales a nivel local Obtenidos Beneficios ambientales a nivel local 1.Ordenamiento territorial de la cuenca 2.Conocimiento de los recursos naturales existentes en la cuenca (escala semi detalle) 466 �Beneficios ambientales a nivel nacional Replicabilidad del proceso de ordenamiento por cuenca Beneficios socio-económicos a nivel local Ficha 10 Beneficios ambientales a nivel nacional Beneficios socio-económicos a nivel local 1.Mejora de la calidad de vida de los habitantes 2.Ordenamiento territorial de la cuenca 3.Apropiacion por comunidades de los espacios de par cipación 4.Orientación de la inversión publica y privada Atracción de capitales para inversión en la cuenca Beneficios socio-económico a nivel nacional Beneficios socio-económico a nivel nacional Replicabilidad del proceso de ordenamiento por cuenca 467 �Ficha 11 Ficha 11: Quebrada de Humahuaca, Jujuy Autores: Daniel Fernández y Viviana Failde. Nombre del Proyecto Sistema Soporte de Decisiones Quebrada de Humahuaca Jujuy Datos Generales Institución responsable Estación Experimental Agropecuaria Salta, INTA Instituciones participantes Unidad de Ges ón Quebrada de Humahuaca, Secretaría de Turismo y Cultura, Gobierno de Jujuy Responsable técnico directo y equipo de trabajo Viviana Failde de Calvo, Licenciada en Ecología, INTA Cerrillos, técnica responsable Daniel Fernández, Ingeniero Agrónomo, INTA Cerrillos, técnico Ana Zelarayan, Ingeniera Recursos Naturales, INTA Cerrillos, técnica Juan D. Nieva, Médico Veterinario, INTA Abra Pampa, técnico Federico Elinger, Técnico Universitario programador, Unidad de Ges ón Quebrada de Humahuaca Héctor Bazán, Técnico, INTA Cerrillos, técnico María del C. Menéndez Sevillano, Ingeniera Agrónoma, INTA Cerrillos, técnica Marco normativo Declaración de Patrimonio Natural y Cultural de la Humanidad por la UNESCO en 2003 Ubicación geográfica y área de influencia Quebrada de Humahuaca, departamentos Humahuaca, Tilcara y Tumbaya, Jujuy, Argen na. 5.547 km2. 11.370 habitantes rurales y 20.351 urbanos. Área temática de aplicación Sistema soporte de decisiones para el ordenamiento territorial Motivación Declaración de Patrimonio Natural y Cultural de la Humanidad por la UNESCO. Información para elaborar el plan de ges ón Financiación Convenio Unidad de Ges ón Quebrada de Humahuaca, Secretaría de Cultura y Turismo, Gobierno de Jujuy y Estación Experimental INTA Salta. CRSJ- Proyecto Nacional de INTA. Desarrollo de Herramientas y Estrategias para el Ordenamiento Territorial Temporalidad 8 meses. Año 2009 Estado de desarrollo X Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado 468 �Necesidad de tener elementos para ges onar un área declarada Patrimonio de la Humanidad Ficha 11 Oportunidades para el desarrollo del proyecto Limitaciones para el desarrollo del proyecto No especificado Presentación de resultados obtenidos/esperados Sistema Soporte de Decisiones Quebrada de Humahuaca- 2008. ISBN 978-987-521-349-4 h p//inta.gov.ar/documentos/quebrada-de-humahuaca/ h p://appweb.inta.gov.ar/w3/prorenoa/ssd_qh/1c.htm Beneficiarios del proyecto Unidad de Ges ón Quebrada de Humahuaca Municipalidad de Humahuaca Comisión Municipal de Tres Cruces Comisión Municipal de H. Irigoyen Municipalidad El Aguilar Municipalidad Tilcara Comisión Municipal Huacalera Comisión Municipal de Maimará Comisión Municipal de Volcán Comisión Municipal de Tumbaya Comisión Municipal de Purmamarca Comunidades de los departamentos de Humahuaca, Tilcara y Tumbaya Ministerios y Secretarías del Gobierno de Jujuy Organizaciones de la sociedad civil de la Quebrada de Humahuaca Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Geología Relieve Geomorfología Sismicidad Clima Agua Suelos Recursos geotérmicos Flora Fauna Deser ficación Germoplasma andino Fuente de datos Calidad PNECO 091041 Información a escala de semi-detalle Laboratorio Teledetección INTA Salta Información secundaria: Atlas de suelos INTA Laboratorio de Teledetección Salta INTA-CIED FAO CIP PNUD ARG 05/G 42 UNJu Carta ap tud ambiental de Jujuy Precipitaciones en el NOA-INTA INPRES CFI SEGEMAR 469 �Ficha 11 Herramientas y metodologías Metodología: 1) revisión bibliográfica (textos, bibliotecas digitales, web) 2) viajes de recopilación y exploración a la zona 3) entrevistas con informantes calificados 4) procesamiento de la información 5) armado del sistema soporte de decisiones bajo formato web Aspectos socioeconómicos Datos Población Salud Educación Vivienda NBI Programas sociales Empleados públicos Infraestructura Caminos Organismos Oficiales Minería Turismo Artesanías Legislación Explotaciones agropecuarias Personal permanente Agricultura Ganadería Historia Fuente de datos Calidad INDEC Información a escala de semi-detalle DIPPEC SEGEMAR Ministerio Bienestar Social Jujuy Ministerio de Hacienda Jujuy Secretaría de Minería Jujuy Secretaría de Turismo y Cultura Jujuy Herramientas y metodologías Metodología: 1) Revisión bibliográfica (textos, bibliotecas digitales, web) 2) Viajes de recopilación y exploración a la zona 3) Entrevistas con informantes calificados 4) Procesamiento de la información 5) Armado del sistema soporte de decisiones bajo formato web Actores involucrados No especificado Actividades Productivas o usos del suelo No especificado Conflictos identificados No especificado 470 �Ficha 11 Planificación Objetivos No especificado Herramientas para trabajo en grupos No especificado Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No especificado Metodología para la construcción de escenarios de uso No especificado Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No especificado Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado Beneficios Esperados Obtenidos Beneficios ambientales a nivel local 1. Acceso a la información ordenada, actualizada para No especificado asis r a la toma de decisiones. Beneficios ambientales a nivel nacional Posibilidad de réplica de la experiencia en otros terri- No especificado torios con demandas similares Beneficios socioeconómicos a nivel local 1. Acceso a la información ordenada, actualizada para No especificado asis r a la toma de decisiones. 2.Disponibilidad de base de costos produc vos de los principales cul vos Beneficios socioeconómico a nivel nacional Posibilidad de réplica de la experiencia en otros terri- No especificado torios con demandas similares. 471 �Ficha 12 Ficha 12: Valles Calchaquíes, Salta y Tucumán Autores: Daniel Fernández y Viviana Failde Nombre del Proyecto Sistema Soporte de Decisiones Valles Calchaquíes Datos Generales Institución responsable Estación Experimental Agropecuaria Salta, INTA Instituciones participantes No especificado Responsable técnico directo y equipo de trabajo Daniel Fernández, Ingeniero Agrónomo, INTA Cerrillos, técnico responsable Ana Zelarayan, Ingeniera Recursos Naturales, INTA Cerrillos, técnico Viviana Failde de Calvo, Licenciada Recursos Naturales, INTA Cerrillos, técnico Sergio Cortez, Médico Veterinario, INTA Cerrillos, técnico Juan L. Prates, Ingeniero Agrónomo, consultor privado, técnico Raúl Orell, Ingeniero Agrónomo, UEEA Valles Calchaquíes INTA, técnico Héctor Bazan, técnico, INTA Cerrillos Marco normativo No especificado Ubicación geográfica y área de influencia Valles Calchaquíes, departamentos La Poma, Cachi, Molinos, San Carlos y Cafayate en la provincia de Salta, departamento Ta del Valle en la provincia de Tucumán y departamento Santa María en la provincia de Catamarca, Argen na. 21.000 km2. 24.762 habitantes urbanos y 34.285 rurales. Área temática de aplicación Sistema soporte de decisiones para el ordenamiento territorial Motivación Por inicia va de un proyecto nacional de INTA, ante la necesidad de contar con información ordenada y sistemazada del territorio en cues ón Financiación Proyecto Nacional de INTA. Desarrollo de Herramientas y Estrategias para el Ordenamiento Territorial Temporalidad 6 meses (2008) Estado de desarrollo X Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado 472 �Ficha 12 Oportunidades para el desarrollo del proyecto Necesidad de información de la unidad territorial de Valles Calchaquíes Limitaciones para el desarrollo del proyecto No especificado Presentación de resultados obtenidos/esperados Sistema Soporte de Decisiones Valles Calchaquíes- ISBN 978-987-521-279-4 h p//inta.gov.ar/documentos/valles-calchaquies/ h p://appweb.inta.gov.ar/w3/prorenoa/ssd_vc/ Beneficiarios del proyecto Municipalidades de Salta (La Poma, Cachi, Payogasta, Seclantas, Molinos, Angastaco, San Carlos, Animaná y Cafayate), Tucumán (Amaicha del Valle y Colalao del Valle) y Catamarca (Santa María). Organismos de los ejecu vos del gobierno de Salta, Tucumán y Catamarca. Organizaciones de la sociedad civil de los Valles Calchaquíes. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Relieve Clima Agua Suelo Recursos geotérmicos Deser ficación Flora Fauna Parques Nacionales Fuente de datos Calidad PNECO 091041 Información a escala de semi-detalle Laboratorio Teledetección INTA Salta Información secundaria: Las precipitaciones en el NOA-INTA Laboratorio de Teledetección INTA Salta Dirección Recursos Hídricos de Tucumán Atlas de suelos de la R.A., INTA Los suelos del NOA Parques Nacionales Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable Salta INSUGEO- Inst. Miguel Lillo-UNT Univ. Nac. de La Plata Herramientas y metodologías Metodología: 1) Revisión bibliográfica (textos, bibliotecas digitales, web) 2) Viajes de recopilación y exploración a la zona 3) Entrevistas con informantes calificados 4) Procesamiento de la información 5) Armado del sistema soporte de decisiones bajo formato web 473 �Población Salud Educación Vivienda NBI Programas sociales Gasto público Infraestructura Organismos oficiales Industria Minería Turismo Artesanías Explotaciones agropecuarias Personal permanente Agricultura Ganadería Fuente de datos Calidad Información a escala de semidetalle CFI ACA Cleifra Dirección General Estadís cas de Salta Dirección Nacional de Vialidad Dirección Provincial de Estadís cas y Censos de Catamarca Ministerio de Educación de Salta INDEC INV PROINDER Secretaría Coordinación Municipios y Comunas Rurales Tucumán Secretaría Producción de Salta Secretaría de Minería de la Nación Secretaría de Turismo de Catamarca Secretaría de Turismo de Salta SIEMPRO Dirección Nacional de Mercados Agroalimentarios- SAGPYA Ficha 12 Aspectos socioeconómicos Datos Herramientas y metodologías Metodología: 1) revisión bibliográfica (textos, bibliotecas digitales, web) 2) viajes de recopilación y exploración a la zona 3) entrevistas con informantes calificados 4) procesamiento de la información 5) armado del sistema soporte de decisiones bajo formato web Actores involucrados No especificado Actividades Productivas o usos del suelo No especificado Conflictos identificados (Actuales y potenciales) No especificado Planificación Objetivos No especificado Herramientas para trabajo en grupos No especificado 474 �No especificado Ficha 12 Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Metodología para la construcción de escenarios de uso No especificado Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No especificado Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado Beneficios Esperados Obtenidos Beneficios ambientales a nivel local 1. Acceso a la información ordenada, actualizada para No especificado asis r a la toma de decisiones. Beneficios ambientales a nivel nacional Posibilidad de réplica de la experiencia en otros terri- No especificado torios con demandas similares Beneficios socioeconómicos a nivel local 1. Acceso a la información ordenada, actualizada para No especificado asis r a la toma de decisiones. 2.Disponibilidad de base de costos produc vos de los principales cul vos Beneficios socioeconómico a nivel nacional Posibilidad de réplica de la experiencia en otros terri- No especificado torios con demandas similares 475 �Ficha 13 Ficha 13: Partido de Patagones, Buenos Aires Autor: Ing. Agr. Mario Enrique Nombre del Proyecto Proyecto de Experimentación adaptativa “Evaluación de alternativas de manejo para el control de la erosión y la recuperación del suelo en un campo del Partido de Patagones” Datos Generales Institución responsable Chacra Experimental de Patagones, Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires EEA Valle Inferior, Convenio Provincia Río Negro-INTA, Centro Regional Patagonia Norte Instituciones participantes Chacra Experimental de Patagones, Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires EEA Valle Inferior, Convenio Provincia Río Negro-INTA, Centro Regional Patagonia Norte EEA Ascasubi, INTA, Centro Regional Buenos Aires Sur Dirección de Producción Municipalidad de Patagones Conservación y Manejo de Suelos, Departamento Agronomía, UNS, Bahía Blanca Universidad Nacional de Río Negro, Viedma Escuela secundaria de Formación Agraria CET 11, Viedma Plan de Desarrollo del Sudoeste Bonaerense Responsable técnico directo y equipo de trabajo Ing. Agr. Hugo Giorge , Chacra Experimental de Patagones, MAA Ing. Agr. Mario Enrique, EEA Valle Inferior, INTA Marco normativo Plan de Desarrollo del Sudoeste Bonaerense, Provincia de Buenos Aires Área Piloto del Noreste Patagónico, Proyectos de Ordenamiento territorial y Evaluación de ap tud actual y potencial de erras, Programa Nacional de Ecorregiones, INTA Proyecto INTA-AUDEAS-CONADEV Evaluación de estrategias para la recuperación y manejo sostenible del suelo en pas zales desmontados en zonas áridas Ubicación geográfica y área de influencia Establecimiento Don Omar, ruta 3, km 926, Patagones Área Piloto Noreste Patagónico, Par do de Patagones, Buenos Aires y Departamento de Adolfo Alsina, Gral. Conesa y Pichi Mahuida, Río Negro Área temática de aplicación • Deser ficación • Control de la erosión eólica e hídrica • Recuperación de suelos desmontados y erosionados por uso agrícola Motivación • Crisis económica, social, ambiental y produc va • Proceso de deser ficación grave que afecta sector produc vo, comunicaciones y urbano • Información y experiencia acumulada en ins tuciones públicas sobre prác cas de manejo conservacionista de los recursos • Reiterados pedidos de emergencia agropecuaria de productores ante condiciones climá cas adversas • Reclamos de pobladores urbanos y rurales por malas condiciones de vida 476 �$200.000, Plan de Desarrollo del Sudoeste Bonaerense, Provincia Buenos Aires; Chacra Experimental de Patagones, MAA; Proyecto INTA-AUDEAS; EEA Valle Inferior, INTA Ficha 13 Financiación Temporalidad Tres años Estado de desarrollo X Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto Crisis socioeconómica, ambiental y produc va por sequía 1. Productores preocupados por la baja producción (cosechas escasas o nulas reiteradas) 2. Dificultades evidentes por voladura de suelos (cortes de ruta por falta de visibilidad, tormentas de polvo en áreas urbanas) 3. Ins tuciones estatales con profesionales capacitados para atender la problemá ca (MAA, INTA, universidades) 4. Funcionarios polí cos alertados por las dificultades ocasionadas por la deser ficación en el sector rural y urbano Limitaciones para el desarrollo del proyecto 1. 2. 3. 4. 5. Corto período de recuperación para un sistema degradado durante muchos años Condiciones climá cas adversas que retrasan la recuperación de la cobertura vegetal Alto costo para la recuperación en empo, esfuerzo y dinero Situación de desaliento económico y cultural del productor Pocos profesionales con dedicación importante al proyecto Presentación de resultados obtenidos/esperados Reuniones internas de análisis, planificación y discusión de ac vidades y resultados 1. Visitas a campo para docentes y estudiantes 2. Jornadas a campo para productores, funcionarios y profesionales (trifolios) 3. Visita a campo y presentación en 2do. Congreso Provincial sobre Deser ficación 4. Jornada Regional por el Día Mundial de la Deser ficación 5. Presentaciones en reuniones locales, regionales y nacionales 6. Entrevistas radiales y televisivas sobre la experiencia y el cuidado de los RR.NN. Beneficiarios del proyecto 1. 2. 3. 4. 5. 6. Productores agropecuarios (recuperar produc vidad y sustentabilidad) Pobladores urbanos y rurales (calidad de vida, vías de comunicación y economía) Ins tuciones tecnológicas (información, inserción y pres gio) Ins tuciones educa vas (formación de jóvenes en criterios produc vos, sociales y ambientales) Ins tuciones de gobierno (administración de recursos naturales, humanos y financieros) En dades comerciales (restaurar canales de comercialización) 477 �Ficha 13 Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Fuente de datos Calidad Clima semiárido-árido Ins tuciones oficiales (INTA, uni- Predial Suelos aluviales, bajo contenido de versidades, MAA) Establecimiento 980 ha, Experimentafer lidad y MO ción 217 ha Herramientas y metodologías 1. Experimentación adapta va (estudio de caso) 2. Relevamientos a campo (Muestreos de producción y cobertura vegetal) y SIG 3. Análisis de procesos y modelos produc vos (siembra directa, en franjas, curvas de nivel, rotaciones, combinaciones con spp leguminosas y perennes, control de malezas) Aspectos socioeconómicos Datos Fuente de datos Calidad Datos produc vos (cosecha) e in- Observaciones y registros del pro- Predial sumos (semilla, combus ble, agro- ductor químicos) Herramientas y metodologías Entrevistas, análisis y síntesis de datos Actores involucrados • • • • • Productor propietario del establecimiento y de la región Ins tuciones tecnológicas (INTA, MAA) Ins tuciones educa vas (Univ. del Sur, Comahue y de Río Negro, Esc. Formación Agraria) Municipio de Patagones OPDS Actividades Productivas o usos del suelo Uso agrícola-ganadero y ganadero-agrícola (cría vacuna y ovina y cereales de invierno) Conflictos identificados • Degradación ambiental, social y produc vo • Deser ficación • Reducción de pobladores rurales Planificación Objetivos • • • • Control de la erosión eólica e hídrica Recuperación de suelos degradados (manejo de cobertura vegetal) Evaluación de parámetros edáficos, produc vos y económicos Aplicar y desarrollar tecnologías para implementar un modelo sustentable Herramientas para trabajo en grupos • 15 Reuniones internas de planificación (8-12 asistentes) • 35 Entrevistas con el productor (3-5 asistentes) • Comunicaciones telefónicas y por mail 478 �Sí, el proyecto se basó en la recuperación produc va y de los servicios ecosistémicos deteriorados Ficha 13 Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Metodología para la construcción de escenarios de uso Interacción con actores involucrados (productores, funcionarios y técnicos) Herramientas y metodologías para la toma de decisiones • Análisis par cipa vo de las alterna vas tecnológicas aplicadas en los dis ntos niveles de intervención (produc vo, gobierno, educa vo, tecnológico) • Difusión de los resultados en diferentes ámbitos y medios (visitas, medios masales (radio y TV), reuniones, jornadas) Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Ing. Agr. Hugo Giorge , Chacra Experimental de Patagones, Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires Ing. Agr. Mario Enrique, EEA Valle Inferior, Convenio Provincia Río Negro-INTA, Centro Regional Patagonia Norte Mecanismos de resolución de conflictos Reuniones de discusión, entrevistas personales, consultas a especialistas y expertos locales o distantes Elementos de Monitoreo Seguimiento con nuo de parámetros de interés, cobertura de suelos, variables climá cas (precipitaciones, vientos) y de suelos (fer lidad, focos de erosión), indicadores produc vos 479 �Ficha 14 Ficha 14: Parque Nacional Tierra del Fuego Nombre del Proyecto PLAN DE MANEJO PARQUE NACIONAL TIERRA DEL FUEGO Datos Generales Institución responsable Administración de Parques Nacionales Instituciones participantes La CAL (Comisión Asesora Local) está formada por 16 en dades públicas y privadas relacionadas al área protegida: áreas vinculadas del gobierno provincial y municipal, turismo, áreas protegidas, recursos naturales, el Consejo Deliberante de Ushuaia, cámaras que nuclean a los operadores turís cos, diferentes ONG relacionadas a la conservación y el manejo sustentable de los recursos, la UNPSJB , el CADIC-CONICET. Responsable técnico directo y equipo de trabajo Coordinación general: Laura Malmierca (Delegación Regional Patagonia – Subsede sur, APN) Actualización y redacción final del Documento 2006 – 2007: Laura Malmierca (Delegación Regional Patagonia – Subsede sur, APN) Daniel Ramos (Intendencia Parque Nacional TDF) Silvia Gigli (profesional independiente) Cartogra a: Cris na Raponi (Delegación Regional Patagonia, APN) Leonardo Collado (Subsecretaría de Recursos Naturales de la Provincia de Tierra del Fuego) Compaginación: Cecilia Ara a (Delegación Regional Patagonia, APN) Revisión general: Claudio Chehébar (Delegación Regional Patagonia, APN) Marco normativo Ley de Parques Nacionales, Ley Nacional N° 22.351 Ubicación geográfica y área de influencia Parque Nacional Tierra del Fuego, extremo SO de la Provincia de Tierra del Fuego. 68.909ha. Población <30 personas entre guardaparques, auxiliares y gendarmes. Área temática de aplicación Recursos Naturales Motivación Requerimiento de Plan de manejo Financiación No especificado Temporalidad En vigencia desde 2008 480 �Ficha 14 Estado de desarrollo No especificado Oportunidades para el desarrollo del proyecto No especificado Limitaciones para el desarrollo del proyecto No especificado Presentación de resultados obtenidos/esperados No especificado Beneficiarios del proyecto El conjunto de la sociedad es el beneficiario principal de los bienes y servicios provenientes del AP, y es fundamental asegurar que los beneficios derivados de las ac vidades que se realicen en el Parque y su entorno reviertan mayoritariamente en las comunidades locales. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Geomorfología y geología Sismicidad Fósiles Clima Suelos Hidrología Vegetación Fauna Fuente de datos Calidad Revisión bibliográfica Herramientas y metodologías No especificado Aspectos socioeconómicos Datos Patrimonio cultural Infraestructura Fuente de datos Calidad Revisión bibliográfica Herramientas y metodologías No especificado Actores involucrados No especificado 481 �Uso turís co Conservación Pesca depor va Navegación Propiedades privadas Ficha 14 Actividades Productivas o usos del suelo Conflictos identificados (Actuales y potenciales) Invasión de especies exó cas Ingreso de ganado bagual y domés co Crecimiento del ejido urbano de Ushuaia, sobre el límite E del PN Controversia sobre límite E del PN Incrementos de la visita Planificación Objetivos Obje vos Generales 1. Conservar una muestra representa va de la porción más austral de los Bosques Andino Patagónicos correspondiente al Distrito Biogeográfico Magallánico, asegurando la con nuidad de los procesos naturales. 2. Conservar las altas cuencas hidrológicas, contribuyendo al mantenimiento de los procesos de regulación hídrica regional. 3. Asegurar la protección del patrimonio cultural. 4. Promover la inves gación cien fica de los componentes naturales y culturales. 5. Contribuir al desarrollo del potencial turís co de la región. 6. Brindar oportunidades para el turismo y la recreación en contacto con la naturaleza. 7. Propiciar el conocimiento público del área protegida y la comprensión de su importancia y funciones. Obje vos par culares 1. Asegurar la conservación de: - Comunidades vegetales de distribución restringida en nuestro país, tales como el bosque siempre verde de guindo Nothofagus betuloides y las turberas de Sphagnum. - Poblaciones de especies de fauna amenazadas o vulnerables, endémicas o de distribución restringida como el huillín Lontra provocax, el zorro colorado fueguino Pseudalopex culpaeus lycoides y el cauquén caranca Chloephaga híbrida. 2. Conservar los ambientes y la fauna costeros e intermareales que caracterizan el estuario del río Lapataia, bahía Lapataia y la costa del canal Beagle. 3. Proteger los yacimientos arqueológicos de las culturas de canoeros recolectores del canal Beagle. 4. Conservar los componentes del paisaje de importancia geológica, geomorfológica y paleontológica como el paleofiordo Lago Roca – Bahía Lapataia y las terrazas marinas holocenas. Herramientas para trabajo en grupos Se realizaron 4 talleres, el núcleo básico de par cipantes fue la CAL Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No tenidos en cuenta Metodología para la construcción de escenarios de uso No especificado 482 �No especificado Ficha 14 Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Administración de Parques Nacionales Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 483 �Ficha 15 Ficha 15: Parque Nacional Leoncito, San Juan Nombre del Proyecto Plan de Manejo Parque Nacional El Leoncito Datos Generales Institución responsable Administración de Parques Nacionales, APN Instituciones participantes No especificado Responsable técnico directo y equipo de trabajo · Administración de Parques Nacionales Parque Nacional El Leoncito: Sergio Arias Valdecantos, Ana Julia Sandoval, Mariana Mar nez, Gustavo Soria, Ceferino Villalobo, Marcelo Pietrobom, Mara Bronfman. Delegación Regional Centro de la APN: Lucía del Valle Ruiz, Valeria Rodríguez Groves, Regina Losada, Álvaro Raúl Sánchez, Maximiliano Ceballos, Julio Monguillot, Jael Dominino, Anabella Carp, Gustavo Peyro , Marcos Ferioli, Marcelo Zanello, Pilar García Conde, Encarnación López Izaguirre, Ana Carolina Romero. Programa de recursos culturales de la APN: Mariana Romi , Lorena Ferraro. Otras ins tuciones par cipantes Municipalidad de Calingasta Observatorios CASLEO y CESCO Dir. de Conservación y Áreas Protegidas Subsecretaría de Ambiente SJ Dir. Turismo Vialidad Nacional · Inves gadores que trabajan en el Parque Michieli Teresa (Antropología e Historia) Paula Taraborelli (Fauna) Carlos Borghi y Carlos Acosta (Fauna) Andrea Sterren (Geología y Paleontología) José María Cortés y otros (Geología y Paleontología) · Par cipantes del Taller de Plan de Manejo PNEL: Arias Valdecantos Sergio, Soria Gustavo, Mar nez Mariana, Sandoval Ana Julia, Villalobo Ceferino, Neira Sebas án, Roco Vanesa, Navea Ana, Tapia Danilo, Donoso Cris án. DRC: Ruiz Lucía, Dominino Jael, Sánchez Álvaro, Zanello Marcelo, Monguillot Julio, Ferioli Marcos, Rodríguez Groves, Valeria. Dir. de Conservación y AP APN: Uribelarrea Diana, Romi Mariana. Dir. de Conservación y AP de San Juan: Jordan Marcelo, Recabarren Dardo, Ripol Yanina, Lepera Gabriela, Guzmán A lio, Márquez Justo. CASLEO: Giuliani José Luis. Of. Turismo, Municipalidad de Calingasta: Tapia Juan Pablo. Sec. Medio Ambiente San Juan: Coll Raúl. Museo de Antropología UNSJ: Michieli Teresa. UNSJ: Álamo Rita, Gomero Camila Anahí. Fortuna Viajes. EVT: Ossa Ramón. Biólogas: Pollice Julieta y Taramborelli Paula. Técnica en turismo: Espinosa, San ago Melina Noelia. Marco normativo Ley de Parques Nacionales. Ley Nacional N° 22.351 484 �El Parque Nacional El Leoncito ocupa una superficie de 89.706 hectáreas. Se encuentra ubicado al sudoeste de la provincia de San Juan, en el Departamento Calingasta, sobre los faldeos occidentales de las Sierras del Tontal (precordillera andina). Sus límites aproximados están comprendidos al norte por la línea imaginaria que une las cumbres de los cerros Pircas, Negro y Hornito, al sur por las líneas que une las cimas de los cerros Azul, Rincón Bayo y Molle, coincidentes con el límite con Mendoza. Al este por la divisoria de aguas de las Sierras del Tontal, y al oeste por el trazado de la Ruta Nacional 149 que une Barreal con Uspallata (Mendoza). Ficha 15 Ubicación geográfica y área de influencia Área temática de aplicación Planificación de Manejo de RR.NN. Motivación Necesidad de un Plan de Manejo Financiación No específica Temporalidad En vigencia desde 2010 Estado de desarrollo No especificado Oportunidades para el desarrollo del proyecto No especificado Limitaciones para el desarrollo del proyecto Falta de información de base No funciona la Comisión Asesora Local Presentación de resultados obtenidos/esperados No especificado Beneficiarios del proyecto El conjunto de la sociedad es el beneficiario principal de los bienes y servicios provenientes del AP, y es fundamental asegurar que los beneficios derivados de las ac vidades que se realicen en el Parque y su entorno reviertan mayoritariamente en las comunidades locales. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Clima Geología y Geomorfología Paleontología Sismología Hidrología Vegetación y Flora Fauna Fuente de datos Calidad No especificado No especificado 485 �Ficha 15 Herramientas y metodologías Recopilación bibliográfica Aspectos socioeconómicos Datos Recursos culturales Catastro y demogra a Condiciones socioeconómicas Fuente de datos Calidad No especificado No especificado Herramientas y metodologías Recopilación bibliográfica Actores involucrados · Administración de Parques Nacionales Parque Nacional El Leoncito Delegación Regional Centro de la APN. Programa de recursos culturales de la APN. Dirección de Conservación de AP de la APN. · Otras ins tuciones par cipantes Municipalidad de Calingasta. Observatorios CASLEO y CESCO. Dir. de Conservación y Áreas Protegidas Subsecretaría de Amb SJ Dir. Turismo. Vialidad Nacional. · Inves gadores que trabajan en el Parque Michieli Teresa (Antropología e Historia) Paula Taraborelli (Fauna) Carlos Borghi y Carlos Acosta (Fauna) Andrea Sterren (Geología y Paleontología) José María Cortés y otros (Geología y Paleontología) Actividades Productivas o usos del suelo Conservación Inves gación Uso público Uso agrícola (manzanar) Conflictos identificados Presiones sobre la calidad de la atmósfera Presiones sobre la red hídrica Invasión de exó cas Conflictos entre personal y pumas Falta de información de base Planificación Objetivos El obje vo general del presente Plan de Manejo (PM) es establecer mediante consenso los lineamientos rectores que regulen y dirijan, durante los próximos cinco años, la ges ón (Administración y manejo) del PNEL. 486 �Ficha 15 Los obje vos específicos son: · Caracterizar los aspectos generales y los referidos a temá cas jurídico-legales, naturales, culturales, históricas y sociales del PN y su entorno. · Diagnos car de manera expedi va los valores, con sus potencialidades y conflictos tanto del interior del PN como del contexto regional, con los mapas temá cos correspondientes. · Establecer la zonificación, detallando cada una de las zonas y las regulaciones de las ac vidades permi das. · Generar las principales estrategias que aseguren la conservación de diversidad natural y cultural del área y de su entorno, atendiendo al desarrollo sustentable de las comunidades vecinas. · Priorizar y promover líneas de inves gación integradas para la profundización de los conocimientos necesarios para la actualización de la planificación estratégica una vez cumplido el plazo de este plan. · Establecer las bases prioritarias de concertación con los dis ntos actores involucrados en las tareas de ges ón y manejo del PN y su entorno. · Ins tuir mecanismos de coordinación interins tucional para reforzar las acciones de operación, protección, vigilancia y manejo de los recursos. · Generar la metodología de seguimiento de las acciones y evaluación de su efec vidad en cuanto a la concreción de los obje vos de conservación. Obje vos de conservación 1. Conservar una muestra representa va en buen estado de la precordillera cuyana, con las tres provincias biogeográficas de la región: Monte, Puna y Altonandina. 2. Proteger el hábitat de especies crí cas: endemismos (plantas y animales exclusivos de la región), especies amenazadas, y especies muy presionadas localmente. 3. Mantener en condiciones similares a las originales los ambientes de la zona, para impedir el desarrollo de procesos erosivos que facilitan la voladura de suelo y desmejoran la calidad del cielo en torno a dos importantes observatorios astronómicos. 4. Proteger si os históricos, yacimientos paleontológicos y arqueológicos y paisajes de gran belleza panorámica. 5. Brindar el marco adecuado para divulgar la importancia de la conservación de la naturaleza en el área, como complemento de las tareas educa vas llevadas a cabo en los Observatorios Astronómicos. 6. Proseguir e incen var estudios en el lugar. Herramientas para trabajo en grupos Reuniones y un taller mul sectorial Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No especificado Metodología para la construcción de escenarios de uso No especificado Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor APN Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 487 �Ficha 16 Ficha 16: Parque Nacional Calilegua, Jujuy Nombre del Proyecto PLAN DE GESTIÓN PARQUE NACIONAL CALILEGUA Datos Generales Institución responsable Administración de Parques Nacionales, APN Instituciones participantes Dirección Nacional de Áreas Protegidas (Dirección Nacional) Fundación ProYungas (ONG) Responsable técnico directo y equipo de trabajo Coordinación: Ing. Agr. Silvia Rodríguez Cruzado, Gpque. Laura Chazarreta Marco normativo Ley Nº 22.351 Ubicación geográfica y área de influencia El PNC se encuentra localizado en el Departamento Ledesma, Provincia de Jujuy, al noroeste de la República Argen na. Ubicado en las laderas orientales de las serranías de Calilegua, cuenta con una superficie aproximada de 76.307 ha des nadas a proteger una porción de la unidad biogeográfica de la Provincia de las Yungas, perteneciente al Dominio Amazónico, incluyendo sectores de Selva Pedemontana, Selva Montana, Bosque Montano y, en su extremo al tudinal superior, una porción de Pas zales de Neblina. Área temática de aplicación Planificación de manejo de los RR.NN. Motivación No especificado Financiación No especificado Temporalidad Elaboración finalizada en noviembre de 2009, Aprobado en 2010, proyección de 5 años Estado de desarrollo No especificado Oportunidades para el desarrollo del proyecto Grupo de trabajadores mo vados Limitaciones para el desarrollo del proyecto Escasa coordinación interins tucional para la ges ón de los problemas ambientales, y por otro, la debilidad de las organizaciones comunitarias. Equipo sin experiencia específica en planificación. Falta de planificación financiera 488 �Ficha 16 Presentación de resultados obtenidos/esperados Plan de ges ón Parque Nacional Calilegua, noviembre de 2009 Beneficiarios del proyecto El conjunto de la sociedad es el beneficiario principal de los bienes y servicios provenientes del AP, y es fundamental asegurar que los beneficios derivados de las ac vidades que se realicen en el Parque y su entorno reviertan mayoritariamente en las comunidades locales. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Clima Geología Vegetación Fauna Vegetación Suelos Pendientes Hidrología Flora Fauna Fuente de datos Calidad Revisión bibliográfica Regional .. Parque .. Herramientas y metodologías SIG, recopilación bibliográfica Aspectos socioeconómicos Datos Patrimonio cultural Población Ac vidades produc vas Indicadores socioeconómicos Diversidad cultural Infraestructura Fuente de datos Revisión bibliográfica INDEC, 2001 INDEC, 2001 Revisión bibliográfica Calidad Regional Yungas, escala regional Departamento Herramientas y metodologías Recopilación bibliográfica Actores involucrados No especificado Actividades Productivas o usos del suelo Conservación Uso turís co Agricultura de subsistencia Ganadería (transhumante) Uso forestal Ac vidades petroleras Uso minero 489 �• • • • • • • • Situación socioeconómica precaria Polí cas insuficientes para el desarrollo de las comunidades rurales Falta de acceso y/o regularización del territorio de los pueblos originarios y los pobladores rurales Expulsión de pobladores tras creación del AP Incidencia de enfermedades endémico-epidémicas Ausencia de un modelo de desarrollo turís co sustentable Posible apertura de un camino a través del AP Insuficiente manejo del patrimonio cultural Ficha 16 Conflictos identificados (Actuales y potenciales) Socioeconómicos: Ecológicos: • • • • • • • • • • Avance frontera agropecuaria Fragmentación del hábitat Pérdida de ambientes por incendios Pérdida de áreas de amor guamiento Invasión de especies exó cas Degradación por prác cas ganaderas Reducción de hábitat y presión sobre Monumentos naturales (Yaguareté y Taruca) Ausencia de manejo forestal sustentable Caza y tráfico ilegal de fauna Peligro de contaminación por yacimiento petrolero Operativos: • • • • • • • • Mal diseño del AP Li gios catastrales Insuficiencia de recursos sicos y humanos Presupuesto inadecuado Mal estado de infraestructura y equipos Falencias en la planificación Insuficiente ges ón de recreación y turismo y educación ambiental Insuficientes lineamientos para la inves gación aplicada y el monitoreo Planificación Objetivos Generales: - - Conservar muestras de la ecorregión de Yungas, con sus dis ntos pisos al tudinales, asegurando el mantenimiento de las especies silvestres na vas y preservando sus procesos ecológicos y evolu vos. Conservar el patrimonio cultural (material e inmaterial) asociado a este ambiente. Promover la valoración y el reconocimiento de bienes y servicios ambientales que brinda el AP, a fin de preservarlos para las generaciones futuras. Promover y facilitar el disfrute de los paisajes por parte del turismo y la población local, mediante el desarrollo del Uso Público en el AP, sin que este provoque un deterioro del medio natural y de las condiciones sociales de las personas que habitan en el entorno al AP. Proteger las cabeceras de cuencas que se encuentran en el PNC y zona de amor guamiento. Involucrar a las comunidades vecinas en la conservación y el manejo de los recursos naturales y culturales de la región. 490 �- Promover polí cas y acciones en conjunto con ins tuciones provinciales y nacionales, a fin de promover el desarrollo sustentable en la región. Propiciar el desarrollo de corredores biológicos para lograr la interconexión ecológica con otras áreas protegidas de la región, garan zando la con nuidad de los procesos naturales y la viabilidad de las especies presentes en estos ambientes. Ficha 16 - Específicos: - - Promover la sanción de la Ley de creación del PNC. Priorizar la conservación de pas zales de altura y Selva Pedemontana. Proteger especies amenazadas y de valor especial, aplicando medidas específicas de protección y manejo. Promover la Educación Ambiental y el Uso Público del AP como uno de los ejes de relación e intercambio con las comunidades aledañas. Incen var la inves gación y, de manera especial, aquella que contribuya a solucionar los problemas de manejo del PNC. Implementar sistemas de monitoreo, especialmente sobre si os sensibles y especies de valor especial. Fortalecer las instancias de comunicación y par cipación en el AP, y entre esta y las ins tuciones y comunidades del entorno. Fortalecer la capacidad de manejo del PNC a través de la ges ón de recursos necesarios, capacitación y regularización de la norma va. Promover el manejo sustentable de la ganadería y del bosque na vo en el entorno del AP, con el objeto de disminuir el deterioro del medio natural. Ar cular mecanismos de intervención estratégica en la Reserva de Biosfera de las Yungas con el fin de promover el desarrollo sustentable en la región y favorecer el desarrollo social y económico de las personas que habitan en ella y en sus alrededores. Reforzar el rol del PNC como referente ambiental en la región, capacitando, difundiendo y mo vando la parcipación pública en los procesos de toma de decisión. Promover el ordenamiento territorial integral en la región a través de la elaboración interins tucional de un diagnós co socioambiental y de la implementación de instancias de par cipación y consenso social. Herramientas para trabajo en grupos El proceso total fue de carácter par cipa vo, y se construyó sobre los resultados de 15 talleres (4 internos con personal del Parque, de la Delegación NOA y de las Direcciones Nacionales per nentes, y 11 con par cipación de municipios, ins tuciones, ONGs, empresas, propietarios privados, Pueblos Originarios y pobladores de las localidades del entorno del AP), además de numerosas reuniones del equipo técnico para revisiones. 491 �No especificado Ficha 16 Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Metodología para la construcción de escenarios de uso Reuniones, talleres (para zonificación) Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor APN Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo Evaluación anual y quinquenal 492 �Ficha 17 Ficha 17: Parque Nacional Lanín, Neuquén Nombre del Proyecto Plan de Gestión Parque Nacional Lanín Datos Generales Institución responsable APN Instituciones participantes Consultora externa Responsable técnico directo y equipo de trabajo Marco normativo Ley de Parques Nacionales, Ley Nacional N° 22.351 Ubicación geográfica y área de influencia Parque Nacional Lanín (412,000 ha) y su área de influencia: Se define como zona de influencia del PNL al área ocupada por los territorios departamentales de los Municipios de San Mar n de los Andes, Junín de los Andes y Aluminé (incluyendo la Corporación Interestadual Pulmarí), por el extremo norte del PNNH en territorio neuquino (en especial las cuencas de los lagos Falkner, Villarino y Venados) y el territorio provincial con guo en todas las cuencas compar das, en especial las de Ñorquinco, Rucachoroy, Chimehuín, Hua Hum y Meliquina; y por el territorio chileno con guo, en par cular el ocupado por el Parque y Reserva Nacional Villarrica. Aprox. 2.000 personas residen en el PNL, entre comunidades Mapuche, otros pobladores rurales y personal del Parque. 493 �Ficha 17 Área temática de aplicación Planificación del manejo de los RRNN Motivación Inicia va de las autoridades del Parque Financiación Presupuesto propio del Parque y ayuda externa para consultoría Temporalidad En vigencia desde 2012, proyectado a 6 años. Estado de desarrollo x Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto No especificado Limitaciones para el desarrollo del proyecto Recursos escasos (económicos, humanos) Presentación de resultados obtenidos/esperados Documento: Plan de Ges ón Parque Nacional Lanín Beneficiarios del proyecto El conjunto de la sociedad es el beneficiario principal de los bienes y servicios provenientes del AP, y es fundamental asegurar que los beneficios derivados de las ac vidades que se realicen en el Parque y su entorno reviertan mayoritariamente en las comunidades locales. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Clima Geología y geomorfología Suelos Biodiversidad Bienes y servicios ambientales Fuente de datos Calidad Recopilación bibliográfica Detalle y semidetalle Herramientas y metodologías Recopilación bibliográfica, SIG, análisis FODA 494 �Fuente de datos Equipamiento e Infraestructura Descripción poblacional Condiciones habitacionales Ac vidades produc vas Oferta del PNL Patrimonio cultural Calidad Detallada Ficha 17 Aspectos socioeconómicos Datos Herramientas y metodologías Recopilación bibliográfica, análisis FODA Actores involucrados Comunidades Mapuche Pobladores Criollos Propietarios privados (loteos y estancieros) APN Actividades productivas o usos del suelo (ganadería, agricultura, pesca, caza, uso forestal) Las erras del PNL fueron zonificadas en las siguientes zonas de uso: Zona Intangible (ocupa aproximadamente 74.215 ha de ambientes terrestres), Zona de Uso Público Extensivo (ocupa aproximadamente 209.086 ha de ambientes terrestres), Zona de Uso Público Intensivo (ocupa aproximadamente 3.045 ha de ambientes terrestres), Zona de Uso Especial (ocupa aproximadamente 2.423 ha de ambientes terrestres), Zona de Aprovechamiento Sostenible de Recursos Naturales (ocupa aproximadamente 91.597 ha de ambientes terrestres). Conflictos identificados (actuales y potenciales) • Perfil cultural-socioeconómico heterogéneo de proyección territorial conflic va. • Crecimiento geodemográfico sostenido, asociado a una expansión urbana y ”satélite” de po espontánea, confusa y de baja densidad. • Múl ple estructura ins tucional de ges ón territorial con importante superposición funcional administra va. • Confinamiento sico, alta vulnerabilidad ambiental y otros condicionamientos a la expansión. • Replanteos en los parcelamientos y tenencias de la erra rural condicionadas por procesos de inversión y especulación inmobiliaria (orgánica y voluntaria). • Tendencia económica prevalente hacia la monoproduc vidad turís ca. • El turismo es una ac vidad económica de crecimiento acelerado, ligada a atrac vos naturales y culturales, que requiere de una planificación estratégica regional que el Parque no cuenta. • La región se caracteriza por la presencia de centros poblados de dis nto tamaño con población en aumento, por encima de la media nacional, generando mayor demanda de usos sobre el AP. • La ocupación acelerada de loteos insertos dentro de ambientes naturales protegidos cons tuyen una amenaza para la conservación de subcuencas o cuencas donde se ubican. • La fragmentación del hábitat pone en riesgo de ex nción a especies animales y vegetales, sobre todo aquellas que presentan como requerimiento grandes extensiones de territorio. • En la Patagonia Norte andina, se espera que el cambio climá co profundice en los próximos 20-30 años, la tendencia hacia veranos cada vez más cálidos e inviernos más templados y secos, existen marcadas variaciones climá cas anuales influenciadas por el fenómeno climá co conocido como El Niño Oscilación Sur. Esto puede implicar cambios en los procesos produc vos. • Existen especias invasoras que cons tuyen amenazas a nivel mundial y que podrían afectar al PNL. Ejemplos de estas son los hongos del género Batrachochytrium que amenazan de ex nción a los anfibios, el alga Didymosphenia germinata recientemente detectada en el sur, o la avispa chaqueta amarilla (Vespula germanica), que presentan dinámicas de invasión mucho más rápidas, explosivas e impredecibles. 495 �• Conservar en muy buen estado de conservación más del 80% de la superficie ocupada por las comunidades de raulí, su biodiversidad y la diversidad gené ca de las poblaciones a lo largo de los gradientes la tudinales y longitudinales en toda su distribución natural. • Conservar en muy buen estado de conservación más del 80% de la superficie ocupada por las comunidades de roble pellín en las cuencas Hua Hum y Quillén, su biodiversidad y la diversidad gené ca de las poblaciones a lo largo de los gradientes la tudinales y longitudinales. • Conservar en muy buen estado de conservación más del 80% de la superficie ocupada por las comunidades de pehuén, su biodiversidad y la diversidad gené ca de las poblaciones a lo largo de los gradientes la tudinales, longitudinales y al tudinales en toda su distribución natural. • Conservar en muy buen estado de conservación más del 80% de la superficie ocupada por las comunidades de ciprés de la cordillera, su biodiversidad y la diversidad gené ca de las poblaciones a lo largo de los gradientes la tudinales y longitudinales en toda su distribución natural. • Conservar o contribuir en la conservación de poblaciones viables y que cumplan con las funciones ecológicas que le son propias, de las dis ntas especies de fauna na va que habitan el Parque Nacional, a través de acciones de mantenimiento y restauración de sus poblaciones. Especialmente, teniendo en cuenta las siguientes especies que requieren de atención prioritaria y que son picas de Patagonia norte: peladilla listada, pejerrey patagónico, bagre otuno, rana verde dorada, rana palmada de arroyo, pato de los torrentes, aguilucho andino, cóndor, guanaco, huemul, pudú, huillín, gato huiña, puma, chinchillón y rata de los pinares. • Contar con una población local que conozca las principales especies de fauna na va del parque nacional y reconozca su importancia y necesidades de conservación. • Preservar poblaciones viables y específicas de especies de flora que habitan ambientes de escasa representa vidad dentro del Parque (valdiviano, estepario-transición y altoandino), conservando las caracterís cas intrínsecas del ecosistema, como su distribución fragmentada, endemismos y dinámica. • Conservar poblaciones viables de especies vegetales de valor medicinal, prestando especial atención a aquellas que se encuentren bajo presión de extracción/uso debido a su ap tud. • Promover la transmisión del conocimiento y prác ca de uso sustentable de las especies vegetales de valor medicinal que fueron y son u lizadas por los grupos sociales vinculados al Parque Nacional Lanín. • Promover la realización de proyectos de inves gación que contribuyan a la caracterización fisonomía y al monitoreo de las especies flora de alto valor de conservación. • Resguardar las cabeceras de cuencas, sus rasgos geomorfológicos y su vegetación natural, asegurando el mantenimiento de los procesos de regulación hídrica. • Mantener el ciclo natural (incluyendo can dad y calidad) del agua, de los cursos y cuerpos de agua. • Conservar la cobertura vegetal na va de las riberas de cursos y cuerpos de agua, evitando la erosión del suelo. • Conservar muestras representa vas de los dis ntos ecosistemas de mallines, manteniendo la proporción natural de la composición de especies, la cobertura vegetal, la acumulación de restos vegetales y de sedimentos en superficie; asegurando su capacidad de retención y almacenamiento del agua. • Conservar y poner en valor los ecosistemas termales, manteniendo su vegetación periférica y la condición y calidad de sus aguas, evitando la erosión del suelo y la presencia de contaminantes en torno a los pozos. • Poner en valor la complejidad cultural del Parque Nacional Lanín en toda su extensión. • Poner en valor aquellas obras y/o conjuntos históricos construidos y de existencia real en el Parque Nacional Lanín, reconocidos como patrimonio arquitectónico por su interés histórico cultural y/o ar s co arquitectónico. • Poner en valor si os de valor especial y su entorno, expresiones, prác cas, representaciones y conocimientos del Parque Nacional Lanín que presenten un significado histórico, social o filosófico relacionado con la iden dad del parque. • Respetar la cultura Mapuche, contribuyendo al fortalecimiento de la misma (su organización, prác cas, lengua y filoso a), al reconocimiento de sus derechos y a la difusión de los conocimientos que defina este pueblo como importantes para dar a conocer • Conservar el patrimonio arqueológico del Parque Nacional Lanín e iden ficar y poner en valor si os singulares y/o únicos vinculados al pasado de la región. Ficha 17 Planificación Objetivos 496 �Ficha 17 • Conservar la integridad paisajís ca del volcán Lanín, su singularidad, biodiversidad, rasgos geomorfológicos y ambientes procurando no modificar el grado de naturalidad actual del paisaje. • Respetar el valor que el pueblo Mapuche otorga al volcán Lanín como si o sagrado, considerando los usos derivados del mismo. • Fortalecer el valor emblemá co del volcán Lanín, desde la perspec va cultural, espiritual y filosófica, promoviendo el respeto a la significación de éste como patrimonio cultural intangible desde diversas visiones culturales. • Poner en valor el volcán Lanín, su alta atrac vidad turís ca y ap tudes favorables para las prác cas depor vas promoviendo el uso sustentable y la calidad de la experiencia. Definidos de manera par cipa va mediante talleres y técnicas mul criterio. Herramientas para trabajo en grupos Talleres, reuniones internas, reuniones externas, plenarios, consultas públicas, entrevistas, encuestas. Aprox. 400 personas par ciparon del proceso. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No especificado Metodología para la construcción de escenarios de uso No especificado Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor PNL, comisiones ad hoc Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 497 �Ficha 18 Ficha 18 Autores: Sebastián Aguiar, Gonzalo Camba Sans, Facundo Facio, Federico Pagnanini, Pablo Rosano Nombre del Proyecto Ordenamiento territorial rural del departamento de Chamical (La Rioja) Datos Generales Institución responsable Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires Instituciones participantes Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires. EEA INTA Chamical Responsable técnico directo y equipo de trabajo Responsable técnico: José M. Paruelo y Marcela E. Román. Equipo de trabajo: Aguiar, Sebas án; Camba Sans, Gonzalo; Facio, Facundo; Pagnanini, Federico; Rosano, Pablo Marco normativo Nacional Presupuestos mínimos (Ley Nº 26.331) En conformidad con el Ar culo 41 de la Cons tución Nacional, la Cámara de Diputados de la Nación establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques na vos, y de los servicios ambientales que estos brindan a la sociedad. Asimismo, establece un régimen de fomento y criterios para la distribución de fondos por los servicios ambientales que brindan los bosques na vos. Anteproyecto ley de OT Este proyecto busca establecer los presupuestos mínimos del ordenamiento territorial para el desarrollo sustentable, territorialmente equilibrado y socialmente justo, a través de la regulación del uso del Suelo como recurso natural, económico y social, y de la localización condicionada de las ac vidades antrópicas. La ley busca establecer: las competencias de las en dades públicas en relación al ordenamiento y desarrollo territorial, principios para el ordenamiento, un marco orgánico rector y de control, y los instrumentos polí cos, administra vos y técnico-opera vos de aplicación obligatoria mínima para planificar, ejecutar, controlar y armonizar el proceso de Ordenamiento Territorial. Dispone de forma obligatoria que cada jurisdicción elaboré su Ordenamiento Territorial. Reglamenta los contenidos mínimos que deben tener, como la clasificación del suelo con zonificaciones y el diagnós co de las dinámicas territoriales. Además, señala los instrumentos que serán bases de la ges ón y aplicación del plan y las ayudas nacionales que podrán u lizarse para el alcance de las metas propuestas. Defensa de la riqueza forestal (Ley Nº 13.273) La ley define el concepto de bosque y los lineamientos básicos para la defensa de la riqueza forestal. Habilita la declaración de u lidad pública y la posibilidad de expropiación, cualquiera sea el lugar de su ubicación, los bosques clasificados como protectores y/o permanentes, tendientes al mejor aprovechamiento de las erras. La expropiación será ordenada en cada caso por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, en cualquier empo que lo es me oportuno, previos los informes per nentes y el cumplimiento de los demás requisitos establecidos en ley de expropiación. Realiza una clasificación de los bosques en: a) protectores; b) permanentes; c) experimentales; d) montes especiales; e) de producción, y las bases para la determinación dentro de cada categoría. Además de la forma de acción frente a bosques fiscales, la forestación y la reforestación, y las penalidades a aplicar. 498 �Ficha 18 Ley de parques y reservas nacionales y monumentos naturales (Ley Nº 22.351) Esta ley establece las consideraciones necesarias para la creación de Parques Nacionales y otras áreas protegidas, así como también sus usos, recursos y competencias. En ella se disponen las caracterísƟcas que han de poseer las Ɵerras desƟnadas para este fin, las posibilidades de infraestructura que han de tener y la forma de administración que deberán poseer. Provincial Ley de áreas protegidas (Ley Nº 7.138) Esta ley establece las normas que rigen sobre las áreas naturales provinciales y sus ambientes silvestres. Dentro de la misma se disponen herramientas para la gesƟón de las áreas protegidas, permiƟéndose la confección de medidas reguladoras de la conservación, administración y uso de los ambientes y sus recursos, establecimiento de prohibiciones y expropiación de los bienes que fuera necesario, previa declaración legal de uƟlidad pública. Ley de bosques (Ley Nº 9.188) El 3/5 del 2012 la Cámara de Diputados de la provincia sanciona con fuerza de ley el ordenamiento de los bosques naƟvos en los términos del Arơculo 6° de la Ley Nacional N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques NaƟvos. El día 26/6 fue parcialmente vetado por decreto el Anexo de la norma en lo referente a la Cartograİa -Mapa de las Categorías de Conservación de los Bosques NaƟvos de la Provincia de La Rioja y Superficie de cada categoría, manifestando que la inserción de áreas naturales protegidas en el territorio de la provincia en el Art.4°, Categoría 1 de la ley, se contrapone con la Ley N° 7.138 de “Sistema Provincial de Áreas Protegidas”, que consƟtuye la legislación provincial vigente en la materia y que Ɵene por objeto establecer las normas que rigen las arcas naturales provinciales y sus ambientes silvestres, resultando en consecuencia improcedente su inclusión, ello a fin de evitar legislaciones contradictorias. Veda tala quebracho blanco (Ley Nº 6.260) Esta ley determina la veda para la tala de quebracho blanco por el término de 20 años. Sancionada el 29/11/1996, vigencia de la veda hasta 29/11/2016. Protección al algarrobo (Ley Nº 6.259) Por medio de la ley se declara de interés provincial y sujeto a protección pública a las plantas de algarrobo (género Prosopis). Obliga a denunciar cualquier Ɵpo de acto depredatorio sobre los organismos de esta especie. Ley de medio ambiente (Ley Nº 7.801) Establece normas y criterios básicos para conservar y mejorar el patrimonio ambiental. Presenta en el “Título III” las siguientes consideraciones para el ordenamiento territorial: ARTÍCULO 8°.- El Ordenamiento Ambiental Provincial tendrá como objeƟvo principal asegurar el desarrollo sostenible del territorio, sobre la base de considerar integralmente, los aspectos ambientales y su vínculo con los factores económicos, demográficos y sociales, a fin de alcanzar la máxima armonía posible en las interrelaciones de la sociedad con la naturaleza, incluyendo: a) La naturaleza y las caracterísƟcas de los diferentes ecosistemas. b) Las condiciones de cada región y la delimitación de sus áreas en función de sus recursos naturales. c) Los desequilibrios ecológicos existentes por efecto de las acƟvidades que se desarrollan, las caracterísƟcas de los asentamientos humanos y los fenómenos naturales. d) El equilibrio indispensable entre las acƟvidades humanas y sus condiciones ambientales. e) Las áreas protegidas y sus zonas de amorƟguamiento. f) La interdependencia del hombre con su entorno. g) El impacto ambiental de los nuevos asentamientos humanos, las obras de infraestructura y otras acƟvidades conexas.ARTÍCULO 9°.- La Autoridad de Aplicación y demás organismos de la Administración Pública Provincial y Municipal elaborarán y recomendarán un Plan Provincial de Ordenamiento del Territorio. ARTÍCULO 10°.- La Autoridad de Aplicación, en estrecha coordinación con los demás órganos y organismos competentes, establecerá los indicadores ambientales perƟnentes.- 499 �Ficha 18 ARTÍCULO 11°.- Los organismos estatales están obligados a mantener y facilitar, cuando se les requiera por la Autoridad de Aplicación, toda la información contenida en los indicadores para el funcionamiento del Sistema Provincial de Información Ambiental, a los efectos de evaluar y diagnosƟcar la situación ambiental existente, sin que medie pago alguno y sin perjuicio de los derechos de propiedad intelectual reconocidos. La Autoridad de Aplicación controlará y difundirá gratuitamente esta información a los organismos estatales que la interesen, a los fines del ejercicio de sus funciones y atribuciones y en cumplimiento de las obligaciones que les vienen encomendadas.Municipal Carta orgánica La carta orgánica del parƟdo de Chamical se encuentra aprobada con fuerza de ley por la cámara de diputados de la provincia de La Rioja, ley Nº 6.843. Por medio de la misma, el gobierno municipal posee la facultad y el deber de garanƟzar la protección del ambiente, coordinando acciones con el gobierno provincial y nacional (Cap. I; Art. 17). Posee la facultad de gesƟonar la expropiación de Ɵerras mediante la declaración de uƟlidad pública de los bienes que considere necesarios para el cumplimiento de sus fines (Cap. II; Art. 42). Según el régimen urbanísƟco se declara a la Ɵerra como un bien de producción y no de renta, debe propiciarse su explotación racional y podrá desƟnarse el uso de Ɵerras fiscales para el cumplimiento de funciones sociales (Cap. IV; Art. 46). El consejo deliberante posee como atribuciones y deberes: I) Adoptar las medidas necesarias para prevenir inundaciones, incendios y/o derrumbes; II)Reglamentar la vialidad dentro del Municipio, en cuanto resulte de su competencia; III) Sancionar Ordenanzas tendientes a la organización de un catastro de inmuebles comprendidos dentro del Municipio (Cap. XI; Art. 74). Ubicación geográfica y área de influencia Departamento de Chamical, provincia de La Rioja, 5.549 km2. 14.160 habitantes, 12% rural y 88 % urbana. Los límites son políƟcos. Área temática de aplicación Ordenamiento territorial rural Motivación Trabajo obligatorio de la materia ordenamiento territorial, cuya moƟvación es didácƟca, es decir, introducir a los alumnos de la licenciatura en ciencias ambientales en la planificación del territorio y de las herramientas para llevarlo a cabo. La materia corresponde al úlƟmo año de la carrera Financiación Ninguna Temporalidad Un año Estado de desarrollo X Inicial (menos del 30% del Ɵempo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del Ɵempo total de duración) Avanzado (más del 60% del Ɵempo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto El contexto políƟco e insƟtucional resulta favorable para el desarrollo del proyecto, dado que existe elevada gobernabilidad debido a la existencia de un parƟdo con mayoría absoluta desde 1983 hasta la actualidad. De ser un proyecto avalado por este parƟdo políƟco (ParƟdo JusƟcialista) las posibilidades de éxito del proyecto son elevadas. 500 �• La ausencia de un catastro que permi era ubicar de forma espacialmente explícita las ac vidades produc vas • La dificultad de instalar nuevas prác cas produc vas que significan un cambio abrupto respecto de las tradicionales. • La ausencia o escasez de trabajos de extensión rural en el departamento Ficha 18 Limitaciones para el desarrollo del proyecto Presentación de resultados obtenidos/esperados (Citar publicaciones/informes/documentos, talleres, si os web, adjuntar) Informe: Ordenamiento territorial del departamento de Chamical, Provincia de La Rioja Presentaciones: Tres presentaciones orales frente a un comité evaluador conformado por el equipo docente de la materia. Beneficiarios del proyecto El equipo técnico considera que en caso de ejecutarse el plan propuesto, los beneficiarios serían los siguientes: 1. Organizaciones de base 2. ONGs 3. Agrupaciones polí cas (PJ) 4. Prod. empresariales 5. Prod. familiares capitalizados 6. Prod. fam. no capitalizados 7. Sector público 8.Organismos de ciencia y técnica Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Clima Precipitaciones Fuente de datos Calidad Servicio Meteorológico Nacional (SMN) Se u lizaron los datos correspondientes a la estación meteorológica ubicada en la ciudad de Chamical. Hay valores a escala mensual, desde 1970 hasta la actualidad. Se u lizaron los datos correspondientes a la estación meteorológica ubicada en la ciudad de Chamical. Hay valores a escala mensual, desde 1970 hasta la actualidad. Escala provincial. Esta fuente bibliográfica se u lizó para elaborar el mapa de unidades geomorfológicas Temperatura Servicio Meteorológico Nacional (SMN) Geomorfología CALELLA H.F. y R.R.F. CORZO. 2006. El Chaco Árido de La Rioja. Vegetación y Suelos. Pas zales Naturales. Ed. INTA Bs. As. 192 pgs. PANIGATTI, JL, GA CRUZATE & GN MOSCATELLI GN. 2005. Suelos y Ambientes La Rioja – Argen na. Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Escala provincial. Se u lizó como información adicional y complementaria a la de Calella et al. (2006) para describir las unidades. ROSA H. y M. MAMANÍ. 2000. Geomorfología de La Rioja. [en línea] [consultado el 3 de octubre de 2012] Disponible en: <h p:www. cricyt.edu.ar> Escala provincial. Se u lizó como información adicional y complementaria a la de Calella et al. (2006) para describir las unidades. 501 �INTA. 1990. Atlas de Suelos de la República Argen na. INTA, Buenos Aires, Argen na. Está disponible en formato shape para todo el país. La menor resolución a la cual figura la información es a nivel de gran grupo. Se u lizó esta información para elaborar un mapa de grandes grupos de suelos del departamento. Recursos hídricos ABRAHAM, EM & FR. MARTÍNEZ. 2000. Catálogo de recursos humanos e información relacionada con la temá ca ambiental en la región andina argen na. Laboratorio de deser ficación y Ordenamiento Territorial. Conicet - Mendoza [En línea]. [consulta: octubre 2011] <h p://www.cricyt.edu.ar> Escala provincial. El trabajo fue u lizado para describir la extensión y el almacenamiento de agua de los diferentes cursos. Además, provee información acerca de su capacidad de ser explotados económicamente Flora MORELLO, J. 1958. La provincia fitogeográfica del Monte. Opera Lilloana II. 156 pp. Escala de provincia fitogeográfica. Se u lizó para realizar un mapa de grandes unidades de vegetación de la región de Los Llanos de La Rioja MORELLO, J. 1968. La vegetación de la República Argen na, No. 10: Las grandes unidades de vegetación y ambiente del Chaco Argen no. Buenos Aires, Argen na. Escala de provincia fitogeográfica. Información complementaria a Morello (1958) MORELLO, J.; J PROTOMASTRO, L SANCHOLUZ L & C BLANCO. 1985. Estudio Macroecológico de los Llanos de La Rioja. Serie del Cincuentenario de la Administración de Parques Nacionales, Vol. 5: 1-53. Buenos Aires. Escala de región (Los Llanos de La Rioja). Se u lizó para delimitar unidades de vegetación dentro del departamento de Chamical y describirlas en cuanto a su estructura (estratos, composición florísca) ROSACHER, JC. 2004. Aspectos ambientales de las Salinas Grandes. Áreas naturales protegidas. Secretaría de ambiente de Córdoba. [En Línea] [Consulta: 8 agosto 2011] Escala de región (Salinas Grandes en las provincias de La Rioja y Córdoba). Provee una descripción florís ca de las Salinas Grandes. Ficha 18 Suelos 502 �ROIG-JUÑENT, SG & G FLORES. 2001. Historia biogeográfica de las áreas áridas de América del Sur Austral. En: J. Llorente Bousquets y J.J. Morrone (eds.). Introducción a la Biogeogra a en La noamérica: Teorías, conceptos, métodos y aplicaciones. Las prensas de Ciencias, Facultad de Ciencias, UNAM. México DF. 257-266 Escala de provincia fitogeográfica. Provee descripción de las principales especies animales de la provincia fitogeográfica del monte RUNDEL, P, PE VILLAGRA, MO DILLON, SA ROIG-JUÑENT & G. DEBANDI. 2007. Arid and Semi-Arid Ecosystems. En: VEBLEN, TT; YOUNG, K & ORME, AE (eds.). The physical Geography of South America. Oxford University Press, pp. 158-183 Escala de provincia fitogeográfica. Provee descripción de las principales especies animales de la provincia fitogeográfica del monte. Es información complementaria a la de ROIG-JUÑENT y FLORES (2001) Ficha 18 Fauna Herramientas y metodologías Se u lizaron sistemas de información geográfica (SIG) para agrupar la información correspondiente a todas las variables enumeradas anteriormente. A par r del uso de imágenes satelitales y SIG se ubicaron las áreas con mayores niveles de degradación, las cuales serían prioritarias en el plan de ordenamiento propuesto. Para este desarrollo se u lizaron los so ware ArcGIS y ENVI. A través del uso de programación lineal, se buscó determinar el área que debía ser des nada a cada uso. La función a maximizar fue el ingreso neto de los productores ganaderos. Como restricciones se incorporaron la superficie mínima que debía ser des nada a determinados usos, el valor mínimo de produc vidad primaria neta aérea para que el pas zal se encuentre en buenas condiciones y un umbral de carga ganadera mínima que le permi era a los productores aceptar las propuestas de manejo. Para este desarrollo se u lizó la función Solver del so ware Microso Excell. Para evaluar la conveniencia de aplicar el ordenamiento propuesto, se realizó un análisis mul criterio basándose en el método analí co jerárquico de Saaty (1990). El obje vo era determinar, mediante la comparación de criterios de evaluación, cuál de los dos escenarios posee un mejor desempeño sobre los obje vos propuestos. El método requiere de ponderaciones para los criterios y subcriterios, estas surgieron de la discusión de los integrantes del grupo. Aspectos socioeconómicos Datos Población Fuente de datos Calidad INDEC. 2010. Censo Nacional de Población. Provincia de La Rioja. [en línea] Escala provincial y/o departamental. Se u lizó para conocer la can dad de habitantes, la densidad de población y la proporción de población según sexo y rango etario. También ene un análisis de la can dad de hogares según los servicios de infraestructura que poseen. INDEC. 2001. Censo Nacional de Población. Provincia de La Rioja. [en línea] Escala provincial y/o departamental. Se u lizó para conocer la proporción de la población que es rural o urbana, y cuántos habitantes poseen necesidades básicas insa sfechas. PROINDER. 2006. Estrategia de Desarrollo Rural Riojana. [en línea] Escala provincial y/o departamental. Se u lizó para conocer las condiciones socioeconómicas (e.g. pobreza) de la población rural del departamento. 503 �IGN. SIG 250 Disponible en formato shape para todo el país. Se u lizó para realizar un mapa de caminos (vecinales, municipales y nacionales) y de ferrocarriles). Salud Ministerio Nacional de Salud. 2012. Atlas Educa vo de la República Argen na. [en línea] Escala departamental. Se u lizó para conocer la situación actual del sistema de salud del departamento. Educación Ministerio Nacional de Educación. 2012. Atlas Educa vo de la República Argen na. [en línea] Turís ca FERREYRA O., F. MALANO y E. FERREYRA. 2009. Reseña estadís ca del Departamento de Chamical. Dirección de estadís ca. Municipalidad Dpto. CHAMICAL. [en línea] FERREYRA O., F. MALANO y E. FERREYRA. 2009. Reseña estadís ca del Departamento de Chamical. Dirección de estadís ca. Municipalidad Dpto. CHAMICAL. [en línea] Escala departamental. Se u lizó para describir el sistema de educación del departamento y ubicar en el espacio los centros educa vos según po (primario, secundario, etc) Escala departamental. Descripción del sistema hotelero del departamento. Energía eléctrica y telefonía Economía Ac vidades produc vas generales Ac vidades produc vas rurales Ficha 18 Infraestructura Transporte Escala departamental. Descripción del sistema energé co y de telefonía del departamento. Provee es maciones de energía consumida y descripciones de las principales fuentes de oferta energéca (térmica, eólica, etc.), MINISTERIO DE ECONOMÍA DE LA NACIÓN (MECON). 2011. Panorama económico provincial. [en línea] Escala provincial. Descripción de las principales ac vidades produc vas, las exportaciones de productos provenientes de La Rioja, y del empleo de mano de obra según rama de ac vidad. Dirección General de Estadís ca y Sistemas de Información (DGEySI). 2006. Panorama Económico Provincial. La Rioja. [en línea] Escala provincial. Descripción más detallada a la provista por MECON (2011) y espacialmente explícita de las principales ac vidades económicas de la provincia. INDEC. 2002. Censo Nacional Agropecuario. Provincia de La Rioja. [en línea] Escala departamental. Descripción de la superficie sembrada de diferentes cul vos, composición del ganado según po. Proporción de establecimientos agropecuarios según tenencia y po de límites 504 �Se u lizó análisis mul criterio, el cual fue descripto anteriormente. Se realizaron mapas de actores para cada uno de los obje vos. Esto consis ó ubicar a cada uno de los actores sociales en una matriz de interés-influencia, es decir, para cada uno de los obje vos propuestos determinar el nivel de interés e influencia de cada uno de ellos. La ubicación de cada actor dentro de la matriz resultó de la discusión del equipo técnico. Ficha 18 Herramientas y metodologías Actores involucrados A con nuación se mencionan cada uno de los actores vinculados al ordenamiento propuesto para Chamical, haciendo especial énfasis en aquellos vinculados a las ac vidades agropecuarias del departamento. Productores agrícola-ganaderos: Para su pificación se consideran variables estructurales e intervinientes. Las primeras están referidas a la dotación de recursos económicos ( erra, agua, ganados, equipamiento, capital) y las “intervinientes” hacen referencia al número y po de integrantes de la familia, su grado de instrucción, sus conocimientos, su cultura y su experiencia organiza va. De esta forma, de acuerdo a las variables mencionadas pueden encontrarse tres pos: • Tipo 1. Los ingresos generados por la producción le permiten sa sfacer las necesidades familiares y dar con nuidad a la EAP-Explotación Agropecuaria, manteniendo bienes y mejoras, incorporando tecnología. • Tipo 2. Los ingresos resultantes de la producción solo le permiten sa sfacer las necesidades básicas de la familia, pero no mejorar la EAP. Deben complementarlos con otro po de ingresos. • Tipo 3. Los ingresos provenientes de la EAP son insuficientes incluso para atender las necesidades más básicas de la familia, por lo que es imprescindible contar con otras fuentes extraprediales. La clasificación de productores que mejor se adapta al ordenamiento aquí propuesto es la que divide a los ganaderos en productores empresariales ( po 1), productores familiares capitalizados ( po 1), productores familiares poco capitalizados ( po 2), productores comuneros ( po 3) y productores hor colas ( po 1, 2 y 3). Este departamento, con escasa disponibilidad de recursos naturales ( erra y/o agua, en can dad y calidad), de capital y tecnología, y el factor mano de obra es fundamentalmente familiar; siendo los sistemas produc vos de subsistencia, mayormente para el autoconsumo. Organizaciones Gubernamentales: Son estas las que dictan las normas de uso y manejo, ejecutan las polí cas y controlan las ac vidades privadas o Nacionales. A nivel Regional del Parque Chaqueño existen 23 Ins tuciones del Gobierno Nacional que enen par cipación ac va y directa en las Provincias Integrantes del Chaco. Ejemplo, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS). Esta categoría incluye a los Organismos de ciencia y técnica: INTA EEA Chamical (Estación Experimental Agropecuaria Chamical) y Universidad de La Rioja. Sindicatos: que actúan en defensa de los intereses económicos y sociales de los trabajadores, incluidos en un mismo rubro de ac vidades produc vas. Organismos no Gubernamentales: Existen 52 Organizaciones No Gubernamentales que trabajan en la Región Chaqueña. La mayoría de estas organizaciones son de Apoyo a Organizaciones de Base y enen presencia directa en terreno, con apoyo principalmente a pequeños productores rurales, campesinos criollos y aborígenes. Ejemplo: Centro de Estudios y Defensa del Medio Ambiente. Asociaciones y/o Grupos de Productores: Varios se encuentran adheridos a las 48 Organizaciones Gremiales que existen, algunas de las cuales son de segundo grado y están afiliadas a las En dades Ruralistas Nacionales. Ins tuciones Internacionales: Pueden facilitar recursos económicos para la implementación de planes de manejo adapta vo. Sector turísƟco: Muy pobremente desarrollado, el Departamento no se presenta como un des no turís co de importancia. Sector financiero: Banca hipotecaria, mutuales, coopera vas de crédito y de ahorro, banca comercial. Estas en dades juegan un rol de intermediación del crédito ante el público. Banco Nación de Chamical y Banco de La Rioja-Chamical. Se incluyen en este grupo a los operadores y agentes inmobiliarios del departamento (formadores de precios). 505 �Ganadería extensiva 77,8%, Salar 15,7%, Monte (sin ganadería) 5,9%, Uso residencial/industrial 0,6%. Ficha 18 Actividades Productivas o usos del suelo Conflictos identificados (Actuales y potenciales) Los conflictos potenciales para la implementación exitosa de este plan son los siguientes: • Falta de un marco ordenador nacional/provincial sobre OT, de mecanismos de control, de incorporación de la dimensión ambiental-territorial y la presencia de conflictos jurisdiccionales. • Falta de ar culación, coordinación y consenso entre los dis ntos actores, dando lugar a superposición, duplicación de esfuerzos, estudios y tareas de los dis ntos Organismos. • Desvalorización de los beneficios de un desarrollo ordenado y dirigido por polí cas coordinadas de planificación a largo plazo. Planificación Objetivos Los obje vos surgieron de discusiones entre el equipo de trabajo y los docentes a cargo de la asignatura a par r de un análisis del contexto del departamento. A con nuación se enumeran y describen los diferentes obje vos: ObjeƟvo Ambiental: Disminuir el estado de degradación de los pas zales en el departamento de Chamical, proponiendo estrategias de manejo que incrementen su Produc vidad Primaria Neta y su Eficiencia en el Uso de la Precipitación. ObjeƟvo Económico: Aumentar los ingresos netos de los productores rurales mediante la implementación de prác cas de manejo adecuadas que posibiliten la obtención de mayor can dad de carne por hectárea. ObjeƟvo Social: Disminuir el porcentaje de población rural por debajo de la línea de pobreza, mediante la implementación de prác cas de manejo de fácil adopción por parte de los productores rurales familiares o de subsistencia (nulos costos económicos) y que posibiliten la obtención de mayor can dad de carne por hectárea. Herramientas para trabajo en grupos Como se dijo anteriormente, el trabajo fue desarrollado en el contexto de una materia, por lo cual no se realizaron ac vidades con actores sociales. Sin embargo, se propusieron ac vidades que deberían realizarse. A con nuación se enumeran las herramientas y ac vidades propuestas: La par cipación pública en el ordenamiento territorial del departamento de Chamical fue organizada en tres etapas: 1) Involucramiento de la ciudadanía en el proyecto y fomento de voluntad de par cipar en los espacios de concertación, 2) Realización de mesas de trabajo sectoriales, en función del po de actor, idiosincrasia y su relación con el proyecto, 3) Rediseño y/o modificación del proyecto en función de los resultados de las mesas y nueva convocatoria para discu r las modificaciones realizadas En la primera etapa, la propuesta se basa en un acercamiento paula no y de vinculación con los sujetos del territorio. El vínculo con la población se planea realizar en diferentes representaciones y niveles. Por un lado, las mesas informa vas y de discusión con el gobierno municipal, provincial y los técnicos involucrados. En segunda instancia se planifican las reuniones con las organizaciones no gubernamentales (ONGs), organizaciones comunitarias de base y coopera vas de productores sin una diferenciación ni pología previa. El obje vo úl mo de esta etapa es fomentar la voluntad de par cipación ciudadana, responder las preguntas e inquietudes, y generar un compromiso de los interesados para las futuras reuniones. Las herramientas de difusión para convocar a las reuniones serán tres: Avisos en medios de comunicación radial, publicaciones en medios gráficos de alcance departamental y distribución de panfletos informa vos. El obje vo de esta etapa es responder a las inquietudes de los interesados, que según experiencias previas giran en torno a: ¿Qué es un proceso de ordenamiento territorial? ¿Cómo se realiza? ¿Cuál es el obje vo? 506 �Ficha 18 En la segunda etapa se propone la realización de mesas de trabajo sectoriales, en función del po de actor, idiosincrasia y su relación con el proyecto. En esta etapa comienza a ser necesario adaptar el formato de las reuniones según el po de actor considerado, su poder e influencia. Se planean realizar tres formatos de reuniones, con productores ganaderos (capitalizados, medianamente capitalizados y comuneros), con productores hor colas e inversionistas y con el sector turís co y financiero. Las reuniones se proponen conferir a los par cipantes la posibilidad de presentar sus inquietudes y opiniones sobre aspectos técnicos más específicos que en la etapa uno. Por esto, esta segunda etapa se caracteriza por presentar un mayor componente técnico-produc vo que la primera, la mayor relación que presentarían los actores con la ac vidad brinda la posibilidad de ahondar en cues ones más específicas del ordenamiento. La u lización de productos visuales (ej. mapas, presentaciones powerpoint, fotos) son las herramientas principales a u lizar en las discusiones técnicas, esto se fundamenta en su fácil aprehensibilidad para todos los actores intervinientes. En cada una de las mesas de trabajo se planean u lizar un set integrado de técnicas y metodologías de par cipación adaptadas a los integrantes de las mesas. En primer lugar se planean u lizar aquellas técnicas referidas a dinámicas de presentación, con el objeto de maximizar la par cipación en un ambiente cálido y de relajación. La técnica de la telaraña es una de las que se ajusta a este po de escenarios. Comienza cuando los par cipantes se colocan de pie formando un círculo y se le entrega a uno de ellos un ovillo de lana, el cual ene que decir su nombre, procedencia, po de ac vidad que realiza, equipo de fútbol favorito, etc. Luego, este toma la punta del cordel y lanza la bola a otro compañero, quien a su vez debe presentarse de la misma manera. La acción se repite hasta que todos los par cipantes queden enlazados en una especie de telaraña. Una vez que todos se han presentado, quien se quedó con la bola debe regresarla al que se la envió, repi endo la información personal de su compañero (Vargas, 1984). En una segunda instancia se planea fomentar la colec vización de ideas y promover discusiones despersonalizadas. La par cipación en esta instancia aparece como una oportunidad para construir nuevos conocimientos y evaluar el diseño original del OT. La primera metodología a u lizar con los par cipantes será la lluvia de ideas. En esta técnica los par cipantes de la mesa escriben en un papel las inquietudes y preguntas en torno a las pautas dadas por el moderador de la reunión. En una segunda instancia se vuelcan todas las ideas en una pizarra y se ordenan por jerarquía en un esquema holís co. Una de los resultados esperados de las mesas es la aparición de nuevos problemas en el territorio, que no eran visibles para el equipo técnico en sus inicios y que se visibilizan tras la interacción con la mul plicidad de actores. Otra de las ac vidades propuestas en las mesas es la u lización de mapas del departamento donde los par cipantes realicen una zonificación bajo sus propias percepciones del sistema y sus problemas. Estos mapas serán realizados en grupos mixtos preestablecidos por el moderador, en donde estén representados todos los pos de actores del territorio. Detrás de cada papelógrafo el moderador escribirá la explicación dada por el grupo como fundamento de la zonificación establecida por los moderadores. Estos papelógrafos serán posteriormente digitalizados y comparados con la zonificación planteada inicialmente por el equipo técnico. La tercera etapa consiste en el rediseño y/o modificación del proyecto en función de los resultados de las mesas. La etapa final está basada en la retroalimentación que los actores del territorio establecen con el proyecto, y fruto de ese mecanismo adapta vo del diseño se busca un mejor ajuste del modelo a las necesidades de los sujetos y las posibilidades del territorio. Por ejemplo, los papelógrafos con la zonificación propuesta por los integrantes de las mesas se comparan posteriormente con la zonificación propuesta inicialmente, analizando diferencias, similitudes e incluso nuevos usos del territorio. Este proceso es itera vo, dado que, luego de analizar los resultados de las mesas y modificar el ordenamiento inicial, se convoca nuevamente a los integrantes de las mesas para reevaluar y ajustar el modelo hasta que los resultados sean sa sfactorios. Para que el proceso par cipa vo en el departamento resulte sa sfactorio, es imprescindible que la etapa de difusión sea masiva y correctamente planificada, de forma que los actores del territorio se sientan par cipantes ac vos y no espectadores ajenos al proceso de ordenamiento. 507 �La relación entre la carga ganadera y la producción de materia seca de los pasƟzales, corresponde a una función decreciente no lineal. Para diferentes niveles de carga ganadera se corresponden diferentes niveles de producción de materia seca, que en úlƟma instancia determinan la existencia de tres condiciones de pasƟzal: buena, regular y mala. Ficha 18 Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Hipótesis: El cambio de condición de un pasƟzal desde bueno a regular y pobre, es función de la intensidad de pastoreo, la cual genera una elevada presión sobre el sistema. Un ajuste del manejo del pastoreo a las condiciones bioİsicas de los potreros, aumentará la superficie correspondiente a pasƟzales con condición buena. Supuestos: La condición del pasƟzal es una medida del estado de salud del mismo. • Un pasƟzal en buena condición produce más canƟdad de forraje y está compuesto mayormente por especies de alto valor para el ganado, en tanto que un pasƟzal de condición pobre produce menos canƟdad de forraje. • Las transiciones entre condiciones del pasƟzal Buena, Regular y Pobre son reversibles. • La producción de forraje es un esƟmador del servicio ecosistémico PPN. • Los valores de producción de forraje en función de la condición del pasƟzal son aplicables a todo el departamento de Chamical. Metodología para la construcción de escenarios de uso A parƟr de la información bioİsica y socioeconómica disponible se determinaron disƟntos Ɵpos de usos plausibles de ser realizados en el departamento. Los usos propuestos son diferentes manejos de la producción ganadera, desde el manejo tradicional sin rotaciones hasta las rotaciones con incorporación de pasturas megatérmicas. A parƟr del uso de programación lineal se determinó de forma no espacialmente explícita qué superficie debería ocupar cada Ɵpo de manejo. Los detalles de la programación lineal fueron descriptos anteriormente. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Para contrastar el escenario actual con el propuesto y determinar el mejor uso del territorio, se uƟlizó análisis mulƟcriterio. Los detalles del análisis mulƟcriterio fueron descriptos anteriormente. Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No aplica Mecanismos de resolución de conflictos No aplica Elementos de Monitoreo No aplica Beneficios Esperados Obtenidos Beneficios ambientales a nivel local Beneficios ambientales a nivel local Aumento de la PPNA, aumento de la superficie con No aplica condición de pasƟzal “buena” 508 �Beneficios ambientales a nivel nacional No aplica Beneficios socioeconómicos a nivel local Aumento del ingreso neto de los productores rurales, disminución de la proporción de población rural por debajo de la línea de pobreza del departamento. Aumento de la producción de ganado. Beneficios socioeconómico a nivel nacional Ninguno Beneficios socioeconómicos a nivel local Ficha 18 Beneficios ambientales a nivel nacional Ninguno No aplica Beneficios socioeconómico a nivel nacional No aplica 509 �Ficha 19 Ficha 19 Autoras: Cecilia Luisina Campos, Araceli De Marinis, Daniela Gangi y Luciana Staiano. Nombre del Proyecto Bases para el Ordenamiento Territorial del Departamento de Languiñeo, Chubut, Argentina. Diagnóstico y planificación territorial. Datos Generales Institución responsable Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires Instituciones participantes Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires Responsable técnico directo y equipo de trabajo Cecilia Luisina Campos, Estudiante de Lic. en Ciencias Ambientales, Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires, técnica. Araceli De Marinis, Estudiante de Lic. en Ciencias Ambientales, Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires, técnica. Daniela Gangi, Estudiante de Lic. en Ciencias Ambientales, Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires, técnica. Luciana Staiano, Estudiante de Lic. en Ciencias Ambientales, Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires, técnica. Marco normativo - Ley General del Ambiente, Ley Nacional N° 25.675, sancionada en 2002. Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos, Ley Nacional N° 26.331, sancionada en 2008. Ley de Conservación y Recuperación de la capacidad produc va de los suelos, Ley Nacional N° 22.428, sancionada en 1981. Ley para la Recuperación de la Ganadería Ovina, Ley Nacional N° 25.422, sancionada en 2001. Adhesión Ley Nacional para la Recuperación de la Ganadería Ovina, Ley Provincial N° 4817, sancionada en 2002. Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Na vos de la Provincia de Chubut, Ley Provincial N° XII-92, sancionada en 2010. Código Ambiental de la Provincia de Chubut, Ley Provincial N° 5439, sancionada en 2005. Mensura y amojonamiento de erras, Ley Provincial N° 2.378, sancionada en 1984. Comisión Provincial de Iden ficación y Adjudicación de Tierras a las Comunidades Aborígenes, Ley Provincial N° 3.247, sancionada en 1998. Reconocimiento de Comunidades Indígenas radicadas en la provincia, Ley Provincial N° 3.510, sancionada en 1990 Adhesión a la Ley Nacional N° 23.302 de protección de comunidades aborígenes, Ley Provincial N° 3.623, sancionada en 1990. Creación del Ins tuto de Comunidades Indígenas, Ley Provincial N° 3.657, sancionada en 1991. Ins tuto autárquico de colonización y fomento rural, Ley Provincial N° 3.765, sancionada en 1992. Creación del registro de comunidades indígenas de la Provincia del Chubut, Ley Provincial N° 4.013, sancionada en 1994. Adhesión provincial a la Ley Nacional N° 25.607 sobre campaña de difusión de los derechos de los pueblos indígenas, Ley Provincial N° 4.899, sancionada en 2002. 510 �- Ra ficación de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Deser ficación, Ley Nacional N° 24.701, sancionada en 1996. Código Civil de la Nación Argen na, Ar culo 2340, De los Derechos Reales, Bienes Públicos. Ficha 19 - Ubicación geográfica y área de influencia Departamento de Languiñeo, Chubut, Argen na. 15.339 km2, población rural de 3.085 habitantes (INDEC, 2010) Área temática de aplicación Ordenamiento de las ac vidades produc vas en el territorio, considerando 3 unidades socio-ambientales homogéneas. En cada unidad se tuvieron en cuenta 3 obje vos (ambiental, social y económico). Motivación Trabajo realizado en el marco de la asignatura Ordenamiento Territorial de la Licenciatura en Ciencias Ambientales (FAUBA), dictada por los docentes José Paruelo y Marcela Román. Financiación - Temporalidad 4 meses a par r del 16/08/2012 Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) X Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto - Limitaciones para el desarrollo del proyecto La limitación más importante para llevar a cabo el proyecto, es que forma parte de un trabajo prác co para una asignatura. Asimismo, para el desarrollo del mismo se presentaron algunas limitaciones que detallamos a con nuación: desconocimiento del territorio a campo, falta de contacto con los actores e involucrados, inconsistencias entre dis ntas fuentes de información geográfica para un mismo aspecto bio sico, inconsistencias en datos socioeconómicos aportados por dis ntos organismos estatales. Presentación de resultados obtenidos/esperados -Preparación de un informe final presentado en el curso de Ordenamiento Territorial de la Licenciatura en Ciencias Ambientales (Publicación interna). -Presentación de resultados principales ante comité evaluador del curso (Presentación Power interna) -Envío de informe final a la Dirección General de Estadís cas y Censos de Chubut – Equipo SIG. Dicha ins tución nos facilitó capas de información geográfica u lizadas para la etapa de diagnós co territorial. Beneficiarios del proyecto En caso de que el proyecto llegara a la fase de ges ón territorial, los beneficiarios serían los pequeños productores ovinos y la población en condiciones de pobreza del departamento. 511 �Ficha 19 Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Fuente de datos Calidad IGN IGN INTA. 2011. Estación Esquel. Ubicación y área de influencia. Land Degrada on Assessment for Dryland Areas (LADA) Escala departamental Escala departamental Escala departamental Cruzate, G.A y J.L. Paniga . 2006. Suelos y ambientes Chubut Argenna. INTA. Escala departamental Mapa de mallines IGN Escala departamental Funcionamiento de mallines Ciari, G. 2010. EEA INTA Esquel. Funcionamiento hidrológico de los mallines y sus cuencas asociadas. Escala provincial Cabrera, A.L. 1976. Regiones Fitogeográficas Argen nas. Pp.1-85. En: Enciclopedia Argen na de Agricultura y Jardinería. Editorial ACME. Buenos Aires. Escala departamental Mapa de unidades fisonómico florís cas León R.; D. Bran; M. Collantes; JM. Paruelo & A. Soriano. 1998. Grandes unidades de vegetación de la Patagonia extraandina - Ecología Austral, 8(2):125-144. Escala departamental Detalle de unidades fisonómico florís cas Golluscio R.A., R.J.C. León y S.B. Perelman, 1982. Caracterización fitosociológica de la estepa del oeste de Chubut; su relación con el gradiente ambiental. Bole n de la Sociedad Argen na de Botánica 21 (1 4):299 324. Escala provincial Subsecretaría de Recursos hídricos Escala departamental Clima Mapa de isohietas Mapa de Temperaturas Datos meteorológicos Mapa de isohietas Suelos Orden y suborden Vegetación Mapa de provincias fitogeográficas Hidrología Mapa hidrográfico de cuencas Escala departamental 512 �Fauna Descripción de fauna local Laboratorio Análisis Regional y Teledetección (LART) Escala regional Archivo vectorial (GeoINTA) Escala departamental Cruzate, G.A y J.L. Paniga . 2006. Suelos y ambientes Chubut Argenna. INTA. Escala provincial Jiménez, J., Guineo, G., et al. 2008. Hippocamelus bisulcus. In: IUCN 2010. IUCN Red List of Threatened Species. Version 2010 en línea: www.iucnredlist.org. Escala provincial Conservación de la diversidad natural en la Patagonia Árida: Definición de criterios e iden ficación de áreas de alto valor. Mayo 2002. Delegación Regional Patagonia APN, Estación Experimental Agropecuaria INTA Bariloche. San Carlos de Bariloche, Argen na. Escala departamental Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS). Informe Regional bosque Andino Patagónico. Primer Inventario Nacional de Bosques Na vos. 2005 Escala regional Dirección de Fauna y Flora Silvestre (DFyFS). Ministerio de Industria, Agricultura y Ganadería, Gobierno de Chubut. Escala provincial Ficha 19 Cobertura del suelo Mapa de cobertura de suelo (varios) Herramientas y metodologías Superposición de capas de información en SIG QuantumGis, construcción de funciones de afectación para servicios ecosistémicos de importancia (Biodiversidad, Produc vidad Primaria, Ciclado de nutrientes, Dinámica del agua en mallines) y posterior trade-off analysis, construcción de funciones de producción (ingresos, can dad de forraje, superficie necesaria para producción del forraje es mado, recaudación y generación de empleo producidas por la ac vidad turís ca y pesca depor va). 513 �Fuente de datos Calidad Población N° de habitantes Máximo nivel de educación alcanzado INDEC-CNPyV 2010 INDEC-CNPyV 2001 Escala departamental Escala departamental Hogares INDEC-CNPyV 2001 N° de Hogares INDEC-CNPyV 2001 N° de Hogares NBI Hogares con un miembro declarado INDEC-CNPyV 2001 perteneciente a un pueblo indígena Escala departamental Escala departamental Escala departamental Empleo Condición de ac vidad económica Datos económicos agropecuarios N° de EAPs N° de cabezas de ganado en EAPs Nivel de instrucción de los productores N° de EAPs de pequeños productores Superficie total de EAPs de pequeños productores Capitalización de pequeños productores Porcentaje de pequeños productores que trabajan o no fuera de la EAP. Sectores en los que trabajan los pequeños productores Valor de la erra Infraestructura N° de Escuelas N° de Hospitales Caminos Rutas Parcelas catastrales INDEC-CNPyV 2001 Escala departamental INDEC-CNA 2002 INDEC-CNA 2002 INDEC-CNA 2002 PROINDER - 2007 PROINDER - 2007 PROINDER - 2007 PROINDER - 2007 Escala departamental Escala departamental Escala departamental Escala departamental Escala departamental Escala departamental Escala departamental PROINDER - 2007 Escala departamental Ficha 19 Aspectos socioeconómicos Datos Compañía Argen na de Tierras Escala departamental (CAT) Secretaría de Planeamiento Educavo-Mapa Educa vo 2009 Dirección General de Estadís cas y Censos Chubut (DGEyC Chubut) DGEyC Chubut DGEyC Chubut DGEyC Chubut Escala departamental Escala departamental Escala departamental Escala departamental Escala departamental 514 �A parƟr de los datos bioİsicos y socioeconómicos disponibles, uƟlizando el programa QuantumGiS integramos todos aquellos que se encontraban georreferenciados en un Sistema de Información Geográfica. Mediante la superposición de capas de información, pudimos ubicar espacialmente la información disponible. Esto nos permiƟó idenƟficar una gran heterogeneidad en el departamento, la cual implicaba diferentes potencialidades producƟvas y a su vez requería, a nuestro entender, diferentes objeƟvos de planificación territorial. Por lo tanto decidimos zonificar el departamento considerando tres unidades socioambientales homogéneas: Bosques Andino Patagónicos (zona 1), Estepa graminosa con precipitaciones mayores a 300 mm - gran productor (zona 2), Estepa arbusƟvo graminosa con precipitaciones menores a 200 mm - predominio de pequeños productores (Zona 3). Ficha 19 Herramientas y metodologías Una primera división estuvo dada por las dos ecorregiones disƟnƟvas que comprenden a Languiñeo, las cuales brindan diferentes servicios ecosistémicos y ofrecen disƟntas potencialidades producƟvas: los Bosques Andino Patagónicos y la Estepa Patagónica. La zona de Bosques (zona 1) la definimos teniendo en cuenta los límites propuestos en la reglamentación de la Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques NaƟvos. La mayor proporción fue zonificada bajo la categoría II (amarilla), mientras que las zonas de mayor alƟtud se encuentran bajo la Categoría I (roja). A la hora de ordenar el territorio será fundamental considerar las restricciones impuestas por dicha normaƟva. A su vez, en esta zona se encuentra ubicada la comuna rural Carrenleufú, en la cual vive el 11% de la población del departamento (287 personas) y el 20,55% (65 personas) viven en hogares NBI (CNPyV INDEC, 2001). El mayor desaİo para la zona será propiciar acƟvidades producƟvas que garanƟcen mejorar las condiciones de vida de la población y al mismo Ɵempo cumplan con la legislación vigente. Dentro de la Estepa patagónica, idenƟficamos dos zonas considerando diferencias respecto a la aridez, unidades fisonómico-florísƟcas de vegetación según León et al. (1998) y Ɵpos de productores predominantes. Los aspectos bioİsicos mencionados determinarán diferentes niveles de afectación para los mismos Servicios Ecosistémicos (SE) brindados por la Estepa Patagónica, al mismo Ɵempo que ofrecen disƟntas potencialidades en cuanto al manejo de la ganadería ovina, acƟvidad predominante en la región. Así quedaron determinadas por un lado la zona 2, con predominio del Distrito Subandino de Estepa graminosa, con precipitaciones mayores a 300 mm anuales; y la zona 3, con predominio de Distrito occidental de Estepa arbusƟvo graminosa, con precipitaciones menores a 200 mm anuales. A nivel socioeconómico, la zona 2 está consƟtuida en su totalidad por lotes privados pertenecientes a una estancia de gran extensión, la cual se exƟende fuera de los límites del departamento y representa al productor más grande de la zona. No posee ninguna comuna rural y la población que vive allí corresponde únicamente a empleados de la estancia, la cual se encuentra distribuida en cuatro puestos (Jaramillo, Tres Lagunas, Vargas y El Colorado). En la zona 3, en cambio, se encuentra el municipio de Tecka y las comunas rurales Colan Conhue, Aldea Epulef y Paso del Sapo. Según las caracterísƟcas socioeconómicas ya descriptas, subyace que resulta de gran importancia incrementar tanto el nivel de educación de la población como el cumplimiento de las necesidades básicas. Considerando esto y el tamaño de las parcelas catastrales suponemos que es una zona con predominio de pequeños productores. Asimismo, en la etapa de diagnósƟco, uƟlizando información bibliográfica, construimos funciones de afectación de Servicios Ecosistémicos y funciones de Producción de bienes y servicios, las cuales detallamos en la siguiente etapa. Actores involucrados - productores agropecuarios grandes y medianos - productores pequeños o familiares - comunidades aborígenes - representantes de emprendimientos mineros - representantes del sector forestal - representantes de ONGs que trabajan en la zona (ej.: Equipo Nacional de Pastoral Aborigen, InsƟtuto Patagónico de Desarrollo Social, la organización Cruzada Patagónica). - Estado, en sus diferentes niveles de organización. Los organismos del sistema de Ciencia y Técnica que podrían tener injerencia y colaborar con el diagnósƟco y generación de escenarios de uso podrían ser los siguientes: - Universidades - INTA. Estación Experimental Esquel. 515 �Ficha 19 - CENPAT- CONICET: Centro Nacional Patagónico, Puerto Madryn, Prov. de Chubut. Laboratorio de ecología terrestre en zonas áridas y semiáridas. - IADIZA- CONICET. Ins tuto Argen no de Inves gaciones de la Zonas Aridas. CRYCIT, Mendoza. Laboratorio de Deser ficación y Ordenamiento Territorial (LADyOT). Actividades Productivas o usos del suelo Zona 1 (Bosques Andino Patagónicos clasificados por la LEY de OTBN en categoría rojo y amarillo) - Zona ganadera actual = 77.873 ha (59,88%) - Maderera y Aserradero = 25.191,35 ha (19,37%) - Otros usos (en su mayoría zonas altas-pedreros)= 26.982,39 ha (20,74%) Zona 2 (Estepa graminosa con precipitaciones mayores a 300 mm) - Ganadería ovina y en menor medida bovina – gran productor (100% erras privadas) = 124.792,47 ha (99,41%) - Ac vidad turís ca en cuerpos de agua ( erras privadas) = 746,53 ha (0.59%) Zona 3 (Estepa arbus vo-graminosa con precipitaciones menores a 200 mm) - Ganadería ovina – pequeños productores = 237.017 ha (19,19%) - Ganadería ovina – pequeños y medianos productores = 997.150 ha (80,71%) - Otros usos (incluye ac vidad minera = 4 canteras en funcionamiento georreferenciadas con superficie desconocida)=1.250 ha (0,1%) Conflictos identificados Deser ficación por sobrepastoreo ovino, población en condiciones de pobreza, explotación privada de recursos hídricos de dominio público, ac vidades produc vas ilegales en zonas protegidas (Ley 26.331) Planificación Objetivos Los obje vos fueron definidos a través de un debate del equipo técnico, basado en el producto obtenido a par r del Diagnós co territorial, considerando los conflictos iden ficados por el equipo técnico y otorgándole peso a los aspectos que este consideró prioritarios para cada zona. Idealmente, fuera del contexto de un trabajo prác co, los obje vos podrían haber sido definidos de manera par cipa va, considerando las necesidades, opiniones y deseos de los actores. ZONA 1 OBJETIVO AMBIENTAL SOCIAL ECONÓMICO Evitar la pérdida de bosque y promover la restauracion de las zonas degradadas Disminuir el nivel de pobreza de la población Aumentar los ingresos de la población de Carrenleufú ZONA 2 OBJETIVO AMBIENTAL SOCIAL ECONÓMICO Frenar el proceso de desertificación Garantizar el acceso a los recursos de dominio público Aumentar la recaudación que percibe el Estado por el uso de recursos de dominio público 516 �OBJETIVO ZONA 3 SOCIAL Disminuir las condiciones de pobreza de pequeños Frenar el productores de Tecka, proceso de desertificación Colán Conhue, Aldea Epulef y Paso del Sapo ECONÓMICO Ficha 19 AMBIENTAL Aumentar el ingreso de pequeños productores Herramientas para trabajo en grupos Si bien la caracterización de actores fue desarrollada por el equipo técnico, dada las caracterís cas del trabajo en el marco de una asignatura, en el trabajo planteamos la posibilidad de realizar un análisis de stakeholders de po Bo om-up, a través de los métodos “Strategic Perspec ve Analysis” y “Q metodology” (Reed, 2009). Por otro lado, si bien no se realizó, planificamos una propuesta de comunicación y par cipación para la población involucrada. La misma era una de las consignas explícitas del trabajo prác co. De haberse desarrollado esta propuesta, hubiese formado parte del proceso de planificación territorial, ya que a par r de los talleres podrían reformularse los escenarios planteados. Idealmente, los resultados de estos talleres hubieran sido clave para la planificación de los escenarios de uso. La propuesta contempló las siguientes etapas: 1- Difusión: Divulgación de información vinculada al proceso de Ordenamiento Territorial, de manera que todos los actores e involucrados tengan la posibilidad de acceder a información relevante sobre dicho proceso. La información brindada será diseñada y evaluada con profesionales o expertos en comunicación, a fin de ser lo más claros y sencillos a la hora de disipar los miedos y cues onamientos que puedan llegar a surgir. Los obje vos de esta etapa serán, por un lado, lograr un primer contacto directo con los actores e introducirlos en la temá ca, explicándoles qué es y para qué sirve el O.T., cómo se lleva a cabo este proceso y qué es un proceso par cipa vo. Asimismo, el obje vo será explicarles quiénes somos, por qué estamos allí, por qué consideramos que sería importante y valiosa su par cipación. También los convocaríamos a los talleres y además trataríamos de generar un compromiso de manera de poder contar con su presencia en los encuentros. En esta instancia inicial, también se intentará de disipar dudas, se escucharán sus opiniones, cues onamientos, y demás cues ones, que surjan del intercambio de información. 2- Encuentros previos con los disƟntos grupos de actores Previamente al taller general donde serán convocados y par ciparán todos los actores e involucrados, se llevarían a cabo pequeños talleres o reuniones con grupos de actores homogéneos (definidos por sus problemá cas, intereses), en los cuales se los pueda introducir en el proceso de ordenamiento territorial. Se pretende que en estos encuentros los actores convocados puedan expresar cuáles son sus problemas, intereses, obje vos, qué ac vidades realizan en el territorio, qué ac vidades suponen que podrán realizar, etc. El obje vo principal de estas reuniones previas consiste en garan zar que todos los actores estén informados, que puedan contar con herramientas para hacerse preguntas o cues onamientos y asimismo que puedan valerse de conocimientos básicos homogéneos acerca del proceso, previamente a la convocatoria general con todos los actores del territorio. 3- Encuentro con los moderadores de cada grupo En esta etapa llevaríamos a cabo una capacitación con los representantes o facilitadores, de manera de lograr que puedan desempeñarse como potenciales moderadores en los talleres, en conjunto con los comunicadores y los responsables técnicos de la elaboración de la propuesta de O.T. Algunas cues ones que se tratarán en dichas capacitaciones serán las referidas a cómo debería desempeñarse un buen mediador o facilitador en las reuniones o talleres con los demás actores. Un primer punto a tratar sería que todos los par cipantes deben ser considerados como fuentes de información y decisión para analizar los problemas y contribuir a soluciones. El facilitador debería permi r la expresión de las diferentes formas de pensar, para que sean compar das por todos, y ayudar a lograr consensos a la hora de tomar decisiones (Geilfus, 2002). Consideramos que el rol y desempeño del facilitador es crucial para que los talleres sean ú les. 517 �Ficha 19 4- Talleres generales Se llevarían a cabo talleres con todos los actores clave. La can dad de talleres y la frecuencia de los mismos serán definidos a medida que vaya avanzando el proceso, por lo tanto, se irían ajustando a las necesidades que vayan surgiendo. En dichos talleres, más allá del ordenamiento propuesto y del análisis realizado antes de ir al territorio por el equipo técnico, pensamos que este proceso debe servir para que los actores puedan plantear sus necesidades, inquietudes, deseos, problemas, etc., y esas cues ones puedan ser contrastadas con los contenidos de la propuesta de ordenamiento, de manera de retroalimentar posi va o nega vamente el trabajo realizado. A par r de lo enunciado y desarrollado por los actores, se revisarán si diversos problemas, obje vos, cues ones sociales, económicas, etc. han sido tenidas en cuenta. En caso contrario, se analizarán, incorporarán o bien se descartarán puntos que surjan del intercambio directo con la comunidad directamente involucrada. Otro punto importante a tener en cuenta es el acceso de los actores al punto de reunión. Dado que muchos actores no cuentan con los medios necesarios para trasladarse, creemos necesario poder llevar a cabo una negociación con diversos entes del estado provincial o bien departamental, a fin de asegurar la presencia de aquellos individuos que desean ser parte de las reuniones pero que por diversas causas no pueden llegar por sus propios medios. El lugar donde se lleven a cabo los talleres, será, por lo tanto, iden ficado y confirmado en base a las negociaciones que resulten previamente. Creemos que un punto de reunión que sería atrac vo y que podría generar un buen clima de trabajo, podría ser una escuela, o bien en algún otro si o con el que los actores se sientan familiarizados y cómodos. Funciones de afectación de servicios ecosistémicos - Biodiversidad (N°de especies/m2) -zona1-. Función de afectación: efecto de las diferentes ac vidades desarrolladas dentro del bosque (Conservación, Aprovechamiento de Lenga, SAFs, Reforestación con Sp na vas, Reforestación con Sp exó cas) sobre la biodiversidad de especies vegetales. Se consideró la conservación como estado de referencia de la Biodiversidad y se evaluó el impacto que producirían el resto de las ac vidades sobre la misma, en base a bibliogra a consultada. Asumimos que la diversidad de consumidores primarios y secundarios se modificaría en el mismo sen do que la diversidad de especies vegetales, pero con diferente magnitud. - Biodiversidad (N° de especies/m2)-zona 2-. Función de afectación: efecto de las diferentes ac vidades planteadas dentro del ordenamiento (Conservación, Pesca depor va, Turismo, Manejo ovino alterna vo, Manejo ovino tradicional, Manejo vacuno tradicional) sobre el n° de especies. Se evaluó, por un lado, el cambio en el po de cobertura y composición de especies, debido al pastoreo ovino. A par r de bibliogra a consultada, pudimos concluir que la abundancia de las especies más palatables disminuía con la presión de pastoreo, mientras que aumentaba la abundancia de especies arbus vas o menos palatables. Por otro lado, se analizó el efecto que podría llegar a tener la ac vidad ovina sobre una especie paragua como el puma. La causa de dicha elección se basa en que estas especies, por su tamaño o su dieta (depredadores), requieren de grandes espacios para cumplir su ciclo vital. Al asegurar la supervivencia de una o varias especies de estas caracterís cas en su ambiente natural, se estaría asegurando la de muchas otras especies con menores requerimientos de espacio. Dado que existen conflictos entre dicho carnívoro y los productores ovinos, ya que esta especie suele predar sobre las ovejas y ocasionalmente pueden ser un peligro para los humanos, se evaluó la posibilidad de la existencia de una relación entre el po de manejo y la presencia o ausencia del puma. Nuestras conjeturas se basan en un estudio realizado por Kissling (2009) llevado a cabo en la estancia que cons tuye la zona 2, el cual establece que un manejo adaptavo o rota vo puede llevar a que se produzcan menos encuentros entre pumas y ovejas, aminorando el conflicto entre productores y la caza del puma y a la vez contribuyendo a mantener la biodiversidad. 518 �Ficha 19 - ProducƟvidad Primaria Neta como canƟdad de FORRAJE disponible [Kg MS/(ha x año)] en Estepa – zonas 2 y 3-. Función de afectación: efecto de la intensidad del pastoreo ovino sobre la disponibilidad forrajera. Se analizó el Ɵpo de vegetación y se idenƟficaron las unidades fisonómico florísƟcas. Considerando esta idenƟficación, se esƟmó la producƟvidad primaria neta, teniendo en cuenta el estado de deterioro de cada una de las unidades. Luego, a parƟr de las guías de condición publicadas por INTA, se estableció que los diferentes estados alternaƟvos de la estepa (bueno, regular y malo) se condicen con las intensidades de pastoreo (bajo, medio e intenso), respecƟvamente. Luego se construyó la función de afectación a parƟr de la evaluación del efecto de las acƟvidades producƟvas que se desarrollan en esta zona, sobre la disponibilidad forrajera. Dentro de las acƟvidades producƟvas fueron consideradas tanto las que se desarrollan actualmente como las propuestas dentro del OT; estas son: Pesca deporƟva, Turismo, Manejo alternaƟvo ovino, Manejo tradicional ovino y Manejo tradicional vacuno. - Ciclado de nutrientes – zona 3 - . Función de afectación: CanƟdad de nitrógeno orgánico disponible en el suelo (g/kg se suelo) en función de la intensidad de pastoreo en el Distrito occidental. La selección conƟnua de las especies más palatables van eliminando del suelo las especies florísƟcas que mayor canƟdad de nutrientes aportan al perfil a través de la descomposición (Golluscio et al., 2002). Como consecuencia, el suelo comienza disminuir el contenido de nutrientes disponibles para las plantas. Las especies más preferidas por el ganado son las que poseen un mayor requerimiento nutricional, y por ende, se produce un empobrecimiento del nitrógeno con mayor disponibilidad para las plantas. - Dinámica del agua en mallines – zonas 2 y 3-. Función de afectación: efecto de las acƟvidades y manejos planteados dentro del OT sobre la dinámica del agua en los mallines. Según Del Valle (1993), la disponibilidad de agua y forraje verde durante todo el año en los mallines, hace que estén expuestos a una mayor presión de pastoreo y pisoteo, transformándolos en focos de degradación intensa. Una consecuencia de estos procesos de deterioro es la aridización del sistema, el reemplazo de especies en las comunidades del mallín, y por tanto, una reducción tanto en calidad como canƟdad de la oferta forrajera. A parƟr de esto, propone disƟntos estados y transiciones del sistema, dentro de los cuales, puede o no volverse al anƟguo estado, según el grado de degradación. Los diferentes estados se caracterizan por tener una composición de especies disƟnta. Se observa un reemplazo de especies gramíneas por arbusƟvas y disƟnta proporción de cobertura vegetal (entre 90 y 20%), siendo 20% el porcentaje de cobertura que representa al estado más degradado de los mallines. Funciones de producción Ingresos de pequeños productores – zona 1-. Como alternaƟvas que permiƟeran generar un aumento en los ingresos de los pequeños productores de la zona 1, fueron considerados dos alternaƟvas de modelos de producción generados para los bosques de ñire y lenga que caracterizan la región: el Modelo de producción sustentable de ñire y terneros en un bosque de ñire medio en el Bosque Andino-Patagónico Norte y el Modelo de Manejo de lengales medianamente degradados Bosque Andino-Patagónico Norte (UNIQUE, 2011). En ambos casos, considerando la carga animal y la producción de leña que plantean ambos modelos, se desarrollaron los resultados económicos esperados, los cuales impactarían incrementando los ingresos actuales. Resultado económicos esperado para el Modelo de producción sustentable de ñire y terneros en un bosque de ñire medio en el Bosque Andino- Patagónico Norte Este modelo plantea un escenario que considera una vaca cada cinco hectáreas, con una producƟvidad de 4 terneros cada 5 vacas resulta una producción de 1 ternero cada 6 hectáreas. Considerando que cada ternero se vende con un peso de 300 kg, a un precio de $12/kg vivo, se genera un ingreso bruto de $3.600/ternero, lo cual implica un IB de $600/ha/año. 519 �Ficha 19 La producción de leña en la primera intervención, de 30 a 130 m/ha, representa 42 y 182 m estéreo/ha, respecƟvamente. A un precio de $100/m estéreo de leña, implica un ingreso bruto al inicio de entre 4.200 y $18.200/ ha. En raleos posteriores se obtendría un 25% del volumen extraído en la intervención inicial, lo cual resulta, a los valores actuales considerados, un ingreso de entre 1.050 y $4.550/ha cada 20 años. Además, se podría invesƟgar en la búsqueda de nuevos productos (bioenergía) que agreguen valor a futuro cuando surjan nuevos mercados y sistemas que mejoren la eficiencia del uso leñero. Otro beneficio esperado serían los Aportes de la Ley Nacional N° 26.331 para varias de la acƟvidades mencionadas, especialmente para las tareas de restauración (UNIQUE, 2011). Resultado económico esperado para el Modelo de Manejo de lengales medianamente degradados Bosque Andino-Patagónico Norte Los rollizos se comercializan en los aserraderos y la madera aserrada se desƟna una parte a la construcción y otra a carpinterías. Todo en un ámbito local y/o regional. En el aprovechamiento forestal, considerando que se pueden obtener entre 30 y 40 m3 /ha, a un valor de mercado promedio de $350/m3, se podría generar un ingreso bruto de entre 10.500 y $14.000/ha, cada 40 años, por la madera rolliza puesta en aserraderos locales. En el aserrado y secado, considerando un rendimiento del 33%, se obƟenen 140 p2 de tabla por cada m3 de madera rolliza. A un valor actual promedio aproximado de $15/p2 de madera aserrada de 1ra y 2da calidad de carpintería, larga y seca al 12% de humedad, se esƟma un ingreso bruto de $2.100/m3 de madera rolliza aserrada, lo que implica una producción aproximada de $63.000/ha (para siƟos de 30 m3/ha) y de $84.000/ha (para siƟos de 40 m/ha), lo que implica de alguna manera mulƟplicar los ingresos brutos por 6,5 desde la madera rolliza hasta la madera tabla mediante el aserrío y secado. Según experiencias locales, por consultas a carpinteros, el ingreso bruto se incrementaría entre dos y tres veces por el procesamiento secundario en carpinterías en relación a la madera en tabla seca. El modelo requiere aportes de Ley Nacional N° 26.331 para la aplicación de silvicultura (anillados, raleos a desecho), para el mejoramiento de accesos principales (alcantarillas, enripiado, etc.) y para la regulación de la acƟvidad ganadera (UNIQUE, 2011). Superficie mínima necesaria para desarrollar Manejo Ovino AlternaƟvo – zona 3 - CanƟdad de forraje necesario para alimentar al rodeo durante un año: Se consideró que en promedio un ovino come 1 kg de MS por día, por lo cual precisará 365 kg MS por año.Un pequeño productor posee actualmente 147 animales en promedio, pero el objeƟvo consiste en que pueda alcanzar, en principio, 294 ovinos (el doble). Por lo tanto, el total de forraje que necesita una EAP al año es de 107.310 kg de MS. Considerando que este forraje se distribuye equitaƟvamente a lo largo del año, existen tres meses (uno antes del servicio, uno antes de la parición y uno posterior a la misma) en los que es necesario que el forraje sea de alta calidad. Este valor equivale entonces al 25% del forraje, haciendo un total de 26.827,5 kg MS. Por diferencia, la canƟdad de forraje necesario de calidad normal será de 80.482, 50 kg MS. - Superficie necesaria para producir forraje: A parƟr de intersectar datos de PPNA promedio anual para el período 2000 - 2010 (Baldassini et al., 2012) con el catastro (DGEyC Chubut - Equipo SIG), obtuvimos la producƟvidad promedio por EAP. Por lo tanto dividimos los 80.482,50 kg MS por este valor para obtener la canƟdad de hectáreas necesarias para producir el forraje de calidad normal (cabe aclarar que no se consideró el índice de cosecha, el cual debería tomarse en cuenta cuando se realicen las esƟmaciones para cada grupo de EAPs asociadas en parƟcular). Por otra parte, al intersecar la clasificación de SAGPyA con el catastro, obtuvimos la superficie de mallines por EAP (fuente de forraje de alta calidad) y calculamos el valor correspondiente de PPNA promedio anual período 2000- 2010. A parƟr de estos datos, obtuvimos la producƟvidad promedio de mallines por EAP (114,78 kgMS/ha año) y su desvío estándar (596,04 kgMS/ha año). Para evitar la sobresƟmación de las hectáreas proveedoras de forraje de alta calidad (AC), 520 �Ficha 19 decidimos u lizar el valor mínimo, obtenido a par r de la diferencia entre el promedio y el desvío, resultando en 518,74 kgMS/ha año. Finalmente, dividiendo las toneladas totales por los valores obtenidos, la superficie mínima necesaria para realizar Manejo Alterna vo resultó ser 202,28 ha (51,72 ha de forraje de AC y 150,56 ha de forraje de calidad normal). - Ingresos brutos anuales pequeños productores ($/ha) – zona 3-. Para obtener un monto aproximado de ingresos anuales de los pequeños productores, realizamos la siguiente es mación: A par r de los datos de PROINDER (2002) obtuvimos el número de ovejas, carneros, capones y borregos de los pequeños productores, los cuales se esquilan para la producción de lana. Considerando que en promedio se extraen 3,88 kg de lana (PROINDER, 2002) y tomando el precio de venta más bajo del kilo de lana, $15,77 (SIPyM, INTA 2012), obtuvimos un valor anual de $7,5/ha. Para obtener los ingresos provenientes de la producción de carne, asignamos un valor de señalada del 50% (Hall y Paruelo, 2006). Asimismo, es necesario reservar un porcentaje de la señalada para reposición de madres y carneros (25%). Por lo tanto, considerando que de cada cordero se ob enen 18 kg de carne 89 (PROINDER, 2002) y que el precio de venta del kilo de carne asciende a $20 (SIPyM- INTA, 2012), obtuvimos una es mación de $6,91/ha. Finalmente, para un EAP promedio de 1.150 ha, los ingresos brutos anuales ascienden a un valor de $16.571,50. Dividiendo este valor por 12 meses, ingresos de $1.381 por mes, se condicen con el porcentaje de hogares NBI que proporcionan los datos socieconómicos. Considerando el obje vo económico tendiente a duplicar la carga ovina, calculamos nuevamente los ingresos brutos potenciales: Además de modificarse la carga ovina, teniendo en cuenta el rango de posibles porcentajes de señalada según Hall y Paruelo (2006), asumimos que la señalada podría ascender a un 60%. Finalmente, para un EAP promedio de 1.150 ha, los ingresos brutos anuales ascenderían a un valor de $36.443,50. Dividiendo este valor por 12 meses, da un total de $3.037. A su vez, es importante considerar que el resto de las ac vidades propuestas que no compiten por el uso del suelo (aprovechamiento de fibra de guanaco, aprovechamiento de liebre europea), podrían funcionar como aportes adicionales a los ingresos calculados. 521 �Ficha 19 - Recaudación producida por la acƟvidad turísƟca en cuerpos de agua ($/ha año) – zona 2 -. Una de las propuestas consis ó en que la explotación turís ca y la pesca depor va en los cuerpos de agua realizada por el privado pase a manos del Estado, según lo establecido por el Art 2.340 del Código Civil argen no. Para determinar cuál era la superficie adecuada que debía pasar a manos del Estado, el cual podría concesionarlas percibiendo ingresos que puedan ser redistribuidos dentro del departamento y aumentando el empleo, u lizamos el método de programación lineal mul criterio. La misma requirió de datos de entrada, uno de ellos fue la recaudación percibida por el Estado actualmente (con lagunas de dominio privadas) y la recaudación que percibiría si pasara a administrarlas. La es mación fue realizada considerando que actualmente la estancia abona 1.500 pesos anuales por el usufructo de cada laguna, haciendo un total de 9.000 pesos (Recaudación Tributaria de Chubut). Por lo tanto si se lo concesionaria a al menos a dos empresas que explotaran las ac vidades en las lagunas, el Estado percibirá el doble de la recaudación que percibe actualmente (al menos 18.000 pesos). - Generación de empleo en acƟvidades turísƟcas (jornales/ha año) – zona 2 -. Dado que el Estado dispone de mayores recursos para la comunicación y publicidad, se estableció el supuesto de que podrá generar un mayor flujo de gente que se acerque para realizar ac vidades recrea vas y de pesca depor va. En este sen do, en el año 2011 se registraron 90 guías de pesca depor va para la zona Patagónica (Registro de guías de pesca depor va por Resolución N° 072/97 del Organismo Provincial de Turismo Chubut). Si actualmente estancia Tecka emplea 5 guías de pesca depor va (6% de los guías registrados), es mamos que si lo concesionara el Estado se podrían crear nuevos puestos de trabajo, considerando el mayor flujo de gente y las nuevas concesiones. Se fijó como restricción que el mínimo de puestos que deberían crearse serían 15 en total. Teniendo en cuenta que el año solo abarcará la temporada habilitada por Chubut (180 días), se u lizaron para el cálculo 150 días por condiciones adversas. Así, llegamos a un valor de generación de empleo de 1 y 4 jornales/ha año para el manejo de lagunas en manos de Tecka y del Estado, respec vamente. Metodología para la construcción de escenarios de uso A través de la superposición de capas en un SIG, analizamos la información bio sica y socioeconómica de las tres zonas homogéneas. Considerando el contexto legal, las funciones de afectación de SE y las funciones de producción, construimos un escenario potencial para cada zona. Ya sea a par r de datos económicos concretos, datos bibliográficos o estudios de caso donde se desarrollaban modelos de producción sustentables para las ac vidades en cues ón, construimos escenarios potenciales a par r de los cuales pudimos es mar las consecuencias económicas e iden ficar los efectos sociales y ambientales que los mismos traerían. Tanto en la zona 1 como en la 3, dis ntos aspectos socioeconómicos (nº de hogares NBI, nivel educa vo, % de desocupación, nº de cabezas de ganado en EAPs y precio de venta de lana y carne) sugirieron a nuestro criterio que el obje vo social y el económico de la planificación tendrían prioridad sobre el obje vo ambiental. Es por esto que en ambos casos se buscó construir escenarios que endan a maximizar los ingresos de los pequeños productores, asumiendo el supuesto de que este aumento en los ingresos se traduciría en una disminución de las condiciones de pobreza (obje vo social). Así, en ambos casos se plantearon nuevas ac vidades produc vas y manejos alterna vos para ac vidades que se venían desarrollando, de manera que las mismas cumplan con el obje vo a maximizar y a la vez resulten sustentables, contribuyendo con el obje vo ambiental. En el caso de la zona 3, la función a maximizar fue la carga ovina, la cual propusimos que era fac ble de duplicar, generando un impacto posi vo en los ingresos de los pequeños productores. La zona 2, en cambio, corresponde íntegramente a erras privadas de una gran estancia. Por este mo vo los obje vos de la planificación fueron muy dis ntos respecto de las zonas 1 y 3. En este sen do, se le dio prioridad al obje vo ambiental, proponiendo la conservación de áreas representa vas de estepa graminosa. Asimismo, el escenario pudo contemplar los obje vos sociales y económicos para la zona, al mismo empo que una mejora en el obje vo social (garan zar el acceso a los recursos de dominio público) contribuyó con el obje vo económico de la zona 1, ya que existe un cuerpo de agua compar do por ambas zonas, donde es fac ble el desarrollo de ac vidades turís cas. Para definir la superficie de lagunas que se mantendrían bajo dominio estatal y bajo dominio privado, se u lizó en este caso la programación lineal mul criterio con la herramienta SOLVER. Esto permi ó definir, en base a dis ntos parámetros, la superficie de lagunas que pasarían a estar bajo dominio estatal en el escenario potencial propuesto. 522 �Debate del equipo técnico. Evaluación Mul criterio mediante el Proceso Analí co Jerárquico definido por la valoración de Saaty (1997), Programación lineal con la herramienta SOLVER. Es importante aclarar que este trabajo planteó solo un obje vo para cada dimensión. Esto nos llevó a reflexionar respecto de los resultados obtenidos en la Evaluación Mul criterio. En los tres casos, el escenario potencial se vio favorecido. Suponemos que estos resultados no se corresponden con la realidad, ya que existen probablemente numerosos factores limitantes para llevar a cabo la planificación potencial, los cuales no se vieron reflejados en los criterios. Esto lo atribuimos al hecho de haber trabajado con un único obje vo por dimensión, a par r de los cuales fueron planificados los escenarios potenciales. Si hubiéramos propuesto una mayor can dad de obje vos, probablemente la ponderación de los criterios hubiera presentado diferencias que le otorguen más peso al escenario actual en alguno de los casos. Lo mismo ocurre si hubiéramos planteado más de un escenario alterna vo al actual. Ficha 19 Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No aplica Mecanismos de resolución de conflictos No aplica Elementos de Monitoreo No aplica 523 �Ficha 20 Ficha 20 Autoras: Melina Aranda, Paula Berenstecher, Emilia Delguy, Juliana Lofrano y Pilar Repetto Propuesta de Ordenamiento Territorial para el departamento de Futaleufú, Chubut Datos Generales Institución responsable Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires. Instituciones participantes Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires. Responsable técnico directo y equipo de trabajo Aranda Melina, Berenstecher Paula, Delguy Emilia, Lofrano Juliana y Repe o Pilar Marco normativo • Ley General del Ambiente (Ley N° 25.675) de la Nación Argen na, sancionada en 2002. • Ley General del Ambiente (Ley N° 4.563) de la provincia de Chubut, sancionada en 1999. • Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos (Ley Nº 26.331) de la Nación Argen na, sancionada en 2008. • Ley Provincial XVII Nº 92 de Ordenamiento de Bosques Na vos de la Provincia de Chubut. • Plan Estratégico Territorial (PET). Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, formulado por el gobierno nacional en 2004. Ubicación geográfica y área de influencia Departamento de Futaleufú, Chubut, Argen na. 9.435 km². 37.540 habitantes. 88% urbanos, 12% rural (7% población rural agrupada y 5% población rural dispersa). Área temática de aplicación Rural Motivación El trabajo se realizó en la materia Ordenamiento Territorial de la Licenciatura en Ciencias Ambientales, cuyo obje vo consis ó en que los alumnos adquieran experiencia en el desarrollo de un Ordenamiento Territorial Rural. Financiación No aplica Temporalidad 5 meses, de agosto a diciembre de 2012. Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) X Finalizado 524 �• Decisión polí ca para la implementación del proyecto. • Adquisición de fondos para su desarrollo y puesta en marcha. • Aceptación de la propuesta por parte de los dis ntos actores sociales involucrados, especialmente por parte de los productores agropecuarios. Ficha 20 Oportunidades para el desarrollo del proyecto Limitaciones para el desarrollo del proyecto • Diferencias o contradicciones entre los datos extraídos de dis ntas fuentes. Por ejemplo, el caso de la ruta provincial nº 34, que no figuraba en ciertos mapas y además no quedaba claro a qué jurisdicción pertenecía. • Información protegida por secreto estadís co impide localizar en el espacio la información de los censos. • Falta de información georreferenciada, especialmente en relación a las ac vidades produc vas. • Falta de información a escala departamental. Gran parte de la información solo está disponible a escala provincial o a escala localidad, resultando, como consecuencia, imprecisa. • Imposibilidad de conocer el si o en el cual se trabaja y de incluir a las comunidades durante todo el proceso, tanto en el diagnós co como en la planificación y en la ges ón. • Fuentes de datos desactualizadas. Presentación de resultados obtenidos/esperados Se presentó un trabajo final, el cual había constado de dos entregas previas. Además, se expuso oralmente frente a un jurado evaluador. Beneficiarios del proyecto • • • • • Productores agropecuarios. Trabajadores del campo asalariados. Empresas (proveedoras de tecnología agropecuaria, complejos turís cos, etc.). Sector turís co. Cualquier otro actor social que se vea beneficiado por el mantenimiento del nivel de provisión de servicios ecosistémicos de Futaleufú (por ejemplo, comunidades de pueblos originarios, turistas, etc.). Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos 1. Clima: po de clima, temperatura promedio anual, temperatura promedio mes más cálido y mes más frío, promedio de días sin heladas, precipitaciones (mm y distribución en el año). 2. Recursos hídricos: cuencas hídricas de Chubut, cuencas que abarca Futaleufú, superficie perteneciente a cada una de ellas, centros urbanos importantes ubicados en cada una de ellas, nacientes del río, caracterís cas y estación de las crecientes, estación del caudal mínimo. 3. Suelo: po y origen del relieve, orden y origen de los suelos, porcentaje de la superficie de Chubut y de Futaleufú correspondiente a cada orden de suelo, caracterización de los principales órdenes, grandes grupos de suelos presentes en Futaleufú. 4. Vegetación: provincias y distritos fitogeográficos abarcados por el dto, pos de vegetación, principales formas de vida y especies presentes en cada zona. 5. Fauna terrestre y acuá ca: principales grupos de animales y principales especies de la región patagónica. Fuente de datos 1. Clima: EEA INTA Esquel , 2001. 525 �Ficha 20 2. Recursos hídricos: Atlas digital de los recursos hídricos, 2002, Subsecretaría de Recursos Hídricos - Ins tuto Nacional del Agua, GeoINTA. 3. Suelos: trabajos cien ficos diversos, Mapa de suelos de la provincia de Chubut SAGyP – INTA. 4. Vegetación: Geo INTA; Ins tuto de suelos INTA, libros y trabajos cien ficos, capas de información georreferenciada. 5. Fauna terrestre y acuá ca: libros y trabajos cien ficos. Calidad 1. Clima: escala regional. Nivel de detalle insuficiente. 2. Recursos hídricos: escala: cuenca. Nivel de detalle insuficiente (no se cuenta con información específica acerca de la porción de las cuencas abarcada por Futaleufú). 3. Suelos: escala 1:1.000.000 (escala del mapa de suelos). Nivel de detalle adecuado. 4. Vegetación: Nivel de detalle adecuado. Se contó con capas de vegetación para SIG que permi eron ubicar en el espacio los principales pos de vegetación. 5. Fauna terrestre y acuá ca: escala regional, nivel de detalle insuficiente (escasa información a escala provincial, ausencia de información a escala departamental). Herramientas y metodologías La síntesis y análisis de los datos bio sicos se realizó principalmente mediante el uso SIG (Google Earth, Google Earth Pro, gvsig, ArcGIS). La superposición de capas ( pos de suelos, isohietas, pos de vegetación, cuerpos de agua, etc.) evidenció los principales rasgos ambientales del departamento, especialmente el marcado gradiente de precipitaciones oeste-este y el resultante gradiente de vegetación. Esta herramienta permi ó además el cálculo de superficies (superficie boscosa, superficie total de estepa, superficie de estepa con precipitaciones mayores y menores a 500 mm, etc.). Toda esta información obtenida mediante SIG se u lizó posteriormente para realizar una zonificación del departamento (ver sección “Metodología para la construcción de escenarios de uso”). Aspectos socioeconómicos Datos • Población: n° de habitantes, densidad, % población urbana/rural, n° habitantes de los principales municipios, hogares con miembros de población indígena, ubicación de pueblos indígenas, % de población total con NBI, % de la población urbana y rural con NBI, estructura de edades, analfabe smo, nivel máximo de instrucción de la población urbana y rural, ocupación. • Infraestructura: Transporte: rutas y caminos, % de viviendas sobre calles pavimentadas y no pavimentadas, red ferroviaria, transporte aéreo. Infraestructura energé ca: can dad, fuentes, transmisión y des no de la energía eléctrica, red de gas natural, % de viviendas con suministro de red eléctrica y de gas natural según rural/urbana, po de combus ble u lizado en hogares. Infraestructura hídrica: superficie con infraestructura de riego, infraestructura para laminación de crecidas. Infraestructura de comunicaciones: radio, televisión, teléfono, internet. Infraestructura de salud: organización del sistema de salud provincial, establecimientos de salud. Infraestructura educa va: pos y ubicación de establecimientos educa vos. Infraestructura urbana: régimen de tenencia de la vivienda según área urbana o rural, pos de viviendas según zona urbana y rural. Servicios públicos: % viviendas urbanas/rurales con acceso a red de agua corriente, procedencia del agua, viviendas urbanas/rurales con cobertura de servicios de alumbrado, recolección de residuos y cloacas. Infraestructura turís ca: oferta hotelera según po de establecimientos y localidad, EAPs con ac vidades relacionadas al turismo rural. • Ac vidades produc vas: tamaño de EAPs, régimen de tenencia de la erra, pos de productores, prác cas culturales y de manejo. Ganadería: existencias ganaderas, mataderos y plantas según po de ganadería (ovina, 526 �Ficha 20 bovina, etc.). Agricultura: forrajeras y superficie implantada con ellas, superficie implantada con otros cul vos. Ac vidad forestal: superficie implantada por especie, ubicación de las plantaciones forestales. Minería: ubicación de proyectos mineros, generación de empleo. Fuente de datos Censo 2001, INDEC; Censo Nacional Agropecuario 2002, INDEC; Dirección General de Estadís ca y Censos de Chubut; Plan Estratégico de Infraestructura 2006-2016 de la Provincia de Chubut, Secretaría de Infraestructura Planeamiento y Servicios Públicos de la Provincia de Chubut; Mapa Educa vo 2007, Unidad de Estadís ca Educa va, Ministerio de Educación Chubut. Plan Ovino para la Provincia del Chubut, 2007. Mapa de plantaciones forestales (capa para SIG) según el MAGyP. Calidad Escala departamental. Nivel de detalle insuficiente (no se cuenta con información espacialmente explícita a nivel intradepartamental para la mayor parte de los aspectos socioeconómicos). Herramientas y metodologías • Redatam: consultas y cruces de tablas online sobre los datos de censo 2001 INDEC. Se u lizó principalmente para obtener la información censal de interés (educación, estructura de edades, infraestructura, acceso a servicios públicos, etc.) discriminada según población urbana o rural, permi endo así la caracterización de ambos grupos. En el apartado “Datos” se detalla toda la información obtenida. • Elaboración de un mapa de actores (ver mapa en la siguiente sección). • La combinación de los datos bio sicos con los socioeconómicos requirió la realización de supuestos, ya que, a diferencia de los datos bio sicos, la información socioeconómica no era espacialmente explícita. Uno de los principales supuestos tuvo que ver con la ubicación actual de las ac vidades produc vas en el espacio. En base a la lectura y recopilación de información acerca de estas ac vidades (superficie dedicada a la ac vidad, condiciones bio sicas requeridas, limitaciones legales, consultas a conocedores del área, etc.) se intentó definir en qué zonas se desarrollan actualmente. Actores involucrados • Gobiernos de las localidades que conforman el departamento (Esquel, Trevelin, Corcovado, Villa Futaleufquen, Lago Rosario, Los Cipreses). • Asociaciones vecinales. Estas son organizaciones representa vas de grupos de vecinos de un sector determinado, que sirve como medio para aunar esfuerzos con el fin de atender sus necesidades y representar sus intereses. Un ejemplo es el caso de la Asamblea de Vecinos Autoconvocados de Esquel por el No a la Mina. • Productores (que pueden dividirse en grandes, pequeños, familiares / agrícolas, ganaderos y forestales / propietarios y arrendatario / capitalizados y no capitalizados). • Trabajadores del campo asalariados (que pueden trabajar en forma temporal o permanente). • Empresas (proveedoras de tecnología agropecuaria, concesionarias de servicios públicos, mineras, complejos turís cos y agencias de turismo). • Organismos de ciencia y técnica: INTA, CIEFAP, Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco. • Administración de Parques Nacionales. • Sector turís co. • Comunidades de pueblos originarios. • En dades financieras. 527 �• 28% Parque Nacional Los Alerces. • 21% Bosque; dentro del mismo los usos son los siguientes: 74% ganadería bovina, 24% conservación y 2% forestaciones. • 32% Estepa; el 98% se ocupa con ganadería ovina y el resto corresponde a forestaciones, cul vos de forrajeras, cereales, hortalizas y aromá cas y frutales. • 19% Cuerpos de agua y suelo rocoso. Ficha 20 Actividades Productivas o usos del suelo Conflictos identificados • La economía del departamento se basa en una producción poco diversa debido a las limitaciones bio sicas y a la ausencia de polí cas que incen ven el desarrollo de otras explotaciones. Por otra parte, los ingresos generados por estas ac vidades produc vas varían estacionalmente, concentrándose los mayores ingresos durante un corto período del año. • El 37% de la población rural agrupada y el 28% de la población rural dispersa de Futaleufú presenta necesidades básicas insa sfechas. Las necesidades básicas insa sfechas enen en cuenta indicadores que no son abordados en este ordenamiento. Sin embargo, se considera que se relacionan directamente con la pobreza, cuyas determinantes son la desocupación, la inestabilidad laboral, los bajos salarios, etc. • Deterioro de la produc vidad de las estepas que ha generado una caída progresiva en el número de ovejas. Se observó en la región la disminución de la cobertura total, aumento de especies poco pastoreadas mientras disminuyen las preferidas por el ganado y aumento de indicios de erosión eólica e hídrica. 528 �Ficha 20 • Actualmente, a pesar de lo establecido en la Ley Nacional Nº 26.331, existen 122 ha de plantaciones forestales en áreas clasificadas en la categoría I (Conservación) y 1.822 ha ubicadas en áreas de categoría II (Uso sustentable). Planificación Objetivos • Obje vos económicos 1) Disminuir la variabilidad estacional e interanual de los ingresos generados por las ac vidades produc vas (único para todo el departamento). • Obje vo social 1) Disminuir el porcentaje de población en condiciones de pobreza (único para todo el departamento). • Obje vos ambientales 1) Controlar los procesos de deser ficación generados por el inadecuado manejo del ganado ovino (para la zona de estepa). 2) Observancia de la Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Na vos (para la zona de bosque). La metodología consis ó en iden ficar las problemá cas y, a par r de ello, plantear los obje vos que debían cumplirse para solucionarlas. A con nuación se eliminaron los obje vos que quedaron fuera del alcance del Ordenamiento Territorial, ya que plantearlos podía afectar la efec vidad y eficiencia del mismo. Por úl mo, se eligieron los más adecuados para lograr resultados posi vos orientados al desarrollo del departamento. Herramientas para trabajo en grupos Con el obje vo de que todos los grupos de actores estén informados y de conocer la visión de los mismos respecto a la propuesta de ordenamiento, se realizarán dos talleres donde se convocará la par cipación de todos los grupos de actores involucrados (detallados anteriormente). Técnicas u lizadas: • 1er Taller: lluvia de ideas por tarjetas como disparador para la explicación de los principales conceptos e implicancias del Ordenamiento Territorial, conducción para que los par cipantes iden fiquen necesidades y problemas en el departamento, discusión y debate. • 2° Taller: presentación de la propuesta de OT y debate con la opinión de todos los grupos de actores. Por úl mo, devolución por escrito de los grupos de actores par cipantes, conteniendo propuestas y mejoras deseadas en el proyecto. No puede hablarse de asistencia porque dichos talleres no se llevaron a cabo, se trata de una propuesta para tener en cuenta si se aplicara el OT. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Se iden ficaron los dis ntos servicios ecosistémicos que se ven afectados por cada una de las ac vidades producvas llevadas a cabo en el departamento y al mismo empo por aquellas ac vidades que potencialmente podrían desarrollarse. Luego, en base a una exhaus va búsqueda de bibliogra a, se propusieron curvas de afectación de los servicios iden ficados por cada una de las ac vidades. Se procuró u lizar información proveniente de zonas cercanas al departamento o ecosistemas similares. En el caso de la ganadería ovina y de las plantaciones foresta- 529 �Ficha 20 les fue posible en encontrar bibliogra a de la región patagónica, pero para el resto de las ac vidades esta información era escasa. Las funciones de producción y afectación de los servicios ecosistémicos se construyeron en función de la intensidad de pastoreo, para el caso de la ganadería ovina, o de la extensión de la ac vidad a desarrollarse, superficie cul vada o forestada para el caso de los cul vos extensivos y forestaciones, respec vamente. A con nuación se detallan las funciones propuestas para dis ntas ac vidades: • Ganadería ovina: se iden ficó el cambio generado por la intensidad de pastoreo, representado por un gradiente histórico de intensidad de pastoreo en si os de la Patagonia, en la cobertura vegetal (herbáceas y arbustos) del suelo. Además, se iden ficó el efecto del gradiente en la intensidad de pastoreo en la función de provisión de otros servicios, tales como: biomasa de herbívoros, albedo, pérdidas de agua, control de la erosión, biodiversidad y produc vidad primaria neta aérea, como servicio de regulación atmosférica provisto por la fijación de CO2. Las funciones descriptas se obtuvieron en base a bibliogra a de la región en estudio. • Cul vos extensivos (alfalfa): se describieron principalmente las funciones de afectación de la producción de forraje y del nitrógeno del suelo a lo largo de un gradiente de la superficie implantada de alfalfa. Estas funciones se realizaron en base a deducciones propias sin datos empíricos. • Plantaciones forestales: se propusieron funciones de provisión de bienes (madera), regulación atmosférica (a través de la PPNA), rendimiento hídrico, control de la erosión, biodiversidad y resistencia a la invasión. Para el caso de los sistemas silvopastoriles, los cul vos intensivos, la piscicultura y el turismo rural no fue posible construir funciones debido a la escasa información disponible. Sin embargo, se consideró cómo estas ac vidades afectaban los servicios de los ecosistemas a la hora de tomar decisiones. Tampoco se han podido graficar las afectaciones de servicios culturales, tales como la tradición, recreación, enriquecimiento intelectual, etc., pero dichas afectaciones fueron descritas verbalmente para ser tenidas en cuenta en la toma de decisiones. Para poder comparar los efectos de las ac vidades sobre los servicios ecosistémicos se construyó un gráfico orienta vo en el cual se intentó representar los efectos rela vos de las dis ntas ac vidades sobre ciertos servicios ecosistémicos, tomando como referencia (valor 1) a la ac vidad ganadera ovina. Se tuvieron en cuenta los siguientes servicios: control de erosión, balance de nitrógeno, ganancia de carbono, rendimiento hídrico, biodiversidad y materia orgánica del suelo. Se incluyeron barras de error con el obje vo de indicar una medida de la confianza o la seguridad que se ene en relación a los efectos que provocaría de cada ac vidad sobre cada servicio. En el caso de los cul vos intensivos se asignó una incer dumbre muy grande debido a la escasa información obtenida; por el contrario, para el caso de las forestaciones las barras de error son en general mucho más pequeñas debido a que se cuenta con abundante sustento teórico y empírico. Por úl mo, se realizó un análisis de los compromisos y complementariedad que existen entre servicios ecosistémicos. Para este análisis no solo se tuvieron en cuenta los servicios mencionados en el párrafo anterior, sino también servicios relacionados con valores culturales heredados, tradiciones, enriquecimiento intelectual, recreación, etc. Sin embargo, nos resultó imposible construir funciones que mostraran gráficamente estos compromisos y complementariedad mencionados. Metodología para la construcción de escenarios de uso • Zonificación del departamento según sus par cularidades bio sicas mediante el uso de SIG, superponiendo principalmente capas de vegetación, isohietas, cuerpos de agua y OTBN. • Iden ficación de ac vidades a realizar en cada zona teniendo en cuenta restricciones legales y bio sicas. • Definición de los lugares donde se desarrollará cada ac vidad dentro de cada zona y la superficie se dedicaría a cada una de ellas, teniendo en cuenta criterios tanto bio sicos como socioeconómicos. • En base a todo lo anterior, generación mediante SIG de un escenario “deseado” para cada zona en el que se materializa la propuesta de ordenamiento territorial desarrollada para cumplir con los obje vos propuestos. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones El escenario deseado de cada zona fue evaluado en comparación con el escenario actual en términos de la efecvidad de cada uno en el cumplimiento de los obje vos planteados. 530 �Ficha 20 Para poder comparar los escenarios se escogieron criterios de evaluación que reflejaran la influencia de los mismos sobre los aspectos social, económico y ambiental. A con nuación, mediante una evaluación mul criterio, se obtuvo un valor final para cada escenario. Para realizar esta evaluación se valoraron, con tablas de Saaty, los aspectos (ambiental, social y económico) y los criterios; se hizo una ponderación de los criterios y se sumaron los resultados obtenidos para cada escenario (actual y deseado). El valor final obtenido para el escenario deseado fue mayor al obtenido para el escenario actual. Consecuentemente, se decidió aplicar el ordenamiento territorial rural propuesto en el trabajo. Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No aplica. Mecanismos de resolución de conflictos Creación de programas de incen vo, cuya ejecución y regulación serán responsabilidad de en dades existentes. Elementos de Monitoreo No se propuso. Beneficios Esperados Beneficios ambientales a nivel local • La propuesta de manejo del pas zal, que considera la heterogeneidad y recep vidad de los potreros, provocará una disminución en la presión de pastoreo ejercida sobre los individuos, poblaciones y comunidades más preferidas por los herbívoros. A su vez, como consecuencia de la conservación de los recursos forrajeros, aumentará la cobertura vegetal, que es un factor determinante para detener el progreso de la erosión. • Las áreas buffer del bosque, donde se prohíben las ac vidades forestal y ganadera, impedirán la degradación de los cursos de agua y mantendrán la integridad de los bosques na vos, debido a que evitarán el desarrollo de invasiones biológicas. Beneficios ambientales a nivel nacional • La localización en el bosque de las dis ntas ac vidades produc vas asegura la conservación de los bosques na vos. • Disminuir los procesos de deser ficación que avanzan a través de mecanismos de “contagio” y retroalimentaciones. Beneficios socioeconómicos a nivel local • Estabilidad económica del departamento, debido a que los ingresos no serán generados únicamente por productos vinculados a la ganadería ovina. El escenario actual, con pocas ac vidades produc vas en desarrollo, es fuertemente dependiente de los precios internacionales y factores ambientales, y esto conlleva un alto riesgo económico. • Disminución de la tasa de desempleo, ya que las ac vidades produc vas intensivas requieren mayor mano de obra, y este po de ac vidades son las fomentadas en el escenario deseado. • Menor porcentaje de población en condiciones de NBI, este beneficio se desprende como consecuencia de los anteriores. 531 �• Contribución posi va al PBI, ya que la comercialización de la lana con valor agregado permi rá obtener mayores divisas por parte del sector. • La diversificación a nivel departamental también contribuye a disminuir el riesgo económico nacional, debido a que asegura producción e ingresos frente a eventos que pueden dañar producciones similares en otras regiones del país. Ficha 20 Beneficios socioeconómico a nivel nacional 532 �Ficha 21 Ficha 21 Autoras: Antonella Bruno, Magdalena Pagella, Laura Ramallo, Denise Ramil, Lopardo Rossi, Sol María. Nombre del Proyecto Ordenamiento Territorial Rural Departamento Copo Datos Generales Ins tuciones par cipantes Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires. Asignatura: Ordenamiento Territorial, carrera de la Licenciatura en Ciencias Ambientales. Responsable técnico directo y equipo de trabajo Estudiantes de la Licenciatura en Ciencias Ambientales, cursando 5º año: • Bruno, Antonella • Pagella, Magdalena • Ramallo, Laura • Ramil, Denise • Rossi Lopardo, María Sol Marco normativo • Ley General del Ambiente, Ley Nacional Nº 25.675, sancionada en 2002. • Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos, Ley Nacional N° 26.331, sancionada en 2008. • Régimen para la Recuperación, Fomento y Desarrollo de la Ac vidad Caprina. Ley Nº 26.141, sancionada en 2006. • Ley de Conservación y uso múl ple de las áreas forestales de la provincia de San ago del Estero. Ley Provincial N° 6841/06, sancionada en 2007. • Normas generales y metodología de aplicación para la defensa, conservación y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales. Ley Nº 6.321, sancionada en 2012. Ubicación geográfica y área de influencia Departamento Copo, San ago del Estero, Argen na. Área total del Departamento: 12.604 km2 Total habitantes del Departamento: 31.228 Total habitantes zonas urbanas: 18.847 Total habitantes zonas rurales: 12.381 Área temática de aplicación El área de aplicación del proyecto se enfoca principalmente en el medio rural, con mayor énfasis en el Desarrollo Rural del Departamento. Motivación Trabajo realizado para la formación profesional de Licenciados en Ciencias Ambientales. Financiación No aplica 533 �Realizado en el transcurso de un cuatrimestre, durante el año lec vo 2012. Ficha 21 Temporalidad Estado de desarrollo X Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado (según el obje vo didác co planteado) Oportunidades para el desarrollo del proyecto El Marco Norma vo resultó ser favorable, debido a la sanción de la Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Na vos. La misma resulta en una oportunidad para la aplicación del Proyecto en el Departamento. Limitaciones para el desarrollo del proyecto Los factores que limitan el plantea y consiguiente desarrollo del proyecto son: • Información catastral incompleta dada la falta de tulos de propiedad, en un contexto de conflicto polí co y social en el Departamento. • Ausencia de información georreferenciada de pos de usos del suelo: formas en que se realizan las ac vidades produc vas principales como son ganadería, aprovechamiento forestal y agricultura. • Limitada información sobre el estado edilicio de hospitales y escuelas. • Escaso acceso a tecnologías apropiadas para el sector de la pequeña ganadería, ganadería comunitaria y tradicional • Trampas culturales y de pobreza: cuando existe un Sistema Socio-Ecológico con problemas de pobreza persistente, se reflejan, a su vez, en pérdidas de oportunidades de desarrollo. Presentación de resultados obtenidos/esperados Bruno, A.; Pagella, M.; Ramallo, L.; Ramil, D. y Rossi Lopardo, M. S. 2012. Plan de Ordenamiento Territorial, Departamento de Copo, San ago del Estero. Facultad de Agronomía, UBA. Beneficiarios del proyecto A par r de la caracterización de los pos sociales agrarios que existen en el Departamento (campesino, productor familiar, empresario) el actor campesino es el mayor beneficiario de las medidas propuestas, siguiendo el actor productor familiar y luego el actor empresario. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Clima Circulación de los vientos Régimen de precipitaciones Fuente de datos Bole a, P.; L. Acuña y M. Juárez. 1992. “Análisis de las caracterís cas climá cas de la provincia de San ago del Estero y comportamiento del empo durante la sequía de la campaña agrícola 1988/89”. Convenio INTA-UNSE. INTA, San ago del Estero Inventario Forestal de la Prov. de San ago del Estero, departamentos de Copo y Alberdi 1994 534 �Morello, J. y Adámoli, J. 1974. La grandes unidades de vegetación y ambiente del Chaco Frecuencia promedio de heladas Capas de información: Distribución de Isohietas de ArgenƟna, cedidas por el LART, FAUBA, CONICET Protomastro, J.J. 1988. Fenología y patrones de interacción en un bosque de quebracho colorado, blanco y mistol. Tesis Doctoral, Depto de Biología, Universidad de Buenos Aires, ArgenƟna. Servicio Meteorológico Nacional, período 1951-1980 Temperatura Recursos Hídricos - División de cuencas en el Departamento Copo. Capas de información: División de Cuencas de ArgenƟna. Otorgada por el LART, FAUBA, CONICET. - Descripción de las cuencas - Río Salado y sistema de canales Ferreira, 2005 Bacchiega et al. 2003 FUNDAR Subsecretaría de Recursos Hídricos. Ficha 21 Mapa de isohietas Departamento Copo Geomorfología y Suelos - Mapa de Suelos de Argen na. - Mapa de Curvas de Nivel del Departamento. - Descripción de los pos de suelos del Departamento. Capa de información: Distribución de los Ɵpos de Suelos de ArgenƟna. INTA 2007 Capa de información cedidas por el LART, FAUBA, CONICET (formato Shp) Bonelli, 1994 Godagnone Vegetación - Fauna - Descripción de las Unidades de Vegetación del Departamento. Cabrera 1976 Brassiolo 2005 Brassiolo 2001 Morello y Saravia 1959 Sachtler, 1977 Anfibios Rep les Aves Mamíferos Especies Exó cas Caziani et al. 2003 Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable 2004 Caziani, 1996 DerlindaƟ, 2001 C. Trucco y A. Tálamo Calidad de los dato: no especificado Herramientas y metodologías Para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos se ha uƟlizado la bibliograİa anteriormente citada y capas de información georreferenciadas, como el de isohietas, cuencas, ordenamiento territorial de bosques naƟvos, suelos, etc., que fueron analizados y procesados mediante sistemas de información geográfica, como ArcView y gvSIG. 535 �Infraestructura Hospitales Mapa del po y ubicación de hospitales en San ago del Estero. Servicios que posee cada hospital en Copo. Escuelas Número de escuelas, can dad de docentes por escuela y localidad de las escuelas en el Departamento de Copo Información sobre las escuelas presentes en Copo Sistema de transporte y comunicación Rutas nacionales, provinciales, ferrocarriles y pista de aterrizaje Sistema de riego Sistema de Riego Departamento de Copo. Caracterís cas socioeconómicas Número de personas con necesidades básicas insa sfechas (NBI) Condición de asistencia escolar Trabajo y nivel de ingreso Jefes de hogar económicamente ac vos Nivel de hacinamiento del hogar Tipo de vivienda Agua de red pública Área de servicio Fuente de datos Ficha 21 Aspectos socioeconómicos Datos Ministerio de Salud de San ago del Estero. Guía de establecimientos de la Salud en Argen na. Ministerio de Educación de San ago del Estero. Guía de escuelas, colegios, ins tutos y jardines de infantes en Argen na. Lima, J. J. 1997. Zonificación del Parque Provincial Copo, San ago del Estero, Argen na, y directrices para el Plan de Manejo. Tesis de Maestría, Manejo de Vida Silvestre, Centro de Zoología Aplicada, Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, Argen na. Si o oficial de la Provincia de San ago del Estero. INTA, 2001. Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Calidad de los dato: no especificado Herramientas y metodologías Para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos se ha u lizado la bibliogra a anteriormente citada. 536 �A par r de un relevamiento bibliográfico se iden ficaron los siguientes actores sociales involucrados, viendo necesario ampliar esta lista en terreno. Ficha 21 Actores involucrados Estado: actores que pertenecen a algún estamento del sistema de gobierno ya sea nacional, local, entes oficiales, par dos polí cos, etc. Algunos de los organismos estatales que intervienen son: • Ministerio de la Producción, Recursos Naturales, Forestación y Tierras • Subsecretaría de Producción, Recursos Naturales, Forestación y Tierras • Municipalidad de la Ciudad de Monte Quemado (Departamento Copo). • Dirección de Bosques • Administración de Parques Nacionales • Dirección de Industria y Comercio • Dirección de Minería, Geología y Suelos • Subsecretaría de Agricultura Familiar • IPAC (Ins tuto Provincial de Acción Coopera va) • INTA (Delegación Pampa de los Guanacos y Monte Quemado) Organizaciones campesinas-indígenas: donde par cipan todos o varios miembros de la comunidad. • MOCASE-VC (Movimiento Campesino San ago del Estero) • Empresa: personas jurídica con fines económicos. Persona sica: pobladores locales, personas visibles y familias En dades Asocia vas: bajo la figura de Coopera vas, Centros Vecinales, Grupos Precoopera vos y otras En dades sin fines de lucro, Iglesias, Equipos de apoyo. Coopera vas Agrícola Ganadera y Forestal Copo LTDA. O Coop Agropecuaria y forestal Cristo vive LTDA. O Coop Apícola agropecuaria y forestal “La Esperanza” LTDA. O Coop Apícola - Agropecuaria “La Solidaria” LTDA. O Coop. Agropecuaria, forestal de transformación, comercialización, vivienda y consumo Lacosteña de Ocap LTDA. Actividades Productivas o usos del suelo • • • • • • Área de Bosque Silvopastoril y Ganadería de Cría 44,4%, Área de Bosque Silvopastoril y Ganadería de Ciclo Completo 34,7%, Área de Bosque Protegida 13,6%, Área de Bosque Uso Agrícola 3,76%, Área de Bosque incendiada 3,08%, Área Urbana y Periurbana 0,43%. Conflictos identificados Realizando un análisis sociohistórico de la coyuntura del Departamento de Copo y la provincia de San ago del Estero, se esbozan los siguientes conflictos actuales: • Conflictos por el uso del territorio • Títulos de erra sin regularizar • Poco acceso al mercado formal por competencia de precios Y potenciales: • Cambios de las polí cas de gobierno • Cambios en los precios de compra y venta de los cul vos • Incorporación de empresarios no locales con visión comercial e individual • Ingreso de productos importados que reemplacen a los actuales 537 �ObjeƟvo Económico General: Desarrollar la economía local del departamento ObjeƟvo Económico Específico: Diversificar las fuentes de ingreso de las familias que habitan en el departamento. • Generar valor agregado de los productos dentro del departamento • Aumentar el valor producƟvo de las áreas degradadas por los incendios y por la ganadería en un área circundante a los puestos y aguadas. • Aumentar el ingreso generado por la acƟvidad ganadera y forestal en el Ɵempo. ObjeƟvo Social General • Mejorar la calidad de vida de comunidades campesino-indígenas, productores familiares, empresarios y urbanos. • ObjeƟvos Sociales Específicos • Preservar la salud de los habitantes del Departamento de los contaminantes tóxicos de categoría I y II de origen agropecuario. • Generar una fuente de trabajo alternaƟva para los pobladores cercanos a la zona a restaurar a largo plazo y educar acerca de la importancia de conservar la flora y fauna naƟva (áreas incendiadas y degradadas por el pastoreo). • Fomentar el arraigo rural de las comunidades campesino-indígenas. ObjeƟvo Ambiental General • Mantener la capacidad de los bosques naƟvos de proveer servicios ecosistémicos. ObjeƟvos Ambientales Específicos • Conservar la flora y fauna caracterísƟcas del chaco occidental, principalmente de los bosques no intervenidos de quebracho colorado y de especies animales en peligro de exƟnción en las áreas protegidas. • Conservación de los servicios ecosistémicos de regulación edáfica • Asegurar el vínculo entre los lotes agrícolas y el resto del departamento • Restaurar las áreas de bosque degradadas debido a los incendios. Ficha 21 Planificación Objetivos Herramientas para trabajo en grupos Dado que la parƟcipación de la población involucrada resulta un elemento fundamental del proceso de Ordenamiento Territorial se generó una propuesta de comunicación del trabajo realizado previamente. Este trabajo se llevó al cabo de cuatro etapas: Convocatoria a los pobladores para la parƟcipación de los talleres que se realizarán. 1. Realización de talleres que serán estructurados de la siguiente manera: a. Presentación e integración de los parƟcipantes. b. Dar a conocer en qué consiste y qué objeƟvos persigue un Ordenamiento Territorial Rural c. Recopilación de información i. Percepción de los pobladores sobre la uƟlización de los Recursos Naturales ii. ProblemáƟcas y necesidades más urgentes iii. ExpectaƟvas iv. Exposición del Ordenamiento Territorial Rural previo realizado por los planificadores y devolución de los parƟcipantes. d. Realización de una nueva planificación que considere los resultados obtenidos de los talleres. 2. Las técnicas uƟlizadas en los talleres fueron: La convocatoria a los talleres se realizará mediante el uso de medios de radiodifusión, folletos. - Las técnicas de explicación del plan y el objeƟvo del Ordenamiento Territorial se llevarán a cabo mediante audiovisuales y charlas. - Las técnicas para la recopilación de información relevante de las comunidades serán las siguientes: 1. Realización de un “Mapa de Recursos Naturales y Uso de la Tierra”, con el objeƟvo de conocer la percepción de los pobladores sobre la uƟlización de los Recursos Naturales, logrando concreƟzar en un mapa la visión de los pobladores sobre la uƟlización del espacio y los recursos y ubicar la información principal relevante sobre las acƟvidades realizadas en el territorio territorio (ej.: ¿qué se hacía antes?, ¿quién trabaja?). 538 �Ficha 21 2. Realización de un “Mapa de acceso a los recursos naturales”, para idenƟficar las necesidades más urgentes, el cual persigue el objeƟvo de establecer de manera gráfica el acceso de los hogares de la comunidad a los recursos naturales de uso común (bosque, forraje, agua, alimento, etc.) y permite idenƟficar las diferencias en el acceso de cada comunidad. 3. Para complementar el trabajo anterior e idenƟficar las problemáƟcas, se llevó a cabo una “Matriz de Análisis de Conflictos”, la cual implica generar en un pizarrón una matriz de doble entrada logrando visualizar los parámetros sobre los cuales se determinarán los conflictos. En la matriz se vuelcan los procesos, por un lado, que pueden ser sobre los usos de los recursos (agua, forraje, árboles, etc.) y los actores involucrados (personas y organizaciones), por otro. - En la etapa final se exponen cuáles son las propuestas de los Organizadores y luego en conjunto con las comunidades se replanifica el Ordenamiento Territorial, logrando la parƟcipación de todos los actores del área. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos • En base a la información recopilada sobre el impacto que Ɵenen las diferentes acƟvidades sobre los servicios ecosistémicos, se realizó una valoración cualitaƟva de estos impactos y se confeccionó un gráfico de efectos relaƟvos, evaluando el cambio relaƟvo en los disƟntos procesos ecosistémicos respecto de la vegetación naƟva. • Funciones de afectación: - Ganadería - relación de la Infiltración en función de la carga animal. - relación de la erosión hídrica en función de la carga animal - relación de la frecuencia de incendios en función de las quemas intencionales. - Aprovechamiento forestal - relación de la Infiltración en función de la carga animal. - relación del arraigo cultural en función de la proporción de Bosques NaƟvos - Agricultura - relación de la Infiltración en función de los desmontes - relación de la ferƟlidad en función de la acƟvidad agrícola. - relación del hábitat en función de la superficie agrícola • Compromisos, interacciones y relaciones entre los Servicios Ecosistémicos. Metodología para la construcción de escenarios de uso La construcción de los escenarios se realizó mediante la recopilación de información bibliográfica de los usos actuales y estableciendo restricciones mediante supuestos de los potenciales usos del área, uƟlizando para ello Sistemas de Información Geográfica a parƟr de la información georreferenciada disponible. La realización de los mapas de los usos actuales y potenciales se han construido a parƟr de esta información, teniendo en cuenta áreas de restricción de acƟvidades establecidas como: Áreas de Bosques Protegidas, zonas aledañas a los poblados, zonas de Parque y Reserva Nacional Copo, y los márgenes de los ríos. La delimitación de estos han sido establecidas mediante la uƟlización de SIG, instaurando áreas buffer alrededor de las zonas mencionadas anteriormente. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Para la toma de decisiones se uƟlizaron las siguientes herramientas: • Evaluación mulƟcriterio: Proceso analíƟco jerárquico • Matriz FODA Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No aplica Mecanismos de resolución de conflictos No aplica Elementos de Monitoreo No aplica 539 �Beneficios ambientales a nivel local Conservación y restauración de los bosques na vos del departamento de Copo. Obtenidos Ficha 21 Beneficios Esperados No aplica El actor campesino es el mayor beneficiario de las medidas propuestas, siguiendo el actor productor familiar y luego el actor empresario. Beneficios ambientales a nivel nacional Conservación y restauración de los bosques na vos y sus funciones ecosistémicas Beneficios socioeconómicos a nivel local Mejora en la calidad de vida de los habitantes del Departamento de Copo como consecuencia de la reac vación de la economía local Beneficios socioeconómico a nivel nacional Mejoras en la economía a nivel provincial y la consecuente mejoría en los índices de calidad de vida de la población. No aplica No aplica No aplica 540 �ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Conceptos, métodos y experiencias Editores José M. Paruelo, Esteban G. Jobbágy, Pedro Laterra, Hernán Dieguez, M. AgusƟna García Collazo y Amalia Panizza ISBN 978-92-5-308619-1 I4195S/1/11.14 � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Paruelo, J.M. (edit.); Jobbagy, E.G.(edit.); Laterra, P. (edit.); Dieguez, H. (edit.); García Collaso, M.A. (edit.); Panizza, A. (edit.) Title A name given to the resource Ordenamiento territorial rural. Conceptos, métodos y experiencias Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available FAO; FAUBA; MAGYP Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2014 Subject The topic of the resource ORDENACIÓN DE TIERRAS; POLÍTICAS; MÉTODOS; DESARROLLO RURAL; INFORMACIÓN; LEGISLACIÓN; PROYECTOS DE DESARROLLO; ARGENTINA; MENDOZA Language A language of the resource es DESARROLLO RURAL ORDENACIÓN DE TIERRAS http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/096d36d853437b71cd7de1cb3cd03a49.jpg bfbb16f28257a3d876518a23555c4c7a http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/787b9f84b8a8ac95fab59ebf390ed112.pdf 38458a056600006f8fcd73a293ee614e Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Quevedo, L. A.; Vacchieri, A.; Jure, P. Title A name given to the resource Tecnologías de la Información y la Comunicación para la promoción de productos agroalimentarios Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, Buenos Aires (Argentina). Programa de Servicios Agrícolas Provinciales - PROSAP; FLACSO Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2006 Subject The topic of the resource Internet; Gestión; Promoción de ventas; Productos agrícolas; Sector agroindustrial; Sociedad de la Información; TIC; Informatización Language A language of the resource es http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/82db15a475975ac2f5fe4f52f70d238e.png cdac0127fbe56df58f161c1dbd9aa6f5 http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/5074e4a3292d17d0c078698f31cea3d3.pdf 426523c92922d2acc485c7bad3a2b697 PDF Text Text PROGRAMA DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE LA FAO Y LA SECRETARIA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, PESCA Y ALIMENTOS MANUAL DE PROCEDIMIENTOS PARA LA INVERVENCIÓN EN CUENCAS LECHERAS DE REGIONES EXTRAPAMPEANAS DEL NEA Ing. Agr. José Quintana Ing. Agr. Daniel Nieto Ing. Agr. Eugenio Scala Octubre 2008 1 �ÍNDICE PÁG. I. INTRODUCCIÓN 1 II. OBJETIVO DEL MANUAL 4 III. FACTORES PREDISPONENTES PARA INTERVENIR 1.1 Importancia de la actividad láctea para el desarrollo ¡Error! Marcador no definido. 1.2 Qué es una trama 5 1.3 Las tramas lecheras nacen o se hacen 5 1.4 Por donde empezar 6 1.5 Prerrequisitos para la construcción de una trama 6 1.6 Actividades a realizar por los grupos de productores 9 IV. LAS LECCIONES DE CAMBIO RURAL: “QUE TIENEN DE COMÚN LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES TAMBEROS QUE PERSISTIERON EN LA ACTIVIDAD” 9 V. PASOS PRÁCTICOS PARA LA INTERVENCIÓN EN LA TRAMA LÁCTEA DEL NEA 15 VI. BIBLIOGRAFÍA 22 VII. ANEXO 23 2 �“El éxito de cualquier proyecto de trama productiva depende de la voluntad de los agentes locales de participar en él, de interactuar con operadores externos y de colaborar con otros agentes locales” Meyer/Harmes I. INTRODUCCIÓN Las cuencas lecheras incipientes existentes en la región del NEA (noroeste argentino) tienen amplias posibilidades de crecer en el volumen sus productos ofrecidos y de mejorar la calidad e inocuidad de los mismos. En el corto plazo se debería comenzar a trabajar en los aspectos organizacionales e institucionales que afectan a los actores locales involucrados, teniendo presente las necesidades prioritarias tales como la falta de asesoramiento y capacitación: que van desde lo productivo hasta las formas asociativas y de integración en la cadena del sector. Como asimismo la asistencia técnica necesaria para la elaboración, captación de financiamiento y control de los proyectos productivos. Asimismo, si se piensa en largo plazo, sería necesario (por no decir ideal) para promover el desarrollo de la lechería del NEA contar con planes estratégicos a nivel local, provincial y regional; debidamente sincronizados y en sintonía con un plan estratégico de desarrollo de la lechería nacional. Obviamente que tamaña tarea correspondería a los actores públicos (encargados de concebir las políticas pertinentes) y a los actores privados involucrados en los procesos organizativos y en los proyectos productivos. El presente manual no pretende resolver los problemas estructurales que condicionan el desarrollo de lechería del NEA (ni muchos menos), es el producto de seis meses de trabajo a nivel territorial por las provincias que componen la región. El mismo, está destinado a facilitar la labor de aquellos profesionales o técnicos que lo consideren de utilidad y que deban desempeñar tareas a campo o de intervención territorial; que procuren promover el desarrollo de las cuencas lecheras del NEA. Es necesario mencionar que este manual es una continuidad del “MANUAL DE PROCEDIMIENTOS PARA EL ESTUDIO Y DIAGNÓSTICO DE CUENCAS LECHERAS DE REGIONES EXTRAPAMPEANAS”, realizado bajo el convenio SAGPyAFAO 2007. Y que sólo una vez cumplimentada la etapa de diagnóstico o 3 �estudio de situación, el presente manual cobra utilidad para ser utilizado en trabajos de intervención a nivel territorial. II. OBJETIVO El objetivo del presente manual es plantear y describir los pasos, considerados necesarios, para atender las necesidades que limitan el desarrollo de las cuencas lecheras incipientes del noroeste argentino (NEA) Para lograr dicho objetivo, se plantean intervenciones en algunos casos sobre aspectos generales y en otros sobre aspectos específicos para esta región donde previamente se realizó un estudio de situación. III. FACTORES PREDISPONENTES PARA INTERVENIR Según Chorlavi (2004) para iniciar un proceso de desarrollo territorial se necesitan algunas precondiciones como: un capital social, identidad territorial, la identificación de un mercado dinámico a crear o existente, un poder público capaz de impulsar estos procesos y cierta presencia de liderazgo. Siguiendo esta idea Alburquerque (1999) agrega que entre las condiciones para impulsar las capacidad de desarrollo local se debe encontrar una masa crítica de proyectos, un liderazgo local con credibilidad y poder de decisión y una unidad territorial de actuación de las iniciativas de desarrollo local. 1.1. Importancia de la actividad láctea para el desarrollo El sector lácteo es una de las industrias alimentarias más importantes del país ocupando el tercer lugar con un 11% del valor de producción total de estas industrias, solo superado por las producciones de carnes y aceites (Rojo, 2005). Estimaciones de la SAGPyA ubican el empleo de estas industrias en unas 30.500 personas en unas 800 empresas. Los productos lácteos son bienes de consumo masivo de baja sustituibilidad en la canasta de consumo familiar y esto de manera muy importante en los hogares de bajos recursos. Por otra parte es importantísima la creación de puestos de trabajo de esta cadena y la generación de valor agregado en las localidades donde se desarrollan cuencas lecheras. Tiene la particularidad esta actividad que por un tema de costos de fletes el procesamiento de la materia prima siempre es cercano al lugar de producción por lo tanto cualquier cuenca que se cree redundará en un beneficio para toda la provincia. 4 �1.2. Qué es una trama Cluster o trama productiva es una concentración geográfica de empresas interconectadas, pertenecientes a un campo concreto, unidos por sus rasgos comunes y complementariedad entre sí, junto a suministradores especializados, proveedores de servicios, empresas de sectores afines e instituciones conexas que compiten y cooperan. Por su dimensión geográfica, el cluster puede ser urbano, regional, nacional e incluso supranacional1 Qué características debe tener una trama productiva2: 1.3. - Tenencia de un espacio geográfico determinado y la consecuente concentración sectorial - Presencia de empresas de distintos tamaños alrededor de la exploración o uso de los recursos o patrimonios en torno a los cuales surge algún proceso productivo y/o comercial. - Paulatina especialización productiva. - Presencia de lo que se han llamado “variables suaves” es decir, la acción conjunta entre agentes y el aprendizaje que deviene de la primera. - Competencia entre los agentes por ganar una mayor participación en el mercado. Las tramas lecheras nacen o se hacen Las tramas productivas lácteas pueden nacer espontáneamente como ha sucedido en casi todo el NEA (tramas incipientes) pero también puede crearse o fomentarse como lo fue en muchos casos concretos de cooperativas en la región. Las tramas incipientes más comunes del NEA surgieron a partir de los ordeñadores que venden leche suelta o queso criollo. En base a este sistema es como se han fomentado la profundización de estas tramas con la creación de las cooperativas del Colorado (Formosa), Leandrito (Misiones) o Monte Caseros (Corrientes). La gran pregunta es si se apoyan o no estas tramas incipientes que surgen de un conjunto de actores (principalmente productores) en torno a un recurso natural (vacas, pasturas naturales, etc,) generando una actividad económica emergentes donde también existe una demanda interesada en sus productos y una logística que brinda servicios a domicilio en la mayoría de los casos. 1 Definción de M. Porter 2 Estudio sobre Cluster y Asociatividad. Prompyme y Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Perú 5 �Existen varios motivos y argumentos importantes para apoyar una trama láctea, pero básico y elemental es que ya se están generando sin ninguna intervención y necesitan de “inteligencia” y propuestas para que se desarrollen de manera armónica, competitiva y en el circuito formal. 1.4. Por donde empezar El grupo de tramas productivas más frecuentes son las de “Sobrevivencia” Alternburg (1999), donde predominan los micros y pequeños productores que producen productos o servicios de baja calidad para el mercado local y estas están comercializando bajo el sistema informal. Según Sirven los mayores cuellos de botellas que se encuentran en este tipo de tramas productivas para su desarrollo son la falta de espíritu empresarial, las barreras para compartir información, la falta de confianza mutua e impedimentos similares. Para la formación de tramas productivas competitivas hacen falta instrumentos de promoción de articulación entre los actores de la trama como la construcción de confianza entre los productores y las empresas, proyectos asociativos, fortalecimientos de consumidores, organismos públicos, asociaciones privadas, instituciones académicas, y organizaciones de la comunidad Sirven (2006) Según Meyer, et al, (2005) cuando se inicia una trama productiva la mayor preocupación debe concentrarse en la gente y las relaciones, no en las actividades prácticas del conglomerado. En su fase inicial, el eje principal de la tarea debe ser la generación de credibilidad, relaciones y confianza. Esta tarea incluye la identificación y facilitación de la participación de los líderes locales. La masiva adopción de tecnología y progreso de la producción lechera en la pampa húmeda de las décadas del ’80 y ’90 se cimentó en gran medida en la formación de grupos de intercambio tecnológico y con grados diferentes de asociativismo, conformados por los Grupos Gaiko de SanCor y de Serenísima y también los grupo CREA y de Cambio Rural (década del ’90). Creemos que para desarrollar la lechería en el norte y especialmente en el NEA es una dinámica necesaria la formación de grupos para formular los proyectos, adoptar tecnología, generar cambios a partir de las propias decisiones. 1.5. Prerrequisitos para la construcción de una trama 1.5.1. La confianza “Descubrirás que lleva años construir confianza y apenas unos segundos destruirla” afirmaba el poeta, Según Fukuyama (1995) Los países con altos niveles de confianza gozan de importantes ventajas económicas (entre ellas, economías de escala), en comparación con las sociedades que tienen bajos niveles de confianza. La confianza es el resultado de las interacciones entre las personas de la trama y que 6 �en la experiencia acumulada anticipa como responderán los unos con los otros alimentando así el vínculo. La confianza se construye3 en base las expectativas sobre la conductas futuras de los demás. Qué es lo que esperan unos de los otros. En la construcción de la confianza hay un paso donde una parte siempre se hace vulnerable ya que se revela información propia y se confía en las promesas del otro. Para la construcción de la confianza en un grupo deberá existir: Integridad, que atañe a la honestidad y veracidad, competencia, que abarca las habilidades y conocimientos técnicos de la gente o sus líderes, congruencia, que se relaciona a la previsibilidad y buen juicio de los líderes, lealtad que es la disposición a defender y dar la cara por otra persona y por último la franqueza donde se espera que todos digan lo que piensan. Hay tres tipos de expectativas que operan en la construcción de la confianza: i) acerca del tipo de orden social deseado, lo que aumenta nuestra capacidad de predicción de acontecimientos futuros. Coleman (1994), por ejemplo, reconoce que la ideología como visión del mundo, juega un papel fundamental en la facilitación de la acción colectiva; ii) acerca de las competencias y habilidades (emotivas, técnicas,de gestión) de los demás y sus capacidades para cumplir con las demandas asumidas en las diversas relaciones. Es evidente que la confianza que tenemos en un médico depende manifiestamente de su capacidad y conocimientos, y no necesariamente de cuán vinculado está a nuestro tejido de relaciones sociales; y iii) acerca del nivel de cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de nuestras contrapartes. Es decir, cuán probable es que otros cumplan con sus deberes, anteponiendo los intereses de otros antes que los suyos. La confianza, al estar sustentada en expectativas compartidas, es una poderosa motivación para establecer y mantener relaciones, y realizar acciones conjuntas con los demás. El nivel de confianza, al mismo tiempo, está determinado por cuán sólidas y profundas son estas expectativas y cuán extendidas y compartidas están entre los integrantes de nuestro entorno. 1.5.2. Necesidad de un promotor Es necesario para la formación de una trama la participación de productores interesados y alguna persona o institución promotora que establezca los vínculos entre los mismos y las instituciones para poner en marcha un negocio colectivo. Este “promotor” que tiene la primaria función de aglutinar a los agentes y contribuir a la construcción de la confianza. Por esta razón es fundamental que el promotor no esté 3 Robbins, S. Comportamiento Organizacional. 7 �afectado por factores como orientación política muy fuerte, cercanía con intereses económicos muy específicos o comportamientos contrarios a la ética. Este promotor deberá ayudar a formar redes, generar los primeros espacios de diálogos, y contribuir a la formación de grupos de productores. Es necesario que el promotor ponga énfasis en lograr beneficios tangibles de corto plazo, aunque sean muy pequeños, para generar confianza en los grupos de trabajo. 1.5.3. La formación de redes horizontales Por definición las redes son un conjunto reducido de empresas que operan en un mismo ámbito productivo y generalmente en la misma localidad, e interactúan el objetivo de alcanzar economías de escala que le permitan reducir costos, atacar nuevos mercados e incorporar tecnología. Este sería la formación de grupos para que se asocien con maquinaria, tanque de frío, etc., generen espacios para comercializar mejor sus productos y realicen intercambio de tecnología. Se necesita entonces de un promotor, un asesor técnico, una metodología de trabajo grupal y de la elaboración de un plan de trabajo. La desconfianza y la falta de normas grupales (Landini, F. 2004) son los mayores problemas que se presentan en las dinámicas grupales que contemplan esquemas asociativos. La falta de confianza se trabaja y mejora a través de la comunicación y la transparencia en las acciones. Para lo cual son fundamentales y muy recomendables las reuniones como mínimo mensuales y si es posible semanales a día y horario fijo en caso de compartir maquinaria u otro bien de capital. Según la Ing. Belén Bocanera, técnica del grupo cambio de PSA de Trancas, Tucumán, la existencia de normas bien claras y escritas y la determinación de expulsión del grupo en caso de no cumplimento, ayuda enormemente a generar confianza. En los grupos que maneja (3) hubo dos casos de expulsiones que redundaron en una mejora en las relaciones de los que quedaron. 8 �1.5.4. Formación de redes verticales Las redes verticales son los programas de encadenamientos entre las empresas grandes y los pequeños proveedores, o entre los grandes productores y pequeños clientes/distribuidores. Una vez formadas las redes horizontales, grupos de productores, se deberá trabajar en la interacción con los proveedores de subproductos, semillas, máquinas de ordeñar y también con los elaboradores de leche ya sea propietarios de ensachetadoras, o elaboradores de queso. Las economías de escala producidas por la agrupación de productores facilitará la construcción de silos para almacenar o contar con galpones donde almacenar sus alimentos negociados en una mejor posición conjuntamente, no solamente por el volumen sino también por la posibilidad de compartir fletes. 1.6. Actividades a realizar por los grupos de productores Reuniones mensuales. Se recomienda realizar encuentros de grupo a lo largo del año en los campos de los productores junto al asesor. El objetivo es la transmisión de experiencias mediante el testimonio directo del propietario del establecimiento. Reuniones semanales. Para los grupos que tienen algún tipo de Asociativismo como maquinaria u otro capital, se recomienda el encuentro semanal de todos los socios o de una comisión encargada para la comunicación de los problemas, del movimiento de dinero y la programación de tareas a realizar. Viajes. Es muy importante la visita a establecimientos de otras zonas y de casos exitosos o a congresos, exposiciones, visitas a estaciones experimentales, etc. Reuniones de programación y evaluación. Reunión anual del grupo para programar un plan de actividades para el año y para evaluar si se cumplieron los objetivos grupales propuestos el año anterior. IV. LAS LECCIONES DE CAMBIO RURAL: QUE TIENEN DE COMÚN LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES TAMBEROS QUE PERSISTIERON EN LA ACTIVIDAD El programa de Cambio Rural surge en 1993 con el objetivo de colaborar con los pequeños y medianos productores para sortear la crisis económica que los afectaba a principios de los ’90. Los mecanismos propuestos se basaron en la 9 �asistencia técnica y en aspectos tales como: mejorar la gestión y la capacidad empresarial, reorganizar la estructura y la escala de producción, realizar un uso más eficiente de los recursos productivos, intensificar y/o incorporar procesos de producción, incrementar valor agregado a la producción, mejorar la calidad de los productos, etc. (Scala M. 2003) A los ocho años de pasado la creación de este programa, la Ing. María Rosa Scala realizó un estudio con el objetivo estudiar la incidencia de este programa en la transformación de las estrategias de persistencia de los pequeños productores que ingresaron en 1993 y hasta el 2002. Se analizó luego de sorteada la crisis que aspectos y estrategias comunes identificaban a los productores que sortearon la crisis y cuáles a los no pudieron seguir en la actividad. Según afirma este informe se encontró un alto grado de heterogeneidad entre las estrategias implementadas por los productores para seguir en la actividad. Respecto de los mecanismos que aportó Cambio Rural la asistencia técnica en aspectos como la organización hacia el interior de las explotaciones y con el personal, y las estrategias de Asociativismo, fueron los elementos más destacados positivamente. La vinculación con el crédito, no constituyó una estrategia para las explotaciones de la forma planteada por el programa. Concluye en su introducción este trabajo, que la herramienta de trabajo grupal, como capital social y mecanismo de acción colectiva, contribuyó positivamente a la puesta en marcha de prácticas que favorecieron la persistencia de las explotaciones. 1.1.1. Para qué se asocian los pequeños productores En el trabajo de Scala M. (2003) se menciona el trabajo de Muráis (1998) donde reflexiona acerca de los cambios en los ‘90, los desplazamientos de unidades productivas, persistencia de explotaciones familiares y la aparición de dos tipos de fenómenos de estrategias: la pertenencia a asociaciones y la pluralidad de ocupaciones (pluriactividad) o ingreso extrapredial. Respecto de las asociaciones que han aparecido en los ’90, el autor menciona que el grueso de las asociaciones se centran en: 1. La compra común de insumos 2. El procesamiento 3. La comercialización Además plantea que las asociaciones pueden ser instrumentos para superar los problemas de superficies de escasas dimensiones, incorporando tecnología y una administración más eficiente. 10 �Cuando se analiza y se le pregunta a los productores de cambio rural de este trabajo qué prácticas de Asociativismo incorporaron gracias al programa contestaron lo siguiente: 1. Herramientas compartidas: 52% 2. Contratación grupal de servicios: 48% 3. Compra conjunta de insumos: 35% 4. Venta en conjunto de la producción: 13% 1.1.2. Desarrollo del programa El programa de cambio rural propuso dos grandes módulos: la asistencia técnica y la vinculación al crédito. Se vio que la asistencia técnica excede lo específicamente tecnológico al brindar además de un asesoramiento técnico, una mayor articulación del productor con información y los mercados, procurando mejorar su perfil de competitividad. El módulo se lleva a cabo a partir de cinco áreas de acción: 1. Campaña de difusión para instalar el programa 2. Capacitación involucrando a técnicos y productores para aumentar las capacidades y poder encarar los cambios. 3. La asistencia tecnológica en el sentido estricto 4. desarrollo de áreas de apoyo específicas para información y capacitación relacionados con los mercados, la comercialización, diversificación productiva, formas asociativas, análisis económico, dinámica grupal, etc. 5. La información y evaluación desarrollada a través de un banco de datos creado para respaldar las tomas de decisiones. 1.1.3. Modelo de Cambio Rural para medir el impacto del programa Para medir la evolución del programa a nivel nacional y el cumplimiento de los objetivos propuestos que además permite el seguimiento al desarrollo de las estrategias implementadas. Se pone de ejemplo en este manual para tomar los conceptos centrales que serán muy útiles para la medición de la evolución de un programa de desarrollo de lechería extrapampeana. Esta metodología considera dos elementos, por un lado el sujeto hacia donde va dirigida la acción (productor, Grupo, etc) y por el otro, 11 �el objeto, es decir, el propio programa de Cambio Rural como ejecutor de estrategias con sus instrumentos de intervención. La información recolectada se analiza bajo los siguientes ejes 12 �o Cambios Tecnológicos: - Cambio de tipo tradicional en las relaciones insumo/producto, relacionados principalmente con actividades agrícolas extensivas acompañados en ciertos cultivos con nuevas prácticas de labranza, controles integrados de plagas y mejores prácticas de cosecha. - Cambios por ajuste de prácticas de manejo de cultivos: métodos de poda, conducción, densidades, diversificación. También cambios en los planes sanitarios y alimentario, época de servicio. - Cambios en aspectos estructurales como varietales, nuevos sistemas de riego, enfriadora, mejoramiento genético, cambio de biotipos o razas, etc. o Cambios organizacionales - Manejo gerencial: analizando la incorporación de registros técnicos, económicos, cálculos de costos por actividad, capacitación sobre el tema para los miembros de la familia y la mano de obra, intercambio de información dentro del grupo y con otros grupos, viajes comerciales de capacitación, etc. - Comercialización y Asociativismo relacionados con la compra de insumos, maquinaria, equipos e instalaciones y venta del producto en muchos casos en conjunto con los integrantes del grupo o junto a otros productores zonales. o Cambios económicos - Se analizan las variables de ingreso neto, resultado patrimonial y resultados financieros. o Cambios Actitudinales - Se evalúa bajo la escala Más, igual o Menos que antes respecto de: actitudes, Conocimientos, Valoraciones, Relaciones y motivaciones:  Actitudes: respecto de la información 13 �o  Conocimientos: tecnología. Costos, Diversificación y para incorporar  Valoraciones: del Asociativismo, de la capacitación, de la tarea grupal y de la autoestima.  Relaciones: Con el técnicos asesor, con la familia, con la comunidad. Motivacionales: Para continuar como productor agropecuario 1.1.4. Significado de participar de un grupo de intercambio El 100% de los productores entrevistados en este trabajo manifestó que reconoce como positivo haber formado parte del grupo de Cambio Rural. Destacan que la participación en los grupos aportó ventajas en el intercambio de experiencias con otros productores y también la posibilidad de generar acciones para prácticas asociativas. Con respecto a los aspectos negativos mencionados por los productores sobre la asociación a los grupos de cambio rural, el primero fue el de la toma de crédito haciendo la reflexión que deberían haber sido más cautelosos. Además aparecen cuestiones que tienen que ver con ofertas tecnológicas que proponía el asesor y que fueron rechazadas por ellos. 1.1.5. Prácticas consideradas negativas por los productores Los productores mencionan que durante la década estudiada implementaron cambios en sus explotaciones y que según ellos tuvieron efectos negativos son las siguientes: 1. Incorporar tecnología sin mirar costos 2. Tomar créditos sin planificar 3. Achicar gastos en forma desordenada 1.1.6. Prácticas claves para persistir en al actividad Los productores encuestados consideran las siguientes prácticas las más importantes para persistir en el negocio y se recogen algunos testimonios: 1. La diversificación: “mantener una estrategia de trabajo mixta, no una sola actividad…” 2. Mirar los números: “medir mucho los gastos, ir a paso lento”, “gastar lo que uno tiene, no más de la cuenta” 3. Trabajo familiar: “dedicarle mucho trabajo, hacer nosotros el tambo, cuidar nosotros la hacienda” 14 �4. Pocas deudas y controladas: “trabajar con lo genuino, con capitales propios, no desviarme a cosas aventureras, hi haber tomado créditos para comprar maquinarias” 5. Tener asesoramiento y trabajar en grupo: “Integrarme con un socio a partir del grupo de CR, si no lo hacía terminaba de empleado con solo 50 has. Gracias a la integración pude compartir herramientas y generar otro negocio con los novillos” En las entrevistas con preguntas abiertas de este trabajo se mencionan dos aspectos importantes que también contribuyeron para sortear la crisis (de la lechería de fines de los 90 y principios de 2000) y persistir en el negocio que son los ajustes en la forma de vida y los ingresos extraprediales.. Con respecto a los ajustes, el 65% de los encuestados afirmó que realizaron cambios en el nivel de vida para sortear la crisis y el resto afirmó que no lo hicieron ya que siempre llevaron una vida muy austera. En cuanto a los ingresos extraprediales el 77% de las familias estudiadas poseían este tipo de ingresos y el 79% de ellas destacaron como un aporte significativo para las explotaciones y cuyo destino principal se aplicaba a cubrir gastos del consumo doméstico (ropa, alimentos, obra social, medicamento). La autora del trabajo concluye que la participación grupal a generado transformaciones el lo social. Los productores al insertarse en un grupo se conectan con otras ideas, proyectos y “modos de hacer”. Así, la práctica de la visita grupal a un establecimiento, habilita la interacción de lógicas diferentes: las provenientes del asesor, con las opiniones de sus pares. Los vínculos sociales construidos con el asesor y el grupo han favorecido tomas de decisiones dentro de las explotaciones en la mayoría de los casos. Agrega que en general estos mecanismos de participación (capital social) favorecieron la introducción de nuevas prácticas o introdujeron mejoras sobre las ya existentes, al construirse espacios de discusión y aprendizaje sobre estos temas. V. PASOS PRÁCTICOS PARA LA INTERVENCIÓN EN LA TRAMA LÁCTEA DEL NEA 1. Definición del grupo de productores que están decididos a trabajar para mejorara su producción de leche o entrar al circuito formal. Una vez definidos los productores a trabajar se debe constituir el grupo y conseguir un asesor técnico para el asesoramiento y formulación del proyecto de desarrollo del grupo. Se recomienda que los grupos formados no 15 �sean mayores a 12 productores. Existen varios programas tanto a nivel nacional como provincial que financian los honorarios del asesor para facilitar la constitución de grupos de intercambio. Para solicitar la formación de un grupo de cambio rural se deberá dirigir o un productor del grupo o el asesor designado por los mismos a la Estación Experimental o Unidad de Extensión más próxima del INTA. Para mayor información del Programa Cambio Rural: http://www.inta.gov.ar/profeder/cambio/cambio.htm Para contactarse con el Programa: TEL: 011-4339-0576 E-mail: profeder@correo.inta.gov.ar 2. Contactarse con los organismos que tienen conocimiento del desarrollo de cuencas extrapampeanas del NEA Una vez que ha sido designado el equipo técnico encargado de realizar las tareas de intervención territorial, deberá relevar las acciones que se estén realizando en los distintos niveles: nacional, provincial y municipal para evitar superposiciones y de ese modo eficientizar el uso de los recursos destinados a promover el desarrollo. Desde la Secretaría de Agricultura y el INTA se está trabajando en el desarrollo de estas cuencas por lo que cuentan con información y herramientas de intervención. Las provincias del NEA por su parte también cuentan con responsables en lechería y con información acerca de en que municipios existen industrias con posibilidad de compra de leche. Las provincias de Corrientes y Misiones cuentan con mesas de lechería. A nivel Gobierno Nacional Dirección de Lechería de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación Responsable: Ing. Luciano Di Tella lditella@mecon.gov.ar Programa de desarrollo de Cuencas Extrapampeanas del INTA 16 �Responsable: Ing. Juan Chimicz jchimicz@rafaela.inta.gov.ar A nivel Gobierno Provincial Formosa: Elisa Giménez: elisa_gim21@yahoo.com.ar Corrientes: ing_jmcardoso@hotmail.com Misiones: Viriginio Rufini hcdcampog@yahoo.com.ar Chaco: Pedro Bosch mprod.subganaderia@ecomchaco.com.ar 3. Formulación de un proyecto de desarrollo por parte del grupo de productores. Una vez formado el grupo el primer paso es la definición exacta del estado de productivos, situación del financieros grupo y en humanos. cuanto En a sus recursos de capital, segundo término se deberá confeccionar el proyecto de desarrollo grupal para lo cual existen muchas herramientas disponibles en los diferentes organismos para su armado. Pero como información mínima y necesaria se recomienda la siguiente; 1. Listado de productores del grupo y referente técnico 2. Identificación de organismos locales o provinciales, vinculados directa o indirectamente con las actividades a desarrollar (cooperativas, municipios etc). 3. Diagnóstico y antecedentes del grupo: problema a resolver, características de las unidades productivas afectadas o usuarias actuales y potenciales, cantidad y distribución de las mismas, y cantidad de personas involucradas. 4. Diagnóstico de situación: esto consiste en la identificación de los factores favorables del área (fortalezas), limitantes (debilidades), Amenazas y Oportunidades. 5. Descripción del proyecto:   Destino Específico. Monto Total del Financiamiento. 17 �Detalle de Aportes Propios y/o de Terceros. Demanda potencial, canales de comercialización Estimación del período de repago Quiénes lo llevarán adelante (management – gerenciamiento)  Impacto Productivo  Impacto Local  Generación de Empleo. 6. Identificación de los actores que en principio consideran involucrados en forma directa en la/las actividad/des que abarca el Proyecto, destacando la actividad que realizan y su inserción en el quehacer local y cuáles serían sus necesidades básicas     7. Plan de capacitación y asistencia técnica 4. Búsqueda de financiamiento del proyecto Existe una gran cantidad de programas, instituciones y bancos que financian este tipo de proyectos. La primera averiguación se recomienda comenzar en la provincia a los responsables de área consignados en el punto 2, pág. 16. A nivel nacional existe un departamento en la SAGPyA llamado FINAGRO que asesora sobre los financiamientos disponibles. SAGPyA: FINAGRO dependiente de la Dirección de Economía Agraria Responsable: Horacio Colombet hcolom@mecon.gov.ar En cada provincia también existen programas de apoyo a la ganadería y apoyo a la lechería y se deberá contactar a los técnicos mencionados en el punto 2, pág. 16. 5. Definir el estado de situación Un elemento importante es la definición del estado de situación o diagnóstico de la cuenca lechera o de la lechería de la provincia. Para ello se recomienda una herramienta que es el “Manual de procedimientos para el abordaje de tramas productivas lecheras” desarrollado por un convenio FAOSAPyA en 2007 y que se encuentra disponible en la sede de la FAO, 18 �francisco.yofre@fao.org.ar, o en la Dirección de lechería de la SAGPyA, lditella@mecon.gov.ar. . 6. Desarrollo de un plan estratégico provincial Cada provincia deberá desarrollar su lechería o algún esquema propio plan estratégico de de planificación similar para darle una cierta armonía y coherencia al desarrollo de las diferentes cuencas. Básicamente este plan deberá contar con un diagnóstico de la situación de la lechería en la provincia, sus principales fortalezas y debilidades y al mismo tiempo las amenazas y oportunidades para esta actividad, objetivos de corto y largo plazo y las líneas de acción que se implementarán para alcanzar lo propuesto. Un plan estratégico se construye en base al consenso de todos los actores involucrados en la trama. Esto significa que debe ser lo más abarcativo posible donde no solo trabajen los productores y dirigentes sino también los municipios, el gobierno provincial, las universidades, el INTA, las escuelas agrotécnicos, los profesionales, etc. Este tipo de planes permite no solo evitar que se construyan tramas en base a racionalidades técnico-económicas sino también más amplias donde se tomen en cuenta a la sociedad en su conjunto, a la política, y a las racionalidades socio-culturales. A nivel nacional se finalizó en 2008 un Plan Estratégico de la Lechería Argentina para el 2020 y debería servir de modelo y trabajar articuladamente con el mismo. Para conocer este plan estratégico nacional: www.lacteos2020.org.ar 7. Búsqueda de asesoramiento La actividad láctea es más compleja que otras actividades como la cría o a la agricultura y requiere una mayor cantidad de horas técnicas dedicadas al productor. En los tambos establecidos y que funcionan bien en la pampa húmeda cuentan con un asesoramiento veterinario de por lo menos una vez al mes y la de un agrónomo también de un día de dedicación mensual. Cómo en la región del NEA no se cuenta con cantidad importante de profesionales expertos en lechería, se recomienda solicitar asistencia al INTA 19 �para capacitar a los técnicos locales y para contribuir al diseño del plan estratégico provincial. El responsable del Programa de Lechería extrapampeana del INTA es el Ing. Juan Chimicz jchimicz@rafaela.inta.gov.ar 8. Propuesta de funcionamiento4 Para el armado de un plan estratégico provincial o para el funcionamiento de un plan de desarrollo de la lechería es importante la articulación y compromiso de todos los actores e instituciones ligadas o con responsabilidad en la actividad. Para que lo hagan de forma articulada se propone el siguiente funcionamiento. Se debe procurar que todos los organismos intervinientes a nivel territorial lo hagan en forma articulada. Abajo se presenta un esquema a modo de ejemplo de cómo deberían ser las relaciones interinstitucionales. SAGPyA: involucrar al área de lechería que cuenta con conocimiento y diagnósticos realizados en un convenio con la FAO para el desarrollo de las cuencas extrapampeanas. Gobierno provincial: Deberá interactuar con los responsables del armado del Plan Estratégico Provincial (PEL), el INTA y todos los actores. Coordinador provincial. Es el responsable de la lechería de la provincia. Las cuatro provincias del NEA ya tienen designados responsables (ver punto 2, pág. 16) Gerente de proyecto. Se deberá designar un técnico con preferencia con carreras agronómicas o afines y con experiencia en el armado de proyectos para que asista a los técnicos locales en el armado de los proyectos de los grupos lecheros. Este técnico debería residir en la provincia. Experto en lechería. Se deberá contratar a un profesional con amplia experiencia en lechería preferentemente de la pampa húmeda o especialista en lechería subtropical para que asista a los gerentes de proyecto, a los técnicos locales y al armado del plan estratégico. 4 Ver en anexo, pág. xxx ESQUEMA DE FUNCIONAMIENTO DE LAS RELACIONES INTERINSTITUCIONALES 20 �Unidad de gestión territorial (UGT). Sería el lugar en que se nuclear todas las instituciones y todas los planes. Esta tendría la responsabilidad de articular a todos los organismos y velando por la ejecución rápida y ágil de los proyectos. 21 �VI. BIBLIOGRAFÍA Alburquerque, F. 1999. Cambio estructural, desarrollo económico local y reforma de la gestión puública. En desarrollolocal en la globalización. Marsiglia, J. Compilador. Ed. Claeh. Uruguay. Altenburg y Meyer-Stamer. 1999. How to promete clusters: policy experiences form Latina America, World Development vol 27 n° 9. Chorlavi. 2004. Sistematización www.fondominkachorlavi.org/dtz de experiencias de desarrollo territorial rural. Dirven, M. El Cluster: un análisis indispensable… una visión pesimista. Texto presentado en el X Congreso Nacional de Estudiantes de Economía, Universidad Nacional San Antonio del Abad del Cuzco, Perú. Dirven, M. 2006. Acción conjunta en los cluster: entre la teoría y los estudios de caso. Presentado en el seminario Internacional “Territorios rurales en movimiento”, Santiago de Chile, 2006 Meyer, J; Harmes, U. 2005. Cómo promover cluster. Documento de trabajo. www.mesopartner.com Dini, M. 2004. Guía práctica para la puesta en marcha de proyectos de fomento de clusters. Fondo Multilateral de Inversiones, FOMIN. Banco Interamericano de Desarrollo. Paz, G. Rodríguez, R; González, V. 2006. Desarrollo local y tipos de producciones oportunidades para la pequeña producción. Trabajo y Sociedad N° 8 Santiago del Estero, Argentina. Caicyt-Conicet. Robbins, S. 2004. Comportamiento Organizacional. Editorial Pearson. México. Rojo, S; García, B. 2005. Transformaciones recientes en la cadena de la leche Argentina y sus implicancias para el consumo. Scala, M. 2003. Influencia del Programa Cambio Rural en la transformación de las estrategias de persistencia de los productores familiares capitalizados de la Zona de Rafaela. Tesis de Maestría. INTA, Universidad Nacional del Litoral, Facultad de Agronomía. Rafaela Agosto de 2003. Dia, J; Figueras, A. Capital social, pobreza y políticas públicas. CEPAL 22 �VII. Anexo I. Elementos que deben contener los Proyectos Los anteproyectos presentados deberán describir detalladamente los siguientes aspectos: Descripción de la situación actual I) Resumen características zonales: condiciones agro climáticas de la región en la que está inserta el área en análisis y particularidades del área específica donde está inserto el Proyecto de Desarrollo en estudio, destacando aspectos climáticos, de relieve, de historia fundacional (si los tuviera) II) Diagnóstico de situación: esto consiste en la identificación de los factores favorables del área (fortalezas), limitantes (debilidades) III) Definición de Proyecto: o o o o o o o o o IV) Destino Específico. Monto Total del Financiamiento. Detalle de Aportes Propios y/o de Terceros. Demanda potencial, canales de comercialización Estimación del período de repago Quiénes lo llevarán adelante (management – gerenciamiento) Impacto Productivo Impacto Local Generación de Empleo. Identificación de los actores que en principio consideran involucrados en forma directa en la/las actividad/des que abarca el Proyecto, destacando la actividad que realizan y su inserción en el quehacer local y cuáles serían sus necesidades básicas (por ej. 10 familias productoras de cabras, 3 productores agropecuarios grandes con explotaciones ganaderas, ausencia de frigorífico o faenadores oficiales, etc. 23 �V) Identificación de organismos locales o provinciales, vinculados directa o indirectamente con las actividades a desarrollar (cooperativas, municipios etc). 9. Una vez que ha sido designado (por quien corresponda) el equipo técnico encargado de realizar las tareas de intervención territorial, deberá relevar las acciones que se estén realizando en los distintos niveles: nacional, provincial y municipal para evitar superposiciones y de ese modo eficientizar el uso de los recursos destinados a promover el desarrollo. 10. A nivel nacional: se debe trabajar con la SAGPyA que viene realizando diversos estudios en la región del NOA y del NEA en clara muestra de su apoyo al desarrollo de las cuencas extra-pampeanas. Asimismo se deberán articular las acciones con el INTA, dicho organismo, en el año 2008 ha comenzando en el NOA con un programa de capacitación en lechería y está poniendo a punto un proyecto nacional para aportar técnicamente al desarrollo de las cuencas lecheras extra-pampeanas. 11. Para construir y ejecutar un plan estratégico, por no tratarse (en general) de provincias con larga tradición lechera, éstas deberán recibir apoyo técnico de parte de profesionales con experiencia: especializados en lechería y en la elaboración, gestión y control de proyectos lecheros. 12. Se debe procurar que todos los organismos intervinientes a nivel territorial lo hagan en forma articulada. Abajo se presenta un esquema a modo de ejemplo de cómo deberían ser las relaciones interinstitucionales. 13. Estado de situación: en el caso que no existiera con antelación o el mismo este incompleto o desactualizado, se deberá realizar un diagnóstico o estado de situación (para este paso el manual anterior FAO-SAGPYA 2007 puede ser de utilidad) Para este paso previo a la intervención, es necesario recopilar datos de fuentes secundarias y generar nuevos datos (fuentes primarias). Es imprescindible entrevistar a 24 �los actores públicos y privados de la región, provincia o localidad bajo estudio. 14. Se debe indagar sobre la disponibilidad y el funcionamiento de los programas de asistencia técnica y/o de financiamientos (nacionales o provinciales) para beneficio de artesanales o industriales que aquellos productores, estén dispuestos a elaboradores iniciarse en la actividad lechera o a incrementar sus volúmenes y calidad de la producción. II. ESQUEMA DE FUNCIONAMIENTO DE LAS RELACIONES INTERINSTITUCIONALES SAGPyA PEL GOBIERNO PROVINCIAL INTA EXPERTO EN LECHERÍA GERENTE DE PROYECTOS UGT COORDINADOR PROVINCIAL TÉCNICOS JUNIORS REFERENTES LOCALES PEL: Plan estratégico lechero provincial UGT: Unidad de gestión territorial 25 � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Quintana, J.; Nieto, D.; Scala, E. Title A name given to the resource Manual de procedimientos para la intervención en cuencas lecheras de regiones extrapampeanas del NEA Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available SAGPyA/FAO Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource Oct 2008 Subject The topic of the resource PROCEDIMIENTOS; ACTIVIDAD LECHERA; CUENCAS LECHERAS; TRAMAS PRODUCTIVAS; NEA Description An account of the resource Programa de Cooperación Técnica entre la FAO y la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos Language A language of the resource es http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/f148561d377f4e103e5fe0d82992ba15.jpg 8860fde31d555baa82d07c632ad9e4da http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/2375260331da81f46f6a1ac4cd21e80d.pdf 880e9703a08ba9cd6dd66b7ddef3b88c PDF Text Text FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 1 PROGRAMA DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE LA FAO Y LA SECRETARIA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, PESCA Y ALIMENTOS Estado de situación de la Trama Láctea del Norte Argentino, identificación de las problemáticas y propuesta de áreas estratégicas y líneas de acción para su desarrollo. Ing. Agr. José Quintana Ing. Agr. Daniel Nieto Ing. Agr. Eugenio Scala Octubre 2008 �2 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino ÍNDICE PÁG. RESUMEN 4 A. INTRODUCCIÓN 6 B. OBJETIVOS 7 C. METODOLOGÍA 7 D. NORESTE ARGENTINO 8 I. CARACTERÍSTICAS GENERALES II. CARACTERÍSTICAS DE LA TRAMA PRODUCTIVA LECHERA a) MISIONES 9 b) CORRIENTES 11 c) FORMOSA 12 d) CHACO 14 III. VENTAJAS Y DESVENTAJAS COMPETITIVAS PARA LA LECHERÍA DEL NORTE ARGENTINO EN RELACIÓN CON LA LECHERÍA DE LA PAMPA HÚMEDA 14 IV. MEDIDAS DE RESULTADO ECONÓMICO COMPARATIVAS TOMANDO COMO BASE DISTINTOS MODELOS PRODUCTIVOS REPRESENTATIVOS DE LA REGIÓN BAJO ESTUDIO 16 V. LÍNEAS DE ACCIÓN PROPUESTAS VI. OBJETIVOS A DISCUTIR EN LA REGIÓN PARA EL 2020 E. NOROESTE ARGENTINO I. PUESTA EN MARCHA DE LAS ACCIONES ESTABLECIDAS EN 2007 PARA LAS CUENCAS DE SALTA Y TUCUMÁN II. ESTADO DE SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS a) CATAMARCA b) SANTIAGO DEL ESTERO c) JUJUY F. CONSIDERACIONES FINALES G. BIBLIOGRAFÍA 18 21 22 22 25 29 31 33 35 �3 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino LECTURAS COMPLEMENTARIAS I. LAS DIEZ PREGUNTAS CENTRALES Y MÁS FRECUENTES REALIZADAS POR LOS ACTORES Y ÚTILES PARA ENTENDER LAS POSIBILIDADES DE DESARROLLO DE LA LECHERÍA DEL NORTE ARGENTINO II. CARACTERIZACIÓN DE LOS PRODUCTORES PRESENTES EN LA TRAMA DEL NEA III. CULTURA TAMBERA IV. ANÁLISIS FODA LECHERÍA NEA V. ANALISIS FODA DE MISIONES VI. ANÁLISIS FODA DE CORRIENTES VII. ANÁLISIS DEL RELEVAMIENTO DE TAMBOS EN CORRIENTES (2007) VIII. RESUMEN CONSOLIDADO DEL DIAGNOSTICO REALIZADO A PRODUCTORES EN UNA CUENCA EN MISIONES IX. ORGANIGRAMA DE FUNCIONAMIENTO PARA LA COORDINACIÓN DE CAPACITACIÓN Y FORMULACIÓN DE PROYECTOS X. EJES ESTRATÉGICOS PROPUESTOS XI. LÍNEAS DE ACCIÓN PARA LAS DIFERENTES ÁREAS XII. PRIORIDADES DE INVERSIONES PROPUESTAS PARA UN GRUPO PRODUCTORES DE CORRIENTES XIII. REGLAMENTOS UTILIZADOS PARA ASOCIATIVISMO DE MAQUINARIA, ORDEÑADORA Y TANQUE DE FRÍO XIV. GRUPOS DE PRODUCTORES E INDUSTRIAS RELEVADOS EN EL NEA XV. BIBLIOGRAFÍA XVI. AGRADECIMIENTOS PÁG 36 39 43 43 44 46 47 50 53 56 60 63 71 72 74 74 �4 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino RESUMEN El Norte Argentino cuenta con buenas condiciones agroecológicas para la producción de leche. Además, tiene fortalezas importantes para esta actividad como los bajos costos de producción, gracias en parte a los menores costos de la tierra que en la pampa húmeda, también por contar con abundancia de subproductos para la alimentación de las vacas lecheras a menores costos que en las zonas centrales y las altas producciones de materia seca por hectárea. Cuenta también con oportunidades como la gran demanda de productos lácteos en la región, y la gran posibilidad de competir con el abastecimiento que proviene de las cuencas centrales cuando no hay aplicación de “Dumping interno 1” por parte de las grandes empresas de la Pampa Húmeda. Por otra parte, si bien existen diferencias en cuanto al grado de madurez de las cuencas lecheras en las diferentes provincias, se puede afirmar que hay una cultura lechera en los productores existentes que dan una base adecuada sobre la cuál trabajar para mejorar los niveles del uso de la tecnología. Los ciclos de la lechería con sus crisis recurrentes en la Argentina y el mundo y la falta de apoyo a estas tramas, consideradas de “menor importancia” a la hora de fijar políticas para la región, no han permitido un desarrollo de una trama láctea armónica. Se la puede definir entonces como una trama regional débil, en gran parte incipiente, especialmente en el NEA y de escala económica reducida. La misma cuenta con falencias importantes en la vinculación con los mercados, con el acceso al crédito, la falta de asistencia técnica especializada a nivel primario e industrial y la escasa generación de conocimiento local. Estos factores impiden el desarrollo y le quitan competitividad a la trama láctea del Norte Argentino. Dentro de esta perspectiva se inserta este trabajo con el objetivo de, por un lado el de articular las acciones propuestas en el trabajo realizado el durante el 2007: “Análisis de las Cuencas Lecheras de Trancas (Tucumán) y Valle de Lerma (Salta), identificación de las problemáticas y evaluación de alternativas de desarrollo”2 y por el otro, el de realizar un estudio de situación y proponer áreas estratégicas y líneas de acción a las restantes provincias del NOA, Catamarca, Santiago del Estero y Jujuy y a todas las Provincias del NEA para desarrollar las tramas lecheras en forma competitiva. 1 En el norte argentino se le dice habitualmente “Dumping interno” a la venta de lácteos de la industrias de la pampa húmeda en el norte a menores precios que en los grandes centros urbanos de la zona central. 2 Trabajo realizado bajo el Programa de Cooperación técnica entre la FAO y la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, Argentina, Noviembre 2007. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 5 Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto a la delimitación de sus fronteras o límites. Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión de material contenido en este producto informativo para fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción del material contenido en este producto informativo para reventa u otros fines comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor. Las peticiones para obtener tal autorización deberán dirigirse al Jefe de la Subdirección de Políticas y Apoyo en Materia de Publicación Electrónica de la Dirección de Comunicación de la FAO, Viale delle Terme di Caracalla, 00153 Roma, Italia, o por correo electrónico a copyright@fao.org © FAO 2008 Queremos agradecer especialmente a FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations) por la ayuda brindada para el desarrollo del trabajo. También agradecemos, a la Ing. Agr. Eugenia Saini, al Ing. Horacio Colombet, al Ing. Agr. Hernán Pueyo, al Ing. Agr. Juan Chimicz y al Ing. Agr. Amílcar Arzubi por su colaboración en la búsqueda de información y el desarrollo de tareas a campo necesarias para hacer el diagnóstico. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 6 A. INTRODUCCIÓN En estos últimos años el mejoramiento del los márgenes agrícolas ha desplazado a las actividades ganaderas hacia otras zonas fuera de la Pampa Húmeda. Esta situación promovió el “corrimiento” de la frontera de la producción de carne hacia zonas no tradicionales pero no ocurrió lo mismo con la frontera de la producción láctea. En el período (2002-2007) a nivel nacional disminuyeron la cantidad de productores lácteos y se incrementó la producción por tambo gracias a una mayor eficiencia de cada explotación. En regiones como las extra-pampeanas con ecosistemas frágiles donde avanza la agricultura permanente, existe la necesidad de generar modelos competitivos y sustentables a largo plazo que eviten la degradación de los recursos. Para lograr ello, recobran vital importancia los sistemas silvo-pastoriles y la implantación de praderas permanentes –entre otras prácticas agrícolas conservacionistas-, que permiten desarrollar una ganadería respetuosa con el medio ambiente. Los sistemas de producción de leche se adaptan muy bien a tales exigencias y asimismo, trae aparejado la creación de fuentes de trabajo, el fomento del arraigo de las poblaciones rurales, el aumento de la facturación por hectárea y la generación de alternativas competitivas para los pequeños productores. Todo ello redundará, favoreciendo la integración social, la instalación de empresas de servicios, la creación de nuevos puestos de trabajo, tanto en forma directa como indirecta. Además de dichas ventajas, se puede afirmar que las perspectivas de la lechería tanto a nivel internacional como en el mercado interno, son buenas para un plazo por lo menos mediano y hay cierto interés de las empresas de abrir sus compras hacía nuevas áreas. Actualmente hay sobrados argumentos socio-económicos tanto en nuestro país como en el extranjero para fundamentar la conveniencia y la posibilidad de desarrollar cuencas lecheras en zonas consideradas marginales o no tradicionales. Es sabido que existen casos exitosos de producción de leche con pasturas tropicales y razas adaptadas en condiciones similares o más extremas a las del NEA en países vecinos como Paraguay y Brasil. Se comenzó con el estudio en la región del NOA en las provincias de Tucumán y Salta donde existen cuencas lecheras tradicionales (con más de 100 y 50 años, respectivamente). Dicho estudio concluyó con recomendaciones de líneas de acción (surgidas y/o consensuadas a partir de las necesidades de los actores locales) que durante el año 2008 se comenzaron a implementar. A partir de Abril de 2008 se comenzó con el estudio de las provincias del NEA a los efectos de conocer la potencialidad y las problemáticas que impiden el desarrollo de las cuencas lecheras a través de la opinión de sus actores públicos y privados. Nuestro aporte está y estará en relación directa con las demandas de los gobiernos provinciales, siendo la SAGPyA el organismo que articule dichas demandas con los �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 7 agentes proveedores de tecnología y con los programas de financiamientos existentes y adecuados para los objetivos de desarrollo planteados. B. OBJETIVOS Contribuir al desarrollo de la lechería del Norte Argentino, asistiendo técnicamente a los proyectos surgidos por iniciativas locales de las cuencas tradicionales del NOA comprendiendo sus contextos institucionales y organizativos. Extender el área de intervención territorial abarcando el resto del NOA y a la región del NEA para detectar zonas con actividad lechera que ameriten ser estudiadas para promover su desarrollo. C. METODOLOGÍA En el caso de la continuación del trabajo en las cuencas de Salta y Tucumán se articuló con los actores locales, del gobierno provincial, nacional e instituciones privadas y públicas para implementar las líneas de acción propuestas en el trabajo realizado bajo el Programa de Cooperación de la FAO y la Sagpya durante el 2007. Con respecto a las restantes provincias en primer lugar se realizó una caracterización general de la región y en una segunda etapa, se elaboró un estado de situación, sobre la base de la documentación existente, y fundamentalmente a partir de entrevistas grupales e individuales con los principales actores de la cadena lechera regional, productores, industriales, distribuidores, funcionarios de gobierno, asesores privados y técnicos de organismos de gobierno (INTA). A partir de esta información se definieron los principales problemas y ventajas que presenta la actividad lechera en la zona así como también las amenazas y oportunidades que se le presentan. �8 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino D. NORESTE ARGENTINO I. CARACTERÍSTICAS GENERALES En las provincias estudiadas se encuentra una gran diversidad de situaciones en cuanto a la madurez de las tramas productivas y al desarrollo tecnológico y especialización de los productores, pero se puede afirmar que en el NEA las tramas estudiadas se las podría encuadrar, según la clasificación de Altenburg (1999), dentro del “Cluster de Sobrevivencia”, que es aquel que est{ compuesto por micro y pequeñas empresas que atienden el segmento de mercado que se caracteriza por ser consumidores locales dispuestos a sacrificar calidad por el menor precio posible. Hay emprendimientos de pequeñas cooperativas, e industrias también muy pequeñas, y una gran cantidad de productores que venden leche suelta en la ciudad o queso criollo. En cuanto a los productores3 de leche entrevistados, en su gran mayoría se dedican a la ganadería de carne (cría de terneros) y ordeñan algunas vacas del rodeo general con mayor aptitud lechera. También existen, aunque en menor cantidad, productores lecheros más especializados en la producción de leche donde su principal ingreso está dado por esta actividad. Es muy común que los productores de leche, realicen varias actividades (éstas pueden variar según las distintas zonas) como pueden ser: producción de terneros para carne (en este caso la leche es un subproducto), cultivo del tabaco, cultivo del algodón, cultivo de la yerba mate, citricultura, horticultura, granja, venta de postes, etc. Pero en todos los casos es reconocida la producción de leche como una actividad importante; generadora de ingresos periódicos de dinero durante todos los meses del año. Asimismo, varios de estos productores, tienen ingresos extra-prediales debido a aportes de alguno o varios de los integrantes del grupo familiar. Esta situación hace que estos pequeños productores puedan reinvertir dinero en sus predios mejorando sus producciones y aumentando su competitividad. Si se lo analiza como sujeto económico en su totalidad, se evita el error común de considerarlo "productor de subsistencia" como resulta ser si se lo aborda analizándolo tan solo desde parámetros como; tamaño del predio o cantidad de vacas o considerando el ingreso de tan solo una actividad (carne, leche, etc.) Los productores afirman que tienen interés de crecer pero están impedidos ya que no cuentan con industrias locales para entregar la leche y la venta de leche suelta tiene limitantes en cuanto al volumen a comercializar. A pesar de definir a la producción de leche como una actividad muy sacrificada, reconocen en la misma, la oportunidad de progreso y en la gran mayoría 3 Ver en anexo Pág. 39 Caracterización de los productores presentes en la trama según sus aspectos cualitativos y cuantitativos. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 9 de los muy pequeños productores una oportunidad para el financiamiento de los estudios de sus hijos. Si se quisiera encuadrar en pocas palabras al pequeño productor promedio se podría decir que es dueño de la tierra y tiene menos de 50 has y 50 vacas de las cuales ordeña seis a las que le saca cinco litros diarios que vende en forma de leche suelta o queso criollo en el pueblo. Además produce terneros por lo que se lo considera un productor mixto. No tiene vacas especializadas y ordeña una gran mayoría de vacas mestizas, criollas y alguna cruza con Holando. Vende unos 1.000 litros mensuales (en forma de leche suelta o queso) por los que percibe 2.000 pesos. Gracias a estos ingresos mensuales provenientes del ordeño, a los ingresos de otras actividades que comparte con la lechería entre otras como la producción de carne, citrus, tabaco, yerba, granos, granja, y en una gran mayoría a los aportes extraprediales de la mujer o hijos del productor, hace que estos tengan posibilidades de progreso y competitividad en sus explotaciones. Si abordamos las grandes debilidades de la zona se debe comenzar por la falta de acciones colectivas coordinadas entre el sector público y privado a favor de esta actividad. No se ha tratado la problemática de este sector de una forma integral contemplando la problemática de todos los eslabones. La necesidad de esta trama productiva es que se aborden al mismo tiempo problemáticas tan dispares como la vinculación al mercado, vinculación a la financiación, necesidad tecnológica a nivel primario e industrial, especialización de proveedores, deficiencias de capacitación, etc. Sin embargo se detectó un interés en los agentes locales y gubernamentales en apoyar estas incipientes cuencas e incluso los están incorporando en sus programas provinciales de apoyo a la producción. Otra de las grandes debilidades de la trama es la falta de técnicos capacitados en lechería. Cualquier decisión de acción o intento de formulación de proyectos de desarrollos locales para grupos de productores se topa con el déficit de asesores que puedan acompañar a los productores o industriales en los mismos. Es casi inexistente la presencia de profesionales en el NEA con capacidad fijar prioridades para la formulación de proyectos en lechería. II. CARACTERÍSTICAS DE LA TRAMA PRODUCTIVA LECHERA 1) MISIONES Quizá sea esta provincia del NEA donde está más desarrollada la lechería. La gran influencia fronteriza de Brasil con una cuenca lechera importante y los programas de introducción de razas lecheras (principalmente Holando) en la década del ’80 han influenciado para que la provincia cuente con una lechería, aunque incipiente, con una �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 10 gran cultura en la producción de leche 4. Además cuenta con varios emprendimiento cooperativos y privados para la elaboración de leche. Producción primaria. Según la información de la provincia hay por lo menos 450 tamberos. El productor de Misiones es uno de los productores más especializado del NEA ya que en su gran mayoría ordeña vacas especializadas en producción de leche (Holando, Jersey o cruzas), ordeña dos veces al día y también los fines de semana y cuenta con instalaciones precarias pero hay una gran cantidad de tambos con ordeño mecánico. El productor de leche de Misiones es pequeño y comparte esta actividad con otras como el tabaco, yerba Mate, forestación, etc. Si los definimos según un relevamiento muestral (123 encuestas) realizado en Colonia Aurora5, los tamberos cuentan con 18 has promedio, la mano de obra es familiar y en un 95% ordeñan las mujeres, en un 50% cuentan con instalaciones de ordeño, el 23% de su hacienda es lechera (Mestiza criolla, Jersey, Holando, índicas) ordeñan 270 días al año y producen unos 7,5 litros por vaca. En cuanto a la alimentación tiene un 30% de pasturas implantadas un 7% de verdeos de invierno y suplementa con maíz, soja, caña de azúcar y mandioca (más importante). Una gran cantidad de productores elaboran su propia producción destinándola a queso criollo. En el municipio de Colonia Aurora se relevaron más de 100 fábricas artesanales de los pequeños productores y se estima que a nivel provincial hay uno 500 productores que venden sus quesos en las ferias francas. El contacto e intercambio con Brasil es muy importante especialmente de los productores cercanos a la margen del río Uruguay y en la frontera seca. Es común el que tengan parientes en Brasil y los visiten frecuentemente, y tienen una admiración por la lechería del vecino país y de su sistema cooperativo. También es habitual encontrarse en los tambos con productores y familiares que hablen el “portuñol” Industria. Un indicador de la cultura tambera de la provincia son las cuatro escuelas Agrotécnicas donde todas tienen tambo con sala de ordeñe y enseñanza de la actividad y dos de ellas cuentan con industria láctea. La provincia cuenta con tres cooperativas que elaboran su leche (Leandrito, Aurora, Puerto Rico), una planta privada (El Soberbio) y una planta con obra civil terminada y en proceso de compra de equipamiento. 4 Cultura Tambera es el conjunto de normas, hábitos y valores que practican los individuos, familias y trabajadores de las organizaciones que producen leche. Ver ampliación de definición en Anexo Pág. 43 5 Ver relevamiento realizado por el Ing. Méd. Vet. Virginio Luis RUFFINI – Coordinador Mesa Lechera Provincia de Misiones en Anexo pág. 50 �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 11 Cuadro N°1. Capacidad instalada en Misiones MUNICIPIO L. N. ALEM EL SOBERBIO SAN VICENTE RUIZ DE MONTOYA PUERTO RICO TOTAL LTS/DIA INSTITUCION COOP. LEANDRITO COOP. PROD. QUESO ESCUELA AGROTEC. ESCUELA AGROTEC. COOP. LECHERA PLANTAS DE PROCESO LTS/DIA CAP.INST. PROYECT. SITUACION 4.500 10.000 Funcionando 2.000 5.000 Funcionando 1.000 -.Parada 1.000 -.Funcionando 3.000 -.Parada 11.500 Fuente: Coordinación Mesa Lechera Provincial Instituciones. Esta provincia cuenta con una Mesa Lechera Provincial donde se nuclea a todos los actores de la trama láctea y fue creada a principios de 2008. Cuenta con representantes de los municipios interesados en desarrollar su lechería. Por otra parte desde 1995 bajo la órbita de la provincia, el PSA6, los municipios y otras organizaciones vienen trabajando en las ferias francas donde se generan espacios de comercialización para los pequeños productores. El plan ganadero provincial contempla la mejora general de los establecimientos lecheros más que la compra de animales. El programa se llama Proalimento y cubre la financiación de alimentos balanceados, mejora de instalaciones y cuenta con un subsidio para los productores que mejoren la eficiencia en los índices de parición entre otros. Además la provincia tiene un profesional como Coordinador del Programa Lechero del Ministerio y es el Med. Vet. Virginio L. Ruffini. 2) CORRIENTES Esta provincia es de donde se menciona los quesos de “Goya” con “denominación de origen” m{s antiguas de la historia de la lechería argentina junto a los de Tafí del Valle en Tucumán. En la actualidad el queso Goya es muy reconocido en los mercados internacionales aunque sus características de producción son muy diferentes a las del queso originario de la ciudad de Goya que era producido por la señora del mismo nombre y que dio origen al de la ciudad. La lechería de la provincia es muy incipiente aunque desde hace unos años se está generando lentamente el marco institucional para el armado de cuencas lecheras. La lechería está distribuida a lo largo y ancho de toda la provincia y se pueden definir cuatro cuencas lecheras 7: Norte, Central, Sur este y Sur oeste. La mayor cantidad de tamberos relevados están en la cuenca Sur este y en la cuenca norte, alrededor de la 6 PSA: Programa Social Agropecuario dependiente de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación. 7 Ver en anexo el detalle de las cuencas lecheras correntinas y cantidad de productores en cada una en la pág. 46 �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 12 capital. La región de mayor especialización lechera se puede afirmar que se encuentra en Monte Caseros y Paso de los Libres. Producción primaria. En el año 2007 se realizó un relevamiento y se encuestaron8 339 productores que ordeñaban vacas y comercializaban lo producido en forma de leche suelta, o productos de la elaboración de la misma. Son muy pocos los productores especializados que ordeñan vacas lecheras, hay unos 10 productores en Monte Caseros, tres en Paso de los libres, uno en Mercedes y uno en Riachuelo. El resto son criadores que ordeñan algunas vacas aunque la leche o lo producido de su elaboración es el ingreso más importante de la explotación. Del relevamiento resulta una figura de ordeñador promedio que tiene unas 50 has con unos 50 animales de los que ordeña seis vacas, en su mayoría mestizas, una vez al día obteniendo 5,5 litros por vaca. Vende por mes unos mil litros de los que obtiene 2.000 pesos mensuales. Industria. En Monte Caseros existe una Cooperativa lechera desde hace diez años, elabora unos 800 litros diarios produciendo yogur y leche fluida y vende en la zona siendo reconocida su marca. Tiene solamente tres socios y en la zona producen otros siete productores que venden queso o leche suelta. Los productores de Monte Caseros realizan en su gran mayoría otras actividades como horticultura, citricultura o ganadería. En Paso de Los libres hay un productor que cuenta con una fábrica y también una marca muy reconocida que es “La Familia” y en Riachuelo también hay un productor que cuenta con una Ensachetadora (desde el mes de septiembre) y elabora su propia leche y compra a terceros. También hay en Mercedes un productor con su establecimiento sobre la ruta que ordeña y produce productos artesanales muy reconocidos. También hay dos escuelas Agrotécnicas que tienen tambo y una Ensachetadora. Instituciones. La provincia cuenta con una ley donde se designa las características de una mesa asesora lechera conformada por los representantes de los actores de la lechería correntina. También tiene la provincia un coordinador de lechería que es el Ing. José María Cardoso. Cuenta además con la Facultad de Veterinaria de la UNNE que le dedica recursos y tiempo a la lechería subtropical. 3) FORMOSA Producción primaria. Existen tres cuencas principales, la del Colorado, la de distrito capital y la de Clorinda. La mayoría de los pequeños productores de leche de la cuenca de El Colorado y de Clorinda ordeñan vacas de cría; estos animales son “cruzas” debido a que poseen mezcla de distintas sangres: índica, europea y criolla. La mayor parte de la leche producida se destina a la elaboración de quesos y su posterior comercialización. En la cuenca Capital, hay dos tambos especializados con rodeo Holando cuyo ingreso principal proviene de la lechería. 8 Ver análisis del relevamiento en el anexo en la pág. 47 �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 13 Industria. Hay dos industrias importantes una en el Colorado -la Cooperativa COOPELCO- con una capacidad de elaboración de 5.000 litros día pero actualmente se encuentra cerrada y la industria privada en el distrito Capital. Instituciones. El gobierno provincial se muestra muy proclive a apoyar activamente al sector agropecuario en general y cuenta con programas de apoyo a la lechería. La provincia cuenta con el Centro de validación de tecnologías agropecuarias (CEDEVA) que se dedica a realizar ensayos técnicos en localidades de la provincia. Es muy importante el trabajo que está realizando el CEDEVA de Laguna Yema en ensayos de pasturas tropicales, pastoreo silvo pastoril en cabras y en sistemas productivos bajo riego. También el INTA en la localidad de El Colorado posee una experimental que tiene un tambo y realiza ensayos de especies forrajeras adaptadas a la zona. Su papel podría ser más relevante de aquí en adelante dado que este instituto ha lanzado un proyecto de apoyo técnico para las cuencas extra-pampeanas. Otra área con gran potencialidad para la producción de leche es la circunda a la localidad de Laguna Yema, allí según nuestro criterio y luego de entrevistas con técnicos del CEDEVA (centro de vadilación) de dicha localidad y productores locales, se podrían evaluar tres modelos productivos: Modelo A: Sistema extensivo pastoril, con pasturas de secano de gran productividad y con alta carga por ha (según estimaciones de la zona hasta 3 vacas lecheras/ha), buscando producir leche a bajo costo en un tamaño de explotación de mediana disponibilidad de superficie (alrededor de 1000 ha). Dicho sistema -a analizarse debería basar en el pastoreo intensivo de pasturas tropicales adaptadas a la zona y con suplementación de acuerdo a la disponibilidad de subproductos de otras actividades regionales. Aquí el CEDEVA Laguna Yema tendría un papel preponderante para apoyar el desarrollo tecnológico en lo que respecta a la disponibilidad de forrajes del modelo (hasta se podría incursionar con sistemas silvopastoriles en producción de leche). Modelo B: Sistema de producción intensivo de alta producción con riego complementario. Aquí también el CEDEVA cumpliría un rol significativo volcando hacia el tambo la experiencia en pasturas y forrajes bajo riego. Recomendaciones: Elaborar un proyecto de tambos con riego en Laguna Yema con el apoyo técnico del CEDEVA y del INTA, que contemple un crecimiento por módulos. Modelo C: Sistema silvo-pastoril Este sistema sería muy importante considerarlo para la producción de leche, debido a que las altas temperaturas que se registran durante casi todo el año atenta sobre el confort y el rendimiento del animal con aptitud lechera especialmente. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 14 4) CHACO Producción primaria. Del relevamiento realizado por distintas localidades del interior de la provincia del Chaco surge; que la leche bovina que se produce (salvo algunas excepciones) es un subproducto de la actividad cría de ganado de carne. Los ganaderos crían sus terneros al pie de la vaca y ordeñan algunas madres con mayor aptitud lechera. Con la leche que se obtiene se elaboran quesos “criollos” o se la comercializa como “leche suelta” en envases de pl{sticos, todo ello dentro de un circuito informal que no conoce controles bromatológicos. Dentro de las localidades relevadas se destaca Tres Isletas ubicada en el departamento de Maipú, en dicha localidad y su área de influencia existe un gran potencial agroecológico para la producción de alfalfas, cereales y oleaginosas: cultivos de significativa importancia para la producción de leche por su valor nutricional y por su aptitud para producir reservas (rollos, silos, etc.) para el invierno que es la estación más seca. En la localidad de Villa Berthet ubicada en el departamento de San Lorenzo se observó que es posible obtener muy buenas alfalfas en algunos lotes; aunque el nivel de la agricultura es inferior al de Tres Isletas. Se abusa en la zona del cultivo del algodón (llegando en algunos casos al monocultivo) a pesar de no dejar buenos ingresos. En la recorrida por ambas localidades se detectaron problemas en común para la producción de leche: fallas en la implantación de pasturas, carencia de reserva invernal, falta de asesoramiento técnico (en especial en pasturas) y falta de capacitación. Industria. En la localidad de San Martín hay un productor que industrializa su propia producción desde 1994 produciendo un queso reconocido en la zona. Ordeña Holando y elabora unos 700 litros diarios. III. VENTAJAS Y DESVENTAJAS COMPETITIVAS PARA LA LECHERÍA DEL NORTE ARGENTINO EN RELACIÓN CON LA LECHERÍA DE LA PAMPA HÚMEDA. La competitividad regional se ha constituido en un activo deseable, que involucra un grupo dinámico de factores determinados en una especialidad geográfica caracterizada por sus diferenciados componentes sociales, ambientales, políticos y culturales. Existe un conjunto importante de enfoques y puntos de vista sobre la competitividad. Dentro de los aportes contemporáneos Michael Porter; destaca la ventaja competitiva (por sobre la ventaja comparativa como elemento estático que explica el intercambio de bienes y servicios) a la que relaciona con atributos específicos, como son la dotación de factores y tecnología, la producción con rendimientos �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 15 crecientes a escala, la diferenciación de productos y la homogeneización en los patrones de producción. 1) VENTAJAS COMPETITIVAS DE LA LECHERÍA DEL NORTE ARGENTINO a) Menor incidencia del valor de la tierra (salvo algunas zonas bajo riego como, por ejemplo, el Valle de Lerma) con respecto a la región pampeana en el costo de producción de la leche. b) Menor costo de oportunidad de la tierra en relación a la región pampeana; que “sufre” la presión de los grandes arrendatarios “sojeros”. Cabe la excepción de las tierras bajo riego que compiten con cultivos como el tabaco o las hortalizas, elevando su costo de oportunidad. c) Menor distancia (y por ende menor incidencia del costo del transporte) para abastecer sus propios mercados locales con respecto a las industrias que compiten en esta región del norte y están instaladas en la región pampeana. d) Las perspectivas alcistas del precio de los combustibles a largo plazo, redundará en ventajas competitiva para la oferta de los lácteos locales o regionales en relación a los de la pampa húmeda. e) Producción de productos diferenciados y aceptados por el consumidor local (y en algunos casos por el turista) por ejemplo: quesos “criollos”, quesillos y leche fluida “suelta” con mayor tenor graso (productos que deberían cumplir con las condiciones de calidad y sanidad exigida por el Código Alimentario Nacional). 2) DESVENTAJAS COMPETITIVAS DE LA LECHERÍA DEL NORTE ARGENTINO a) Déficit en investigación y adaptación de tecnología específica para la producción de leche en las incipientes cuencas regionales. b) Falta de profesionales locales (Ingenieros Agrónomos, Ingenieros Zootecnistas y Veterinarios) especializados en lechería. c) Falta de personal capacitado para la producción de leche. d) Falta de industria local desarrollada (salvo algunas pocas excepciones). e) Falta de proveedores de insumos y servicios técnicos para el sector lechero. f) Baja participación de la lechería en el producto bruto interno provincial (dentro de aquellas provincias que componen la región del norte argentino) con respecto a otras actividades agropecuarias. g) Baja apreciación de parte de algunos responsables de políticas provinciales de las ventajas que el desarrollo de la lechería podría otorgar a la sustentabilidad de la agricultura familiar y el impacto que tendría a nivel regional; por ser una actividad que brinda valor agregado a los granos y distintos subproductos regionales. Y que asimismo cumple una función socioeconómica: aumentando el nivel de los ingresos y la radicación de las familias en las áreas rurales. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 16 h) Carencia en varias provincias de un plan estratégico para el desarrollo de la lechería. En el pasado, este hecho, redundó en fracasos de proyectos “aislados” que conllevaron al mal uso de los recursos comprometidos, dando lugar a incertidumbres futuras. i) Superposición e ineficiencia (salvo excepciones) de programas de fomento y ayuda para la producción de los pequeños productores. j) Carencia de industriales para la actividad láctea con perfil empresarial. k) Temor al “dumping interno”, realizado en recurrentes ocasiones por empresas pampeanas que liquidan sus excedentes en otras regiones. IV. MEDIDAS DE RESULTADO ECONÓMICO COMPARATIVAS TOMANDO COMO BASE DISTINTOS MODELOS PRODUCTIVOS REPRESENTATIVOS DE LA REGIÓN BAJO ESTUDIO. Se pudieron confeccionar (hasta el momento de realizar el presente informe) cuatro modelos representativos según la disponibilidad de datos aportados por técnicos y productores locales. No es lo más común en las cuencas estudiadas (en algunos casos con alto grado de informalidad) contar con datos de inversión y costos de producción. Por lo que se debe seguir trabajando en ese sentido. Cuadro N°2: Costo de producción y rentabilidad de los modelos productivos Región Norte Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Provincia Tucumán Tucumán Tucumán Corrientes Cuenca Trancas Trancas Trancas Riachuelo Escala – Tamaño Chico Mediano Grande Chico Costo Producción 1,30 $/litro 0,88 $/litro 0,78 $/litro 0,72 $/litro Rentabilidad -2,3% 5,8% 9,1% 9,1% Cuadro: Elaboración propia. Fuente: SAGPyA En los modelos de Trancas (M1, M2 y M3), se trata de sistemas de producción bajo riego y el valor de la tierra puede llegar a los 11.000 $/ha. Se observa que en la medida que aumenta el tamaño de escala baja el costo de producción y mejora la rentabilidad. En el Modelo 4 correspondiente a un sistema de secano en la cuenca de Riachuelo para un productor chico en la provincia de Corrientes, observamos una rentabilidad similar al modelo 3 (productor grande bajo riego de Trancas) y un costo de producción más bajo, favorecido por el menor valor de la tierra estimado en 6.000 $/ha (en el anexo se pueden ver todos los modelos completos) �17 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino Se debe aclarar que los modelos confeccionados para el norte argentino (en el presente informe) representan sistemas productivos que se encuentran, en término relativo lejos de su techo productivo por la propia inmadurez de sus cuencas o tramas productivas. A los efectos de comparar los modelos productivos anteriores con los de la región pampeana se presenta el siguiente cuadro. Cuadro N°3: Costos de producción y rentabilidad de modelos pampeanos Región Pampeana Modelo Modelo Modelo Modelo Modelo Modelo Provincia Cuenca Escala Costo Producción Rentabilidad Sta. Fe Central Chico 1,04 $/l 2,03% Sta. Fe Central Mediano 1,02 $/l 2,15% Sta. Fe Central Grande 0,97 $/l 4,87% Bs As Abasto S Chico 1,13 $/l 0,53% Bs. As Abasto S Mediano 0,96 $/l 3,16% Bs. As Abasto S Grande 0,90 $/l 4,15% Fuente: Elaboración propia. Fuente: SAGPyA Cuadro N°4: Comparación costo de producción, rentabilidad y valor de la tierra. Modelo Riachuelo Chico Trancas Grande Trancas Mediano Abasto S Grande Abasto S Mediano Sta. Fe Grande Sta. Fe Mediano Sta. Fe Chico Abasto S Chico Trancas Chico Costo producción ($/litro) 0,72 0,78 0,88 0,90 0,96 0,97 1,02 1,04 1,13 1,30 Rentabilidad (%) 9,1 9,1 5,8 4,15 3,16 4,87 2,15 2,03 0,53 -2,3 Valor de tierra ($/ha) 6.000 10.000 10.000 13.000 13.000 20.000 20.000 20.000 14.000 11.000 Fuente: Elaboración propia. Fuente: SAGPyA Si se presta atención al Cuadro N°4 se puede observar la incidencia del valor de la tierra en el costo por litro de leche producido. El valor de la tierra es el factor más significativo dentro de la estructura del capital invertido; en los modelos presentados se estima hasta alrededor del 60% la participación del valor de la tierra en la conformación del capital total de producción. Asimismo se observa que a igual valor de la hectárea disminuye el costo cuando aumenta el tamaño de escala. Por lo que se puede afirmar que el valor de la tierra es una ventaja competitiva importante para la zona norte. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 18 V. LÍNEAS DE ACCIÓN PROPUESTAS ¿Por donde empezar para a dar un impulso importante al desarrollo de una cuenca lechera en el NEA? Definitivamente un prerrequisito para encarar un proyecto de desarrollo se debe armar una estructura de profesionales del sector lácteo y profesiones afines que acompañen la capacitación de los productores, la dirección del crédito, y formalicen un plan estratégico a nivel cuenca y provincial 9. Hace falta trabajar en dos niveles: a nivel local con la radicación de profesionales que consoliden los grupos de productores y ayuden a su capacitación y formulación de proyectos, luego a nivel provincial, con técnicos especialistas en gerenciar proyectos y que cuenten con conocimientos de desarrollo agropecuario que asistan y coordinen a los técnicos locales y con el apoyo de técnicos de la pampa húmeda con gran conocimiento en lechería. El NEA carece de técnicos con formación y experiencia en lechería y cualquier iniciativa de desarrollo sin los técnicos que lo acompañen y apuntalen, llevaría a un fracaso rotundo de la actividad. En el estado de situación actual los productores carecen de este apoyo técnico para tomar decisiones adecuadas acerca de los factores deben priorizar para mejorar su situación. Una vez cumplimentado este prerrequisito se propone trabajar en las siguientes líneas de acción: 1. 2. 3. 4. 9 A. Producción primaria Los generadores de políticas de desarrollo deberán reenfocar al sector de los pequeños productores de leche pasándolos del marco de los programas sociales para enmarcarlos en programas de desarrollo de tramas empresariales cuyo objetivo principal vaya más allá el de la disminución de la pobreza y abarque además el de las ventajas competitivas sustentables. Apoyo a los grupos de productores con asistencia técnica ya formados 10 para que puedan formular sus proyectos de desarrollo y que tengan así la posibilidad de acceder a las líneas de financiamiento y a programas nacionales y provinciales existentes. Promover la formación de grupos de productores ordeñadores para el intercambio tecnológico y la asociatividad en el uso de factores de producción para solucionar los problemas de escala. Definir modelos de producción específicos para la región en cuestión respetando las diferentes formas de abordar la actividad ya sea desde la Ver anexo organigrama propuesto para la acción coordinada de los profesionales con los demás actores. Pág. 53 Ver en Anexo grupos de productores relevados en este trabajo en la pág 72 10 �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 5. 6. 7. 8. 1. 2. 3. 4. 19 producción especializada de leche o a través de la producción doble propósito de carne y leche. Generar incentivos específicos en forma de subsidio o entrega de insumos (ej. Plan pasturas) a un grupo de productores como prueba piloto con tecnologías de gran impacto en la producción y con la finalidad de difusión y motivación 11. Comenzando por los temas relacionados a la obtención de una buena cadena forrajera para la actividad. Consensuar las necesidades de investigación local, experimentación, extensión y capacitación de cada provincia con los actores locales y convocar al INTA, Universidades, Escuelas Técnicas, organismos nacionales y Provinciales, etc., y armar un programa a tres años. Capacitar al ordeñador en: higiene personal, lavado de ubres y pezones, sellado, mantenimiento e higienización de los elementos empleados en el ordeño, manejo de efluentes, calidad de agua disponible. Realizar talleres de capacitación sobre “dinámica grupal” con grupos de productores haciendo hincapié en los siguientes temas: identificación de problemas y necesidades, planificación, programación y administración de recursos, técnicas de trabajo en grupos, métodos y técnicas para la creatividad e innovación, planificación estratégica, etc. B. Producción industrial Definir que productos elaborar para determinar con cuáles se obtendría mayores posibilidades de competir con los que provienen de la pampa húmeda. Apoyo técnico, financiero e institucional a las cooperativas e industrias lácteas del NEA12. Profundizar el apoyo a la mejora en las prácticas de elaboración del queso criollo y definir las normas de calidad del mismo tanto desde el punto de vista químico como organoléptico. Elaborar un programa de necesidades de capacitación y transferencia de tecnología a tres años. C. Vinculación con los mercados 1. Trabajar con los productores de leche informales para evaluar las diferentes posibilidades de reconvertirse a la formalidad a partir de las estructuras de actuales contemplando sus necesidades de rentabilidad. Evaluar la posibilidad de armar una distribución minorista a partir del agrupamiento de los 11 12 Ver en Anexo propuesta de inversión a un grupo de tamberos de la prov. de Corrientes en la pág. 63. Ver anexo Pág. 72 las cooperativas e industrias relevadas en el NEA. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 20 productores para el embotellar o ensachetar la leche y generar una logística compartida de bajo costo. 2. Solicitar a Universidades de la región que defina qué parámetros e índices y que metodología se debe utilizar para diagnosticar los momentos en que se produce “Dumping interno” por parte de las industrias de la pampa húmeda en la región. 3. Analizar la posibilidad de equiparar los subsidios que reciben las grandes industrias lácteas de la zona central, con algún otro tipo de subsidio para el incremento regional de la producción de leche. Calcular el grado de impacto que tendría montos similares de inyección a una cadena local. 1. 2. 3. 4. 5. 13 D. A nivel institucional Articulación interinstitucional. Trabajar en la coordinación de los diferentes programas para evitar la duplicación y superposición de acciones. A partir de políticas ascendentes y trabajando en base a las necesidades reales de la trama, el ejemplo de “organigrama” propuesto13 podría asumir la responsabilidad de esta tarea de coordinación. Trabajar para consolidar las mesas de lechería provinciales para comenzar a elaborar una visión compartida de largo plazo a partir una mesa de lechería de la región. Crear las herramientas necesarias de información y transparencia para que los actores de la cadena puedan evaluar la equidad de beneficios y riesgos de la trama. Solicitar a la SAGPyA el armado de un espacio de lechería extrapampeana en su Sitio de Internet y dentro del área de lechería. En el mismo se centralizaría la información de mercados, programas específicos, información para las municipalidades que quieran incorporar a sus pequeños productores a proyectos de reconversión, etc. Promover los canales de comunicación y transferencias de experiencias entre las diferentes cuencas del Norte Argentino como por ejemplo la experiencia de funcionamiento interinstitucional y el desarrollo de los tres grupos de pequeños productores de Trancas. Ver Pág. 54 del anexo. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 21 VI. OBJETIVOS A DISCUTIR EN LA REGIÓN PARA EL 2020 Se proponen tres objetivos de producción para la discusión del crecimiento: el más ambicioso de alcanzar el autoabastecimiento en la totalidad de los productos lácteos, un objetivo de mínima que es el de alcanzar el autoabastecimiento de leche fluida y uno intermedio como sería el de el autoabastecimiento de la leche fina y los quesos frescos. 1) Para alcanzar el autoabastecimiento en productos lácteos (150 litros/hab/año) de la región se debería:  Alcanzar la producción de 500 millones de litros anuales.  Esto significa: 1.400.000 litros diarios de leche 120.000 vacas en ordeño 1.800 productores tamberos 2) Para alcanzar el autoabastecimiento de leche fluida (30 litros/hab/año) se debería:  Alcanzar la producción de 100 millones de litros anuales.  Esto significa: 270.000 litros diarios de leche 24.000 vacas en ordeño 360 productores tamberos 3) Para alcanzar el autoabastecimiento de leche fluida y quesos blando (65 litros/hab/año) se debería:  Alcanzar la producción de 2.200 millones de litros anuales.  Esto significa: 600.000 litros diarios de leche 55.000 vacas en ordeño 800 productores tamberos �22 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino E. NOROESTE ARGENTINO I. PUESTA EN MARCHA DE LAS ACCIONES ESTABLECIDAS 2007 PARA LAS CUENCAS DE SALTA Y TUCUMÁN En el capítulo IV del Informe Final14 del “Análisis de las Cuencas Lecheras de Trancas (Tucum{n) y Valle de Lerma (Salta)”, Identificación de las problem{ticas y evaluación de alternativas de desarrollo.” se encuentran las líneas de trabajo propuestas para ejecutar a partir de 2008. A continuación se detallan las mismas y las actividades que se están llevando adelante sobre cada punto a lo largo de este año. 1) Favorecer la integración de las relaciones productivas comerciales y sociales - Trabajar en la conformación y consolidación de grupos asociativos. - Integración industria – cadena comercial: A partir de la demanda de una cadena mayorista local con base en Tucumán, próxima a iniciar un proceso de integración con una nueva industria, se articularon acciones entre ambas partes con el fin de ayudarlos en la integración15. - Integración de productores e industria: En la provincia de Tucumán se está avanzando en la integración de un grupo de productores y una industria para la elaboración de yogur probiótico, elaborado con la tecnología del CERELA cuyo destino será reemplazar la leche escolar. La SAGPyA está acompañando este proceso desde la Dirección de Economía, donde se están calculando los costos de las distintas etapas del proceso con el fin de determinar cómo debería estructurarse el negocio desde el punto de vista asociativo. - Trabajar en la integración CERELA – Industria – Producción – Distribución. A partir de la estructura de costos, se desarrolló una planilla excel donde se produce un índice de actualización del precio del producto16. - Grupos de productores: Continúan afianzándose los grupos existentes de pequeños productores en la provincia de Tucumán. En la provincia de Salta, en el marco de la iniciativa local para que los productores tabacaleros incorporen a la lechería como actividad complementaria, se hicieron contactos para que las autoridades de la provincia conocieran a los responsables del exitoso programa de pequeños productores que funciona en Tucumán. El proyecto salteño contempla que los pequeños productores tabacaleros se incorporen a la actividad lechera integrando grupos asociativos. Las ventajas de la 14 Programa de cooperación técnica entre la FAO y la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos. Va en documento adjunto al informe como: “Pautas establecidas y negociadas de integración vertical y horizontal. Informe Ing. Eugenia Saini, Dirección Economía Agraria, SAGPYA. 16 Va en planilla excel en documento adjunto. Ing. Eugenia Saini e Ing. Amilcar Arzubi, Dirección de Economía Agraria, Sagpya. 15 �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 23 complementariedad entre el tabaco y el tambo fueron desarrolladas en del Informe Final del “An{lisis de las Cuencas Lecheras de Trancas (Tucum{n) y Valle de Lerma (Salta), identificación de las problemáticas y evaluación de alternativas de desarrollo.” Este proyecto, que se encuentra en una etapa muy incipiente, ya es de conocimiento del Coordinador del Proyecto INTA de Apoyo a la lechería de zonas extra-pampeanas y no tradicionales”. - Acompañar pruebas piloto de integración. Técnicos de la SAGPyA se encuentra acompañando a los productores e industriales tucumanos que están en proceso de integración para la venta de yogur probiótico desarrollado con la tecnología del CERELA para el reemplazo de la leche escolar. En tal sentido ya se realizó el primer taller de trabajo. - Trabajar en proyectos comunes para acceder a financiamientos blandos y Procurar el incremento de la cuota de “leche social” Estos dos puntos surgirán como consecuencia de los procesos de integración que se están llevando adelante en la actualidad. 2) Trabajar sobre Innovación tecnológica y capacitación atendiendo las necesidades locales - Plan de necesidades y prioridades de investigación - Programa de capacitación a capacitadores - Capacitación a productores y personal Estas actividades se están canalizando a través del Proyecto del INTA. En Tucumán ya comenzaron las capacitaciones, mientras que en Salta se realizó en el mes de junio un taller del que participaron los actores locales y el Coordinador del Proyecto INTA, con el objetivo de definir las prioridades y comenzar a trabajar en el plan de trabajo para avanzar en los tres niveles de capacitación, algunos de los cuales tendrán cobertura regional. - Estudiar la posibilidad de contar con algunos establecimientos modelos En la provincia de Tucumán ya se cuenta con dos establecimientos que se van a utilizar como modelos. Actualmente se están cerrando las gestiones técnico económicas de ambas explotaciones. En la provincia de Salta, existe un convenio entre una Escuela Agraria y AACREA, para utilizar dicha escuela como tambo modelo, proyecto al que se sumaría también el INTA. 3) Promover el acceso y vinculación a los mercados - Actualizar las investigaciones de mercado Ya contamos con el presupuesto para la actualización del estudio de mercado. Actualmente la SAGPyA está analizando cómo financiarlo. - Asesoramiento en imagen de marca �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 24 - Trabajar con el Cerela en algún lácteo con un sello de calidad. Sobre estas actividades, no se ha avanzado hasta el momento. 4) Desarrollo institucional y organizacional - Instituir una forma de trabajo donde los actores del cluster del NOA estén representados. Las mesas provincial de Tucumán y Salta se siguen reuniendo periódicamente. Todavía no hay una fuerte integración de la Mesa Regional, algo que seguramente ocurrirá en la medida que se puedan cumplir los objetivos planteados por las otras 3 provincias de la región. - Trabajar en la transparencia del mercado mediante un precio pizarra, niveles de producción, etc. - Promover que los convenios colectivos de las industrias lácteas Pymes difieran de lo de las empresas grandes. Sobre estos puntos no se ha avanzado. 5) Atracción de nuevos agentes - Promover y acompañar a los productores e industriales que quieren ingresar a la actividad - Explorar la cooperación con industrias de otros sectores la posibilidad de trabajar en conjunto En Tucumán está próxima a ponerse en funcionamiento una nueva planta con una capacidad de 30.000 litros diarios. En Salta en estos días se presentaría un anteproyecto para la instalación de una planta para la elaboración de 50.000 litros diarios, en el marco del proyecto de diversificación de los productores tabacaleros. En Jujuy hay intención de poner en funcionamiento una planta ubicada en la localidad de Perico que está prácticamente sin estrenar con una capacidad instalada de 15.000 litros diarios. Dado este potencial incremento en la capacidad instalada, no parece conveniente al menos por el momento salir en busca de nuevos actores, sino concentrarse en que los proyectos en marcha sean exitosos. 6) Acciones a partir de nuevas demandas En el mes de marzo las autoridades de la provincia de Tucumán presentaron en la SAGPyA una serie de demandas nuevas, cuyo detalle y estado se detallan a continuación: - Hacer contacto con el Ministerio de Desarrollo Social para estudiar cómo se puede utilizar más leche local para los programas alimentarios. - Estudiar la factibilidad de instalar una fábrica de leche en polvo o de leche larga vida. Ya hay personal de la SAGPyA trabajando sobre este tema y se le presentaron los costos de producción de una planta de secado de 100.000 litros día. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 25 - Actualizar el estudio del mercado regional, analizando además cómo funciona la red comercial. Como se comentó, este estudio ya está presupuestado. - Desarrollar tres niveles de costos de producción de la zona. Sobre este tema se está avanzando a partir de casos concretos de productores cuyas gestiones se están terminando de cerrar. II. ESTADO DE SITUACIÓN DE LAS PROVINCIAS: CATAMARCA, SANTIAGO DEL ESTERO Y JUJUY 1) CATAMARCA Producción de leche de vaca en la provincia. En la actualidad en la provincia de Catamarca hay dos cuencas lecheras. La del Este en el Dpto. Santa Rosa, localidad de Los Altos, donde se encuentra la empresa Milkaut del NOA con alrededor de 670 Vacas en ordeño y una producción del orden de los 13.000 litros diarios. Además hay otro tambo de características similares en la Localidad de Albigasta llamado Ediranch. La segunda cuenca se encuentra en el Valle Central, funcionó hasta principios de 2008 de manera cooperativa y llegó a tener en un momento 60 socios que industrializaban su producción en la Cooperativa COTALI. Ambas cuencas se desarrollan bajo riego con una importante participación de la alfalfa como recurso forrajero. Otros alimentos son maíz, sorgo, algodón y otros subproductos regionales. Los únicos meses en los que suele faltar pasto son julio y agosto, por lo que se recurre a reservas forrajeras. Las precipitaciones se concentran entre Noviembre y Marzo dando origen a un régimen monzónico, actualmente se encuentran en el orden de los 1.000 mm anuales. La provincia no tiene aun un buen relevamiento de las características de los productores que quedaron, aunque en general son pequeños y no superan las 20 has (4 de vivienda y 16 para producir, aunque en muchos casos hay 4 has de alfalfa con riego) y se encuentran en una zona del valle central cada vez más urbanizada, razón por la cuál el valor de la tierra hace muy difícil sostener los tambos en esa zona (US$/ha 10.000). La intención del gobierno es que estos productores se “muden” a otra zona y que trabajen de manera asociativa. Esta reconversión se haría con apoyo de la provincia. A los pequeños productores se los piensa llevar a Valle Viejo. Existe un proyecto de un productor de San Francisco (Cba.), que tiene campo en Catamarca, para instalar un tambo a corral con servicio de hotelería para quienes quieran incorporar vacas a la iniciativa. El volumen de producción se estima en 4.500 litros diarios. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 26 Industria. La principal industria láctea de la provincia es La Cooperativa de Tamberos Limitada (COTALI), que hasta agosto de 2008 se encontraba cerrada y ocupada por sus empleados. Además hay 4 pequeñas empresas, leche Miki que procesa 3.000 litros diarios y 3 pequeñas industrias queseras de unos 1.000 litros cada una. Algunos de los productores del Valle Central que quedaron luego del cierre de COTALI le están entregando la leche a estas empresas, mientras que otros venden leche cruda o hacen quesillo. Estado de situación de COTALÍ Perfil de Cooperativa. Es la empresa láctea más tradicional de Catamarca con 75 años de existencia. Agrupa a productores tamberos de Valle Viejo, Capital, Fray Mamerto Esquiú y Capayán, además de recibir (hasta el comienzo de la crisis), materia prima fuera del círculo de productores asociados. Esta cooperativa puede elaborar los siguientes productos: leche fluida, quesos, yogurt y dulce de leche. Sus mercados se encuentran el Valle Central y el oeste de la provincia, la empresa no está autorizada para el tránsito federal. En el período previo al cese de producción, la empresa se proveía en un 20 a 30% de la leche con lo que entregaban sus asociados, mientras que el resto provenía de Milkaut del NOA, Ediranch y leche de la cuenca de Trancas en la provincia de Tucumán. El procesamiento diario no superaba los 8.000 litros diarios, habiendo bajado en el último período a 4.000 litros diarios. Hacia fines de la década del 90 COTALI procesaba 18.000 litros diarios. En julio de 2008 la planta se encontraba cerrada y tomada por los empleados. De acuerdo con lo informado por los funcionarios del gobierno, se llegó a esta situación por una fuerte competencia intrasectorial, cambios en las preferencias del consumidor y fundamentalmente a un muy mal gerenciamiento de la cooperativa. Como es lógico suponer, a partir de esta situación la empresa entró en pérdida y comenzó a endeudarse, a renegociar deuda y recibió un subsidio del INAES. Cuando la crisis se agudizó, se reemplazó el anterior Consejo de Administración por uno nuevo, en el cuál participa el gobierno provincial con el propósito de normalizar la situación financiera de la cooperativa y ponerla a operar nuevamente. La secuencia para el rescate de la empresa sería: 1 - Regularizar la situación del personal y ajustar la dotación de gente a la escala de la empresa. 2 – Tener un diagnóstico de la situación de la planta para saber cuánto cuesta ponerla en condiciones de operar normalmente. 3 – Conocer en detalle la deuda total. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 27 4 – Ir a concurso de acreedores. 5 – Una vez concursada, el gobierno provincial aportaría los fondos necesarios para el rescate. 6 – Paralelamente se quiere trabajar en el fomento de la producción de leche en la provincia, tanto de los pequeños productores y empresas que ya están instaladas, como de nuevos actores para alcanzar la escala necesaria para que la fábrica pueda alcanzar el punto de equilibrio. Personal. La estructura nunca se ajustó a los cambios en el recibo de leche. En 1998 habían 30 empleados, en la actualidad hay 29. Algunos de estos empleados tienen más de 40 años de antigüedad en la empresa y gozan de todos los beneficios establecidos por el convenio con ATILRA. En julio de 2008 no estaban cobrando sus sueldos. Al respecto, el nuevo consejo de administración se encontraba negociando una solución al problema laboral. Una propuesta es que bajen de 6 a 4 horas de trabajo. Estructura industrial. El estado de la planta demuestra a simple vista la falta de mantenimiento y la obsolescencia de buena parte del edificio y de las maquinarias. Se esperaba para el día 17 de julio el informe de la empresa Estudio Técnico Industrial (ETI), de la localidad de Villa María acerca del estado de la planta. En un informe preliminar, ETI destaca lo siguiente: a) El edificio y las instalaciones presentan en general un gran estado de deterioro abandono y desorden. b) Carece de un lay-out mínimo aceptable y las distintas instalaciones resultan poco o nada funcionales. c) Se observa falta de mantenimiento desde hace mucho tiempo en instalaciones y equipos. d) El edificio presenta un notable deterioro en pisos, techos y aberturas, por lo que su recuperación sería de alto costo. e) La mayoría de las máquinas (tinas, tanques, ensachetadoras etc.), si bien no son de última generación, se pueden recuperar, con los lógicos costos y utilizarlos en una posterior reingeniería de la planta. El informe concluye con las siguientes sugerencias a) Respecto del personal, llevarlo al 50% del nivel actual. b) Privatizar todo aquello vinculado a la recolección y reparto de productos. c) Dado que se involucrará el sector público se sugiere: - Cumplir con todas las normas sanitarias - Obtener todas las habilitaciones para el tránsito provincial y nacional. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 28 - Poder ser mostrada como ejemplo de una industria alimentaria. - Arrancar con un nivel lo suficientemente sólido como para garantizar el sostenimiento en los próximos años. - Implementar procedimientos de gestión y aseguramiento de calidad (BPM, HACCP, ISO, etc.). d) Evaluar la posibilidad de hacer un sector totalmente nuevo que reúna todos los requisitos mencionados para elaborar al menos toda la línea de productos frescos, dejando el resto como depósitos y quesería. Se hace esta descripción ya que esta es la empresa que está asesorando al gobierno acerca de cómo reciclar la fábrica y seguramente lo que se haga estará al menos en parte en línea con la propuesta de ETI. Fondos necesarios Bienes de capital: El importe final surgirá del informe final de ETI, pero se estima una necesidad del orden de 2 a 3 millones de pesos. Capital operativo: Se estima que para poner a funcionar la planta harán falta entre $ 800.000 y $ 900.000. Pasivo: Tampoco está el número final. Hasta ahora se tienen relevados 2,4 millones de pesos a los que se les debe sumar la deuda con la AFIP, IVA desde octubre de 2007 y aportes impagos desde hace 3 años. Dentro de estos 2,4 millones de pesos se encuentra una deuda de $ 400.000 con los productores locales y otra similar con MIlkaut del NOA, Ediranch y productores de Trancas. El 17/07/08 se esperaba tener los balances. Recién entonces se podrá concursar la cooperativa. El subsidio del INAES fue de $ 250.000 que nunca se supo en qué se gastaron. Recién después del concurso el Estado podrá empezar a invertir en la planta, de lo contrario corre el riesgo de embargos. Actualmente todos los bienes de la cooperativa están hipotecados. Proyecto de reactivación El proyecto de reactivación tiene 3 líneas de acción. 1 - El rescate de la empresa COTALI. 2 - El aumento de la producción de los pequeños productores, su posible traslado a otra zona e impulsar formas de trabajo asociativo entre ellos. 3 – Fomentar la instalación de nuevos tambos de mayor escala en la región (Existe un programa por el cual el gobierno paga hasta un 30% de la inversión). �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 29 Para el análisis de la factibilidad del proyecto, se modelizaron los resultados para distintos niveles de recibo de leche, llegando a la conclusión que harían falta alrededor de 28.000 litros diarios para tener un resultado neto aceptable. Es por ello que el proyecto tiene como requisito indispensable comprar leche a los productores grandes de la provincia, instalar nuevos tambos grandes y/o comprar leche de Tucumán. Esto último sería relativamente fácil si a los que se les adeuda se les paga la leche nueva al contado y se va cancelando la deuda en forma paralela, poniendo como condición venderle leche a COTALI. 2) SANTIAGO DEL ESTERO Producción de leche de vaca. Esta provincia cuenta con tres zonas donde se produce leche y existe potencial de desarrollo de la lechería: a) Zona Sudeste: Esta cuenca se encuentra fundamentalmente en el Dpto. Rivadavia y cuenta con una actividad tambera bien desarrollada con fuertes vínculos con la provincia de Santa Fe. La mayoría de los tambos se concentran en las localidades de Selva y Colonia Alpína. En total hay 166 tambos con una producción diaria del orden de los 200.000 litros diarios. La agricultura crece pero más lentamente que en otras regiones y la cadena forrajera tiene como base la alfalfa en pastoreo directo. La principal limitante es la calidad del agua. b) Zona Este: abarca parcialmente los departamentos Belgrano, Taboada, Ibarra y Moreno, con escaso o nulo desarrollo lechero, con gran desarrollo de la agricultura, fundamentalmente soja. c) Zona de riego: se trata del área bajo riego cercana a la Capital provincial y que comprende los departamentos Capital, Banda, Robles, Silipica, Loreto, San Martín y Figueroa. En esta región existen tambos cuya producción tiene como base la alfalfa bajo riego. En general se trata de tambos pequeños. Industria. Existen tres plantas industriales: a) Lactiban: Elabora productos frescos, fundamentalmente yogur y leche fluida. Procesa alrededor de 10.000 litros diarios. b) SITA SRL: Procesa alrededor de 3.000 litros diarios. Hacen queso y helados. La capacidad instalada es de 4.000 litros diarios en un turno. c) Oliverio: Elabora 2.000 – 3.000 litros diarios provenientes de un tambo propio. La industria tiene capacidad ociosa. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 30 Proyecto de Desarrollo una Cuenca Lechera en el Área de Riego del Río Dulce. El Ministerio de la Producción junto a la EEA INTA S.E. elaboró un Proyecto de Desarrollo de una Cuenca Lechera en el Área de Riego del Río Dulce En La Provincia De Santiago Del Estero. La elección de desarrollo de dicha zona, en una primera etapa se debe a que: - Dispone de un potencial de riego de hasta 120.000 has, para maximizar y estabilizar la producción de forrajes. - Existen pequeños tambos, con distinto grado de tecnología. - Gran cantidad de parcelas, donde las características de sus suelos no son atractivos para la soja. - La mayoría de las parcelas están desmontados y sistematizados para riego. - Existencia de alfalfares implantados, para pastoreo directo y/o corte - La cercanía a la ciudad de Santiago del Estero facilita la provisión de insumos y servicios especializados (asesoramiento agronómico y veterinario, mantenimiento de equipos, servicios de confección de silo y heno, etc.). - Se encuentran a una distancia razonable de un conjunto de plantas industriales ubicadas en el noreste de la provincia de Córdoba y el noroeste de la provincia de Santa Fe, con vías de acceso que permiten la recolección y transporte de la leche según las exigencias de la calidad y las necesidades industriales, lo que garantiza la posibilidad de un desarrollo competitivo del conjunto de la cadena láctea. Existen entre 8 y 10 productores que pueden llegar fácilmente a producir 2.000 litros diarios cada uno. Este es un dato importante, ya que para que una empresa de las regiones tradicionales se interese en ir a buscar la leche a 500 km exigirá completar un equipo. La Cooperativa SanCor CUL se mostró muy interesada en el proyecto, participó en la elaboración del mismo con su equipo técnico y se comprometió a recibir la leche de los productores en las mismas condiciones que al resto de sus remitentes, aunque en una primera etapa las exigencias en materia de calidad higiénico sanitaria sería menor al standard de la cooperativa, hasta que los productores se vayan adaptando a las nuevas exigencias. La provincia solicitó a la SAGPyA ayuda para el financiamiento de los proyectos, tanto de ampliación, como de instalación de nuevos tambos. En el mes de septiembre, desde la SAGPyA se le propuso a la provincia que los créditos para los distintos perfiles de productores se canalicen a través del crédito del Banco Nación a tasa subsidiada, y que para aquellos casos en los que los productores no tengan las suficientes garantías, la provincia haga un fondo de garantía que le sirva de aval al banco para que estos productores puedan acceder al crédito, �31 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino habiendo disponibles suficientes fondos para atender las necesidades de los productores. También se propuso que el “Proyecto INTA” tenga una activa participación en el avance del desarrollo de la cuenca aportando técnicos para las capacitaciones y el establecimiento de líneas de I+D adaptadas a las necesidades locales. 3) JUJUY En esta provincia la lechería tiene muy poco desarrollo. En el mes de agosto del año 2008 se realizó un relevamiento de los tambos existentes en los valles jujeños que desarrollan su actividad en un radio aproximado de 45 Km, siendo muy pocos los tambos restantes en la Provincia y que se encuentran a más de 120 Km de la Capital. Los tambos relevados en total son diez (10), que en conjunto producen diariamente 4.400 litros aproximadamente, de los cuales 1.200 litros se destinan a quesos elaborados por los mismos productores y los restantes 3.200 litros se venden como leche fluida a terceros para la elaboración de quesos y quesillos a un precio promedio de $1.25 por litro. Departamento Forma de Paraje tenencia Sup. VT VO Lt/día Tipo de ordeño El Carmen San Antonio San Antonio Capital San Antonio Palpalá Capital Capital Capital Capital Arriendo Propietario Propietario Propietario Propietario Arriendo Arriendo Arriendo Arriendo Propietario 120 12 55 30 100 6 60 28 90 20 120 20 18 10 28 10 28 17 8 20 2100 350 300 80 350 125 400 250 80 350 Mecánico Mecánico Mecánico Mecánico Mecánico Mecánico Mecánico Mecánico Mecánico Mecánico Monterrico San Antonio La Toma Lozano La Aloma El Remate Los Huaicos Los Molinos Juan Galán El Arenal 160 28 50 30 68 25 40 25 14 28 Para caracterizar a la provincia, en dirección SE a NO se encuentra la selva de las Yungas (con precipitaciones anuales de 1.300 mm), le sigue la zona del Valle (con 600 mm), luego la zona de la Quebrada y finalmente la Puna en donde llueven 100 mm/año. Las zonas cercanas a la Capital actualmente son las habilitadas para producción agrícola, y el resto de las actividades extensivas se expande a zonas con menor aptitud, en donde las mejores zonas ganaderas se caracterizan por carga de 2 vacas/Ha. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 32 De acuerdo con lo informado por el Director de Ganadería de la provincia, existe potencial de crecimiento en el desarrollo de tierras, específicamente en la zona de Manantiales, Aguas Calientes, Pampitas y algo en las zonas cañeras como Fraile. La provincia está esperando la llegada de nuevos inversores que apuesten a las distintas actividades, ya que hay campos de la provincia que pueden ser concedidos y otras zonas como la zona de “Pongo” que hoy se dedica a actividades intensivas. Por otro lado, existe la intensión del traspaso de productores de la actividad tabacalera a tambera, específicamente por el problema de manejo de personal. La dirección de ganadería posee una ley de Desarrollo Ganadero en la provincia que incluye la oferta de créditos para infraestructura, y cuenta con una tasa del 4% para proyectos ganaderos y lecheros. Industria. En la provincia de Jujuy actualmente no hay ninguna fábrica industrializando leche de vaca. Planta industrial de Perico Esta planta pertenece a la firma Industrias Lácteas Jujuy SRL. El proyecto se inició en 1997. La planta está equipada para recibir 15.000 litros diarios, pero la obra civil está diseñada para duplicar dicho recibo. Se trata de una fábrica con habilitación para exportar. El equipamiento permitiría la elaboración de leche fluida, yogur y quesos. La planta operó durante unos pocos meses en 1999 y luego, por problemas financieros debió cerrar. La industria fue construida con un préstamo provincial que no se pagó en su totalidad y que actualmente es reclamado por la provincia. Ante esta situación los socios y la propia provincia tienen la intensión de reactivar el proyecto. Los socios se mostraron abiertos a cualquier tipo de negociación, desde asociarse hasta la venta del total de la empresa. La refinanciación de la deuda puede transferirse y cubrirse a través de un plan de pagos. La deuda es de 1,1 Millones de pesos. Acciones a llevar adelante desde la SAGPyA 1 – Dar a conocer entre los actores de la cadena láctea la existencia de esta intención tanto pública como privada de reactivar el proyecto para que los interesados se acerquen a la provincia y analicen la factibilidad de instalarse en la zona. 2 – Trabajar con el “Proyecto INTA” para que los productores que ya se encuentran produciendo aumenten sus volúmenes de producción. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 33 F. CONSIDERACIONES FINALES Los estudios realizados y las líneas de acción recomendadas para las cuencas lecheras del norte argentino no se agotan en el presente trabajo. El mismo pretende ser una ayuda para los decisores y diseñadores de las políticas públicas dirigidas a promover el desarrollo de cuencas lecheras incipientes. Más allá de algunos prejuicios desatinados (fruto del mero desconocimiento) sobre la competitividad de los pequeños productores lecheros que comercializan sus productos dentro de un circuito informal, hay un campo muy vasto de estudio de este fenómeno antes de aplicar cambios estructurados bajo la óptica de producción de la pampa húmeda. Se debe resaltar que para el caso de la “leche suelta” los productores entienden que ofrecen un producto diferenciado: "leche de campo", "leche gorda no como la del sachet", como suelen decir los consumidores que ellos mismos abastecen directamente por contar (en varios casos) con un sistema de distribución probado a domicilio. Todo ello redunda en ventajas competitivas para estos pequeños productores lecheros que también suelen vender quesos “criollos” muy apetecidos por sus clientes. Los pequeños productores informales cuentan entonces con una ventaja competitiva como lo es la del conocimiento del consumidor y cuenta con una distribución desarrollada. Para conocer en mayor profundidad el circuito informal de comercialización de “la leche suelta”, se propone para futuras líneas de investigación, realizar el estudio de las características de los consumidores y la opinión que éstos tienen acerca de este tipo de leche. También se podría evaluar a los consumidores que no la compran y por qué y bajo que condiciones aceptarían la compra en domicilio. En sectores de alto poder adquisitivo de los países desarrollados están volviendo a la compra de leche con mayor tenor graso a domicilio en botellas de vidrio. ¿Por qué entonces no estudiar este modo de comercialización, que ocurre desde hace muchos años en nuestro país en sectores de menor poder adquisitivo y sin ningún tipo de control de calidad del alimento? ¿No se podrían presentar alternativas a este sistema de producción y comercialización de los productores marginales contemplando al mismo tiempo las ventajas su sistema y el cumplimiento de las normas bromatológicas? Se les preguntó a los productores que vendían leche informal que opinaban sus compradores respecto de que le vendían leche cruda y sin pasteurizar y si temían por su salud. Los productores respondían (en todos los casos) que la gente no tiene miedo ya que “siempre hierve la leche” y decían que est{ tan arraigada esta costumbre que “hasta la leche del sachet la hierven”. Estos comentarios abren otro campo de investigación a seguir sobre la falta o no de conocimiento que tiene la población sobre los inmensos beneficios que tiene consumir leche pasteurizada versus consumirla �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 34 hervida. Esto cobra especial importancia saberlo en los hogares de bajos recursos donde la leche es importantísima en la dieta de los niños. Proponemos entonces estudiar la forma en que a estos productores marginales vendan leche suelta pasteurizada y que contribuyan a la difusión de las bondades de consumir leche bajo esta forma en lugar de hervirla. Al mismo tiempo consideramos que es muy importante el estudio del éxito interinstitucional alcanzado en el trabajo con los pequeños productores en la zona de Trancas en Tucumán. Allí se articularon los diferentes programas el Ministerio de Bienestar Social de la Nación, la Secretaría de Agricultura de la Nación, la Dirección de Ganadería de la provincia, el Programa Social Agropecuario, el INTA, Prodernoa y el instituto de Cooperativas. Esta experiencia exitosa donde 19 pequeños productores reingresaron a la actividad lechera alcanzando financiamientos blandos, y principalmente articulaciones entre ellos realizando todo tipo de Asociativismo, es un buen ejemplo para replicar en el NEA. Una línea de trabajo sería el estudio de cómo replicar estas experiencias en pruebas pilotos en grupos de productores del NEA. Por último cabe decir que no todos los tipos de producción presentan la misma capacidad efectiva para promover el desarrollo local. La Artesanalidad, la necesidad para alcanzar rentabilidad en pequeñas superficies, la intensificación de la mano de obra familiar son características que presenta esta actividad aportan al desarrollo local. Por ello consideramos de suma importancia a la producción lechera para alcanzar tal fin y por otra parte potencia las otras actividades locales dando valor a los granos y subproductos del sector agroalimentario aportando al desarrollo rural. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 35 G. BIBLIOGRAFÍA Altenburg y Meyer-Stamer. 1999. How to promete clusters: policy experiences form Latina America, World Development vol 27 n° 9. Chiossone, Guillermo. Sistemas de producción ganadero en el Noreste Argentino. Seminario V de ganadería Argentina, 2006. INTA San Cristóbal. Argentina. Gras, Carla. 2004. Pluriactividad en el campo argentina: el caso de los productores del sur santafecino. Cuadernos de Desarrollo Rural, segundo semestre, número 051. Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, Colombia. Gutman, G. Iturregui, M; Filadoro A. 2004. Propuestas para la formulación de políticas para el desarrollo de tramas productivas regionales. El caso de la lechería Caprina. Oficina de la CEPAL en Buenos Aires. Landini, F. 2004. Organización campesina y dignidad personal en contextos de clientelismo político. Análisis de un caso en la provincia de Formosa. Facultad de Psicología (UBA), Becario Conicet. Paz, G. Rodríguez, R; González, V. 2006. Desarrollo local y tipos de producciones oportunidades para la pequeña producción. Trabajo y Sociedad N° 8 Santiago del Estero, Argentina. Caicyt-Conicet. Pueyo, Hernán. “Desarrollo del sistema productivo, industrial y comercial de la lechería bovina”. Consejo Federal de Inversiones. Informe Final, agosto de 2005. Quintana, J.; Nieto, D.; Scala, E. 2007. “Análisis de las Cuencas Lecheras de Trancas (Tucumán) y Valle de Lerma (Salta), Identificación de las problemáticas y evaluación de alternativas de desarrollo.” Programa de Cooperación Técnica entre la FAO y la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca Y Alimentos. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 36 LECTURAS COMPLEMENTARIAS I. LAS DIEZ PREGUNTAS CENTRALES Y MÁS FRECUENTES REALIZADAS POR LOS ACTORES : ÚTILES PARA ENTENDER LAS POSIBILIDADES DE DESARROLLO DE LA LECHERÍA DEL NORTE ARGENTINO 1. ¿Tiene el NEA posibilidades de desarrollo de su lechería? Las condiciones agroecológicas son aptas, las oportunidades también, y creemos que con un buen acompañamiento con políticas activas, el NEA tiene el fermento o masa crítica necesaria de productores para construir ventajas competitivas en este sector económico y aportar una cuota importante al desarrollo genuino en la región. Estos actores con el adecuado acompañamiento y articulación público-privada están en condiciones de alcanzar mejoras importantes en tecnología, en la utilización de insumos (especialmente en subproductos y pasturas subtropicales), organización de la producción a partir de microcuencas, atender demandas insatisfechas con productos tradicionales y nuevos y encontrar nuevas formas de comercialización. Esto no descarta la introducción de nuevos productores medianos a grandes que podrían acelerar el proceso de desarrollo. 2. ¿Por qué va a tener éxito ahora un emprendimiento industrial lechero en el Chaco cuando los que hubo en el pasado fracasaron todos? En la Pampa Húmeda, a pesar de contar con una trama productiva lechera bien desarrollada, también existió una gran enormidad de proyectos lecheros que fracasaron, especialmente Pyme. Además, en los últimos 30 años las grandes industrias lácteas de la pampa húmeda tuvieron que ser asistidas para seguir en el mercado. Hay causas de índole macroeconómico como las reiteradas crisis macroeconómicas del país, del sector lácteo (ciclos de la lechería) y causas de índole microecnómico que tienen que ver con el incipiente desarrollo de la trama productiva (cluster) del Chaco. Además hubo algunos emprendimientos donde se intentó generar cuencas locales donde se trasladó la racionalidad técnico-productiva de la pampa húmeda sin tomar en cuenta la cultura, tradición y conocimientos de los productores locales. Esto es extensible a las otras provincias del NEA. 3. En el Chaco no existen las condiciones agroecológicas que hay en la Pampa Húmeda… �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 37 - Existen ejemplos donde se producen leche en cantidad y calidad con Biomas más hostiles que los del Chaco como por ejemplo la cuenca de los Menonitas en el Chaco Paraguayo o en el mismo Brasil. 4. ¿Cómo se puede desarrollar una cuenca lechera con la amenaza del ‚Dumping interno‛17 de las industrias lácteas de la Pampa Húmeda? Este fenómeno, bien medido en Salta y Tucumán por las industrias locales, no se está produciendo desde hace tres años. Ocurre pero aisladamente y por tiempos muy cortos y con productos muy concretos (sachet y queso cuartirolo). Esto se debe a que a la gran industria le conviene en estos momentos exportar sus excedentes al exterior gracias a los elevados precios internacionales. De todas formas sería adecuado comenzar a tomar mediciones del mercado para contar con índices que midan el comienzo del “Dumping interno” por parte de alguna industria de la Pampa Húmeda. Por otra parte las condiciones de los mercados y de la demanda mundial de lácteos son muy diferentes en la actualidad que los pasados 30 años. Se espera un mercado mundial demandante de lácteos ya que la demanda mundial está creciendo al 2,5% anual y la oferta al 1,5%. Esto se debe fundamentalmente a la demanda creciente de China e India y el sudeste asiático y hace que las empresas de la pampa húmeda estén centradas más en la exportación que en volcar productos baratos en las regiones del NEA y NOA. En estos últimos tres años han sido esporádicos los casos de “Dumping interno”. 5. ¿Qué aporte significativo puede aportar esta actividad a la economía local? - La actividad lechera aporta una gran generación de valor agregado de lo producido en las mismas localidades. - Genera necesidad de mano de obra a lo largo de todo el año y en mayor cantidad por hectárea comparado con la agricultura. - Retiene a la gente en el campo. - Brinda una mayor accesibilidad a los alimentos producidos localmente. - Contribuye a solucionar el problema de la producción de leche marginal. - Es una economía sustentable para los pequeños productores. - Brinda una alternativa económica a las actividades y cultivos tradicionales. - Posibilita la excelente complementación con algunos monocultivos anuales como el tabaco. 6. ¿Tiene la región o las provincias la capacidad de accionar colectivamente para resolver los problemas comunes? 17 Es de uso y costumbre en el Norte Argentino llamarle “dumping interno” a la venta de lácteos por parte de las industrias centrales en el norte, a menores precios que en los mercados de la pampa húmeda. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 38 Hasta el momento se visualizan algunas acciones aisladas tanto a nivel local como regional que apoyen a la trama productiva láctea. A nivel macro hay algunos acompañamientos de programas en las provincias de Misiones y Formosa y acciones puntuales en Corrientes como el programa pasturas. No hay acciones micro en apoyo a las pequeñas y medianas empresas o cluster locales. Tampoco existe promoción a las instituciones de educación y capacitación y centros tecnológicos o incubadores que estén trabajando en lechería. 7. ¿Por qué un productor que vende leche suelta en la ciudad a dos pesos el litro va a pasar al circuito formal vendiendo a un industrial la leche a un peso el litro? Solamente lo harán si tienen cambios importantes en el incremento de la producción para compensar la baja en el ingreso. Una gran cantidad de productores dicen que les lleva mucho tiempo la venta “puerta a puerta” y que preferirían dedicarles más tiempo a las vacas y vender a una industria que les lleve toda la leche. Pero para dar este salto afirman necesitan tener un incremento importante en la producción y para eso esperan que alguien los ayude (el estado) para realizar ese salto a partir de inversión en vacas o en pasturas. 8. ¿Los productores piensan que los problemas para el desarrollo de la cuenca son sólo el dinero? Con sus matices hay dos grupos de productores, los que esperan que las soluciones “vengan de afuera”, del estado o de un mejor precio de la leche por ejemplo y otros productores que se posicionan más en las posibilidades propias para cambiar su realidad. La lógica del asistencialismo político por la cuál han pasado muchos pequeños productores tiende a posicionarlos en un lugar pasivo18. En este grupo se encuentran los que piensan que el estado les debe dar todo, ya sea en forma de dinero, vacas o semilla. Diferenciar estos grupos y hacer docencia serían los caminos posibles para abordar un verdadero desarrollo. 9. ¿Qué herramientas se podría utilizar para diferenciar a los productores que solo les interesa los subsidios y no el desarrollo o la incorporación de tecnología? El hecho de trabajar en grupo, hacer un proyecto de desarrollo y diferenciar que aspectos dependen de la inversión y que tecnologías de “costo 0”, es una manera de comenzar a clarificar las intenciones del grupo o la de sus integrantes. Si el grupo no decide hacer nada hasta que “le den la plata” es una señal clarísima de la intencionalidad de los integrantes. Según la opinión de varios técnicos con experiencia en el manejo de grupos de pequeños productores, afirman que la mejor manera de 18 Landini, F. 2004. Organización campesina y dignidad personal en contextos de clientelismo político. Análisis de un caso en la provincia de Formosa. Facultad de Psicología (UBA), Becario Conicet. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 39 testar a un grupo es con la compra de una maquinaria sencilla en forma asociativa. Esta pone a prueba la dinámica asociativa y las ganas de progresar o desarrollarse. Según Landini (2004), entre otras, una acción positiva sería la de favorecer el posicionamiento activo del campesino en la solución de los problemas que lo aquejan, a partir del reconocimiento de su potencialidad para influir sobre el propio contexto de vida. Según Good (1995) los resultados de una investigación que realizó con juegos de laboratorio indicaron que “la cooperación ha demostrado ser mayor cuando los beneficios de cooperar son inicialmente pequeños y van aumentando progresivamente”, por lo que llega a la conclusión de que “el gradualismo es la mejor forma de construir cooperación y confianza”. 10. ¿Por qué fracasaron las cuencas en el NEA que se impulsaron en los ’80 y ‘90? Una de las conclusiones mas importantes de las "JORNADAS INTERNACIONALES DE LECHERIA SUPTROPICAL" llevadas a cabo en la Facultad de Ciencias Veterinarias de la Universidad Nacional del Nordeste de Corrientes, durante el año 1997 y de la que participaron cerca de 450 personas entre productores, empresarios y profesionales de Corrientes, Chaco, Misiones, Formosa, fue que "la extrapolación de tecnologías de áreas templadas a subptropicales fue una de las principales causas de fracasos pasados en materia de producción lechera en nuestra región". Testimonio de Juan Chimicz sobre el fracaso de la cuenca de Goya en la década del 80. II. CARACTERIZACIÓN DE LOS PRODUCTORES PRESENTES EN LA TRAMA DEL NEA Se aborda la clasificación de los productores entrevistados desde una óptica técnica-productiva pero al mismo tiempo se intenta en la clasificación utilizar también una lógica cultural-tradicional donde no solo se toman en cuenta los aspectos cuantitativos de su producción sino también se intenta entrar en diálogo con su lógica y cultura19. A. Aspectos cualitativos Es muy común encarar una clasificación según la actividad en la que se está trabajando y a partir de esta se determina su escala y si es una economía de subsistencia o no. Este tipo de análisis sería incompleto para los productores relevados ya que se los debe abordar de una forma “horizontal” contemplando las actividades que realizan dentro y fuera de su establecimiento ya que en su gran mayoría realizan varias actividades o hacen trabajos en la ciudad o algún miembro de la familia trabaja afuera y es sostén del hogar. Se define “pluriactividad” como la combinación de 19 Landini, Fernando. Prácticas Cooperativas en campesinos Formoseños. Problemas y Alternativas. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 40 actividades y ocupaciones agrarias y no agrarias, dentro o fuera de la propia unidad productiva (C. Gras, 2004). En su gran mayoría las familias entrevistadas son pluriactivas 20 tanto en el predio como fuera del mismo, al dedicarse a otras actividades no agrarias ya sean comerciales (kioscos, carnicerías, etc.) o manteniendo empleos (docentes en su gran mayoría) o jubilaciones. Las razones que aducen a la pluriactividad son mayoritariamente la de la disminución del riesgo y en una menor medida para aprovechar los beneficios sociales y de programas estatales de algunas actividades como la Yerba Mate, el tabaco, etc. También se manifestó como causa importante de la pluriactividad, la necesidad costear los estudios de los hijos y en su gran mayoría los productores aducían que hacían lechería para contar con la “platita mensual” para costear los estudios universitarios de sus hijos y los terneros hacían las veces de “aguinaldo”. Otro enfoque que se da entre los productores entrevistados es que con el “sueldo de mi mujer paramos la olla” y lo producido en el campo es para reinvertir y es “la alcancía de la familia”. Esta situación muchas veces no es contemplada por los programas existentes y clasifican al productor como “inviable” o de “subsistencia” gracias al reducido tamaño de su predio o al pequeño número de vacas en ordeño, cuando en realidad, gracias a su pluriactividad, cuentan con un gran potencial de crecimiento a pesar de su pequeña escala. Esto nos llevaría a revisar las categorías de “pequeño productor”, “pobres rurales”, “productores de escala mínima”, “productores de subsitencia”, También mencionan que a diferencia de otras actividades, si crecen con el tambo, esta actividad permite absorber mano de obra familiar y demanda una tarea estable a lo largo del año gracias a su grado de intensificación y a que no es una actividad “zafrera” sino m{s bien lo contrario. Por otra parte, también hay que introducir en el análisis a la hora de definir políticas públicas, el nivel de instrucción y capacidad de adopción de tecnología de estos pequeños productores analizados. No solo cuentan en su gran mayoría con niveles de educación secundaria, sino que además las esposas cuentan con carreras terciarias y los hijos con carreras universitarias. a. Pauta cultural: i. Productor Doble propósito: Criadores que producen terneros y además leche. ii. Especializados: productores de leche y como actividad secundaria la venta de machos. b. Forma de Comercialización de sus productos 20 Ver ejemplos en ANEXO FOTOS �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 41 i. Venta directa en el pueblo en forma de: leche suelta, leche en envases reutilizados, yogur en botella, quesos criollo, dulce de leche, ricota, etc. ii. Venta a usina láctea, privada o cooperativa. c. Fuentes de ingresos i. Monoactividad: productores de solamente de leche ii. Pluriactividad en el predio: citrus, producción de postes, horticultura, yerba mate, producción de cerdos, tabaco, etc. iii. Pluriactivadad familiar y fuera del predio: kiosco, supermercado, carnicería, empleado municipal, jubilados, docente, etc. B. Aspectos cuantitativos a) Corrientes Según un relevamiento21 realizado en el 2007 (Prolatina) se entrevistaron a 338 productores que ordeñan. Estos no son la totalidad de los ordeñadores de corrientes ya que puso un límite mínimo de vacas para entrevistar. Si tuviéramos que resumir la encuesta definiendo el promedio de los tambos de Corrientes y figur{ndonos que el tambero es uno solo “se podría decir que el tambero correntino es”: - Un productor dueño de la tierra y que alquila algunas has. - Tiene menos de 50 has y menos de 47 animales - Es un productor mixto, carne y leche - Y ordeña seis vacas una vez al día y le saca 5,5 litros por vaca. - No tiene vacas especializadas, ordeña una gran mayoría de mestiza y después algo de criolla. - Vende unos 1000 litros mensuales de leche a 2 pesos - Vende leche fluida principalmente pero también queso - Vive principalmente de lo que produce pero él o alguien de su familia tiene una changa en el pueblo. - Es una explotación familiar sin empleados externos - Tiene un altísimo interés en la lechería pero no sabemos como quiere canalizarlo. - Lo que más le insume tiempo es la venta de su leche o quesos. El doble de cualquier otra tarea como lo es la elaboración del queso o el ordeño. - Ordeña a mano y a cielo abierto. 21 Fuente: Ministerio de Trabajo, Producción y Turismo de la Prov. de Corrientes. Relevamiento sobre la producción y comercialización de leche en la Prov. de Corrientes. / Prolatina, servicios profesionales. (2007) �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 42 - Sólo tiene un 17% de pastura implantada, el resto campo natural - Tiene galpón y corriente eléctrica, pero monofásica. - Prácticamente no recibe asesoramiento técnico aunque le gustaría tenerlo - Le interesa la experiencia asociativa aunque fue muy escasa hasta el momento - Tiene experiencia en la Suplementación de sus vacas, especialmente en la mineral. b) Misiones Según la secretaria de Agricultura de la Provincia existe unos 416 tamberos en la provincia uqe comparten la actividad con la yerba mate, tabaco, forestación. Según un relevamiento del INTA los tamberos explotan entre 25-50 has, ordeñan entre 3 a 15 vacas con una producción individual de 3 a 8 litros. Las cargas son altas alcanzando hasta 5 cabezas por ha y en casi todos los casos se practica la Suplementación de las vacas en ordeño. La producción en su mayoría es doble propósito y comercializan la leche en cooperativas, ferias francas o se vende como leche suelta, queso o ricota en las ciudades. c) Chaco Según una encuesta 22 realiza por funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería de la Provincia y el INTA en 1998 donde se relevaron 19 departamentos y cerca de 5.800.000 has resultó que había en el Chaco 21.000 productores agropecuarios de los cuáles 253 producen leche (1,2% de los productores). Se determinó una muestra de 39 productores sobre los cuales se realizó una encuesta más profunda donde resultó que solo unos pocos (4) producen más de 200 litros y el 61% de los encuestados produce entre menos de 50 litros. El porcentaje promedio de vacas en ordeño sobre vacas totales fue de 55% con una producción de 4,5 litros por vaca y por día. Respecto a las razas el 33% de los productores poseía vacas de raza Holando Argentino en proporciones que variaban de un 25 a 100% por rodeo. El 38% de los productores encuestados utilizaban pasturas y solo el 41% suplementaba a las vacas. d) Formosa Según un estudio del CFI 23 en el año 2005 había unos 427 productores tamberos si se descuentan los 1.420 tamberos que son de autoconsumo. Los 427 22 Fuente: Estudio de Mercado de la leche y posibilidades de radicación de industrias lácteas en el Chaco. CFI, 1998. 23 Desarrollo del sistema productivo, industrial y comercial de la lechería bovina, Ing. Agr. Hernán Pueyo, Consejo Federal de Inversiones, Agosto de 2005. �43 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino productores son caracterizados como: Queseros artesanales (356), entregadores para consumo de leche fluida (67) y entregadores a industrias elaboradoras (4). III. CULTURA TAMBERA Cultura Tambera es el conjunto de normas, costumbres, prácticas y sistemas de valores que hacen a los individuos, familias y trabajadores de las organizaciones que producen leche. Las normas tamberas son ideas internalizadas (estén o no escritas), como por ejemplo ordeñar las vacas todos los días, preñarlas cada año, en que momento retirar las pezoneras, cuando secar a una vaca, la cantidad de ordeños, etc. Los prácticas son aquellas no escritas como el grado de dedicación al trabajo que en el caso tambero es mayor al de otras actividades, el hábito a la rutina y hacer la misma tarea casi todo el año, de trabajar con buen o mal tiempo, etc. Según Salas24 Cultura lechera es la que tiene una sociedad que se desenvuelve en torno de la producción láctea y que se expresa en un estilo de vida entendido como un “ordenamiento en el espacio y el tiempo” donde se transforman pr{cticas sociales, formas de habitar y de ser “en un espacio definido por lo vinculante y lo histórico (tradición) que ordena y proporciona sentido y orientación a la vida social IV. ANÁLISIS FODA LECHERÍA NEA25 - 24 FORTALEZAS Bajos precios de la tierra. Bajos costos de producción. Posibilidad de industrialización en el mismo tambo. Disponibilidad de tecnología para producción de leche en zonas suptropicales. Demanda insatisfecha de productos lácteos artesanales regionales. Posibilidad de ocupar mano de obra familiar Posibilidad de diversificar la producción Buena distribución de los ingresos a DEBILIDADES - Escasa tradición en producción lechera. Baja productividad. Deficiente calidad de materia prima. Escasa mano de obra capacitada. Escasa capacidad industrial instalada. Limitada diversificación de productos lácteos. Bajo grado de Asociativismo. Limitada capacidad gerencial Falta de técnicos con conocimiento en lechería Falta de desarrollo de los proveedores de insumos Salas Quintanar Hernán. Antropología, estudios rurales y cambio social. La globalización en la región lagunera. Universidad Autónoma de México, México, Revista de Antropología social, Desacatos, 2002. 25 En Base a FODA realizado por el Dr. Ezequiel Patiño, Facultad de Veterinaria, UNNE. �44 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino - - - lo largo del año Buen aporte a la recuperación de estructura y fertilidad de los suelos. OPORTUNIDADES Desplazamiento de lechería por soja en cuencas tradicionales. Escaso autoabastecimiento de leche y derivados en el NEA. Gran potencial de crecimiento. Cercanía con mercados externos (Paraguay y Brasil). Disponibilidad de alimentos agroindustriales (heces de malta, semilla de algodón, caña de azúcar, bagazo de citrus). Posibilidad de generar productos con denominación de origen. Demanda tanto interna como externa de lo producido Actividad adecuada para las pequeños productores - Falta de maquinaria y contratistas Poca cultura de cadenas forrajeras y reservas de pasto. - AMENAZAS Deficiente infraestructura (caminos, electricidad, telefonía). Escasez de crédito. Competencia con productos "extra" NEA y con "lecheria informal". Insuficiente apoyo de gobiernos provinciales Falta de políticas lecheras. V. ANALISIS FODA DE MISIONES26 FORTALEZAS DEBILIDADES 1º- Importante segmento de mercado a asistir, consumo Provincial de Leche Social 5.000.000 Lts/año. 2º- Alto costo de fletes desde cuencas centrales. 3º- Red caminera primaria provincial con Asfalto. 4º- Energía Eléctrica disponible en todo el Territorio Provincial. 5º- Productores primarios residentes en los predios rurales, con disponibilidad de 1º- Alto grado de dispersión territorial de los productores. Dificultad de acopio. 2º- Baja producción individual, vaca/día y Predio/día. Producción mixta carne/leche Necesidad ordenamiento nutricional y Genético. 3º- No especialización en producción lechera. Rodeos mixtos carne/leche Simultaneidad de otras producciones intensivas Ej. Tabaco. 4º- Falta de instalaciones y equipos 26 Realizado por Ministerio del Agro y la Producción Direccion General de Producción Animal Especies Tradicionales y no Tradicionales Provincia de Misiones �45 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino mano de obra familiar 6º- Producción real existente y alto potencial de ampliación. 7º- Condiciones agro-ecológicas para la producción de recursos nutricionales. 8º-Tecnología disponible para minimizar la cadena de frío del producto elaborado y mejor distribución de los picos de producción estacional, “Leche larga vida”. 9º - Estrategia de intervención desarrollada para implementar la lechería subtropical en todo el flujograma de la cadena de leche. adecuados. (Sala de ordeñe). Enfriadores. Ordeñadoras mecánicas, etc. 5º- La formación y contratación de equipos técnicos, para la asistencia permanente de los productores. Nutrición, genética, sanidad tanto del rodeo lechero como del manipuleo higiénico del producto. Planificación y gestión. 6º- Inadecuada temperatura en la cadena : Ordeñe – Acopio – Planta de proceso 7º- Existencia de industrias caseras de productos lácteos, que si bien reciben capacitación de procesos de producción y correcto manipuleo, no garantizan un producto seguro por fallas de infraestructura. 8º- Dificultad de comercialización, por no cumplimentar las normas reglamentarias. Producción artesanal. 9º- Alto costo de inversión predial y de la cadena de procesos. Necesidad de inversiones hundidas. 10º- La no existencia de cabañas fundadoras para proveer de material genético a las cuencas. OPORTUNIDADES AMENAZAS 1º- Gran parte del sector lechero minifundista (70%), son también tabacaleros, lo cual permite la diversificación productiva del área tabacalera de Misiones. 2º- Decisión política de desarrollar para el sector lechero las Cuencas no tradicionales. 1º- Que las cuencas centrales del país, por problemas comerciales, ingresen productos a precios que no permitan competir. 2º- El no cumplimiento de los controles bromatológicos, a nivel municipal, que facilitan la venta informal a precios de competencia desleal. 3º- Subsidios estatales a grandes industrias centrales que permiten abastecer las regiones periféricas. �46 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino VI. ANÁLISIS FODA DE CORRIENTES FORTALEZAS 1. Producción de alto volumen y calidad de forraje a partir de las pasturas subtropicales y naturales bien manejadas. 2. Presencia en las pasturas naturales de más de 200 especies con gran potencial de producción con fertilización y manejo. 3. Hay zonas con población descendiente de inmigrantes con una gran cultura del trabajo. 4. Marco legal: La provincia cuenta con una ley provincial de lechería. 5. Se da muy bien la producción silvopastoril con Eucaliptos o Pino en combinación con las Brachiarias. DEBILIDADES 1. Poca posibilidad de producir leche en los malezales. Podría llegar a servir para vaca seca. La única ventaja que tiene es que en invierno está un poco verde. Aporta unas 35 raciones por ha y por año. 2. Poca posibilidad de producir leche en los bañados (malezal hondo). 3. Falta de cultura de trabajo intensivo como lo es el tambo. 4. No hay contratistas de maquinaria agrícola. Tanto para la confección de reservas como para las labores culturales de disqueo y siembra. 5. Los pequeños productores no tienen superficie suficiente para justificar la compra de equipos de reservas o laboreo. 6. Falta de tractores 7. Falta de personal calificado para la operación de maquinaria agrícola. 8. Falta de electrificación rural. 9. Falta de molinos 10. Falta de tecnología local. Falta de conocimiento del biotipo lechero adaptado. Falta de conocimiento sobre una cadena forrajera apropiada para la lechería correntina. 11. Marco legal: falta de reglamentación de la ley de lechería. 12. Falta de buenos caminos de tierra. Los actuales son muy malos �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino VII. ANÁLISIS DEL RELEVAMIENTO DE TAMBOS EN CORRIENTES (2007) DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LOS TAMBOS Se podría agrupar los diferentes departamentos en 4 cuencas: 1. Cuenca Norte a. Capital 22 b. Mburucuyá 6 c. Gral Paz 0 d. Saladas 7 e. Empedrado 4 f. San Luis 4 g. Iratí 9 h. San Cosme 4 27 i. Bella Vista 36 TOTAL 92 2. Cuenca Central a. Mercedes b. Concepción c. San Roque TOTAL 3. Cuenca Sur este a. Curuzú Cuatiá, b. Paso de los libres, c. Monte Caseros, d. Sauce e. General Alvear f. General San Martín g. Santo Tomé TOTAL 4. Cuenca Sur oeste a. Esquina b. Sauce c. Goya28 TOTAL 27 28 28 22 25 75 39 18 11 13 5 47 133 11 14 4 29 Bella Vista está a 140 km de la Capital y Bella Vista Saladas 46 km De Goya a Paso de los Libres hay que hacer 367 km 47 �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino TENENCIA DE LA TIERRA 1. Hay una parte importante 17% (56 productores) de tamberos en situación de “ocupación” 2. El 62% de los productores (200) tienen menos de 50 has. 3. El 32% de los productores (105) tienen entre 51 a 250 has. GRUPO FAMILIAR 1. El 67% de las explotaciones están compuesta por pareja con hijos 2. El 17% es de mujer con hijos MEDIO DE VIDA 1. El 58% de los productores viven exclusivamente de lo que producen TIPO DE PRODUCCIÓN 1. El 70% de los productores producen carne y leche 2. Solo el 27% se dedican a producir solamente leche 3. Y el 3% solamente carne. NÚMERO DE ANIMALES 1. El 71% de los productores tiene hasta 40 animales 2. El 19% de 41 a 150 animales INTERÉS POR LA LECHERÍA 1. El 91% de los productores tienen interés por la lechería entre muy alto (57%) y alto (34%) DISPONIBILIDAD DE INSTALACIONES 1. El 60% no tiene manga!!! 2. Solo un 18% alambrado eléctrico 3. Como positivo el 66% tiene galpón 4. Solo el 12% tiene molino!!! 5. El 95% tiene corrales CORRIENTE ELÉCTRICA 1. El 87% de los tamberos tienen corriente eléctrica 2. Pero solo el 3% de ellos tienen trifásica, la mayoría es monofásica. DISPONIBILIDAD DE ANIMALES 1. La gran mayoría tiene Vacas (98), Caballos (87) y Aves (84) 48 �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 49 2. La mitad tienen cerdos y un 36% ovinos y muy pocos tienen cabras y búfalos (1%) RAZAS 1. La primera raza en producción es la mestiza (48%) 2. La segunda es la criolla (22%) 3. Y recién la tercera el Holando más Jersey (18%) VACAS EN ORDEÑO 1. El 77% de los productores ordeñan menos de 10 vacas 2. El promedio de vacas en ordeño de esta población sería alrededor de 6 vacas 3. Sólo un 2% ordeña más de veinte. ORDEÑO 1. Sólo el 6% de los tamberos hacen ordeñe mecánico 2. De los productores que ordeñan a mano solo el 34% lo hacen bajo techo, el resto a cielo abierto. 3. el 91% ordeña solamente una vez por día 4. Y el 89% es realizado por la familia (solo un 11% tiene empleados TIEMPOS DEL TRABAJO 1. Lo que le lleva más tiempo es la venta de sus productos, quesos y leche fluida (2,86 horas por persona) 2. Luego el ordeño y la elaboración de quesos les lleva casi lo mismo (1,46 y 1,63 respectivamente) HIGIENE DE LA LECHE 1. El 84% se lava las manos y el 85% filtra la leche 2. El llamativo que el 24% enfría la leche 3. El 72% vuelca la leche en recipiente de plástico 4. El 90% no hace ningún control bromatológico COMERCIALIZAIÓN DE LA LECHE 1. El 43% solo fluida 2. El 24% solo derivados 3. Y el 22% ambos 4. Existen algunas pequeñas variaciones entre el invierno y verano (indagar) 5. La mayoría sale a vender en el pueblo y algunos vienen a comprarle a su casa 6. La leche se vende en su mayoría diariamente, a veces venden semanalmente 7. En queso es al revés, se vende semanalmente y algo se vende diariamente �50 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino PRODUCCIÓN POR VACA 1. Afirman que en invierno producen 5,5 litros por vaca y en verano más de 6. EXPERIENCIAS ASOCIATIVAS 1. El 28% de los productores tuvo alguna experiencia asociativa 2. El 84% afirmó que fue de buena a muy buena la experiencia 3. Demuestran que tienen un alto interés en participar en experiencias asociativas (73%) ASESORAMIENTO TÉCNICO 1. El 33% no recibió nunca asesoramiento técnico 2. y un 42% lo tuvo ocasionalmente. 3. por lo tanto el 75% casi no tienen asesoramiento 4. Ante la pregunta si desea capacitarse en diferntes rubros más del 75% respondieron afirmativamente… VIII. RESUMEN CONSOLIDADO DEL DIAGNOSTICO REALIZADO A PRODUCTORES EN UNA CUENCA EN MISIONES29 CUENCA: COLONIA AURORA 123 MUESTRAS ACTIVIDAD PRINCIPAL CULTIVO DE TABACO 70 % DE LA MUESTRA TOTAL JORNALES DISPONIBLES 365 JORNALES PROM. POR PROD. 2.96 MANO DE OBRA FAMILIAR – ALTO CONTENIDO DE GENERO EL 95 % DEL ORDEÑE ES REALIZADO POR MUJERES TOTAL DE HAS 2.235 HAS PROM. / PRODUCTOR 18 ENERGÍA ELÉCTRICA SI CAB. BOVINO TOTAL CAB. PROD. LECHE CAB. LECH. / CAB. TOT. CAB. LECHE POR PROD. 29 100% DE LA MUESTRA 1.981 DOBLE PROPÓSITO CARNE/LECHE 536 MEST. CRIOLLA/H.A./JERSEY/INDICAS 27 % 4.3 Realizado por Ministerio del Agro y la Producción Direccion General de Producción Animal Especies Tradicionales y no Tradicionales Provincia de Misiones �51 FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino ALTO % DE TOROS DE RAZAS PARA CARNE PROD. VACA DIA PROM. DURACIÓN LACT. PROM PROD. VACA LACTANCIA PROD. TOTAL DIA PROM. PROM. DIA PRODUCTOR 7,5 LTS 270 DIAS 2.025 LTS 4.020 LTS 32.6 DEPOSITO PARA AGUA TANQUE ALJIBE NO TIENE 87 10 26 70.73 % 8.13 % 21.13 % PISO DE TIERRA 36 29.26 % MOLINO FORRAJERO POSEE 65 NO POSEE 58 47 % SALA PARA ORDEÑAR PISO DE MADERA PISO DE HORMIGON 8 18 6.50 % 14.63 % EQ. ELECTRIF. POSEE 58 NO POSEE 65 52.8 % EQUIPOS HELADERA FREEZER POSEE 109 NO POSEE 14 11.3 % POSEE 99 NO POSEE 24 19.5 % NO TIENE 49 39.83 % ORD. MECANICA POSEE 0 NO POSEE 123 100 % ESTRUCTURA FORRAJERA Y RESERVAS PASTURAS PERMANENTES 610 HAS CAÑA DE AZUCAR HAS 60 VERDEOS INVERNALES 157 HAS MAIZ GRANO MANDIOCA SOJA GRANO TN 1.260 TN 2.890 TN 160 SILO DE MAIZ TN 110 NUTRICION INADECUADA DEFICIENCIA DE BALANCE PROTEICO Y NO DIFERENCIACION ENTRE LA PRODUCCION DE LECHE Y CARNE, ESTADO FISIOLOGICO Y CATEGORIAS �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 52 SANIDAD EN LA ACTUALIDAD SE ESTA DISEÑANDO UN PROGRAMA DE CONTROL LECHERO: BRUCELOSIS, TUBERCULOSIS, MASTITIS, PARA CADA CUENCA. NO TENIENDOSE AUN LOS RECURSOS FINANCIEROS PARA EL PERSONAL TECNICO, INSUMOS, GASTOS OPERATIVOS Y LABORATORIO. DESTINO DE LA PRODUCCION ACTUAL PARTE DE LA PRODUCCIÓN ABASTECE LA PLANTA DE LA CUENCA DE L. N. ALEM “LEANDRITO”, UNAS 100 FAMILIAS PRODUCE EN SU MAYORIA QUESO TIPO CRIOLLO EN FORMA ARTESANAL Y CASERA ES IMPOSIBLE EL CONTROL HIGIÉNICO SANITARIO CON TAL NIVEL DE ATOMIZACION Méd. Vet. Virginio Luis RUFFINI – Coordinador Mesa Lechera Provincia de Misiones. CUENCAS LECHERAS (LECHE BOVINA) ESTADO DE SITUACION DEPARTAMENTO MUNICIPIO L. N. ALEM L N. ALEM 25 DE MAYO DEPARTAMENTO 25 DE MAYO ALBA POSE COLONIA AURORA SAN VICENTE GUARANI EL SOBERBIO ESTADO DE SITUACION Cooperativa “Leandrito”- con Planta de elaboración en funcionamiento, leche fluida, yogur, queso tipo cuartirolo, abasto de Colonia Aurora distante 120 km. Cuenca local en proceso de reactivación. Planta de proceso obra civil terminada sin equipamiento, cuenca en proceso de reactivación. Cuenca en proceso de diagnóstico Cuenca con diagnóstico (muestreo) realizado. Coop. con Planta de elaboración de quesos en funcionamiento. Más de 100 fabricas artesanales caseras de quesos. Productores de leche fluida abasto de “Leandrito”. Alto potencial de desarrollo y ordenamiento. Cuenca con diagnóstico parcial, productores de leche fluida y producción de quesos tipo criollo, venta informal. Existencia de Planta de proceso de pasteurización y envasado para leche fluida en Escuela Agrotécnica sin funcionamiento. Cuenca con planta de proceso en producción, queso tipo barra, obra civil se esta desarrollando el proyecto de una nueva planta, cuenca con gran potencial de desarrollo. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino SAN PEDRO GRAL SAN MARTIN SAN PEDRO RUIZ DE MONTOYA PUERTO RICO EL DORADO EL DORADO 53 Cuenca sin diagnóstico, productores de leche fluida y quesos criollos venta informal, Escuela agrotécnica con formación en lechería con sala de ordeño mecanizada. Escuela Agrotécnica Linea Cuchilla, Tambo Fábrica, producción de queso y dulce de leche, rodeo Holando Argentino. Cooperativa con planta de proceso línea de yogur actualmente parada, cuenca en proceso de reactivación. Cuenca en proceso de diagnóstico. Escuela agrotécnica con formación en lechería, rodeo de Holando Argentino. IX. ORGANIGRAMA DE FUNCIONAMIENTO PARA LA COORDINACIÓN DE CAPACITACIÓN Y FORMULACIÓN DE PROYECTOS Se propuso como organigrama de trabajo para el NEA, en primer término como responsable del trabajo, a la Subsecretaría de Producción trabajando articuladamente con los técnicos de la SAGPyA y la FAO y que la Subsecretaría designe un coordinador de este proyecto que articulará con los municipios y los técnicos designados. Se propone que cada grupo local esté a cargo de un técnico local que haga las veces de asesor y contribuya a que el trabajo grupal termine en un proyecto de desarrollo del grupo y además se vayan formando técnicos locales en lechería. A si mismo, se consensuó la necesidad de contratar un técnico experto en lechería de amplia experiencia en la actividad proveniente de la pampa húmeda. Este técnico tendrá por finalidad capacitar y seguir de cerca la evolución de los grupos, contribuir a formular modelos de producción adaptados a la zona y acompañar la formulación de proyecto de desarrollo de los grupos. Se convino en que la tarea a desarrollar contemple a los cuatro ítems de importancia en el desarrollo de la trama productiva: a. Desarrollo y capacitación de los productores. b. Vinculación con el mercado (comercialización). c. Desarrollo de la industrialización. d. Vinculación con la financiación. De este esquema de trabajo se esperan los siguientes objetivos a un año de plazo: o Cambios tecnológicos 1. Que todos los establecimientos tengan un esquema de cadena forrajera. 2. Qué cuenten con un programa de manejo integrado de plagas. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 54 3. Que se visualice una mejora en las condiciones de ordeñe o un mínimo de instalaciones. o Cambios organizativos 1. Qué cada productor cuente con un proyecto de desarrollo o mejora de su lechería. 2. Qué cada productor haya introducido un mínimo esquema de registros técnicos económicos, cálculo de costos, etc. 3. Que los grupos de productores hayan tengan iniciativas asociativas para solucionar sus problemas de escala. o Cambios Actitudinales 1. Cambios respecto de los conocimientos para incorporar tecnologías. 2. Valoraciones respecto de la información, de la tarea grupal y de la autoestima. o Motivacionales 1. Para continuar como productor agropecuario. a) Perfil y términos de referencia del técnico especializado en lechería Título de la asistencia: Asistencia técnica para la elaboración y consolidación de proyectos de desarrollo de cuencas; promotores del desarrollo territorial del Norte Argentino. Objetivo general Contribuir al desarrollo de la lechería de la Provincias del NEA, asistiendo técnicamente a los proyectos surgidos por iniciativas locales de las cuencas comprendiendo sus contextos institucionales y organizativos. Extender el área de intervención territorial abarcando a la región del NEA para detectar zonas con actividad lechera que ameriten ser estudiadas para promover su desarrollo. Objetivo particular Formular proyectos de desarrollo de los grupos de productores seleccionados por las provincias y contribuir formar y capacitar técnicos locales para que acompañen a los productores en la concreción de dichos proyectos. Actividades Apoyar la conformación y consolidación de grupos asociativos Acompañar pruebas piloto de integración y la formulación de proyectos productivos. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 55 Metas o productos o Colaboración y asistencia técnica en la puesta en marcha de proyectos locales que contemplen el Asociativismo y la integración entre los actores de la cadena de valor. o Contribuir en la formulación de modelos de producción con los técnicos locales. o Diseñar instalaciones básicas para el ordeñe adecuadas para las condiciones de los productores locales. o Capacitar a los técnicos locales en los conceptos principales de lechería, dinámica de grupos y formulación de proyectos. b) Perfil y términos de referencia del técnico especializado en lechería y formulación de proyectos. Nombre del puesto: Gerente de proyectos y experto en lechería y formulación de proyectos. Calificación: Ingeniero Agrónomo, con amplia experiencia en lechería y con orientación en microeconomía y conocimientos del desarrollo de cuencas. Responsabilidades: Bajo la supervisión de la SAGPyA y los gobiernos provinciales el técnico deberá orientar al resto de equipo técnico para realizar las siguientes tareas: 1. Formular proyectos de desarrollo de lechería de grupos de productores seleccionados por la provincia. 2. Contribuir al armado de modelos productivos para la zona 3. Proponer modelos de instalaciones de ordeño adecuadas para la zona 4. Interactuar y capacitar a los técnicos locales. c) Perfil y términos de referencia del técnico local El objetivo del técnico local es el del asesoramiento directo del grupo especializándose en lechería y viviendo cerca de la zona de producción del grupo. Sus funciones principales serán las de: 1. Acompañamiento en el trabajo de dinámica grupal. 2. Ayuda en la formulación de proyecto de desarrollo. 3. Ayuda en la incorporación de tecnología. 4. Capacitación 5. Contribuir en la formulación de normar en el caso de Asociativismo. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 56 X. EJES ESTRATÉGICOS PROPUESTOS En este anexo se formulan los ejes estratégicos propuestos en este trabajo pero bajo el formato que se utiliza en el Plan Estratégico Nacional para la Cadena Láctea Argentino (PEL) destacando las acciones relevantes para la región del NEA. De esta forma se facilitará el trabajo a la hora de plantear las necesidades locales frente al plan de las cuencas lecheras centrales. ÁREA I ESTRATEGIAS DE DESARROLLO CIENTÍFICO Y TÉCNICO DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIÓN PRIMARIO E INDUSTRIAL DEL NEA 1. Integrar, coordinar y reorientar la investigación y desarrollo para que trabaje en temas específicos priorizados en las líneas estratégicas que tiene planteadas en NEA. - - - Investigación y desarrollo en el Sector Primario o Investigar la tecnología y los sistemas productivos más apropiados y adaptados para el NEA que aumente la eficiencia productiva y empresaria de la región. o Difundir y promover las buenas prácticas de manejo productivas adaptadas a la región. o Generar campos demostrativos de productores donde se articule con el INTA, técnicos privados, Universidades, etc., para mostrar tecnologías adaptadas a los productores zonales. Investigación y desarrollo en el Sector Industrial o Analizar, difundir y promover las buenas prácticas de manejo industrial. o Promover el agregado de valor en las industrias del sector y posicionamiento de sus productos Investigación y Desarrollo sobre el impacto ambiental o Crear conciencia para el uso racional de recursos: energía, agua, manejo de efluentes, etc. o Promover el uso de energías alternativas o Priorizar en el armado de proyectos el manejo de efluentes de los tambos y las industrias del sector. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 57 ÁREA II ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO COMERCIAL 1. Información para la toma de decisiones - Desarrollar un sistema básico de toma de datos de mercado de la cadena láctea que permita disponer de información confiable en forma sencilla y con un lenguaje accesible para todos los actores del sector. Tomar como base el Sistema Nacional Unificado de Estadística e Inteligencia de Mercado que propone el PEL. o Desarrollar herramientas de información confiable para que permitan mejorar la transparencia de la cadena: por ejemplo sitio web con información del precio de referencia, pizarra, banda de precios (SAGPyA) o Desarrollar herramientas de información sobre las principales variables del mercado que inciden sobre la actividad lechera. o Desarrollar herramientas para evaluar la venta en la región de productos lácteos de la Pampa Húmeda a precios que pongan en riesgo de desaparición a la cadena láctea local, (efecto mal llamado “Dumping interno”) 2. Mejora continua de las transacciones en la cadena o Desarrollar herramientas de articulación entre eslabones de la cadena, que permitan previsibilidad y/o atenuar los efectos negativos de sobre y sub oferta de producción de leche cruda. Armado de mesa técnica de seguimiento y análisis con representantes de las organizaciones de la cadena, solo de temas técnicos relacionados a este punto. ÁREA III ESTRATEGIAS QUE PROMUEVAN EL RECONOCIMIENTO SOCIAL Y POLÍTICO DEL DESARROLLO DE LA CADENA Y DE INVERSORES DE OTRAS REGIONES (MARKETING INSTITUCIONAL) 1. Desarrollar un estudio del impacto económico y social en el NEA para su posterior publicación y comunicación a la sociedad. 2. Desarrollar la comunicación sobre las oportunidades de inversión y desarrollo del NEA para sector lácteo. 3. Desarrollar acciones para jerarquizar la imagen del tambero o trabajador lechero, creando una “Carrera o Profesión de Tambero” 4. Desarrollar sistemas de manejo integral del RR HH y la calidad de vida de los trabajadores de la cadena. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 58 ÁREA IV ESTRATEGIAS QUE ORIENTEN ACCIONES A NIVEL DE ESTADO - - - - - - - - - 1. Institucional Difundir y propender, con las diferentes instituciones a nivel nacional y actores políticos, que las líneas de acción de desarrollo de la lechería del NEA se conviertan en políticas de estado. Promover programas de lechería o un algún marco legal para las lecherías provinciales que no contemplen en su ley ninguna herramienta de política lechera. Contribuir y trabajar con las instituciones a nivel nacional que están desarrollando una política de lechería nacional. 2. Comercial Trabajar con Cancillería (Fundación Exportrar, etc.) para detectar y/o evaluar posibles nichos de exportación para productos regionales del NEA. Arma un programa, dentro del marco legal de la cadena láctea, para la transformación de los productores que trabajan en la informalidad tanto bromatológica como impositiva. Articular este programa con los Municipios y convocar a los intendentes interesados en trabajar en esta temática Trabajar en la coordinación entre la cadena láctea, el estado provincial y nacional para la provisión de leche social. 3. Calidad y Sanidad Trabajar en la implementación de programas de erradicación de la brucelosis y tuberculosis del ganado bovino. Involucrar a los productores en estos programas al igual que se hizo con la campaña contra la aftosa. Trabajar en la concientización y capacitación en la importancia de la pasteurización a los elaboradores de queso criollo. 4. Infraestructura Trabajar en la disponibilidad y buen funcionamiento de la infraestructura industrial y comercial en las diferentes cuencas. ÁREA V ESTRATEGIAS PARA LA CONSOLIDACIÓN INSTITUCIONAL Y ORGANIZACIONAL DE LA CADENA LÁCTEA. 1. Fortalecer la institucionalización de la Cadena Láctea Regional - Facilitar la creación de un organismo permanente, que genere el “{mbito” de discusión entre los eslabones y actúe como enlace con el sector público en la definición de las políticas del sector (Mesa de lechería del NEA). �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino o 59 Relevar de roles y capacidades de las instituciones y organizaciones actualmente existentes para apalancarse sobre ellas. ÁREA VI ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO DE CAPITAL HUMANO 1. Generar un sistema que permita la capacitación de técnicos y productores apalancándose en la experiencia de la Pampa Húmeda. - Armar un organigrama donde se articulen técnicos con gran experiencia de la Pampa Húmeda con técnicos locales que deseen especializarse en lechería. - Realizar convenios con las instituciones de la Pampa Húmeda para capacitar a la mano de obra del sector lácteo: Escuelas Agrotécnicas, Universidades, INTA, Inti Lácteos, ESIL, etc. 2. Promover la formación de grupos de pequeños productores para la compartir capacitación, tecnología y asociativismo. - Fomentar la agrupación para el armado de proyectos de desarrollo grupales. - Buscar fuentes de financiamiento para costear los honorarios profesionales y viáticos de los técnicos30. - Importar de otras actividades y zonas las experiencias de Asociativismo grupal en maquinarias, instalaciones de ordeño, etc. 3. Promover acciones tendientes a mejorar efectivamente las condiciones de vida y trabajo para los productores, empleados y técnicos del sector lechero. - Importar de la Pampa Húmeda tecnologías en instalaciones de ordeñe más acordes con una buena condición de trabajo de los ordeñadores. - Promover la inserción de técnicos jóvenes locales en la actividad lechera para generar una promoción de técnicos capacitados contemplando niveles salariales y de viáticos adecuados para la radicación definitiva en las cuencas. 4. Generar un sistema de capacitación de directivos y representantes sectoriales para promover una gestión profesional de la dirigencia de la Cadena Láctea de la Región. 30 Se menciona que en general los programas no toman en cuenta los viáticos de los profesionales y este es uno de los motivos de desaliento para la radicación local de los técnicos. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 60 XI. LÍNEAS DE ACCIÓN PARA LAS DIFERENTES ÁREAS ÁREA I ESTRATEGIAS DE DESARROLLO CIENTÍFICO Y TÉCNICO DE LOS SISTEMAS DE PRODUCCIÓN PRIMARIO E INDUSTRIAL DEL NEA Consensuar las necesidades de investigación local, experimentación, extensión y capacitación de cada provincia con los actores locales y convocar la INTA, Universidades, Escuelas Técnicas, organismos nacionales y Provinciales, etc., y armar un programa a tres años. Algunos temas ya planteados por los actores: o Estudiar biotipos más adaptables a las condiciones agroecológicas de la región tanto especializados en producción de leche y producción. o Definir la importancia y necesidad de cabañas fundadoras para la provisión de genética local adaptada. o Trabajar en dietas para cubrir las deficiencias proteicas (Especialmente en la provincia de Misiones) o Investigar y evaluar los sistemas silvopastoriles para la producción de leche Estudiar los beneficios para ambas actividades de la interacción y rotación tabaco/leche. (Misiones) Realizar un estudio de estado de situación en las diferentes cuencas de Misiones evaluando: aspectos nutricionales, base genética e infraestructura de ordeño. Estudiar la maquinaria disponible en el mercado interno o externo que se adecue para trabajos en pequeñas superficies y a trabajar entre líneas en los yerbatales o citrus. Adiestramiento y capacitación del ordeñador en: higiene personal, lavada de ubres y pezones, sellada, mantenimiento e higienización de los elementos empleados en el ordeño, manejo de efluentes, calidad de agua disponible. Adiestramiento y capacitación sobre cadena forrajera y reservas. Armado de un equipo interdisciplinario trabajando en red con técnico nacionales, para el seguimiento y discusión de los avances de la investigación, extensión, experimentación y capacitación. Apoyo a unidad de tambo del INTA de Colorado, Formosa. Designación de por lo menos una establecimiento (de productor) por provincia como unidad de producción lechera experimental y demostrativa. Armar modelos productivos con sus costos para los distintas escalas de producción de la región. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 61 ÁREA II ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO-PRODUCTIVO Y ECONÓMICO-COMERCIAL Apoyar las inversiones en la cadena forrajera, compra de maquinaria asociativa, instalaciones de ordeño y adquisición de ordeñadoras, ganado lechero especializado y doble propósito e instalaciones generales. Apoyo técnico, financiero e institucional a las cooperativas lácteas del NEA. Solicitar a alguna Facultad de Ciencias Económicas que defina qué parámetros e índices y que metodología se deben utilizar para afirmar que se está produciendo el “Dumping interno” en la región. Estudiar alternativas para bajar costos en las cuencas donde existe un alto grado de dispersión territorial de los productores haciendo foco en los sistemas de acopio y plantas de procesamiento (Misiones) Evaluar la posibilidad de instalar centros de acopio (tanques de frío) comunitarios. Estudiar la temperatura en la cadena: ordeñe-acopio-planta procesadora (Misiones) ÁREA III ESTRATEGIAS QUE PROMUEVAN EL RECONOCIMIENTO SOCIAL DE LA CADENA (MARKETING INSTITUCIONAL) Recopilar la información existente sobre la capacidad efectiva para promover el desarrollo local de la actividad lechería, especialmente en el contexto donde predominan los pequeños productores que viven en el establecimiento o localidades vecinas. Difundir las ventajas de la actividad a los pequeños productores respecto de: o La facilidad que da para fomentar el Asociativismo para salvar problemas de escala y organizativos. o Difundir las ventajas que da esta actividad frente a los problemas de minifundio y pequeña escala y su punto de equilibrio alto ante la posibilidad de intensificación. o Posibilidades de intensificación y absorción de mano de obra familiar. o Aporte al “capital social” y la generación de círculos virtuosos al desarrollo de los pequeños productores en esta actividad. ÁREA IV ESTRATEGIAS QUE ORIENTEN ACCIONES A NIVEL DE ESTADO Equiparar los subsidios a las grandes lácteas con algún otro tipo de subsidio para el incremento regional de la producción de leche. Calcular el grado de impacto que tendría montos similares de inyección a una cadena local. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 62 Realizar convenio con la SAGPyA para la aplicación de fondos de programa de apoyo al sector lácteo para financiar técnicos experimentados de la Pampa Húmeda para que capaciten a técnicos locales en lechería y armado de proyectos grupales. Armar equipos de extensión, con técnicos locales que se afinquen y se especialicen en lechería, con nuevas estructuras de financiamiento o reforzando los programas ya existentes como Cambio Rural, Prodefer; Programas Ministeriales, etc. para que puedan extender sus períodos de contrato, aumentar los honorarios y solventar parte de los viáticos. ÁREA V ESTRATEGIAS PARA LA CONSOLIDACIÓN INSTITUCIONAL Y ORGANIZACIONAL DE LA CADENA LÁCTEA Articulación interinstitucional. Trabajar en la coordinación de los diferentes programas para evitar la duplicación y superposición de acciones trabajando. A partir de políticas ascendentes y trabajando en base a las necesidades reales de la trama, el “organigrama” propuesto podría asumir la responsabilidad de esta tarea de coordinación. Trabajar para consolidar las mesas de lechería provinciales en comenzar a trabajar en la visión de largo plazo formando una mesa de lechería de la región. Crear las herramientas necesarias de información y transparencia para que exista para que los actores de la cadena puedan evaluar la equidad de beneficios y riesgos de la trama. Solicitar a la SAGPyA el armado de un espacio de lechería extrapampeana en su Sitio de internet y dentro del área de lechería. En el mismo se centralizaría la información de mercados, programas específicos, información para las municipalidades que quieran incorporar a sus pequeños productores a proyectos de reconversión, etc. Promover los canales de comunicación y transferencias de experiencias entre las diferentes cuencas del Norte Argentino como por ejemplo la experiencia de funcionamiento interinstitucional y el desarrollo de los tres grupos de pequeños productores de Trancas. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 63 ÁREA VI ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO DE CAPITAL HUMANO Solicitar al INTA los planos de un modelo moderno y adecuado de instalación de ordeñe para mejorar las condiciones de trabajo de los productores y ordeñadores (Corrientes y Misiones). Realizar talleres de capacitación sobre “trabajo en grupo” con grupos de productores haciendo hincapié en los siguientes temas: identificación de problemas y necesidades, planificación, programación y administración de recursos, técnicas de trabajo en grupos, métodos y técnicas para la creatividad e innovación, planificación estratégica, etc. Inclusión de los productores y actores de la cadena o vinculados a la misma, en la planificación estratégica del desarrollo de las cuencas. Capacitar a los actores en el trabajo y planificación interinstitucional. Ayuda de la dispersión de energía y menor efectividad cuando se trabaja con una institucionalidad compartimentalizada y sin integración de los diferentes organismos y actores. Trabajar en el desarrollo de la confianza en los grupos de productores y en los constructores de la misma. XII. PRIORIDADES DE INVERSIONES PROPUESTAS PARA UN GRUPO PRODUCTORES DE CORRIENTES El subsecretario de Agricultura de la Provincia solicitó a esta consultoría pautas para armar un programa de apoyo a los pequeños productores que quieran desarrollar sus lecherías desde la Provincia. Se pretende contar con una orientación acerca de las primeras medidas a tomar para suplir las necesidades más importantes y básicas para incrementar la producción láctea. A. PRODUCTORES VISITADOS Y RELEVADOS A. San Luis del Palmar: 9 productores de Grupo de Cambio Rural “Neike Chamigo” (1 productor/industrial) B. Monte Caseros: 10 productores de Grupo de Cambio Rural “Monte Caseros” y una cooperativa l{ctea, CO-MO-CA-LAC, con tres socios. C. Paso de los libres. 1 productor/industrial (Guardiola), 1 productor chico D. Riachuelo: 5 productores E. Empedrado: Productor/ Industrial F. Mercedes: 1 productor/industrial G. Saladas: 1 productor �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 64 H. UGCLEC, Unidad de Gestión Cuenca Lechera Corrientes (Aiello): 14 productores Si agrupamos estos productores por cuencas lecheras tomando en cuenta la geografía y sus distancias se las puede dividir en dos: A. Cuenca Norte: Grupo de Cambio Rural “Neike Chamigo”, UGCLEC (Aiello), Riachuelo, Saladas y Empedrado. TOTAL: 30 productores B. Cuenca Sur Este: Paso de los Libres, Monte Caseros y Mercedes. TOTAL: 13 productores B. PRIORIZACIÓN DE LAS NECESIDADES Luego de las visitas realizadas a los productores, el intercambio con los asesores y los técnicos de la Provincia y las reuniones de discusión en grupos de productores, se detectaron las siguientes necesidades de apoyo e inversión en el orden en que figuran a continuación: 1. Apoyo técnico y capacitación 2. Cadena Forrajera 3. Maquinaria 4. Instalaciones de ordeño y ordeñadora 5. Vacas lecheras y reproductores 6. Instalaciones generales 1) APOYO TÉCNICO Y CAPACITACIÓN Este ítem se define como la primera necesidad ya que cualquier inversión realizada en esta actividad y proyecto presentado, necesariamente debe contar con el apoyo y acompañamiento profesional. El grado de necesidad para los diferentes grupos mencionados en el punto I es de diferente naturaleza y grado. Los grupos de Cambio Rural ya cuentan con asesores capacitados aunque carecen de una remuneración acorde con las exigencias de la actividad. En ambos casos los asesores son veterinarios por lo que la parte reproductiva de los tambos estaría cubierta. En la localidad de Riachuelo la Municipalidad se haría cargo de un técnico que también la persona mencionada es veterinario. (Charla con la Intendenta Lic. Ingrid Jetter). El grupo de UGCLEC necesita urgentemente asesoramiento técnico ya que el grupo no cuentan en la actualidad con ninguno. Lo mismo para los dos productores de Paso de Los Libres. Para todos los grupos se necesitaría un técnico, con estudios en Ingeniería agronómica o similar, con capacidad de asistir a los productores y a sus técnicos en la formulación de proyectos de crecimiento con la consiguiente evaluación económica de �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 65 los modelos propuestos. Por otra parte, como se propuso en el informe de avance anterior, se debería contratar un técnico especialista en Lechería, de gran trayectoria y apertura mental, de la Pampa Húmeda para capacitar a los técnicos sobre terreno. Para el desarrollo de una nueva trama productiva como la lechería en Corrientes, es muy importante tomar en cuenta la generación de técnicos locales especializados que tengan la suficiente remuneración y volumen de trabajo para que se dediquen a tiempo completo. Para ello hay que tomar en cuenta la cobertura de viáticos y apoyo de los técnicos externos y de la Provincia ya que sin estos existe el riesgo de que haya altísima rotación y migración de los técnicos dificultando esto el desarrollo de las cuencas. Resumen: Se necesita un técnico especialista en proyectos, un técnico local para Paso de los Libres, un técnico local para el Grupo Aiello y un técnico de trayectoria para que asista a los locales. 2) CADENA FORRAJERA Luego del apoyo técnico, la necesidad de contar con una cadena forrajera es prioritaria para el desarrollo de la actividad lechera. Los grupos de productores visitados producen en base a pasturas naturales y en la mayoría de los casos contaban con unas has de pastura artificial implantada por el programa “Pastura” llevado a cabo por el Gobierno de la Provincia. Este programa logró un efecto importante en el conocimiento, por experiencia propia, de las bondades de las pasturas artificiales. En una minoría de productores se encontró la utilización de caña de azúcar como forraje conservado en pie para suplementar a la hacienda durante el invierno. Según nuestra opinión, a los productores visitados (que contaban con pastura artificial) ya no hace falta convencerlos de las bondades del uso de pasturas sino que hay que trabajar ahora sobre el concepto de cadena forrajera para contar con pasto todo el año. Para esto se recomienda la incorporación de otras especies en los programas o en las recomendaciones como Caña de azúcar, Pasto Elefante enano, Jesuita, Araquis, Setaria, etc.31 Se solicitó a la SAGPyA un técnico especialista en costos de lechería para que evalúe la cadena forrajera del establecimiento de Fernando Tejo en Riachuelo ya que es la que hace mayor cantidad de años está siendo probada en lechería en la provincia. Por otra parte se recomienda también realizar una visita al INTA Colorado para tomar contacto con sus ensayos de especies y variedades de pasturas tropicales. Resumen: Nos parece que el convencimiento sobre las bondades de la utilización de pasturas ya está incorporado en los productores que entraron en el programa provincial. Ahora se necesita comenzar a trabajar con especies que cubran la 31 Fuente: INTA Colorado, Dr. Raúl Berisso �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 66 demanda de pasto en diferentes épocas del año para comenzar con el armado de cadenas forrajeras. 3) MAQUINARIA La maquinaria surge como necesidad fundamental luego de las forrajeras. La escasez de contratistas en la zona y la pequeña escala de los productores que dificulta la contratación son motivos de peso a la hora de definir la necesidad de compra de maquinaria. En los grupos entrevistados existe el consenso de compra conjunta y uso asociativo de la misma. Según la opinión de los técnicos y productores el equipo básico debería contar con un tractor de 150 CV, (nunca menor a 80 CV) un disco, cincel y una desmalezadora. Si se considera un equipo más ambicioso debería contar con una sembradora y una maquinaria de arrastre para hacer reservas ya sea corta-picadora para silo o una enrolladora. Resumen: el equipo básico de maquinaria asociativo sería de un tractor de 150 CV, un disco, cincel y una desmalezadora. 4) INSTALACIONES DE ORDEÑO Y ORDEÑADORA Una mínima instalación de ordeño y su ordeñadora se proponen como una mediad básica a implementar. Se podría pensar en armar para los pequeños productores instalaciones mínimas con posibilidades de ampliación para el futuro. La misma debería contar con: Sala de leche, sala de máquinas, sala de ordeñe (fosa y espina de pescado para cuatro bajadas), bretes y corral de espera. Se recomienda que en un principio, para los productores muy chicos, se coloque una máquina al tarro de dos bajadas con lo que ordeñaría 20 vacas la hora y si crece, en el futuro, se puede colocar una ordeñadora de línea de cuatro bajadas pudiendo ordeñar así unas 40 vacas la hora. En el caso de productores que ya están ordeñando 20-30 vacas se recomienda que se provea de una ordeñadora de línea. Si se desea armar un plan similar al de las pasturas donde haya un intervención provincial, la instalación mínima para que puedan ordeñar debe contar con la sala de máquinas y de leche con paredes, el piso y la fosa de la sala de ordeñe, el piso del corral de entrada, bretes y el techo. Las paredes y los postes y alambrados de los corrales los puede colocar el productor. En este rubro hay que colocar la incorporación de un tanque de frío para acopiar la leche de varios productores. Resumen: armar un modelo de tambo de cuatro bajadas y con los mínimos elementos para que se pueda ordeñar y que el productor pueda completar con capital propio las instalaciones. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 67 5) VACAS LECHERAS Y REPRODUCTORES Así como produjo un efecto muy positivo el “plan pasturas” en el convencimiento de los productores acerca de las bondades de esta tecnología, también sería beneficioso un “plan vacas lecheras”. La idea es que los productores cuenten con algunas vacas lecheras para que palpen y se convenzan de las grandes diferencias en producción láctea que tienen las vacas lecheras respecto de las vacas criollas que en la mayoría de los casos están utilizando. Recomendar una raza específica sería imprudente ya que no existe información confiable para decidirse por una u otra. Lo que sin lugar a dudas en la gran mayoría de los productores de Corrientes no cuentan con genética lechera, salvo excepciones como un productor de Riachuelo, otro de Saladas y todos los de Monte Caseros. Por esta razón no hace falta hilar muy fino en la selección y búsqueda de un ganado de alta genética (generalmente caro) si no más bien poner foco en su sanidad, origen y precio. Incluso cualquier raza doble propósito contiene un enorme potencial de producción de leche comparado con el ganado criollo. Algunos ejemplos de razas que se utilizan en lechería tropicales son: Girolando, Jersey y sus cruzas, Pardo Suizo, Montbeliar y Sueca, Roja y Blanca. Con respecto al Holando existen percepciones encontradas en los productores. Por un lado están los productores que aprecian al Holando y a sus cruzas por las bondades en la producción de leche aunque reconocen su menor rusticidad y por otro lado, se encuentran los productores que la desechan como raza a utilizar ya que apuntan a ser productores de carne y leche. Estos últimos afirman que no encuentran salida al macho ya que no cuenta con un buen mercado y los precios son muy inferiores al de razas de carne. Los admiradores del Holando afirman que los beneficios por el incremento de la producción de leche son tan importantes que no importa hacer un mal negocio con el macho. En caso de comprar vientres, los técnicos concuerdan que si son animales adultos para preñar se deberán adquirir en zona sucia y en caso de ser más chicos pueden serlo de zona limpia pero con la previa preinmunización. Con respecto a los reproductores, en la zona (Corrientes, Formosa y Misiones) hay oferta de toros Holando que sería muy beneficioso el choque de sangre con el ganado criollo con que cuentan los productores. 6) INSTALACIONES GENERALES En muchos casos nos hemos encontrado que existen problemas básicos como la falta de alambrados perimetrales molinos o manga. Esta falencia figura en la encuesta realizada el año pasado donde se afirma que el 60% de los encuestados no cuentan con manga y solo el 15% tiene molino. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 68 C. DESTINATARIOS Si se desea armar un programa de fomento de la lechería se pueden agrupar los productores en tres grandes categorías según su situación actual y sus necesidades diferenciales. A. Productores especializados. Son aquellos que ya están produciendo leche y cuentan con profesionalidad y se deberán entonces atender las posibilidades específicas de cada grupo. Un ejemplo es el de la cuenca Sur Este donde se deberán contemplar en forma integral la situación de la Cooperativa de Monte Caseros y la de sus productores. Bajo esta categoría consideramos que hay 15 productores: 1 Riachuelo (Tejo), 1 Empedrado, 1 Mercedes, 2 Paso de los Libres, 10 Monte Caseros. Perfil del establecimiento propiedad del Sr. Tejo: si bien es un establecimiento chico, ya que está por debajo de la media con sus 47 has, se puede decir que es una unidad de explotación profesionalizada ya que cuenta con estructura de personal, maquinaria, una cadena forrajera y un plan de crecimiento, etc. Se tiene por objetivo desde esta consultoría contribuir a calcular los costos de este modelo de producción que ya lleva tres años de prueba. Pertenece al grupo Neike Chamigo y cuenta con una industria con Ensachetadora. Perfil del establecimiento del Sr. Guardiola: Si bien cuenta con deficiencias en la cadena forrajera y en la organización de su producción primaria, tiene como empresario mucha experiencia en la industrialización y comercialización de productos lácteos en general. Sus comienzos en el negocio datan de fines de la década de los 90. Perfil del grupo de Monte Caseros y productor pequeño de Paso de los libres: Son especializados ya que la lechería es su principal actividad, cuentan con ganado lechero (Holando y Jersey), maquinaria básica, todos tienen ordeño mecánico y cultura lechera. Este grupo también cuenta con experiencia industrial ya que elaboraron varios productos, también tienen una red comercial y hace más de diez años de su existencia. Se puede afirmar que es la cuenca de mayor profesionalización en lechería de Corrientes. B. Productores Mixtos: son aquellos criadores que ordeñan algunas de sus vacas y venden leche o queso en forma marginal. Ordeñan a mano y algunos cuentan con alguna vaca cruza con Holando. En su mayoría tienen vocación e interés por la lechería. En muchos casos intentan �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 69 dejar de ser mixtos y abocarse la producción de leche. Ejemplo de este grupo es el de Cambio Rural Neike Chamigo que se encuentra en la localidad San Luis del Palmar. Bajo esta categoría consideramos que hay 14 productores: 8 Cambio Rural Neike Chamigo, 5 Riachuelo. Perfil del grupo Neike Chamigo: Ocho productores explotan un total de 766 has con 610 cabezas. Tienen cultura lechera, ordeñan y hace más de una año y medio que trabajan agrupados como Cambio Rural. Si establecemos algunos indicadores promedio y su máximo y mínimo entre paréntesis podemos decir que: - Superficie promedio: 96 has (25has-250has) - Cabezas promedio: 76 cabezas (20cab-298cab) - Ingresos del predio promedio: $29.228 ($5.940-$80.900) - Ingresos prom. del predio más el Hogar32: $51.635 ($17.670$87.000) C. Productores no lecheros: son criadores interesados en ingresar a la actividad. No cuentan con experiencia en la producción de leche ni han visitado aún establecimientos lecheros. Bajo esta categoría consideramos que hay 15 productores: 14 de UGCLEC, 1 de Saladas. Perfil del grupo UGCLEC: Nueve productores relevados explotan un total de 422 has. Si establecemos algunos indicadores promedio y su máximo y mínimo entre paréntesis podemos decir que: - Superficie promedio: 47 has (22has-120has) - Ingresos del predio promedio: $3.800 ($1.600-$6.380) - Ingresos prom. del predio más el Hogar: $25.651 ($9.800$54.800) Perfil del productor de Saladas. Si bien no está ordeñando cuenta con un plantel de Holando con un biotipo adaptado a la zona ya que tiene origen en hacienda de Misiones y del establecimiento lechero que tuvo la firma Magnasco en Corrientes. D. COSTOS PARA EL ARMADO DE UN PROGRAMA TAMBO Se proponen un módulo de inversiones a tres años para los pequeños productores (Grupo Neike Chamigo y UGCLEC) con precios orientativos para tener una idea grosera del costo de un programa. Se hace a tres años con el fin de priorizar las inversiones y contar con la posibilidad de ir evaluando la evolución de los grupos y 32 No está incluida la explotación de Tejo en este item. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 70 el éxito, o no, de la adopción de las tecnologías necesarias para administrar el capital adquirido. A. Programa de inversión para productores Mixtos y no lecheros Se presenta en el adjunto una planilla Excel con un programa de inversión para el grupo de tres años. Esta es una propuesta con la finalidad de contar a grandes rasgos con un presupuesto de inversión para luego afinar a la hora de definir y discutir los lineamientos del programa. Maquinaria. Se hace una propuesta que debería pensarse para el conjunto de los dos grupos de productores de San Luis de Palmar. Tomando en cuenta la racionalidad económica de un equipo de maquinaria no nos parece viable que se armen dos equipos gemelos para los dos grupos ya suman un total de 1.100 has en conjunto. Se debería discutir la posibilidad de que uno se especialice en algún tipo de labores y el otro en otra. Se propone para la discusión, un equipo, siembra, fertilización y desmalezada para el grupo UGCLEC ya que este cuenta con tres tractores (dos chicos y uno mediano). Con este equipo daría servicio a su grupo y al grupo Neike Chamigo. De la misma forma se propone un equipo de laboreo del suelo y enrolladora para Neike Chamigo con un tractor grande (150 CV) para los trabajos propios y del grupo UGCLEC o terceros productores. Instalaciones de tambo. Se propone hacer de forma paulatina en varios años esta inversión ya que existen diferentes grados de preparación y organización de los productores para afrontar esta tecnología. Al mismo tiempo servirá para capitalizar experiencia para los productores que decidan esperar uno o dos años más para esta inversión. Podría surgir la necesidad o interés de realizar capitalizaciones de vacas en las primeras instalaciones de ordeñe que se construyan y esto contribuirá a consolidar la “gimnasia asociativa” del grupo y facilitar{ el aprendizaje de todos sobre el manejo del ordeño mecánico. Respecto del tanque de frío se propone comprar uno al primer año y otro al segundo. En el primer año se juntará la leche de los dos grupos en un solo tanque y esto dará la oportunidad de evaluar la segunda inversión cuando realmente esté el volumen necesario de leche para la viabilidad económica. Inversiones en instalaciones generales. Se deberá evaluar a cada productor la necesidad de este tipo de inversiones y sería un objetivo concreto para los asesores de los grupos. Hacienda. Se propone que la hacienda se de en forma de comodato para que exista la posibilidad de que en caso que algún productor no ordeñe que se pueda reasignar la hacienda a otro productor que si ordeñe. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 71 XIII. REGLAMENTOS UTILIZADOS PARA ASOCIATIVISMO DE MAQUINARIA, ORDEÑADORA Y TANQUE DE FRÍO REGLAMENTO DE USO DE EQUIPO DE FRIO - - - - - El equipo de frió será solamente de uso grupal. Se instalara en el predio previamente establecido, con un comodato firmado entre el dueño de la tierra, los productores que volcaran la leche en el equipo y la cooperativa. El costo fijo del equipo se calculara en base a los KW /hora que consuma el tanque y será afrontado equitativamente por los productores que lo utilicen, para tal fin se fijara un monto/productor/día que será abonado semanal o mensualmente según lo decida el grupo y se actualizara periódicamente según sea necesario. Además del costo de mantenimiento, se abonara un 20 % más sobre el mismo, que se guardara en una caja chica y será destinado a cualquier reparación o repuesto del tanque que fuera necesario realizar o comprar. En caso de que alguno de los productores decidiera retirarse del grupo pierde cualquier derecho y/o beneficio sobre el tanque. Se designará un representante del grupo para guardar los fondos recaudados. El grupo se comprometerá a enviar un informe mensual al consejo de la cooperativa sobre: litros volcados, estado del tanque (si se hicieron reparaciones), relación entre los miembros del grupo (si surgieron problemas: cuales, si se solucionaron, etc.), calidad de leche volcada. Los miembros del grupo deberán realizar reuniones mensuales que se asentarán en un libro de actas y en las cuales se tomarán las dediciones inherentes al manejo del equipo de frío. REGLAMENTO DE USO DE LA ORDEÑADORA - - Se firmara un comodato entre el productor/res que utilizará la ordeñadora y la cooperativa. El costo de mantenimiento así como los repuestos y reparaciones que sean necesario realizar serán afrontados por el productor/res que utilicen la ordeñadora. En caso de que el uso de la maquina sea compartido se establecerán turnados, horario y lugar donde se realizara el ordeñe. Se establecerán sanciones en caso de daño intencional que serán registradas en un libro de actas. �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino - 72 En caso de que alguno de los productores se retire del grupo o de la cooperativa pierde todo derecho y/o beneficio sobre la ordeñadora. Los usuarios de la ordeñadora se comprometerán a realizar reuniones mensuales que se asentaran en un libro de actas y a enviar informes mensuales al consejo de la cooperativa sobre funcionamiento y mantenimiento del equipo. REGLAMENTO DE USO DE MAQUINARIAS           Las herramientas que el grupo adquiera se quedar{n en la casa de … Por el uso de las herramientas se pagará una cuota por mes, cuyo monto se definirá una vez compradas las herramientas en reuniones del grupo, y que será destinada al mantenimiento de las maquinarias. Se designa como tesorero al señor … Se harán servicios a terceros con las herramientas, dando prioridad a los integrantes del grupo y el dinero recaudado será utilizado para el mantenimiento de las maquinarias. El uso de las herramientas se harán en función de los requerimientos de los miembros del grupo. Cualquier inconveniente se tratará en reuniones grupales por decisiones de la mayoría. El grupo se compromete a las reparaciones y mantenimiento de las herramientas. Se realizarán reuniones grupales para modificar o anexar clausulas al reglamento. El grupo se compromete a el mantenimiento y reparación de las infraestructuras de tambo y sala de ordeñe. El uso de los fondos solicitados será para lo fijado en el proyecto, con el compromiso de devolución en los plazos establecidos con el Programa Social Agropecuario. Firman de conformidad los integrantes del grupo … XIV. GRUPOS DE PRODUCTORES E INDUSTRIAS RELEVADOS EN EL NEA Se mencionan en este apartado los grupos de productores relevados que ya tienen un grupo de trabajo formalizado o los que tendrían posibilidades de formarlo. También se mencionan las industrias elaboradores relevados. Conforman un total de 13 grupos y 173 productores sobre los cuáles ya se podría comenzar a trabajar en dinámica grupal y formulación de proyectos. Hay 11 elaboradores. 1. CORRIENTES Productores �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino - Grupo de Cambio Rural Neike Chamigo: 9 productores - Grupo de Cambio Rural Monte Caseros: 10 productores - Grupo de productores de UGCLEC: 14 productores - Posible Grupo de Riachuelo: 5 productores - Posible Grupo de Empedrado: 3 productores TOTAL: 5 grupos y 41 productores - Industrias Cooperativa de Monte Caseros (leche fluida, yogur) La Familia en Paso de los Libres (leche fluida, yogur, quesos, dulce de leche) Ensachetadora en Riachuelo (leche fluida) 2. FORMOSA Productores - Cooperativa de productores en formación en el Colorado: 10 productores - Grupo de productores de la cuenca abasto de Formosa: 8 productores Industria - Copelco, cooperativa del colorado actualmente cerrada - Industria Maglietti TOTAL: 2 grupos y 18 productores 3. CHACO Productores - Posible grupo Villa Berthet: 27 productores - Posible grupo Villa Ángela: 12 productores - Posibles dos grupos Tres Isletas: P. chicos 10 y P. medianos 5 - Posible grupo Castelli: 10 productores - Posible grupo o cooperativa Pampa del Indio: 5 productores TOTAL: 4 grupos y 69 productores Industria - Pampa del Indio (quesos) 4. MISIONES Productores - Grupo de productores cooperativa Leandrito: 30 productores - Posible grupo de productores de 25 de Mayo: 15 productores TOTAL: 2 grupos y 45 productores 73 �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino - 74 Industria Cooperativa Leandrito (fluida, yogur, queso, dulce de leche) Cooperativa el Soberbio (queso barra) Escuela Agrotécnica San Vicente: cerrada Escuela agrotécnica Ruiz de Montoya Cooperativa Puerto Rico: parada TOTAL DE LAS PROVINCIAS: 13 grupos y 173 productores BIBLIOGRAFÍA Landini, F. 2004. Organización campesina y dignidad personal en contextos de clientelismo político. Análisis de un caso en la provincia de Formosa. Facultad de Psicología (UBA), Becario Conicet. Galetto, A. et al. 1998. Estudio de Mercado de la leche y posibilidades de radicación de industrias lácteas en el Chaco. CFI, 1998. Good. D. 1995. Cooperación en un microcosmos: lecciones obtenidas de juegos de laboratorio. En: R. Hinde y J Groebel (Ed.) Cooperación u conducta prosocial (pp. 249262). Madrid. Visor. AGRADECIMIENTOS Agradecemos la especial colaboración a este trabajo a: De la provincia de Corrientes: Mario Voss, Subsecretario de Agricultura, Luis Almirón, Dir. Planificación; José María Cardoso, Coordinador Ganadería; Raúl Berisso, Asesor Cambio Rural, Celeste Guanziroli, productora, Alberto Aiello, Cuenca Lechera Corrientes, Fernando y Agustín Tejo, Productores, Dr. Ezequiel Patiño, UNNE; Med. Vet. Ozmar Jurado, Asesor, De la provincia de Misiones: Sergio Peñalva, Subsecretario de Agricultura, Virginio Ruffini, Coordinador Lechería, De la Provincia de Chaco. Ing. Agr. Miguel Brunswig, Med. Vet. Carlos Corsi De la provincia de Tucumán: Juan Navarro, Director de Ganadería, Carlos Sanchez Loria, Productor, Domingo Colombres, Productor; Belén Bocanera del PSA; Guillermo Martínez y Francisco Ayudarte del INTA Trancas �FAO – SAGPyA. Trama Láctea del Norte Argentino 75 De Salta: Lucio Paz Posse, Secretario de Agricultura; Martín Gana asesor CREA; Cecilia Belmonte, Santiago Di Tella, pte de la cámara de la producción. De Santiago del Estero Pablo Moggio, Subsecretario de Agricultura, Adrián Salinas y José Guillermon. De Jujuy Mario González Diez, Enrique Bosck; Jorge Mostrovich De Catamarca: Juan José Bellón, Director de Ganadería Personas entrevistadas entre otras y que colaboraron con el desarrollo de este trabajo: Grupo de Cambio Rural “Neike Chamigo”: Luis Alberto Coria; Roberto Rodríguez; José Valenzuela; Angel Zacarías; Juan Carlos Esquivel, Gabriel Sena, Madariaga, Fernando Tejo y su asesor Med. Vet. Raúl Berisso; Dante Pueyo, INTA Colorado; Nahuel Pachas, INTA Misiones, Luis Sartori y Carlos Ganz Cooperativa Leandrito; Familia Guardiola; Adolfo Lerke; Claudio Amarilla; Oscar Osicka; Juan Welecic; José Echagüe; Alberto Castillo; Luis Jorge Jara; Juan José Cisneros; Horacio Escobar; Marcelino Sánchez; Bella Juan Ramón; Pilone Amilcar; Schey Raúl; Julio Closa, Jorge Closa, Ruiz Díaz. � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Quintana, J.; Nieto, D.; Scala, E. Title A name given to the resource Estado de situación de la trama láctea del Norte Argentino, identificación de las problemáticas y propuesta de áreas estratégicas y líneas de acción para su desarrollo Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Programa de Cooperación Técnica entre la FAO y la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos Subject The topic of the resource LECHERÍA; CUENCAS LECHERAS; PRODUCCIÓN; MISIONES; CORRIENTES; FORMOSA; CHACO; CATAMARCA; SANTIAGO DEL ESTERO; JUJUY Language A language of the resource es LECHERÍA http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/93430d181f26d030260e9145b085e0a3.jpeg eeb25a33aaa1af8347ff2f508eb39f01 http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/5212c592a9feb63a75ad571d1c028ac8.pdf a7bf8478a36b2bbcc2e2a569b0165387 PDF Text Text BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGyP � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Description An account of the resource Aquí se puede acceder a obras monográficas y otros materiales como separatas y literatura gris Title A name given to the resource Libros y Documentos Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Reibel, J. Title A name given to the resource El problema de la producción y abastecimiento de la leche higiénica. Memorial presentado por la Sociedad Veterinaria Argentina a S.E. el Señor Ministro de Agricultura de la Nación Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Sociedad de Medicina Veterinaria Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 1937 Subject The topic of the resource LECHE; HIGIENE DE LA LECHE; CALIDAD; LEGISLACIÓN Language A language of the resource es LECHERÍA http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/53f5bcce6aca264576725a0a5896c27d.jpeg 586f47198196b59957036b92ddfa9c85 http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/8705a7f10eb92452e931f107d79771dc.pdf 234383bd77c6f09ce5135c50c8a93ad1 PDF Text Text �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Description An account of the resource Aquí se puede acceder a obras monográficas y otros materiales como separatas y literatura gris Title A name given to the resource Libros y Documentos Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Rial Alberti, F. Title A name given to the resource El sapote blanco (casimiroa edulis), frutal exótico cultivado en la región de Orán (Salta) Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Ministerio de Agricultura y Ganadería, Buenos Aires (Argentina). Dirección General de Investigaciones Agrícolas. Instituto de Botánica Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 1949 Subject The topic of the resource SAPOTE BLANCO; SAPOTACEAE; FRUTALES EXÓTICOS; SALTA Source A related resource from which the described resource is derived De la Revista de Investigaciones Agrícolas, t. III, nro. 3, págs. 305-308 Publicación Técnica, no. 49 (Nueva Serie) Language A language of the resource es FRUTICULTURA http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/e8bdc7db3de05c8607bdb67f9f9d6092.jpeg 911bb679f1f251418401700ba02f226c http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/7612a75656c790c5050066381a843177.pdf 4c67912d8e12a5178699af87b65f9932 PDF Text Text Ministerio de Economía y Producción Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos Dirección de Desarrollo Agropecuario PROINDER PROYECTO DE DESARROLLO DE PEQUEÑOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS ACCESO DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES AL CRÉDITO FORMAL E INFORMAL: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS Autores Alejandro B. Rofman (autor y coordinador) María del Pilar Foti Inés Liliana García (Los autores pertenecen al Centro de Estudios Urbanos y Regionales) Serie Estudios e Investigaciones PROINDER 8 nº8 1 �Fecha de catalogación: 18/05/2005 Rofman, Alejandro B. Acceso de los pequeños productores al crédito formal e informal : diagnóstico y propuestas / Alejandro B. Rofman ; María del Pilar Foti ; Inés Liliana García ; coordinado por Alejandro B. Rofman. - 1a ed. - Buenos Aires : Secretaría Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, 2005. 0 p. ; 30x21 cm. (Estudios e Investigaciones; 8) ISBN 987-9184-46-7 1. Desarrollo Rural. 2. Economía Agraria. I. Foti, María del Pilar. II. García, Inés Liliana. III. Rofman, Alejandro B., coord. IV. Título CDD 338.9 Las opiniones expresadas en este documento, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Institución. Agradecimientos La Dirección de Desarrollo Agropecuario agradece el trabajo de diseño de la Unidad de Comunicación y el trabajo de impresión y armado del equipo de la imprenta de la SAGPyA ISBN 987-9184-46-7 Dirección de Desarrollo Agropecuario Componente Fortalecimiento Institucional del Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER) Av. Paseo Colón 982, 3º piso, oficina 164. (1063) Buenos Aires, Argentina Diseño y armado en Unidad de Comunicación de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos Av. Paseo Colón 982, 2° Piso oficina 202. Impreso en el mes de de 2005 en la imprenta de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos Av. Paseo Colón 982, 3° Piso oficina 150. Tirada: 200 ejemplares 2 PROINDER nº 8 �Publicaciones del Componente Fortalecimiento Institucional del PROINDER Serie Documentos de Formulación N° 1: Clara Craviotti y Susana Soverna, "Sistematización de estudios de casos de Pobreza Rural", 1999. N° 2: Pedro Tsakoumagkos, Susana Soverna y Clara Craviotti, "Campesinos y pequeños productores en las regiones agroeconómicas de la Argentina", 2000. N° 3: María del Carmen González, Argentina: "Situaciones problemáticas de tenencia de la tierra", 2000. N° 4: Miguel Murmis, “Pobreza Rural: diversidad de situaciones ocupacionales”. Clara Craviotti, “La focalización en el PROINDER”, 2001. N° 5: Marcela Román, Susana Soverna, Susana Audero y Diana Mahourat, "Metodología para el análisis financiero y económico de programas de desarrollo rural basados en la demanda", 2004. Serie Documentos de Capacitación N° 1: Claudia Natenzon y Gustavo Tito, “Medio ambiente y pequeños productores: conceptos básicos y operativos”, 2001. Serie Estudios e Investigaciones N° 1: "Los programas de desarrollo rural ejecutados en el ámbito de la SAGPyA", primera edición en el 2000 y reedición en junio de 2003. N° 2: Alejandro Gerardi, "Ingresos, niveles de pobreza y gasto de los hogares rurales de las provincias de Mendoza, Río Negro y Santa Fe", 2001. N° 3: Clara Craviotti y Alejandro Gerardi, "Implicancias del empleo rural no agropecuario en las provincias de Mendoza, Río Negro y Santa Fe"; 2002. Nº 4: Marcela Román, “Los jóvenes rurales en Argentina. Elementos para una estrategia de desarrollo rural”, 2003. N° 5: Daniel Cáceres. "Catálogo de tecnologías para pequeños productores agropecuarios, también editado en CD", 2003. N° 6: Silvia Baudrón y Alejandro Gerardi, “Los asalariados agropecuarios en Argentina: aportes para el conocimiento de su problemática”, 2003. N°7: Carlos Carballo (coord.), “Articulación de los pequeños productores con el mercado: Limitantes y propuestas para superarlas”, 2004. No.8: Alejandro B. Rofman (coord.), “Acceso de los pequeños productores al crédito formal e informal: Diagnóstico y propuestas”, 2004. PROINDER nº8 3 �INDICE Introducción. I. Marco general del estudio: hipótesis de trabajo II. El sector agropecuario argentino en el umbral del nuevo milenio. III. Diagnóstico de los pequeños productores rurales y los medianos productores empobrecidos 3.1 Los pequeños productores minifundistas (PPM).Estudios de caso en Chaco y Tucumán 3.2 Los beneficiarios de los programas estatales (PSA y PRODERNEA). Estudios de caso en Chaco y Tucumán 3.3 Opiniones y sugerencias de los pequeños productores encuestados. 3.4 Los medianos productores empobrecidos (MP). 3.5 Aproximación a la situación y perspectivas de los pequeños productores rurales y medianos empobrecidos en el contexto actual. 3.6 La problemática de género y el financiamiento al sector de pequeños productores rurales y medianos empobrecidos IV. El financiamiento de la actividad de los pequeños productores y medianos productores empobrecidos en el área rural en la actualidad 4.1 Análisis de los programas de crédito nacionales en vigencia (SAGPyA) dirigidos a los pequeños productores rurales. 4.2 Acceso al crédito de los medianos productores rurales empobrecidos. 4.3 Otras experiencias de financiamiento y crédito nacionales e internacionales. V. Propuestas para una política de financiamiento y crédito dirigida a los pequeños productores rurales y medianos empobrecidos 5.1 Lineamientos generales de política 5.2 Propuestas de estrategia, líneas y modalidades de financiamiento y crédito 5.3 Propuestas para abordar la cuestión de género y el funcionamiento Apéndice: Metodología e instrumentos para la recolección y análisis de la información Bibliografía 4 PROINDER nº 8 �EQUIPO DE TRABAJO Y RECONOCIMIENTOS Este trabajo fue realizado por el Centro de Estudios Urbanos y Regionales – CEUR -, a partir de un contrato de consultoría celebrado a fines de diciembre de 2003 con la Dirección de Desarrollo Agropecuario (DDA) de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, en el marco del Componente Fortalecimiento Institucional del Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER). El equipo del estudio estuvo integrado por: Coordinador: Consultora: Asistente de Coordinación: Dr. Alejandro B. Rofman Lic. María del Pilar Foti Lic. Inés Liliana García Colaboraron en el trabajo de campo: Estadístico: Jefe operativo en Chaco: Jefe operativo en Tucumán: Lic. Guillermo Ramos Ing. Gerardo Salas Ing. Marcos Ceconello Vaya nuestro reconocimiento a todos los entrevistados y consultados en el transcurso de este estudio, y especialmente al equipo técnico del PROINDER en la SAGPyA, que con su apoyo y sugerencias hicieron posible muchos de los resultados a los que arribó este estudio. También un reconocimiento especial a Patricio Calonge del PROGPSA por tomarse el trabajo de elaborar información específica utilizada en el análisis. Y en las provincias, al equipo de trabajo de la Casa de Campo del Ministerio de la Producción en Saenz Peña, Pcia. de Chaco, y a la Asociación de Técnicos de Programas y Proyectos Sociales - ATPPS- de la provincia de Tucumán, que colaboraron en la programación y ejecución de la encuesta y acompañaron la realización de las entrevistas a informantes clave. Por último, un agradecimiento especial a los productores entrevistados y representantes de sus organizaciones, que con su valiosa dedicación en tiempo y aportes en experiencias y conocimientos, contribuyeron centralmente a proveer a este estudio de una base de realidad y compromiso con sus necesidades y propuestas. PROINDER nº8 5 �INTRODUCCIÓN El presente estudio pretende, con sus resultados y recomendaciones, aportar a la necesaria revisión de una política de apoyo al sector de pequeños productores minifundistas y medianos empobrecidos, con énfasis en el financiamiento al sector, luego de más de diez años de políticas focalizadas desde el Estado con sus aciertos y carencias, en vistas de la apertura hacia un posible cambio de contexto de las políticas macroeconómicas ante el rotundo fracaso del modelo neoliberal. El debate quedó abierto con la presentación del documento preliminar del estudio en el Taller llevado a cabo el 12 de Julio de 2004 con la participación de representantes de áreas de la política sectorial agropecuaria de la SAGPyA, responsables de los programas de crédito estatales, de los responsables provinciales de desarrollo rural y coordinadores provinciales del Programa Social Agropecuario de distintas regiones del país. La necesidad de una política nacional de desarrollo con contenido federal, de una única institucionalidad de respaldo para el financiamiento al sector, de la universalidad de los servicios y beneficios, de la descentralización a nivel regional y local, del fuerte control social de los productores a nivel territorial y el consiguiente fortalecimiento de las organizaciones, la flexibilización y complementación de los mecanismos de financiamiento (subsidio y crédito entre otros), la integralidad de la intervención (incluyendo el problema de la tierra, el impositivo-previsional, etc.), fueron cuestiones que apenas quedaron esbozadas en el plenario posterior al trabajo en grupos. Creemos que, junto con otras que surjan de la lectura del presente documento, merecerían ser profundizadas en nuevas instancias de discusión a partir de la difusión de este texto entre los responsables de generar y monitorear las políticas dirigidas al sector (funcionarios y técnicos) y entre los representantes de los pequeños productores y medianos empobrecidos, sujetos del presente estudio. El objetivo específico del estudio es evaluar la adecuación de los mecanismos de crédito disponibles para el sector de pequeños productores rurales y medianos empobrecidos y generar un mayor conocimiento sobre la participación de los mismos en las diferentes alternativas de financiamiento de la producción existentes, tanto formales como informales. Por esta vía se apunta a identificar lineamientos de políticas y estrategias que permitan mejorar la oferta de servicios desde el Estado y facilitar su articulación con el sector privado, poniendo especial énfasis en las organizaciones de la llamada economía solidaria (cooperativas, grupos autogestionarios de crédito, etc.). Se analizaron especialmente las experiencias de los programas de crédito de la SAGPyA dirigidos al sector -Programa Social Agropecuario (PSA) y Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino (PRODERNEA)- y un número significativo de otras experiencias nacionales e internacionales. Se realizaron dos estudios de caso en las provincias de Tucumán y Chaco, aplicando una encuesta por muestreo a 200 pequeños productores minifundistas, con el objeto de conocer su situación socio-económica actual y especialmente en relación con su acceso a crédito y financiamiento. El relevamiento de la información pertinente se completó con la realización de 55 entrevistas a informantes claves (autoridades y funcionarios, técnicos de equipos centrales y de terreno de los programas, especialistas en desarrollo rural y finanzas, pequeños productores rurales y medianos empobrecidos, organizaciones representativas del sector, proveedores de crédito formal e informal del sector privado, Ongs, entre otros). El presente documento consta de cinco apartados: el primero reseña el marco general del análisis resumido en siete hipótesis de trabajo, el segundo despliega un diagnóstico macroeconómico del sector agropecuario y de la inserción de la pequeña producción “en el umbral del nuevo siglo”; el tercero contiene un diagnóstico de los pequeños productores rurales y los medianos empobrecidos a partir del resultado de la encuesta y las entrevistas a informantes claves; el cuarto brinda un panorama de las oportunidades actuales de financiamiento al sector, presentando los resultados del análisis de los programas de crédito de la Secretaría (PSA y PRODERNEA) y una reseña de algunas otras experiencias nacionales e internacionales de crédito y financiamiento que resultan interesantes a los efectos de diseñar propuestas nuevas y mejorar las existentes; por último, el quinto resume lineamientos de políticas para el mediano plazo y propuestas de estrategias, líneas y modalidades de financiamiento y crédito para el corto plazo en transición hacia una política nacional de desarrollo rural territorial. Se incluye un Apéndice sobre la metodología e instrumentos para la recolección y análisis de la información utilizada en el estudio. 6 PROINDER nº 8 �I. MARCO GENERAL DEL ESTUDIO: HIPÓTESIS DE TRABAJO A continuación desarrollaremos las hipótesis de trabajo que constituyen el marco de referencia general, la definición de la problemática a abordar en el análisis que se llevó a cabo en este estudio. Estas hipótesis surgieron de evidencias firmes acerca del comportamiento pasado, presente y estimado a futuro de los pequeños productores rurales y de los medianos productores que han sufrido un empobrecimiento acentuado en el marco del proceso económico-social dominante en el último cuarto de siglo y, más particularmente, a partir de 1991. Dado que a principios del año 2002 el citado proceso sufrió un profundo reajuste -al abandonarse la política económica basada en un tipo de cambio fijo atrasado- con las consiguientes secuelas en el tejido productivo y social de los sectores más débiles, este nuevo contexto también fue incorporado al enunciado de las hipótesis. La lectura de estos puntos de partida del estudio permitirá conocer nuestro enfoque básico sobre la temática que nos ocupa el estado actual de la oferta crediticia a los pequeños y medianos productores empobrecidos- y posibilitará reconocer nuestras principales líneas de pensamiento referidas a los profundos cambios que deberían efectuarse a dicha oferta. Desde ya anticipamos que tales consideraciones se fundamentan en el supuesto de que toda política económico-social debe tender, con absoluta prioridad, a elevar sustancialmente el ingreso, el poder de negociación y la riqueza productiva de dichos actores sociales. En otras palabras, la citada política adquirirá plena legitimidad si logra desterrar, en el menor plazo posible, la pobreza y la exclusión social que afectan a una significativa cantidad de productores y sus familias integrantes del sector social objeto de nuestro estudio. Aceptando este criterio, postulamos que las transformaciones a encarar en las distintas estrategias vinculadas a los agentes sociales relacionados con el desarrollo rural argentino, sólo tienen validez y legitimidad en tanto apuntan directamente a implementar dicho objetivo esencial. Los fundamentos de las hipótesis que se van a consignar en este apartado están respaldados por el abundante conocimiento existente – asentado en materiales de trabajo, encuestas a productores, entrevistas a informantes claves, documentos oficiales y datos estadísticos actualizados - previo a este estudio, sobre las actuales condiciones de vida de los agentes sociales de menor tamaño vinculados a los procesos rurales contemporáneos en la Argentina. En ese sentido, haremos especial referencia al impacto que -en la reciente evolución de tales condiciones de vida- han tenido las diversas modalidades de financiamiento disponibles en el mercado para respaldar la evolución de la actividad productiva de los pequeños productores rurales y medianos empobrecidos sujetos de este estudio. El detalle de las hipótesis de trabajo, con los correspondientes fundamentos, es el siguiente: Hipótesis 1: las deficiencias estructurales de origen derivadas del proceso de asignación y distribución de la tierra que ocupan los pequeños productores en las regiones periféricas, son barreras infranqueables para que los mismos puedan incorporarse en plenitud al proceso de desarrollo de la actividad rural y logren captar crédito formal en toda su amplitud. Sin remover dichas fallas tales como la no titularidad de los predios o su tamaño excesivamente limitado - no hay estrategias de desarrollo para los pequeños productores viable y sustentable en el tiempo. El proceso de poblamiento de gran parte del espacio rural argentino en las regiones extrapampeanas se originó con programas de colonización oficiales y privados; coexistiendo con algunas áreas minoritarias ocupadas por población indígena, y exhibiendo notorias deficiencias estructurales en su constitución y ulterior desarrollo. Ese modelo colonizador otorgó tierras fiscales y parceló grandes predios de propiedad privada y, en algunos casos, entregó instrumentos de labranza. Las tierras fueron otorgadas tanto a título de propiedad legal, como a partir de entregas precarias o adoptando la figura de arrendamiento a largo plazo. En muchos otros casos, se produjeron procesos de ocupación de hecho no resueltos hasta la fecha. Al mismo tiempo, el fraccionamiento posterior de grandes predios en unidades concedidas o vendidas por el Estado o por el capital privado, junto a la ocupación no legal originaron unidades de reducida dimensión, con una superficie que en numerosos casos fue inferior a la unidad económica necesaria para dar sustento a una familia. De ahí la proliferación de minifundios en las áreas rurales de las regiones situadas en la periferia del sistema espacial argentino. Dichas circunstancias, que todavía persisten en una significativa proporción del total de los predios correspondientes a PROINDER nº8 7 �pequeños productores rurales, conformaron, desde mediados del siglo XIX, una barrera estructural a la capacidad de gestión de quienes los vienen haciendo producir. El insuficiente ingreso monetario total para sostener una unidad familiar, la carencia de excedentes necesarios para la capitalización, la ausencia de tecnología apropiada y las dificultades notorias para acceder al crédito formal, constituyeron factores aún subsistentes que debilitaron -y todavía perjudican- el poder de negociación de los productores respectivos y les impide una inserción plena en las relaciones de mercado como agentes económicos. En la medida que el cambio técnico se acentuó con el tiempo y las modalidades productivas se modernizaron en términos de estrategias de producción e ingreso a los mercados formales, la brecha social entre quienes pudieron incluirse en las dinámicas transformaciones y quienes quedaron excluidos de ellas se ha venido ahondando. Hipótesis 2: la polarización tecnológica que se produjo en el eslabón de la producción de insumos (materias primas industriales) y alimentos - que incluye a los pequeños productores tradicionales como protagonistas significativos-, por la presencia de un acentuado proceso de reconversión y de innovación técnica, junto con el acceso diferenciado al crédito y las renovadas exigencias de los mercados de demanda, ensanchó la brecha entre los agentes sociales de mayor poder y aquellos que adolecen de serias debilidades estructurales. Cualquier política sectorial dirigida a elevar la calidad de vida y desterrar la pobreza y que apunte a una creciente capitalización del segmento subordinado de agentes sociales en el ámbito rural, no será efectiva en tanto no se les reconozca -a dichos actores- capacidad de negociación plena, total acceso al cambio tecnológico, e inserción plena en la dinámica del crédito formal. El aporte de financiamiento debe reconocer esta realidad estructural, so pena de tornar inútil todo esfuerzo basado en el otorgamiento de crédito supervisado sin una política que abarque todas las instancias en que se manifiesta la modernización del sector agropecuario. El proceso de Globalización y sus principales manifestaciones en el ámbito de las actividades agropecuarias impuso nuevas modalidades en la organización de tales actividades, fortaleciendo el rol de los “complejos agroindustriales”, con creciente concentración económica y extranjerización de sus principales y más dinámicos eslabones productivos. Las referidas Cadenas Agroindustriales se fueron consolidando a través de la presencia de encadenamientos verticales y horizontales, que posibilitaron que procesos de producción de insumos agrícolas o pecuarios fueran afrontando sucesivas fases de transformación industrial y comercial hasta llegar, finalmente, al consumidor final. La Cadena Agroindustrial adquirió presencia internacional cuando los grandes complejos agroalimentarios y productores de insumos industriales desplegaron su actividad a escala mundial, amparados por los procesos de globalización económico-financiera. En el caso argentino, las reconversiones productivas basadas en singulares transformaciones a escala de las tecnologías de producción y gestión de las actividades más dinámicas, fueron dando lugar a la emergencia de nuevos agentes económicos o anteriores productores con importantes cambios en su perfil operativo, que adquirieron creciente poder dentro de las cadenas y las fueron progresivamente controlando. Entre los acentuados cambios técnicos -tendientes a asegurar mayor eficiencia económica y creciente capacidad competitiva en mercados internos y externos- y el correspondiente proceso de concentración y centralización del capital en los eslabonamientos claves de los complejos agroindustriales, se fueron articulando relaciones técnicas y sociales de producción con características sólo asequibles a segmentos minoritarios pero fuertemente capitalizados de productores modernos, enrolados en las distintas fases del proceso agroindustrial. Estos agentes económicos dinámicos se convirtieron en los promotores de los cambios técnicos y organizativos y lograron tasas de ganancia en constante aumento a expensas de los productores más débiles de las cadenas y con menor poder de negociación y capacidad técnica, económica y financiera. Estos fenómenos contemporáneos, propios del último cuarto de siglo y más acentuadamente desde la segunda mitad de la década de los 90, se hicieron notorios en las cadenas de la soja, girasol, cereales, vitivinicultura, algodón, azúcar, fruta, tabaco, etc.- Los pequeños productores y muchos agricultores medianos fueron quedando, en su gran mayoría, al margen de tales transformaciones dadas las elevadas exigencias de recursos financieros y de capital a los que estaban condenados a afrontar si seguían las pautas de comportamiento de los “ganadores” del proceso. Las nuevas formas de explotación productiva en un arco muy vasto de actividades agropecuarias se reflejaron en las tecnologías 8 PROINDER nº 8 �de producción adoptadas (agricultura bajo riego en base a modernas prácticas ahorradoras de agua y con mucho mayor efecto sobre los niveles de productividad que las formas tradicionales, adopción de la siembra directa, mecanización en los procesos de siembra y recolección de las cosechas, semillas genéticamente transformadas, agroquímicos de muy diverso uso, entre otros), colocando a empresas líderes en el mercado mundial con una presencia dominante en las cadenas agroindustriales. A la vez, las tecnologías de gestión innovativas abarcaron tanto las prácticas de organización interna de las actividades en eslabones estratégicos de la producción sectorial, como las formas de presentación del producto, la calidad de los mismos, la orientación hacia mercados de demanda selectivos con su correspondiente impacto en los mecanismos de comercialización, entre otras innovaciones. En todos los casos explicitados, la pequeña producción, orientada sustancialmente a la economía de subsistencia, con objetivos propios de obtención de ingresos para sobrevivir antes que para capitalizarse, quedó claramente relegada e imposibilitada de acceder a estas nuevas instancias de producción integrales. Todo esfuerzo que se realizase en forma aislada, de magnitud limitada, sin una respuesta amplia y global a las nuevas exigencias emergentes era y es incapaz de reinsertar a los que se iban quedando en el camino, en el proceso de modernización de las respectivas cadenas agroindustriales. Las experiencias de crédito supervisado, aisladas del contexto global e imposibilitadas de avanzar en una estrategia frontal y abarcativa de todos los frentes abiertos por las impactantes transformaciones en marcha, no han supuesto una respuesta exitosa frente a la magnitud del desafío. Más aún la cobertura de tales estrategias, adoptadas como respuesta tímida e incompleta ante los desafíos expuestos, parecería haber sido muy limitada y lenta en su implementación. Hipótesis 3: la desregulación estatal, sesgada a favor de los que más poder económico tienen, actuó como un factor de debilitamiento de la capacidad de lograr ingresos por los pequeños productores. Quienes lograron incorporar los beneficios que suponía, fueron aquellos capaces de capitalizar a plenitud los mismos, en tanto los segmentos sociales mayoritarios – entre los que se cuentan los pequeños productores rurales - , despojados de apoyo estatal, retrocedieron notoriamente en su capacidad de captar excedente y poseer capacidad negociadora en el mercado, en particular al interior de las cadenas agroindustriales. La inequidad en factores básicos que suponen mayor aptitud para captar excedentes en la cadena agroindustrial, actúa sobre el comportamiento de dichos productores de modo tal que deteriora y/o anula cualquier opción de política sectorial que no remueva tales desigualdades de poder, entre las que cabe citar especialmente la de crédito. Aún cuando el Estado permita el acceso a recursos en buenas condiciones de costo y financiamiento, ante la imposibilidad de acumular de sus receptores - dada la configuración desbalanceada que poseen dentro de la cadena frente a sus compradores de la producción- termina constituyéndose en ‘salvavidas de plomo’ antes que en herramienta de transformación económica y social. Son resultados notorios de esta política de desregulación: el enorme retroceso de las cooperativas (caso algodón, caña de azúcar, etc.) por falta de apoyo crediticio; los diferimentos impositivos para los agentes económicos dotados de recursos financieros suficientes de modo de poder operar en la actividad productiva sin urgencias de dicho tipo; crédito barato del exterior frente al altísimo costo del escaso crédito interno; el desigual acceso a la información; etc.El proceso de desregulación estatal en las relaciones económico-sociales acentuado durante la década de los ‘90 supuso poner en vigencia uno de los postulados fundamentales del llamado ‘Consenso de Washington’. Ese proceso, que implicó dejar librado a las fuerzas del mercado cuestiones fundamentales para la actividad agropecuaria (la determinación de los precios de venta de los productos a los mercados de intermediación y/o de consumo, la desaparición de organismos de control de las transacciones en el mercado a fin de defender a los sectores productivos más débiles y la ausencia de una política de desarrollo rural que opere en forma integral sobre la situación específica del actor social mayoritario en el sector - el pequeño productor) redujo sustancialmente la capacidad de intervención estatal que pudiese reforzar el poder de negociación de los pequeños productores. Por el contrario, el Estado se asumió como un actor colectivo protagónico en todo lo que supuso respaldar el accionar de los agentes sociales de mayor poder y altamente concentrados, de modo que fueron ocupando crecientes espacios en el control de las cadenas agroindustriales. Igualmente, la desregulación prometida no fue tan efectiva cuando se trató de ofrecer a inversores dispuestos a acompañar la estrategia de reconversión productiva (apertura al capital extranjero) beneficios impositivos, de reducción de los costos laborales, entre otros. PROINDER nº8 9 �Hipótesis 4: una estrategia de financiamiento del pequeño productor rural que no esté inscripta en una política de desarrollo rural abarcativa de todas las acciones que interesan a dicho desarrollo, planteadas de modo convergente y articulado, no es viable en el mediano y largo plazo, en la medida en que no puede garantizar un impacto positivo en su sistema de producción a partir de la obtención del recurso financiero y abrir la posibilidad de devolución de los fondos obtenidos. Las estrategias de financiamiento tradicionales para los productores rurales de menor tamaño y poder negociador descansaron, históricamente, en dos grandes oferentes de recursos a bajo costo y plazos adecuados. Se trataba del financiamiento procedente de la banca pública provincial y de las organizaciones cooperativas de pequeños y medianos productores. La política de ordenamiento del sistema financiero, que comenzó a modificarse de raíz a partir de la reforma financiera de 1977 y culminó con la privatización de la banca pública provincial en los ’90 - con algunas excepciones - redujo sensiblemente el aporte de estas instituciones bancarias a los sectores productivos locales. Aunque esta acción crediticia oficial nunca abarcó a todo el espectro de los productores pequeños, sino que se centró en los más capitalizados y ‘formales’, al menos en este segmento hubo atención estatal crediticia. Concurrentemente, el apoyo al movimiento cooperativo, que agrupaba a medianos productores pero que no excluía en muchos casos a los pequeños, fue el motivo específico de acción de la banca estatal nacional y provincial, planteada como una política de fomento y apoyo al fortalecimiento productivo local. Desaparecida la banca provincial pública en la mayoría de las provincias y reducida la acción de la banca estatal nacional por las políticas de creciente exigencia al tomador de crédito para garantizar su solvencia -que excluía de la obtención de recursos financieros a gran parte de los pequeños productores- el eventual respaldo de crédito formal se procesó tanto en forma directa, como indirecta, a través de las cooperativas que agrupaban a los citados agentes sociales. Pero hacia el final de la pasada década se hizo más que evidente el quiebre del sistema cooperativo y su alarmante situación de endeudamiento hizo imposible que continuara atendiendo al sector en las condiciones en que lo venía haciendo históricamente. La estrategia estatal global en los años recientes no fue estimular el crédito de amplio acceso y a costo accesible para el segmento de productores más débiles sino la de implantar, en situaciones de emergencia y con carácter excepcional, subsidios para dicho sector. Al mismo tiempo, se pusieron en marcha, con mayor énfasis en la década de los 90, programas de crédito supervisado a través, preferentemente, de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación (SAGPyA). Es decir, no existió -y todavía no se han implementado- políticas de financiamiento por canales formales institucionalizados a través del sistema bancario, que atiendan al segmento de los pequeños productores rurales. Estos, por otra parte, además de los periódicos subsidios excepcionales provenientes de fuentes estatales, solamente tuvieron como alivio financiero el crédito no formal de proveedores y acopiadores -como el “bolichero” en la región algodonera- que siempre ha sido mucho más oneroso que el vigente en los canales formales. En reemplazo de las fuentes de obtención de crédito para capital de trabajo -que como vimos se cerraron definitivamente en los ‘90 o fueron altamente gravosas- se han venido instrumentando estrategias de crédito supervisado a través de una dependencia que no tiene, como objetivo central, esa actividad ni posee estructuras montadas, destinadas a tales tareas. Esta acción supletoria del crédito formal del sistema financiero se adoptó como mecanismo de compensación, ante la carencia de acceso de gran parte de los actores sociales más débiles al financiamiento bancario privado, y a partir de una respuesta reactiva dada las dificultades operativas que afectaban a tales productores precisamente por su carencia de apoyo crediticio. En síntesis, nos encontramos frente a una política estatal sustitutiva de la necesaria presencia de programas de crédito amplios, a bajo costo, con destinos diversificados y coordinados con una estrategia de desarrollo rural territorial que apunte al fortalecicimiento global de la presencia del pequeño productor en la actividad agraria. La ausencia de esta política, indispensable para abordar toda la problemática del pequeño productor rural, se pretende reemplazar con un programa sectorial de oferta de crédito instrumentado por una agencia estatal no especializada y sin vínculos con los demás aspectos que obligadamente inciden en el accionar del productor. Esta afirmación se sustenta en una clara evidencia. Si por un lado, se otorgan créditos a los productores pero, por el otro, no se le garantizan los ingresos para afrontar su necesaria amortización, la presencia del financiamiento es un componente que se torna ineficaz de no ser complementado con políticas de: precios e ingresos, de transferencia tecnológica, de regularización y ordenamiento de la tierra, de disponibilidad de bienes públicos suficientes para que el productor y su familia pueda elevar sustancialmente su calidad de vida a la vez que derrotar la pobreza estructural, de apertura a mercados nacionales e internacionales para asegurar la venta de sus productos, de fortalecimiento de su capacidad de negociar por 10 PROINDER nº 8 �medio de modelos de cooperación entre productores para la adquisición de insumos básicos y la colocación de sus productos en los citados mercados, de promoción de la presencia activa y protagónica del sector en las relaciones intracadenas agroindustriales enfrentando -con posibilidades de obtener resultados positivos- a las formaciones oligopólicas y monopólicas que se han ido afianzando en dichas cadenas, etc.- Hipótesis 5: la propia dinámica de funcionamiento de los pequeños productores rurales y la de los medianos en proceso de empobrecimiento crea importantes trabas estructurales para que puedan incorporar a plenitud los beneficios de un apoyo crediticio aislado de una política de desarrollo rural integral. La reducción de ingresos por la disminución del trabajo extrapredial, la caída de los precios de sus productos, su ubicación subordinada dentro de las cadenas agroindustriales -sin poder negociador-, la exacción por parte de los oferentes de insumos y bienes para la subsistencia, el ahogo financiero debido a deudas bancarias impagables que afectaron a los segmentos capitalizados de este sector, y los costos crecientes -imposibles de afrontar- que supondría incorporar modificaciones al sistema técnico y de gestión de las actividades de renta que realizan, fueron y en gran parte siguen siendo fuertes contrapesos a toda estrategia de fortalecimiento económico (capitalización) vía el crédito supervisado. La realidad macroeconómica, que afectó su situación microeconómica, ha estado incorporando en los últimos años en forma continua condicionantes negativos básicos. Frente a ellos, el crédito aislado es incapaz de revertir la situación general y termina siendo un subsidio disimulado para subsistir y no una herramienta estratégica para la capitalización y el ascenso a un nuevo estadio productivo y social del sector. La evolución reciente del perfil, comportamiento y capacidad de generar excedentes de las pequeñas producciones rurales es altamente desalentadora. Aún después del reajuste de precios como consecuencia de la devaluación significativa de nuestro signo monetario, esa capacidad sigue siendo limitada y muy inferior al promedio de los productores empresariales en el eslabonamiento inicial de las cadenas agroindustriales. Un fenómeno relevante que impactó fuertemente sobre la pequeña producción es el proceso de concentración de la tierra agraria, una de las causas más importantes de la desaparición de decenas de miles de pequeños predios durante la ‘Era de la Convertibilidad’, debido a los daños que en esa unidad de explotación agrícola provocó el conjunto de estrategias constitutivas de la política de sostenimiento de un tipo de cambio fijo y atrasado. Aunque los datos del Censo Agropecuario Nacional del año 2002 aún no han determinado con precisión cuáles han sido las unidades productivas más afectadas por la política económica que medió entre 1988 -el año del anterior Censo- y el que marcó el último relevamiento estadístico, numerosos datos parciales convalidan la hipótesis de que el grueso de los productores que debieron abandonar su actividad en dicho período se incluye en la categorías de pequeños productores o propietarios de predios de mediano tamaño en agudo proceso de empobrecimiento o descapitalización. Es probable, también, que entre las explotaciones agropecuarias de más reducido tamaño -es decir los minifundios incapaces de que solamente con su actividad productiva pudiesen satisfacer las necesidades básicas de la unidad familiar que en ellos reside- un porcentaje no despreciable haya podido subsistir. La hipótesis más sólida al respecto habla de que los minifundios más empobrecidos lograron sobrevivir a través de las políticas diversas de subsidios puestas en marcha durante la década como compensación a particulares crisis económicas y climáticas de magnitud o como estrategia estatal -en especial de las mismas provincias- para intentar retener la población rural más pobre en sus predios antes de que emigren a los suburbios de las ciudades cercanas. Pero, sin duda, han sido con predominancia pequeños productores -capitalizados o no- los que no estuvieron en condiciones de hacer frente a la política económica de los ‘90. El Censo Agropecuario Provincial del Chaco del año 2001 así lo indica y las estadísticas acerca de los establecimientos dedicados al cultivo de la uva tradicional, en Cuyo, así como los Censos Frutícolas del Valle del Río Negro, ratifican la hipótesis expresada en el sentido de que se acentuó durante la década de los ‘90 el abandono por miles de pequeños y medianos productores de sus respectivas explotaciones ante la serie de quebrantos en la rentabilidad productiva, la caída de los ingresos extraprediales y el ahogo financiero provocado por las deudas bancarias impagables. Si bien el nuevo cuadro cambiario, como lo revelan algunos trabajos sobre regiones argentinas tales como el del Valle del Río Negro1 , ha logrado revertir el signo negativo en el resultado de las explotaciones de menor tamaño, dichos índices son aún insuficientes como para compensar los acentuados niveles de pérdidas de los ‘90 y, además, no hay garantías de que se estabilicen 1 Sacroisky,_A. “La producción de manzanas en el Alto Valle del Río Negro: comprendiendo la década del ‘90 a partir de un análisis estructural”. Facultad de Ciencias Económicas, UBA, Buenos Aires, 2003. Pág. 17. PROINDER nº8 11 �por un tiempo prolongado. El caso de la explotación algodonera, en cambio, sigue ubicando a las explotaciones agrarias de menor tamaño en el cuadro de las actividades en donde los egresos superan a los ingresos. En economías regionales como el Noreste y el Noroeste, la introducción durante la segunda parte de la década anterior de las cosechadoras mecánicas, supuso que un segmento importante de productores que vendían su fuerza de trabajo a cultivadores medianos y grandes de caña y algodón, quedaran privados del ingreso monetario a que estaban habituados cuando colaboraban en la recolección manual de las cosechas.2 En este panorama global, donde debería incluirse la caída de los precios en algunas actividades estratégicas para la pequeña producción (algodón, yerba mate, fruta) en gran parte en el último decenio, la ausencia del rol regulador estatal jugó un papel fundamental en la emergente ecuación deficitaria para los productores pequeños y muchos de los medianos. El modelo productivo del pequeño productor que, en cada región representa el sector que explota predios agrícolas de reducido tamaño, fue entonces dramáticamente afectado por procesos estructurales, fuera de su control, que lo imposibilitó de exhibir ingresos netos positivos y, por ende, no pudo capitalizarse. De ahí, el abandono, la emigración y la exclusión social que se repite en todas las latitudes del agro argentino, en el arco periférico que rodea a la Pampa Húmeda. El crédito otorgado como una política social compensadora no solamente fue incapaz de revertir este proceso enraizado en la matriz del modelo económico por entonces vigente, sino que resultó, en no pocos casos, una opción de ingresos para el consumo subsistencial, ante el descalabro económico ya comentado, antes que un apoyo a un estadio superior productivo. Dadas las condiciones descriptas, cuyo análisis se podría ampliar, la recepción de un crédito sin modificar el contexto para asegurar que el productor esté posibilitado de incorporar excedentes significativos para reconvertir su actividad, no le permite cumplir su rol de incrementar el capital fijo y mejorar su nivel de vida. Por más loables esfuerzos que se hagan, la desarticulación del sistema productivo de los pequeños productores ya consignada impide la absorción del crédito como un estímulo fundamental para el proceso de capitalización de la actividad productiva del sector. Hipótesis 6: una estrategia de crédito supervisado dirigido a los pequeños productores -inmersos en el tejido vivo de un territorio socialmente construido- que no tenga en cuenta el accionar del conjunto de actores sociales y económicos constitutivos de dicha formación territorial y regional, resulta totalmente ineficaz. Inserta en una estrategia de desarrollo rural integral debe reconocer todas las múltiples formas de construcción social que intervinculan a los agentes sociales asentados en un territorio dado y no reducirse a una visión estrecha asociada exclusivamente a la producción sectorial, para abarcar todo el espectro de situaciones que implican los encadenamientos productivos y económicos que se realizan en un territorio determinado. El desarrollo de las actividades productivas en el sector agropecuario no se realiza en un espacio vacío sino que, por el contrario, está sujeto a las leyes de la ocupación territorial definida y, a la vez, articula un territorio dado, que condiciona el modo de producir y distribuir los excedentes económicos logrados por los agentes económicos participantes. El territorio, entonces, es sujeto activo y pasivo del proceso de organización económica y social que despliega una determinada población para asegurar su subsistencia y evolución económica. El Desarrollo Rural, entendido como una propuesta social que excede el mero proceso de producción del bien agropecuario que constituye la base económica del pequeño productor, debe incluir, en su formulación y efectivización, una necesaria conjunción entre Espacio, Medio Ambiente y Sociedad. Cada unidad te- 2 Rofman, A. “Las economías regionales a fines del siglo XX”. Buenos Aires, Editorial Ariel, 1999. 12 PROINDER nº 8 �rritorial exhibe singularidades ambientales específicas y el proceso de control de ese territorio está en manos de los sectores que detentan una mayor cuota de poder y capacidad efectiva para su utilización. La sociedad local construye, con su acción concreta, el territorio del que dispone para satisfacer sus necesidades y asegurar la continuidad -a futuro- de sus proyectos estratégicos. Pero esa construcción social del territorio, que define regiones y áreas diferenciadas dentro del espacio nacional, puede ser fruto de un proceso colectivo de decidida raigambre democrática, con participación genuina de todos sus integrantes o, en el otro extremo, resultado de una imposición más o menos autoritaria de los detentadores del poder económico y político concentrado. Una y otra opción abren insospechados escenarios en los que la gestión del territorio está estrechamente asociada al destino de quienes producen y se reproducen en su interior. En la primera versión, se trataría de un territorio ‘colonizado’ y/o ocupado por actores sociales con igualitaria capacidad decisional, que resuelven el proceso de construcción social del mismo por consenso, sin imposiciones y en aras de lograr que los que allí vivan alcancen, en el menor lapso posible, una elevación sustancial del nivel de calidad de vida ambientalmente sustentable de la comunidad respectiva. Podría ejemplificarse este modelo de construcción social territorial con una experiencia de colonización realizada por actores sociales voluntariamente asentados en un espacio dado, que se organizan de modo solidario y cooperativo, controlan el uso de los recursos naturales para permitir que su potencialidad y disposición perdure en el tiempo y plantean un modelo de producción y gestión que garantice una distribución equitativa de los excedentes logrados. En nuestra historia de poblamiento y colonización abundan estos ejemplos. Uno, de entre tantos, está constituido por la colonización galesa en el valle del Río Chubut una centuria y media atrás. En la segunda versión, quizás la más repetida en nuestro devenir histórico, algún sector social, económico o político, impone sobre el territorio una construcción social compatible con sus objetivos, y a ellos se subordinan las formas de ocupación territorial, la distribución de la tierra, el modelo productivo con su esquema de distribución de los excedentes y la política de conservación de los recursos naturales. En general, estas formas autoritarias de ejercicio del poder sólo atienden los objetivos del grupo que controla las relaciones de producción y las modalidades de organización social impuestas y buscan maximizar la tasa de ganancia de los grupos encumbrados, como criterio fundamental y excluyente. En el camino, es la población preexistente a los procesos de poblamiento y al surgimiento de la nueva formación regional, la que resulta más dañada por la acción autoritaria. Y no es casual que otra dimensión que también suele resultar singularmente afectada, es el medio ambiente preexistente. Aquí, desgraciadamente, abundan los ejemplos: la Conquista del Desierto en la Patagonia durante las postrimerías del siglo XIX, el desarraigo y/o expulsión de la población indígena del norte argentino por quienes pretenden explotar la tierra así obtenida, etc.Un ejemplo contemporáneo paradigmático a citar se refiere a las transformaciones productivas de amplios ámbitos rurales, que cambiaron de uso frente a las necesidades de sectores capaces de efectuar tal transformación en el antiguo territorio, reemplazando los cultivos previos por aquellos que producen -para los líderes de la nueva ocupación- elevadas tasas de rentabilidad, con serias consecuencias económicas, sociales y ambientales. Se trata de la invasión de la soja en el espacio previo de producción algodonera, en el Noreste del país, que en pocos años ha desplazado unidades productivas pequeñas, medianas y grandes, dedicadas al algodón, para producir el citado oleaginoso. El territorio previo era un espacio altamente articulado por un capital social constituido por el movimiento cooperativo algodonero, de alto impacto en la región: con productores de desigual inserción en la cadena agroindustrial del insumo textil pero con demandas permanentes a oferentes de bienes y servicios de las redes urbanas contiguas, demandas por la fuerza de trabajo necesaria para los procesos de acondicionamiento de la planta algodonera y para el encadenamiento industrial inicial representado por el desmote que ocupaba miles de trabajadores locales, etc.Además, el cultivo algodonero preserva la aptitud ecológica de la tierra, lo que no sucede con la soja. El nuevo proceso sojero es totalmente importado, no demanda insumos o bienes de producción del territorio local, no ocupa fuerza de trabajo de la región y, luego de recoger la cosecha sojera, la traslada en camiones propios a centros de distribución o industrialización extraregionales y extraprovinciales. Si anteriormente la sociedad local había construido una región ajustada a las exigencias de la producción de un determinado cultivo industrial - el algodón, generalizadamente llamado ‘un cultivo social’ por las relaciones hacia atrás y hacia adelante que generaban un denso tejido productivo, laboral y de ingresos-, en las actuales circunstancias un proceso no controlado localmente ha “expropiado” la región y ha modificado radicalmente su perfil, con el agravante del deterioro ecológico que la nueva explotación implica. PROINDER nº8 13 �Esta muy somera y breve descripción da cuenta de la gran importancia que supone el tipo de perfil territorial donde la producción - en manos de pequeños y medianos productores - sufre un singular proceso de sustitución de su anterior vocación por uno nuevo, no decidido libremente por sus anteriores ocupantes sino impuesto por las inexorables leyes del mercado. El territorio, entonces, adquiere un contenido significativo que no es posible omitir. Como ya lo vinimos anticipando, se trataría de la visualización de la actividad productiva como un conjunto de eslabones de las cadenas agroindustriales asentadas sobre un determinado territorio que las recepta y, a la vez las condiciona, pero que también incluye todas las interrelaciones hacia fuera del proceso madre específico. Este ‘afuera’ tiene que ver con la oferta de insumos, de bienes de producción y de saber tecnológico, gran parte de cuyos componentes están radicados en las redes urbanas contiguas a las explotaciones agrícolas y unidas a ellas por lazos y vínculos inescindibles. Este ‘afuera’ se compone, además, de la provisión de bienes públicos que debe efectuar el Estado como agente colectivo responsable de garantizar un nivel elevado de la calidad de vida de la población. Se trata de la educación, la salud, el transporte, la energía eléctrica, el gas, el agua potable, la red de comunicaciones, la recreación, la alimentación básica, la vivienda digna, etc., sin cuya disponibilidad irrestricta por la población regional imposibilitaría o haría difícil, en la mayoría de los casos, sobrevivir al no disponer de recursos indispensables para satisfacer necesidades básicas para la subsistencia. Es decir, el desarrollo de las actividades agropecuarias no termina en la tranquera del establecimiento sino que incluye, obligadamente, toda la trama de relaciones entre los actores sociales responsables de la oferta y demanda de bienes y servicios requeridos para garantizar el funcionamiento de la actividad productiva y posibilitar a los habitantes un nivel de calidad de vida digno en un territorio determinado. Todo este conjunto de intervinculaciones, -algunas dentro del mercado monetario, otras fuera de él y unas terceras que no deberían tener precio por cuanto sin ellas es imposible vivir y reproducirse- está organizado de un modo determinado en cuanto al ejercicio del poder, la distribución de la riqueza y del ingreso y el acceso de los actores sociales locales a su disfrute, y conforma un territorio socialmente construido. El desarrollo rural así entendido -y ésta es la única forma de aprehenderlo en su integralidad- dispone, usa y reproduce un determinado territorio. Por lo tanto, es un desarrollo territorial reconocible, que debe integrar cualquier estrategia planificada a fin de dotar a sus integrantes de condiciones de vida en permanente ascenso, acorde con su especificidad y su modo organizativo. De este modo, el crédito a los pequeños y medianos productores rurales asimilados a éstos, debe respetar tales especificidades e insertarse en una política de desarrollo territorial que dé cuenta de todas las múltiples interrelaciones descriptas en forma sucinta en párrafos anteriores. No hay estrategia de crédito supervisado viable que pueda ser eficaz si no se respetan los criterios básicos expuestos. Hipótesis 7: el pequeño productor rural y su familia no tienen la misma posibilidad de obtener información sobre oportunidades de acceso a la oferta de bienes públicos disponibles para la satisfacción integral de las necesidades básicas de su entorno productivo y familiar -, entre las que el crédito y el financiamiento son recursos estratégicos-, que un productor más grande o de nivel empresarial, lo que de por sí implica una grave situación de inequidad. El acceso a información fácilmente decodificable - que no solamente llegue a todos los productores más débiles de las cadenas agroindustriales sino que sea expresada en términos que permita la toma de decisiones- es una condición necesaria para que se revierta dicha la situación. El proceso de producir, difundir y captar información, que en última instancia coloque a cada receptor con similar capacidad de interpretación de los mensajes es, por definición, en nuestra sociedad profundamente desigual. Pocos son los que están en condiciones de emitir información masiva -sólo se puede oír, leer o ver, lo que está incluido en los materiales proporcionados por los grandes medios de comunicación. Idéntico fenómeno se verifica a nivel de la distribución y reproducción de tales materiales y, en el proceso de incorporación informativa se reproducen las condiciones estructurales de desigualdad que se vinculan con el grado de conocimiento presente en cada receptor. Esta innegable realidad ha sido ampliamente estudiada y, para ratificar lo antedicho, los analistas han concluido, certeramente, que “información es poder”. En los ámbitos rurales de la Argentina periférica, donde predominan los pequeños asentamientos productivos dispersos sobre 14 PROINDER nº 8 �la superficie de cada región, la transmisión de información tiene barreras adicionales. La que es escrita sufre los inconvenientes de la distancia desde el centro de generación hasta el del consumo; además su costo, sobre todo en las publicaciones impresas periódicas, suele constituir un escollo adicional a su masiva accesibilidad. La que es visual o auditiva -sobre todo la segundasuele disfrutar de mayor grado de penetración entre los receptores rurales. Sin embargo, las dificultades se acumulan no tanto al momento de obtener audiencias masivas, sino en lograr que quienes reciban los mensajes puedan interpretarlos y asimilarlos en forma igualitaria. Nuevamente, niveles de ingreso, educación, aptitud para incorporar y procesar conocimiento, etc., constituyen factores estructurales de difícil remoción en el corto plazo. En una estrategia de transformación del espacio rural, que tenga como objetivo central y excluyente, elevar sustancialmente la calidad de vida del pequeño productor para asegurar su inclusión en los tejidos productivo y social, el acceso a la información es una condición esencial. El conocimiento de los mercados de oferta y demanda de insumos y productos, incluyendo precios, condiciones de pago, modalidades de financiamiento, etc., es un requisito fundamental para un plan de actividades a encarar por el pequeño productor que le garantice excedentes económicos positivos. La información sobre las fuentes de financiamiento para adquirir bienes de producción y capital de trabajo, con sus muy diferentes particularidades constituye otro eslabón indispensable para una estrategia productiva exitosa en términos de sus objetivos y los de la sociedad en su conjunto. Sin agotar el tema, la adquisición plena de capacidad de manejo de nuevo acervo tecnológico en sus muy diversas manifestaciones, es otro aspecto insoslayable si se pretende modificar el perfil insatisfactorio de los pequeños productores y de aquellos que poseen predios de mayor dimensión pero están afectados por un agudo proceso de descapitalización. La experiencia generalizada acerca de este tópico indica que, en los tiempos que corren, se acumulan serias trabas para que la difusión e interpretación adecuada de la información sean bienes públicos de acceso irrestricto. Ello lo evidencian análisis efectuados por estudiosos de los procesos de cambio tecnológico y reconversión productiva en distintos territorios rurales. Finalmente, para concluir el presente apartado, diremos que el conjunto de procesos que resumen las hipótesis antes mencionadas, interaccionan en un territorio dado y definen las múltiples determinaciones que conforman el hábitat productivo y social de un pequeño productor y su familia, y prefiguran los lineamientos de política y estratégicos que en relación con la crucial problemática del crédito y otras formas de financiamiento supervisado, se exponen en el último capítulo de este documento en vistas de contribuir a los objetivos de mejorar las condiciones de vida y producción del sector sujeto de este estudio. PROINDER nº8 15 �II. EL SECTOR AGROPECUARIO ARGENTINO EN EL UMBRAL DEL NUEVO SIGLO El despuntar del nuevo siglo coloca al sector agropecuario nacional ante un serio y múltiple desafío. Por un lado, debe afrontar la hasta ahora incumplida tarea de asegurar a los 37 millones de habitantes del país la suficiente oferta de bienes destinados a la alimentación humana diaria capaz de eliminar, en el más breve lapso posible, la vergüenza del hambre en no menos de siete millones de sus habitantes. Esta tarea, aún pendiente, se da en un contexto donde la producción anual de alimentos -por parte de dicho sector, tanto en su fase primaria como en su estadio industrializado- permitiría cubrir esa necesidad a aproximadamente ocho veces la cantidad de población que habita en nuestro país. Por supuesto, la responsabilidad de que el objetivo de alimentar dignamente a la totalidad de nuestro acervo humano no se haya ni medianamente alcanzado, no es propia del sector productor de los alimentos. Ello es resultado, evidentemente, del modelo de distribución del ingreso vigente que impide que los bienes necesarios para eliminar el hambre en más de un 20 % de la población, lleguen a manos de quienes deben consumir aquello que está disponible dada la oferta interna. Este primer desafío es de responsabilidad de la sociedad en su conjunto y cualquier estrategia de desarrollo rural en general y de financiamiento al sector de pequeños productores en particular, deberá tener en cuenta dicha asignatura pendiente fundamental y prioritaria. En segundo término, el sector agropecuario ha estado sujeto a profundas transformaciones en las más recientes décadas y, particularmente, en el período que se inicia con el modelo de ajuste estructural expansivo de los ‘90. La política económica basada en el tipo de cambio fijo que impuso -al compás de las directivas del Consenso de Washington- estrategias conducentes a asegurar el éxito de dicho modelo, fue el principal catalizador del proceso de modernización acelerada de la agroindustria argentina y su eficiente proceso de inserción en la economía internacional. Esta característica saliente de expansión sectorial -en el marco de la profundización de la globalización económica y financiera internacional- dio un serio impulso al proceso de incorporación tecnológica (consolidación de los complejos agroindustriales con un elevado componente de concentración y centralización económica) y a la agudización de la brecha de ingreso y riqueza entre los productores incorporados al proceso dinámico y los que quedaron afuera. Aquí aparece, en toda su magnitud, la específica ubicación de los pequeños productores rurales, fuertemente afectados por la vigencia de este proyecto de política económica que tuvo un estrepitoso derrumbe a fines del año 2001. Dejamos de lado el primer aspecto -que nos sirve como referencia general pero que supone abordar una temática muy amplia, que excede el objetivo de este estudio-, para dedicarnos en este apartado a dar cuenta del segundo nivel de la problemática, el de las profundas transformaciones ocurridas en el sector agropecuario en los últimos años, que está directamente vinculado al destino actual y futuro de los pequeños productores del sector (mayoritarios en cantidad aunque con un peso económico menor al de los agentes de mayor tamaño y poder), y a las posibilidades de éxito de una política de financiamiento y crédito que los tenga como sujetos prioritarios. Retomando el análisis sobre el proceso de expansión de la actividad agroindustrial, enmarcado en la creciente dinámica de la globalización económico-financiera a escala internacional, haremos referencia explícita a su expresión contemporánea en la Argentina. El fenómeno de la modernización y el acentuado desarrollo del sector agropecuario en sus diversas manifestaciones regionales se ha basado, en el último cuarto de siglo, en diversos procesos que han significado cambios trascendentales en su configuración. Así, la difusión de nuevas tecnologías e insumos aplicados a la agricultura, fundamentados en los agroquímicos, la biotecnología y la ingeniería genética, han sido motores estratégicos en el proceso al que hacemos referencia. Los agentes económicos que se han incorporado decididamente al proceso modernizador de la agroindustria, lo hicieron a partir de la adopción de todas las innovaciones producidas por ese trípode sobre el que se ha venido construyendo la nueva agricultura. La importación de tales componentes hacia la realidad emergente en el sector, fue ampliamente beneficiada por el tipo de cambio favorable y el flujo de créditos del exterior para financiar su incorporación en las actividades internas. Encabezando el fenómeno 16 PROINDER nº 8 �de rápida expansión y transformación estructural, se ubican importantes conglomerados económicos -muchos de ellos de c a pital multinacional- que lideran la dinámica instalada e impulsan, al ritmo de sus necesidades, el tipo, calidad y crecimiento de la oferta de insumos, tanto para agroalimentos como para procesos manufactureros vinculados a insumos agrícolas no alimentarios. Junto a la oferta del recurso tierra, que ofrece ventajas comparativas, se agregan estas inversiones, que incorporan ventajas competitivas. Los tres pilares básicos desde los cuales se han venido implantando los procesos tecnológicos innovativos -biotecnología, la oferta en creciente aumento de agroquímicos y los permanentes progresos derivados de la ingeniería genética- se complementaron con modificaciones significativas, tanto en la tecnología de gestión de las unidades de producción agrarias como en las relaciones del sector con otras dimensiones del quehacer productivo. De este modo, una primera conclusión de las transformaciones sectoriales -que incluyen también nuevas modalidades de contratación de la fuerza de trabajo, así como cambios en su dimensión relativa de cara a los demás factores de la producción- tiene que ver con la capacidad diferencial de los agentes económicos en subirse a este tren ‘modernizador’ imparable. La pre-sencia de grandes grupos económicos, nacionales o multinacionales, en el proceso de liderazgo y control de la actividad agroindustrial en sus más diversas manifestaciones, tornó posible este proceso transformador. Ello se aprecia en la emergencia de firmas de gran poderío económico en todo el espectro de la innovación tecnológica -tanto en la investigación genética como en la oferta de semillas transgénicas, agroquímicos- para incrementar la productividad física de la producción y desterrar enfermedades y malezas, o en la incorporación de nuevas especies para elevar la calidad de los alimentos o insumos obtenidos. Pero, a la vez, la modernización y crecimiento de la oferta se basó en el desarrollo eficiente de la producción en las unidades económicas aptas para alcanzar niveles en constante capacidad de aumento de la productividad física de los bienes destinados al consumo intermedio o final. Estas unidades económicas -medianas y grandes, tanto en la agricultura de secano como de riego- se acoplaron, en alta proporción, al proceso emergente. Para ello, debieron contar -y seguramente lo tendrán que seguir haciendo a futuro- con recursos financieros propios y de aportes crediticios externos en magnitudes significativas y una renovada capacidad de gestión. Al mismo tiempo, surgieron -y se están difundiendo- prácticas organizativas de las actividades tanto de siembra, como de manejo y ulterior recolección, que incluyen inversiones elevadas tales como ‘pools de siembra, ‘siembra directa’, contratación de tierra por cosechas, adquisición de nuevas tierras a partir del desplazamiento de la frontera agrícola, mecanización del proceso de recolección, etc.Surge de lo antedicho, que la capacidad de hacer frente al desafío que implica esta verdadera revolución productiva y técnica en las actividades agroindustriales nacionales, no puede ser afrontado de similar modo por un mediano y gran productor capitalizado -con relaciones formales dentro y fuera del sistema económico y estrechos vínculos con las instituciones financieras del país y/o del exterior- que por un pequeño productor con ingresos subsistenciales o, incluso, menores a su sobrevivencia digna, con una inserción informal y sin canales de obtención de crédito institucionalizado. Este singular contraste impone una evaluación correcta de las capacidades diferenciales de acceso que tienen los productores agropecuarios argentinos según su tamaño, recursos financieros, acceso a la información y posibilidades de obtener financiamiento y asistencia técnica en abundancia y a bajo costo. Pero aún, si todo lo expuesto estuviera al alcance del pequeño productor, su posibilidad de entrar en el circuito de los ‘ganadores’ queda fuertemente opacada cuando se reconoce que actualmente los ingresos que obtiene, lejos están de alcanzar una magnitud tal como para sostener a su familia en la satisfacción de sus necesidades básicas, a la vez que lograr un excedente suficientemente significativo como para financiar todos los compromisos que la citada inserción supone. En un artículo referido a este tema, Gutman y Bisang respaldan nuestra opinión. En él, afirman, refiriéndose a las transformaciones producidas en el sector agroindustrial de resultas de su modernización acelerada en las más recientes décadas: “Estos cambios, sin embargo, se han difundido de forma desigual y muchas veces excluyente entre los productores agropecuarios, acentuándose las tendencias históricas hacia la concentración y una mayor heterogeneidad de las estructuras productivas”.3 Es 3 Bisang, R. y Gutman, G. “Nuevas dinámicas en la producción agropecuaria. Un equilibrio peligroso”. Revista Encrucijadas, No. 21.UBA, Buenos Aires, 2003. Página 8. PROINDER nº8 17 �precisamente una cuestión central la concentración del capital que atraviesa, en forma horizontal, a todos los procesos y agentes económicos responsables de los mismos, ensanchando la brecha entre los que pueden y los que no pueden. Si los productores se ubican de modo muy diferenciado en este nuevo escenario, tal como se puede apreciar en recientes estudios sobre la situación económica y social de diversas regiones de la periferia argentina4 , el panorama de la fuerza de trabajo, remunerada o no, que acompaña a la actividad agroindustrial ofrece similares aristas de imposibilidad estructural de ajustarse al emergente perfil modernizante del proceso y queda sometida a fenómenos de expulsión, exclusión social y carencia de oportunidades laborales para muchos de sus integrantes. Ya adelantamos en el apartado anterior, que el cambio de precios relativos ocurrido luego de la devaluación del tipo de cambio, en el año 2002, poco es lo que aportó a modificar las potencialidades de los pequeños productores en ingresar a una senda de ingresos suficientes como para afrontar el citado desafío, y tampoco ha modificado el cuadro de relaciones laborales en el agro argentino.5 Una mirada más abarcativa de los fenómenos a que nos estamos sucintamente refiriendo, implica analizar los comportamientos de los diferentes agentes económicos en el proceso productivo regional, a través del sistema de relaciones sociales y de producción que se formaliza entre ellos, para el desarrollo de las actividades desde la obtención del insumo principal hasta la entrega del bien final al consumo interno o externo. Esta observación crítica hace uso de herramientas descriptivas y analíticas de los procesos de producción específicos que se han dado en llamar ‘circuitos de acumulación’ o ‘cadenas agroindustriales’ o ‘complejos productivos’. Este concepto puede ser recorrido, inicialmente, a través de las definiciones de quienes han estado trabajando con él, en diversos estudios referidos a la economía agropecuaria en su estructura productiva actual. Según un reconocido estudioso del tema “...se define el complejo o sistema agroindustrial como un conjunto de actividades sucesivas principales y accesorias relacionadas con la producción y el procesamiento de uno o más productos agropecuarios. Las actividades principales incluyen la generación de estos productos, su cultivo y procesamiento y la producción de bienes de capital e insumos para las actividades agrícolas. Las actividades accesorias incluyen el acopio, transporte y distribución de productos agrícolas e industriales y su financiación”.6 A su vez, otros dos destacados analistas del sector expresan: “...las cadenas o subsistemas agroalimentarios (...) constituyen tramas o redes jerárquicas, complejas, y dinámicas de articulaciones interempresariales y con agentes públicos y privados prestadores de servicios especializados”.7 Prosiguen, más adelante, que el tipo de articulaciones que se generalizan en los sistemas agroindustriales se caracterizan por: “1. Conformar relaciones jerárquicas y selectivas (excluyentes) llevando al desarrollo de relaciones asimétricas entre las empresas intervinientes; 2. Asentarse, en la mayoría de los casos, en relaciones contractuales, la mayor parte de las veces informales, y en acuerdos de compra/venta de materias primas, diferenciales según el grado de cumplimiento de atributos específicos de calidad y cantidad de las mismas, fijados por las empresas compradoras (industrias transformadoras, hiper o supermercados, gran empresa comercial exportadora); estos acuerdos pueden incorporar asistencia técnica y/o asistencia financiera; 3. Desarrollar mecanismos de formación de los precios que parten del precio final del bien de consumo, y descuentan, hacia atrás de la cadena, los márgenes de cada etapa para arribar a los precios reconocidos a las etapas proveedoras previas...”8 4 Op. Cit. Rofman, A. 1999. Op. Cit. Sakroisky, A. 2003. 6 Teubal, Miguel. “Globalización y expansión agroindustrial”, Buenos Aires, 1995. Página 77. 7 Bisang, R. y Gutman, G. “Nuevas dinámicas en la producción agropecuaria. Un equilibrio peligroso”. Revista Encrucijadas, No. 21.UBA, Buenos Aires, 2003. Pág. 17. 8 Op. Cit. Bisang, R. y Gutman, G. 2003. Pág. 17. 5 18 PROINDER nº 8 �Estos autores finalizan el análisis de los procesos intervinculados en las cadenas entre agentes económicos de muy desigual poder económico, con los siguientes conceptos: “Se registran, en el desarrollo de las relaciones de intercambio y dominación al interior de los complejos agroindustriales, estas particularidades: i. La importancia de las dinámicas impulsadas desde la demanda, en contraste con las tradicionales dinámicas impulsadas desde la oferta; ii. La creciente polarización de las ganancias en las etapas extremas de los subsistemas: rentas tecnológicas y biotecnológicas en la producción primaria; ganancias comerciales y financieras en la etapa de distribución final; iii. La concentración, centralización e internacionalización de los capitales productivos y comerciales. Un número reducido de grandes empresas trasnacionales controlan los mercados estratégicos en las etapas de insumos y bienes de capital para el agro, en la producción de alimentos, en las industrias de equipos e insumos industriales, en la distribución minorista y en los servicios alimentarios”.9 Un tercer aporte, que corresponde a un estudio publicado en el año 1999 por uno de los autores del presente estudio, hace referencia al ‘circuito productivo’ que abarca un conjunto de unidades de producción, distribución y consumo que actúan intervinculadas entre sí a partir de una actividad común a todas ellas. En otras palabras, un circuito productivo es un segmento específico de la actividad productiva, que desde el inicio del proceso va encadenando, en forma consecutiva, acciones de transformación e intercambio hasta obtener el producto final que va al mercado de consumo. Cada circuito está dominado por una o varias actividades claves, que ejercen el control del reparto del excedente económico global producido en el circuito e imponiendo, a los demás agentes económicos que operan en el mismo, su poder dominante de negociación. Así, en cada circuito interactúan diversos agentes con una desigual capacidad de generar y retener el valor agregado generado en su actividad. La apropiación, por unos agentes económicos, de parte del valor agregado que otros han producido, se perfecciona a través de las relaciones directas que entre ellos se plantean. Así, las transferencias de valor entre agentes dominados y dominantes se pueden individualizar a partir de las condiciones objetivas en que se despliegan al interior del circuito productivo las relaciones de poder asimétricas.10 Las consideraciones precedentes, que provienen de análisis teóricos pero avaladas por análisis empíricos que los confirman, permiten comprender mejor la situación de subordinación estructural de la pequeña producción dentro de los subsistemas productivos agroindustriales marcados por una actividad en común. Por ejemplo, nos referimos al proceso agroindustrial algodonero-textil, a la actividad azucarera, al sistema horti-frutícola, al complejo agroindustrial vitivinícola, al de la yerba mate, etc.Si nos remitimos a una observación crítica acerca del funcionamiento de estos circuitos, cadenas o complejos, cualesquiera sea la denominación que se adopte, apreciaremos cómo un análisis histórico nos permitirá reconocer ubicaciones dentro del sistema específico que reconocen situaciones de control y subordinación según se trate de agentes económicos de débil o singular poder de negociación dentro de los mismos. Esta realidad que principia desde la configuración inicial de los respectivos circuitos tuvo, en su trayectoria histórica, intervenciones reguladoras de distinta magnitud que, en muchos casos, redujeron o suavizaron la desigualdad estructural entre agentes económicos en su interior. Un caso paradigmático fue el de la producción, distribución y venta al consumo final de la yerba mate. En este circuito -uno de los más regulados por el Estado en la historia económica argentina- la determinación de los precios que debían pagar al productor los adquirentes de las hojas de yerba para envasar y vender en el mercado de consumo, fue realizada durante años por el organismo público de control. Ello garantizaba un precio remunerativo para los pequeños productores e impidió que los grandes secaderos y los establecimientos industriales fraccionadores extrajeran porciones significativas de excedente generado por el segmento social de los agentes económicos más débiles. El reconocimiento por parte del Estado de un fenómeno de desigualdad estructural entre los agentes económicos posicionados en eslabones relacionados entre sí, lo convocó a actuar como árbitro en la determinación de los precios pagados al productor agrícola en salvaguarda de su capacidad de retener el máximo posible del excedente económico que fue generando. 9 Bisang, R. y Gutman, G. Ob. Cit. Págs. 17/18. Rofman, Alejandro. “Desarrollo Regional y Exclusión Social. Transformaciones y crisis en la Argentina contemporánea”. Buenos Aires, 1999. Pág. 41. 10 PROINDER nº8 19 �Por el contrario, como consecuencia de la decisión estatal de abandonar ese rol regulador indispensable, en el año 1991, se fue produciendo una agudización del ya comentado proceso de concentración y centralización del capital, que puso en marcha un conjunto de estrategias para controlar todas las fases de los respectivos circuitos e imponer su modelo productivo a los demás integrantes del mismo. Los ejemplos abundan y posibilitan comprobar empíricamente la validez de esta afirmación. Es el caso de la fruticultura dedicada a la producción de frutas de pepita en el Valle del Río Negro. Allí, es factible identificar la creciente presencia de una empresa multinacional que ha impuesto no solamente un definido perfil al proceso agroexportador sino que, también, ha modificado las características dominantes del proceso de producción y ha determinado pautas de calidad a sus proveedores, que implican grandes esfuerzos económicos para reconvertir sus plantaciones acorde con las exigencias planteadas. De este modo, de estar en manos de un conjunto de empresas nacionales de tamaño medio -la comercialización interna y externa de la fruta cosechada a mediados de los 90- la instalación de esta multinacional, en pocos años, ha llegado a captar alrededor del 40 % de la fruta comercializada con destino a mercados externos y, últimamente al mercado interno. A ella se han agregado otras dos empresas, que solamente comercializan sin intervenir en el mercado de producción, sobrepasando largamente el 70 % de la fruta que anualmente va a los mercados externos en manos de este oligopolio. Por supuesto, las pautas de calidad y los contratos de entrega son fijados por este grupo dominante dentro del circuito, con graves perjuicios para los productores independientes, mayoritarios absolutos en número, pero incapaces de financiarse -en toda la década de los 90, con recursos propios y ajenos- un necesario proceso de reconversión. El balance anual de la mayoría de los productores independientes era negativo por lo que cualquier cesión de fondos para financiar sus cosechas, cada vez más descalificadas por los compradores oligopólicos que las descartaban porque no tenían los patrones de calidad requeridos, hubiera sido un intento inútil. Luego de la devaluación se recompuso el nivel de ganancia neta del grueso de los pequeños productores de fruta independientes, pero sigue siendo por demás insuficiente como para afrontar un compromiso financiero, más aún si el mismo no está acompañado de medidas para defender precios, aportar bienes públicos, respaldar la negociación frente al grupo oligopólico, defender la calidad reproductiva de la tierra, mejorar el sistema de plantación, etc.El panorama se presenta muy similar en el sector vitivinícola, con su cadena agroindustrial crecientemente concentrada en manos de capitales externos al país -en su gran mayoría - que cuentan con el respaldo de las políticas de apoyo estatal basadas en los diferimientos impositivos. Los pequeños viñateros poseen una urgente necesidad de modificar el tipo de viña en explotación -debido a la caída de la demanda de vino de mesa y el correspondiente aumento del consumo interno y externo del vino reserva- pero carecen de ingresos genuinos y/o apoyo del Estado (vía financiamiento en condiciones accesibles, etc.) para adquirir los nuevos retoños y esperar los cuatro o cinco años para que los mismos estén en producción. En este breve recorrido, queda espacio para realizar una referencia al sistema agroindustrial algodonero textil que, luego de una época de bonanza que arrancó en 1993 y se cerró hacia 1996-7, ha caído en una situación crítica, con grave deterioro social pues los pequeños predios algodoneros han sido incapaces -por dimensión y recursos económicos- de pasarse a la soja o intentar otro tipo de reconversión, luego de la fuerte disminución del precio internacional de la fibra de algodón en las postrimerías de la década pasada y el inicio de la presente. El control del circuito pasó de las firmas comercializadoras tradicionales -de la fibra y las hilanderías asociadas a ellas- a fuertes inversores en el eslabón del desmote, con recursos financieros extraregionales, que decidieron ingresar a la región algodonera a influjos del ‘boom’ exportador entre los años 1993 y 1997. En esa etapa, se impusieron a las desmotadoras modalidades de producción y transporte -previo al embarque al exterior- que no pudieron ser incorporadas por los agricultores de reducido tamaño, que representan más del 75 % de los agentes económicos dedicados al algodón. Entre ellas, es de consignar la introducción de la cosechadora mecánica, que rápidamente desplazó al bracero como protagonista central en el proceso de recolección del algodón, fuente de ingreso monetario extrapredial para muchos de los más pequeños productores regionales. El sector modernizado del desmote se convirtió en el grupo dominante en la región, reemplazando casi definitivamente a la cooperativa algodonera que, años atrás, con el apoyo de la banca pública, operaba como reguladora del precio, lo que les posibilitaba incrementar el ingreso a sus asociados. En sus mejores años, durante la década de los ‘80, el sector cooperativo llegó a desmotar y comercializar alrededor de la mitad de la oferta algodonera regional. De este modo, este sector determinaba un precio de compra -del algodón en bruto- que actuaba como precio testigo. A fines de la década pasada, desprovisto de todo apoyo estatal, sólo se ocupaba de procesar y vender el 15 % de la fibra comercializada en el Noreste argentino. Cooperativas, 20 PROINDER nº 8 �medianos productores asociados a ellas y dueños u ocupantes de pequeños predios constituyeron los auténticos perdedores en el periodo más cercano. Ni siquiera el mejoramiento de los precios internacionales del algodón 11 -hacia el año 2003- y la devaluación, impulsó el retorno de la siembra histórica dada la invasión de la soja, cultivo más rentable, a partir de la contratación de campos que abandonaron el algodón o la adquisición de predios de medianos y pequeños productores descapitalizados que dejaron el campo. Por último, el complejo agroindustrial azucarero con centro en la Provincia de Tucumán, que históricamente tuvo un muy significativo pero de los pequeños productores rurales en la provisión de la materia prima industrial (a diferencia de Salta y Jujuy), también ha vivido un fuerte retroceso como la economía del algodón . En 30 años (entre fines de la década del ‘60 y del ’90) se produjo un importante proceso de diversificación del sector agropecuario provincial y ampliación de la frontera agrícola, que no benefició sino que excluyó a una parte importante de los pequeños productores rurales. La superficie cultivada con caña de azúcar pasó desde mediados de la década del ’60 (cuando se produjo la gran crisis de sobreproducción) de un 80% de la superficie cultivada total en la provincia, a ocupar un 43% en el año 2000. Al mismo tiempo, en el período creció la superficie dedicada a los cultivos anuales en un 70%, encabezados por las oleaginosas (la soja) con la ampliación de la frontera agrícola hacia el Este de la provincia y el reemplazo del cultivo de caña en algunas zonas. Este proceso estuvo acompañado por la ampliación de la superficie dedicada a otros cultivos como cereales, poroto seco, cítricos y tabaco. De todos estos cultivos, solamente el tabaco permitió la incorporación de los pequeños productores, por las características productivas de rentabilidad en bajas extensiones. Dentro mismo de la estructura del complejo agroindustrial azucarero, a partir de 1991, la desregulación de la actividad cañera llevó a la descapitalización de los productores que, carentes de financiamiento para la renovación de las plantaciones, obtuvieron cada vez más magros ingresos de la actividad. Al mismo tiempo la última década de aplicación de las recetas del modelo neoliberal significó el quiebre del sistema cooperativo, que totalmente endeudado fue incapaz de seguir siendo el eje del apoyo financiero y de asistencia técnica al sector como lo había sido en épocas anteriores. En el caso de los pequeños productores cañeros (la abrumadora mayoría), se da el agravante de que por sus características estructurales, no pudieron aprovechar las opciones más rentables de diversificación productiva al alcance de los medianos a grandes productores (soja, cereales, cítricos, poroto, etc.). La consecuencia del quiebre del sistema agroindustrial azucarero en la provincia es pues, mayor pobreza para el sector de pequeños productores, con los casos extremos que han llegado a los medios masivos de comunicación (grave desnutrición infantil, etc.). En este contexto, del cual muy rápidamente hemos dado cuenta en sus características principales, cabe preguntarse: ¿es posible llevar adelante una política de crédito para el sector de pequeños productores rurales si las condiciones estructurales en que se desenvuelven los complejos agroindustriales muestran una creciente subordinación -que en muchos casos - lleva a su exclusión, por ser totalmente incapaces de capitalizarse si solamente se les presta auxilio financiero?. 11 Cerviño, Santiago E. “Fortalecimiento institucional para el desarrollo rural de la Provincia de Tucumán” PROINDER. Dic. 2000. Pág. 15. PROINDER nº8 21 �III. DIAGNÓSTICO DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES RURALES Y LOS MEDIANOS PRODUCTORES EMPOBRECIDOS 3.1 Los pequeños productores minifundistas (PPM). Estudios de caso de Chaco y Tucumán. Para profundizar en el diagnóstico de los productores rurales sujetos de este estudio, se realizaron dos estudios de caso, focalizando en dos de las economías regionales más representativas en relación con la inserción de los pequeños productores rurales: la del algodón en Chaco y la del azúcar en Tucumán. La información que se analiza a continuación proviene de la aplicación de 140 encuestas (70 en cada provincia), a una muestra estadísticamente representativa de pequeños productores minifundistas extraída de los padrones del Censo Provincial Agropecuario de 2001 (Chaco) y del Censo Nacional Agropecuario de 2002 (Tucumán). Mayores precisiones sobre la metodología y parámetros utilizados para dicho relevamiento se encuentran en el Apéndice del presente documento. CUADRO RESUMEN Resultado del análisis de los datos de la encuesta. Valores predominantes12 de las principales variables (% del total de explotaciones encuestadas por provincia) TUCUMÁN VARIABLE CHACO Tipo de explotación por actividad principal Superficie total promedio por explotación Superficie cultivada promedio Cantidad de explots. por estrato de tamaño Formas de Tenencia Canales de comercialización Participación en grupos/organizaciones Edad del jefe de hogar Sexo del jefe de hogar Nivel educativo del jefe de hogar Alambrado perimetral completo Posesión de tractor Contratación de mano de obra Trabajo extrapredial Ingreso Familiar Anual Neto (IFAM) Acceso a crédito en el último año Acceso a crédito entre 1998-2002 Titular del crédito Fuente del crédito Monto del crédito Destino del crédito Algodonera: 32,8% / Diversificada : 36,8 9,31 ha Algodón: 4,80 ha 10,1 a 25 ha: 35,8% / 2,1 a 5 ha: 26,9% Propia con título: 38,8 / Ocupante: 20,9% Acopiador: 46% / Circuito Minorista: 22% 41,1% Entre 31 y 50: 53% / + de 50 : 39,4% Varones: 91% Primaria Inc.: 62,7% / Primaria Compl.: 22,4% 48% 2% 19% 33% $2.001-$5.000: 31,3% / $0-$1.000: 22,4% 43,3% 37,9% El esposo: 71% 15 Informal : 60% / Minist. Producción: 38,8% $2.001-$5.000: 33,3% / $1.001-$2.000: 31% Materia prima e insumos: 54% / Proceso productivo 33,8% Cañera : 44% / Tabacalera: 36,9% 3,86 ha Caña de azúcar: 3 ha / Tabaco: 2,29 ha 2,1 a 5 ha: 44,6% / 0 a 2 ha: 35,4% 14 Precaria : 56,9% / Propia con título: 35,4% Industria: 41,2 / Acopiador: 27,9% 20,4% + de 50: 58,5% / Entre 31 y 50: 36,9% Varones: 92,3% Primaria compl..: 70,8 /Primaria Inc.: 24,6% 14% 52% 32% 31% $2.001-$5.000: 29,2% /-$0-$1.000: 46,2% 21,5% 23,1% El esposo: 65,8% Acopiador: 57,9% / Cooperativa: 18,4% $1.001-$2.000: 34,2 %/ $2.001-$5.000:34,2 Proceso productivo 76,3% / Materia prima e insumos: 15,8% Devolución del crédito Total: 41,5% / Parcial: 35,8% 32% (subsidio estatal ) Total: 86,8% / Parcial: 10,5% Acceso a otro tipo de financiamiento 32% (subsidio estatal ) 12 13 16 54% (ingreso extrapredial ) Se muestran en el Cuadro en la mayoría de las filas la/s categoría/s con mayor valor porcentual. Es por ello que la suma de los porcentajes por fila no llega al 100%. 13 Algodón con otras actividades: ganadería, maíz, sorgo, horticultura, porcinocultura, apicultura, etc. 14 Incluye “propia sin título” y “sucesión en trámite” e “indivisa”. 15 Familiar, amigo, ‘bolichero’, etc.16 Contratación de mano de obra y laboreo 17 Municipalidades, Ministerio de la Producción provincial. 22 PROINDER nº 8 �i. Los tipos de productores Los pequeños productores minifundistas (PPM) encuestados se dedican en su mayoría a los cultivos industriales tradicionales de las economías regionales que predominan en las dos provincias: caña en Tucumán y algodón en Chaco. Su acceso a recursos de todo tipo como la tierra, el ganado, el capital, el mercado, las organizaciones, la asistencia técnica, y el financiamiento, entre otros, es muy limitado. Medido por ingreso, en términos estimativos, la gran mayoría (90%) de los productores estaría bajo la línea de pobreza18 y en porcentaje alarmante (70%) bajo la línea de indigencia19 . Los tipos de productores identificados por la actividad que es su principal fuente de ingresos prediales fueron: en Tucumán cañeros puros (la mayoría de los encuestados), tabacaleros, horticultores y cañeros diversificados con horticultura; y en Chaco algodoneros puros y diversificados con algodón como cultivo principal y muchas otras producciones como granos, horticultura, granja, etc. (ambos tipos constituyeron la mayoría en la muestra encuestada), productores mixtos (algodón y ganadería), hortícolas puros y en mucho menor medida tabacaleros. Por su posición en las distintas variables analizadas, los niveles de pobreza por tipos de productores identificados por la actividad productiva principal se manifiestan de la siguiente manera: los menos pobres parecerían ser los tabacaleros (de Tucumán, pues los de Chaco, aunque pocos son más pobres) y los diversificados de Chaco; luego les seguirían los cañeros (Tucumán), algodoneros puros y mixtos con ganadería (Chaco), y los más pobres serían los cañero/horticultores (Tucumán) y los horticultores (en ambas provincias, aunque en Tucumán habría un pequeño sector más capitalizado). Los tipos sociales agrarios a los que pertenecen los productores encuestados son: el campesino puro, la mayoría de los encuestados (aprox. un 50%), que subsiste con explotaciones de tipo familiar, que no contrata mano de obra ni sale a trabajar afuera (algodoneros de Chaco y cañeros de Tucumán); el semiasalariado (aprox. un 30%) que sale a trabajar afuera para complementar el ingreso predial para la subsistencia (cañeros/hortícolas de Tucumán y hortícolas en ambas provincias); y el pequeño productor más capitalizado (aprox. un 20%), que puede o no tener ingresos extraprediales (a partir de trabajos más calificados), y que contrata mano de obra para la cosecha (tabacaleros de Tucumán y diversificados con algodón y ganadería de Chaco). A continuación presentamos un resumen de los resultados para cada variable analizada. La superficie cultivada y la superficie total de sus explotaciones es muy pequeña: en promedio 4,8 has en algodón, 3 has. en caña y 2,2 has en tabaco (Tucumán); siendo la superficie total promedio para los productores encuestados en Tucumán de 4 has. y en Chaco de 9 has, pero en esta provincia es importante el porcentaje de superficie no aprovechable. Por rangos, el 48% de las explotaciones encuestadas de Chaco poseen menos de 5 has. y ese porcentaje se eleva a 80% en Tucumán. La baja superficie total y cultivada promedio de los principales cultivos tradicionales a los que se dedican los PPM en ambas provincias, hace suponer que la supervivencia de este sector depende de la combinación con otras fuentes de ingreso (por diversificación productiva, ingresos extraprediales, etc.), que aunque menos seguras, completan el sustento familiar. Su nivel de capitalización también es muy bajo. La gran mayoría de los productores poseen equipamiento productivo para la tracción a sangre, y el laboreo con tractor- si lo requieren y lo pueden pagar - lo deben contratar. Es muy pequeño el tamaño de los rodeos ganaderos de animales de renta que poseen, sobre todo en Chaco en que los poseen el 55% de los casos encuestados (entre 3 y 5 animales en reproductores bovinos, novillos y terneros), en tanto en Tucumán sólo poseen reproductores porcinos en cantidades parecidas. Más que como animales de renta, estos rodeos seguramente funcionan como formas de ahorro para vender y obtener dinero en situaciones de emergencias. En relación a las construcciones e instalaciones que poseen y el equipamiento productivo de que disponen, sucede otro tanto. En Chaco la mitad de los productores encuestados no tenía alambrado perimetral completo y con la categoría incompleto se llega al 70% de los encuestados, de modo que hay un 30% que no tiene nada; en Tucumán la situación es aún peor pues los que poseen alambrado perimetral incompleto llegan al 50%. Y en cuanto a la posesión de tractor, se da un solo caso en Chaco; en Tucumán lo poseen 32 de los 18 19 $722, Mayo de 2004 INDEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos). $349, Mayo de 2004 INDEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos). PROINDER nº8 23 �encuestados, la mayoría tabacaleros. La posesión de vehículo es igualmente baja, 3 casos en Chaco y 14 en Tucumán, también tabacaleros. Es muy problemática su situación en relación con las formas de tenencia de la tierra, pues alrededor del 60% de las explotaciones encuestadas en Chaco y Tucumán no tiene título de propiedad saneado, incluso en Chaco la ocupación (sobre todo en tierras fiscales) llega al 20% de los casos. Su acceso al mercado es en condiciones muy poco ventajosas: mayoritariamente a través de un acopiador (algodoneros de Chaco y cañeros de Tucumán), la industria (tabacaleros de Tucumán), un intermediario (horticultores de Chaco), y en menor medida directamente al circuito minorista (horticultores de Tucumán y ganaderos de Chaco), y está aumentando la venta a través de otro productor (cañeros de Tucumán y ganaderos de Chaco). La presencia de la cooperativa es muy exigua. En cuanto a su acceso a recursos institucionales, como es la participación en grupos u organizaciones, en Chaco solamente el 40% participa (el sector algodonero y hortícola), y en Tucumán apenas el 20% (el sector cañero y hortícola). Los tabacaleros encuestados no participan para nada. También es muy limitado su acceso a recursos de asistencia técnica, que por lo general constituyen la vía más importante de apropiación de conocimientos que inciden en el manejo de la explotación y sus posibilidades de evolución económica. Esta situación es sobre todo grave en Tucumán. En esa provincia solamente un 29% del total de los encuestados recibieron asistencia técnica y la gran mayoría son tabacaleros que la tuvieron a través de la cooperativa. No está presente ni el INTA (a través de Prohuerta, Unidad de Minifundio) ni organismos o programas estatales provinciales o nacionales, tampoco por supuesto la empresa privada. En Chaco el porcentaje de los que acceden se eleva al 61% porque el Ministerio de la Producción y las Municipalidades aportan asistencia técnica a aquellos productores que no son beneficiarios de ningún programa. Como ejemplo, en la Casa de Campo del Ministerio de la Producción de Saenz Peña funciona un convenio entre dicho Ministerio, el INTA y la Municipalidad para la atención integral del sector. Los hogares correspondientes a los PPM encuestados, medidos por edad, sexo y nivel de instrucción del jefe de hogar, aparecen envejecidos (predominancia absoluta de adultos entre 30 y 50 años y adultos mayores de más de 50 años; los jóvenes menores de 30 años casi no aparecen), con jefatura varonil en la toma de decisiones prediales (las pocas mujeres que aparecen son en los casos del tipo cañero en Tucumán y hortícola en Chaco), y con muy bajo nivel de instrucción (en Chaco predomina la primaria incompleta y en Tucumán, si bien predomina la completa, la incompleta llega al 25%; en ambas provincias no son relevantes los niveles secundarios -completos o incompletos- y se presentan casos de analfabetismo). Por último, contratan mano de obra (mayoritariamente transitoria para la cosecha) sólo el 20% de las explotaciones en Chaco (los tipos diversificados que poseen mayor cantidad de has de algodón que los algodoneros puros) y el 30% de las de Tucumán (sobre todo las tabacaleras). Y en proporciones parecidas se presentan los casos de trabajo extrapredial en ambas provincias (hortícolas y cañeros en Tucumán, y horticultores, algodoneros y mixtos con ganadería en Chaco). En tanto son mayores los porcentajes de casos con ingresos extraprediales no provenientes del trabajo (40% en Chaco y 66% en Tucumán), y dentro de ellos la gran mayoría son subsidios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, concentrándose en los tipos más pobres: algodoneros y hortícolas en Chaco y cañeros y hortícolas en Tucumán. De esta manera se completa la descripción de los tipos sociales agrarios identificados: el predominante es el campesino familiar que trata de asegurar su subsistencia con la producción predial a cargo de la mano de obra familiar; en ambos extremos se presentan: el semiasalariado que completa el ingreso predial con el extrapredial para subsistir y en menor medida el productor un poco más capitalizado que puede contratar mano de obra. Esta aproximación a una caracterización de los productores encuestados se confirma con los datos de ingreso, que aunque nunca del todo confiables por basarse en información de los entrevistados, corroboran las afirmaciones anteriores. El ingreso familiar anual neto (IFAN) en la mitad de los casos encuestados en Chaco está por debajo de los $2.000, esto es igual y por debajo de los $150 mensuales de subsidio que reciben del Estado los Jefes y Jefas de Hogar Desocupados; el 90% cae por debajo de la línea de pobreza y el 70% por debajo de la línea de indigencia definidas por el INDEC. Y en Tucumán es aún peor la situación 24 PROINDER nº 8 �porque casi la mitad de los casos está por debajo de los $1.000 de IFAN y un 25% por debajo de $0. Más allá de la confiabilidad de los datos, está claro que estos productores con la estrategia de producción y trabajo que desarrollan no logran asegurar la subsistencia familiar en determinados momentos del año, presentándose seguramente casos de desnutrición infantil, etc. (los casos caen entre los hortícolas puros y los cañeros/hortícolas). En el rango de $2.000 a $5.000 se ubica la mayoría de los algodoneros y los cañeros, en tanto que los tabacaleros (Tucumán) y los diversificados (Chaco) poseen un número significativo de casos en los estratos superiores (de más de $5.000 y hasta $10.000). ii. El crédito al que acceden Es muy bajo el acceso de los pequeños productores encuestados al crédito, actualmente y también lo era en el pasado reciente (1998-2002). Las fuentes predominantes son las informales (redes familiares y de vecinos - prestamistas, bolicheros, y acopiadores e intermediarios), frente a la ausencia del financiamiento de fuentes formales (bancos) y estatales (programas), y de otras fuentes como las cooperativas, a las que tuvieron en el pasado mayor acceso. Los montos de crédito son muy exiguos, el destino principal es el capital de trabajo (casi no aparecen las inversiones) y los titulares son predominantemente los varones jefes de hogar. El nivel de endeudamiento es muy alto en Chaco (con fuentes informales y el Estado), no así en Tucumán (con el acopiador y la industria), y las intimaciones de pago casi nulas. En relación al acceso al crédito en el último año sólo un 43% de los encuestados en Chaco y apenas un 20% en Tucumán tuvieron algún tipo de crédito, principalmente de fuentes informales. En el período anterior (1998/2003) el promedio fue aún más bajo en Chaco (38%) y se mantiene en Tucumán en alrededor de un 20%. La gran crisis que afectó el sistema bancario y crediticio en diciembre de 2001 no tuvo impacto sobre este sector de productores, lo cual es lógico puesto que su fuente mayoritaria de crédito no son los bancos, y al parecer accedieron en muy poca proporción a los programas de crédito estatales (que se vieron desfinanciados a partir de esa fecha). Por tipo de productor, accedieron sobre todo los tabacaleros en Tucumán y en menor medida los cañeros, y en Chaco los diversificados y en menor medida los algodoneros y los mixtos con ganadería. El titular del crédito es mayoritariamente el esposo, los casos de hijos y mujeres son muy escasos. Respecto de las fuentes de crédito, predominan las informales: redes familiares y de vecinos (prestamistas), y bolicheros en Chaco y acopiadores e intermediarios en Tucumán (sobre todo entre los tabacaleros). En Chaco aparece el Ministerio de la Producción (25% de los casos) entre los algodoneros; y en Tucumán aparece la cooperativa (20% de los casos) entre los cañeros. Prácticamente no se presentan casos de fuentes formales (bancos) y estatales (programas). Se destaca la ausencia de algunas fuentes de crédito como la industria y el proveedor de insumos entre los cañeros y tabacaleros de Tucumán y las cooperativas entre éstos últimos y también entre los algodoneros de Chaco (en buena medida los créditos destinados a insumos para este tipo de productor los provee la provincia a través del Ministerio de la Producción). Tampoco aparece el típico ‘prestamista’ (usurero) dentro de las fuentes informales y están prácticamente ausentes las ONGs como fuente de créditos. Los montos de crédito recibidos son muy exiguos: el promedio se ubica alrededor de los $2.600 en ambas provincias, y la mayoría de los casos encuestados (65%) cae en los rangos de $1.000 a $5.000 (todos los tipos, menos los hortícolas en ambas provincias que recibieron montos menores, por debajo de $1.000). El destino de los créditos es el capital de trabajo: más de la mitad de los créditos recibidos en Chaco se dedicaron a financiar la compra de materia prima e insumos (mayoritariamente para algodón), y más del 75% de los de Tucumán se destinaron a financiar los gastos del proceso productivo (contratación de laboreo con tractor y mano de obra para la cosecha de tabaco y caña). El crédito destinado a inversiones es casi inexistente. Apenas un 18% de los encuestados recibieron más de un crédito en el período y sólo 3,5% del total de encuestados los recibieron de más de una fuente (en general combinaciones entre un programa estatal - PSA o PRODERNEA- y una fuente informal como un familiar o prestamista local, o una combinación de estas dos últimas fuentes), y un 3% del total los recibieron para más de un destino (proceso productivo e inversión). La devolución de los créditos es muy baja en Chaco (sólo el 40%), en cambio en Tucumán se eleva al 85%. La diferencia en el nivel de devolución se relaciona con el tipo de fuente de la que reciben el crédito: en Chaco predominan las redes informales (familiares, vecinales, etc.) y tiene importancia la fuente estatal constituida por el Ministerio de la Producción; en cambio en PROINDER nº8 25 �Tucumán predomina el acopiador/intermediario. Un productor puede no devolver el crédito al estado provincial, y esperar que al año siguiente se lo vuelva a otorgar (es el caso mayoritario de los algodoneros chicos de Chaco donde predomina la no devolución), en cambio el intermediario/acopiador de la producción se cobra el crédito que otorgó (por lo general “anticipos” para compra de insumos) cuando vende la producción del productor y por otra parte este último no puede esperar volver a recibir un crédito de un comerciante proveedor (que le adelantó insumos) si no devolvió el anterior cuando vendió su producción. Los factores climáticos (inundación y sequía, sobre todo en Chaco) constituyen el argumento más esgrimido para la no devolución, que alude a un problema de alta vulnerabilidad en la que se encuentra el pequeño productor minifundista, mayor a la que impacta sobre la producción agropecuaria en general, por estar asentado en las peores tierras y tener menos “resto” para afrontar las emergencias. Frente a las situaciones de no devolución, no se presentan prácticamente casos de intimación de pago, lo que seguramente se relaciona con el tipo de fuentes de crédito a las que acceden mayoritariamente (informales y estatal en el caso de Chaco). Las razones por las que no accedieron a crédito los que no accedieron (opiniones de los encuestados) se centraron en forma mayoritaria en “porque no reúnen los requisitos exigidos para acceder”, y en segundo lugar por “falta de información sobre oportunidades de crédito”. Al parecer los productores encuestados desconocen la existencia de otras alternativas de financiamiento como las que ofrecen - teniendo precisamente como destinatario a este sector de productores - los programas estatales. Por último, las pocas opiniones que se pudieron registrar respecto de la oportunidad y facilidad/complejidad de los trámites para obtener los créditos, se refirieron mayoritariamente a: el crédito que otorga el Ministerio de la Producción no es oportuno, sí lo es el del acopiador (Chaco); los créditos informales y de cooperativas sí son oportunos (Tucumán); mientras los créditos informales, de cooperativas y acopiadores son fáciles de tramitar, los de los programas estatales no (en ambas provincias). iii. Otros financiamientos que no son créditos Es importante la proporción de otras formas de financiamiento de que disponen o utilizan los PPM, como complemento del bajo acceso al crédito que poseen. En Chaco el 30% accede a subsidio de las municipalidades para insumos y laboreo (algodoneros y horticultores) o apela al autofinanciamiento (los diversificados). En Tucumán el 50% accede a subsidios (del FET los tabacaleros) o apela al autofinanciamiento (cañeros y horticultores). Se destinan a financiar el proceso productivo, la compra de insumos y materia prima; y el monto promedio, que se registró sólo en el caso de las fuentes estatales (subsidio), es muy bajo: entre $300 y $600 anuales. iv. Características de los sistemas de producción y del hogar asociadas al acceso al crédito Respecto de las características del sistema de producción, el rango de tamaño de la explotación que más accedió al crédito es el de 2 ha a 5 has, los estratos inferiores y superiores accedieron menos. Accedieron al crédito los productores independientemente de las formas de tenencia (esta variable en sí no discrimina el acceso debido a que el tipo de fuentes informales mayoritarias de que disponen no exigen una forma determinada). Pero la magnitud de la presencia de formas precarias entre los que hoy acceden a crédito es una barrera importante para una posible futura evolución hacia fuentes formales (como los bancos, las cooperativas de ahorro y crédito, etc.). En relación con el acceso al crédito y los canales de comercialización, en Chaco accedieron a crédito todos los que vendieron su producción a las cooperativas y también un número elevado de los que vendieron a un acopiador y/o combinaron la venta a la cooperativa y a un acopiador. En Tucumán, sin embargo, el sistema cooperativo no está siendo una fuente importante de crédito para los PPM aún en los casos en que se ocupa de la colocación de su producción en el mercado, esto seguramente por el quiebre financiero del sistema. En esta provincia, el acopiador y la industria aparecen siendo una fuente más importante de acceso al crédito. En cuanto a otros canales de venta de la producción como el circuito minorista y otro productor, no significan una fuente importante de acceso al crédito para los PPM encuestados en ambas provincias. 26 PROINDER nº 8 �Focalizando en aquellas variables que completan la definición del tipo agrario como la contratación de mano de obra y el trabajo extrapredial, accedieron más a crédito los que contrataron mano de obra (casos de cañeros y tabacaleros de Tucumán y algodoneros diversificados de Chaco), y accedieron menos los que poseen trabajo extrapredial del jefe de la explotación (casos de hortícolas, algodoneros puros y cañeros pequeños). Si bien cuando pueden, los PPM se arreglan con la mano de obra familiar, hay momentos del ciclo del cultivo principal, como es el caso de la cosecha, en que se requiere más disponibilidad de jornales que los que puede reunir una familia (incluso con el concurso de vecinos, etc.). Y para lograrlo los PPM necesitan crédito, ya sea porque no disponen de ahorro suficiente para afrontar ese gasto y/o porque no están lo suficientemente diversificados como para financiar el cultivo principal solamente con los ingresos obtenidos por la venta de otras producciones. De modo que deben recurrir a créditos como anticipos de acopiadores o cooperativas, y hasta de la industria. Son por lo general los productores familiares que trabajan y viven solamente de la explotación (sin ingresos extraprediales) los que encaran producciones que requieren mayores cantidades de financiamiento (caso del tabaco, caña, y algodón), tanto en insumos (semillas, agroquímicos, etc.) como para la contratación de servicios de laboreo y mano de obra (cosecha). En cambio, el ingreso extrapredial del jefe de hogar define un tipo semiasalariado que justamente utiliza dicho ingreso en muchas ocasiones como fuente complementaria de financiación de la producción predial, cuando el propio resultado de ésta no alcanza o no está en condiciones de acceder ni siquiera a un crédito informal para encarar el siguiente ciclo productivo. Por lo general, los semiasalariados se dedican a la horticultura en las zonas periurbanas o cercanas a las localidades rurales, en parcelas de tamaño muy pequeño donde no pueden siquiera cultivar dos has. de algodón, tabaco o caña. Estas afirmaciones, por otra parte, han sido corroboradas por la información recogida en las entrevistas a informantes clave. Respecto de las características del jefe de hogar, aunque pocos, los casos de jóvenes accedieron más al crédito que los de edad más avanzada (también los que están en edad económicamente activa más que los adultos mayores), y los que poseen mayor nivel de instrucción también accedieron más que los que menos tienen. Por último, el cruce entre acceso a crédito e ingreso familiar anual neto (IFAN) corrobora los resultados anteriores del análisis: los más pobres acceden menos a crédito que los menos pobres. Los casos que caen entre $0 y $1.000 y $2.000 (semiasalariados) acceden en proporción menor que los que caen en los estratos de $2.000 a $5.000 (campesinos puros), y entre $5.000 a $8.000 de IFAN (pequeños productores más capitalizados). Son estos dos últimos estratos los que subsisten solamente con la explotación y requieren de un financiamiento externo a ella para lograr su reproducción simple (por falta de capacidad de ahorro, de acumulación, etc.) o para ampliarse (los que poseen una base de capitalización mayor). PROINDER nº8 27 �3.2 Los beneficiarios de los programas estatales (PSA y PRODERNEA). Estudios de caso de Chaco y Tucumán Los datos recogidos a partir de las encuestas a los beneficiarios de ambos programas, si bien no son representativos desde el punto de vista estadístico del universo de productores que atienden, dado que los casos son pocos (20 en cada provincia) y no fueron seleccionados al azar20 , resultan ilustrativos del tipo de productor al que se dirigen (el PSA sin duda el sector más pobre de PPM y el PRODERNEA uno un poco más capitalizado), y también de las virtudes y carencias de las operatorias con las que cada uno llega al productor con su oferta de crédito. En muchas de las variables analizadas, los beneficiarios de ambos programas no se diferencian por su condición y situación de los PPM de las respectivas provincias. Por ello, aquí haremos hincapié únicamente en aquellos aspectos que los hacen singulares. Los productores beneficiarios de ambos programas parecen dedicarse principalmente a actividades de diversificación, seguramente como consecuencia de la intervención de los propios programas. Así entre los beneficiarios del PSA de Chaco y del PRODERNEA aparece mayoritariamente la apicultura y entre los del PSA de Tucumán la granja (avicultura y porcinocultura). Aparecen pocos casos en el PSA de financiamiento a cultivos tradicionales (algodón y caña) y en el PRODERNEA no aparecen. El tabaco es financiado desde el Estado por el FET (Fondo Especial del Tabaco). Las superficies cultivadas y promedio total de las explotaciones financiadas por el PSA parecerían ser más pequeñas que la media de los PPM (2 has), en cambio en el PRODERNEA son mayores (entre 20 y 50 has totales). En los canales de comercialización de los beneficiarios de los programas predomina el circuito minorista, seguramente por el tipo de producción que venden (granja, apicultura). El equipamiento productivo de los beneficiarios de los programas es mayor que el de los PPM encuestados. En el caso del PSA debido a que en los primeros años se financió una proporción importante de inversiones y luego como consecuencia de la financiación del PROINDER que se centró en las inversiones; y en el caso del PRODERNEA, en parte porque se dirige a un sector de pequeños productores más capitalizados, y en parte por la propia financiación del programa (planta procesadora de miel, enfardadora, etc.). En cambio, en relación con la posesión de animales de renta, sólo tienen reproductores porcinos. La contratación de mano de obra es muy baja, y muy alto el trabajo extrapredial, sobre todo entre los beneficiarios del PSA (changas). También se presentan casos entre los beneficiarios del PRODERNEA (pero de mayor calificación o cuentapropistas). El ingreso familiar anual neto (IFAN) no pudo calcularse en estos casos dada la poca cantidad de datos y su dispersión, en cambio pudo comprobarse que: los ingresos prediales y extraprediales entre los beneficiarios del PRODERNEA son un poco más elevados que los de los beneficiarios del PSA (que se igualan con los de los PPM de ambas provincias); en cambio el ingreso por autoconsumo es menor en los beneficiarios del PRODERNEA que en los del PSA y los gastos familiares mayores. Estos datos corroboran la afirmación de que el PRODERNEA atiende un sector menos pobre de pequeño productor que el PSA. Respecto del acceso a crédito, se nota un “desaceleramiento” de la entrega en el último año respecto de los anteriores, en el PSA de Chaco (50% en el último año y 60% en el período 1998-2002) y sobre todo en el PRODERNEA (30% y 80% respectivamente). No así en el PSA de Tucumán, donde se pasó de un 25% en los años anteriores a un 80% en el último año. El titular del crédito en casi todos los casos es el esposo, sólo en Tucumán se registran tres casos en que las titulares son esposas. Si bien entre los PPM, en la mayoría de los casos el crédito lo recibe el jefe de la explotación - que por lo general es 20 Fueron seleccionados por las respectivas coordinaciones provinciales de los programas (en el caso del PSA con el concurso también del PROGPSA), sobre la base de algunos criterios requeridos por el equipo del presente estudio, principalmente diversidad de actividades financiadas y diversidad de situaciones en la cartera de crédito. 21 Esta intención puede ‘leerse’ por ejemplo, en el mayor puntaje que otorgan en la grilla de evaluación de los proyectos si son de mujeres. Sin embargo, éstas no lo demandan en la misma medida que los hombres - a pesar de las comprobadas necesidades que tienen de él, sobre todo cuando son jefas de hogar-, pues al parecer no están en condiciones y/o no poseen al respecto igualdad de oportunidades que los hombres. (Ver Biaggi, C. y Canevari, C. “Estudio sobre Mujeres Rurales en la Argentina” Prodemur/Proinder. Agosto 2002.). 28 PROINDER nº 8 �hombre -, los datos que aporta la encuesta sugieren que la intención de los programas estatales de llegar con crédito a las mujeres - ya sean o no jefas de hogar21 - encuentra escollos en su implementación. Los montos de crédito promedio que recibieron los beneficiarios del PSA están dentro de los promedios recibidos por los PPM ($2.600), en cambio los del PRODERNEA recibieron un monto promedio mayor ($5.600). También se diferencian por el destino del crédito, la mayoría de los beneficiarios del PSA lo recibieron para insumos y para financiar el proceso productivo, en cambio el 60% de los créditos del PRODERNEA se destinaron a inversiones. La devolución del crédito es un punto muy problemático en ambos programas: en el PSA de Chaco la devolución parcial llega al 45% (no aparecen casos de no devolución) y en el PSA de Tucumán aparece solamente un 10% de no devolución y la devolución parcial llega al 43%. En el PRODERNEA, la mitad de los encuestados no devolvieron el crédito y la otra mitad lo hizo parcialmente. Es de destacar que esta categoría de ‘devolución parcial’ no incluye a los que están pagando cuotas del crédito. Frente a la no devolución, no se advierten en los programas (excepción hecha de algunos casos del PSA de Chaco) gestiones para el cobro (se preguntó por la intimación de pago). Las razones de la no devolución mencionadas por los beneficiarios del PSA se refieren a resultados productivos adversos y problemas de comercialización (bajos precios, problemas de colocación del producto, etc.), en cambio los casos de PRODERNEA hacen referencia a la crisis económica financiera de los últimos años. Aunque las respuestas fueron pocas, entre los encuestados existen casos de beneficiarios de los programas que opinan que los créditos no llegan oportunamente y sobre todo que los trámites para obtenerlos son muy complicados. Ambos programas otorgan asistencia técnica para la gestión del crédito, principalmente en la identificación y formulación del proyecto, y en muchos casos también se registra el acompañamiento al cobro del crédito. En el PSA se dan situaciones en que el técnico sustituye al productor en determinados roles: participación en la cuenta donde se deposita el crédito, cobro del crédito, cobro y compra de los insumos, cobro de las cuotas y depósito de las mismas. En el caso del PRODERNEA no se registran casos similares, pero tampoco ninguna gestión de cobro del crédito. Los beneficiarios de ambos programas encuestados no recibieron capacitación en crédito (a excepción de la mitad de los encuestados en Tucumán). En relación al acceso a otros financiamientos que no son crédito, sólo se registraron casos entre los beneficiarios del PSA (subsidio del PROINDER). 3.3 Opiniones y sugerencias de los pequeños productores encuestados Se solicitó en la encuesta la opinión de los productores (tanto los PPM como los beneficiarios de los programas) para dos cuestiones básicas: si pedirían actualmente un crédito, con qué destino y a qué fuente; y sus sugerencias para mejorar las oportunidades de crédito y financiamiento al sector. Respecto de la requisitoria acerca de si pedirían un crédito actualmente, el 70% de los encuestados contestó afirmativamente. Del universo de productores encuestados en ambas provincias la mitad pediría un crédito para financiar la producción de su explotación. El mayor porcentaje corresponde a los requerimientos para llevar adelante el proceso productivo actual (actividades de siembra, laboreo y cosecha), y luego se registra una gran diversidad de destinos, entre los que se destacan la renovación de cultivos y el desarrollo de producciones alternativas, las inversiones en estructura predial y máquinas y herramientas, y hasta la compra de tierras. La mitad de los encuestados que respondieron a qué fuente solicitarían el crédito declararon que lo pedirían a otra fuente estatal distinta de las existentes. 21 Esta intención puede ‘leerse’ por ejemplo, en el mayor puntaje que otorgan en la grilla de evaluación de los proyectos si son de mujeres. Sin embargo, éstas no lo demandan en la misma medida que los hombres - a pesar de las comprobadas necesidades que tienen de él, sobre todo cuando son jefas de hogar-, pues al parecer no están en condiciones y/o no poseen al respecto igualdad de oportunidades que los hombres. (Ver Biaggi, C. y Canevari, C. “Estudio sobre Mujeres Rurales en la Argentina” Prodemur/Proinder. Agosto 2002.). PROINDER nº8 29 �Respecto de los bancos estatales es comprensible este resultado, en la medida en que los bancos provinciales (crisis financiera y privatización mediante) desde hace tiempo ya no atienden las necesidades de los PPM como lo hacían en el pasado cuando funcionaban como verdaderos bancos de promoción; y el Banco de la Nación Argentina nunca fue accesible para los PPM de las economías regionales. En cambio no se comprende este resultado respecto de los programas públicos vigentes de crédito a PPM y pequeños productores rurales en general. Tal vez el hecho de que éstos no se inclinen a financiar masivamente los cultivos industriales a los que se dedican mayoritariamente los PPM en estas provincias, sino solamente la reconversión de esos sistemas y con una muy limitada oferta de recursos, haga que la mayoría de los encuestados los vean como inaccesibles o inadecuados para sus requerimientos principales actuales de financiamiento. También es baja la mención de la cooperativa como posible fuente de crédito, por ejemplo en relación con el acopiador. Seguramente este último es visto como más accesible dado que tradicionalmente ha sido su mayor fuente informal de crédito tratándose de los cultivos industriales-. El PPM nunca ha accedido masivamente a las cooperativas, y menos en los últimos años en que éstas están muy endeudadas, en situación de grave crisis financiera, y han elegido más cuidadosamente a quién atienden con sus servicios, especialmente de financiamiento. Además, como pudo comprobarse en las entrevistas a informantes clave, en los últimos años lo estuvieron entregando en condiciones de mercado, inaccesibles para el PPM. Se destaca la poca mención a ONGs como fuentes de crédito, siendo que en el pasado desplegaban ofertas accesibles, sobre todo entre los PPM más pobres. Seguramente esto se debe a la retracción que han tenido en este campo por falta a su vez de fondos externos de financiamiento para canalizar al sector. En relación con las sugerencias para mejorar las oportunidades de crédito y financiamiento al sector, se relevaron de tres tipos: los típicos reclamos sobre las condiciones del crédito que reciben actualmente (bajar tasas, alargar plazos de devolución, elevar montos, ampliar tipos de garantías, etc.); otras sugerencias que apuntan a mejorar y flexibilizar la operatoria actual (menores requisitos, trámites más sencillos, créditos individuales, devolución con producción o servicios, mayor información y difusión, exigencia de devolución, créditos específicos por tipo de producción, acceso a bancos estatales y cajas populares, seguimiento y capacitación, complementación de los programas existentes); y otras que van más allá del crédito en sí para apuntar a otras políticas de apoyo al sector (precio sostén para los productos y seguro agrícola para emergencias climáticas y productivas; control estatal del monopolio comercial y promoción de cooperativas para quebrarlo). La amplitud de estas sugerencias es un indicador de que los pequeños productores minifundistas saben cuáles son los principales problemas que aquejan a las operatorias de crédito y financiamiento dirigidas actualmente al sector, y tienen propuestas claras sobre cómo mejorarlas. Al mismo tiempo demuestran tener conciencia de la integralidad de la problemática que define su situación de pobreza y marginación, dentro de la que el financiamiento no puede tratarse por separado de otras cuestiones fundamentales de sus sistemas de producción, como la escasez de tierra, de condiciones de mercados dominados por el monopolio, de los riesgos climáticos y los propios de la producción agropecuaria a los que están sujetos y frente a los que son por demás vulnerables. 3.4 Los medianos productores empobrecidos (MP). Estudios de caso de Chaco y Tucumán. Dado el número de casos encuestados de este sector de productores (10 en cada provincia, seleccionados con el concurso de los técnicos de terreno del INTA), al igual que al comentar los resultados del análisis se la situación de los beneficiarios de los programas estatales encuestados, haremos aquí hincapié únicamente en aquellos aspectos que hacen a los MP singulares respecto de los PPM encuestados. Los MP se dedican en cada provincia principalmente a los mismos cultivos industriales que los PPM, pero con mayor presencia en los tipos diversificados y mixtos con ganadería en el caso de Chaco (en esta provincia suelen poseer rodeos de 20 a 70 animales). Pero lo más destacable de mencionar es el vuelco del algodón a la soja que están teniendo en esta última provincia, como un ejemplo más del avance de este cultivo hacia las zonas aledañas a la región pampeana, con todas las consecuencias que conlleva en relación con el uso y conservación de suelos vulnerables como los chaqueños. Esta cuestión fue muy comentada en las entrevistas a técnicos informantes claves en la provincia. 30 PROINDER nº 8 �La superficie total de la explotación, va en Chaco de las 10 has. a las 100 has y en Tucumán si bien los tamaños son menores, están arriba de 10 has. Respecto de la tenencia de la tierra, la mayoría tiene título saneado, pero igual se presentan formas precarias desde el punto de vista jurídico (sucesiones y hasta algún caso de ocupación). El canal de comercialización predominante es la cooperativa en el caso de la caña y el algodón, y venden directamente a minoristas en el caso de los ganaderos. Con relación a su acceso a su acceso a recursos institucionales, no participan los MP encuestados de ningún grupo u organización. Es destacable su no participación en las cooperativas, siendo que en el pasado fueron una importante fuente de sustentación de las mismas (seguramente otro indicador de la crisis del sistema). La mayoría de los encuestados declaró el acceso a la asistencia técnica del INTA(Cambio Rural), pero esta respuesta está sesgada pues fue esta institución la que colaboró en la identificación de los MP a encuestar. Respecto de la edad de los jefes de hogar, no hay presencia de jóvenes; en cuanto al sexo, los encuestados son todos varones y el nivel de instrucción es mayor que el de los PPM (existen casos de secundario incompleto y universitario incompleto). El nivel de capitalización de estos productores es mucho mayor que el de los PPM (poseen alambrado perimetral completo, tractor, vehículo y otros equipamientos productivos, también rodeos bastante más grandes de animales de renta). Pero el parque de maquinaria de estos productores en buena parte está obsoleto y los vehículos son en su mayoría de más de 10 a 15 años de antigüedad, indicadores de que este nivel de capitalización es heredado de un pasado mucho más próspero, al mismo tiempo que deja al descubierto su situación actual de empobrecimiento. Contratan mano de obra y si tienen trabajo extrapredial es como contratistas, empleados administrativos, o pequeños empresarios en otros rubros (como por ej. el textil). Los cálculos del ingreso familiar anual neto (IFAN) no pudieron realizarse con tan pocos casos, no obstante se notan ingresos prediales hasta cinco veces mayores que los de los PPM y también gastos familiares que incluyen impuestos, combustible y servicios. El acceso al crédito de este sector (comentamos los casos de Chaco porque en Tucumán se presentaron solamente dos casos de acceso) parecería haber sido mucho mayor en el pasado (80% en el período 1998-2002 y 50% en el último año). Las fuentes fueron el Ministerio de la Producción y el Banco Nación (al que acusan de complicación en lo trámites de solicitud), pero actualmente pesan más las fuentes informales. Al parecer devolvieron todos los créditos recibidos. Los MP que no accedieron a crédito, según su opinión no lo pedirían actualmente por no estar en condiciones de recibirlo (en referencia al sistema formal bancario). Seguramente está pesando en esas respuestas la experiencia de crédito de este sector, que sí accedió en el pasado al sistema formal de crédito bancario y salió de él (crisis financiera mediante) mucho más endeudado que como entró. Van también en esa dirección las opiniones recogidas en las entrevistas a informantes claves en relación con la situación actual y expectativas de este sector de MP frente al financiamiento. 3.5 Aproximación a la situación y perspectivas de los pequeños productores rurales y medianos empobrecidos en el contexto actual A partir del análisis de la información recogida en las encuestas de estos dos estudios de caso (en Chaco y Tucumán) - paradigmáticos en relación con la situación del pequeño productor de las economías regionales predominantes en el Norte Argentino (las de mayor presencia de PPM en el país)-, y en las entrevistas efectuadas a informantes clave, surge un conjunto de proposiciones que apuntan a tratar de describir su situación integral y la manera como se los ha venido apoyando desde los programas estatales, a la vez que se enfatiza la problemática de financiamiento a la producción. 1. A lo largo de estos últimos 15 años de predominio del modelo económico neoliberal, han sucedido cambios profundos en la estructura agraria argentina tendientes a la concentración de la tierra y el capital, provocando la desaparición de 100.000 PROINDER nº8 31 �explotaciones agropecuarias (entre Censos 1988/2002), pero las opiniones concuerdan en que se han ido sobre todo los medianos productores y pequeños capitalizados principalmente a través del mecanismo de la venta de la tierra o el endeudamiento. 2. Los PPM permanecen pero más pobres, porque ya no tienen a donde ir como en décadas pasadas (proceso de emigración a los centros urbanos en busca de trabajo en el sector industrial y de servicios), y porque han aprendido que en el campo se sobrevive mejor que en una villa urbana. Están peor porque, los semiasalariados ya no consiguen trabajo estacional (por la mecanización masiva de las cosechas) y, en el otro extremo, los más capitalizados no pudieron “dar el salto” que implicó la “modernización” de los cultivos tradicionales debido al costo y características sobresalientes del paquete tecnológico. 3. Permanecen en los cultivos tradicionales (agroindustriales como el algodón, caña de azúcar, tabaco) porque aunque no logren acumular, han probado ser las únicas actividades productivas que aún con pequeñas parcelas y muy baja tecnificación, les aseguran la subsistencia. Diez años de ensayos y financiamiento por parte del Estado de alternativas productivas a los sistemas tradicionales de producción del sector en la región, no han tenido los resultados esperados en obtener modelos replicables en forma generalizada, que los pueda llevar a sustituir o complementar dichos sistemas en condiciones de inciar un proceso sostenible de acumulación (esta es opinión unánime de los especialistas y representantes de productores entre vistados en la región). 4. Sin embargo, su permanencia en las economías regionales (por ej. en la región chaqueña) está seriamente amenazada por el avance de la soja que sustituye en el uso de la tierra a los cultivos tradicionales (caso algodón) y ya ha impactado al sector con casos de expulsión por desalojo compulsivo (ej. en Santiago del Estero) o de compra de tierras por inversores de fuera de la provincia (ej. en Chaco). El avance de la “sojización” viene acompañado de dos fenómenos que comprometen hacia el futuro la situación de los PPM de esas zonas: “la extranjerización” de la posesión de la tierra y la degradación de la misma. El primer fenómeno configura la apertura momentánea de una nueva frontera agrícola que atrae inversiones de afuera de la zona que así como llegan se irán ni bien bajen los precios o los rindes por agotamiento de los suelos. El segundo fenómeno implica – según los expertos - la degradación de los suelos en un horizonte de no más de cinco años, hipotecándose el futuro de los mismos por mucho tiempo (en estas regiones de suelos vulnerables en forma mucho más acentuada que en la región pampeana). Por otra parte, hasta los medianos productores empobrecidos y algunos pequeños productores están intentando incursionar en la soja, abandonando el algodón (caso de Chaco) para aprovechar la bonanza de precios altos, pero a diferencia del pasado en que cuando fallaba algún intento de reconversión volvían a “refugiarse” en el algodón porque es el cultivo que “siempre algo da”, el estado de los suelos ya no lo permitiría. 5. Frente a esta situación de inestabilidad relativa, que permanezcan o no en el futuro y en lo posible en mejores condiciones que ahora, depende también del tipo de apoyo que les pueda brindar el Estado (ya perdidas las últimas ilusiones de encontrar en “el mercado” un sucedáneo de éste a través del “derrame” de beneficios del crecimiento de “otros”, como lo proponía el modelo neoliberal en la pasada década con las consecuencias nefastas que conocemos). 6. El Estado en estos últimos diez años los ha apoyado a través de una política focalizada (programas de desarrollo rural) que, aunque careciendo de los recursos suficientes para ir más allá de una experiencia muy acotada, resultó también muy valiosa en variados aspectos que todos los especialistas reconocen (impactos en el nivel de organización del sector, su visibilidad y representatividad hacia fuera, experiencias piloto exitosas de capitalización y reconversión, etc.). Sin embargo, esta política de desarrollo parece adolecer de algunos problemas que están en su misma base (y que muchos de sus ejecutores en buena medida reconocen), pues hasta ahora si ha logrado retener al productor en el medio rural, no ha podido evitar y/o contribuir a superar su empobrecimiento masivo. 7. Es una política focalizada pero no integral (los esfuerzos del PSA por incluir otros aspectos más allá de lo productivo, son la excepción que confirma la necesidad). Quedan afuera de la intervención problemas centrales como la tierra, el cumplimiento de las normas impositivo/provisionales, la infraestructura pública y otras cuestiones vinculadas a las condiciones de vida (vivienda, acceso a educación, etc.), muy importantes en la retención de las nuevas generaciones dentro de las zonas rurales y en los sistemas de producción de los pequeños productores. 32 PROINDER nº 8 �8. Es una política en parte “empaquetada” desde el exterior (organismos internacionales de financiamiento) donde se pretende decidir qué es lo que en cada momento necesitan los PPM, más allá de lo que realmente siempre necesitan. A pesar de los denodados esfuerzos de los equipos nacionales por imponer criterios que reflejen las necesidades y visiones locales, este desfasaje ha llevado a fracasos en los resultados de programas y proyectos que se han empeñado en financiar durante años otras actividades distintas de sus tradicionales de renta (algodón, caña, tabaco, ganadería, etc.), principalmente líneas de reconversión que en la abrumadora mayoría de los casos no tuvieron los resultados esperados como lo corrobora la amplia información recogida en las visitas a campo, y de los propios productores y especialistas entrevistados. Las causas más mencionadas por los expertos nacionales consultados son: falta de un enfoque de sistema de producción, de un enfoque desde el mercado, del perfil productivo del territorio, carencia de asistencia técnica acorde a los rubros recomendados, ausencia de perspectiva de mediano plazo y de condiciones de sostenibilidad de los emprendimientos. 9. Las organizaciones participativas promocionadas con éxito por los programas, difícilmente han evolucionado hacia la con stitución de negocios de escala colectiva basados en una integración equitativa horizontal y vertical dentro de las cadenas agroindustriales donde se ubican, cuestión crucial para la evolución económica y superación de la pobreza del sector (aunque hay valiosas experiencias, esta estrategia no está asumida plenamente por los programas a nivel de las normativas y operatorias concretas, en particular el financiamiento). 3.6 La problemática de género y el financiamiento al sector de pequeños productores rurales y medianos empobrecidos Las mujeres rurales del sector están postergadas en relación a los hombres, en el acceso a las oportunidades de financiamiento y crédito: su “invisibilidad” ha quedado manifiesta a través de los datos de las encuestas del presente estudio donde prácticamente no aparecen como titulares de crédito o subsidio (tanto de fuentes informales como de programas estatales). Sin embargo, la mujer está presente en este sector como mano de obra a la par que los varones en los cultivos de renta y es responsable de las producciones estratégicas para la subsistencia familiar, siendo jefa de explotación de hecho cuando el marido y los hijos se ausentan a trabajar afuera. Un estudio reciente financiado por el PROINDER sobre las mujeres rurales en la Argentina22 , aporta información muy valiosa que contribuye a hacer visible esta problemática. Ya en 199123 las mujeres ocupadas en el sector agropecuario eran casi el 40% del total de mujeres de hogares rurales con necesidades básicas insatisfechas (categoría en la que caen los PPM), participación siempre subvaluada por los censos. Los datos más recientes no harían más que confirmar un agravamiento de esta situación, dadas las hipótesis de “feminización de la pobreza” que manejan los expertos/as con la suficiente cantidad de indicios al respecto aportados por la crisis de finales de la década pasada y principios de ésta. Dicho estudio también afirma que “Esta falta de sensibilización (sobre la cuestión de género) es a todos los niveles de las instituciones, programas o proyectos de desarrollo rural: no sólo el o la técnica de terreno está sin la capacitación necesaria para que las mujeres y los hombres tengan las mismas oportunidades de ser beneficiarios/as de los proyectos, tampoco existe esa preocupación en el nivel de decisión.”24 En el mismo estudio se presentan los resultados del análisis sobre el acceso de las mujeres al crédito y financiamiento de los programas – tomando como ejemplo el PSA - que demuestran la distancia que existe entre la intención (grillas de focalización de proyectos con discriminación positiva hacia las mujeres, etc.) y la práctica concreta: - la única línea de crédito donde las mujeres tienen mayor presencia es la de autoconsumo, pero aún en ella no llegan a la mitad de los beneficiarios siendo que es casi su responsabilidad exclusiva; - en la línea de crédito tradicional apenas llegan al 15% de los beneficiarios, y en la de innovaciones al 10%. 22 Biaggi, C. y Canevari C. “Estudio sobre Mujeres Rurales en la Argentina” Prodemur/Proinder. Agosto 2002. Datos del Censo Nacional de Población de 1991, los últimos disponibles hasta la fecha con ese nivel de desagregación. 24 Op. Cit. Biaggi, C y Canevari, C. Cap. II La decisión política. 23 PROINDER nº8 33 �Las líneas de crédito tradicional e innovativo son las que deberían aportar a un proceso de capitalización y generación de ingresos de la finca y aunque la mujer está presente con trabajo, está prácticamente ausente en el acceso como titular y en el manejo y control de este recurso/beneficio central para la superación de las condiciones de pobreza del sector. IV. EL FINANCIAMIENTO DE LA ACTIVIDAD DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES Y MEDIANOS PRODUCTORES EMPOBRECIDOS EN EL AREA RURAL EN LA ACTUALIDAD 4.1 Análisis de los programas de crédito nacionales en vigencia en la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA) dirigidos a los pequeños productores rurales 4.1.1 Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino (PRODERNEA) i. Antecedentes, alcance temporal y cobertura geográfica del Programa El PRODERNEA posee un antecedente que constituyó el primer programa de crédito supervisado para el área rural que se ejecutó en el país entre 1992 y 1997: el Programa de Crédito y Apoyo Técnico para Pequeños Productores Agropecuarios del Noreste Argentino (PNEA), aprobado en 1988 luego de una larga negociación iniciada en 1984 con el advenimiento de la democracia en el país. Contó con financiamiento del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y se ejecutó en las provincias de Misiones, Corrientes y Formosa. La provincia de Chaco no participó en esta primera etapa. Alcanzó a 7.961 familias de pequeños productores agropecuarios y su costo ascendió a 25,6 millones de dólares. En el marco de ese programa se obtuvo financiamiento del Fondo de la Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) para incorporar a las mujeres rurales en forma efectiva en los recursos y beneficios que otorgaba; y también contó durante toda su ejecución con la asistencia técnica del Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola (IICA) para el desarrollo de las acciones de asistencia técnica, capacitación y género. 25 El PRODERNEA inicia su ejecución formalmente en enero de 1999 en la provincia de Misiones. En el año 2000 se incorpora Chaco, en 2001 Formosa (pero comienza el desembolso de crédito recién en 2003) y en 2002 Corrientes (a la fecha de este estudio aún no había desembolsado crédito). Constituye la continuación, ajuste y ampliación en el espacio y en el tiempo del programa anterior, abarcando ahora las cuatro provincias de la región. En 1999 se formuló un programa similar para las provincias del Noroeste (PRODERNOA), también con financiamiento del FIDA y que en principio abarcaba las provincias de Jujuy, Salta y Catamarca, aprobándose recientemente la integración de la provincia de Tucumán. A la fecha de este estudio dicho programa aún no comenzaba a implementarse; sólo Catamarca cumplió en 2003 todos los requisitos formales para incorporarse, pero no ha desembolsado crédito. La focalización geográfica del PRODERNEA es regional y la asignación inicial de recursos estimada entre las provincias tuvo en cuenta el peso de la población objetivo en cada una, aunque puede ajustarse en virtud de los acuerdos arribados entre ellas. Dentro de las provincias, el área de ejecución no abarca todos los departamentos, sino que siguió el mismo criterio en su selección. El período de ejecución del Programa fijado inicialmente se extendía hasta junio de 2004, pero en diciembre de 2002 luego de una Misión de Reorientación de FIDA, se produjo una reformulación del Programa y – entre otras modificaciones - se extendió su período de ejecución a junio de 2006. 25 26 Contrato de Préstamo Nº 417 - AR entre la Rpública Argentina y el FIDA firmado el 29 de septiembre de 1997. Texto Principal Misión de Reorientación del Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste (PRODERNEA). República Argentina (417AR). División de América Latina y el Caribe. FIDA. Informe Nº.1385-AR. Dic. 2002. 34 PROINDER nº 8 �La necesidad de la reorientación y reformulación del Programa luego de cuatro años de ejecución, reconoció las siguientes causas26: - ejecución más lenta de lo previsto inicialmente y desempeño inferior a las metas fijadas (tanto en crédito como en asistencia técnica); - de los cuatro coejecutores del proyecto contemplados inicialmente, solamente se habían incorporado dos a la fecha de la reorientación (las provincias de Formosa y Corrientes aún no lo habían hecho);- de las tres entidades que financiarían el proyecto (junto con el FIDA y las provincias), una se retiró (el PROSAP26 que iba a aportar el 23% del costo total) y teniendo que asumir el compromiso los gobiernos provinciales (cuyo aporte entonces pasó del 30% al 53%), éstos no pudieron asumirlo; - la crisis financiera del país de 2002 que condujo a una desvalorización de la moneda (del 350% a dic. de ese año) con graves consecuencias sobre la disponibilidad de fondos a nivel gubernamental, y la consiguiente crisis bancaria que condujo a un desembolso casi nulo del crédito (la inestabilidad monetaria y la devaluación posterior llevaron las tasas de interés por encima del 50% anual); - falta de coordinación y presencia efectiva de la Unidad Nacional de Coordinación en relación con las Unidades Provinciales de Ejecución que trajo como consecuencia – entre otras - la falta de unificación en las estrategias de ejecución del Programa; - baja incorporación de los beneficiarios al Programa y prácticamente nula participación en las decisiones y gestión del Programa; - lento desarrollo de los componentes dedicados a la promoción y asistencia técnica en campo, ya que los fondos para estos componentes provenían del PROSAP. Los cambios introducidos en el PRODERNEA a partir de su reorientación tienen que ver con el término temporal del Programa, la estrategia de algunos componentes, la distribución presupuestal de los componentes y categorías de gasto, y la coordinación y ejecución administrativa del Programa. Los objetivos, el área del proyecto y la mayoría de los mecanismos de ejecución prácticamente se mantuvieron como fueron inicialmente previstos. ii. Población objetivo, población meta y beneficiarios al 31-12-2003. La población objetivo del Programa, aquélla que reúne las características que le permiten acceder a los beneficios del mismo, fue estimada sobre la base de los datos disponibles en la fecha de su formulación: las explotaciones menores a 25 has. en las cuatro provincias en base a datos del Censo Nacional Agropecuario de 1988, una estimación en base a fuentes estadísticas provinciales del asentamiento de “nuevos colonos” localizados en zonas de frontera agrícola que no fueron registrados en el Censo, y una estimación de la población aborigen viviendo en comunidades en base a datos de los institutos del aborigen de Chaco, Formosa y Misiones. En total resultó una población estimada de 41.700 familias. Como consecuencia de la reorientación del Programa se amplió la definición de la población objetivo: pobladores y pobladoras rurales con una cierta dotación de recursos productivos y capacidad de gestión empresarial, que enfrentan múltiples limitaciones pero que tienen condiciones objetivas para entrar en un proceso de incorporación tecnológica y diversificación y por lo tanto con potencial para incorporarse competitivamente a los mercados. Entran ahora por tanto todos los pobladores pobres rurales (tanto población rural dispersa como la que habita en localidades de menos de 2000 habitantes) y no sólo los productores agropecuarios como al inicio. Esto es, “todas las familias rurales pobres que tengan o no explotación u ocupación de tierras y que se dediquen a cualquier actividad lícita productiva, de servicios, de comercio o transformación”28. Sin embargo, no se volvió a estimar la población objetivo, quedando la que inicialmente se había definido. Los principales requisitos exigidos para que esta población objetivo pueda acceder efectivamente a los servicios que ofrece el Programa son: residir en el área rural de ejecución del Programa; obtener ingresos netos familiares que no superen al equivalente de u$s 2.500 anuales, o de U$S 500 de ingresos netos individuales; poseer un patrimonio (excluyendo tierra y vivienda) 27 28 Programa de Servicios Agropecuarios Provinciales de la SAGPyA, que cuenta con financiamiento del BID. Op.Cit. Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 6. PROINDER nº8 35 �inferior a u$s 7.500; para el caso de los pequeños productores agropecuarios, trabajar directamente su finca con uso predominante de mano de obra familiar, en explotaciones de hasta 25 has de superficie total o en fincas mayores que no superen las 25 has de tierra apta; no ser morosos del PNEA ni de otros programas de crédito; formar parte de un grupo de por lo menos cuatro miembros. Existen requisitos especiales en relación con el tipo de tenencia de la tierra: para los ocupantes en tierras privadas se exige la autorización del propietario o la demostración del derecho de sucesión sobre dicha tierra; y para los ocupantes en tierras fiscales se exige la demostración de su arraigo en la superficie ocupada. En tanto, los aparceros están excluidos de recibir crédito para actividades agropecuarias, pero sí pueden recibir para actividades no agropecuarias. En el caso de las personas jurídicas como las asociaciones de productores, el 80% de sus miembros debe cumplir con los requisitos antes mencionados. Para la línea de crédito rural, los requisitos de poseer tierra y de ingreso anual proveniente de la explotación no son exigibles si la persona prueba suficientemente que pertenece a una familia de pequeños productores que se ajusta a los requisitos exigidos en el Programa. Por último, se pone énfasis en la estrategia del Programa en la focalización de jóvenes y mujeres que cumplan con este perfil. Para la población aborigen existe en el Programa un fondo de financiamiento no reintegrable (FACA), por tanto para acceder al Programa no se le exige los requisitos antes mencionados para acceder al crédito que ofrece. Los requisitos que se exigen en el Programa para el acceso al crédito (que se detallan más adelante) restringen la amplitud inicial, con la intención de focalizar en aquellos pequeños productores que estarían en condiciones de evolucionar económicamente e insertarse competitivamente en los mercados (dada la experiencia anterior del PNEA que atendió también a pequeños productores pobres que no estaban en condiciones de devolver el crédito y la existencia de otros programas como el PSA y el PROINDER para la atención de los más pobres). La población meta del Programa, esto es la cantidad de beneficiarios que el Programa estima atender a lo largo del período de su ejecución con los recursos de que dispone, fue fijada inicialmente en 10.570 familias de pequeños productores y 3.450 de aborígenes, y estas cifras tampoco fueron modificadas en la reorientación. El PRODERNEA atendió desde su inicio en 1999 hasta el 31/12/0329 con crédito y asistencia técnica a aproximadamente 800 pequeños productores criollos (92% hombres y 8% mujeres): 236 en Chaco, 454 en Misiones, y 110 en Formosa, por un monto de $2.162.970. Se atendieron además con el Fondo de Apoyo a Comunidades Aborígenes (subsidio) a 1.650 familias (la mayoría de Chaco y Formosa, y algunas comunidades de Misiones) por un monto de $1.105.092. “La incorporación de beneficiarios al Programa en estos cuatro años de ejecución sólo alcanza al 23% de lo previsto” inicialmente para asistencia técnica y crédito (2.541)30 , consigna el Informe de Reorientación del Programa para dic. de 2002, y sumando lo ejecutado en 2003 (a cinco años del inicio de la ejecución) se alcanza apenas al 30% de esa meta. En cuanto a “los modelos productivos propuestos, estos se han seguido más a nivel técnico (mejoramiento tecnológico, introducción de nuevas prácticas, diversificación de la producción, etc.) que en términos de estrategia organizativa (empresa asociativa, gestión y administración, comercialización grupal)”31 , según el mismo Informe. El siguiente Cuadro32 presenta los datos disponibles al 31-12-2002 sobre población beneficiaria del PRODERNEA por rubros asistidos en las dos provincias que se habían incorporado al Programa efectivamente a esa fecha. En el Informe de Reorientación de donde se extrajo el cuadro se especifica que “en el análisis se asume que los beneficiarios y rubros del crédito son los mismos de la asistencia técnica”33 , sin embargo más adelante, en el Cuadro 3, también extraído de dicho Informe, aparece un número menor de beneficiarios de crédito en la Provincia de Misiones. No pudo obtenerse mejor información (de los Informes 29 No se cuenta con datos de cantidad de beneficiarios ni montos desembolsados de la Provincia de Misiones para el año 2003. La Provincia de Formosa se incorporó recién en ese año. 30 Op. Cit.Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 13. 31 Op. Cit. Texto principal de la Misión de Reorientación de FIDA. Dic. 2002. Pág. 13. Citado del Informe de Supervisión de CAF, abril del 2001. 32 Extraído del Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 13.. 33 Op. Cit.Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Nota al pie Nº 16. Pág. 12. 36 PROINDER nº 8 �de Avance del Programa proporcionados por la UNC) para salvar esa inconsistencia de los datos. Cuadro 1 Número de beneficiarios de asistencia técnica y crédito por rubros Chaco y Misiones (1999/2002) Fuente: Elaboración Misión de Reorientación de FIDA con datos de la UNC. Dic. 2002. Para el año 2003 sólo contamos con los datos de beneficiarios atendidos para Chaco y Formosa, que se incorporó en ese último año, pues los de Misiones no están disponibles34. Tampoco se explicita en el texto del Resumen Ejecutivo del Programa para el 2003 - única información entregada por la UNC a este equipo referida a ese período de ejecución - cuál es la situación de la provincia de Misiones dentro del Programa para ese año. Por otra parte, se informa en el mismo que los beneficiarios incorporados en 2003 en la Provincia de Formosa son 110 y en la de Chaco 11235 . Sin embargo esta última cifra no coincide con los beneficiarios de crédito del Cuadro de Servicios Financieros (pág. 34) del mismo Informe, y tampoco se cuenta con información de beneficiarios de asistencia técnica. No nos fue proporcionado el Informe de Avance completo como para años anteriores, de manera que no se pudo indagar más sobre esta inconsistencia de los datos. Como la información para ese año 2003 no se presenta en forma comparable con la de años anteriores, la incluimos en un cuadro aparte (Cuadro 2). Cuadro 2 Número de beneficiarios por tipo de crédito, sexo y edad Chaco y Formosa (año 2003) Fuente: Elaboración propia en base a datos de Informe Anual 2003. Resumen Ejecutivo. Prodernea/Prodernoa. SAGPyA 34 35 Informe Anual 2003. Resumen Ejecutivo. Prodernea/Prodernoa. SAGPyA, entregado a este equipo el 28 de Junio de 2004, al finalizar este estudio. Op. Cit. Informe Anual 2003. Resumen Ejecutivo. Prodernea/Prodernoa. SAGPyA. Notas al pie 6 y 7. PROINDER nº8 37 �iii. Financiamiento del Programa. El costo total del PRODERNEA (de acuerdo al Contrato de Préstamo) era inicialmente de u$s 36,4 millones, de los cuales u$s 16,5 millones (DEG 11,35 millones)36 eran aporte del FIDA (42%) y el resto aportes de las provincias (30%) y de la Nación (PROSAP 23% y SAGPyA 2%) . Sin embargo, al momento de la Misión de Reorientación quedaba una disponibilidad de DEG 9 millones, equivalente a aproximadamente u$s 12 millones. Este monto, que es el saldo del préstamo FIDA, es actualmente el único disponible para la ejecución del Programa. En tanto las metas físicas y el desarrollo de las mismas se mantienen en términos generales similares a las establecidas inicialmente, a pesar del aumento del plazo de ejecución, dado el considerable retraso en su cumplimiento. A partir de la reorientación el financiamiento del Programa es 100% FIDA para todas las Categorías de Gasto. Esto responde a una solicitud de modificación del “pari passu” establecido en el Contrato de Préstamo por parte de las autoridades de la Nación y de las Provincias, justificada en la situación de fuertes restricciones presupuestarias que limitaron su capacidad operativa para ejecutar el Programa, consecuencia de la crisis económica y financiera de los últimos años ya mencionada. Se exceptúa el personal de ‘planta’ administrativo y técnico que ha venido siendo dedicado por los gobiernos provinciales y nacional para el Programa (es el caso de los extensionistas, administradores y coordinadores provinciales, etc.). Los gobiernos provinciales son los prestatarios efectivos de la mayor parte del crédito externo, a través de la firma de convenios subsidiarios con la Nación, como requisito indispensable para incorporarse al Programa. El PRODERNEA es el único programa de desarrollo rural que prevé aportes formales de las provincias para el financiamiento del mismo. Dentro del presupuesto total con que cuenta el PRODERNEA luego de su reformulación (u$s 12.129.611), el 38,4% del mismo ha sido destinado al fondo de Crédito del Programa (u$s 4.450.600). iv. Organización institucional del Programa La estructura institucional del PRODERNEA está determinada por el Convenio de Préstamo que la Nación ha firmado con el FIDA (Contrato de Préstamo Nº 417-AR del 29 de septiembre de 1997), por los Convenios Subsidiarios de Préstamo y Ejecución que la SAGPyA ha firmado con cada una de las provincias integrantes del Programa (Misiones el 13/7/98, Chaco el 6/10/99, Formosa el 5/10/2001, y Corrientes el 27/12/2002), y por los Convenios de Administración del Fondo de Crédito firmados por ellas con los bancos provinciales seleccionados como instituciones intermediarias del crédito. También están previstos posibles convenios por planes de articulación y adaptación de tecnología y otros servicios técnicos con otras instituciones como el INTA, Universidades, etc.El PRODERNEA tiene descentralizada su ejecución a nivel de las provincias participantes en el Programa. Su estructura institucional consta de: una Unidad Provincial de Ejecución (UPE) dependiente del Ministerio responsable del sector agropecuario en cada provincia, y una Unidad Nacional de Coordinación (UNC) que opera en la SAGPyA dentro de la Subsecretaría de Economía Agropecuaria y se ocupa de la administración general, el control financiero, la programación, el seguimiento y el asesoramiento técnico general de los ejecutores provinciales. A partir de la reformulación del Programa la UNC asume también la ejecución de las actividades de capacitación, divulgación y comunicación e incorpora un Responsable de Comercialización y Desarrollo Empresarial (inicialmente estaba previsto un apoyo de consultoría a nivel regional y Responsables del tema en las UPEs). En cuanto a las UPEs, incorporan Responsables de Seguimiento y Evaluación que no estaban previstos inicialmente. La reorientación del Programa pone énfasis en la participación de los beneficiarios en las decisiones sobre la ejecución del mismo, exigiendo que en la organización del Programa existan “los mecanismos que aseguren dicha participación en forma efectiva, mediante la implementación de organismos internos decisorios con participación mayoritaria y paritaria de representantes 36 El valor del DEG para esa época era de 1.4375 USD/DEG. Para la fecha de la reformulación, diciembre de 2002, la misma tasa para el DEG era de 1,3415327. 38 PROINDER nº 8 �de los beneficiarios que obligatoriamente deberán dar su visto bueno para dar paso a todo financiamiento directo del proyecto destinado a los beneficiarios del mismo”. 37 El Programa posee una instancia de nivel regional, el Consejo Coordinador del Programa (CCP) constituido inicialmente por los Coordinadores Provinciales y el Coordinador Nacional que lo preside; luego de la reorientación se le agregan cuatro representantes de los beneficiarios, uno por cada provincia (para poder funcionar se requiere la presencia de por lo menos dos de ellos). Su función es definir las estrategias globales para la gestión y ejecución del Programa y es responsable por el cumplimiento de los convenios y contratos que son la base jurídica del mismo. También tiene el poder de fijar la tasa de interés del crédito que otorga el Programa a los beneficiarios en base a la propuesta de la UNC y de aprobar el Plan Operativo Anual del Programa (POA). Debería reunirse por lo menos dos veces al año. A nivel de cada provincia existe también un Comité Coordinador Provincial (CCP) con funciones de apoyo, asesoramiento, seguimiento y evaluación de la marcha del Programa, siendo responsable por la fijación de sus estrategias de ejecución a nivel provincial y de la aprobación de los planes operativos anuales (POAs) provinciales. Está integrado por el Coordinador Provincial que lo preside, representantes del Ministerio del que depende la UPE, del INTA, y tres representantes de los beneficiarios del Programa en la Provincia. Si bien desde el principio se creaba en cada provincia un Comité de Crédito y Asistencia Técnica con la función de aprobar proyectos productivos y las solicitudes de crédito correspondientes, así como las solicitudes para contratación de técnicos, con la reorientación esta instancia de aprobación ha sido modificada y ampliada en sus integrantes, creándose además instancias locales. Así se prevé en cada provincia la constitución de un Comité Central de Crédito y Asistencia Técnica en la sede provincial del Programa y otros de nivel local en lugares estratégicos dentro de cada Provincia. El Comité Central debe estar integrado por seis miembros: tres representantes de los beneficiarios, el Coordinador Provincial y los Responsables de Servicios Financieros y Servicios Técnicos; y los Comités Locales por tres miembros: dos representantes de los beneficiarios y un responsable de componente de la UPE. Se requiere su expreso visto bueno y recomendación de otorgamiento para que el Programa pueda contratar y desembolsar cualquier financiamiento con destino directo a los beneficiarios, especialmente al crédito a través de la aprobación de proyectos (de hasta u$s 5.000 en el caso de los Comités Locales). Se deberían reunir por lo menos una vez al mes. v. Objetivos y Componentes del Programa. El objetivo general del Programa es “contribuir a la superación de las condiciones que generan la pobreza rural en las cuatro provincias del NEA, potenciando las capacidades productivas de los recursos humanos y naturales de las personas pobres, los pequeños productores y los aborígenes de la región, a través del aumento sostenible del ingreso y de la capacidad de autogestión”. 38 En la reorientación del Programa se mantienen los mismos objetivos iniciales, sólo que su texto se precisa, amplía o actualiza. En ese sentido, se agregan objetivos específicos, como: aumentar el ingreso proveniente de las actividades productivas de los hombres y de las mujeres, tanto agrícolas como no agrícolas, diversificando la producción y promoviendo el cambio técnico y la elevación de la productividad; minimizar los costos económicos y sociales que conllevan los procesos de reconversión productiva necesarios para adecuarse a las nuevas políticas económicas y a los cambios institucionales del país, disminuyendo los costos y riesgos que para el pequeño agricultor tiene la inserción en nuevos mercados que si bien ofrecen mejores oportunidades son considerablemente más complejos e inestables; y promover y consolidar las organizaciones de pequeños productores (hombres y mujeres), fortaleciendo la institucionalidad local y de apoyando la sostenibilidad de las experiencias asociativas y autogestionarias en áreas como el acopio y la comercialización, la compra de insumos, la transferencia de tecnologías, el manejo de fondos rotatorios, etc.El PRODERNEA se propone alcanzar estos objetivos a través de los siguientes cuatro componentes: a. Servicios Financieros, que incluye dos subcomponentes: Fondo de Crédito y Administración del Fondo. b. Servicios Técnicos de Apoyo a la Producción, que incluye tres subcomponentes: promoción y asistencia técnica, capacitación y comunicación, desarrollo comercial y agroindustrial. 37 38 Op. Cit. Texto Principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002.Pág. 8. Op. Cit. Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 7. PROINDER nº8 39 �c. Fondo de Apoyo a las Comunidades Aborígenes (FACA). d. Administración y organización del Programa. La reorientación del Programa puso énfasis en la “inclusión y promoción de actividades no agrícolas en el espacio rural, silvoagropecuarias, de transformación, servicios y comercialización” y en el “concepto de desarrollo de negocios rurales como estrategia válida para lograr sostenibilidad y competitividad de los beneficiarios”.39 Los proyectos a apoyar pueden ser productivos agropecuarios, comerciales, de servicios, de gestión administrativa, agroindustriales, de producción de bienes y servicios rurales no agropecuarios y combinaciones de los mencionados. A partir de su reorientación se han introducido modificaciones en la modalidad de ejecución de los Servicios Técnicos y los Servicios Financieros que ofrece el Programa. a. Servicios Financieros del Programa En relación a los Servicios Financieros, los objetivos iniciales se mantienen. Como objetivo general: el de constituirse en un “instrumento” de apoyo al desarrollo productivo de los beneficiarios y operar en función de la demanda proveniente de la asistencia técnica (por lo que no se definieron metas en número y montos de crédito); y como objetivos específicos: i) financiar las inversiones y la adopción de tecnologías de los pequeños productores; ii) fomentar la capitalización predial (equipamiento e inversiones fijas) y regional con emprendimientos asociativos; iii) promover el ahorro grupal e individual, iv) establecer una metodología de asistencia financiera para los pequeños productores con la banca privada, v) integrar un fondo de recursos financieros para la región. En vistas de estos objetivos, los Servicios Financieros en el Programa ofrecen a los beneficiarios las siguientes líneas de crédito: Financiamiento de operación: destinado a cubrir las necesidades de financiamiento de capital de trabajo del ciclo productivo comercial. Las condiciones son: plazo de 2 años con un período de gracia de 6 meses y tasa de interés a ser fijada por el CCP (antes de la reorientación era fija al igual que para las restantes líneas de crédito; en este caso inicialmente estuvo fijada en el 10% anual sobre saldos). Financiamiento de inversión: destinado a financiar la compra de bienes de capital de pequeños productores organizados o para pequeñas plantas agroindustriales y de servicios agropecuarios. Las condiciones son: plazo máximo de 120 meses (antes era de 7 años con una tasa de interés del 9% anual) con un período de gracia a pactar, con garantías personal y prendaria (sobre el bien a financiar) y tasa de interés a ser fijada por el CCP. Crédito rural: destinado a financiar actividades rurales no necesariamente agropecuarias, hasta un máximo de u$s 2.000 en contratos sucesivos. Las condiciones son: plazo de 10 meses para capital de operación y de 3 años para capital de inversión; garantía personal, solidaria y mancomunada y tasa de interés a ser fijada por el CCP (antes era del 12% anual). A partir de la reorientación el Programa se pone mayor énfasis en el crédito rural no agropecuario para iniciativas productivas y de servicios rurales que generen ingresos alternativos y que sean sostenibles en el tiempo (como talleres de carpintería, almacenes comerciales, restaurantes de comida, talleres de reparación de equipos agrícolas, etc.). Fondo Rotativo para Actividades Innovativas (FRAI): destinado a financiar procesos productivos nuevos y de mayor riesgo con viabilidad de mercado. Las condiciones en cuanto a montos, plazos, desembolsos, deben ser decididas por los Comités de Crédito y Asistencia Técnica en cada caso (antes eran créditos de hasta u$s 3.000 por beneficiario a un plazo de 3 años y un interés del 10% anual, con un período de gracia no mayor al 30% del plazo otorgado, y en caso de pérdidas en los emprendimientos los grupos sólo pagarían el 50% del monto recibido). Este Fondo, que antes estaba administrado dentro del Componente de Servicios Financieros (subcomponente Fondo de Crédito), luego de la reorientación ha sido trasladado al Componente de Servicios Técnicos de Apoyo a la Producción, dentro del subcomponente de Capacitación y Comunicación, porque se considera 39 OP., Cit. Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 8. 40 PROINDER nº 8 �que los proyectos financiados por este Fondo requerirán de un mayor apoyo al respecto para alcanzar condiciones de éxito. Grupos de Autogestión: destinado a organizaciones formales y con experiencia en crédito que asumirían la administración de préstamos a corto y mediano plazo canalizados a subgrupos integrantes de la organización mayor. Los créditos serían amortizados por esta organización a largo plazo para constituir un Fondo Rotatorio. Se convertirían de esta manera en una especie de banca comunal o local de primer piso, intermediaria del crédito formal bancario. El endeudamiento máximo fijado para cualquiera de estas líneas de crédito es de u$s 50. 000 por grupo y u$s 5. 000 por beneficiario. Para acceder a estas líneas de crédito los beneficiarios deben cumplir con los siguientes requisitos: - recibir asistencia técnica del Programa; - estar organizados en grupos de no menos de cuatro personas (se requerían seis antes de la reorientación), pudiendo constituir subgrupos dentro de grupos más grandes de asistencia técnica; - abrir cuentas de caja de ahorro por beneficiario (proyecto) en los bancos intermediarios del crédito. El mantenimiento de estas cuentas bancarias tiene un costo (negociado en cada provincia por la UPE con el banco intermediario): en Misiones es de u$s 17 anuales y una comisión del 2% sobre cada transacción; en Chaco sólo se paga una comisión del 2% por el desembolso inicial del préstamo. Está previsto que los beneficiarios sólo paguen las comisiones y el Programa se haga cargo del costo de mantenimiento durante los dos primeros años. Sin embargo, “en opinión de los técnicos del proyecto no se justifica pagar el mantenimiento sólo por usar la cuenta una o dos veces por año”.40 Los Servicios Financieros de Crédito operan a través de intermediarios financieros, que en principio son los bancos provinciales con los que las UPEs deben firmar convenios de administración de la cartera de crédito con la modalidad de fideicomiso. Los bancos tienen las siguientes funciones: i) administración de créditos mediante libretas de ahorro; ii) revisión periódica de tasas de interés; y iii) creación de una Central de Riesgos con una base de datos de los clientes. En la provincia de Misiones la UPE suscribió un convenio de intermediación financiera con el Nuevo Banco Macro para que sirviera de ventanilla en el otorgamiento de los créditos, previa aprobación por parte del Comité de Crédito y Asistencia Técnica del Programa (este Banco sigue teniendo sucursales en casi todos los departamentos de la provincia). En la provincia de Chaco igualmente la UPE firmó convenio con el Nuevo Banco del Chaco que tiene unas 30 sucursales en la mayoría de las ciudades y localidades importantes de la provincia. Estos mismos bancos administran por encargo los fondos de las Gobernaciones Provinciales. Un hecho novedoso es el acuerdo establecido en Catamarca con el Banco Nación para la administración de la cartera de crédito del PRODERNOA.41 A continuación se analizan los datos disponibles sobre el desembolso del crédito del Programa. El Cuadro 342 presenta la cantidad de beneficiarios de crédito del Programa, el número de créditos y el monto otorgado por provincia y por rubro al 31-122002, para las provincias de Chaco y Misiones, que se habían integrado efectivamente al programa hasta esa fecha. Los datos correspondientes al 2003 se consignan en cuadro aparte (Cuadro 4) porque en la forma que se presentan los datos en el Resumen Ejecutivo del Programa del que se extrajo la información, no son comparables con los de años anteriores (consignan nº de proyectos y monto por rubro y no por cantidad de prestatarios de crédito), además incluyen a Formosa que se integró ese año, pero excluyen a Misiones (por falta de información disponible). 40 Op. Cit. Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 37. Informe Ejecutivo 2003. Prodernea/Prodernoa. Pág.18. 42 Extraído del Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 32. 41 PROINDER nº8 41 �Cuadro 3 Número y monto de desembolsos de créditos y número de préstamos por rubros Provincias de Chaco y Misiones (1999/2002) Rubros Ganadería Bovina Provincia Misiones Provincia Chaco N° de Monto N° de N° de Monto Créditos $ Presatarios Créditos $ 29 504.819 183 2 Total N° de N° de Monto N° de $ Prestatarios Prestatarios Créditos 62.000 14 31 566.819 197 3 120.000 24 7 167.803 45 Maquinaria agrícola 4 47.803 21 Fruticultura 6 134.088 29 6 134.088 29 Agricultura 9 27.400 48 9 27.400 48 Horticultura 1 7.948 3 Apicultura 1 15.549 Porcinocultura 3 98.000 2 72.650 16 3 80.598 19 10 3 355.000 39 4 370.549 49 17 1 30.000 6 4 128.000 23 Caprinocultura 2 67.942 14 2 67.942 14 Granja-pollos 1 30.700 8 1 30.700 8 Comercialización 1 10.650 3 1 10.650 3 1 13.000 6 69 1.597.549 441 Agroturismo Total 13.000 6 54 848.607 317 1 15 748.942 124 Fuente: Elaboración Misión de Reorientación con datos de las UPE de Misiones y Chaco. Dic. 2002. Cuadro 4 Número de proyectos financiados por tipo de crédito y rubros Chaco y Formosa (año 2003) Fuente: Elaboración propia en base a datos de Informe Anual 2003. Resumen Ejecutivo. Prodernea/Prodernoa. SAGPyA 42 PROINDER nº 8 �Los beneficiarios de la provincia de Misiones se integraron tempranamente al componente de crédito (1999), dado que la UPE utilizó inicialmente el fondo de recupero del PNEA. Los de Chaco se incorporaron recién en el año 2000. En la UPE de Misiones, a partir de la experiencia del PNEA (de alta morosidad de la cartera de crédito)43 “fueron muy selectivos en la identificación y elección de beneficiarios, cuidando que tengan viabilidad económica que de cierta forma aseguraría los recuperos.” 44 En la UPE de Chaco fueron más lentos en la puesta en marcha del componente, pero el monto total desembolsado hasta el 2002 se acerca al de Misiones. Formosa se incorporó al desembolso de crédito recién en el 2003 con un monto mucho menor que las anteriores provincias cuando se iniciaron en el Programa. Hasta diciembre de 2002 en las provincias de Misiones y Chaco sólo se habían desembolsado créditos de las líneas de financiamiento de operación y de inversión, incluso en la de Formosa no se desembolsó durante el 2003 la línea de operación. Entre las provincias de Misiones y Chaco hasta dic. de 2002 se habían desembolsado 69 créditos para 441 beneficiarios por un monto total de $ 1.597.549: en Misiones 54 créditos para 317 beneficiarios por un monto de $ 848.607 y en Chaco 15 créditos para 124 beneficiarios por un monto de $748.942. En el año 2003 en Chaco se desembolsaron 75 préstamos más por un monto total de $213.040 ($14.226 de operación y $198.814 para inversión); y en Formosa 110 préstamos por un monto total de $230.108. No es posible calcular el total desembolsado para crédito para todo el Programa en los cinco años que lleva de ejecución porque falta el dato de la provincia de Misiones para el año 2003. Analizando la información disponible por año de desembolso, durante 1999 sólo desembolsó la Provincia de Misiones: 18 créditos. En el año 2000 se incorpora Chaco que otorga sólo 5 créditos y Misiones 12. En el año 2001 Misiones desembolsó 24 créditos y Chaco 10. Durante el 2002 sólo se desembolsó un crédito en la provincia de Chaco para apicultura por un monto de $280.000 para 24 beneficiarios (incluye la instalación de una planta procesadora). En 2003 en Chaco se desembolsaron 75 préstamos más para el financiamiento de 9 proyectos (7 con crédito de inversión y 2 de operación); y en Formosa en ese año se desembolsaron 110 préstamos para el financiamiento de 4 proyectos de inversión. Del total de beneficiarios de los créditos otorgados en cada provincia, en Misiones y Chaco aproximadamente el 92% fueron para hombres y el restante 8% para mujeres; en cambio en Formosa el porcentaje de mujeres beneficiarias se eleva al 16%. En Chaco “se otorgaron casi todos sus préstamos por el máximo monto posible, u$s 5.000 por beneficiario”45 , en cambio en Misiones en general se otorgaron por la mitad de ese monto o menos, y en Formosa si bien por proyecto son montos elevados sobre todo en dos casos apícolas (que redondean en conjunto los $200.000), en promedio por prestatario el monto también está en la mitad del máximo posible dentro del Programa. La UPE de Misiones tuvo mayor cobertura: con el 78% del total de créditos desembolsados hasta dic. de 2002 (que constituyen el 53% del monto total de crédito disponible por esa provincia en el PRODERNEA) se alcanzó al 72% de los beneficiarios del Programa con crédito hasta esa fecha; en tanto Chaco con el 22% de total de créditos otorgados hasta dicha fecha (47% del monto total de crédito disponible por ella en el Programa) se alcanzó sólo al 28% del total de beneficiarios de crédito registrados hasta ese momento. Respecto del año 2003, lo único que se puede afirmar con la información disponible es que Chaco desembolsó apenas el 13.9 % de lo programado para ese año y Formosa el 26,8 %, muy por debajo del nivel esperado. De hecho, en el Informe Ejecutivo del Programa referido a ese año se consigna que “La categoría de inversión que más cayó fue la IV Fondo de Desarrollo. Si se considera la inversión total, la caída fue del 40%.” 46 Del monto total de crédito otorgado en el período 1999-2002 el 35% se destinó a la ganadería bovina de engorde (opción tomada principalmente en Misiones), el 23% a apicultura (opción preferida en Chaco), y el 10% a maquinaria agrícola (también principalmente en Chaco para compra de herramientas y máquinas para siembra directa de trigo, sorgo, etc., además de enfardadoras, una enrrolladora y un acoplado de cuatro ruedas, etc.). 43 El nivel de mora del crédito otorgado en el PNEA al finalizar su ejecución, al 30 de Junio de 1997, era de 67,1% para todo el Programa y del 56,2% en Misiones, del 57,2% en Corrientes, y del 100% en Formosa.”Informe Final”. PNEA. Unidad Nacional de Coordinación. SAGPyA. Octubre de 1997. 44 Op. Cit. Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 30. 45 Op. Cit. Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 31. 46 Op. Cit. Informe Ejecutivo 2003. Pág. 13. PROINDER nº8 43 �En la provincia de Misiones, hasta dic. del 2002, además de la ganadería (29 créditos distribuidos en casi todos los departamentos), el crédito fue destinado a la agricultura (9 créditos para caña de azúcar en el departamento San Javier) y a la fruticultura (6 créditos principalmente para citrus distribuidos en los deptos. Gral. San Marín, Leandro N. Alem y Montecarlo). Otros rubros financiados fueron maquinaria agrícola, porcinocultura, horticultura, apicultura y agroturismo. En la Provincia de Chaco, hasta dic. de 2002 además de los créditos para apicultura (que son cinco distribuidos en los departamentos de Chacabuco, Comandante Fernández, O’Higgins y Gral. San Martín, siendo que en este último se financió la planta apícola) y para maquinaria agrícola (que son cuatro, dos en el departamento de Chacabuco y dos en el departamento 12 de Octubre), se otorgaron otros créditos que fueron destinados a horticultura, caprinocultura, ganadería bovina, porcinocultura, pollos de granja y comercialización. Durante el 2003 en Chaco se continuaron financiando las mismas líneas (entre las maquinarias una cosechadora), y se incorpora la porcinocultura con un proyecto importante. En Formosa en el año 2003 se financiaron solamente 4 proyectos, dos de los cuales son de apicultura, que se llevan la mayor parte del monto desembolsado; los otros dos son de horticultura y de agroindustria. Respecto del Estado de la Cartera de Créditos, se dispone únicamente de información hasta dic. de 2002 y la misma no permite analizar la cartera por línea de operación o inversión. Mientras que en Misiones, de los 54 proyectos financiados hasta esa fecha el 33% se encuentran finalizados (18 proyectos), en Chaco de los 15 proyectos financiados, solamente uno (el de comercialización) culminó sus operaciones. En Misiones hasta octubre de 2002 se habían recuperado $363.150 ($269.880 de capital y $93.270 de intereses), siendo la mora financiera del 10,39%; en tanto en Chaco es del 4,2%, pero en esta última provincia la parte no vencida de la cartera en mora es del 44% y la cartera afectada de casi el 50%. El Cuadro 5 47 presenta los ‘Indices de Morosidad’ en monto de la cartera de créditos de las Provincias de Chaco y Misiones al 3/9/2002 (últimos datos disponibles). Cuadro 5 Índices de morosidad por provincias (desembolsos) al 03 de septiembre de 2002 Conceptos Provincia de Misiones Monto $ Total créditos en mora Provincia de Chaco Monto $ 55.454,82 31.880,00 4.115,60 337.820,00 59.570,42 369.700,00 Al día 663.076,50 386.642,00 Cancelados 188.667,19 0,00 Total desembolsado 802.342,18 756.342,00 6,91 % 4,22 % 10,39 % 4,22 % (capital vencido) Parte no vencida de los créditos en mora Total cartera afectada Porcentaje de morosidad 1 (capital vencido/total desembolsado) Porcentaje de morosidad 2 (capital vencido/cartera activa) Fuente: Componente Servicios Financieros-UNC 47 Extraído del Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 34. 44 PROINDER nº 8 �Respecto de las condiciones en las que se otorgaron efectivamente los créditos, variaron algo en relación a como estaban establecidas inicialmente (por lo menos hasta dic. de 2002): el crédito de operación fue otorgado con plazo de un año (estaba fjado en 2 años) con un período de gracia de 6 meses (y en caso de ganadería hasta 2 años); y el crédito de inversión fue otorgado con un plazo de hasta 10 años (estaba fijado en 7) con un período de gracia de hasta el 25% del plazo total, con garantías personales y reales no hipotecarias. La tasa de interés que se fijó para todos los créditos fue del 8,5% anual hasta el 31 de agosto de 2002 y a partir de esa fecha se incrementó al 14% (inicialmente estaba prevista en 10% anual para los créditos de operación y en 9% anual para los de inversión). No se dispone de información oficial del Programa para el año 2003, sin embargo en la entrevista al coordinador provincial del Programa en Chaco, éste afirmó que ahora en la provincia se están otorgando los créditos a una tasa del 6% anual, igual que en el caso del PSA. Hasta la fecha de este estudio – teniendo en cuenta la última información disponible contenida en el Resumen Ejecutivo del Programa correspondiente al año 2003 - no se habían podido implementar en el marco del Programa sistemas de información que estaban previstos desde el inicio como la Central de Riesgos (que incluiría un empadronamiento confiable de los beneficiarios de crédito de todos los programas públicos) y el Sistema Informático para la administración del crédito. Tampoco se habían podido concretar aún “fondos fiduciarios” con los recursos de crédito en las provincias (impulsados por la UNC principalmente para otorgar mayor seguridad jurídica a los fondos de recupero de los créditos) y los fondos rotatorios con la línea de crédito grupales autogestionados para ser manejados por organizaciones. No se había aprobado una nueva versión del Reglamento de Crédito del Programa con las modificaciones acordadas luego de su reorientación; y al parecer, aunque en avanzado estado de 48 preparación (según el citado Resumen Ejecutivo 2003) , aún no se ha concretado el Sistema de Información Comercial previsto en el Programa desde su formulación. Sí se ha concretado por el área de Servicios Financieros del Programa la elaboración de una guía de proyectos consensuada con los equipos provinciales . Por último, resulta pertinente a modo de síntesis enumerar aquí las “reorientaciones” del Programa en el componente de Servicios Financieros propuestas por la Misión de FIDA en dic. de 2002, a partir de las “dificultades y restricciones” halladas en relación con su ejecución hasta ese momento: - la participación paritaria o mayoritaria de los beneficiarios en los Comités de Crédito y Asistencia Técnica con poder de decisión sobre los desembolsos para crédito y asistencia técnica; - el establecimiento de Comités Locales de Crédito y Asistencia Técnica, además del Comité Central que funciona en la UPE; - la disminución del número de miembros del grupo de seis a cuatro como requisito para el acceso al crédito y la posibilidad de apoyar emprendimientos individuales con garantía “conducente” que aprobará el Comité; - la posibilidad de ajustes de la tasa de interés y de otras condiciones operativas del crédito, que ya no serían fijas sino a ser definidas por el Consejo Coordinador del Programa; - el traslado del FRAI para su operación dentro del subcomponente de Capacitación y Comunicación, para apoyar su implementación y disminuir riesgos de fracasos; - la capacitación en el uso y manejo del crédito a los beneficiarios y sus organizaciones; - mayor promoción y divulgación de otras líneas de crédito que ofrece el Programa (más allá de las de operación e inversión). - mayor énfasis en el crédito rural con enfoque de género. 48 Op.Cit. Informe Ejecutivo 2003. Pag. 15. PROINDER nº8 45 �b. Servicios Técnicos del Programa Dentro de los Servicios Técnicos de Apoyo a la Producción, se preveía inicialmente que el subcomponente de Promoción y Asistencia Técnica fuera ejecutado en terreno a través de técnicos públicos y privados (estos últimos de tres categorías: técnicos, especialistas e idóneos). Los técnicos públicos se encargarían de las tareas de difusión del Programa en cada área, de la promoción de grupos, de la identificación de las ideas de proyecto y de la supervisión de los técnicos privados, que son los que iban a asesorar a los productores en la formulación y ejecución de sus proyectos productivos e iban a realizar el seguimiento del pago de los créditos. El pago de los técnicos privados iba a ser subsidiado en las primeras etapas de ejecución de los proyectos con fondos del Programa y luego se esperaba que fuera gradualmente asumido por los beneficiarios, favoreciéndose de esta manera el desarrollo de un mercado de asistencia técnica privada en la región. Como los fondos destinados inicialmente a subsidiar la contratación de la asistencia técnica privada provenían del PROSAP y no estuvieron disponibles, las provincias apenas pudieron asumir su costo: hasta mediados de 2001 se habían contratado 6 técnicos en Chaco y 10 en Misiones, que luego no pudieron proseguir su labor por falta de fondos en el Programa. De esta manera, los técnicos públicos (“extensionistas” provinciales) debieron asumir todas las tareas en campo, siendo que o estaban “a tiempo parcial” y muy mal pagos (caso de la provincia de Chaco )49 o tenían a su cargo muchos otras responsabilidades (caso Misiones), resintiéndose grandemente la tarea de promoción y asistencia en terreno. Con la reorientación del Programa se decidió asignar la tarea de contratación de la asistencia técnica privada a la UNC; se reforzó la asistencia técnica en campo en cada Provincia con la asignación obligatoria de tres técnicos públicos además de los que ya estuvieran dedicados (dos para labores de promoción, preparación y asistencia técnica de proyectos no agropecuarios demandados por los beneficiarios y uno para identificar y atender el tema de recuperación de pérdidas de productos en cosecha y poscosecha); se definió que el pago de los costos de la asistencia técnica privada estaría en función del tipo de proyectos por emprender y de la rentabilidad de los mismos (“atada a resultados”) y que los Comités de Crédito y Asistencia Técnica analicen y tomen las decisiones sobre las proporciones de pago o de subsidios de la misma (se descartó que los productores puedan pagarla inicialmente y con una gradualidad establecida de antemano como se había definido inicialmente). A su vez se enfatizó que los beneficiarios participen en las decisiones sobre la selección de los técnicos, las negociaciones del contrato, los planes de trabajo, los montos y los pagos de los honorarios (aún sobre aquellos pagados con desembolsos que recibirán del Programa). De los tres técnicos de campo acordados con la reorientación del Programa, dos deberían ser remunerados con recursos de la Nación y uno con recursos de la provincia, pero aún no se ha concretado su incorporación. Respecto de la supervisión en terreno y el esfuerzo por el recupero de los créditos, durante el período fue llevado a cabo por los técnicos públicos (extensionistas) con muy variada dedicación y resultados. Actualmente la UNC está impulsando a las UPEs a que designen un técnico público específico para esta tarea, pero a la fecha de este estudio esto aún no se había concretado. Durante los primeros años de ejecución del Programa, no se contó en las UPEs con responsables del subcomponente de Capacitación y Comunicación, así que el impacto de estas actividades fue muy reducido. Tampoco se había concretardo la elaboración inicialmente prevista de un programa de capacitación para técnicos y productores. En la reorientación se exige que la UNC y las UPEs confeccionen dicho programa de capacitación participativo hasta el año 2006, el que - manteniéndose acorde con las demandas productivas de los proyectos- deberá enfatizar un enfoque de desarrollo rural y el fortalecimiento de la autogestión y capacidad empresarial de los beneficiarios. Dicho programa de capacitación, cuando se concrete, debería ser actualizado anualmente. Dentro de las recomendaciones para la reorientación del componente de Servicios Financieros que realizó la Misión FIDA de dic. 2002 se incluye una “capacitación en el uso y manejo del crédito”50 a ser implementada por los responsables del área con los 49 Llegando incluso hacia finales de 2001 a abandonar la tarea por falta de pago, según Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 14 50 Op. Cit. Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 38. 46 PROINDER nº 8 �beneficiarios y sus organizaciones, siendo que anteriormente no estaba prevista. El subcomponente de Desarrollo Comercial y Agroindustrial, paralizado prácticamente en su ejecución en el período por las mismas razones que los anteriores, incorpora luego de la reorientación del Programa un Responsable a nivel de la UNC, y se ratifica la estrategia de promoción definida inicialmente con énfasis en la gestión empresarial basada en el desarrollo de negocios y de actividades rurales no agrícolas “(como talleres de costura, de reparación de maquinaria y equipos, mueblerías, turismo rural, comercio, transportes, entre otras)”51 , el enfoque territorial y la integración por rubros (algodón, apicultura, mandioca, horticultura, etc.) y vertical (con empresas procesadoras, acopiadores, brokers y exportadores). Este subcomponente también incorpora el desarrollo de una nueva línea o destino del crédito, el llamado “Fondo de Innovación y Acceso a Mercados” para financiar el desarrollo de estrategias empresariales y de marketing, que debería establecerse formalmente en el nuevo Reglamento de Crédito, pues los recursos para el mismo están en el Fondo de Crédito del Programa y se manejaría con la misma reglamentación en cuanto a condiciones para su otorgamiento. Por último, se refuerza la necesidad del establecimiento de un Sistema de Información Comercial (previsto inicialmente pero aún no implementado). c. Asistencia a Grupos Vulnerables El PRODERNEA contempla una atención específica para mujeres, jóvenes y aborígenes. Ya se mencionó la existencia de un componente exclusivamente dirigido a estos últimos: el Fondo de Apoyo a las Comunidades Aborígenes (FACA), a ejecutarse en las provincias de Formosa, Chaco y Misiones, integrado por tres subcomponentes: Seguridad Territorial (apoyo financiero y profesional para el saneamiento jurídico de las áreas comunitarias), Apoyo Técnico y Capacitación (para complementar y potenciar el conocimiento aborigen tradicional en vistas de la diversificación y el aprovechamiento integral y sostenido de sus recursos, incluido el apoyo al mercadeo), y un Fondo Rotatorio (financiamiento con modalidad de subsidio para demandas productivas a nivel familiar y comunitario). Dichas acciones son ejecutadas por las UPEs, y deben dar participación a los representantes de las comunidades. Está propuesto que la perspectiva de género y la atención a la problemática de los jóvenes ‘atraviesen’ todos los componentes del Programa con el objetivo de lograr la participación creciente de ambos grupos en las actividades financiadas y promovidas. vi. Instrumentos de seguimiento y evaluación Se propone en el Programa que la evaluación ex-ante de los proyectos que se presentan en el PRODERNEA para su financiamiento incluya el análisis de la factibilidad técnica, de gestión, comercial y económico-financiera de los mismos. Respecto de este último, a través de la utilización del flujo financiero de fondos se pretende medir el incremento en el ingreso neto familiar y calcular indicadores financieros del rendimiento de la inversión como el Valor Actual Neto y Tasa Interna de Retorno, así como lograr una aproximación a la sostenibilidad del incremento de los ingresos en el tiempo a través de análisis de sensibilidad en función de la variación de los costos y los ingresos. También se exige analizar el impacto ambiental del proyecto y ponderar en forma positiva su articulación con otras unidades productivas locales, su eslabonamiento en cadenas comerciales, su impacto a nivel comunitario, la participación de jóvenes y el enfoque de género. El sistema de seguimiento propuesto para los proyectos financiados incluye las actividades periódicas y recurrentes de supervisión de su ejecución. La evaluación se concibe como una actividad de mayor alcance en el espacio y en el tiempo en la que se deben considerar indicadores relacionados con los efectos y el impacto del Programa. El PRODERNEA contempla un área de Programación, Seguimiento y Evaluación (PsyE) que fue modificada tanto en su estructura como en su enfoque en la reformulación del Programa, dado que “hasta el momento de la Misión de Reorientación el proyecto no contaba con un sistema de SyE diseñado”52 . Se ampliaron los recursos necesarios para financiar los costos de operación del 51 52 Op. Cit. Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 27. Op. Cit. Texto principal de la Misión de Reorientación. FIDA. Dic. 2002. Pág. 45. PROINDER nº8 47 �área, incluyendo el cargo de Responsable Provincial de PsyE que antes no existía (había sólo un Responsable Nacional que se mantiene en la UNC y se le agrega un Auxiliar) y el diseño del Sistema de Planificación, Seguimiento y Evaluación (SPSE). Respecto de este último, se enfatiza en la reorientación un enfoque transversal, participativo, formativo y de “empoderamiento” a todos los niveles, de género, y orientado a procesos tanto como a impacto. Dicho Sistema debería haber estado listo para funcionar en el primer año de ejecución de la reorientación del Programa, pero esto a la fecha de este estudio aún no se había concretado. 4.1.2 Programa Social Agropecuario (PSA) i. Antecedentes, alcance temporal y cobertura geográfica del Programa El Programa Social Agropecuario (PSA) - que en la Ley de Presupuesto figura como “Plan Campo Unido de Desarrollo Social Agropecuario” - se crea en abril de 1993 y no tiene fecha prevista de finalización. Desde su inicio se interpretó como la incorporación dentro de la política agropecuaria y rural del programa social que el Estado desarrolla en otras áreas como la de acción social, salud, educación o trabajo. Por tanto, ha estado expuesto a lo largo de los 10 años de su ejecución, a los ajustes y cambios planteados por los sucesivos gobiernos en dicha política social. El Programa es de aplicación en todo el territorio nacional, con excepción de las provincias de Santa Cruz y Tierra del Fuego debido al reducido número de población objetivo. La distribución de los fondos para proyectos entre las provincias se realiza en base a la proporción de explotaciones minifundistas determinada con datos del Censo Nacional Agropecuario, por tal razón se prioriza a las regiones NOA y NEA. Dentro de cada provincia la incorporación de áreas queda sujeta al criterio de las Unidades de Coordinación Provinciales. Estas Unidades han establecido uno o varios de los criterios que se enumeran a continuación para la elección de las áreas: peso importante de población aborigen (como es el caso de Salta y Formosa), de hogares rurales NBI, de población minifundista, falta de asistencia por parte de programas oficiales o privados, crisis de los cultivos tradicionales. No obstante, el Programa de hecho se ha guiado más por la demanda de los grupos, por tanto la priorización previa de determinadas zonas no ha sido excluyente y se han ejecutado proyectos provenientes de otras. ii. Población objetivo, población meta y beneficiarios al 31-12-2003 La población objetivo del Programa Social Agropecuario ha sido cuantificada en 159.712 familias, de acuerdo a la estimación de productores minifundistas realizada por la Dirección de Desarrollo Agropecuario a partir de los datos del Censo Nacional Agropecuario de 1988.53 Se trata de pequeños productores que se caracterizan por la escasez de los recursos tierra y capital con los que cuentan, situación que les impide alcanzar una unidad económica. Poseen además bajos volúmenes de producción para colocar en el circuito comercial, falta de acceso a desarrollos tecnológicos apropiados para optimizar su producción y baja capacidad de gestión. Dentro de dicha población se pueden distinguir básicamente dos estratos: I. aquellos que viven fundamentalmente de la venta de su producción, aunque en condiciones de subsistencia; II. aquellos que combinan la producción en el predio con tareas transitorias como asalariados y que se encuentran en situaciones más agudas de pobreza, llegando en algunos casos a la pobreza extrema o indigencia. El Programa no tiene establecida una población meta a atender sino que la define anualmente en función de los recursos presupuestarios autorizados. Los criterios de elegibilidad de los beneficiarios, esto es aquellos que debe obligatoriamente cumplir la población objetivo para acceder a los recursos y beneficios del Programa, apuntan a establecer un piso que permita separar a los grupos que basan su reproducción mayormente en el trabajo extrapredial y un techo para los productores familiares capitalizados. En ese sentido el 53 Últimos datos disponibles hasta el momento. 48 PROINDER nº 8 �PSA definió los siguientes requisitos generales: que el productor y su familia realicen trabajos directos dentro de la explotación, estando ubicada dentro de la misma su vivienda permanente; que se organicen en grupos de por lo menos 4 familias en Patagonia y 6 en el resto del país; que el nivel de ingresos provenientes de la explotación no supere el valor mensual de dos salarios correspondientes al peón agropecuario permanente (aproximadamente $300 mensuales); que no exista contratación de trabajo asalariado permanente, admitiéndose los casos de contratación de empleo transitorio en momentos pico de trabajo imposibles de cubrir con la mano de obra familiar; que no existan otras fuentes de ingresos, exceptuándose los casos de los extraprediales provenientes de remuneración por trabajos transitorios o la elaboración artesanal, no superiores al salario del peón rural; que el nivel de capital (mejoras y capital de explotación) de la unidad productiva no supere el equivalente a un tractor mediano (70-80 HP) ‘semiamortizado’ (alrededor de $30.000). Como excepción se podrá contemplar la inclusión de productores que tengan una ocupación remunerada permanente, siempre que su monto sea inferior al salario del peón rural (ej. cocineras, porteros de escuelas rurales, etc.). Existen también otras situaciones excepcionales como las de productores minifundistas que no residen en la explotación porque son medieros, aparceros o arrendatarios cuyas viviendas se encuentran muy cercanas al predio. Más allá de la existencia de estos requisitos, la estrategia del Programa se orienta a no excluir a priori a ningún tipo de productor siempre que sea minifundista, y en ese sentido se afirma que “ no hay productores viables o inviables, sino proyectos viables o inviables”.54 En el Cuadro 1 se presenta el total de familias y personas beneficiarias del Programa hasta el 31/12/03, incluida la cantidad de mujeres, para todo el país y por provincia. También aparecen los créditos otorgados (cantidad de proyectos/EPAs, monto y cantidad de créditos). Cuadro 1 Población beneficiaria del PSA al 31/12/03 55 55 PROVINCIA EPAs Buenos Aires Catamarca Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Fe Sgo. del Estero Tucumán TOTAL 147 235 379 945 317 167 150 255 517 152 196 459 505 216 368 374 284 161 262 510 366 6.965 Monto de Créditos otorgados($) 853.931.00 1.549.221.61 2.245.271.00 3.661.731.24 1.364.955.79 554.570.40 952.137.00 841.836.22 2.199.029.03 902.938.47 1.526.489.29 2.391.776.95 3.132.840.57 891.649.94 1.230.333.52 1.333.296.30 1.489.045.83 708.136.05 964.789.00 3.674.146.72 2.041.996.77 34.510.122.70 Total de Créditos Otorgados 1.024 2.244 3.105 8.592 2.649 975 1.183 2.250 3.761 1.058 1.563 3.438 6.495 1.646 1.623 3.162 2.056 1.339 2.054 6.207 3.519 59.943 Familias Beneficiarias 837 1.857 2.101 4.163 1.947 743 990 1.418 2.546 890 1.424 2.875 5.028 1.451 1.369 2.487 1.363 991 1.353 5.163 2.827 43.823 Personas Beneficiaria 2.643 9.831 9.084 18.608 7.840 2.971 4.182 7.503 12.843 3.408 5.938 11.975 22.459 6.636 4.690 12.716 6.358 3.893 6.043 24.091 12.482 196.194 Mujeres titulares de Crédito % Mujeres Tit. Crédito 208 488 492 1.176 267 283 271 258 894 181 336 945 1.968 689 442 577 323 285 372 1.358 711 12.524 24.85% 26.28% 23.42% 28.25% 13.71% 38.09% 27.37% 18.19% 35.11% 20.34% 23.60% 32.87% 39.14% 47.48% 32.29% 23.20% 23.70% 28.76% 27.49% 26.30% 25.15% 28.58% Fuente: PROGPSA 54 Manual Operativo. PSA. Pág. 6. Se asume que población atendida es con crédito y asistencia técnica. 56 Emprendimientos Productivos Asociativos. 55 PROINDER nº8 49 �La población atendida por el PSA en 10 años de ejecución es de 43.823 familias (196.194 personas), en el 28,5% de las cuales el titular del crédito es una mujer. Aparece una clara predominancia de población beneficiaria de las provincias del Norte, con cantidades significativas en Misiones y Corrientes (NEA) y Sgo. del Estero, Jujuy y Tucumán (NOA). iii. Financiamiento del Programa. El Programa Social Agropecuario se financia exclusivamente con los aportes del Tesoro Nacional. En sus inicios -1993- se le asignó un presupuesto de $25 millones, destinado mayoritariamente al subprograma de emergencia agropecuaria y $10 millones adicionales para la ejecución de los restantes subprogramas. En los años subsiguientes osciló entre 8 y 9,5 millones de pesos anuales según los años considerados, excepto en el año 1999 en el que su presupuesto se rebajó a cinco millones. En los años 2000 y 2001 las asignaciones fueron de 2 y 2.8 millones de pesos respectivamente, por lo cual la Secretaría debió arbitrar la efectivización de transferencias desde otras cuentas presupuestarias que alcanzaron los $4.5 millones anuales y permitieron así una subsistencia del funcionamiento con mínimos niveles de ejecución. La transferencia de los recursos del Programa a las provincias se hace a través de la Fundación ARTGENINTA, a cuentas abiertas en la sucursal del Banco Nación correspondiente. Pero es la Fundación la que funciona como ventanilla del crédito a los beneficiarios en las distintas sedes del INTA en las provincias. El Cuadro 2 presenta el origen de los fondos de financiamiento del PSA, con información hasta el 31/12/03. Cuadro 2 Origen de los Fondos del PSA (en pesos corrientes al 31/12/03) Total de Créditos Otorgados % sobre el total 19.181.032.45 31.680 55.58% 2.318 8.763.488.97 17.983 25.39% 897 4.785.340.12 8.423 13.87% ORIGEN DE FONDOS EPAs Presupuesto 3.373 Fdo. de Recupero FET MONTO 45 324.993.45 328 0.94% Otros 332 1.455.267.71 1.529 4.22% TOTAL 6.965 34.510.122.70 59.943 100.00% Convenios con Pcias Fuente: PROGPSA. Como puede verse, si bien el origen principal de los fondos para la ejecución del Programa ha sido el presupuesto nacional a través de la SAGPyA (56%), el PSA ha procurado obtener otras fuentes de financiamiento a lo largo de los años de su implementación, en buena medida debido a los “recortes” anualmente sufridos en su presupuesto originariamente adjudicado. Son muestra de ello los convenios firmados con otros programas y organismos estatales: como PROHUERTA de INTA, el FET (Fondo Especial del Tabaco que administra la SAGPyA), la Subsecretaria de Vivienda, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, UNICEF, etc.- En muchas provincias existen también acuerdos con el gobierno provincial y universidades para desarrollar planes específicos. Por último, un 25% del monto de financiamiento para créditos del PSA se origina en el Fondo de Recupero de créditos del Programa. 50 PROINDER nº 8 �iv. Organización institucional del Programa El Programa Social Agropecuario depende desde el punto de vista institucional de la Subsecretaría de Economía Agropecuaria de la SAGPyA. Cuenta a nivel nacional con los siguientes órganos de conducción: la Unidad Técnica de Coordinación Nacional (UTCN), la Comisión Coordinadora Nacional y un Consejo Asesor. La UTCN está integrada por el Coordinador Nacional del PSA, designado por el Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, y un equipo técnico designado por el Coordinador. Su estructura consta de dos áreas cuyos responsables reportan al Coordinador Nacional: i) Área de Programación y Seguimiento compuesta por un responsable, 2 técnicos y 2 asistentes; ii) Área de Operaciones compuesta por un responsable del área y los técnicos siguientes: a) 2 referentes provinciales, b) 1 referente nacional de capacitación y c) 1 referente nacional de mercadeo. Las principales funciones de la UTCN son: coordinar la operación del Programa en todo el ámbito nacional; administrar los recursos asignados al Programa; procurar su articulación con otras acciones dirigidas a los pequeños productores; asegurar la participación de los beneficiarios en todas las etapas del ciclo de los proyectos que financia y en las estructuras institucionales del Programa; seleccionar a los Coordinadores Provinciales; efectuar el seguimiento de las acciones implementadas en las provincias; convocar y asegurar el funcionamiento de la Comisión Coordinadora Nacional. La Comisión Coordinadora Nacional (CCN) asesora a la UTCN en aspectos técnicos vinculados al Programa, en especial sobre el seguimiento de las operaciones en terreno, la coordinación con otros programas y proyectos, y aporta criterios para la formulación de estrategias. Se reúne por menos dos veces al año, una para la planificación y otra para la evaluación de la ejecución. Está integrada por representantes de los otros programas de apoyo a pequeños productores de la SAGPyA, de Ongs de promoción rural y de la Confederación Intercooperativa Agropecuaria Cooperativa Limitada (CONINAGRO), y cuatro representantes de los beneficiarios siguiendo la regionalización del territorio nacional adoptada por el Programa (NOA, NEA, Centro-Cuyo y Patagonia). Estos últimos son elegidos por los representantes de los beneficiarios que integran cada Unidad Provincial del Programa. A nivel provincial la estructura del Programa está constituida por una Coordinación Provincial (CP) responsable de la ejecución del mismo en su jurisdicción, a cargo de un Coordinador que cuenta con el apoyo de un Equipo Técnico de Apoyo (ETA) integrado por 5 o 6 técnicos según las provincias encargados de las distintas áreas de trabajo como seguimiento de grupos, asistencia técnica, capacitación, administración, etc.; y una Unidad Provincial (UP) integrada por el Coordinador Provincial, dos representantes de los beneficiarios, uno del Gobierno Provincial, uno por las Ong de apoyo y otro del INTA, que se ocupa de operacionalizar los criterios de focalización a nivel de los departamentos, evaluar y aprobar los proyectos productivos (EPAs) y realizar su seguimiento, planificar las actividades y proponer temáticas a priorizar en el plan de capacitación. Las UP se reúnen al menos una vez por mes. La evaluación de los proyectos es descentralizada a nivel de las Unidades Provinciales. En cada provincia se realiza una primera evaluación técnica de los subproyectos (EPAs) por parte del Equipo Técnico de Apoyo y del Coordinador Provincial y luego se realiza la evaluación final y aprobación del financiamiento por parte de la UP. El criterio para evaluar los aspectos financieros de los subproyectos en el Programa se basa en: i. el detalle del flujo de gastos e ingresos a lo largo del ciclo del proyecto, con especial hincapié en los jornales propios (y familiares), llegándose así a nivel de flujo de fondos para cada familia (no se realiza análisis TIR o VAN, sino que lo que interesa es el ingreso neto de la familia); ii. el detalle del desarrollo del crédito y el ‘cash flow’ con el pago del crédito. v. Objetivos y Componentes del Programa. El objetivo general del Programa está dirigido a incrementar los ingresos de los productores minifundistas y a promover su participación organizada en las decisiones de políticas, programas y proyectos. Dentro de ese marco, el Programa Social Agropecuario se propone como objetivos específicos: PROINDER nº8 51 �- para los productores minifundistas con posibilidades de desarrollo: la reconversión productiva de sus predios hacia alternati vas con posibilidades de mercado, la intensificación de su producción, y la diversificación y el mejoramiento del proceso postcosecha. - para los productores minifundistas más pobres: la generación de nuevos emprendimientos productivos asociativos en áreas rurales, tales como agroindustrias, servicios a la producción agropecuaria, etc. y el reforzamiento de la producción de autoconsumo. El PSA se ejecuta a través del desarrollo de Emprendimientos Productivos Asociativos (EPAs) tanto para actividades de autoconsumo como para las dirigidas al mercado. Los apoya con cuatro líneas de acción o componentes: a. Asistencia financiera b. Asistencia técnica c. Apoyo a la comercialización d. Capacitación a. Asistencia Financiera del Programa Los lineamientos estratégicos de la oferta financiera con vistas de promover la reconversión productiva de los productores minifundistas son: el cambio hacia rubros no tradicionales; la diversificación incorporando nuevos rubros; la integración vertical incorporando pasos postcosecha; la intensificación de sus actuales producciones incorporando tecnología; la intensificación y diversificación hacia las producciones para el consumo de las familias. Los requisitos generales para acceder al financiamiento son: - estar organizados en grupos de al menos seis personas -de diferentes unidades de producción minifundistas y diferentes hogares "ollas"- bajo distintas modalidades: grupo de hecho, consorcio, asociación civil sin fines de lucro, cooperativa, etc. (excepcionalmente la UP podrá considerar proyectos de grupos de menos de 6 miembros, con razones fundamentadas como aislamiento, población dispersa etc.); - completar y entregar el formulario pertinente, acompañado de una carta sencilla del grupo (una carilla manuscrita), explicitando las razones y objetivos de su solicitud, la actividad a realizar y cómo piensan hacerlo y, finalmente, las fortalezas y debilidades del grupo para emprenderlo. La operatoria del componente es la siguiente: una vez aprobado un proyecto (EPA) por la UP (previa evaluación técnica del ETA), la Coordinación Provincial solicita a la UTCN dentro del Programa Operativo Mensual que elabora, el envío de los fondo correspondientes al mismo. La CP cargará en el soft de crédito los datos para generar el convenio con el grupo, en el que se estipula también el cronograma de devoluciones. Simultáneamente o con anterioridad a la entrega de los recursos, el grupo firma el contrato de préstamo con el Coordinador Provincial, el cual se encuentra habilitado para ello. En dicho contrato el grupo se compromete además a recibir asistencia técnica e informar periódicamente a la UP sobre el destino de los recursos asignados y la ejecución del plan de actividades propuesto. La Coordinación Provincial es la responsable del seguimiento y evaluación de los EPAs; y la UTCN debe monitorear por lo menos un 20% de los EPAs de cada jurisdicción. El Programa posee dos líneas de financiamiento: -Fortalecimiento del autoconsumo: destinada a mejorar las condiciones de vida de los productores minifundistas pobres, no sólo a través de la incorporación de nuevos alimentos, sino también disminuyendo los gastos de la familia en ese rubro, con un enfoque de producción orgánica. El monto total disponible en el Programa para esta línea de proyectos de autoconsumo es del 5% del fondo para emprendimientos productivos asociativos, pudiendo las UPs ampliarlo hasta un 10% cuando la demanda y las características de los proyectos presentados lo justifiquen. En esta línea no se establece tasa de interés ni garantías reales. Se pueden otorgar hasta $ 500 por familia o $ 5.000 por grupo. Se pueden financiar por esta línea: insumos, equipos e inver- 52 PROINDER nº 8 �siones para producción de granja y huerta y para industrialización de productos. Los beneficiarios y responsables del crédito son los productores individuales aunque pertenezcan a alguna asociación (cooperativa, organización, asociación etc.). El grupo tendrá que elegir dos personas como responsables del proyecto, y otras dos (pueden ser las mismas) para recibir en su nombre los recursos materiales previstos en el proyecto. Se trata de créditos que se devuelven con productos a las organizaciones de la comunidad (escuelas, hospitales, asilos, etc.) como de semillas, crías, etc.- En el contrato de préstamo firmado por todos los integrantes del grupo se estipulan las formas de devolución del crédito como una expresión del compromiso que cada una de las familias adquiere en ese sentido. El plazo máximo de devolución es de un ciclo biológico completo o de un año calendario en los casos en que no haya producción agropecuaria, sin embargo la UP podrá establecer plazos para la devolución de mayor duración de acuerdo a la índole del proyecto presentado (si existe venta de excedentes la devolución podrá consistir en dinero destinado al fondo rotatorio a nivel provincial y sólo en casos excepcionales en trabajo en beneficio de la comunidad cuando no sea posible la devolución en especie). En caso de incumplimiento, si no devolvieron por problemas o pérdida comprobable de la producción, se considerará “justificado” y quedará como un fondo perdido, pero si pudiendo no lo hicieron, el grupo será considerado “moroso” y no podrá acceder a nuevos financiamientos. - Emprendimientos productivos asociativos: destinado a financiar tres tipos de proyectos: i) tradicionales, para actividades ya realizadas por los pequeños productores; ii) innovadores, tipo “fondos semilla” para actividades de rentabilidad conocida pero que no han sido hechas por pequeños productores de la zona, o han sido hechas en la zona por medianos y grandes productores con tecnologías posibles de adoptar por pequeños productores, o que implican un cambio en la orientación productiva del grupo y por lo tanto requieren un tiempo mayor de aprendizaje; iii) de sostenibilidad, que no producen retornos incrementales durante la vida útil del proyecto, como por ejemplo las actividades destinadas a la recuperación del medio ambiente, o de experimentación adaptativa en campos de pequeños productores (para estos dos últimos destinos el solicitante debe ser una institución de apoyo con suficientes antecedentes en el tema propuesto). Se otorgan hasta $ 3.000 por familia y el monto máximo no puede superar los $ 33.600 por grupo. Los rubros financiables son: inversiones prediales, equipos y herramientas e insumos para la producción; mano de obra familiar y ajena (esta última sólo para actividades estacionales que no pueden cubrirse con mano de obra familiar). No se financia: alquiler de oficinas, compra de tierras y bienes inmuebles (salvo que se trate de terrenos para instalar mejoras fundiarias), pago o refinanciamiento de deudas, inversiones de capital permanente en aquellos casos en que no se tenga constancia respecto de la ocupación efectiva y permanente de la tierra por parte del beneficiario, y adopción de tecnologías que pongan en riesgo el uso sostenido de los recursos naturales. En esta línea se fija una tasa de interés, que para los proyectos tradicionales es del 6% anual sobre saldos y para los proyectos innovadores es del 4%. Los plazos de devolución dependerán del tipo de rubros financiados, pero en ningún caso podrán superar los siete años incluido el período de gracia. Una familia puede acceder a varios créditos siempre que el monto máximo de endeudamiento no supere los $ 3.000.- La devolución de los créditos que son de utilización individual son compromisos contraídos por cada una de las familias; en los casos de bienes adquiridos para propiedad común del grupo el compromiso de devolución es solidario y debe hacerse cargo de cubrir a aquellos miembros que no cumplan con su aporte. En el caso de una inversión la garantía es prendaria. Los créditos se podrán renovar o ampliar por un monto máximo de $3.000 por familia, si el grupo ha cumplido con el plan de pagos y con las actividades propuestas. En los casos en que el solicitante tenga deudas contraídas con otros programas y/o organismos públicos o privados, la UP evaluará cuál es el monto máximo de endeudamiento que se le autoriza. A continuación se presentan los datos de créditos desembolsados hasta el 31/12/03. El monto transferido a los beneficiarios en forma de crédito en ese período fue de $34.563.864,94 (en pesos corrientes). Se realizó a través de 59.943 operaciones de crédito para el financiamiento de 6.965 proyectos (EPAs). Por provincia, los montos de crédito otorgado y la cantidad de operaciones y proyectos se corresponden con la cantidad de población beneficiaria. En parte no siguen esa tendencia las provincias de Córdoba y en menor medida Mendoza, donde los montos promedio otorgados resultan más elevados (por operación y proyecto) en relación a la población atendida (ver Cuadro 1 de Población Beneficiaria del PSA). La distribución histórica de los montos, cantidad de créditos y proyectos financiados que presenta el Cuadro 3, muestra que los años iniciales (1993/94) fueron los de mayor desembolso del componente (cerca de la tercera parte del total), siguiéndole los años 1997/98, registrándose una importante disminución en los últimos dos años (2002/2003), que en términos de poder adquisitivo de los créditos supone una reducción mayor que el valor nominal debido al salto inflacionario del año 2002. PROINDER nº8 53 �Claramente pueden observarse las fuertes oscilaciones en la disponibilidad de recursos por parte del Programa durante sus 10 años de existencia. Cuadro 3 Cantidad de créditos, montos otorgados y proyectos financiados PSA (en pesos corrientes, 1993/2003) PERIODO EPAs Monto de Créditos otorgados Total de Créditos Otorgados 1993-1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 TOTAL 1.097 664 725 1.425 1.280 497 290 416 323 248 6.965 9.411.417.27 3.871.241.60 3.858.510.83 6.408.961.25 5.102.218.81 1.611.474.87 939.674.04 1.352.468.06 895.376.60 1.058.779.37 34.510.122.70 12.666 6.212 6.499 10.526 10.494 3.768 2.329 3.162 2.455 1.832 59.943 Fuente: PROGPSA. La distribución del crédito al 31/12/03 por tipo de proyecto, en relación a la cantidad de EPAs, montos desembolsados, y cantidad de créditos otorgados y familias y personas beneficiarias (incluidas las mujeres como titulares de crédito) se presenta en el Cuadro 4. Por tipo de proyecto la distribución es la siguiente: para autoconsumo 37 %, para tradicionales 52 %, para innovadores 3,4 %, y para otros proyectos 7,2 % (se incluyen en esta última categoría los proyectos de emergencia, en especial la operatoria patagónica en los años 1997 y 1998; proyectos de infraestructura comunitaria que corresponden a una operatoria especial con fondos FET localizada en Quebrada y Puna de la Provincia de Jujuy en 1996; y las ferias francas de Misiones). El alto peso de los proyectos para autoconsumo se corresponde con el perfil del beneficiario del Programa, que aunque requiere financiamiento para la producción para el mercado, al mismo tiempo necesita reforzar la disponibilidad de alimentos para la subsistencia familiar. Cuadro 4 Población beneficiaria, cantidad de EPAs, monto y número de créditos otorgados Por tipo de proyecto (en pesos corrientes al 31/12/03) 22.694 20.606 98.802 8.701 42.23 27.440.723.48 31.415 24.484 109.563 4.210 17.19 2.325.002.58 2.369 2.011 8.629 244 12.13 Autoconsumo 2.575 3.268.844.58 Tradicional 3.655 236 Otros 56 TOTAL MONTO 499 1.475.552.06 3.465 3.052 11.386 540 17.69 34.510.122.70 59.943 43.823 196.194 12.524 28.58 Incluye infraestructura comunitaria, emergencia agropecuaria. 54 PROINDER nº 8 % Mujeres Tit. Crédito 6.965 Fuente: PROGPS 57 Mujeres titulares de Crédito Personas Beneficiarias EPAs Innovador Total de Créditos Otorgados Familias Beneficiarias TIPO DE PROYECTO �A continuación se presenta el listado de actividades desarrolladas en los proyectos (EPAs) financiados por el PSA: Cuadro 5 Actividades productivas de los proyectos del PSA (al 31/12/03) DETALLE POR GRUPO DE ACTIVIDADES CULTIVOS INDUSTRIALES: Algodón, Caña de Azúcar, Tabaco, Yerba CULTIVOS ANUALES: Maíz, Trigo, Soja, Sorgo, Otros cult. Anuales nativos. HORTICULTURA: Papa, Tomate, Zanahoria, Zapallito, Zapallo, Ajo, Arveja, Batata, Berenjena, Cebolla, Choclo, Frutilla, Hortalizas de hoja, Legumbres, Mandioca, Melón, Pimiento, Poroto, Sandia, Otras Hortalizas, Huerta p/ Autoconsumo FLORICULTURA y AROMATICAS: Flores y Aromáticas FRUTICULTURA: Frutales de Carozo y Pepita, Citrus, Vid, Nogal, Olivo, Tuna FORESTACION: Especies Forestales FORRAJES Y SEMILLAS: Pasturas para alimentación, semilla y fardo, Producción de semilla GANADERIA MAYOR: Bovinos GANADERIA MENOR: Caprinos, Ovinos y Camélidos ANIMALES DE GRANJA: Abejas, Aves, Cerdos, Conejos, granja p/ Autoconsumo AGROINDUSTRIA: Artesanías Textiles-Cueros, Carpintería, Dulces y Confituras, Encurtidos y conservas, Conservas p/ Autoconsumo, Textiles p/ Autoconsumo Fuente: PROGPSA. El Cuadro 6 presenta los montos y porcentajes de crédito otorgados por el PSA por tipo de actividades productivas financiadas, al 31/12/03. Cuadro 6 Montos y porcentaje de crédito otorgado por actividad productiva. PSA (al 31/12/03) ACTIVIDADES AGROINDUSTRIA Y ARTESANIAS ANIMALES DE GRANJA CULTIVOS ANUALES CULTIVOS INDUSTRIALES FLORICULTURA Y AROMATICAS FORESTACION FORRAJES Y SEMILLAS FRUTICULTURA GANADERIA MAYOR GANADERIA MENOR Y CAMELIDOS HORTICULTURA TOTAL MONTO % 525.952.51 5.222.173.04 1.117.519.47 3.668.456.30 328.835.81 33.152.07 1.881.258.86 1.569.139.08 5.391.936.44 6.032.248.99 8.797.294.05 34.567.966.61 1.52 15.11 3.23 10.61 0.95 0.10 5.44 4.54 15.60 17.45 25.45 100.00 Fuente: PROGPSA. PROINDER nº8 55 �En el Cuadro anterior puede observarse que un cuarto del monto total otorgado en crédito dentro del Programa estuvo destinado a la horticultura (25%), siguiéndole la ganadería menor y camélidos (17%), y en porcentaje parecido (15%) la ganadería mayor y los animales de granja. Dentro de la agricultura, el mayor porcentaje de financiamiento – como era de esperarse dado el peso del NEA y NOA en la población beneficiaria de minifundistas - está dirigido a los cultivos industriales, aunque el porcentaje es bajo (10%); y otros cultivos anuales y cultivos perennes como la fruticultura están en el 3% y 4% respectivamente. Se destaca el bajo peso del financiamiento para la agroindustria y las artesanías, que no llega al 2% del total. Por último, respecto de los fondos de crédito otorgados al 31/12/03, según estuvieran destinados a financiar capital circulante o inversión, el Cuadro 7 presenta estos resultados: un 67% estuvo dirigido a inversión (infraestructura productiva como galpones, corrales, y herramientas y equipos, etc.) y un 33% a capital circulante (principalmente mano de obra, insumos para la producción, etc.). Cuadro 7 Monto otorgado de crédito para Capital Circulante e Inversión PSA (al 31/12/03) Financiamiento para: MONTO % Capital Circulante Inversión TOTAL 11.272.680.90 23.295.285.71 34.567.966.61 32.61% 67.39% 100.00% Fuente: PROGPSA. El recupero de los créditos otorgados por el PSA constituye un fondo rotatorio a nivel de cada jurisdicción provincial, de carácter permanente y al que se incorporan los fondos que el Estado Nacional otorga en los presupuestos anuales. Los recursos provenientes de este Fondo de Recupero, constituyeron el 25% del monto total de financiamiento del que dispuso el Programa hasta la actualidad. Las normas para la entrega y recupero de los créditos se hallan definidas en el Reglamento de Crédito del Programa. Existen beneficios especiales para los prestatarios que pagan en tiempo y forma los créditos (intereses y amortización): - una cancelación parcial de la deuda de créditos tomados para determinados destinos: ciertas inversiones (mejoras fijas como alambrados, aguadas, corrales, galpones, construcciones, salvo las destinadas a invernáculos y granja); implantación de plantaciones frutales, forestales e industriales perennes (excepto caña de azúcar), mano de obra sólo en los proyectos innovadores; equipamiento e infraestructura de riego; y animales de trabajo; - una reducción de la deuda de hasta el 50% del monto invertido en los rubros citados anteriormente y consideración del resto “a fondo perdido”, es decir, sin cargo de devolución, siempre que hayan pagado en su totalidad los intereses y la amortización correspondientes a la deuda no incluida en el fondo perdido y no incurran en mora injustificada en el pago de las obligaciones que pudieran quedar pendientes luego de la aplicación de la reducción (de lo contrario perderán el beneficio y deberán responder por el total de la deuda). Estos beneficios se aplicaron a partir de 1998 para aquellos productores que podían acceder a las donaciones del PROINDER con financiamiento del Banco Mundial. Los Coordinadores Provinciales del PSA determinan las situaciones de los grupos potencialmente beneficiarios de estas disposiciones, y tienen autoridad para disponer la aplicación de las mismas, y en qué porcentaje se efectúa el reajuste que pudiera caber. Las decisiones resolviendo reducciones o exclusiones son convalidadas por las respectivas Unidades Provinciales. Y en caso de desacuerdo, la cuestión deberá ser elevada a conocimiento y decisión de la UTCN que actuará como última instancia. 56 PROINDER nº 8 �En el caso de “morosos involuntarios” para acceder a estos beneficios deberán previamente regularizar su situación, cumpliendo con la cancelación de sus cuotas de interés y amortización atrasadas y los punitorios que pudieran corresponder. En cambio los “morosos dolosos” no podrán acceder a estos beneficios. Los beneficiarios que hayan satisfecho las obligaciones que surgen de los créditos (pago de intereses y cuotas de amortización) en tiempo y forma serán considerados “al día”. El no pago de cuotas vencidas hará incurrir en “mora” al tenedor de un crédito. En aquellos casos en que el grupo deudor o un deudor individual se presenten ante la CP en fecha anterior al vencimiento de la cuota y manifiesten su imposibilidad de abonar total o parcialmente la misma, la CP podrá considerar la prórroga del vencimiento de la cuota o el refinanciamiento del préstamo. En ambos casos el grupo deudor deberá presentar una nota y certificación escrita extendida por el técnico que los asesora, donde se detallen las causales del no pago en término. La UP es el órgano habilitado para dictaminar sobre la justificación del refinanciamiento. El solicitante de la refinanciación deberá demostrar la voluntad de devolución del préstamo que se refinancia, pagando por lo menos los intereses vencidos. A partir de los 30 días del vencimiento, se intimará al deudor adicionando un interés equivalente al 50% por encima del interés de la línea. De no realizarse el pago dentro de los siguientes 30 días el interés punitorio será el equivalente al doble del interés normal de la línea. El listado de morosos es público y se envía a organismos públicos y privados que atienden al sector de pequeños productores minifundistas y a las organizaciones de pequeños productores, no pudiendo recibir en el futuro ninguno de los beneficios que brinde el PSA si no se cancela la deuda, solicitando a otros organismos/instituciones de crédito seguir igual tratamiento. El PSA se reserva iniciar las acciones que estime corresponder, a fin de recuperar el monto prestado y los bienes que se hubieran adquirido con el mismo. En el Cuadro 8 se muestra el estado de la cartera de crédito del PSA al 31/12/03. A esa fecha se habían otorgado créditos por un monto total de $34.563.864,94, de los cuales los créditos vigentes están por encima del 50% de la cartera. Esto es así a pesar de que no se han otorgado muchos créditos en los últimos años, porque pesan los otorgados en los primeros años de ejecución debido a los plazos de amortización que a su vez sufrieron diversos ajustes ‘ampliatorios’, sobre todo los destinados a inversiones. Aproximadamente un 15% del monto total se ha “perdido” (por diversas circunstancias, como condonaciones, incobrables y judiciales, etc.), y de la cartera vigente, está refinanciada un 8%. Sólo teniendo en cuenta los mecanismos explicados antes que se han implementado en el Programa para “cancelar” o “reducir” deudas de los beneficiarios, sobre todo en los últimos años - sin duda teniendo en cuenta la situación de aguda crisis por la que están atravesando los productores minifundistas junto con el conjunto de la sociedad -, es posible entender el alto nivel de cancelación (40%) de la cartera otorgada. Un indicio de ello lo constituye el estado de la cartera de Chaco donde el total “a pérdidas” alcanza al 41% de la cartera.58 En Tucumán entre las “pérdidas” y lo “refinanciado” se alcanza al 25 % de la cartera. Un estudio específico sobre el PSA y su componente de crédito59 que analiza los datos de la cartera hasta dic. de 2000 (antes de la agudización de la crisis de dic. de 2001), muestra que al mismo tiempo que disminuía en el período la aplicación de los recursos del Programa al componente crédito de aproximadamente un 55% en 1993 a menos de un 10% en 2000, aumentaba constantemente la mora ‘real’ hasta llegar al 80% y en forma concomitante bajaba la tasa de recupero al 20%, estando la efectividad de cobranza en ese año 2000 en menos del 10%. 58 Sólo disponemos del estado de la cartera en Chaco y Tucumán, provincias donde se realizaron los estudios de caso. Tapella, Esteban. “Fondos sociales y financiamiento rural. El caso del Programa Social Agropecuario. Instituto de Estudios Sociales. La Haya. Holanda. 2001. 59 PROINDER nº8 57 �Cuadro 8 Estado de la Cartera de Crédito. PSA ( al 31/12/03) DETALLE TOTAL PAIS $ Montos Otorgados 31.295.019.24 Autoconsumo 3.268.844.94 TOTAL OTORGADO 34.563.864.18 Montos entregados como subsidios 1.079.492.79 Montos entregados como créditos 33.484.371.39 Montos entregados como crédito (s/Autoc) 30.215.526.45 Condonado + Cancelado 1.888.131.93 Incobrables-Judiciales 2.493.697.95 Total "a Perdidas" 4.381.829.88 Refinanciado 2.502.847.36 CANCELADO 12.177.985.59 VIGENTE 16.532.199.41 CHACO % 90.54 9.46 100.00 3.12 96.88% 90.24% 6.25% 8.25% 14.50% 8.28% 40.30% 54.71% $ 1.223.030.99 141.924.80 1.364.955.79 51.997.00 1.312.958.79 1.171.033.99 190.171.90 290.945.37 481.117.27 0.00 185.684.57 624.220.87 % 89.60 10.40 100.00 3.81 96.19 89.19% 16.24% 24.85% 41.08% 0.00% 15.86% 53.31% TUCUMAN $ 1.919.125.90 146.301.00 2.065.426.90 0.00 2.065.426.90 1.919.125.90 50.132.78 141.568.99 191.701.74 284.274.89 750.657.43 1.170.023.49 % 92.92 7.08 100.00 0.00 100.00 92.92% 2.61% 7.38% 9.99% 14.81% 39.11% 60.97% Fuente: PROGPSA b. Asistencia técnica En el PSA, cada emprendimiento (EPA) aprobado es acompañado de un subsidio financiado también por el Programa (no es parte del crédito) para contratar asistencia técnica (de técnicos independientes o instituciones públicas o privadas dedicados a la promoción y el desarrollo rural). De acuerdo con las características del emprendimiento se establece la duración del servicio y el número máximo de jornales para cada proyecto (menor a un año en los proyectos de autoconsumo y de hasta tres años en los tradicionales o innovadores). La asistencia técnica debe ser, de acuerdo con la estrategia del Programa, una actividad de capacitación participativa. La realizan los técnicos -tanto del área social como productiva- durante los tres primeros años de vida de un proyecto (EPA), a través de visitas a grupos o individuales en forma periódica y previamente pautada en un plan de AT de acuerdo con las necesidades socioorganizativas y productivas del grupo. Dicho plan se establece durante la etapa de preinversión y es firmado por el grupo. Los técnicos son personal contratado. El Programa llegó a tener hasta 500 técnicos contratados en campo (valores históricos), pero a la fecha de este estudio dado el bajo nivel de ejecución por falta de fondos para financiar EPAs, se estimaban en unos 150. No tienen poder de decisión sobre el quehacer del grupo y la UP evalúa la competencia tanto de la institución de apoyo como de los técnicos que asesoran proyectos. La asistencia técnica está orientada a capacitar a los beneficiarios tanto en aspectos técnico-productivos comunes a los distintos grupos como socio organizativos; las modalidades que se emplean son talleres zonales, pasantías y encuentros provinciales. También se realiza capacitación de los técnicos de campo y personal del Programa. Otra actividad de asistencia técnica es el servicio de apoyo a la comercialización, que realiza estudios de análisis de mercados, genera bases de datos referidos al tema y contrata agentes para la comercialización directa de la producción de ‘megagrupos’. c. Asistencia a grupos vulnerables El Programa Social Agropecuario no posee una línea específica de financiamiento y crédito (componente) para la población con- 58 PROINDER nº 8 �siderada como ‘grupos vulnerables’ – mujeres, jóvenes y aborígenes - , sino que ha desarrollado mecanismos tendientes a asegurar su efectiva participación en las estructuras institucionales del Programa y en los subproyectos productivos. En la grilla de evaluación de los subproyectos se otorga un puntaje mayor a aquellos que tengan mayor proporción de mujeres y jóvenes titulares de créditos; también se adjudica un puntaje diferencial si se trata de una comunidad indígena en aquellas provincias en que se prioriza su problemática. Así por ejemplo, la población aborigen tiene un tratamiento diferencial en el Gran Chaco (provincias de Formosa y Salta) donde desarrolla pautas productivas bien diferenciadas. vi. Instrumentos de Seguimiento y Evaluación El Programa Social Agropecuario utiliza el mismo formulario para cada tipo de proyecto, y una grilla que permite priorizarlos en función de las siguientes dimensiones: financiamiento y aportes, aspectos socio organizativos y de equidad, aspectos productivos, incorporación de nuevos productos, impacto sobre el ingreso y el empleo y situación frente al crédito solicitado. El PSA posee un sistema de seguimiento y evaluación que realiza el seguimiento a nivel institucional y de los proyectos de productores. Está estructurado en base a actividades continuas de registro y otras de carácter más puntual. Algunas de estas actividades fueron estandarizadas (en cuanto a instrumentos empleados y periodicidad del relevamiento) con el transcurso del tiempo. Los instrumentos que proveen información para el seguimiento continuo son: el sistema informatizado contable que brinda información sobre ejecución presupuestaria por actividad y el software referido a la evolución de la asistencia financiera y técnica de los emprendimientos productivos. Ambos tipos de datos son consolidados mensualmente. La estrategia de seguimiento del PSA incluye un monitoreo permanente por parte de todos los actores intervinientes (UTCN, CP, UP, ETAs, beneficiarios, etc.) sobre el grado de ajuste de los instrumentos y servicios que ofrece el Programa con sus objetivos generales. Para ello se propone la aplicación de una metodología de evaluación-acción-evaluación orientada por los siguientes tipos de indicadores con sus respectivos instrumentos de captación de la información: indicadores de insumos (recursos aplicados), de producto (prestaciones realizadas), y por último, indicadores de efecto que son los que vinculan los proyectos de los productores con los objetivos del Programa. Esta información debe ser producida a nivel provincial (Coordinaciones Provinciales) y consolidada a nivel nacional (UTCN en el área respectiva), para ser utilizada tanto por el equipo técnico y de conducción del Programa, como por los propios beneficiarios. Una actividad que estaba prevista desde el inicio de la operación del Programa y que asumiría el carácter de evaluación son los llamados “monitoreos anuales de desempeño”. Debían ser realizados por equipos contratados por la Coordinación Nacional sobre una muestra de los emprendimientos productivos en cada provincia (20% del total de grupos en funcionamiento), tomando los datos correspondientes al año inicial de las variables definidas en los objetivos del Programa y comparándolos con los obtenidos al momento del relevamiento, para diagnosticar de esa manera los efectos sobre los beneficiarios y la adecuación de los instrumentos empleados. Sin embargo, por problemas en principio de falta de recursos, el PSA tuvo muy pocas de estas evaluaciones externas. A la fecha de este estudio, disponemos de información solamente de dos llevadas a cabo por SIEMPRO (Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales del Secretaría/Ministerio de Desarrollo Social) en 1996 y 1997, desde la perspectiva de los beneficiarios. 4.1.3 Resultados del análisis de los Programas PSA y PRODERNEA de la SAGPyA Las síntesis que se desarrollaron en los puntos anteriores sobre el Programa Social Agropecuario (PSA) y el Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino (PRODERNEA), da cuenta de los respectivos perfiles de acción, los actores sociales a los cuales se ha dirigido el beneficio otorgado por las dos experiencias citadas y los recursos que se destinaron a tal fin. Esta información básica, completada con comentarios insertos en la bibliografía consultada, junto con las informaciones y opiniones recogidas en las entrevistas realizadas a los informantes claves y los resultados del relevamiento en campo a productores minifundistas en general y beneficiarios de ambos programas en particular (estudios de caso en las Provincias de Chaco y Tucumán), nos permitieron aproximarnos a una visión integral de dichos programas. PROINDER nº8 59 �A continuación ‘focalizaremos’ en algunas características concretas sobre el perfil y desempeño del financiamiento a pequeños productores por parte de los Programas PSA y PRODERNEA, que nos pueden servir para la elaboración de las propuestas finales. Lo haremos en dos niveles: uno más general que atañe a los dos Programas, y otro más particular en el que se observan algunas características más específicas de cada uno por separado. a. Nivel general. 1. La evaluación del efecto económico-social de los programas (de los resultados alcanzados en función de las metas propuestas) sobre los pequeños productores, debe tener muy en cuenta la ausencia en el Estado de un marco de política global de desarrollo rural y dentro de ella de una política de financiamiento y crediticia única y universal dirigida al sector. Podrían llevarse a cabo, por ejemplo, planes muy eficientes de financiamiento para alentar la producción de determinados bienes dentro del sistema de los pequeños agentes económicos del sector agropecuario de las provincias, pero si no existe una política concertada de infraestructura, transporte, mercadeo, defensa de los precios, educación técnica, etc., sus resultados concretos necesariamente van a sufrir serias disminuciones en términos de su capacidad potencial. Por otra parte, no existe una estrategia crediticia común a nivel de la SAGPyA. Tal estrategia carece todavía de la necesaria unicidad y coordinación para alcanzar efectividad. Prueba de ello es que: i. los programas se ejecutan en forma relativamente autónoma y al margen de una política integral crediticia de la Secretaría; ii. se han producido cambios en el perfil de los Programas a lo largo del tiempo en forma independiente del conjunto; y iii. a pesar de la definición consensuada acerca del perfil de beneficiario de cada uno de los Programas, se producen superposiciones en terreno y existen casos en que no les queda claro a los potenciales beneficiarios si pueden optar libremente o no por uno u otro Programa, cuestión que reviste interés en la medida en que las condiciones del crédito son diferentes entre las distintas ofertas (por ej. más ‘duras’ en el caso del PRODERNEA que en el PSA en relación con tasas de interés, plazos, períodos de gracia, etc.; y a la inversa más ventajosas en cuanto a montos en el PRODERNEA que en el PSA). 2. En relación con la ausencia de una política global de desarrollo que apuntale los resultados de los Programas, se observa muy especialmente la falta de una estrecha vinculación entre las diversas estrategias oficiales de apoyo al pequeño productor- en este caso nos ocupa principalmente el apoyo crediticio- y la regularización de la tenencia de la tierra. Las ofertas de crédito de los programas analizados pretenden ser innovativas y adecuadas a las condiciones generales de los pequeños productores y minifundistas. Dado que estos no son considerados sujetos de crédito en el sistema formal (bancario) por ser una barrera insalvable la tenencia irregular de la tierra, ambos Programas – a través de distintas normativas – han establecido que los pequeños productores pueden acceder al crédito que ofrecen si demuestran simplemente arraigo sobre la tierra. Sin embargo el apoyo a la regularización de la tierra no está contemplado en ninguno de los dos programas (en el PRODERNEA únicamente para la población aborigen)60 . Tampoco parece estar presente en la agenda de los gobiernos provinciales (la política de tierras es una cuestión que desde la década del ‘80 el gobierno nacional delegó en las provincias). No obstante, en las entrevistas realizadas el reclamo es asumido en las expresiones vertidas por los pequeños productores minifundistas y sus organizaciones como uno de los principales cuestionamientos a las políticas estatales de apoyo a la pequeña producción 61. Se aduce que la política de tierras no acompaña adecuadamente la gestión de apoyo financiero en tanto no ha logrado regularizar la situación legal de numerosos pequeños productores -en particular los minifundistas asentados en predios con sucesiones en trámite, indivisas, etc. (la mayoría) y los ocupantes de hecho de tierras privadas o fiscales - que no pueden escriturar a su favor tales predios y por tanto carecen de garantías reales que ofrecer para acceder al financiamiento formal. Alertan centralmente sobre las consecuencias que tiene esta situación sobre sus posibilidades de evolución económica y superación de las condiciones de pobreza en la que viven. 60 El PNEA, antecedente del PRODERNEA, contemplaba un componente de regularización fundiaria, pero como tuvo un nivel muy bajo de ejecución - a nuestro juicio por no estar acompañado de una política clara de tierras a nivel de las provincias-, ese apoyo fue desechado en la segunda etapa. 61 Precisamente en los días de la realización de este estudio se llevó a cabo el Congreso de la Tierra, organizado por la Federación Agraria Argentina (Parque Norte, 30 de Junio y 1º de Julio de 2004), con esta temática como centro, junto con la sostenibilidad de los recursos naturales seriamente amenazados por las nuevas prácticas agropecuarias. 60 PROINDER nº 8 �3. La variación año a año de los recursos comprometidos y la falta de certeza que surge en la recepción de tales recursos que provienen de un sistema de financiamiento muy poco previsible, afectaron fuertemente el cumplimiento de las metas fijadas en relación con la operatoria de ambos Programas. Así, en el PSA, las partidas anuales deben negociarse en cada oportunidad que se prepara el Presupuesto de la Secretaría y sufren ajustes y reducciones que no se relacionan con el desarrollo de una política estable y de largo plazo. Esta cuestión aparece como crucial para que el impacto del Programa sea efectivo. El problema es por demás conocido. Precisamente, en un estudio62 reciente del PROINDER sobre la participación de los pequeños productores en la institucionalidad de los programas de desarrollo rural en la Argentina, se expresaba que estos “deben trabajar en situación de incertidumbre casi permanente, los programas operativos anuales pierden sentido cuando la entrega de los recursos no sigue las secuencias programadas; los recursos deben estar en el lugar y en el momento preciso, - siembra, cosecha – pasado el cual hay que esperar otro ciclo completo”. Las autoridades del Programa se ven obligadas a realizar una permanente gestión en ese sentido, pero aún quienes no tienen vinculación directa con la SAGPyA reconocen que una estrategia de apoyo sistemático a un sector de la sociedad que no posee ni recursos ni capacidad de gestión acumulados o disponibles, requiere de una atención y presencia continua y programada con antelación. En cuanto al PRODERNEA, su financiamiento parecería más previsible al provenir en buena parte de fuentes externas, pero las dificultades financieras del Estado impidieron que se aportasen los fondos para la contraparte argentina del crédito internacional (tanto a nivel del gobierno nacional como de los gobiernos provinciales), por lo que los fondos disponibles no alcanzaron las estimaciones previas y prácticamente se paralizó la puesta en marcha del Programa. Si bien en este caso se recurrió para destrabar esta situación a la modificación del “pari passu” entre los aportes externos y los nacionales, determinando que el 100% iban a ser fondos FIDA (acuerdo arribado durante la Misión de Reorientación del Programa de dic. de 2002), en este aspecto, también cabe la reflexión realizada en torno a la previsibilidad de los recursos cuando se comentó el caso PSA. Por otra parte, las modificaciones normativas necesarias para efectivizar dicho acuerdo y las recomendaciones de reorientación, a la fecha de este estudio ya llevan más de un año de demora en concretarse. 4. La notable reducción de los aportes de recursos nacionales y provinciales a los Programas a partir del año 1999, en coincidencia con la crisis económica-social nacional, y que perdura hasta fines del año 2003, produjeron una fuerte retracción en los niveles de ejecución de los Programas. En el caso del PSA se advierte nítidamente el cambio brusco de tendencia en la cantidad de recursos asignados al mismo por el presupuesto nacional a partir de esa fecha. La gravedad del descenso de los recursos en los años 2002 y 2003 se acentúa si se tiene en cuenta que los datos consignados están presentados a valores corrientes sin deducir el efecto distorsivo del impacto inflacionario luego de la devaluación. De haberse realizado algún ajuste para ‘deflacionar’ los valores de esos dos años, la reducción habría sido mucho mayor atendiendo al valor real de los recursos asignados. En el caso del PRODERNEA, las dificultades de la SAGPyA para aportar con recursos del PROSAP/BID a los costos de operación de la asistencia técnica del Programa como estaba previsto inicialmente, y la imposibilidad de las provincias de integrar la contraparte que les correspondía, afectó fuertemente su puesta en marcha evidenciada por el considerable retraso en la incorporación de las provincias al Programa, la que debía producirse precisamente a partir de ese año. Esa importante reducción de fondos obligaría a realizar un análisis más profundo de sus causas. Por otra parte, el disminuir los fondos en momentos de aguda crisis económica y social, con crecientes segmentos de la población rural más carenciada en condiciones subsistenciales muy comprometidas, además de injusto aparece como claramente pro-cíclico. Cuando más necesaria hubiera sido la presencia de estos dos Programas, especialmente el PSA que tiene como una de sus prioridades favorecer la producción para el autoconsumo, menos recursos se destinan a tal fin. 5. Las correspondientes coordinaciones de los Programas entre sí, con otras acciones dirigidas a la población objetivo por la propia SAGPyA y otros organismos nacionales, y con las políticas provinciales, no parecen haber funcionado adecuadamente. 62 Manzanal, Mabel y Caraccido Basco, Mercedes. “Los pequeños productores y la institucionalidad para el desarrollo rural: alcances y propuestas”. Informe final PROINDER/SAGPyA- Dic. 2003- Pag.98 PROINDER nº8 61 �Ello no es novedoso en el transcurrir político-institucional argentino, pero este caso vuelve a poner de relieve las dificultades de articular acciones nacionales entre sí y con decisiones y organismos locales (provinciales, municipales, etc.), que resultan en desmedro de las propias potencialidades e impacto de las acciones sobre la población a la que van dirigidas. Es particularmente observable la falta de coordinación de las estrategias planteadas por los programas comentados para el respaldo a los productores en recursos a largo plazo (créditos), con otras acciones más puntuales (por ej. subsidios por producto, para emergencias, etc.) en torno al apoyo financiero a los pequeños productores provenientes del mismo Gobierno nacional y con las acciones que se despliegan desde los gobiernos provinciales. En este sentido tomamos como ejemplo la Provincia del Chaco en la que, durante el período 1993-2001, en tres ocasiones diferentes y por causas tanto económicas como climáticas, se entregaron subsidios a productores algodoneros afectados por los citados procesos. Estas acciones provenientes del Gobierno nacional, no se coordinaron con las del PSA y del PRODERNEA (aún cuando la modalidad del apoyo financiero no fuera la misma) y sin duda, la presencia del subsidio creó conflictos con una estrategia de crédito que es preciso devolver. Asimismo, una cesión permanente de subsidios al pequeño productor más pobre o en dificultades producidas por el clima o los bajos precios, como la que encara el Ministerio de la Producción de Chaco -au xilio en sí muy valioso para el sector -, si no se coordina entra necesariamente en colisión con una política de créditos destinada a reforzar su capacidad de autosostenimiento y/o acumulación. Más recientemente, otro ejemplo mencionado en las entrevistas a productores, técnicos y organizaciones, lo constituyen las acciones en las áreas rurales del Programa Manos a la Obra (componente de proyectos productivos) del Ministerio de Desarrollo Social, en relación con las acciones que están llevando adelante la SAGPyA y los gobiernos provinciales en las mismas zonas. La coordinación debería sobre todo concretarse a nivel de las estructuras institucionales y técnicas de llegada con financiamiento al productor, a fin de manejar un diagnóstico y una estrategia de apoyo común desde el Estado en distintos momentos y circunstancias. De esa manera se evitaría producir con los distintos financiamientos, ya sea superposiciones, como desperdicio de recursos valiosos o efectos encontrados, y se aseguraría que todos (tanto los de mediano plazo como los coyunturales o por emergencias, etc.) contribuyeran al fortalecimiento y evolución de su sistema de producción. La superación de la débil trama interinstitucional a la que aludimos, es un reclamo generalizado de las organizaciones de pequeños productores en las provincias. Aducen estas organizaciones que en las políticas de apoyo a sus demandas - incluyendo como central la que se refiere al respaldo crediticio-, efectivamente se verifican superposiciones, multiplicidad de organismos que operan sobre el mismo tema, exigencias para acceder al apoyo financiero de los distintos organismos/programas del Estado que ofrecen serias contradicciones y una desequilibrada cobertura espacial. Mientras, hay áreas que quedan afuera de las gestiones de cooperación del Estado hacia la solución de los problemas estructurales de los productores de menor tamaño. 6. En el ámbito de la coordinación de acciones del sector público para dar cabal respuesta a los requerimientos de los pequeños productores, no se observa un proceso de creación de equipamiento social e infraestructura pública adecuada a las necesidades de dichos productores para abaratar costos y poseer accesibilidad a los mercados. Ambas cuestiones que hacen a la competitividad de los territorios donde se asientan los pequeños productores, resultan centrales en relación con el mayor o menor resultado económico de las inversiones y de los procesos productivos en los que se embarcan estos productores con el financiamiento que reciben y por supuesto inciden en la capacidad de devolución de los créditos. Existen muchas zonas en las que actúan los Programas, con condiciones extremas en las que no vale la pena ‘endeudar’ al pequeño productor con un crédito, si antes no se solucionan cuestiones básicas de este tipo. Los reclamos de los productores y sus organizaciones en tal sentido abarcan la ausencia de inversiones en el control hídrico para evitar inundaciones y moderar el efecto nocivo de las sequías, las deficiencias en la red caminera que conecta la producción con mercados locales o regionales y nacionales, y la carencia de adecuada provisión de energía eléctrica, etc.7. El bajo nivel de participación de los productores en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas estatales de desarrollo rural en general y crediticia en particular, es un reclamo recurrente de los productores y sus organizaciones. 62 PROINDER nº 8 �Muchos consideran que la población beneficiaria de los programas de desarrollo rural, gubernamentales y no gubernamentales, está constituida por grupos de productores cuyos representantes tienen una participación muy acotada en las instancias decisorias, sin ejercer debidamente responsabilidades de gestión. 63 Asimismo, los reclamos hacen hincapié en la necesidad de mejorar y profundizar la participación genuina y protagónica de todos los productores, y no solamente los que se enrolan en organizaciones formales y de dilatada presencia en la región. Requieren participar tanto en los diagnósticos provinciales, en la medida en que son ellos los que mejor pueden expresar la situación que atraviesan, y también en la discusión de las políticas de apoyo al sector ya que es sobre la consideración de sus dificultades que debe basarse el diseño de dichas políticas.64 Según los resultados arribados por el reciente estudio del PROINDER65 sobre la participación de los pequeños productores en la institucionalidad de los programas de desarrollo rural, “...ya es un hecho la participación activa de los productores en sus proyectos grupales (pero)...la participación en la gestión de los Programas de Desarrollo Rural a nivel nacional es sentida como algo muy lejano, difícil de apropiar” por los productores. 8. En relación con la operatoria crediticia, en ambos programas existen deficiencias en las modalidades empleadas para el otorgamiento y recupero de los créditos - el estado de la cartera de crédito de ambos programas, en su evolución histórica y estado actual, con sus características específicas, es un indicador de esto. En principio, el componente de crédito posee una organización institucional diferente en cada Programa. Mientras en el PSA se utiliza una institución no bancaria como intermediaria del crédito (Fundación ARGENINTA), en el PRODERNEA son los bancos provinciales los intermediarios del mismo. Sin embargo, en ambos casos la verdadera administración del crédito, la evaluación de riesgos, el seguimiento y recuperación del crédito, queda a cargo de personal del Programa. Es opinión de la mayoría de los especialistas consultados que el hecho de que la entidad que administra los fondos de crédito no se maneje con criterios ‘bancarios’ (aún cuando las condiciones del crédito sean “más blandas” que las del mercado), quedando esa tarea a cargo de los técnicos del Programa, contribuye a distorsionar el mecanismo de entrega y recupero de los créditos, con efectos tanto en la rigurosidad de la evaluación financiera de las solicitudes, como en la tasa de devolución. En el caso del PRODERNEA, si bien estaba previsto que los bancos provinciales (a diferencia del PNEA) participaran más centralmente en la administración del crédito (evaluación del riesgo de la cartera, seguimiento de su evolución, etc.), también el seguimiento concreto de los recuperos queda a cargo de los técnicos de campo, y por otra parte, el retraso en la puesta en marcha del Programa en general y del componente de crédito en particular, ha impedido el desarrollo suficiente de la experiencia como para poder extraer conclusiones al respecto. En lo referente al soporte administrativo/informático existente para el seguimiento y recupero de los créditos, parece funcionar adecuadamente en el caso del PSA, en cambio no así en el caso del PRODERNEA. Este programa no tiene aún informatizado el ingreso de datos desde las provincias, lo que sin duda daña – entre otros – el seguimiento en el cumplimiento de las obligaciones de los integrantes de la cartera de crédito y genera demoras en la transferencia de la información, dando lugar a posibles inconsistencias en los datos. b. Nivel particular 1. La “evaluación social desde la perspectiva de los beneficiarios” realizada por el SIEMPRO66 en 1997 registra opiniones de los beneficiarios del PSA sobre la operatoria del Programa, la mayoría coincidentes con las recogidas en campo en este estudio - tanto a través de las encuestas como de las entrevistas a informantes claves: la facilidad para acceder al crédito debido a la no exigencia de garantías reales, los pocos trámites administrativos, la confianza depositada en los solicitantes, la posibilidad de acceso independientemente de los colores políticos u otras adhesiones, la razonabilidad de la tasa de interés, los plazos de amortización, y el refinanciamiento; algunos aspectos concretos a mejorar como los períodos de gracia, las 63 Codutti, Raúl O. Y Sala, Gerardo. “Diagnóstico agrario y rural de la provincia del Chaco”. PROINDER/ Ministerio de la Producción. Chaco 2003. Pág.171. Cerviño, Santiago. Tucumán. “Fortalecimiento institucional para la generación e implementación de políticas orientadas al desarrollo rural de la provincia de Tucumán”.PROINDER Chaco. 2000. Pág. 33. 65 Op. Cit. Manzanal, Caracciolo Basco. PROINDER. 2003. Pág. 96. 66 Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales. Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Públicas. Presidencia de la Nación. 64 PROINDER nº8 63 �épocas de devolución, los plazos, la oportunidad en que se realizan los desembolsos; la necesidad de contar con algunas garantías en el caso de emergencias climáticas, así como de subsidios o créditos subsidiados para resolver limitantes estructurales o problemas de mayor alcance como la tenencia de la tierra, comercialización, etc.. Las dificultades principales se centran en la devolución del crédito, incidiendo negativamente en la capacidad de devolución los problemas climáticos, de acceso a los mercados, los bajos precios y los cambios en las políticas públicas (desreglación). 2. Muchos de los resultados del análisis realizado por este estudio a partir de la información aportada por el PRODERNEA, coinciden con las “dificultades y restricciones” encontradas por la Misión de Reorientación de FIDA en diciembre de 2002 como explicación a la baja ejecución del componente de Servicios Financieros del Programa. Dicha Misión indicó la necesidad de reglamentos consensuados con las provincias y la población beneficiaria y de sistemas de información para el seguimiento del crédito y demás componentes, así como la incorporación del personal técnico de campo necesario. La situación actual de carencia tiene como telón de fondo la elevada cartera en riesgo que ya se advierte en el componente de crédito, apenas comenzada su implementación, especialmente en la provincia de Chaco. 3. Por último, y en relación con la temática crediticia, a nuestro juicio siguen siendo válidos los comentarios señalados por el Informe de la Oficina de Evaluación del BID67 al finalizar la ejecución del Programa de Crédito y Apoyo Técnico para Pequeños Productores Agropecuarios del Noreste Argentino (PNEA, que constituyó la primera etapa del PRODERNEA) en octubre de 1997.68 Dicho Informe indicaba que los proyectos deben responder a las diferentes situaciones que enfrentan los pequeños productores rurales (aquellos con potencial de desarrollo agrícola, aquellos sin dicho potencial y pobladores rurales sin tierra) y el crédito debe estar dirigido sólo a aquellos beneficiarios con potencial agrícola real, de lo contrario puede ejercer un efecto inverso al esperado; los bancos o entidades financieras oficiales deben participar en el análisis y riesgo de las operaciones de crédito de los programas; el desarrollo de los pequeños productores rurales debería estar inserto en el contexto del desarrollo de la región como un todo y dentro de un enfoque sistémico; los mercados y precios de los productos agropecuarios deben ser factores de revisión permanente para asegurar la transferencia de tecnologías rentables y la devolución de los créditos; el técnico de campo debe visualizar la explotación con un enfoque de sistema de producción y de empresa agrícola. 4.2 Acceso al crédito de los medianos productores rurales empobrecidos En este apartado nos referiremos someramente a la situación de los medianos productores empobrecidos frente a la oferta de crédito a su disposición en los últimos años. Estos productores han sido tradicionalmente atendidos desde el Estado por el Programa Cambio Rural del INTA, que no incluye la oferta de crédito en su operatoria. Sin embargo, a partir de 1993 (año en que comienza) este Programa se propuso vincular al mediano productor beneficiario con una operatoria de oferta crediticia promocionada por FINAGRO69 (Oficina de Financiamiento Agropecuario) de la SAGPyA, a través del Programa Trienal de Desarrollo para la Pequeña y Mediana Empresa (componente de apoyo a la reconversión productiva) y también a través de las Cédulas Hipotecarias Rurales (operatoria con el Banco Nación). Dentro de ese esquema de financiamiento, el Programa Cambio Rural contribuía con la asistencia a la elaboración del plan técnico-económico-financiero que respaldaba las solicitudes. Sin embargo un estudio70 evaluativo de los resultados de la operatoria del Programa Cambio Rural, hacia el año 2000 consigna que “el módulo de vinculación al crédito .... se ha manifestado como el más débil a la hora de evaluar los resultados obtenidos (por el Programa)” y que si bien “las necesidades de crédito habían sido estimadas ........ en un promedio de u$s 16.000 por explotación, que multiplicados por los 30.000 potenciales beneficiarios directos, sumaban unos u$s 480 millones de dólares requeridos para cubrir la demanda”, “el acceso al crédito se concretó por 67 Banco Interamericano de Desarrollo. “Análisis de Ejecución de Proyectos. Programa de Crédito y Apoyo Técnico para Pequeños Productores Agropecuarios del Noreste Argentino”. Oficina de Evaluación (EVO). PPR-18/97. Washington D.C. Octubre 1997. 68 Este Informe además ilustra sobre los resultados del Programa PNEA, que completa junto con el PRODERNEA, diez años de una estrategia de crédito para pequeños productores con características distintivas respecto a las del PSA: el crédito ligado a la asistencia técnica permitió mejorar la producción, la diversificación productiva y la capitalización de los productores; se obtuvieron economías de escala en los precios pagados por hacer compras en volumen y de forma grupal; y se facilitó la inserción y participación de los productores en transacciones bancarias. Sin embargo, estos resulados se produjeron en un marco de alta morosidad de la cartera de crédito ( 50,8% en promedio al finalizar el Programa). 69 Nava, O., Portillo J. y otros .“Cambio Rural y el Contexto Crediticio. Problemas y Desafíos”. 1998. 70 Lattuada, M. “Cambio Rural. Política y Desarrollo en la Argentina de los 90”. Ed. Arcasur. 2000. Pág. 80. 64 PROINDER nº 8 �un monto de u$s 30,4 millones, distribuidos en 910 solicitudes” y “del monto total solicitado, sólo se concedió el 62%”. En total “los productores que accedieron al crédito no superaron el 10% de los involucrados en el Programa”. Fue la banca oficial la que otorgó estos créditos (Banco Nación el 51% y los bancos provinciales el resto). Por otra parte, la normativa restrictiva sobre las condiciones y requisitos para el otorgamiento de créditos impuesta por el Banco Central de la República Argentina (BCRA) al sistema bancario desde principios de la década del ‘90 y acentuada hacia 1994 como consecuencia de la crisis financiera (Efecto ‘Tequila’) que perjudicó especialmente al sector agropecuario por la índole del negocio y al sector PyME en particular, mermó en buena medida los efectos positivos de la flexibilización en cuanto a algunas condiciones del crédito como tasas y plazos implicados en las operatorias que mencionamos antes. Hacia el final de la década la morosidad de la cartera agropecuaria era del 33%71 , estando incluidos la mayoría de los pequeños productores con características PyME. En los últimos años - incluso ya antes de la crisis bancaria de finales del 2001- el crédito desapareció como oferta para este sector, ya que los bancos se volcaron - en consonancia con las estrategias delineadas desde el Banco Central - a colocar crédito en sectores mayores en tamaño y envergadura de negocios. A su vez, otras operatorias que vinieron a paliar la reducción substancial de financiamiento al sector agropecuario en general (como los ‘warrants’, ‘leasing’, fondos de inversión, etc.), por sus características y requisitos decididamente no estaban al alcance de este tipo de productor. De acuerdo al estudio72 antes mencionado referido al Programa Cambio Rural, entre los obstáculos al acceso al financiamiento formal de este sector se encuentran: el estado de endeudamiento financiero, previsional e impositivo, la situación patrimonial y escasa disponibilidad de bienes hipotecables como garantía, la poca información disponible por las entidades bancarias sobre las características y necesidades de estos productores, los criterios de asignación de fondos de estas entidades de acuerdo a la cartera disponible, y el nivel no satisfactorio de los proyectos. Por ello en muchos casos, en estos últimos años, este sector de mediano productor empobrecido optó por solicitar la atención de programas de desarrollo como el PSA y PRODERNEA, sobre todo en las regiones del norte (NEA y NOA), siendo efectivamente atendido por éstos ya que su situación socio-económica actual no difería mucho de la de los pequeños productores minifundistas. 4.3 Otras experiencias de financiamiento y crédito nacionales e internacionales El presente apartado se orienta a describir y analizar diversos tipos de experiencias de servicios financieros que consideramos de interés para obtener una visión más amplia en la elaboración de propuestas de financiamiento para el sector de pequeños y medianos productores rurales empobrecidos, en particular, aquellas innovadoras ya sean rurales o urbanas. Se han relevado casos actualmente vigentes y, también, algunos del pasado reciente pero considerados satisfactorios de acuerdo a diversas fuentes. En cuanto a las experiencias internacionales hemos puesto énfasis en aquellas implementadas en países de América Latina o con economías emergentes. Las experiencias se han agrupado en tres categorías de acuerdo al tipo de institución/entidad que las desarrolla: • Organismos que desarrollan programas de financiamiento especiales destinados al desarrollo económico de los pequeños productores o sectores vulnerables. Aquí se hallan programas estatales, privados y mixtos bajo entidades diversas: fondos, institutos, sociedades anónimas, etc.• Instituciones bancarias que ofrecen, entre otros servicios o en forma exclusiva, líneas de créditos al sector estudiado. Las hay públicas, privadas o mixtas. • Instituciones no bancarias del sector privado pero con licencia para otorgar servicios de financiamiento: Ong’s, Cooperativas, Fundaciones, entre otras. Cada una de las experiencias fue abordada desde diferentes ángulos, lo que nos permitió conocer sus características y evaluar su desarrollo y, cuando el caso así lo permitía, el impacto dentro del sector hacia el cual fue dirigido. 71 72 FINAGRO. “Evolución de la cartera agropecuaria y su relación con la cartera total”. Año 2000. Op. Cit. Lattuada. 2000. Pág. 81. PROINDER nº8 65 �4.3.1 Organismos que desarrollan programas de financiamiento especiales Si bien aquí la oferta de experiencias es muy variada, se han seleccionado dentro del ámbito nacional las experiencias del FONCAP S.A., el FONAPyME dependiente del Ministerio del Economía de la Nación y el Programa Crédito Tasa 0 perteneciente al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, todas ellas con varios años de implementación. Creímos conveniente incluir en el análisis al Programa Manos a la Obra, recientemente puesto en marcha por el Ministerio de Desarrollo Social, debido a la alta expectativa que ha generado en los sectores de la microproducción. En el ámbito internacional, tomamos la experiencia chilena del INDAP, por su trayectoria y por tratarse de un instituto destinado específicamente a los pequeños productores agrícolas. El FONCAP S.A. es un ejemplo de entidad mixta pública/privada, que surge del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación bajo una línea estratégica trazada desde 1996 tendiente a la descentralización de la administración de fondos fiduciarios (siendo su antecesora la línea de ‘Famiempresas’ del FOPAR). En la actualidad su directorio está conformado por un 64% de representantes del Sector Privado -7 miembros de asociaciones empresarias y organismos sin fines de lucro destacados en el desarrollo de la microempresa- y el restante 36% son funcionarios (4) del Sector Público. Administra actualmente el Fondo (fiduciario) de Capital Social conformado con aportes del Estado Nacional. Su finalidad es desarrollar y administrar una cartera activa de Instituciones Financieras para la Microempresa (IFM), las cuales son quienes otorgan micro-créditos a los sectores más vulnerables de la población con el fin de activar nuevas fuentes de trabajo o impulsar microemprendimientos en marcha. A diciembre de 2003 contaba con 52 instituciones beneficiarias (ONG’s, Asociaciones Civiles y Cooperativas en su mayoría) y había otorgado préstamos por $13.224.794,68 mediante cuatro líneas de créditos: Pre Banca Micro (destinada a la adquisición asociativa de capital de trabajo y/o bienes de consumo durable), Banca Micro (para la constitución de un fondo de micro crédito para microempresas), Microfinanzas Sectoriales (para la constitución y/o financiamiento de operatorias de crédito para microempresas) e Instituciones de Financiamiento a Microempresas (apoyo crediticio a organizaciones para la implementación de operatorias de microcrédito). Las instituciones que actúan como puente de financiamiento deben constituir fondos rotatorios destinados a dicho sector. Son las que reciben los créditos y establecen las condiciones y otorgan los subpréstamos a las microempresas (contra la presentación de un proyecto por parte de los beneficiarios). El FONCAP, a su vez, brinda asesoramiento en la formulación de proyectos de financiamiento y planes de negocios, y para el diseño de estrategias de ingeniería financiera específicas; y realiza el monitoreo de programas de capacitación que se implementan desde las Instituciones Financieras participantes. El FONAPyME - Fondo Nacional de Desarrollo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa – es un ejemplo de instrumento de apoyo estatal al financiamiento de los sectores productivos de menores recursos. Depende directamente de la Subsecretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional del Ministerio de Economía y Producción de la Nación. Forma parte de los mecanismos de financiamiento a las pequeñas y medianas empresas consagrados en la Ley Nº 25.300 del 4/9/2000 (junto con el FOGAPYME, fondo de garantía para las PyMEs, etc.) que lamentablemente están tardando mucho en ponerse en marcha. Cuenta con fondos del Presupuesto Nacional. Durante el 2003 la partida destinada a ese fin era de $60.000.000 repartida entre las 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires según los porcentajes de coparticipación impositiva (para el 2004 se ha destinado una partida de $ 80.000.000), sin embargo el número de beneficiarios del crédito al 31/12/03 era de treinta y cinco (35), por un monto total de $ 3.456.461. La Dirección Nacional de Asistencia Financiera es quien aprueba las solicitudes de crédito presentadas bajo la forma de proyectos en las Agencias Regionales. El objetivo principal de FONAPyME es otorgar al sector créditos de inversión por medio de proyectos orientados a la sustitución de importaciones y a la exportación y que contemplen un alto impacto en el desarrollo regional y generación de empleo. No brinda capacitación ni asesoramiento -más que el administrativo- a los beneficiarios del crédito. El Programa Crédito Tasa 0 es una línea de financiamiento de la Dirección General de Microemprendimientos bajo la órbita de la Secretaría de Desarrollo Económico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El Programa tuvo dos fuentes de financiamiento desde su inicio: por un lado, en 2001 el desaparecido Fondo del PROMUDEMI del Banco Ciudad representando para dicho período un total de $ 1.224.300.-; luego, y hasta la fecha, se financia con el Presupuesto del Gobierno Autónomo de la Ciudad, el cual ha aportado para el período 2002/03 un total de $ 3.111.684.- El número de beneficiarios al 31/12/03 era de 771 (total desde 2001 al 31/12/2003) y el monto total otorgado durante el mismo período de $ 4.335.984. Esta línea de crédito se propone 66 PROINDER nº 8 �fomentar la creación y/o consolidación de pequeños negocios, tanto productivos como de servicios. Cuenta con tres componentes: asistencia técnica para solicitar, planificar y perfeccionar el proyecto productivo; asistencia financiera, para la tramitación y uso del crédito; y capacitación en aspectos técnicos-administrativos según requiera el proceso productivo y su seguimiento. Esta oferta de capacitación se articula con otras áreas del Gobierno de la Ciudad (Secretaría de Cultura, Seguridad Alimentaria, Subsecretaría de Turismo, Secretaría de Educación, etc.). La experiencia resulta novedosa en la medida en que los plazos de devolución se planifican de acuerdo al emprendimiento financiado, el monto de la inversión no se destina en forma absoluta desde el principio a la producción sino que se requiere de diferentes etapas de inversión, y la garantía no es hipotecaria ni prendaria, sino que el solicitante podrá presentar garantías de ingresos propios o de terceros. El Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la obra” del Ministerio de Desarrollo Social fue puesto en marcha recién en agosto de 2003 con una partida proveniente del presupuesto nacional. Aunque aún no se cuenta con experiencias suficientes, resulta novedoso el enfoque con el que se propone implementar: financiar proyectos productivos de economía social o solidaria que favorezcan la inclusión social y el desarrollo local, articulando una gestión conjunta e integrada entre la Nación, los Gobiernos Provinciales y Municipales para aunar esfuerzos a favor de los sectores productivos más vulnerables. El Plan está destinado a grupos de personas organizadas en forma asociada que necesiten trabajo y tengan una alternativa laboral que estén llevando adelante o necesiten apoyo para empezar, dándose prioridad a los beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados. Las líneas del Plan que otorgan financiamiento (subsidios) son tres: I.‘Emprendimientos Productivos Asociativos’ (que comprende a su vez dos líneas de financiamiento: para ‘Emprendimientos Productivos’ de grupos orientados a la autoproducción y/o a la comercialización en el mercado con destino a la compra de insumos, herramientas y maquinarias, con una devolución no monetaria que se realiza con una donación de un equivalente del 20% de lo recibido en productos o servicios a lo largo del año; y ‘Herramientas x Trabajo’ gestionada en conjunto entre el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Trabajo destinada a grupos de beneficiarios del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados para la compra de insumos, herramientas y maquinarias); II. ‘Fondos Solidarios para el Desarrollo’ (que incluye también dos líneas: ‘Redes’ que entrega subsidios para la constitución de fondos de crédito en las localidades, para los que el Ministerio aporta hasta el 80% del fondo que incluye un 15% para capacitación y asistencia técnica y la contraparte debe aportar el 20% restante; y para ‘Fondos Descentralizados de Microcrédito’ destinados a la constitución de bancos locales administrados por ONG’s u organizaciones de la comunidad. Los proyectos son aprobados por el Ministerio de Desarrollo Social y tienen que ser presentados por un Municipio a través de Consejos Consultivos Locales en los que deben participar todas las organizaciones representativas del sector y Ongs de apoyo existentes en el medio local. El Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario de Chile, INDAP, es el ejemplo más acabado de una política estatal universal focalizada en el sector de la pequeña producción agrícola, que aplica un modelo de financiamiento descentralizado en instituciones financieras locales. Cuenta con fondos propios y aportes del Estado Nacional y establece convenios con Bancos, Cooperativas de Ahorro y Crédito y otras Instituciones Financieras para que otorguen créditos a los pequeños agricultores pero, además, a partir del año 2003, fue autorizado para adquirir Bonos Subordinados de Instituciones Financieras para otorgar préstamos. El INDAP es un organismo público descentralizado de duración indefinida, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena capacidad para adquirir, ejercer derechos y controlar obligaciones, bajo la vigilancia y órbita del Presidente de la República de Chile, a través del Ministerio de Agricultura. Está presente en todas las regiones del país mediante sus 13 Direcciones Regionales, ciento once agencias de áreas, oficinas de sector y diez oficinas móviles. En la actualidad el INDAP ha firmado convenios de participación con 18 intermediarios financieros, entre los cuales hay 3 Bancos, 7 Cooperativas de Ahorro y Crédito, 6 Fundaciones y 2 Sociedades proveedoras de insumos agrícolas. Cada una de ellas, y de acuerdo a la línea de crédito, establecen las condiciones de acceso al crédito. Su objetivo principal es promover el desarrollo de la agricultura y agroindustria familiar campesina, y cuenta para ello con una extensa variedad de líneas de financiamiento, de corto y largo plazo, individuales y para organizaciones, para sectores especiales de la población como jóvenes, mujeres, etc. -Además del componente financiero, brinda asistencia técnica y servicio de capacitación en todos los aspectos que requiera tanto el acceso al crédito como la evolución de la producción, agroindustrialización y comercialización. El servicio de asesoramiento técnico-administrativo es tanto para entidades financieras intermediarias como para los beneficiarios finales de créditos. Las Instituciones Financieras son las que deben recolectar y evaluar los antecedentes de los deudores, asumiendo ellas el riesgo implícito en los préstamos concedidos. El INDAP no asume -en ningún caso- los riesgos de mora o irrecuperabilidad de los créditos otorgados por las Instituciones Financieras. PROINDER nº8 67 �4.3.2 Instituciones bancarias Veamos ahora algunas experiencias llevadas a cabo por instituciones bancarias que, entre otros servicios, se destacan por contar con líneas de crédito para los sectores más vulnerables de la economía. Dentro de esta categoría podemos apreciar a bancos de carácter internacional como lo es el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y su línea de Pequeños Proyectos en nuestro país, bancos nacionales como lo son el Banco de la Nación Argentina (BNA) y el Banco Nacional de Desarrollo Social y Económico del Brasil (BNDES), bancos privados como el Rakyat de Indonesia y, finalmente, bancos constituidos como tales para el otorgamiento de microcréditos a partir de un fondo inicial que ha de transformarse en rotatorio para asistir a los más pobres: Banco Social de Moreno y Banco Solidario de Firmat, Pcia. de Santa Fé.73 El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) aprobó, en enero de 1982, la Política Operativa del Programa de Financiamiento de Pequeños Proyectos, actualmente conocido como Programa de Empresariado Social (PES) destinado a países de Latinoamérica y El Caribe. Cuenta, desde 1993, con un Fondo Multilateral de Inversiones para promover el desarrollo del sector privado en dichos países, sin alcance temporal establecido, conocido como FOMIN. Ambas líneas funcionan a través de un modelo descentralizado de administración del financiamiento. Tienen como destinatarios a los sectores más pequeños de la producción (micro, pequeñas y medianas empresas con dificultades para acceder a créditos formales), sin embargo no llegan a ellas en forma directa, sino que son beneficiarias las Instituciones Microfinancieras (IMFs) interesadas que pueden demostrar que tienen el potencial necesario para ampliar su cobertura de servicios financieros al sector de la microempresa. Deben cumplir con los estándares mínimos del mercado en cuanto a capacidad institucional, operacional, y financiera, y tener experiencia en el sector y compromiso institucional con él. Todo el apoyo en asistencia técnica que brinda el Banco se encamina a mejorar las capacidades de estas instituciones financieras intermediarias en áreas tales como procesos financieros y administrativos, supervisión y control de operaciones, metodología del crédito, control de riesgo, desarrollo de nuevos productos, y estudios de factibilidad para determinar la posibilidad de transformación de IMFs no reguladas en instituciones formales. La institución intermediaria solicitante debe demostrar tener la capacidad de generar ingresos suficientes de las actividades del proyecto como para rembolsar el préstamo. El financiamiento promedio de la contraparte es del 50%. Se considera que la contribución de contraparte constituye, en gran medida, el factor más importante para asegurar el compromiso de la agencia ejecutora con él. El Banco de la Nación Argentina (BNA), por su parte, luego de varios años sin implementar líneas de financiamiento para los sectores de menores recursos, desde mediados del año pasado activó dos programas relevantes: ‘Créditos PyMEs para Capital de Trabajo’ y ‘FOMICRO - Fondo Nacional para la Creación y Consolidación de Microemprendimientos’, este último en conjunto con la Subsecretaría PyME del Ministerio de Economía y Producción de la Nación. Si bien por su reciente implementación, a la fecha de este estudio aún no se desarrollaba en todas las sucursales del territorio, es grande la expectativa que se ha creado en el sector de pequeños productores agropecuarios. ‘Créditos PyMEs para Capital de Trabajo’ está destinado a PyMEs -bajo cualquier forma societaria o unipersonal- cualquiera sea el sector donde opere: industrial, comercial o de servicios. En cambio ‘FOMICRO’ tiene como población objetivo a microemprendimientos existentes y unidades productivas en creación constituidas por trabajadores desocupados o subocupados. Prioriza la ejecución de las acciones en las organizaciones sociales y populares, que perciben un porcentaje del crédito a efectos de solventar los gastos de las tareas a cargo: promoción y apoyo para la formulación del Proyecto. Ya se han presentado más de 600 instituciones para obtener financiamiento FOMICRO y a la fecha se han evaluado 350 proyectos de los cuales se han aprobado 150 por un monto de $2.200.000. El Banco Social de Moreno (Municipio del Conurbano Bonaerense) se puso en marcha a principios de 2001 a partir de la iniciativa del Centro IDEB Moreno - entidad mixta con representantes del empresariado y del ejecutivo municipal-, con el fin de paliar los momentos más agudos de la crisis económica-social del país. La población objetivo del Banco son los microemprendedores de menores recursos, residentes en el municipio, excluidos de los sistemas de crédito formales: Trabajadores desocupados o subocupados que necesitan de un microcrédito para poder desarrollar su fuente de subsistencia. El Banco se constituye a partir de donaciones realizadas por Instituciones Privadas, ONG’s Nacionales e Internacionales, una partida otorgada por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Humano de la Pcia. de Buenos Aires y un crédito del FONCAP S.A.- Además del servicio de microcrédito, el Banco brinda asistencia y asesoramiento técnico, capacitación mediante talleres, y organiza ferias barriales para 73 Se han tomado estas experiencias de bancos locales desarrolladas en nuestro país, puesto que la experiencia considerada ‘madre’ de dicho modelo de financiamiento -el Grameen Bank de la India- será expuesta en el punto siguiente bajo la experiencia desarrollada por la Fundación Grameen Aldeas Argentinas que aplica el modelo en nuestro país. 68 PROINDER nº 8 �abrir nuevos canales de comercialización y compras conjuntas de materias primas. También apoya varias experiencias de fondos rotativos administrados por organizaciones de la comunidad. La intención es que con transferencia de metodología se conviertan rápidamente en bancos comunales. Hasta ahora los rubros financiados son gastronomía, textil, oficios y artesanías. La metodología de trabajo está centrada en el grupo solidario de garantías. El Banco no interviene en la formación de los grupos; éstos se forman por los lazos previos entre las personas. Ha otorgado -desde agosto de 2001 a mediados de 2003- más de 500 microcréditos en todas las localidades del partido de Moreno. El sistema está funcionando exitosamente, ya que en el 40 % de las renovaciones el grupo se ha hecho cargo del pago de algún miembro con dificultades. El hecho que el Municipio participe activamente en esta experiencia no ha perjudicado el recupero de los créditos, ya que se ha tenido especial cuidado en establecer una relación clara con los usuarios y se ha logrado un grado muy alto de pertenencia de los mismos a la institución. El Banco Solidario de Firmat nació en Julio de 2002, y su monto inicial fue de $3.400, donado por entidades privadas de la zona y administrados por la Secretaría de Promoción del Desarrollo Económico del Municipio de Firmat (Provincia de Santa Fé). Su objetivo principal es el de consolidar proyectos y capacidad de trabajo de la población más pobre (principalmente subocupados o desocupados). Para ello, los dos componentes que utiliza son el servicio financiero de otorgamiento de microcréditos y la capacitación en gestión administrativa y comercial de sus beneficiarios. Si bien los montos prestados son muy pequeños (entre $ 200 y $ 500) existe un 80 % de recupero efectivo al día. Los beneficiarios, previa selección del proyecto, reciben capacitación en gestión administrativa y comercial. Esta instancia es determinante para el aspirante al microcrédito ya que autoevaluará su idea o actividad desde la viabilidad de la misma. Se han propuesto durante el año 2004 aumentar en un 150 % la cantidad de créditos prestados. El “Programa de Microcrédito” del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) del Brasil tiene como población objetivo a microemprendedores y familias de bajos ingresos. El BNDES aporta fondos propios a instituciones que administran y ejecutan el programa, debiendo los productores acercarse a ellas para ser beneficiarios. Las instituciones intermediarias pueden ser: Sociedades de Fomento, Bancos Comerciales, Cooperativas de Crédito, Instituciones Financiera Públicas, Municipios, ONG’s, Sindicatos, entre otras; vale decir, de muy variada constitución jurídica. El destino del crédito, las condiciones y garantías requeridas las define cada Institución intermediaria que otorga el crédito al destinatario final. El Banco Rakyat de Indonesia es una institución privada centenaria que administra sus propios fondos en forma descentralizada y tiene servicios exclusivos para microfinanzas (el Sistema de Unidades BRI), pero ha logrado una amplia cobertura de sectores muy pobres de la población del mundo musulmán (Unidad Bancaria Islámica). Provee productos bancarios según la Ley Islámica: ahorros y depósitos, capital de trabajo, cartas de crédito y garantías bancarias acordes a la misma. Se orienta hacia personas de bajos ingresos y microempresas, particularmente en áreas rurales. Su estructura permite que el Sistema de Unidades BRI se torne una entidad autónoma, separada de la sucursal. Cada Unidad BRI realiza su propia declaración financiera que permite a la administración central evaluar el desempeño de cada unidad. Además, las Unidades BRI han sido convertidas en centros de ganancias. Los gerentes y oficiales de crédito son los responsables exclusivos de la aprobación de préstamos y de la tasa de reembolso, así como del desarrollo del negocio. Posee varias líneas de financiamiento con condiciones diferenciadas y particulares de acuerdo a la situación de los tomadores del crédito: ‘Programa de Mitigación de la Pobreza’ para la generación de ingresos para granjeros y personas sin tierra en áreas rurales; ‘Programa de préstamos dirigidos a clientes sobre la línea de pobreza’ para apoyo agrícola y desarrollo de cooperativas y grupos de autoayuda; ‘Microfinanzas dirigidas a trabajadores activos pobres y microempresarios sobre la línea de pobreza’ con tasas de interés de mercado para capital de trabajo e inversiones, con un incentivo semestral para los prestatarios que paguen a tiempo. Debido a que el BRI asume el riesgo del crédito, se requiere una garantía para la mayoría de préstamos en términos de propiedades, bienes muebles, incluyendo asignación de salarios. El Sistema de Unidades ‘BRI’ ha sido reconocido por organismos internacionales como el Banco Mundial, USAID, GTZ, la Banca Mundial de Mujeres, ADB, etc., quienes coinciden que los factores clave del éxito de la experiencia son: la simplicidad del sistema y la accesibilidad para clientes que viven en áreas alejadas; oferta adecuada a la demanda, necesidades y preferencias de los clientes; la transparencia y sencillez del sistema contable; la sustentabilidad, ya que todos los costos se recuperan con los ingresos con un margen suficiente para el crecimiento de la transacción; la autonomía de las Unidades BRI; los incentivos a los empleados para lograr un buen desempeño y a los clientes que pagan sus préstamos a tiempo; un enfoque basado en el desarrollo local (comunidad) por medio del uso de recursos locales; la capacitación continua para mejorar la capacidad del person- PROINDER nº8 69 �al en brindar los servicios a los clientes; y la supervisión efectiva para asegurar que los gerentes y funcionarios cumplan con prácticas bancarias confiables. 4.3.3 Instituciones no bancarias del sector privado En este punto presentamos una experiencia considerada ‘decana’ en la canalización de microcrédito a pequeños productores minifundistas del norte argentino como es FUNDAPAZ, una experiencia representativa del microcrédito en el mundo como es el Grameen Bank en su ‘versión argentina’, dos casos de cajas rurales cooperativas, modalidad muy extendida en otros países de Latinoamérica y algunas otras experiencias con mecanismos novedosos de financiamiento. FUNDAPAZ desarrolla desde mediados de la década del 70 la experiencia “Ayudas Económicas-Fondos Rotatorios”. Su área de acción se localiza en la región del Gran Chaco, en zonas de trabajo ubicadas en tres provincias del norte del país: Santa Fe, Salta y Santiago del Estero. La población objetivo del programa son 2.400 familias campesinas e indígenas alojadas en pequeñas localidades o parajes con necesidades de capitalización y/o consolidación de actividades productivas e infraestructura social. Para ello, dispone de fondos que provienen, principalmente, de la línea de pequeños proyectos del BID, que apoya al Programa desde 1981. También recibe desde 1990 -y en forma anual- donaciones de Misereor, Pan para el Mundo y Fundación Antorchas. Hasta la fecha, ha canalizado un total de U$S 400.000 en crédito a los productores. La Fundación acompaña a los destinatarios del crédito con asistencia técnica y capacitación en un proceso de aprendizaje que incluye la gestión para el acceso al crédito y la definición de las posibilidades que existen para cumplir con los compromisos asumidos. En este marco, las Ayudas Económicas se orientan a favorecer la capacidad de ahorro de los campesinos, promoviendo la búsqueda de mecanismos de autoayuda. Con el primer crédito del BID se entregaron entre 1981 a 1992, 554 créditos a productores agropecuarios de Santa Fe y Santiago del Estero. En la actualidad existen 25 créditos activos; el 15% de la cartera prestada en Santiago del Estero está en mora desde 1999, en tanto que en Santa Fe está en mora el 51% de la cartera prestada desde esa fecha. Al parecer el desafío más grande que enfrenta la Fundación es conciliar la sustentabilidad del fondo con la solidaridad. La Fundación Grameen Aldeas Argentinas (FGA) nace en septiembre de 1999 para llevar adelante la misión de Grameen Bank en nuestro país. La Fundación apunta a establecer réplicas del sistema ‘Grameen’ en todos aquellos puntos del país donde existe necesidad y donde hubiera personas dispuestas a salir de su situación de pobreza por medio del esfuerzo propio. La Fundación ha obtenido sus fondos de instituciones donantes tales como el ING BANK, Banco RIO, LAPA, UCES, Telecom, Fundación Konex, entre otras. Dentro de los destinatarios, tienen preferencia las mujeres, el 94 % de las beneficiarias lo son. Los componentes consisten en el otorgamiento de microcréditos y la capacitación a partir del método ideado por Yunus (fundador del modelo) en la India. La operatoria en terreno consiste en la formación de grupos de cinco posibles candidatos, recibiendo en primera instancia sólo dos de ellos un préstamo. Luego se controla al grupo por un mes para asegurar que esté cumpliendo con las reglas del Banco. Cuando los primeros dos prestatarios reembolsan el préstamo más los intereses durante seis semanas, otros dos miembros pueden recibir préstamos. La responsabilidad colectiva del grupo sirve como garantía del préstamo. El objetivo principal es revertir la práctica convencional bancaria al eliminar la necesidad de garantía real, creando un sistema basado en la confianza mutua y la responsabilidad. La filosofía es proveer de microcréditos, sin garantía material, a los más pobres de los pobres. En Argentina, se han otorgado -a la fecha- a través de las réplicas de la Fundación más de 1000 microcréditos por un valor promedio de $350. El promedio de recupero supera el 90%. Una de las debilidades de la experiencia del ‘Grameen’ en la Argentina es no poder contar con una estructura profesionalizada, dado que la Fundación no alcanza a cubrir sus costos operativos, puesto que la mayoría de las donaciones recibidas están afectadas exclusivamente a la entrega de microcréditos por pedido expreso de los donantes. A continuación se presentan dos experiencias de comunidades que, mediante la organización cooperativa, han conformado Cajas Rurales que brindan servicios financieros a sus socios. La ley, recientemente aprobada en nuestro país que habilita e impulsa el desarrollo de Cajas Cooperativas de Crédito (Ley Nº 25.782 del 20/10/2003), nos lleva a observar con detenimiento experiencias parecidas en otras regiones de Latinoamérica. Tomamos los casos de la Caja DEPAC Poblana de México y la Caja Rural San Miguel de Planes Mixcure promocionada por el proyecto PROSOC de Honduras. 70 PROINDER nº 8 �La Caja DEPAC nace en 1998 de la escisión de la ONG Central de Servicios para el Desarrollo de Puebla, transformándose en una Cooperativa de Servicios Financieros, con incidencia geográfica en pequeñas localidades rurales del distrito. Los servicios financieros son brindados exclusivamente a sus socios, por lo tanto, para ingresar se deben cumplir los requisitos que ello implica: adhesión voluntaria y abierta, gobierno democrático (un socio, un voto), participación económica (distribución proporcional al esfuerzo solidario), autonomía e independencia, compromiso con la comunidad. Las autoridades están representadas por la Asamblea General Ordinaria y el Consejo de Administración. La Caja DEPAC cuenta con 9 sucursales (8 en el Estado de Puebla y 1 en el Distrito Federal) y 26 agentes trabajando en terreno. El objetivo principal de la Cooperativa es brindar servicios financieros básicos y accesibles, que permitan tener fácil acceso al capital de trabajo e inversión y liberarse de la usura, generando el ahorro en los sectores de recursos más bajos del campesinado local. A su vez, se pretende romper con los mitos y prejuicios de que los pobres no pueden ahorrar, y que los campesinos no son “sujetos confiables” para el otorgamiento de créditos. Se intenta brindar la oportunidad a productores agrícolas, mujeres rurales y microempresarios de acceder a servicios financieros que les permitan mejorar su nivel de vida. Se parte de pequeños grupos de ahorristas (mínimo 8 socios) ubicados en comunidades rurales pequeñas, que se comprometen a realizar un esfuerzo de ahorro previo como condición para obtener el crédito, que es de libre disposición y el solicitante determina el plazo (no mayor a un año), monto relacionado con el ahorro fijo y el uso que ha de destinarle (actividad productiva, comercial o de consumo). El crédito se otorga evaluando el comportamiento individual previo del solicitante (calificación personal). A diciembre de 2003, el número de socios era de 8.689 y el número de créditos otorgados 8.100 por un total de U$S 4.860.000.La Caja Rural San Miguel de Planes Mixcure en Honduras posee como socios a pequeños productores paperos de la zona. Como sucede en el caso mexicano la imposibilidad de acceder a créditos formales llevó a este sector a encarar la idea de constituir la caja rural cooperativa, que se inicia en junio de 2001 con la cuota inicial aportada por los socios, más fondos provenientes de créditos tomados a terceros (la cooperativa facilita el acceso al crédito formal) -además del apoyo brindado por el PROSOC (Proyecto de Desarrollo Rural de la Región Sur Occidental de Honduras) a la comunidad. Un aspecto que cabe destacar es el efecto del crédito en la comunidad: de proveedores netos de mano de obra para actividades agrícolas fuera de sus parcelas, los socios de la cooperativa han pasado a ser trabajadores independientes en sus propios cultivos y, en no pocos casos, a generar fuente de trabajo a personas de otras comunidades. Finalmente se presentan dos experiencias novedosas de financiamiento: el ‘microleasing’ y el ‘linking’, que si bien surgen de realidades del medio rural campesino latinoamericano distintas a las de nuestro país, contienen algunos elementos innovativos para enfrentar las necesidades de crédito en circunstancias de escasez de financiamiento disponible por parte de pequeños productores rurales. La Asociación Nacional Ecuménica de Desarrollo (ANED) es una ONG fundada en junio de 1978, siendo la primera en Bolivia en ofrecer servicios financieros especializados a sectores de bajos recursos de la población urbana y rural marginada del sistema bancario formal. Cuenta con fuentes de financiamiento muy variadas como organismos de cooperación internacional, ONGs, asociaciones de productores y organizaciones económicas campesinas de base. Abarca 8 de los 9 departamentos de Bolivia a través de 4 Oficinas Regionales y 12 Oficinas Rurales y está conformada por 23 instituciones. Desde enero de 1997 implementa el método ‘microleasing’ para. financiar capital de inversión. La formalización de una operación de ese tipo se lleva a cabo mediante la firma de un contrato entre las partes, en el cual quedan estipulados los diferentes roles, estos son: i. el “arrendatario” o locatario, que es la persona natural o jurídica que toma en “arriendo” bienes -previamente seleccionados por él- que deberán contribuir al proceso productivo de su negocio o actividad empresarial (como norma general, debe tener los suficientes conocimientos para el manejo de dichos bienes y desarrollar una actividad económica rentable); ii. la “arrendadora”, constituida por la entidad financiera que presta el servicio de arrendamiento financiero y que actúa mediante un contrato de enlace entre el “arrendatario” y el “proveedor”; iii. éste será el propietario del bien cuyo derecho de dominio conservará hasta tanto el arrendatario ejerza la opción de compra. Los bienes que pueden darse en arriendo pueden ser tanto bienes muebles como inmuebles. El leasing se basa en la premisa de que las ganancias son generadas por el uso del equipo y no por la propiedad. De enero de 1997 a abril de 2003 se habían realizado 1.100 contratos, desembolsando ANED más de U$S 1.300.000 en compra de equipos. En la actualidad, la cartera asciende a U$S 400.000 y atiende a 877 arrendatarios. PROINDER nº8 71 �El CES Solidaridad es una organización no gubernamental sin fines de lucro fundada en 1980 en la ciudad de Chiclayo, a 800 kilómetros al norte de Lima. Su experiencia con crédito data de 1993 a partir de la creación del Área de Desarrollo Empresarial. El 1994 se implementa como modalidad el “linking” replicando la experiencia del Banco Wiese de Alemania que le provee los fondos. La población objetivo de sus operatorias son los pequeños productores de arroz y caña de azúcar de los valles de Lambayeque y Chancay surgidos luego de la parcelación de las cooperativas agrarias de producción que se formaron durante el proceso de reforma agraria en la década del 70 (fueron sujetos del crédito del Banco Agrario estatal hasta su liquidación en 1992), y que cuentan con un mercado relativamente estructurado y títulos de propiedad. Actualmente el CES atiende a 40 prestatarios con una cartera que asciende a U$S 306.000.El “linking” es un contrato crediticio que se caracteriza por la intervención de tres actores: la ONG (CES), el Banco (Wiese) y el prestatario. El CES selecciona a los potenciales clientes y realiza la asistencia técnica antes y durante el crédito, aportando un equipo técnico que acompaña a los grupos desde sus inicios hasta la finalización de la operatoria. Los agricultores que desean acceder al “linking” deben formar grupos de dos a tres agricultores que desarrollan el mismo cultivo en parcelas aledañas, para reducir los costos de supervisión. El destino del crédito es el capital de trabajo y si es aprobado, los agricultores se acercan a las oficinas del Banco y firman el contrato que incluye un pagaré y los avales cruzados (garantías hipotecarias), y reciben el dinero, el cual por lo general se desembolsa en dos cuotas. Los costos del ‘linking’ para los agricultores son básicamente tres: la tasa de interés que cobra el banco, la comisión que cobra el CES Solidaridad y los costos de constituir las hipotecas. El Banco Wiese se reserva el derecho de suspender los desembolsos si la morosidad de la cartera supera el 5%, cosa que aún no ha ocurrido. V. PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA DE FINANCIAMIENTO Y CRÉDITO DIRIGIDA A LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES RURALES Y MEDIANOS EMPOBRECIDOS 5.1 Lineamientos generales de política Los cambios acelerados que el fenómeno de la modernización agroindustrial -en el marco de la globalización económicofinanciera a escala internacional- fueron imprimiendo a las modalidades organizativas y técnicas de la producción sectorial, definen el escenario en el que se deben pensar los lineamientos de políticas dirigidas al estrato social y productivo más vulnerable del sector agropecuario. Como ya hemos expuesto, una visión integral del proceso agroindustrial, obliga a reconocer que en el ámbito de la dinámica agropecuaria es preciso incorporar los encadenamientos -tanto horizontales como verticales- que se establecen en la sucesiva serie de eslabonamientos que conducen al insumo central de cada cadena a convertirse en bien final para ser demandado por la población. Y esos encadenamientos secuenciales están rodeados de numerosas fases de la actividad económico-social que exceden el espacio agrícola para convertirse en un fenómeno territorial rural-urbano muy amplio. Cada hecho relevante de la cadena desata y absorbe impactos que van más allá del límite de las actividades productivas sectoriales. Por ello, todos los procesos asociados a la actividad rural incluyendo, entre ellos, al financiamiento de los distintos eslabones o vínculos con dicha actividad madre, deben ser ‘referenciados’ a un territorio determinado para una aprehensión global de las transformaciones en marcha. Si es así, para aproximarnos al perfil de cada una de las estrategias que darían impulso al proceso de desarrollo rural en general, y a una política de financiamiento dirigida a este sector bajo estudio en particular, resulta indispensable tener en cuenta cuáles son los impactos previsibles en el amplio arco de las relaciones sociales que la actividad central genera. Por ejemplo, el notorio incremento que se observa en las décadas más recientes en la contratación de fuerza de trabajo de la unidad familiar del pequeño agricultor por parte de actividades productivas no agrícolas, de localización urbana cercana a la residencia originaria del pequeño productor, o la caída del trabajo temporario en muchas actividades debido a las innovaciones en mecanización o incorporación de insumos sustitutivos de la tarea humana, supone individualizar tales cambios significativos y reconocer que los mismos provienen de procesos externos a las labores propias del predio pero afectan, en alta medida, su rentabilidad y su capacidad de obtener ingresos. En uno y otro caso, una estrategia crediticia que no tome en cuenta tales modificaciones resultará insuficiente o mal orientada si se propone estimular acciones tendientes a alentar el ingreso familiar como vía de superación de la pobreza. Es también de fundamental importancia, el nivel, disponibilidad, calidad y precio de los bienes públicos a los que puede acced- 72 PROINDER nº 8 �er el pequeño productor y su familia (tanto infraestructura y servicios, como educación, información, etc.), para potenciar el impacto de medidas de apoyo - entre las que sin duda se cuenta el crediticio-, y hacer realidad la posibilidad de disputar un mejor posicionamiento dentro de la cadena en relación con agentes económicos de mayor poder, y una mayor cuota de los excedentes económicos producidos en ella. Si el desarrollo sectorial debe ser visto como un proceso altamente complejo, con múltiples derivaciones que rebasan los estrechos límites de la actividad agropecuaria específica, el territorio en que este desarrollo multifacético se perfecciona es un protagonista central para el análisis. Una política de desarrollo rural que no tenga en cuenta el territorio, carecerá de eficacia y pertinencia. En este sentido, es fundamental recuperar o instalar la noción de territorio concreto como elemento imprescindible para una comprensión integral de la dinámica que rodea al pequeño productor (en contraposición con los análisis sectoriales en los que el territorio es apenas un espacio receptor indiferenciado), en el que se definen los ámbitos productivos y sociales donde se despliegan las actividades -ya altamente complejizadas, como hemos visto- que resultan del fenómeno contemporáneo de la modernización agroindustrial. La idea de un territorio “socialmente construido”74 tiene fundamentales implicancias para el enfoque que estamos desarrollando. Asume que la sociedad, en cada momento histórico, despliega actividades productivas y reproductivas guiadas por leyes de funcionamiento acordes con los intereses y criterios dominantes, de modo tal que las modalidades de implantación de tal sociedad en el territorio, van a asumir formas específicas y compatibles con tales intereses. Para que el territorio dado o la región específica, delineada según el accionar de las fuerzas sociales comprometidas en su transformación permanente, se modifique -parcial o totalmente- en su configuración concreta, se deben dar, necesariamente, cambios en el perfil de las relaciones económicas y sociales dominantes. Este proceso de construcción, deconstrucción y reconstrucción, es un fenómeno que se produce a partir de un proceso de interacción sin solución de continuidad entre sociedad y territorio. Adquiere un carácter definido y se va adecuando a las necesidades de quienes controlan el proceso social respectivo. Pero, lo singular de este fenómeno es que en una sociedad determinada coexisten territorios o regiones, espacios identificables a partir de que detentan contornos y contenidos diferenciados de los demás, sin desmedro de pertenecer al mismo ámbito nacional. Está claro que una política de desarrollo rural que reconozca las calidades primordiales de un territorio dado condiciona y, a la vez, está condicionada por la dotación de recursos naturales y la modalidades de implantación del respectivo proceso de acumulación. Sin embargo, a lo largo de nuestra historia, existen ejemplos de que esta última se realizó a través de una decisión planificada, no por el conjunto de la sociedad sino por sus ocasionales sectores dominantes. En este estadio del desarrollo de la sociedad argentina, corresponde interrogarse acerca de cómo operacionalizar un proceso de desarrollo que atienda, en primera instancia, los intereses de los sectores sociales más desprotegidos y débiles del sistema de producción rural. Y que, a la vez, permita a todos los agentes económicos, sin distinción alguna, tener un rol igualitario en las decisiones de cómo organizar el espacio a reorganizar o construir. Hacia este objetivo central apuntamos con las propuestas de este estudio, centradas en la temática crediticia. Así como previamente planteamos que lo específicamente agrícola debía revisarse en pos de un enfoque más amplio y abarcativo de lo rural, en esta instancia pretendemos que las transformaciones de las relaciones sociales que determinan el citado proceso de desarrollo, se realicen teniendo en cuenta las particularidades que el conjunto de los sectores sociales protagónicos van a destacar en el espacio social o territorio que ocupan. El desarrollo rural con identidad territorial va a constituir el marco referencial de nuestros lineamientos generales de política y propuestas en materia crediticia. La circunstancia de que postulemos la definición de cada territorio a partir de sus características específicas no implica que consideremos aisladas cada una de las regiones del entorno nacional sin, por supuesto, olvidar el internacional, hoy claramente signado por las consecuencias del proceso de globalización. Por el contrario, postulamos tener en cuenta la inserción de cada región socialmente construida de acuerdo a su particular idiosincrasia, recursos disponibles y relaciones de poder, en el espacio nacional, a la hora de articular un proyecto integral de desarrollo económico y social, altamente participativo y con énfasis en la consolidación de los derechos ciudadanos de todos sus integrantes. 74 Schetjman, A. y Berdegué, J.“Desarrollo Territorial Rural”. FIDA-BID, Washington, 2003. Pág. 34. PROINDER nº8 73 �En los últimos tiempos existe coincidencia, entre los estudiosos del desarrollo rural, en que el ámbito en que precisamente se puede dar mejor la participación de los ciudadanos -en este caso los pequeños productores rurales- en la gestión de las políticas que les atañen, es el espacio local, “territorial”; y es también el lugar donde ineludiblemente debe concretarse la articulación de políticas públicas entre sí y con iniciativas privadas dirigidas al sector. Pero para que el ámbito territorial sea un espacio de poder en el cual pueda efectivamente participar, es necesario que la gestión de las políticas que le atañen y los programas que lo atienden se descentralicen no sólo en su ejecución, sino en la toma de decisiones sobre las cuestiones estratégicas y operativas de su implementación. Existe otra razón adicional, y no menos importante, para la aplicación del enfoque territorial y la descentralización de las intervenciones de desarrollo en general y del financiamiento en particular. Se trata de que, para la efectiva implementación de alternativas productivas que no signifiquen sólo un paliativo para la subsistencia, sino una plataforma para la evolución económica y social de los pequeños productores minifundistas -en base a su incorporación a un proceso de acumulación sostenido-, los mismos deberían poder integrar “unidades de negocios” consistentes en eslabonamientos o cadenas productivas horizontales (economías de escala) y verticales (acuerdos de comercialización, con agroindustrias, etc.) entre sí o con otros agentes económicos del territorio, que les permitan acceder en mejores condiciones a los mercados de todo tipo (del producto, financiero, tecnológico, etc.). Estas unidades o “núcleos locales” han comenzado a organizarse y desarrollarse a partir de un territorio determinado a la luz del agravamiento de la crisis económica ocurrida en los últimos años, a través de formas cooperativas o de la economía social como una posible salida para su situación de pobreza y exclusión. Es atendiendo a los contextos locales con mecanismos de intervención apropiados como se puede promocionar la incorporación de los pequeños productores a estas nuevas alternativas de desarrollo. A continuación se presentan algunos lineamientos de política a mediano plazo que, acordes con una estrategia de desarrollo rural con las características de integralidad y territorialidad antes expuestas, deberían constituir el marco de implementación de las propuestas y recomendaciones sobre el acceso al crédito del sector de pequeños productores que es el objetivo del presente estudio. Dichos lineamientos se fundamentan en el diagnóstico de la problemática ‘macro’ y ‘micro’ del sector de los pequeños productores rurales y medianos empobrecidos, teniendo en cuenta al mismo tiempo los resultados de las estrategias de desarrollo rural y financiamiento dirigidas al sector desde el Estado en los últimos años. 1. Integración de la estrategia crediticia y de financiamiento al sector dentro de una política nacional de desarrollo rural territorial, con reconocimiento pleno de las heterogeneidades regionales, coordinada entre la base y la cúpula del Poder Político, con plena participación social, tendiente tanto a desterrar la pobreza como a promover un proceso ininterrumpido de capitalización y formalización de los pequeños productores rurales. Para ello será necesario diseñar una arquitectura institucional que posibilite un espacio de preparación, implementación, seguimiento y evaluación de la misma75. 2. Creación de un Banco Nacional de Fomento Rural para canalizar - a través suyo- todas las iniciativas tendientes a convertir al crédito y otras formas de financiamiento al sector en instrumentos accesibles y abarcadores de todas las actividades que hacen al desarrollo rural, especialmente de los procesos de reconversión tecnológica en la producción y en la gestión76. 3. Acceso de los pequeños productores a recursos indispensables para potenciar los resultados de la estrategia crediticia y de financiamiento al sector en vistas de su evolución económica y mejoramiento sustancial de su calidad de vida: i. acceso a la tierra a través de una política de regularización y ampliación del dominio en manos de pequeños productores rurales; ii. acceso a una adecuada dotación de infraestructura social y bienes públicos en condiciones tales que la residencia rural no sea un obstáculo insuperable para disponer de adecuado nivel educativo, sanitario, de vivienda, etc.; iii. acceso pleno a los canales de información sobre el desarrollo del sector y oportunidades comerciales dentro y fuera del país, y a los centros nacionales de producción de conocimiento e innovación tecnológica -INTA, centros de investigación y universidades públicas-, que constituyan núcleos de generación de aportes imprescindibles para ir cerrando la brecha técnica que separa a los pequeños productores rurales de los agentes económicos de mayor poder económico, así como una oferta accesible de recursos tecnológicos para su reconversión productiva. 4. Promoción de economías de escala a partir de prácticas asociativas tanto para el proceso de producción - adquisición de bienes de subsistencia o insumos para la actividad productiva-, como para la comercialización de los productos, a través de 74 PROINDER nº 8 �la puesta en marcha de mecanismos que faciliten la integración horizontal y vertical de los pequeños productores entre sí, y/o el establecimiento de acuerdos, en pie de igualdad, con los agentes económicos líderes de las cadenas agroindustriales en las que se desempeñan, dejando atrás las situaciones de subordinación hoy habituales en tales relaciones. 5. Regulación pública para la defensa de los ingresos provenientes de su actividad productiva a través de disposiciones del Estado que garanticen precio justo y retributivo, ejercicio de la comercialización en condiciones de igualdad con los agentes económicos de mayor poder de negociación en las cadenas agroindustriales, acceso al seguro agrícola integral, al cumplimiento de las disposiciones provisionales e impositivas que les permitan funcionar ‘en blanco’, y respaldo para ingresar sus productos en los mercados nacionales e internacionales. 5.2 Propuestas de estrategia, líneas y modalidades de financiamiento y crédito Partiendo de los lineamientos generales de una estrategia de mediano plazo como la que definimos antes, realizamos las siguientes propuestas de corto plazo en materia crediticia y de financiamiento al sector de pequeños productores y medianos empobrecidos, en vistas de avanzar en un proceso transicional hacia la implementación de una política nacional de desarrollo rural territorial. Este proceso debe reconocer los actuales puntos de partida e ir diseñando un derrotero basado en el creciente enriquecimiento de las acciones y en la adopción de una estrategia de corto plazo que combine acciones múltiples e interrelacionadas para fortalecer la actividad del pequeño productor y su acceso a líneas y modalidades de financiamiento que cubran toda la amplia gama que el desarrollo rural y territorial impone, como ya se ha planteado. En la medida que se avance de ese modo, la estrategia de financiamiento dejará de ser un aspecto aislado, para integrar un proyecto más amplio y abarcativo y podrá ir ejerciendo, en forma paulatina, mayor y mejor efectividad en sus impactos tendientes a elevar el ingreso y la calidad de vida del pequeño productor y su familia. A continuación se realizan recomendaciones a nivel de estrategia de financiamiento, líneas de financiamiento y modalidades de financiamiento a los pequeños productores rurales y medianos productores empobrecidos. La estrategia de financiamiento propuesta pretende ser: integral - integrada por líneas de financiamiento que contemplen las múltiples necesidades del sector-, focalizada - esto es con condiciones especiales en relación con las imperantes en el mercado, basada en el reconocimiento de la situación desventajosa del sector-; y transicional - al constituir un proceso de transición hacia el sistema de financiamiento formal disponible en el mercado (no nos referimos especialmente a bancos comerciales privados, sino y sobre todo a formas de la economía social, como la banca cooperativa, los bancos locales mixtos, etc.). Pero para que esta estrategia tenga efectivamente un límite temporal, es necesario, además de apuntalar la subsistencia y permanencia del sector, generar y/o fortalecer con dicho financiamiento actividades con posibilidades ciertas de evolución económica, que lo inicie en un proceso de acumulación y lo inserte en condiciones sostenibles en la esfera económica donde actúa. 5.2.1 Estrategia de financiamiento a los pequeños productores rurales y medianos empobrecidos Partiendo del diagnóstico general del sector, en el marco de los lineamientos de política antes expuestos y recogiendo la propia demanda de los productores expresada en las entrevistas efectuadas y la opinión de los informantes clave consultados, la estrategia de financiamiento a corto plazo de carácter ‘transicional’ debería contemplar tres niveles: el del sistema de produc- 75 Destacamos como antecedente, la creación , en la década del 40 del Consejo Agrario Nacional -por ley 12.636-, organismo autónomo, representativo de actividades y regiones agropecuarias, de derecho público y privado, vinculado a políticas integrales de colonización y regularización fundiaria e involucrado en el fomento del cooperativismo, el crédito agrario, el seguro, la innovación técnica, la radicación de procesos agroindustriales, la capacitación técnica a través del sistema educacional formal y la difusión dentro y fuera del país de los productos originarios de las actividades fomentadas. Actualmente, las experiencias más valiosas al respecto están constituidas por el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar de Brasil, que tuvo su inicio en la década de los ‘90 y que a partir del año 2002 se ajusta al perfil del Plan Nacional de Desarrollo Rural Sustentable; y por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable de México puesta en marcha en el mismo año, que organiza el programa de superación de la pobreza rural a través de Consejos Regionales -altamente participativos- que diseñan programas territoriales de Desarrollo Rural, a nivel local y regional. 76 La experiencia reciente más valiosa es la creación, en Perú, del Banco Agropecuario, denominado AGROBANCO, que fue inaugurado en su actividad en junio del año 2002. PROINDER nº8 75 �ción, el de la organización colectiva de escala económica, y el de otras necesidades básicas de los hogares, pero procurando superar el marco de una política acotada hacia la implementación de una política universal, con llegada a la gran mayoría de los productores del sector. 1. A nivel del sistema de producción, la estrategia de financiamiento debería encaminarse por un lado, a apoyar el mantenimien to de los cultivos tradicionales de renta que les aseguran la subsistencia con financiamiento adecuado para que los realicen mejores condiciones (en volumen, calidad, etc., y con menos dependencia de fuentes de financiamiento que como los acopiadores y la industria les extraen la mayor parte de la renta o excedente que obtienen). Es opinión de los especialistas consultados que con la actual dotación de recursos en tierra y tecnología de los PPM no es fácil encontrar otras alternativas productivas que puedan sustituirlos en ese rol estratégico. 2. Por otro lado, la estrategia de financiamiento debería apoyarlos a encarar alternativas productivas complementarias que no sólo contribuyan a reforzar el autoconsumo, sino y sobre todo a lograr una vía de capitalización del sistema productivo en su integralidad (ej. alimentarias, agroindustriales, etc.). En ese sentido, justamente muchas de las alternativas productivas recomendadas por los programas estatales durante los últimos años, sobre todo entre los productores más pobres, son de tipo alimentario con un doble propósito (autoconsumo y para el mercado), las cuales ahora en este período “post devaluación” se están presentando como promisorios desde el punto de vista comercial, tanto porque se frenó en parte la entrada de alimentos baratos desde afuera, como por el fenómeno de las ferias francas que se vienen generalizando tanto en el NEA como en el NOA. 3. Sin embargo, por lo menos al principio, las nuevas actividades de reconversión no deberían competir sino complementarse con la dedicación necesaria al cultivo de renta, porque son riesgosas o no resultan sostenibles. El productor las abandona cuando empiezan a demandar recursos y mano de obra en desmedro del manejo de la actividad principal a la que se dedica, y este es un comportamiento adecuado ya que en general son actividades que necesitan una dotación de capital inicial y conocimientos que no posee, y por lo tanto requieren un tiempo de maduración y esfuerzo importantes para resultar rentables. 4. A nivel de la organización económica, la estrategia de financiamiento debería apoyar la constitución de economías de escala y cadenas productivas horizontales y verticales entre ellos, o su inserción en mejores condiciones dentro de las existentes a través de acuerdos y convenios “intermediados” por el Estado, para posicionarse mejor y lograr mayores beneficios (ej. agricultura de contrato, contratos de anticipo de insumos y entrega de la producción, etc.). El PPM necesita llegar al mercado de otra forma de como lo hace hasta ahora, pues esa es precisamente la vía más importante a través de la cual el sistema global dominante le extrae un excedente que podría utilizar para su propia acumulación y “despegue” de la pobreza. Y para ello debe juntarse con otros que hacen lo mismo que él en una cadena de integración horizontal (para lograr volumen, calidad, agregación de valor) y con esa acumulación de poder negociar mejor su inserción en las cadenas verticales de los productos que vende (hacia atrás con los proveedores de insumos y materia primas, y hacia delante con las industrias procesadoras y/o con los canales de comercialización, etc.). O más aún, constituir verdaderas cadenas integradas de un producto con otros PPM para llegar directamente al mercado, realizando una división del trabajo a lo largo de la cadena con una distribución equitativa de beneficios. 5. La estrategia de financiamiento debería complementarse con importantes recursos de asistencia técnica en campo para asegurar el impacto del financiamiento. En ese sentido, la asistencia técnica debería ser: permanente, bien capacitada, ‘bien paga’ y ‘atada’ a los resultados de los subproyectos que se financian. Muchos de los especialistas entrevistados vinculan la morosidad de los programas de crédito estatales con las dificultades que han tenido para financiar un acom pañamiento técnico permanente de estas características. No anclado únicamente en la “mística” de la participación y la promoción de la organización reivindicativa, o en el otro extremo en el “extensionismo” burocrático. Existen estudios de monitoreo de dichos programas que han encontrado una fuerte correlación entre el tipo de asistencia técnica (otorgada, recibida y exigida) y los resultados productivos y financieros obtenidos, coincidiendo con las opiniones de los coordinadores provinciales de los mismos. 6. A nivel de otras necesidades básicas de los hogares, es necesario pasar de una estrategia de financiamiento exclusivamente a la producción a una estrategia de financiamiento integral que incluya – entre otras – cuestiones como: la regularización fundiaria (que no es meramente un problema jurídico de tenencia, sino de tamaño de las unidades productivas que en la may- 76 PROINDER nº 8 �oría de los casos no llegan a constituir una unidad económica aún para desarrollar actividades de huerta y granja comercial); la regularización impositiva y provisional (sin la cual no pueden “blanquearse” y por tanto realizar en forma más ventajosa el producto de su trabajo en el mercado), la fijación de precios y el apoyo comercial (que incluya un sistema de información e infraestructura que facilite el acceso al mercado), el desarrollo tecnológico apropiable por el sector (el INTA, por ejemplo ha llevado a cabo valiosas experiencias a través de su Programa Minifundio); la gestión, información y difusión de conocimientos (con apoyatura logística accesible al manejo de los propios pequeños productores y a las zonas rurales), la formación y capacitación de los recursos técnicos (con perfiles profesionales adecuados a las especificidades regionales y de la atención a este sector), la educación de adultos y de los hijos de productores, el acceso y/o mejoramien to de la vivienda rural (la experiencia de crédito desarrollada por el PSA a través de un convenio con la Subsecretaría de Vivienda, resultó en una verdadera mejora de las condiciones de vida y hasta de producción de las familias involucradas). 7. Finalmente, es necesario pasar de una estrategia de financiamiento acotada que no ha sobrepasado el tercio de la población objetivo, a una estrategia de financiamiento universal con líneas acordes a las necesidades del sector pero de acceso masivo. Para ello sin duda hacen falta muchos más recursos, pero también y no menos importante nuevas modalidades de financiamiento, ‘de llegada al productor’. Esta es la opinión de la mayoría de los especialistas consultados. 8. El mejor vehículo para la universalización de esta estrategia de financiamiento es la organización asociativa del sector, que los programas estatales contribuyeron en gran medida a fomentar, ‘rescatando’ y fortaleciendo también las formas cooperativas anteriores, apoyándolas para salir de su estado de endeudamiento (que en general es con el Estado en términos impositivos y tributarios, con el Banco Nación, etc.) y de la falta de representatividad y participación de los productores. 5.2.2 Líneas de financiamiento a los pequeños productores rurales y medianos empobrecidos A continuación se esbozan algunas líneas de financiamiento acordes con la estrategia de financiamiento antes expuesta, contemplando también los tres niveles: el sistema de producción, la organización económica del sector y otras necesidades básicas de los hogares. i. A nivel del sistema de producción: - Línea de subsidio para dotación básica de capital (‘acumulación primitiva’) en infraestructura y equipamiento productivo, a fin de poder aprovechar las oportunidades de capitalización que se le presenten. Es necesario tanto para la evolución positiva del cultivo principal de renta, como y a veces mucho más (por el nivel tecnológico que requieren) para el desarrollo de alternativas productivas que en buena medida por dicha carencia no son sostenibles en el tiempo (se suelen caer cuando se retira el apoyo de los programas). Como muestra la encuesta, los PPM carecen de inversiones estructurales tan básicas como un alambrado perimetral completo, galpones adecuados para almacenar y resguardar las cosechas aunque sea por un tiempo para esperar precios mejores, no tienen corrales y potreros para un mejor manejo ganadero (sea de la especie que sea), etc.- También carecen de equipamiento productivo indispensable para realizar un laboreo adecuado de la tierra (ej. tractor) y cuando deben acceder a él en condiciones de mercado impacta mucho en su nivel de rentabilidad (la posesión colectiva que sería la más adecuada al tamaño de los predios que poseen, es muy rara). La experiencia de financiamiento del PROINDER en ese sentido, es muy exitosa, y la capitalización que ha producido en el sector de pequeños productores agropecuarios es uno de los impactos más visibles de la implementación de los programas estatales a nivel de lo económico-productivo, según opinión de muchos especialistas y productores entrevistados. Pero este financiamiento actualmente está acotado al tipo de pequeño productor minifundista más pobre (hogares con NBI, etc.), y aquí estamos planteando que esta línea es muy necesaria también para el pequeño productor y mediano empobrecido que quiere y tiene posibilidades reales de evolucionar y capitalizarse a partir de la disposición de una mayor dotación relativa de recursos (tierra, etc.). El subsidio inicial también se impone cuando se van a encarar nuevas actividades o alternativas productivas que implican incorporación de tecnologías que exigen algún tiempo de maduración (período de prueba y aprendizaje hasta obtener resultados) y que por su carácter novedoso para el productor naturalmente son muy riesgosas como para encararlas con un crédito para la inversión desde el principio. Esta fue también opinión generalizada entre los técnicos y productores entrevistados. - La Línea de subsidio para Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, debería ampliarse para apuntalar la subsistencia de los produc- PROINDER nº8 77 �tores rurales más pobres frente a ingresos prediales y extraprediales estacionales. Este subsidio que otorga el Ministerio de Desarrollo Social, actualmente en muchos casos es usado en este sector, en franca competencia con su dedicación a la producción y el trabajo extrapredial, provocando un quiebre en el ya exiguo mercado de trabajo estacional en la zona (porque en la mayoría de los casos no se exige una contraprestación en trabajo, o se la exige fuera de la finca en tareas municipales como limpieza de calles y plazas, etc.). Debería ser utilizado en forma complementaria a la producción predial (aceptando el trabajo predial como la exigida contraprestación en trabajo) para asegurar la subsistencia familiar en los períodos en que no se registran ingresos de la actividad predial o demanda de trabajo extrapredial (ambas suelen ser fuertemente estacionales). De lo contrario con todo otro financiamiento que otorgue el Estado para la producción de este sector más empobrecido (ya sea subsidio o crédito de los programas) se corre el riego de que la familia lo “utilice para comer”. Este reclamo estuvo presente en la mayoría de las entrevistas mantenidas en campo, tanto de productores como de técnicos. - Líneas de crédito para financiar el capital de trabajo de los cultivos de renta, a la par que las actividades de reconversión, para superar la estacionalidad del flujo monetario y evitar caer en el financiamiento informal. El crédito es genuinamente requerido para financiar insumos, mano de obra transitoria en siembra y cosecha, etc., de los cultivos tradicionales tanto o más que para las actividades de reconversión. Este financiamiento es básico y no es ofrecido en forma generalizada por los programas estatales, que difícilmente financian algodón, caña de azúcar, tabaco, sino la reconversión de estos cultivos a través actividades consideradas alternativas productivas a los mismos como huerta, granja, apicultura, avicultura, ganadería menor, etc.- Por este crédito, a falta de otros proveedores y capacidad de autofinanciarse, los PPM acuden a las fuentes informales de crédito como surgió claramente de la encuesta, y no importa las condiciones desventajosas en que lo obtengan (de acopiadores, bolicheros, intermediarios, prestamistas, etc.), lo siguen requiriendo para continuar realizando el cultivo y por tanto para permanecer en el campo. El crédito para financiar los cultivos tradicionales es indispensable porque cumple la función de superar la estacionalidad del flujo monetario entre siembra y cosecha, entre la compra de insumos y la venta de la producción. Y dado el tipo de requerimiento financiero, que se repite ciclo a ciclo, año a año, no debería ser provisto como subsidio. Y aún el crédito que se convierte en subsidio porque se devuelve ‘parcialmente’ o se refinancia continuamente, tampoco sirve para ese destino, porque tarde o temprano ese flujo de financiamiento que el productor necesita y espera para encarar cada ciclo productivo se interrumpe (por caída del productor en la lista de morosos, por descapitalización del fondo que es fuente del financiamiento, porque se trata de apoyos coyunturales frente a emergencias o “electoralistas” etc.). ii. A nivel de la organización económica de los productores: - Línea de financiamiento de negocios colectivos (subsidios para capitalización inicial y créditos para capital de trabajo) para la constitución de economías de escala a través de cadenas económicas horizontales y verticales. Sin una capitalización colectiva los pequeños productores no “despegan” de los niveles de pobreza en que están sumidos. Este financiamiento a la organización económica de los productores no es ofrecido en forma generalizada por los programas - entre otras razones - porque requiere montos mucho mayores y va en contra del principio de abarcar con menores montos a mayores cantidades de beneficiarios. Sin embargo, es más costoso y menos eficiente diseminar fondos en pequeños montos que no ‘sacan’ a ningún productor de la pobreza y no generan actividades sostenibles que lo independicen de dichos apoyos, que concentrar recursos en inversiones colectivas de mayor monto, que llegan igual a muchos beneficiarios por los servicios que otorgan y contribuyen a la superación de las barreras a su capitalización individual. Los propios entrevistados mencionaron - entre otras - infraestructura de manejo de aguas frente a inundaciones o sequía, sistemas de riego, infraestructura y equipamiento productivo para la agregación de valor (agroindustrialización, servicios a la producción), para el acceso al mercado en mejores condiciones (fondo rotatorio para la compra de la producción de los asociados, galpones de empaque, clasificación de la producción, control de calidad, etc.). Este tipo de financiamiento también debería ser en un comienzo subsidiado para capitalizar en forma inicial la organización y permitir su “despegue” en condiciones de competir; y combinarse al mismo tiempo con la disponibilidad de un fondo de crédito para capital de trabajo tanto a nivel de los negocios colectivos como para financiar los ciclos productivos de base predial de los productores. - Línea de subsidio inicial para fortalecimiento institucional para apoyar el movimiento y gestiones de las organizaciones. Si una organización se va a convertir en el eje de la instauración de negocios colectivos, además de una capitalización económica inicial como la antes mencionada, debe contar con recursos para su fortalecimiento organizativo-institucional, y éste no solamente 78 PROINDER nº 8 �a través de capacitación, entrenamientos en gestión, pasantías, intercambio de experiencias, etc., sino también otorgando un fondo inicial subsidiado para financiar todo el movimiento y manejo institucional de la organización (caja chica para solventar los gastos de una sede, los traslados a las reuniones, para realizar gestiones, etc.), ya que no se trataría en un principio de una asociación o cooperativa de medianos productores o grandes productores, sino de PPM empobrecidos que no pueden solventar dichos gastos con la sola cuota societaria. De otra forma, la organización no podrá consolidarse y convertirse en la base del desarrollo de un negocio en común, de un fondo de crédito manejado por ellos mismos, etc. - En general casi ninguna fuente de financiamiento de las existentes contempla este aspecto de la ‘preinversión’ (podríamos llamarlo así), que es previa o concomitante pero indispensable para el éxito de la inversión económica colectiva en sí que se va a financiar ya sea con crédito o subsidio. iii. A nivel de otras necesidades básicas de los hogares: - Líneas de financiamiento (subsidio y crédito) para otras necesidades básicas de los hogares ya mencionadas, como el acceso a la tierra, a infraestructura pública, a la vivienda, a la educación, a la seguridad social y la legalidad impositiva, etc., que los coloquen en igualdad de oportunidades y derechos ciudadanos. El financiamiento a determinadas necesidades básicas de la familia tiene sentido dentro de una política integral de apoyo al sector, esto es una política de tierras, de bienes públicos en zonas rurales, de vivienda rural, de educación rural, etc.- Dichas líneas de financiamiento también deberían implicar distintas modalidades, ya sea subsidio o crédito, etc., según las necesidades específicas que se vayan presentando. En ese sentido, se podrían otorgar – entre otros - subsidios para los trámites de regularización jurídica fundiaria (agrimensura, etc.) y créditos a largo plazo para la compra de tierras; créditos del mismo tipo para la construcción y/o renovación de la vivienda; subsidios para becas de formación laboral y profesional de jóvenes y subsidios para capacitación permanente de mujeres y varones adultos (cursos) más allá de las puntuales que ofrecen los programas (por ej. a partir de un impuesto a las empresas que venden productos agroindustriales, etc., existen experiencias en Brasil, Francia y otros países). Estas y otras necesidades similares, que no están actualmente contempladas en las fuentes de financiamiento disponibles por los pequeños productores rurales y medianos empobrecidos, fueron expuestas por los informantes clave entrevistados (productores y especialistas). 5.2.3 Modalidades de financiamiento a los pequeños productores y medianos empobrecidos A partir de la propuesta de mediano plazo de instaurar una banca nacional de desarrollo, se pueden proponer para su implementación distintas modalidades de llegada con financiamiento al productor, para ser adoptadas en el corto plazo incluso dentro de los programas vigentes en la actualidad. Existen actualmente dentro de ellos algunas experiencias muy valiosas que – previa evaluación pormenorizada - podrían generalizarse en determinadas zonas, constituyendo un promisorio punto de partida. Muchos de esos mecanismos renovadores fueron sugeridos en las entrevistas por los informantes clave y por los propios productores y sus representantes, como también pueden extraerse de las experiencias nacionales e internacionales a las que se tuvo acceso de información. El eje de nuestra propuesta en este punto, consiste en propiciar una flexibilización y descentralización del sistema de financiamiento actual a fin de permitir la inclusión de distintas instancias intermediarias (‘banca de primer piso’) entre la fuente estatal de financiamiento o ‘banca de segundo piso’ (constituida por los actuales programas de crédito u otras institucionales bancarias de nivel central que pudieran surgir) y los productores individuales y sus organizaciones. El nivel territorial, local, parece ser el más apropiado para atender las necesidades financieras y canalizar la capacidad de ahorro de los productores en los lugares donde se asientan, y donde se manifiesta toda la especificidad de las interrelaciones “rururbanas” que se producen a lo largo y ancho de las cadenas productivas que es necesario potenciar y atender con financiamiento para superar la pobreza. Estos mecanismos ‘intermedios’ tendrán la función estratégica de ‘acercar’ el financiamiento al productor y sus necesidades, al mismo tiempo que permitirle tener un papel protagónico en el control de su gestión, posibilitando además mejores resultados, tanto económicos (mayor rentabilidad de los emprendimientos) como financieros (mayor tasa de recupero de los créditos). Organizaciones o instituciones de la economía social o solidaria serían en ese sentido las más recomendables (asociaciones o PROINDER nº8 79 �cooperativas de productores, cajas o bancos cooperativos, bancos locales de fomento, etc.) para ejercer ese rol de ‘intermediación’ entre la banca de segundo piso y los productores y sus organizaciones económicas de negocios. A continuación se explicitan: (i) algunas características de las operatorias de financiamiento al sector que deberían cumplirse cualquiera sea la modalidad o ‘forma de llegada al productor’ que se elija, y (ii) algunas modalidades de financiamiento (puede haber otras), acordes con la estrategia y líneas de financiamiento que se esbozaron antes. i. Características que deberían cumplir las operatorias de financiamiento - La participación de los productores con poder de control en los mecanismos institucionales de financiamiento a partir de una operatoria descentralizada de los mismos, debería ser el eje central de las modalidades de financiamiento al sector. Nadie mejor que ellos sabe para qué y en qué condiciones necesitan los créditos y nadie más interesados que ellos, si tienen directa ingerencia en el manejo de los fondos de crédito, en que se sostengan en el tiempo (lo que incidirá centralmente en el cuidado con el que se otorguen como en su nivel de devolución). Los créditos se devuelven o no son créditos sino subsidios o donaciones. Muchos de los productores entrevistados criticaban la falta de interés y de gestiones de los programas en la devolución de los créditos; si habían devuelto se sentían por ese motivo estafados y sobre todo se quejaban de que ya no habría fondos de recupero para seguir obteniendo créditos. Los técnicos de terreno de los programas también planteaban que los productores dejaban de devolver ante el desfinanciamiento del programa, al caerse la expectativa de seguir obteniendo crédito de esa fuente. Actualmente, la participación de los productores en las instancias de aprobación de las solicitudes de crédito de los programas (Comités Provinciales de Asistencia Técnica y Crédito en el PRODERNEA, y Unidades de Coordinación Provincial del PSA) se encuentra acotada en la medida en que las condiciones y destinos de los créditos, así como la disponibilidad de los fondos correspondientes, se hallan determinadas a nivel central de las estructuras institucionales de los Programas, y aún predeterminadas en el caso de los documentos de proyecto aprobados por los organismos de financiamiento internacional. - Los mecanismos de financiamiento (sobre todo crédito) deberían ser ‘bancarios’, administrados por instituciones especializadas o que se especialicen en operatoria financiera. No se puede hacer llegar en forma eficiente recursos financieros a los productores o a cualquier otro demandante, a través de mecanismos sucedáneos como programas, fundaciones, ONGs, que no están en condiciones de aplicar normas y reglas bancarias. Esta es una opinión generalizada entre los especialistas consultados. Aún, si las organizaciones de los productores (asociaciones, cooperativas, etc.) van a administrar fondos de crédito, deberán montar áreas o departamentos financieros especializados en su administración, así como deben tener un área de comercialización para las compras y ventas, etc.- Tampoco resulta eficiente que el mismo personal y la misma organización institucional de operación en campo que se ocupa de la asistencia técnica y la promoción de la organización de los productores, se ocupe al mismo tiempo de otorgar y cobrar los créditos (práctica generalizada dentro de los programas estatales de apoyo a los PPM). En esos casos, el rol bancario en sí va a estar siempre desdibujado o supeditado al rol de asistencia técnica y promoción. Muchos de los técnicos y especialistas entrevistados coinciden en que ésta es una de las principales causas de la alta mora de los créditos de estos programas y de la que registran experiencias crediticias de Ongs, etc.- La figura del ‘Fideicomiso’ parecería ser la forma más idónea para manejar fondos de crédito que provienen de financiamientos públicos (presupuesto estatal) o de préstamos o donaciones de organismos internacionales, etc.- Esto es, un fondo que se entrega para administrar sin que llegue a formar parte del patrimonio de la institución que realiza el servicio de administración. Por supuesto que ésta cobra una comisión por el servicio que realiza (al igual que lo hace cualquier banco por las cuentas bancarias que administra), que suele imputarse como una ‘sobretasa’ que se carga a los subprestatarios por los préstamos que se otorgan con dicho fondo. Pero tratándose de una institución u organización de la economía solidaria como una asociación, cooperativa de productores, o banco cooperativo, banco estatal o local de fomento, etc., la misma podría servir únicamente para solventar los gastos de administración y no significar una ganancia para la institución como es el caso de los bancos privados. Por otra parte, en el inicio de la experiencia, el Estado podría subsidiar ese costo adicional que se cobra como comisiones de las cuentas bancarias por la administración del fondo de crédito. Los programas actuales de desarrollo rural podrían identificar en las provincias algunas de estas instituciones de la sociedad civil que, debidamente ‘fortalecidas’, podrían realizar dicha administración descentralizada de fondos de financiamiento estatal al sector. Durante la ejecución del Programa NEA (primera etapa del PRODERNEA) se desarrollaron convenios exitosos en éstos términos con los bancos de Corrientes y Misiones, antes de su privatización. 80 PROINDER nº 8 �- El Estado – en el caso del crédito – debería contemplar mecanismos que aseguren la continuidad de los fondos de financiamiento al productor. El problema del productor en relación con el crédito, no es sólo cómo accede sino luego cómo se mantiene en ese nivel de financiamiento, cómo o quién le asegura la continuidad (opinión de los analistas financieros entrevistados). Los programas actuales de crédito supervisado, como vimos en el apartado correspondiente al análisis de los mismos, no han podido asegurar sobre todo en los últimos años, un flujo permanente de recursos para atender las necesidades recurrentes de financiamiento del sector. Si bien la autofinanciación sería un camino para evitar el riesgo que implica solicitar un crédito, el PPM no posee - como vimos en los resultados de la encuesta - la posibilidad de apelar a la misma como los pequeños productores más capitalizados o los medianos productores (ya sea por ahorros de campañas anteriores más fructíferas o por diversificación productiva), por lo que debe caer en las fuentes de financiamiento que le cobran tasas de interés que resultan hasta tres y cuatro veces superiores a las que ofrecen los programas estatales, según las entrevistas efectuadas77. Por eso se dice que no son tanto los niveles de la tasa de interés lo que hay que adecuar a la situación de pobreza del PPM, sino otras condiciones del crédito, ya que al vincularse con las fuentes informales de crédito de hecho están sometidos a tasas altísimas, más del doble de las que predominan en el mercado. - El subsidio y el crédito deberían coexistir pero en forma bien diferenciada (por destino, condiciones de acceso y operación), pues ambas modalidades son indispensables para la evolución económica positiva del sistema de producción. No es la coexistencia de subsidio y crédito la que hace fracasar a este último (argumento muy escuchado cuando se trata de la no devolución de los créditos del PSA porque existe al mismo tiempo la línea de subsidio del PROINDER, o en el caso del PRODERNEA por la coexistencia con fuentes de crédito/subsidio del Ministerio de la Producción o de las Municipalidades), sino que muchas veces los créditos se transforman en subsidios por la situación contextual, por falta de organización institucional, capacidad jurídica y operatoria eficiente para el cobro de los créditos. - El crédito dirigido a financiar el sistema de producción debería poder ser otorgado por el Estado también en forma individual, no sólo con respaldo grupal como es la forma generalizada exigida dentro de los programas estatales. Esta opinión fue recogida entre muchos representantes de productores entrevistados y de expertos y experiencias sobre finanzas rurales. La sola firma debería bastar si el productor tiene la expectativa de renovación y la institución lo conoce bien y se asegura que el negocio a financiar es lo suficientemente rentable y sostenible como para permitirle devolver el crédito. La garantía solidaria ha llevado a la organización de grupos efímeros (sólo para respaldar inicialmente la toma de crédito porque “lo exige el programa”) y provocado muchos conflictos en los grupos consolidados. El problema de las garantías reales debe resolverse a los más altos niveles de la institucionalidad de la política de financiamiento al sector, como veremos enseguida. Y por último, una estrategia ‘universal’ de financiamiento no puede exigir como requisito para su acceso la organización de los productores, porque las circunstancias de los mismos son demasiado heterogéneas y la organización no puede ser un mero producto de una solicitud de crédito. En cambio, sí es importante la promoción de la organización y el fortalecimiento de las existentes para otros fines, como acumular poder de representación y negociación con fines reivindicativos, la asistencia técnica e incorporación de tecnología y conocimientos de gestión, y con fines económicos como la comercialización, la agroindustrialización, e incluso para el manejo colectivo de fondos de financiamiento y crédito. - El Estado debería apuntar a ampliar la política actualmente implementada, basada en la flexibilización de las condiciones en que se ofrece el financiamiento al sector de los pequeños productores. La ‘bancarización’ no puede manejarse desde un principio en las condiciones que impone el mercado. Hay que superar la ‘ilusión’ liberal de instaurar mercados financieros rurales ‘sostenibles’ para productores rurales pobres: todos los mercados - y en mayor magnitud el financiero - están globalizados y en ellos prima la concentración y el monopolio nacional y transnacional. Sin embargo, dichas medidas deberían poseer un horizonte temporal (transicional) definido, lo que es factible si están bien aplicadas. - Las Tasas de Interés deberían ser preferenciales o bonificadas por el Estado, para un sector bien acotado de productores asociados a determinadas producciones o actividades (como mecanismo universal)78. La rebaja en las tasas de interés suele ser la 77 Hay que tener en cuenta que de esta manera se cubren de los riesgos de la incobrabilidad en vistas del marco de informalidad en el que se conceden los préstamos, y que estos agentes cumplen en las localidades más aisladas otras funciones “extra financieras” como apoyo en las emergencias (el “bolichero” suele ser el único que cuenta con vehículo para traslado de enfermos, parturientas, etc.) . Son cuestiones a contemplar cuando se propone su reemplazo por otras modalidades de financiamiento más acordes con los intereses económicos de los pequeños productores rurales. PROINDER nº8 81 �cuestión en la que se centran las discusiones de los técnicos sobre las condiciones preferenciales de los créditos a los PPM, aunque hay también quien opina que bajarlas demasiado desincentiva hacia el futuro el paso al sistema formal de crédito bancario. Sin embargo este problema debe relativizarse en favor de otras barreras consideradas por los propios productores más estratégicas para el acceso al financiamiento en igualdad de oportunidades con otros sectores de la sociedad, como ya se señalara. - El seguro agrícola multiriesgo79 y los precios sostén, como garantía para los créditos a favor del pequeño productor frente a los riesgos de precios y climáticos que malogran ciclos enteros de producción, es todavía más importante que el subsidio a las tasas de interés (según opinión de la mayoría de los productores y especialistas consultados). Respecto del seguro agrícola, podrían implementarse sistemas parecidos a los adoptados en algún momento por las provincias de Neuquén y Mendoza en relación con la producción frutícola, con la constitución de fondos de autoayuda para casos de riesgo de precios y climáticos, a partir del cobro de tasas diferenciales a los productores por tamaño, subsidiando el Estado los aportes de los más pequeños. Y en relación con el precio sostén, recientemente se ha vuelto a implementar un régimen especial para la yerba mate, que podría adoptarse también para otras producciones regionales como el algodón o el azúcar, siempre que se acompañe de mecanismos institucionales que aseguren la llegada de los beneficios a los productores más pequeños. - Las Garantías Reales de los pequeños productores, a partir de medidas urgentes que permitan superar las barreras provenientes de la inseguridad jurídica de la tenencia de la tierra y el incumplimiento de las cargas impositivas y previsionales 80 , son también más importante que el subsidio a las tasas de interés (según opinión de la mayoría de los productores y especialistas consultados). Por su carencia, los productores caen en los mecanismos informales de crédito (acopiadores, intermediarios, etc.) que les otorgan “anticipos” para los insumos agropecuarios y la provista de subsistencia, y que se cobran cuando les venden la producción a precios mucho mayores que los de mercado, que como vimos redundan en tasas de interés muy por encima del financiamiento bancario. - El Estado debería constituir un Fondo de Garantía en favor de los créditos de los pequeños productores, depositado en un banco o en la institución que administre los recursos para el financiamiento al sector. En ese sentido es paradigmática la experiencia del SAPP - Servicio de Apoyo al Pequeño Productor del Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Corrientes - que llegó a involucrar a unos 2.600 pequeños productores algodoneros durante el período 1985/98. En la primera etapa (1985/91) el Estado provincial depositó un fondo de garantía para los préstamos en el Banco Provincial y logró que éste destinara fondos propios para otorgar crédito para capital de trabajo a los PPM. Al mismo tiempo el Servicio había logrado apoyar a los productores en un acuerdo de comercialización ventajoso para ellos (mejores precios) sobre la base de un mejoramiento de la calidad y transformación del producto (en fibra), apoyando también el Servicio centralmente a los productores en este logro productivo y tecnológico a nivel de las fincas. A partir del advenimiento de los fondos del FIDA (Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola), segunda etapa (1991/1998) con el comienzo de la implementación en la provincia del Programa NEA (etapa anterior al PRODERNEA), se desarrolló una propuesta de complementación del sistema de producción algodonero con horticultura bajo cubierta que contó con muchas experiencias colectivas exitosas. A su vez, la base del sistema estaba constituida por un proceso masivo de organización de los productores a nivel de zonas, parajes y localidades, proveyéndoles el Programa financiamiento para infraestructura colectiva para clasificación, empaque, etc.- Mientras duró este sistema de promoción, la devolución del crédito estuvo en el 85%. Y su fin se debió, no al fracaso del sistema en sí, ni siquiera a la gran inundación del año 1998 pues las deudas se hubieran podido refinanciar, sino a la debacle financiera e institucional del contexto político provincial de fines de la década pasada (la intervención nacional a la provincia utilizó el fondo de recupero de los créditos de los productores que ascendía en 1998 a 1.350.000 dólares, para pagar deudas del Estado provincial). Actualmente tampoco existe más el SAPP como tal, lo único que aún queda en pie es la Federación de Asociaciones de Productores Familiares de Corrientes, como interlocutora del sector para presionar por políticas que los vuelvan a tener en cuenta, lo que demuestra que también desde el Estado se puede promover organización autónoma e independiente de los PPM. 78 Existen antecedentes como la Ley Ovina que instaura un régimen de ese tipo con fondos que aporta la SAGPyA para cubrir la diferencia con la tasa comercial que aplica el Banco Nación. 79 Consultada la Oficina de Riesgo Agropecuario de la SAGPyA, informó que no existe hasta el momento ningún proyecto avanzado sobre el particular para producciones regionales como algodón o caña, pero existen regímenes para las producciones regionales con mecanismos de precios sostén o de referencia como tabaco, yerba mate, habiendo existido para zonas de producción frutícola, etc.- 82 PROINDER nº 8 �ii. Modalidades de financiamiento al productor (‘banca de primer piso’) - Fondo de crédito gestionado por las mismas organizaciones de productores a través de alguna forma de ‘economía solidaria’, como ‘banca de primer piso’ (muy reclamado por todas las organizaciones entrevistadas). Sin embargo, en este punto hay que tener claro que muchas de las organizaciones actuales de PPM - ya sea asociaciones promocionadas por los programas o las cooperativas que atienden a pequeños y medianos productores - en muchos casos carecen desde el punto de vista institucional de las condiciones para encarar con éxito negocios colectivos o manejar fondos de crédito. Incluso este último, si la organización no está consolidada, puede ir en contra de la misma (generación de nuevos conflictos, fracturas, etc.). Por ello hay que contemplar un período de preparación y consolidación de la organización para encarar la implementación de esta modalidad, y es necesario contar en lo inmediato con otras modalidades, igualmente adecuadas, de financiamiento al sector. - Instituciones bancarias alternativas, en consonancia con el auge que están teniendo las formas de economía social: banca cooperativa de crédito (ley de Cajas de Crédito Cooperativo), bancos locales con integración de capital mixto (público/privado de fundaciones, ongs, etc.). En este sentido, es difícil que a la banca privada tradicional (incluidos los bancos provinciales privatizados) les interese arriesgar recursos y esfuerzos en la atención a este tipo de productor. Existen muchos ejemplos en el país que operan a través de instituciones financieras intermedias o ‘bancos de primer piso’: el FONCAP S.A, FOMICRO del Banco Nación, FOMIN del BID, la propuesta de microbancos del Plan Manos a la Obra, etc.- En Latinoamérica operan con esos dos niveles o ‘pisos’ bancarios, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil, el INDAP de Chile, y la nueva banca de desarrollo rural de México y Perú, entre otros. Por otra parte, en el país existen buenas experiencias de bancos locales como el Banco Social de Moreno, el Banco Solidario de la localidad rural de Firmat, en la Pcia. de Santa Fe, etc. y en otras partes de Latinoamérica, la Caja Depac Poblana de México y la Caja Rural San Miguel de Planes Mixcure apoyada por el PROSOC de Honduras, que logran canalizar el ahorro campesino para integrar una parte del fondo de crédito que ofrecen a sus socios. La banca local o comunal no tiene por qué ser únicamente de microcrédito o un ‘banco para los pobres’ (estilo Grameen Bank, etc.), porque en opinión de muchos especialistas consultados, ésta -además de resultar inadecuada para financiar la producción agropecuaria- sólo sirve ‘para reproducir la pobreza’. Todo depende de la magnitud del fondeo y apoyo en gestión que el Estado esté dispuesto a ofrecer al sector de pequeños productores bajo estas nuevas modalidades descentralizadas. Nuestra propuesta va en la misma dirección que la de los países antes mencionados (Brasil, Chile, México, Perú): implementar estas modalidades descentralizados (cajas cooperativas, bancos locales, etc.) en las que los productores tengan siempre una representación y control central en el manejo de los fondos, en el marco de una banca nacional de desarrollo que les proporcione el apoyo y una normativa de aplicabilidad universal (al estilo de los bancos centrales para el sistema financiero de mercado), pero con condiciones específicas para el sector y ‘transicionales’ para permitir su evolución y ‘egreso’ después de un cierto tiempo de apoyo integral (no sólo de financiamiento) hacia las formas de financiamiento disponibles en el mercado. Las instancias locales están más cerca de la problemática de los productores, de sus necesidades y también de toda la especificidad de las interrelaciones “rur-urbanas” que se producen a lo largo y ancho de las cadenas productivas que es necesario potenciar y atender con financiamiento para superar la pobreza. Y las alternativas de modalidades de financiamiento expuestas fueron mencionadas por muchos de los productores o especialistas entrevistados, así como han sido experimentadas o se están encarando también en varios países de la región. 5.3 Propuestas para abordar la cuestión de género y el financiamiento El abordaje de la problemática planteada en torno al acceso de las mujeres rurales al financiamiento en igualdad de oportunidades con los hombres, que surge tanto de los datos relevados en el estudio de casos (encuestas) como de la información 80 Actualmente ha entrando en vigencia la figura del “pequeño contribuyente eventual” dentro de la modificación del Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes (más conocido como Monotributo), que le cabe a aquellos que se dedican a la explotación agropecuaria obteniendo un ingreso bruto anual inferior a $12.000, teniendo que abonar únicamente un 5% de los ingresos brutos de las operaciones que realicen, destinado únicamente a aporte previsional (quedando exentos del impuesto integrado que corresponde a los otros monotributis tas). Habrá que esperar a observar en la realidad el impacto que esta nueva modalidad tiene en el “blanqueo” del sector de PPM de las zonas rurales. PROINDER nº8 83 �recabada de informantes claves entrevistados y estudios previos existentes, debe realizarse – al igual que en el resto de los aspectos implicados en el acceso del sector de los pequeños productores al financiamiento – en el marco de la política global que lleva adelante el Estado. En ese sentido, en nuestra opinión, es necesario que el Estado tome la decisión política de pasar de una etapa de trabajo de promoción y sensibilización casi exclusivo entre mujeres, a una etapa de integración efectiva, “inclusiva” de la problemática de género (incluyendo a varones y mujeres), por medio de la sensibilización de todas las instancias institucionales y técnicas responsables, y de medidas concretas de discriminación positiva hacia las mujeres (de duración acotada en el tiempo) dentro de las políticas y programas de desarrollo rural dirigidos al sector. Los lineamientos operativos que proponía para ello el estudio de género de PROINDER81 en 2002 son totalmente pertinentes en el momento actual: - Indicadores de género (acceso con igualdad de oportunidades) específicos cuantitativos y cualitativos para cada uno de los objetivos y actividades de los programas; - responsables técnicos/as de las acciones específicas con hombres y mujeres para asegurar la igualdad de oportunidades y beneficios; - espacios propios de mujeres para ‘su empoderamiento’, no para su aislamiento; - acceso al crédito de las mujeres aún cuando no sean jefas de hogar, adecuado a sus roles productivos (evitando su sobrecarga laboral), con control sobre su destino y manejo; - subsidios para inversiones y actividades que no generan ingresos pero alivian el doble rol (doméstico y productivo) de las mujeres, como para la potabilización del agua, fuentes de energía para cocinar y calefaccionar la vivienda (que no implican deforestación), etc.Asimismo, la participación de las mujeres en las instancias de representación que poseen dichos programas y políticas a todo nivel, desde donde se pueda expresar la visión particular y las necesidades y reivindicaciones propias del género femenino, es ahora más necesario que nunca, en la medida en que se está demandando y toman fuerza las propuestas acerca de que las políticas de financiamiento incluyan además de los problemas productivos, los integrales de la familia como el acceso a la tierra, la educación, la vivienda, etc.Hacer efectivo el enfoque de género “inclusivo” es involucrar también al hombre en la contribución a la modificación de las relaciones de poder entre géneros, de las que resulta una situación de postergación de las mujeres del sector en los servicios y beneficios que los programas y acciones estatales de desarrollo les ofrecen, incluido el acceso a financiamiento y crédito como surgió claramente del diagnóstico desarrollado en este estudio. La igualdad de oportunidades de hombres y mujeres de acuerdo al rol específico que desempeñan dentro del sistema de producción, no es sólo una cuestión de justicia (igualdad de derechos ciudadanos), sino de efectividad de los resultados de las políticas económicas de superación de la pobreza que se dirigen al sector. 81 Op. Cit. Biaggi y Canevari. PROINDER. 2002. 84 PROINDER nº 8 �APÉNDICE Metodología e Instrumentos para la recolección y análisis de la información 1. Plan y Guía de entrevistas a informantes clave De acuerdo al rol que desempeñan y la variedad de experiencias que poseen en relación con el objetivo del estudio, se identificaron ocho grupos de informantes clave: - Un primer grupo de informantes pertenece al área central de nivel nacional y provincial específicamente localizados en las cabeceras de los organismos públicos responsables de las políticas dirigidas al sector agropecuario y al crédito en particular, y especialmente las focalizadas en los pequeños productores rurales. - Un segundo grupo representa las iniciativas crediticias ofrecidas por otras áreas del sector estatal no directamente vinculadas al trabajo de la SAGPyA, y por los organismos internacionales y las organizaciones no gubernamentales de apoyo a los pequeños productores rurales. - Un tercer grupo incluye al sector privado, a las empresas vinculadas estrechamente con el proceso productivo de los pequeños productores y medianos asimilados a éstos, en especial los proveedores de insumos, acopiadores y comercializadores de las cosechas, distribuidores de los productos, cooperativas de comercialización, etc., responsables en buena medida de las ofertas de financiamiento y crédito no bancario e informal al sector. - Un cuarto grupo pertenece al sistema bancario formal, en particular los que tienen alguna vinculación directa con los prodtores a partir de planes crediticios. - Un quinto grupo pertenece a los sistemas estatales de prestación de subsidios y que suelen incluir tanto el otorgamiento de fondos para financiar la producción como para asistencia técnica o capacitación (son los casos característicos del PROINDER de la SAGPyA, el programa PROHUERTA del INTA, etc.). - Un sexto grupo pertenece a los programas estatales destinados a aportar asistencia técnica y capacitación sin entrega de recursos monetarios (como ocurre con los programas Minifundio y Cambio Rural del INTA). - Un séptimo grupo está constituido por profesionales y especialistas que si bien no están vinculados directamente a programas de desarrollo rural, han acumulado experiencia y conocimiento en la materia (técnicos del INTA, de diversas universidades, o de otras instituciones públicas o privadas). - Por último, pero no menos importante, están los referentes de los mismos pequeños productores o medianos asimilables a ellos, esto es representantes de organizaciones el sector. En el trabajo de campo se agregaron algunos productores - más allá de que estuvieran o no incluidos en la muestra representativa del universo de pequeños y medianos productores a encuestar que por su ubicación particular, su nivel de representatividad y su mayor conocimiento sobre la temática podían ilustrar características del entorno socio- productivo en que se desarrolla la gestión productiva y del crédito de apoyo a la misma. Las entrevistas giraron sobre tres temáticas básicas: el desempeño de los programas estatales de crédito, la problemática ac- PROINDER nº8 85 �tual del pequeño productor y el mediano empobrecido, y las propuestas o medidas más convenientes para apoyarlos a futuro. Se requirió la opinión de los entrevistados con particular énfasis en los planes o experiencias en que están involucrados o poseen especial información, pero también se solicitó su juicio crítico desde la perspectiva de los actores sociales receptores de los apoyos financieros de que reciben. En este sentido, pareció oportuno también requerir datos acerca del conocimiento de otras opciones crediticias o financieras diferente de aquellas en las que pudieran estar involucrados los entrevistados personalmente o que se conocen habitualmente, para identificar formas de apoyo financiero no formales o poco conocidas que pudieran servir como estrategias alternativas a futuro. El horizonte temporal de la indagación abarcó un período no mayor a los cinco años previos al momento de realizar la entrevista, dado que las grandes modificaciones recientes de la situación económica nacional y local y el modo como las mismas impactaron en los segmentos de productores rurales localizados en las dos provincias estudiadas, especialmente en las estrategias crediticias, se produjeron en el último quinquenio. En ese sentido, se procuró referenciar cada pregunta a la situación hoy en día prevaleciente en los procesos productivos rurales locales y a los que tenían lugar antes del derrumbe de la política económica de la Convertibilidad y de la devaluación de fines de 2001 e inicios de 2002. La idea que estuvo por detrás de toda esta requisitoria fue lograr reunir opiniones debidamente fundadas que permitieran abrir un menú de políticas crediticias distintas a las conocidas que, dado el contexto económico-social actual y potencial, pudieran cooperar en el mejoramiento de la calidad de vida de la población bajo estudio. En ese sentido, subyacía en nuestra preocupación el concepto de eficacia económica y social, pues la cuestión central apuntaría a saber si la relación efectividad-costo de los créditos podría ser mayor - ser más rentable económica y socialmente - si se adoptaran modalidades específicas diferentes a las actualmente vigentes, y en ese caso cuáles serían esas modalidades. La nómina de informantes clave entrevistados y consultados es la siguiente: • Allende, Laura. Fundación Grameen Argentina • Aparicio, Susana. Responsable del Area de Seguimiento y Evaluación del PROINDER/SAGPyA • Acevedo, Delia. Especialista en Desarrollo Rural. Consultora de la EPDA del Ministerio de la Producción de Chaco. Directora del Servicio de Apoyo al Pequeño Productor (SAPP) de la Provincia de Corrientes entre 1984 y 1998. Coordinadora provincial del Programa NEA/FIDA (primera etapa del PRODERNEA) en la provincia entre 1991 y 1998. • Acevedo, Miguel Angel. Representante de los PPM en la Comisión de Desarrollo Rural de Saenz Peña, Pcia. de Chaco. • Baudrón, Silvia. Especialista en desarrollo rural de la Dirección de Desarrollo Agropecuario / SAGPyA. Coordinadora Nacional del Programa de Apoyo a Pequeños Productores Agropecuarios del Noreste Argentino (PNEA) entre 1991 y 1998; y del PRODERNEA entre 1999 y 2000. • Biaggi, Cristina. Técnica de INTA en Famaillá. Especialista en desarrollo rural y género. Representante de PRODEMUR y Red TRAMA en la provincia. • Bordelois, Gastón. Coordinador Nacional del PSA / SAGPyA. • Bravo, Luis. Presidente de la Asociación de Productores Tabacaleros de Tucumán. • Broder, Pablo. Presidente de la Fundación Grameen Argentina. • Calonge, Patricio. PROGPSA / SAGPyA. • Caracciolo Basco, Mercedes. Especialista en desarrollo rural de la Secretaría de Políticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social. Responsable del Programa de Desarrollo Rural del IICA entre 1986 y 1998, cooperó con la puesta en marcha y ejecución de los programas de desarrollo rural de la SAGPyA. • Castillo, Jorge. Dirigente del movimiento ambientalista de Chaco. • Catalano, José Luis. Especialista en desarrollo rural del Instituto de Desarrollo y Promoción Humana (INDES). Coordinador Nacional de la Unidad de Minifundio del INTA entre 1991 y 2000. • Cecchi, Alfredo. Banco Solidario Firmat, Pcia. de Santa Fe. • Cerviño, Miguel. Asesor del Ministro de la Producción de la Pcia. de Tucumán en la problemática de la pequeña producción agrícola. • Cerviño, Santiago. Coordinador Provincial del PSA. Pcia. de Tucumán • Colombet, Horacio. Director de FINAGRO de la SAGPyA. 86 PROINDER nº 8 �• Delgado, Gabriel. Gerencia de Extensión - Finanzas Agropecuarias del INTA. • Díaz, Juan Luis. Director de FUNDAPAZ. • Díaz, María Edelmira. Coordinadora del Proyecto Mujer Campesina de la SAGPyA y de la Red Nacional de Técnicas e Instituciones que trabajan con Mujeres Rurales (TRAMA). • Fara, Sergio. Presidente de la Unión de Cañeros Independientes de Tucumán (UCIT). • Farré, Jorge. Dirección Nacional de Asistencia Financiera, CEPYME. • Femia, Gastón. FONCAP. Ministerio de Desarrollo Social. • Frigerio, Magdalena. Desarrollo Institucional, FONCAP. Ministerio de Desarrollo Social • García, Cristina. Programa Manos a la Obra. Ministerio de Desarrollo Social. • Giarraca, Norma. Titular de la Cátedra de Sociología Rural de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA y coordinadora del Grupo de Estudios Rurales del Instituto Gino Germani de la misma Facultad. • Giménez, Gabriel. Coordinador General del Banco Solidario Firmat. Pcia. de Sta. Fé. • Goldberg, Celeste. Técnica de la Cooperativa Cañera Ibatín Ltda. Pcia. de Tucumán. • González, Amalio. Representante de un grupo de beneficiarios del PRODERNEA en Saenz Peña. Pcia. de Chaco. • Imbert, Manuel. Responsable del área rural de CADIF. • Juárez, Waldino. Presidente de la Asociación de Pequeños Productores Minifundistas de Tucumán (beneficiarios del PSA). • Liatis de Tamborín, Cristina. Banco Interamericano de Desarrollo. • Manzanal, Mabel. Especialista en desarrollo rural, investigadora del CONICET y del Instituto de Geografía de la Facultad de Filosofía y Letras de la UBA. • Márquez, Susana. Administradora Nacional del PRODERNEA /PRODERNOA. / SAGPyA. • Mendieta, Mabel. Asociación Civil Lapacho/ Grameen Bank . Pcia. de Chaco. • Miranda, Jorge. Responsable de Desarrollo Rural del INTA en Tucumán (con sede en Famaillá). • Neme, Jorge. Coordinador ejecutivo del PROSAP (Programa de Servicios Agrícolas Provinciales) y Coordinador Nacional del PRODERNEA/PRODERNOA. SAGPyA • Paes Miguel Fabián. Miembro del Directorio de la Cooperativa Cañera Ibatín Ltda. Pcia. de Tucumán • Palacios, Francisco. Representante de un grupo de beneficiarios del PRODERNEA en Saenz Peña. Pcia. de Chaco • Peluffo, Ricardo. Presidente de la Unión de Tabacaleros de Tucumán. • Pérez Andrich, Augusto. Responsable de Crédito. UNC. PRODERNEA / SAGPyA. • Petkoff, Daniel. Gerente de la Fundación para el Desarrollo del Centro Chaqueño. FUNDECCH. • Pizarro, Manuel. Productor tabacalero de La Cocha. Pcia. de Tucumán. Representante de PPM en las Comisiones Coordinadoras provincial y nacional del PSA entre 1998 y 2001. • Pizarro, Irma. Miembro de un grupo de mujeres del PSA en La Cocha (proyecto de plantas ornamentales). Pcia. de Tucumán. • Polino, Héctor N. Diputado Nacional. Autor del proyecto de ley de Cajas Cooperativas de Crédito. • Portillo, José. Director de Economía Agraria de la SAGPyA. • Porto, Jorge. Coordinador de la Unidad de Administración del FONAPYME. DINAF-SSEPyMEyDR • Sala, Gerardo. Coordinador de la Unidad de Desarrollo Rural (Casa de Campo) del Ministerio de la Producción de Chaco. • Salazar, Santiago. Vicepresidente de la Cooperativa Agropecuaria La Invernada (tabacalera). Pcia. de Tucumán. • Santillán, Oscar, E. Técnico del PSA de La Cocha. Pcia. de Tucumán. • Santucho, María Josefina. A cargo de una nueva operatoria de crédito para microemprendedores (aún no iniciada) de la Subsecretaría de Industria y Comercio Exterior del Ministerio de la Producción de Tucumán. • Sartor, Jorge. Coordinador Provincial del PSA. Pcia. de Chaco • Olivero, Mario. Subsecretario de Desarrollo Rural del Ministerio de la Producción y Coordinador Provincial del PRODERNEA. Pcia. de Chaco • Silvero, Raúl. Facultad de Ciencias Económicas de la UNNE. • Tort, María Isabel. INTA, Central. • Valeiro, Alejadro. Experto en Desarrollo Rural del INTA (Famaillá, Tucumán). • Vallarino, María Pía. Dirección General de Microemprendimientos. Secretaría de Desarrollo Económico del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. • Vega, Raúl. Presidente de la Cooperativa Agropecuaria de Saenz Peña (algodonera). Pcia. de Chaco • Velazco, Oscar. Director de la Fundación Desarrollo y Equidad. Pcia de Tucumán. • Villaverde, Carlos. Subsecretario de Desarrollo Local del Municipio de Moreno, Pcia. de Buenos Aires. del BancoSocial de PROINDER nº8 87 �Moreno. • Técnico de la Compañía tabacalera Mazzalin Particulares. Pcia.de Tucumán. 2. Sistema de relevamiento de la información a la población objetivo 2.1 Definición de la Muestra de productores de Chaco y Tucumán La encuesta fue aplicada a 100 productores rurales por provincia (Chaco y Tucumán): i. 70 pequeños productores minifundistas (PPM); ii. 20 beneficiarios de los programas bajo estudio (PSA y PRODERNEA) y iii. 10 productores medianos empobrecidos. En la definición de los parámetros para la elaboración de la muestra se contó con el valioso aporte de los equipos provinciales que realizaron el trabajo de aplicación y supervisión de las encuestas en cada provincia. Dichos parámetros fueron los siguientes: i. Los 70 PPM por provincia se seleccionaron a partir de una muestra al azar: en el caso de Tucumán como submuestra dentro de una muestra ya existente utilizada para la aplicación de la encuesta a pequeños productores minifundistas de la Provincia en el 2003 en el marco de un estudio previo del PROINDER82 , la cual había sido extraída de los listados provinciales83 del Censo Nacional Agropecuario de 2002; y en el caso de Chaco se extrajo la muestra de los listados del Censo Provincial Agropecuario de 2001. Los departamentos seleccionados para integrar las respectivas muestras al azar en cada provincia cumplieron con dos requisitos: importante concentración de PPM de las tipologías definidas y cierta concentración geográfica por una cuestión de costos y tiempos de aplicación de la encuesta. En Tucumán la muestra se concentró en la región central y sur: departamentos de Simoca, Cruz Alta, Leales, La Cocha y J. B. Alberdi. En Chaco se concentró en la región central: departamentos 25 de Mayo, Cte. Fernández, Maipú, Gral. San Martín y Gral. Guemes. Se tomó como criterio general para definir a los PPM la estimación de $6.000 anuales de ingreso neto como límite superior (valor equivalente a dos sueldos de peón rural por mes)84 dentro de los sistemas productivos a los que se dedican en forma tradicional en cada provincia, acotando la muestra a las siguientes tipologías de productores por provincia: en Tucumán productores cañeros (entre 0,5 ha y hasta 10 ha del cultivo), tabacaleros (entre 0,3 ha y 4 ha del cultivo) y horticultores (entre 0,25 ha y 2,5 ha de cultivos), y en Chaco productores algodoneros (entre 0,5 y 20 has del cultivo )85 , tabacaleros (entre 0,3 y 4 has del cultivo), horticultores (entre 0,25 y 2,5 ha de cultivos) y mixtos (entre 0,5 y 20 has del cultivo de algodón y entre 3 y 10 cabezas de ganado bovino). Siendo que el origen de las muestras al azar de PPM fue, en el caso de Tucumán el Censo Nacional Agropecuario de 2002 y en el caso de Chaco el Censo Agropecuario Provincial de 2001 que utiliza los mismos criterios que el primero, en principio la identificación de los explotaciones agropecuarias incluidas en las muestras cumplió con la definición censal de las ‘EAPs’. Las muestras de PPM fueron elaboradas por medio de un ‘Diseño Aleatorio Estratificado’ con asignación proporcional al tamaño de las subpoblaciones bajo estudio dentro de los departamentos elegidos. Los datos disponibles en los respectivos listados censales se refieren a: nombre del productor, ubicación del predio, y área implantada discriminada por cultivo y superficie (en el caso de Chaco se solicitó también número de cabezas de ganado bovino). 82 Proyecto de Fortalecimiento Institucional para el Desarrollo Rural de la Provincia de Tucumán. SAGPyA/PROINDER.- 2000. Cabe recordar que en la fecha de realizado este estudio aún no estaban disponibles en el INDEC los listados definitivos del Censo Nacional Agropecuario de 2002. 84 Criterio utilizado por el PSA y en general por la SAGPyA para medir el estrato de PPM. 85 Estrictamente, con los precios promedio y costos actuales, el límite superior de un PPM estaría más cercano a las 15 has. de cultivo de algo dón, pero se toman las 20 has. para incluir al tipo de beneficiario más típico del PRODERNEA. 83 88 PROINDER nº 8 �La muestra para la provincia de Tucumán partió de un universo total de 9.785 productores según el Censo Nacional Agropecuario de 2002, entre los cuales se encontraron en los segmentos bajo estudio: 2.478 productores cañeros, 484 horticultores y 602 tabacaleros. La submuestra elaborada para el presente estudio incluyó cinco departamentos de la muestra original, pero dejó afuera los departamentos de Monteros, Lules y Graneros, porque los productores correspondientes a la tipología se concentran en los departamentos ahora seleccionados. La submuestra de 71 PPM a encuestar quedó integrada por: 29 cañeros, 17 horticultores y 25 tabacaleros, más 14 productores de reemplazo86 , lo cual hace un total de 85 productores. De este total, la distribución por departamento resultante fue como sigue: entre los cañeros, del total de 35 (incluidos los de reemplazo), 10 se ubican en Cruz Alta, 10 en Leales y 15 en Simoca; entre los tabacaleros, del total de 30, 16 se ubican en Alberdi y 14 en La Cocha; y entre los horticultores, del total de 20, 12 se ubican en Simoca, 6 en Leales, 1 en La Cocha y 1 en Alberdi. La muestra para la Provincia de Chaco partió de un universo total de 16.688 productores según el Censo Provincial de 2001, de los cuales se recortó un subuniverso de productores de hasta las 25 has. totales, segmentado de acuerdo a la actividad principal dentro de la tipología definida para el estudio, resultando dentro del conjunto de los departamentos elegidos un universo de: 479 algodoneros, 111 mixtos (algodoneros con ganadería bovina), y 126 horticultores. La muestra de 71 PPM a encuestar, a su vez, quedó integrada por: 45 algodoneros, 10 mixtos y 12 horticultores; a estos se agregan 4 tabacaleros, seleccionados en forma dirigida (porque no pudieron ser identificados con la información disponible del Censo) dentro de un universo de 45 productores tabacaleros de los departamentos de Gral. San Martín y Cte. Fernández. Se sumaron 29 reemplazos, quedando la muestra en un total de 100 productores seleccionados. De este total, su distribución por departamento fue como sigue: del total de 63 algodoneros (incluyendo los reemplazos) 13 están en Cte. Fernández, 9 en Gral. Guemes, 21 en Gral. San Martín, 10 en 25 de Mayo y 10 en Maipú; de los 14 productores mixtos, 1 está en Cte. Fernández, 4 en Gral. Guemes, 5 en Gral. San Martín, 1 en 25 de Mayo y 3 en Maipú; y de los 17 productores horticultores, 2 están en Cte. Fernández, 1 en Gral. Guemes y 14 en Gral. San Martín. ii. Los 20 beneficiarios de los programas bajo estudio encuestados por provincia, fueron seleccionados a partir de una muestra dirigida dentro de los respectivos padrones de beneficiarios, teniendo en cuenta dos criterios: diversidad de actividades financiadas en cada provincia; y diversidad de situaciones en la cartera de crédito de cada programa (productores ‘al día’ con créditos vigentes, en mora, cancelados, condonados, dentro de la cartera ‘perdida’, etc.). También en la medida de lo posible, su pertenencia a diferentes grupos. Se seleccionaron 20 beneficiarios del PSA en Tucumán87 , los cuales estaban ubicados en todos los departamentos en los que se aplicó la encuesta; y en Chaco se seleccionaron 10 beneficiarios del PSA88 , los cuales se concentraron en los departamentos de Gral. Guemes y Gral. San Martín (sólo en estos departamentos existen beneficiarios del Programa). Para la selección se tomaron casos desde 1998 a la fecha, es decir antes y después de la crisis de diciembre de 2001. Se seleccionaron 10 grupos de beneficiarios del PRODERNEA en Chaco (de un total de 40 que figuran en el empadronamiento), tomándose desde el 2000 -año en que comenzó el programa en la provincia - a la fecha. Debido a que no se conseguía toda la diversidad de casos buscada en los departamentos de aplicación de la encuesta, se optó por ampliar la zona incluyendo otros departamentos contiguos (como 12 de Octubre, O’Higgins, Chacabuco, 9 de Julio y Gral. Belgrano). Dentro de los grupos de beneficiarios por proyecto identificados, constituidos en promedio por 6 productores, se encuestó a uno elegido como el más representativo con el concurso del supervisor que los conocía bien (ya que fue hasta el año pasado el Coordinador del PRODERNEA en la provincia). iii. Los 10 beneficiarios con características de medianos productores empobrecidos por provincia, fueron seleccionados con el concurso de los técnicos provinciales del INTA, considerando su ubicación en los mismos departamentos de aplicación de la encuesta y la tipología de rubros definida para cada provincia. Decidimos elaborar esta muestra dirigida porque resultaba muy difícil – con los indicadores incluidos en los Censos como cantidad de has. totales o cultivadas, etc.– determinar cuál productor podría considerarse ‘mediano productor empobrecido’, sin apelar a la consideración de su situación particular y la de su sistema de producción en conjunto, a la que sólo se logra acceder visitándolo en su lugar y teniendo algún trato con él. De allí que prefe86 Un 20% de la muestra. Donde no se ejecuta el PRODERNEA. 88 Pues allí también se aplica el PRODERNEA. 87 PROINDER nº8 89 �rimos confiar en la opinión de informantes calificados para definir dicha situación por conocimiento propio. 2.2 Formulario de encuesta El formulario de encuesta que se aplicó en los dos estudios de caso (en Chaco y Tucumán) fue tomado de una encuesta aplicada durante el año 2003 a pequeños productores minifundistas de la Provincia de Tucumán en el marco de un estudio previo del PROINDER 89 . La decisión de tomar ese formulario de encuesta se relaciona con la disponibilidad, a partir de la aplicación del mismo en esa provincia, de una base de datos sobre la estructura demográfica familiar y la estructura productiva de la finca de aproximadamente 250 pequeños productores minifundistas90 (muestra al azar sobre datos del Censo Nacional Agropecuario del 2002) que se aprovechó para este estudio, significando un importante ahorro de recursos. Al formulario de dicha encuesta se le quitaron las preguntas finales sobre vivienda por considerarlas no pertinentes para el presente estudio, y en su lugar se agregaron cuatro hojas para indagar sobre la problemática del crédito y financiamiento, ya que el formulario originario no preguntaba sobre esa cuestión. Asimismo hacia el final se agregaron dos preguntas sobre la participación del titular y su familia en algún grupo u organización, cuestión que tampoco se preguntaba en el formulario original, ya que se considera importante su inserción en el capital social local en relación con sus posibilidades de negociar en mejores condiciones oportunidades de financiamiento futuro. En la Provincia de Tucumán el formulario se aplicó a una submuestra de pequeños productores ya encuestados en el marco del mencionado estudio del PROINDER, y únicamente se le efectuaron las últimas preguntas referidas a crédito y participación en organizaciones. En cambio en la provincia de Chaco se aplicó todo el formulario de encuesta, ajustado como se explicitó antes. A su vez, en el formulario que se aplicó en esta última provincia, se ajustaron las categorías de los cuadros IV.4 “Uso de la tierra según actividad productiva”, y V.2 “Comercialización de productos”, a fin de atenernos a las producciones típicas de los pequeños productores en cada provincia (por ej. se cambió caña de azúcar por algodón, se incorporó la apicultura, etc.). Con las modificaciones y agregados mencionados antes, el diseño del formulario de la encuesta - que ahora llamamos “Encuesta socio productiva y sobre el acceso al crédito formal e informal de los productores rurales” indaga, se ajusta y/o refleja los requerimientos de información propuestos inicialmente para el trabajo de campo en el presente estudio, a saber: - los tipos de productores (minifundistas, pequeños productores con variada inserción en el mercado, pequeños productores en vías de capitalización, medianos productores en vías de descapitalización y productores asociados en forma complementaria a la producción) con eje en el tamaño del emprendimiento, inserción en el mercado y capacidad de acumulación; - los tipos de actividades a las que se dedican dentro de la cadena agroindustrial del producto (primaria, agroindustrial, comercialización, distribución, etc.); - los tipos de requerimiento de financiamiento que plantea el emprendimiento de acuerdo a la actividad/es a la/s que se dedica (capital de trabajo, fijo, cultivos anuales o perennes, etc.); - su capacidad de repago de acuerdo a sus ingresos netos prediales, ingresos extraprediales, actividades de autoabastecimiento, etc.; - su inserción en el capital social local que posibilite una mayor capacidad de negociación de beneficios en general y de financiamiento en particular - su situación jurídico-institucional en relación con la tenencia de la tierra, el pago de impuestos, etc., que puede funcionar como barrera de acceso al crédito formal. A continuación se presenta el formulario de encuesta que se aplicó. 89 Proyecto de Fortalecimiento Institucional para el Desarrollo Rural de la Provincia de Tucumán. SAGPyA/PROINDER.- 2000. Sobre la base de una tipología de productores cañeros, tabacaleros y horticultores, que son las principales producciones a las que se dedi can los PPM en la provincia. 90 90 PROINDER nº 8 �ENCUESTA SOCIO PRODUCTIVA Y SOBRE EL ACCESO AL CRÉDITO FORMAL E INFORMAL DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES RURALES Ubicación de la Explotación Fecha: ...../......../........ Prov. Depto. Segm. Nº de Cuestionario Fracción Radio Encuestador I. IDENTIFICACIÓN DEL PRODUCTOR Y SU PREDIO I. A Datos del productor 1. Titular (Apellido y Nombre): 2. Sexo: M (1) – F(2) 3. Edad: 4. Domicilio / residencia: 5. Municipio y Comuna: 6. Localidad / Paraje: I. B Croquis Ubicación del Predio: N Indicar esquemáticamente vías de acceso: Km. a recorrer desde rutas principales o Pueblos más próximo. Incluir toda referencia que considere útil para poder acceder al predio. PROINDER nº8 91 �92 PROINDER nº 8 A PC. Primario Completo PI. Primario Incompleto SC. Secundario Completo SI. Secundario Incompleto UC. Universitario Completo UI. Universitario Incompleto 7. Asiste a la escuela (3) Para mayores de 5 años 1. Si 2. No En (3) P S U C I C I C I 6. Nivel de Instrucción (último año aprobado) (2) En (2) 4. Edad 5. Sexo Analfabeto: 1. No asistió a la escuela (no lee, ni escribe) 2. Alfabeto sin escolaridad 3. Sin edad escolar 3. Parentesco (1) En (1) 2. Nombre y Apellido(1) 1. Jefe/a de hogar 2. Esposa/o 3. Hija/o 4. Yerno o nuera 5. Nieta/o 6. Padres 7. Suegra/o 8. Otros parientes 9. Otras personas 1. Nº de orden II. ESTRUCTURA FAMILIAR (incluir sólo a los que comparten la olla al momento de la encuesta) 1. Si 2. No 9. Trabaja en 10. Tiene o la explotación tuvo trabajo (5) extrapredial (últimos 12 meses)Si tiene o tuvo, pasar a III En (5) Sólo en la producción para mercado 1. Si 2. No 1. Si 2. No, en un poblado menor de 2.000 hab. 3. No en un poblado de más de 2.000 hab. En (4) 8. Vive en la explotación (4) �PROINDER nº8 93 2. Ingreso por: (1) 3. Monto para los últimos 12 meses (1) 1. pensiones,2. jubilaciones, 3. becas escolares, 4. cuotas alimentarias, 5. donaciones en dinero, 11. otras 1. Nº de orden familiar III. B Otros ingresos extraprediales En (4) 1. Si, salario fliar, aportes jubilatorios, obra social. 2. No. 1. producción agropecuaria 2. agroindustria 3. industria no agropecuaria 4. comercio 5. servicios 6. sector publico 11. Otros 14.Tenía seguridad social (4) En (3) $/año 13.Calcule el monto de bolsillo resultante (A)x(B) 1. mensual 2. por quincena 3. por día 4. por hora 5. a destajo 6. trueque 11. otros 12.Estime el valor del jornal trabajado En (2) 11.Calcule total de jornales trabajados 1. patrón 2. cuenta propia 3. familiar no remunerado 4. asalariado permanente 5. trabajador temporal 6. Ud. tra- 7. Durante 8. Cuantos 9. Cuantas 10. Como bajó como cuantos me- días por hs por día le pagan 1-Per. ses trabajó mes o pagaban 2-Tran. En (1) Total $/año 1. Nº de 2. Nº de 3. Actividad 4. Ocupa- 5. Ud. orden activi- del estable- ción que era familiar dad cimiento(1) desempe- (2) ñó III. INGRESO EXTRAPREDIAL (PARA LOS ULTIMOS 12 MESES) III A OCUPACIÓn EN ACTIVIDADES EXTRAPREDIALES DEL TITULAR Y DEMAS MIEMBROS DE LA FAMILIA �IV. CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA DE PRODUCCIÓN AGROPECUARIA IV. A Tenencia de la Tierra 1. Forma de Tenencia Superficie Total (a) Propia Con título (b) Propia Sin Título (c) Sucesión en Trámite (d) Sucesión Indivisa (e) Ocupante en Tierras particulares (prestadas)(f ) Ocupante en tierras particulares de hecho) (g) Ocupante en tierras del Estado Nacional o Provincial (Fiscales) (h) Tomada en arrendamiento (i) Tomada en mediería (j) Tomada en aparcería(k) Otras formas (especificar) (l) 2.Superficie (ha) 3.Observaciones (1) (i.1)$ por ha/año: (j.1)$ por año: (k.1) $ por año: (1) Indicar por ejemplo si la superficie total está en un solo predio o en dos o mas causas de porqué parte de la superficie no puede aprovecharse; si la explotación es compartida con, socios de hecho o con uno o mas familiares. IV. B Uso de la Tierra según Aptitud (últimos 12 meses) 1. Aptitud Sin riego. Con aptitud agrícola (a) Sin riego. Con aptitud ganadera (b) Sin riego. Con aptitud Forestal (c) Con riego de canal o pozo público (d) Con riego de pozo o vertiente (e) Superficie no aprovechable (inundada, salitral, pendiente, otras) (f ) Superficie Total (debe coincidir con el total del cuadro VII.1) (g) 2. Superficie en (ha) 3. Observaciones (f.1.)Especifique: 4. Total sup. aprovechable (igual a sup. total menos sup. no aprovechable) IV. C ¿Durante los últimos 12 meses, entregó tierras a terceros para que las trabajen? SI (1) 1.a ¿Cuántas hectáreas? .............. 1.b. $/año ................. NO (2) 94 PROINDER nº 8 �IV. D Uso de la tierra según actividad productiva (últimos 12 meses). d.1. Hortalizas (sólo para el caso de productores hortícolas). 1. Especies Acelga (a) Achicoria (b) Ajo (c) Alcaucil (ch) Apio (d) Batata (e) Berenjena (f ) Brócoli (g) Calabaza (h) Cebolla de cabeza (i) Cebolla de verdeo (j) Chaucha (k) Choclo (l) Coliflor (ll) Escarola (m) Espinaca (n) Frutilla (ñ) Haba (o) Lechuga (p) Mandioca (q) Melón (s) Papa (t) Pepino (u) Perejil (v) Pimiento (w) Radicheta (x) Remolacha (y) Repollo (z) Sandia (a) Tomate perita (b) Tomate redondo (c) Zanahoria(f ) Zapallito de tronco(g) Zapallito redondo (w) Zapallo coreanito (p) Otros zapallos (k) Otras Hortalizas (t) 5. Total 2. Superficie total 3. A campo en (ha) 4. Bajo cubierta (m2) d.2 Tabaco (sólo para el caso de productores tabacaleros). 1. Variedad Burley (a) Criollo (b) Otros (c) (especificar) : 3. Total 2. Superficie en hectáreas PROINDER nº8 95 �(para Tucumán) d.3 Caña de Azúcar (sólo para el caso de productores cañeros). (superficie en hectáreas) 1. Variedad (a)CP 65-350 (b) CP 65-357 (c) LCP 85-384 (d) NA 56-62 (e) NA 63-90 (f ) NA 73-2596 (g) NA 78-369 (h) NA 85-1602 (i) TUC 67-24 (j) TUC 72-16 (k) TUC 77-42 (l) Otras 7. Total 2. Caña Planta 3. Soca 1-2 años 4. 3 – 4 años 5. 5 años o más (para Chaco) d. 3 Algodón (sólo para el caso de productores algodoneros y mixtos). (superficie en hectáreas) 1.Variedad Porá (a) Guazuncho (b) Chaco 520 (c) Otras (d) 3. Total 96 PROINDER nº 8 2. Algodón (has.) 6. Total �d.4 Otros productos agrícolas (incluso para autoconsumo) 1. PRODUCTO 1. Producto Cereales (a) 2. ESPECIE (ESPECIFICAR) 2.Especie (especificar) 3. SUPERFICIE Y CANTIDAD 3. Superficie o cantidad Oleaginosas (b) Legumbres (c) Forrajeras Anuales (d) Forrajeras perennes (e) Frutales (f ) Aromáticas (g) Hortalizas (h) Otras (i) d. 5 Capital de la Explotación d. 5.1 Construcciones, instalaciones y mejoras 1. Construcciones, instalaciones y mejoras 2. Cantidad 3. Superficie, longitud o capacidad 4. Propiedad: Propia (1) Compartida (2) Alquilada (3) 5. ¿Está en uso? Si (1) No (2) (a)Alambrado perimetral a.1 completo a.2 incompleto (b) Galpones (c) Tinglados (d) Silo (e) Tanques (agua) (f ) Secadero (tabaco) (g) Corrales (h) Potreros (i) Pozo para riego (j) Otros (especificar) PROINDER nº8 97 �d.5.2 Equipos 1. Equipos y herramientas 2. Cantidad 3. Superficie, longitud o capacidad 4. Propiedad: Propia (1) Compartida (2) Alquilada (3) 5. ¿Está en uso? Si (1) No (2) (a) Tractor (b) Vehículo (especificar) (c) Arado para tractor (d) Arado tracción a sangre (e) Sembradora / plantadora (f ) Pulverizadora (mochila) (g)Surcadora t. a sangre (h) Cultivadora t. a sangre (i) Rastra de dientes (j) Rastra de discos (k) Motocultivador (l) Moledora de granos (ll) Mezcladora (m) Colmenas (n) Planta extractora de miel (ñ) Boyero eléctrico (o) Fertilizadora (p) Carro (q) Acoplado p. Transporte (r) Otro (especificar) d.5.3 Animales de renta y de trabajo 1. Especies animales Reproductores bovinos machos (a) Reproductores bovinos hembras (b) Vaquillonas (c) Novillos (d) Terneros (todo el resto) (e) Equinos (f ) Mulares (g) Asnales (h) Bueyes (i) Reproductores caprinos machos (j) Reproductores caprinos hembras (k) Chivos (todo el resto) (l) Reproductores porcinos machos (ll) Reproductores porcinos hembras (m) Lechones (todo el resto) (n) Gallinas ponedoras (ñ) Gallinas doble propósito (o) Pollos parrilleros (p) Gallinas criollas (q) Pollos criollos (r) Pavos (s) Gansos (t) Patos (u) Otras especies (especificar) (v) 98 PROINDER nº 8 2.Cantidad de cabezas �d.6 Asistencia Técnica 1. Recibe o recibió asistencia técnica en los últimos 10 años? SI (1) NO (2) 2. De qué institución: (a) INTA - UNIDAD DE MINIFUNDIO / CAMBIO RURAL (especificar) (b) PRO HUERTA (c) PSA (d) PRODERNEA (e) COOPERATIVAS (f ) ONGs (g) EMPRESAS PRIVADAS (h) otros(especifique) ......................................................... d. 7. Contratación de Servicios y Mano de Obra 1. ¿Contrató servicios (excepto mano de obra) para la producción en los últimos 12 meses? SI (1) (complete grilla) 2. NO (pase a preg.2) 1. Servicio 2. Monto pagado ($) 3. Pagado en especie (especificar) 2. ¿Contrató mano de obra en los últimos 12 meses? SI (1) 1 ¿Cuántas personas?.......................................................................... 2 ¿Cuántos días?................................................................................... 3 ¿Cuántos jornales?............................................................................. 4 ¿Cuánto se pago en total?.................................................................. No (2) V. PRODUCCIÓN, VENTA y AUTOCONSUMO V.A Productos y subproductos vendidos en el último ciclo productivo (12 meses) 1.Productos y subproductos 2.Producción (unidad de medida)(1) 3.Cantidad vendida (A) 7.Totales 4.Precio unitario de venta ($)(B) 5.Ingreso Bruto (A) x (B) $ 6.Gasto de producción ($)(2) $ (1) kilos, toneladas, fardos, plantines, jaulas, bolsas. etc. (2) en materia prima, insumos, empaque, transporte, etc. 99 PROINDER nº8 �V. B Comercialización de los productos 1.Producto 2. Corredor o 3.Acopiador 4.Cooperativa 5.Otro pro- 6.Circuito 7.Industria 8.Otros comisionista o packing ductor minorista(*) especificar Hortalizas(a) Tabaco(b) Algodón(c) Apicultura(d) Carne vacuna(e) Otros (f ) (*) Especifique (ferias, verdulerías, etc.) V. C Productos y subproductos consumidos en el último ciclo productivo (12 meses). 1.Productos y subproductos 2.Producción (unidad de medida)(1) 3.Cantidad 4.Precio unitario consumida (A) de venta ($)(B) 7.Totales 5.Ingreso Bruto del autoconsumo (A) x (B) $ 6.Gasto de producción ($)(2) $ (1) kilos, toneladas, fardos, plantines, jaulas, bolsas. Etc. (2) en materia prima e insumos, etc.- V. E Ingreso por actividades extractivas 1.Productos y subproductos 2.Producción (unidad de medida)(1) 3.Cantidad vendida (A) Carbón (a) Leña (b) Ladrillos (c) Otras (d) (1) kilos, toneladas, fardos, plantines, jaulas, bolsas. Etc (2) en materia prima, insumos, empaque, transporte, etc. 100 PROINDER nº 8 4.Precio unitario de venta ($)(B) 5.Ingreso Bruto (A) x (B) 6.Gasto de producción ($)(2) �VI. GASTOS FAMILIARES 1.Erogaciones monetarias (a)Canasta fliar (alimento, salud, educación, vestimenta) (b) Servicios (luz, gas, agua) (c) Impuestos (todos) (d) Bienes durables para el hogar (muebles y art. del hogar) 8e)Otros (especificar) 4. Total de gastos familiares 2.$ promedio /mes 3. $/año VII. INGRESOS FAMILIARES VII. A Ingresos Monetarios prediales de los últimos 12 meses 1.Ingresos prediales (a) Productos agrícolas (b) Productos pecuarios (c) Productos artesanales (d) Actividades extractivas (e) Otros (especificar) 4. Total Ingreso Predial 2. Ingreso bruto por venta 3. Gastos de producción 4. Ingreso monetario VII. B Ingresos monetarios extraprediales 1. Ítems 2. Nº de miembros de la flia. que lo perciben 3. Total del ingreso extrapredial (a) Ocupación extrapredial (p. III.A ) (b) Otros ingresos (p. III.B) (c) Remesas familiares (p. IX) (d) Arrendamientos (p. IV.A) 4. Total Ingreso extrapredial VII. C TOTAL DE INGRESO MONETARIO ($) Ingreso predial + Ingreso extrapredial = .................. VII. D Ingreso predial por autoconsumo para los últimos 12 meses ($) 1.Ingresos prediales 2. Ingreso bruto por autoconsumo 3. Gastos de producción 4. Ingreso monetario (a) Productos agrícolas (b) Productos pecuarios (c) Productos artesanales (d) Actividades extractivas (e) Otros (especificar) 4. Total Ingreso Predial VII. E INGRESO FAMILIAR ANUAL BRUTO ($) Ingreso monetario + Ingreso por autoconsumo = ........... VII. F INGRESO FAMILIAR ANUAL NETO ($) Ingreso familiar anual bruto – gastos familiares = ……… PROINDER nº8 101 �102 PROINDER nº 8 (2) NO 1. Nº de Orden 2.Parentesco 3.Migró (1)cónyuge (1)en forma permanente (2)hijo/a (2) en forma transitoria (3)otros miembros (pase a X) (complete el cuadro siguiente) SI (1) VIII. A. ¿En los últimos 3 años migró algún miembro de la familia? VIII. MIGRACIONES 4.Motivo principal de la migración (a) trabajo (b) estudio (c) matrimonio (d) familiar (e) otros especificar (d)comercio (e)servicios (f )sector público (g)Otros (d)comercio (e)servicios (f )sector público (g)Otros 5. Si migró por trabajo. En qué se desempeña (a)Producción agropecuaria (b)agroindustria (c)industria no agropecuaria 6.Actualmente está radicado en: (a)ciudad de la provincia (b)ciudad de otra provincia (c)área rural de la provincia (d)área rural de otra provincia (e)Capital federal o GBA (f ) Otros - especiíficos 7.Si envía dinero o especies. Calcule en $ por año. �PROINDER nº8 103 SI (1) SI (1) NO (2) (pase a IX.C) NO (2) (c) Hijo (d) Hija (e) Otro 3. Titular del crédito (a) Esposo (b) Esposa 4. Fuente 5. Monto (1) (2) 6. Destino 7. Tasa 8. Gracia (3) anual % (meses) 9. Amorti- 10. Garantía zación (4) (meses/ años) 11.Formas de devolución (dinero, especie etc.) mente. porqué?. Motivo 12.Devolvió 13.Si no desi no parcial volviió o lo (a) (b) (c) hizo parcial (4) : la garantía puede ser hipotecaria, prendaria, solidaria, a sola firma, etc.- (3) : interesa el crédito destinado al proceso productivo, para la adquisición de materia prima e insumos, capital de trabajo, inversiones, comercialización, etc.- (2) : no sólo monetario ($), sino también en especie como por ej. los adelantos en insumos con compromiso de devolución en producto a la cosecha, etc. prestamista, familiar o amigo, etc.- (1) : la fuente puede ser el PSA, PRODERNEA, otro programa (FONCAP, etc.) ,de un banco (provincial, Banco Nación, etc.), de una ONG (FUNDAPAZ, etc.), de un proveedor, acopiador, comerciante, 1. Nº de 2. Año orden (si contesta afirmativo alguna de las dos preguntas anteriores complete el cuadro siguiente) IX. B RECIBIÓ ALGÚN CRÉDITO ENTRE 1998 Y 2002? IX. A RECIBIÓ ALGÚN CRÉDITO EN EL ÚLTIMO AÑO (2003)? IX. FINANCIAMIENTO Y CRÉDITO �104 PROINDER nº 8 4. Límite de montos 5. Destinos posibles 6. Tasa anual 7. Período de gracia 8. Período de amortización 9. Garantías 10. Costo del trámite 11. Complejidad del trámite IX. D CUÁL ES LA IMPORTANCIA QUE ASIGNA AL CRÉDITO EN EL DESENVOLVIMIENTO DE SUS ACTIVIDADES Y SI EXISTEN OTRAS VENTAJAS O DESVENTAJAS QUE QUIERA EXPRESAR? ........................................................................................................................................................................................................ ........................................................................................................................................................................................................ ........................................................................................................................................................................................................ ........................................................................................................................................................................................................ (3) : Se refiere por ejemplo, al costo de la apertura de una cuenta bancaria, del mantenimiento de la misma, etc. (2) : En el caso de programas estatales o de Ongs, etc., límite en hectáreas, en ingresos, etc.- (1) : Se refiere al momento en que lo recibió en relación con el momento dentro de la secuencia del proceso productivo en que lo necesitaba. 1. Nº de 2.Oportunidad 3. Requisitos (1) de acceso (2) (Marque dentro del cuadro con: B (bueno), R (regular), M (malo) y explicite el motivo principal) IX. C OPINIÓN SOBRE LAS VENTAJAS O DESVENTAJAS DE LA OPERATORIA DEL CRÉDITO QUE RECIBIÓ. �IX. E ¿ALGUNA VEZ RECIBIÓ UNA INTIMACIÓN DE PAGO DE UN ACREEDOR? SI (1) NO (2) (pase a preg. X. G) IX. F EN CASO AFIRMATIVO, CÓMO REACCIONÓ? (MARQUE CON UNA X) (a) Pagó inmediatamente (b) Sólo pagó cuando dispuso del dinero (a la cosecha, etc.) (c) Vendió una pertenencia para pagar (animal, etc.) (d) Pidió dinero prestado para pagar (a un familiar o vecino, etc.) (e) No pagó porque ‘igual no pasa nada’ (f ) Otro (especificar) IX. G SI DEBE CUOTAS A VARIOS ACREEDORES, A QUIÉN PAGA PRIMERO Y PORQUÉ? 1. Acreedores (a) Proveedor de insumos 2. Orden de prioridad(1,2.3, ....) 3. Motivo principal (b) Acopiador de la producción (c) Programa de crédito estatal (d) Programa de crédito de una ONG (e) Banco (f ) Prestamista privado (g) Otro (especificar) IX. H SI NO ACCEDIÓ A FINANCIAMIENTO CON CRÉDITO, CUÁLES FUERON LAS RAZONES? (no lo necesitó, no cumplía con las condiciones exigidas, le resultó muy costoso o complicado el trámite, malas experiencias previas, le ofrecieron un crédito para.........pero no lo tomó porque.........., etc.) ................................................................................................................................................................................ ................................................................................................................................................................................ ................................................................................................................................................................................ IX. I ACTUALMENTE PEDIRÍA UN CRÉDITO? SI (1) NO (2) (pase preg. (IX. K ) PROINDER nº8 105 �IX. J. EN CASO AFIRMATIVO, CON QUÉ DESTINO Y A QUÉ INSTITUCIÓN LO PEDIRÍA? (programa u organismo público, ONG, banco público, banco privado, proveedor, otro) ................................................................................................................................................................................ ................................................................................................................................................................................ IX. K OTRO TIPO DE FINANCIAMIENTO UTILIZADO (QUE NO ES CRÉDITO). 1. Nº de orden 2. Año 3. Tipo (1) 4. Fuente 5. Monto($) 6. Destino (1) : puede ser financiamiento propio de ingresos prediales o extraprediales, subsidios de programas estatales o de ongs, y otras fuentes informales como acopiadores, comerciantes, etc. IX. L SUGERENCIAS SOBRE CÓMO MEJORAR LAS OPORTUNIDADES DE FINANCIAMIENTO ............................................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................................................... (preguntas IX. LL y IX. M exclusivamente para los beneficiarios del PSA) y PRODERNEA IX. LL RECIBIÓ APOYO DE TÉCNICOS DEL PROGRAMA PARA LA SOLICITUD Y DEVOLUCIÓN DEL CRÉDITO? (Marque con una cruz en el cuadro, puede marcar más de un casillero). (a) Para identificar la necesidad y el tipo de proyecto a presentar (b) Para llenar el formulario de solicitud (c)Para la presentación de la solicitud (d) Nos acompaña a cobrar el crédito (e) Participa de la cuenta donde se deposita el crédito (f ) Cobra él el crédito y nos trae el dinero (g) Nos acompaña a comprar con el dinero del crédito (h) Cobra el crédito y nos compra los insumos o bienes (i) Nos apura con los pagos de las cuotas de devolución (j) Nos acompaña a pagar las cuotas de devolución (k) Nos cobra las cuotas de devolución y él las deposita (l) Otras formas de apoyo (especificar) 106 PROINDER nº 8 �IX. M RECIBIÓ CAPACITACIÓN DEL PROGRAMA PARA LA SOLICITUD Y DEVOLUCIÓN DEL CRÉDITO? (cursos, talleres, jornadas, charlas de los técnicos del Programa, etc.) SI (1) NO (2) X. PARTICIPACIÓN EN ORGANIZACIONES X. A ¿PARTICIPA EL TITULAR O ALGÚN MIEMBRO FAMILIAR EN UN GRUPO U ORGANIZACIÓN? SI (1) NO (2) XI. B EN CASO AFIRMATIVO, ESPECIFICAR QUIÉN Y EN QUÉ GRUPO U ORGANIZACIÓN? (el nombre si corresponde, pudiendo ser más de uno: ej. grupo del programa, comité del Programa, consorcio, cooperativa, asociación de productores, movimiento campesino, comisión municipal, provincial, nacional, etc.) ............................................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................................................... X.C EN CASO AFIRMATIVO, CÓMO SE CONSTITUYÓ EL GRUPO U ORGANIZACIÓN? (por afinidad, vecindad, pertenencia a una asociación más amplia, por sugerencia del técnico, etc). ............................................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................................................... PROINDER nº8 107 �2.3 Realización de la encuesta en Chaco y Tucumán El operativo de aplicación de la encuesta en Chaco se inició el Lunes 19 de Abril de 2004 y se prolongó por dos semanas. Las 100 encuestas fueron aplicadas por 5 técnicos vinculados al INTA o al Ministerio de la Producción (no a los programas de crédito que se ejecutan en la provincia) y con extensa experiencia en censos y encuestas. Cubrieron toda el área de relevamiento desde Resistencia, Saenz Peña, Charata, Machagai y Castelli. Los departamentos donde se encuestó fueron Cte. Fernández, 25 de Mayo, Gral. San Martín, Gral. Guemes y Maipú. Sin embargo hubo casos de PRODERNEA que se ubicaron en los deptos. 12 de Octubre, Chacabuco y 9 de Julio, a fin de lograr la diversidad de proyectos productivos financiados por dicho programa. Tal como se planeó, se entrevistaron 70 PPM de la muestra al azar especialmente preparada sobre datos del Censo Provincial Agropecuario de 2001. A ellos se agregaron 10 productores beneficiarios del PSA y 10 del PRODERNEA, tomados del empadronamiento de dichos programas y 10 productores medianos empobrecidos ubicados por los técnicos participantes dentro de los beneficiarios de Cambio Rural o del servicio de extensión del INTA Saenz Peña. El supervisor del operativo fue el Jefe de la Casa de Campo del Ministerio de la Producción de la Provincia, la que funcionó como sede del mismo. El operativo de encuesta en Tucumán se inició el Lunes 3 de Mayo de 2004 y se programó por tres semanas. Se contrataron 3 encuestadores que habían realizado el relevamiento anterior para el PROINDER, que en este caso en gran parte sólo tenían que completar con las preguntas referidas al crédito. Los mismos, así como el supervisor tienen también vasta experiencia en realización de encuestas y censos, y forman parte de la Asociación de Técnicos de Programas y Proyectos Sociales (ATPPS), cuya oficina en la ciudad de Tucumán funcionó como sede del operativo. Se realizaron 100 encuestas en los departamentos de La Cocha, Leales, Cruz Alta, Alberdi y Simoca: 70 de la muestra al azar de PPM, 20 beneficiarios del PSA y 10 medianos productores empobrecidos ubicados con el apoyo del INTA Famaillá. En ambos casos, la responsable del trabajo de campo del estudio a nivel del equipo central, realizó durante el primer día del operativo la capacitación de los encuestadores con el Instructivo de la encuesta y se quedó la primera semana para supervisar y realizar entrevistas a informantes claves. El proyecto aportó como estaba previsto el honorario de los encuestadores y de los supervisores y corrió con los gastos de traslado de los mismos (combustible de los vhículos). 108 PROINDER nº 8 �BIBLIOGRAFÍA Acevedo, Rommel y Delgado, Javier. “El papel de los bancos de desarrollo agrícola en el acceso al crédito rural”. Casos de Ecuador, Guatemala, México y Perú”. 2002. Aguilar, Giovanna. “Las microfinanzas rurales y el AGROBANCO”. Instituto de Estudios Peruanos (IEP). Perú. Agosto de 2003. Aguilar, Giovanna. “El impacto del Agrobanco sobre las microfinanzas rurales”. (IEP). Pucallpa, Perú. Agosto de 2003. Albornoz, Nelson y otros. “Caja Rural Intercomunal San Antonio de Padua, Chiguará, Estado Mérida, Venezuela”. 2003. Alvarado, Javier y otros. “El Linking ONG-Banco del CES. Solidaridad de Chiclayo” Bolivia, 2000. Alvarado, Javier y otros. “Microleasing Agrario: Un nuevo producto de la Asociación Ecuménica de Desarrollo”. Bolivia, 2000. 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Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Rofman, A.B.; Foti, M.del P.; Garcia, I.L. Title A name given to the resource Acceso de los pequeños productores al crédito formal e informal: diagnóstico y propuestas Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, Buenos Aires (Argentina). Dirección de Desarrollo Agropecuario. PROINDER Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2005 Subject The topic of the resource CRÉDITO; EXPLOTACIÓN EN PEQUEÑA ESCALA; ECONOMÍA AGRARIA; DESARROLLO RURAL; FINANCIAMIENTO Source A related resource from which the described resource is derived Serie Estudios e Investigaciones. Nro. 8 Language A language of the resource es http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/d68c61420209513c8e44b3ba06f9fc82.jpg 684829e6f02fad1e3febf8499ac44946 http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/f25f5803761fa155772ae8264adb4705.pdf e4004702b3061f1ae6d3027d57262e14 PDF Text Text Ministerio de la Producción Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos Dirección de Desarrollo Agropecuario PROINDER LOS JOVENES RURALES EN ARGENTINA Elementos para una estrategia de desarrollo rural Marcela Román SERIE ESTUDIOS E INVESTIGACIONES BUENOS AIRES, 2003 4 �ISBN Nº. 987-9184-30-0 Dirección de Desarrollo Agropecuario Componente Fortalecimiento Institucional del Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER) Av. Paseo Colón 982, 3º piso, oficina 164. (1063ACW) Buenos Aires, Argentina Impreso en el mes de febrero de 2003. �iPRESENTACION La Dirección de Desarrollo Agropecuario se complace en difundir los principales resultados del Estudio sobre jóvenes rurales realizado en el marco del Componente Fortalecimiento Institucional del Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER). El PROINDER es un proyecto de cobertura nacional, financiado por el BIRF y ejecutado por la SAGPyA en forma descentralizada en las 23 provincias del país.Tiene dos componentes principales, Apoyo a las Iniciativas Rurales, a cargo del Programa Social Agropecuario y Fortalecimiento Institucional, implementado por la Dirección de Desarrollo Agropecuario. Sus objetivos son: a) mejorar las condiciones de vida de 40000 familias rurales pobres de pequeños productores y trabajadores transitorios agropecuarios, mediante la financiación de proyectos productivos agropecuarios o de actividades conexas a las agropecuarias y b) fortalecer la capacidad institucional nacional, provincial y local para generar e implementar políticas de desarrollo rural. En ese marco, el Proyecto tiene una fuerte orientación en el sentido de privilegiar a los denominados grupos vulnerables, que abarcan a las mujeres, los jóvenes y los aborígenes. En el caso del componente Fortalecimiento Institucional, este enfoque se expresa en la realización de estudios específicos y actividades de capacitación a funcionarios y técnicos provinciales, destinadas a sensibilizarlos en estas temáticas, así como en los abordajes y metodologías más apropiados para el trabajo con estos grupos. El trabajo que aquí se presenta es el resultado de un esfuerzo de sistematización de la información secundaria disponible, el procesamiento de datos de encuestas de hogares rurales financiadas por el PROINDER, y la realización de un taller en el que participaron jóvenes de todo el país, en el que éstos pudieron volcar sus experiencias e inquietudes. Es nuestra convicción que la información aquí presentada, junto con los lineamientos de propuestas esbozadas, constituyen un material imprescindible para la formulación de políticas que tengan en cuenta su problemática como jóvenes y como habitantes del medio rural. Ing. Agr. Patricia Areco Directora de Desarrollo Agropecuario �iINDICE •1 INTRODUCCION • • Algunos antecedentes sobre la temática Objetivos y organización del documento •II ASPECTOS METODOLÓGICOS • III RESULTADOS •1 •1.1 •1.2 •1.2.1 •1.2.2 •1.2.3 •1.2.4 •1.2.5 9 12 14 15 18 18 18 22 22 23 30 35 • Aproximación cuantitativa sobre los jóvenes rurales pobres Introducción Algunas variables que caracterizan la situación de los jóvenes rurales pobres Tramos de edad Condición de actividad Ocupación y categoría ocupacional por rama de actividad Asistencia a establecimientos educativos y nivel de instrucción Elementos para la caracterización de situaciones críticas y la focalización o priorización geográfica de proyectos Síntesis ejecutiva •2 •2.1 •2.2 •2.3 • Salta y Misiones. Datos basados en el análisis de las encuestas de hogares rurales Pobreza, composición de los hogares y migración Situación ocupacional Educación y nivel de escolaridad Síntesis ejecutiva 41 41 48 54 59 •3 •3.1 •3.2 Algunos antecedentes de proyectos y políticas destinadas a jóvenes Relevamiento de instituciones que trabajan con jóvenes rurales Demandas de los jóvenes rurales en relación a los proyectos de desarrollo rural 60 64 74 IV. CONCLUSIONES E IMPLICANCIAS PARA PROYECTOS DE DESARROLLO RURAL 77 BIBLIOGRAFÍA • 83 ANEXO TABLAS 85 ANEXO FIGURAS Y MAPAS 38 40 125 �•Indice de Tablas •Tabla 1 Tasas de desempleo en aglomerados urbanos 11 •Tabla 2 Tasas de actividad y desocupación de la población rural con NBI total y de 15 a 24 años (1991) 13 •Tabla 3 Diferencias entre las fuentes de datos empleadas (datos primarios: Censo de Población y Vivienda 1991) 16 •Tabla 4 Población total de 14 y más años y población joven de áreas rurales y localidades de hasta 5000 habitantes según condición de NBI 18 Tabla 5 Población rural de 13 a 24 años con bajo nivel de instrucción, según condición de NBI • Tabla 6 Jóvenes rurales de 14 a 24 años que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo, según sexo y condición de NBI 19 20 •Tabla 7 Condición de actividad de jóvenes de 14 a 24 años, por condición de NBI y tipo de asentamiento 21 •Tabla 8 Nivel de instrucción de jóvenes de 13 a 24 años por condición de NBI y tipo de asentamiento 21 •Tabla 9 Porcentaje de jóvenes sobre la población rural en hogares con NBI 23 •Tabla 10 Jóvenes de 14 a 24 años en hogares rurales con NBI según condición de ocupación 24 •Tabla 11 Comparación entre el porcentaje de inactivos en jóvenes de 14 a 24 años y población de 14 y más años en hogares rurales con NBI 26 •Tabla 12 Condición de inactividad de jóvenes rurales de 14 a 24 años en hogares con NBI 27 •Tabla 13 Participación de los jóvenes en la fuerza laboral proveniente de hogares rurales con NBI 28 •Tabla 14 Porcentaje de población con NBI en áreas rurales y localidades de hasta 5000 habitantes 29 •Tabla 15 Total de jóvenes rurales en hogares con NBI, ocupados , por sexo y condición de ocupación 32 •Tabla 16 Total de jóvenes y no jóvenes ocupados de hogares rurales con NBI, por sexo y condición de ocupación 32 •Tabla 17 Ocupaciones agrarias y no agrarias en porcentaje de la población rural con NBI, discriminadas por sexo y edad para el total del país 33 •Tabla 18 Ocupaciones agrarias y no agrarias en porcentaje sobre la población con NBI de localidades de 2000 a 5000 habitantes, discriminadas por sexo y edad para el total del país 33 •Tabla 19 Algunos indicadores de la problemática ocupacional de los jóvenes por provincia 34 •Tabla 20 Población rural sin NBI. Porcentajes de ocupados por rama de actividad y categoría ocupacional 35 •Tabla 21 Asistencia a establecimientos educativos para población rural con NBI según tramos de edad.Total del país 35 �•Tabla 22 Jóvenes rurales con NBI que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel de instrucción. 36 •Tabla 23 Porcentaje de jóvenes con bajo nivel educativo, ordenados en forma ascendente por provincias 37 •Tabla 24 Síntesis de la situación provincial en relación a la problemática de la juventud rural 37 •Tabla 25 Cuantificación de jóvenes rurales pobres a nivel provincial, en porcentaje 39 •Tabla 26 Salta, valores generales correspondientes a la muestra 41 •Tabla 27 Misiones, valores generales correspondientes a la muestra 41 •Tabla 28 Salta y Misiones : Jóvenes de hogares rurales discriminados por sexo 42 •Tabla 29 Salta y Misiones : Jóvenes de hogares rurales con NBI discriminados por sexo 42 •Tabla 30 Población joven de Salta y Misiones discriminada por relación de parentesco 42 •Tabla 31 Salta y Misiones. Población joven por relación de parentesco y sexo 43 •Tabla 32 Misiones, población joven por estado civil, relación de parentesco y sexo 43 •Tabla 33 Salta, población joven por estado civil, relación de parentesco y sexo 44 •Tabla 34 Misiones. Población de 14 a 19 años por estado civil, relación de parentesco y sexo 44 •Tabla 35 Salta. Población de 14 a 19 años por estado civil, relación de parentesco y sexo 45 •Tabla 36 Motivos y destino de la migración de los hijos en Salta y Misiones 46 •Tabla 37 Destino de las migraciones de los hijos, según motivos, en Salta y Misiones 47 •Tabla 38 Ocupaciones de jóvenes por sector, según sexo y tramo etáreo en valores absolutos y porcentajes, en Salta y Misiones 49 •Tabla 39 Ocupaciones de jóvenes de hogares rurales con NBI por sector, según sexo y tramo de edad, en valores absolutos y porcentajes, en Salta y Misiones 49 •Tabla 40 Ocupación de jóvenes de hogares sin NBI en Salta y Misiones 49 •Tabla 41 Ocupaciones según tipo de hogar, sexo y tramo etáreo en porcentaje, para Salta y Misiones 50 •Tabla 42 Jóvenes que buscan trabajo por sexo y tramo etáreo (en porcentaje) 51 •Tabla 43 Jóvenes de hogares con NBI que buscan empleo por sexo y tramo de edad en Salta y Misiones (en porcentaje) 51 •Tabla 44 Jóvenes de hogares sin NBI que buscan trabajo, por sexo y tramo de edad, en Salta y Misiones (en porcentaje) 51 •Tabla 45 Desocupación y búsqueda de empleo en valores absolutos y porcentaje, en Salta y Misiones 51 •Tabla 46 Porcentaje de jóvenes que no buscan empleo sobre jóvenes que no trabajan, en Salta y Misiones 52 �•Tabla 47 Tipo de trabajo buscado por los jóvenes en Salta y Misiones (en porcentaje) 53 •Tabla 48 Ingreso mensual más bajo que aceptarían quienes buscan empleo, según sexo y tramo de edad en Salta y Misiones 53 •Tabla 49 Razones de los jóvenes para no buscar empleo en Salta y Misiones, en porcentaje 54 •Tabla 50 Asistencia a establecimientos educativos de jóvenes de Salta y Misiones 54 •Tabla 51 Proporción de jóvenes con NBI entre los jóvenes de Salta y Misiones que no asisten a establecimientos educativos 55 •Tabla 52 Jóvenes que asisten a establecimientos educativos en Salta y Misiones y nivel al que asisten 55 •Tabla 53 Misiones. Jóvenes que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado. 56 •Tabla 54 Salta. Jóvenes que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado. 56 •Tabla 55 Misiones. Jóvenes de hogares con NBI que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado. 56 •Tabla 56 Salta. Jóvenes de hogares con NBI que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado. 56 •Tabla 57 Salta y Misiones. Jóvenes según asistencia a establecimientos educativos 57 •Tabla 58 Jóvenes de Salta y Misiones que recibieron educación no formal según nivel de educación 57 •Tabla 59 Jóvenes que asisten a establecimientos educativos por tipo de régimen y de colegio, para Misiones y Salta 58 •Tabla 60 Jóvenes que no trabajan según asistencia a establecimientos educativos Misiones y Salta 58 •Tabla 61 Jóvenes rurales que no trabajan, no estudian ni buscan trabajo en Salta y Misiones 58 •Tabla 62 Relevamiento de instituciones que trabajan con jóvenes rurales 66 •Tabla 63 Relevamiento de instituciones. Problemas encontrados para la ejecución de los proyectos 70 •Tabla 64 Relevamiento de instituciones.Tipos de proyectos con jóvenes 71 •Tabla 65 Relevamiento de instituciones. Algunos criterios de evaluación presentados 72 •Tabla 66 Relevamiento de instituciones. Propuestas de acción 73 •Tabla 67 Relevamiento de instituciones. Propuestas de capacitación 73 •Tabla 68 Tipología para proyectos de desarrollo rural con inclusión de la problemática juvenil 80 7 �8 �iI. INTRODUCCION La consideración de la problemática juvenil dentro del espacio público, surge con mayor énfasis desde que las Naciones Unidas designan el año 1985 como el año internacional de la Juventud. Probablemente, como ocurrió con otras políticas públicas destinadas a otros grupos sociales considerados vulnerables, ese reconocimiento es paralelo al ascenso del neoliberalismo como política económica. A partir del cuestionamiento hacia las instituciones de regulación y negociación del mercado de trabajo que habían operado hasta esa etapa (de la Garza Toledo, 2000), los jóvenes, que inician su incorporación al mercado de trabajo, resultan uno de los grupos particularmente afectados (CEPAL, 1997; PNUD, 1997; Salvia, 2000). Las razones que se plantean para la definición de políticas dirigidas hacia los jóvenes contribuyen a entender cómo se ha delineado ese espacio. Esas razones se esgrimen tanto desde la potencialidad que significa la juventud para la construcción del capital humano en la sociedad, como desde la "sospecha" de su participación en el trabajo ilegal, la delincuencia juvenil y los movimientos insurgentes de América Latina, como consecuencia de su marginación y exclusión del mercado de trabajo y la educación (IICA, 2000; Salvia, 2000; Lasida, 2000). Esa forma de incorporación a la agenda pública, determina que los objetivos de los programas y proyectos destinados hacia los jóvenes puedan adquirir un carácter puntual y compensatorio si no incluyen además otras consideraciones sobre su especial problemática. En ese sentido, muchos trabajos de orden académico han aportado elementos para comprender la situación de los jóvenes, aunque pocos de ellos se han referido a los jóvenes rurales. Parece conveniente reseñar algunos de esos trabajos para enmarcar adecuadamente los resultados de este documento y realizar propuestas que permitan solucionar, al menos en parte, su condición de vulnerabilidad social. Dos variables aparecen asociadas a todos los estudios sobre juventud: el trabajo y la educación. Son éstos los principales agentes de socialización de los jóvenes y cumplen un papel importante en su desempeño posterior como adultos (Lasida, 2000). Particularmente entre los jóvenes pobres o de grupos sociales menos favorecidos, la relación con esas dos variables se plantea en términos de exclusión. Un estudio del Sistema de Información y Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO) de Noviembre de 1999, encontró que casi el 30% de los jóvenes de 15 a 24 años de Capital y Gran Buenos Aires, vivía en hogares pobres, y que sobre dos millones de jóvenes de 15 a 24 años que vivían en esas localidades, casi 400.000 no estudiaban ni trabajaban (Clarín, 7/11/99; SIEMPRO,1999). Es decir que uno de cada cinco jóvenes de áreas urbanas no estaba inserto en el sistema laboral ni en el educativo. Este parece ser parte del núcleo central de la problemática juvenil, es decir, cómo y en qué condiciones se asegura su formación para garantizar su inserción productiva y su independencia económica como adulto. Precisamente las transformaciones ocurridas en la última década parecen configurar para los jóvenes pobres una iniciación traumática. Por un lado, la escuela dejó de funcionar como camino de integración y de ascenso social (Balardini y Hermo, 1995; Salvia, 2000). Muchos jóvenes abandonan sus estudios para buscar trabajo. Otros no lo consiguen y abandonan también esa búsqueda. En ese contexto los jóvenes se encuentran sin empleo, sin educación y sin una contención económica familiar cuando además provienen de familias pobres. Es allí donde se sugiere que la mendicidad y las actividades ilegales hacen su aparición. Basándose en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), Salvia (2000) demuestra que el 44% de los jóvenes de 15 a 24 años de los principales aglomerados urbanos (más de 2.7 millones de jóvenes), no asiste a establecimientos educativos. De ellos el 36% no supera el nivel primario completo. Por otra parte, una importante proporción no tiene trabajo. Si de ese total se descuentan además a quienes cumplen alguna tarea doméstica, se desprende que el 14% de los jóvenes no estudian ni trabajan ni son amas de casa. Es decir que están excluidos del mundo del trabajo y la educación antes de los 24 años. A los jóvenes que se encuentran en esa situación y que tampoco están buscando trabajo (es decir no están incluidos en la categoría de los desocupados), se los considera el “núcleo duro” de los excluidos o inactivos marginales y ascenderían, en los 9 �aglomerados urbanos, a 320.000 jóvenes. De ellos sólo el 20% ha completado los estudios secundarios. Con esos datos, Salvia (2000) concluye que la exclusión juvenil no es un problema aislado en la Argentina y que el déficit educativo es una influencia predominante como factor de exclusión de los jóvenes urbanos, al impedir o desalentar la búsqueda de empleo. A ello debe agregarse que una característica del mercado de trabajo urbano -que se viene registrando continuamente desde 1975- es la tendencia al incremento del grado de escolaridad de la población ocupada (Altimir y Beccaria, 1999). El desempleo ha afectado en mayor proporción a quienes como máximo han completado el nivel primario, mientras que disminuyó entre quienes tienen terciario completo. Los mismos autores encuentran también que se ampliaron las brechas entre las remuneraciones de personas con diferente grado de escolaridad: mejoraron las de los asalariados que tienen alguna capacitación terciaria, se mantuvieron las de quienes poseen secundaria completa, pero cayeron las que corresponden a trabajadores con menor grado de escolarización. Otro fenómeno que acompaña este proceso es el de “devaluación de las credenciales educativas” (Altimir y Beccaria, Op. Cit.; Filmus y Miranda, 2000), lo que significa una preferencia creciente por reclutar trabajadores con un mayor grado de calificación que el tradicionalmente necesario para cubrir el puesto. Esa tendencia recae finalmente entre los jóvenes que poseen baja calificación, pues los puestos a los que tradicionalmente podían aspirar como primer trabajo se ocupan con personal sobrecalificado para esa tarea. También los cambios en el mercado de trabajo se reflejan en la mayor volatilidad del empleo, debido a una mayor precariedad ocupacional, una disminución en la proporción de empleo asalariado y el crecimiento de los asalariados no registrados o empleo clandestino. La incidencia del trabajo no registrado, por otra parte, también está relacionada con el nivel de escolaridad (Altimir y Beccaria, 2000; Beccaria y Orsatti, 1990), encontrándose una relación inversamente proporcional entre ambas variables. Es decir, una mayor incidencia de trabajadores no registrados entre quienes poseen menor nivel educativo. Adicionalmente, el aumento de la precarización tuvo también en los noventa una incidencia muy alta entre los jefes de hogar (Altimir y Beccaria, 2000). Este hecho es visto por algunos economistas (Lozano, 2000) como una doble y perjudicial incidencia sobre la situación juvenil, pues empuja a los jóvenes a adelantar su salida laboral antes de completar sus estudios y por otra parte, transforma su rol dentro de la familia al convertirse su ingreso en parte importante de la supervivencia familiar. Para Capital y Gran Buenos Aires, el estudio ya mencionado de SIEMPRO (1999) encontró que el 81% de los jóvenes de familias pobres buscaba un trabajo para completar el ingreso familiar y sólo el 19% para sus gastos personales. Por otra parte, casi la mitad de los jóvenes que trabajaban contribuían al ingreso familiar y los de hogares pobres aportaban el 55% de dicho ingreso. Sin embargo, la ocupación estable y en blanco no es el camino que se abre a los jóvenes en su primera ocupación, sobre todo si provienen de familias de bajos recursos y carecen de una formación básica. El mismo estudio del SIEMPRO demuestra que el 36% de los adolescentes y el 19% de los jóvenes tienen trabajos inestables. Por otra parte, entre los trabajadores dependientes, el 76% de los adolescentes y el 43% de los jóvenes carecían de toda protección laboral. Otros estudios también para áreas urbanas (Moreno y Goren, 1999) indican que la contratación precaria parece caracterizar fuertemente a la inserción de los jóvenes en el mercado de trabajo. Los asalariados representan casi una quinta parte de los jóvenes ocupados (18%). Por otra parte, los mismos autores encuentran que la subocupación alcanza al 17.4% de los jóvenes ocupados y al 23.4% de las mujeres. Esa subocupación se explica mayoritariamente en las actividades por cuenta propia y en los casos de trabajos que consisten en la ayuda familiar. Con respecto a la calificación, los jóvenes se emplean en actividades de menores requerimientos (no necesitan de habilidades o conocimientos previos) - 42%- o de tipo operativo (requieren habilidades manipulativas) - 44.9% (Moreno y Goren, op. cit.). Dos sectores contratan casi exclusivamente a trabajadores juveniles: los supermercados y la gastronomía, principalmente a través de las formas contractuales legales de carácter precario promovidas por la legislación laboral reciente. Según encuestas cualitativas, parte importante de estos jóvenes son de clase media, lo que significaría un desplazamiento de los jóvenes pobres de ocupaciones que desempeñaban tradicionalmente (Novakovsky, 1998). Otra parte del mismo problema es que muchos jóvenes ni siquiera consiguen un empleo, por precario que sea. Aunque en los noventa el crecimiento del desempleo afectó a grupos de todas las edades, la tasa de desempleo correspondiente a los jóvenes 10 �es la que registró los valores más altos, por lo que se lo considera el grupo más afectado del período, tanto para el Gran Buenos Aires, como para los aglomerados del interior del país (Altimir y Beccaria, op.cit.; Moreno y Goren, 1999) (Tabla 1). TABLA 1: TASAS DE DESEMPLEO DE AGLOMERADOS URBANOS Oct-80 Total aglomerados Varones hasta 24 25 a 39 40 a 49 50 a 59 60 y más Mujeres hasta 24 25 a 39 40 a 49 50 a 59 60 y más Jefes Gran Buenos Aires Varones hasta 24 25 a 39 40 a 49 50 a 59 60 y más Mujeres hasta 24 25 a 39 40 a 49 50 a 59 60 y más Jefes Aglomerados del interior Varones hasta 24 25 a 39 40 a 49 50 a 59 60 y más Mujeres hasta 24 25 a 39 40 a 49 50 a 59 60 y más Jefes Oct-86 Oct-91 Oct-92 Oct-93 Oct-94 Oct-95 Oct-96 Oct-97 2.6 5.3 6 7.1 9.2 12.2 16.4 17.1 13.6 1.9 4.5 1.5 1.2 1.2 1 4.1 7.8 3.5 1.9 2.2 2.6 1.3 4.7 10.8 3.4 3.3 3.3 3.7 6.3 12.9 5.3 3.5 3.4 1.9 3.8 5.4 11.8 4.2 3.4 4.4 3.1 7 15.3 6 3.7 3 2.4 3.3 6.9 14 4.6 4.1 6 7.9 7.4 15.1 6.6 3.8 5.4 3.4 4.5 7.9 16.3 5.2 5.9 6.8 5.8 11.3 24.6 9.7 7 4.4 5.6 5.7 10.6 19.9 7.4 6.7 10.1 11.9 14.7 27.5 12.2 10.5 8.6 11.7 7.9 15 27.2 11.5 9.3 13.3 15.3 18.6 32.4 14.4 15.9 14.2 13.9 11 15.5 28.3 12.3 10.5 12.3 15.1 19.5 36.1 14.9 14.3 14.9 13.7 11 11.7 21.1 8.7 7.5 10.7 13.8 16.5 30.5 15.3 10.9 11.2 8.2 9.2 2.3 4.5 5.3 6.7 9.6 13.1 17.4 18.8 14.3 2 4.8 1.4 1.3 1.4 0.7 2.9 5.3 2.4 2.6 1.1 0 1.3 4.3 9.3 3.1 3.3 3.9 3.9 4.8 9.5 4.2 2.6 3.4 1.5 3.5 4.9 10.5 3.8 3.4 3.8 2.6 6 12.6 4.8 3.6 2.8 2.4 2.8 6.9 13.2 4.5 4.2 6.6 8 6.4 11.9 5.1 3.7 6.4 3.4 4.6 7.9 16.1 5 6.7 6.1 4.4 12.4 25.3 11 8.4 5 6.2 5.8 11.5 20.5 7.8 7.3 12.4 13.7 15.6 27.2 13.1 11.9 9.1 15.8 8.9 15.6 27.3 11.8 9.7 13.9 18.5 20.1 32.6 14.4 20.3 17.7 13.5 11.7 16.8 29.9 13.5 11.3 12.6 17.7 21.9 37.5 16.1 17.9 17.7 16.1 12.3 12.4 21.2 10 7.5 10.5 16.1 17.2 28.9 16.7 12.6 13 7.5 10.3 3.2 6.5 7 7.6 8.7 10.8 14.9 14.5 12.5 2.1 4.1 2 1.2 1.3 1.9 5.2 9.7 5.3 1.5 3.5 1.5 1.4 5.5 12.8 4.1 3.6 2.9 3.4 8.4 17.3 6.9 5.1 3.5 4.5 4.2 6.1 13.7 4.6 3.4 5.2 3.9 8.4 19.6 7.7 3.9 3.3 2.5 4 6.9 15.3 4.7 3.9 5.1 7.7 8.7 20.1 8.3 3.9 3.8 3.5 4.4 8.1 16.6 5.4 4.6 7.8 8.2 9.7 23.4 8.2 4.8 3.4 4.5 5.4 9.3 19 6.8 5.9 6.3 9.2 13.2 27.8 11.1 8.4 7.8 4.2 6.4 14.1 27.1 11.1 8.9 12.5 10 16.2 32.1 14.4 9.5 8.4 14.5 9.9 13.7 25.9 10.6 9.5 12 10.8 15.8 33.6 13.3 8.7 9.9 8.1 9.1 107 21 6.9 7.4 10.8 9.9 15.4 33 13.3 8.6 7.9 9.6 7.5 Fuente: Altimir y Baccaria. 2000. 11 �Si en cambio se considera la evolución de la desocupación en los últimos veinte años, el incremento porcentual de la misma habría sido superior entre los adultos. Sin embargo, una observación que tiende a relativizar la magnitud de la desocupación de los jóvenes respecto de los adultos, está asociada a su mayor permanencia en el sistema educativo, a partir de la reforma implementada a mediados de los noventa con la Ley Federal de Educación. En el conurbano bonaerense, esa reforma determinó un aumento en la retención de los jóvenes y una disminución de las tasas de actividad económica de los mismos (Filmus y Miranda, 2000). Ahora bien, analizando las grandes regiones urbanas del país, se observa que los jóvenes pobres permanecen menos en el sistema educativo que sus pares no pobres y en condiciones de mayor precariedad: con altas tasas de ausentismo, repitencia y abandono prematuro (Jacinto, 2000). Si se establece como abandono prematuro a la deserción que se produce antes de finalizar la escuela secundaria, un Informe del Ministerio de Trabajo con datos de la EPH de 1999, demuestra que esa situación afectaba al 45% de los jóvenes activos (trabajan o buscan trabajo) y el 15% de los inactivos. Entre los más pobres (primer quintil de ingresos), el abandono prematuro asociado a la búsqueda de empleo afectaba casi al 70% de los jóvenes de 14 a 24 años (Sec. de Empleo, 1999). Es decir que la problemática juvenil, respecto de la inserción laboral, no es homogénea y resulta especialmente grave entre los jóvenes pobres. La imposibilidad o la dificultad de continuar los estudios tiene consecuencias importantes sobre el tipo de ocupación a la que pueden aspirar y, en el peor de los casos, a la posibilidad de aspirar a una ocupación digna. Respecto de los jóvenes con estudios secundarios concluídos, se critica el rol de la escuela secundaria por su desarticulación con las demandas de trabajo. Sin embargo, sobre esto último, Filmus y Miranda (2000) observan que no todas las críticas que se le atribuyen a la escuela media son acertadas. Los importantes cambios del mercado de trabajo produjeron también un deterioro de la “empleabilidad media” que puede generar la escuela secundaria. En ese contexto, la escuela perdió su capacidad de generar cierta movilidad social ascendente, pero al mismo tiempo, se volvió necesaria para obtener trabajos dignos, aunque los graduados se encuentren sobreeducados para la tarea que les toca desempeñar. En otras palabras, parece difícil definir un mercado de trabajo que pueda orientar la formación que puede brindar la escuela, es decir ¿Para cuál mercado de trabajo se supone que debe formar? Pero además, lo preocupante es que el diagnóstico hacia el futuro indica que la demanda laboral continuará con un sesgo hacia trabajadores con mayor nivel de escolarización y el desempleo continuará siendo alto, con lo que se espera que aumenten las diferencias en las remuneraciones, nivel de precariedad y estabilidad de los hogares de más bajos recursos (Altimir y Beccaria, 2000), lo que impactará con mayor crudeza entre los jóvenes de hogares pobres y de bajo nivel educativo. Algunos antecedentes sobre la temática Si bien las consideraciones realizadas sobre el mercado laboral urbano se aplican a la de aquellos jóvenes rurales que migran hacia localidades urbanas, lo cierto es que las potencialidades, limitaciones e incluso la cuantificación de las situaciones más importantes por las que atraviesan los jóvenes rurales se encuentran menos estudiadas. De acuerdo a Durston (1997) esa situación es parte de la "invisibilidad" de los jóvenes rurales, lo que hace que todas las imágenes referidas a ese sector de la población respondan más a un estereotipo que a observaciones empíricas. Para Caputo (1994), una observación que tiende a confirmar la existencia de un flujo migratorio de jóvenes rurales hacia áreas urbanas es que el índice de masculinidad entre ellos resulta sustantivamente superior que entre los jóvenes en su conjunto, para todos los países del Cono Sur. Ese indicador es de 118.7 para la Argentina lo que, a juicio del autor, indicaría un flujo migratorio principalmente de mujeres jóvenes. Esta afirmación de carácter general no se condice con los resultados de otras investigaciones respecto de los niveles de migración según género y tramos de edad dentro de los jóvenes. Refiriéndose a varios países de América Latina, Durston (1995) señala que la migración de varones y mujeres jóvenes de áreas rurales depende de cómo se configura el mercado de trabajo. En algunas áreas resulta más fácil que los varones obtengan algún empleo extrapredial o que emigren en busca de él, en otras resulta más favorable para las mujeres. El autor propone además que las migraciones poseen diferentes significados en diferentes etapas del ciclo de vida de las familias. Los varones pueden emigrar temporalmente en busca de empleos que complementen los ingresos familiares o procurando 12 �acumular ingresos para iniciar su independencia de la unidad familiar. Sin embargo, las mujeres jóvenes estarían más expuestas a migraciones definitivas, ya sea para continuar con su educación formal o para independizarse de sus familias. En ese sentido, otra diferencia importante entre los jóvenes urbanos y los rurales parece encontrarse en la edad a la cual se independizan las mujeres jóvenes. Aunque la maternidad no significa necesariamente su independencia económica, marca sí la asunción de roles adultos. Una información aportada por el Programa Social Agropecuario de la provincia del Chaco, en base a una encuesta aplicada a 400 familias de pequeños productores de diferentes localidades de la provincia1, demuestra que el 60.8% de las mujeres forma pareja entre los 16 y los 20 años de edad y que un porcentaje similar (62.12%) tiene su primer hijo también en ese tramo de edad (PSA, Chaco, 1999). Por otra parte, una encuesta realizada por INCUPO en cuatro provincias del Norte argentino -Chaco, Corrientes, Norte de Santa Fe y Santiago del Estero- (Pereda, 1995) demuestra también que entre las mujeres rurales la maternidad y/o la constitución de pareja puede ser anterior a los 18 años, aunque en menores porcentajes (30%), mientras que entre los varones la asunción de roles adultos suele ser posterior. Un informe del PROINDER previo a su ejecución (1997), con datos del Censo Nacional de Población de 1991, indica que, también en la población rural, los mayores problemas de empleo se dan entre los jóvenes. Las diferencias entre las tasas de desocupación entre jóvenes de 15 a 24 años y el total de la población son de 2.4 puntos para el total del país. Esas diferencias son más altas para las provincias patagónicas y las del noreste argentino (Tabla 2). TABLA 2: TASAS DE ACTIVIDAD Y DESOCUPACION DE LA POBLACION RURAL CON NBI TOTAL Y DE 15 A 24 AÑOS (1991) Agrupamientos provinciales Total Argentina Noroeste Noreste Cuyo Patagonia Pampeana Tasa de actividad Total 15 a 24 años 57.5 57.3 53.4 52.9 59.5 57.5 60.1 62.8 61.5 55.4 58.5 61.8 Tasa de desocupación Total 15 a 24 años 4.8 7.2 5.4 8.6 4.4 6.3 5.1 7.2 5.4 8.5 4.4 6.4 Fuente: PROINDER. Estrategia de desarrollo para la juventud rural pobre. Anexo evaluación social, Apéndice. Marzo 1997 Sin embargo, si se comparan las tasas de desocupación de jóvenes urbanos para el mismo año –ver tabla 1- se observa que son siempre más altas que las encontradas para jóvenes de áreas rurales. Esto se debería a que, en áreas rurales, las tasas de ocupación son siempre más altas por la difusión del autoempleo (MEyOySP, 1998), lo que incluiría también importantes tasas no registradas de subocupación. En el mismo sentido, un trabajo de Feldman (1994) sobre los adolescentes de 14 a 17 años, con datos de 1991 demuestra que las tasas de actividad son siempre más altas en el medio rural que en el urbano para todas las edades de ese tramo. Otras observaciones para jóvenes rurales de Méjico y Brasil demuestran la misma diferencia entre áreas rurales y urbanas (Durston,1997) respecto de los niveles de ocupación. Con relación a los niveles educativos, en contraposición a la imagen estereotipada de analfabetismo funcional de los jóvenes rurales, Durston (1997) demuestra que la proporción de analfabetos funcionales entre los jóvenes rurales ha disminuido mucho para la mayoría de los países de América Latina y que, en consecuencia, la tasa de analfabetismo de los jóvenes es sustancialmente menor que la de los adultos. En Argentina, por ejemplo, la escolaridad primaria es generalizada y el 93.3% de los niños de 6 a 12 años de áreas rurales asiste a la escuela. En la encuesta ya mencionada de INCUPO se observan, por otra parte, importantes diferencias entre los niveles de escolaridad de los jóvenes y sus padres a favor de los primeros, aunque la tasa de escolaridad secundaria sigue siendo baja para ambos (Pereda, 1995). Un trabajo sobre la problemática de la juventud rural del MERCOSUR (Briones, 1998), identifica como principales restricciones de los jóvenes de esa región la dificultad para acceder a un trabajo independiente, la expulsión hacia áreas urbanas, la dificultad para acceder a bienes de capital para independizarse de su familia, la falta de acceso a los circuitos de información y el bajo grado de sociabilidad debido a la dispersión geográfica2. 1 Se trata de familias cuyo perfil corresponde al de los beneficiarios del mencionado programa. Es probable que la caracterización de esas restricciones fuera identificada a partir de las organizaciones juveniles pertenecientes a la REJUR (Red de Juventud Rural, conformada por instituciones de los países del cono sur) que dió origen al mencionado trabajo. Sin embargo, la fuente de esas observaciones no está explícita en el documento. 2 13 �Desde otra perspectiva, se analiza la vinculación entre el ciclo de vida de las familias campesinas y el rol de los jóvenes dentro de éstas. Dada la coexistencia de relaciones familiares y ocupacionales en la explotación, se identifica una etapa de tensión intergeneracional. Esta se daría en el momento del ciclo familiar en que los hijos son jóvenes y colaboran con el jefe, otorgando la posibilidad de maximizar los ingresos familiares, lo que coincidiría con la etapa de mayor interés de los jóvenes de adelantar el traspaso del control de la producción (Durston, 1998). Lo interesante del planteo de Durston consiste en aceptar que el enfoque etáreo no consiste solamente en la edad cronológica, sino en la etapa del ciclo de vida por la cual atraviesan las personas. En ese sentido, el informe preparatorio del PROINDER (1997) identifica como trayectorias posibles de los jóvenes rurales a algunas de las siguientes: 1) continuar con la explotación al heredar la paterna; 2) independizarse como un nuevo productor agropecuario; y 3) incorporarse de alguna forma al mercado laboral. En relación a la primera alternativa mencionada, algunos estudios realizados para el oeste Catarinense de Brasil con productores familiares (Silvestro y otros, 2000) identifican problemas sucesorios a partir de dos fenómenos: cuando las explotaciones son tan pequeñas que no resisten subdivisiones y cuando buena parte de los hijos ha migrado. En el primer caso se estaría limitando la posibilidad de que los jóvenes que desean permanecer en áreas rurales queden a cargo de las unidades productivas. En el segundo, por el contrario, se plantea una ruptura de los patrones sucesorios tradicionales pues los adultos no contarían siempre con su reemplazo "natural" y una cantidad apreciable de unidades corren el riesgo de ser abandonadas. Por eso, se señala la necesidad de que los programas destinados a jóvenes rurales incluyan el otorgamiento de créditos para apoyar las iniciativas juveniles cuando se heredan los predios familiares, o para propiciar la adquisición de tierras por parte de los jóvenes que se instalen como pequeños productores. Respecto de la alternativa de incorporarse al mercado laboral, recientemente ha cobrado fuerza el análisis de las fuentes de ingreso no agrícolas para jóvenes de áreas rurales (Durston,1997). Sin embargo, la posibilidad del empleo no agrícola parece depender también fuertemente de los niveles de escolaridad (De Janvry y Sadoulet, 1999; Queiroz y Lemos, 2000) más que lo que requieren las actividades agrícolas. Por otra parte, en relación a lo ya visto para el mercado de trabajo urbano, cuando la búsqueda de un nuevo empleo incluye la migración, puede no concluir en una incorporación al mercado de trabajo, sino en la marginación del sistema productivo. Otra forma de analizar la exclusión de los jóvenes rurales parte de considerar que, al igual que lo que ocurre con las mujeres, su trabajo no se encuentra reconocido ni muchas veces retribuido, desconociéndose su aporte económico al hogar y a la sociedad en su conjunto (Caputo, 1999; Durston, 1997). Sin embargo, los recursos generados por los jóvenes resultan fundamentales para el sostenimiento de las unidades domésticas familiares (Caputo,1994). Objetivos y organización del documento El objetivo de este estudio es presentar un análisis cuantitativo y cualitativo de la juventud rural de nuestro país. Este análisis está centrado en los jóvenes rurales pobres. Por lo tanto, es de interés identificar la especial problemática de la juventud rural respecto de los jóvenes en general e identificar, además, las limitaciones a las que se encuentran sometidos los jóvenes rurales debido a la incidencia de la pobreza sobre sus condiciones de vida. A los efectos de explicitar las variables que fueron seleccionadas para este análisis así como las fuentes de información relevadas, se presentan en la parte II de este trabajo las consideraciones metodológicas pertinentes para interpretarlo. La parte III, referida a los resultados, está organizada en capítulos. El primero se reserva para la caracterización cuantitativa de los jóvenes rurales pobres del país, con datos provenientes del Censo Nacional de Población y Vivienda (CNPV'91). En el capítulo 2, se presenta el resultado del reprocesamiento de los datos de la Encuesta de Hogares rurales realizada por el PROINDER en las provincias de Salta y Misiones durante 1996. En el capítulo 3 se analizan algunos antecedentes de Programas y Proyectos destinados a jóvenes y jóvenes rurales. Se presentan también los resultados del relevamiento realizado por el PROINDER sobre Instituciones que trabajan o trabajaron con jóvenes rurales y los resultados de la “miniencuesta” aplicada a los jóvenes asistentes al “Primer Encuentro Nacional de Jóvenes Rurales”, realizado en Buenos Aires, durante 1999. Finalmente, en la parte IV, se resumen las conclusiones del estudio y se introducen algunas recomendaciones para la ejecución de proyectos de desarrollo rural dirigidos a jóvenes rurales pobres. 14 �iII. ASPECTOS METODOLÓGICOS Tradicionalmente para los informes estadísticos, la etapa considerada como juventud corresponde al tramo que va desde los 15 a los 24 años de edad. Otros enfoques extienden ese concepto hasta los 29 años, mientras que para países de menor desarrollo se estima conveniente incluir también las edades que van desde los 10 a los 15 años, para visualizar la integración temprana de los niños en el mercado de trabajo (Caputo, 1999). Al igual que lo que ocurre con la categoría de género, también el concepto de juventud tiene una dimensión histórica y cultural, además de la biológica. Si bien la pubertad puede considerarse como el inicio de la juventud porque la capacidad reproductiva la distingue de la niñez, los cambios en relación al hogar y la inserción en la sociedad (que definirían el término de la juventud), no están determinados biológicamente, sino social y culturalmente. Por lo tanto, no ocurre en el mismo momento en diferentes sociedades y contextos (Durston,1997). Si bien lo que interesa, desde el punto de vista de este proyecto, es identificar al grupo de población rural que puede considerarse vulnerable desde el punto de vista de su dificultad para participar en proyectos de desarrollo rural, es necesario identificar un tramo de la población al que se dirigirá, a partir de su edad. En este trabajo se sigue la definición estadística clásica (15 a 24 años). Esta, por otra parte, corresponde a las definiciones establecidas con anterioridad por el PROINDER (Pereda, 1995). Sin embargo, por una cuestión operativa derivada de las fuentes de información empleadas, se decidió incluir además a los jóvenes de 14 a 15 años, para considerar así los primeros tramos de la población económicamente activa. La información analizada en este trabajo proviene de las siguientes fuentes: 1) El reprocesamiento especial de los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991 (CNPV´91), solicitado al INDEC por el PROINDER en 1995. El mismo discrimina a la población rural de 14 y más años por tramo de edad (14, 15 a 19 y 20 a 24 años) según condición de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), sexo, condición de actividad y condición de inactividad, para todo el país (por provincia y departamento). Debido a la época en que fue solicitado ese reprocesamiento, cuando los estudios sobre población con NBI aún no estaban finalizados, los indicadores para identificar a la población con Necesidades Básicas Insatisfechas no incluyen al que estima la capacidad de subsistencia. Es decir que la condición NBI se refiere a la combinación de cuatro indicadores. 2) El reprocesamiento especial de los datos del CNPV´91, solicitado al INDEC a los efectos de realizar este estudio durante 2000. Esa información discrimina a la población rural y a la que habita en localidades de 2000 a 5000 habitantes de 14 y más años por sexo, condición de NBI, condición de actividad, categoría ocupacional por rama (agraria y no agraria), asistencia a establecimientos educativos y máximo nivel alcanzado por la población que ya no asiste a los mismos, para todo el país (por provincia todos los datos y por departamento, sólo para condición de actividad y máximo nivel de instrucción). En este caso, la condición de NBI está identificada por los cinco indicadores clásicos, incluyendo la capacidad de subsistencia, de manera que no es estrictamente comparable con los datos de la fuente 1. Por otra parte, en este caso sólo se identifican dos tramos de edad: de 14 a 24 años y más de 24 años para varones y mujeres. Estos datos se completaron con una publicación del INDEC, "Perfil de los hogares y de la población con Necesidades Básicas Insatisfechas", de Julio de 1996. 3) La base de datos de la Encuesta de Hogares Rurales realizada por el PROINDER, durante 1996 en las provincias de Salta y Misiones, cuyo cuestionario permite identificar la edad de los encuestados. Se trata de una muestra representativa de los hogares rurales de esas provincias, de forma que sus resultados pueden hacerse extensivos a la población rural de las mismas. 4) El resultado del taller realizado durante el Primer Encuentro Nacional de Jóvenes Rurales del PROINDER, durante 1999. 5) Los datos sobre instituciones que trabajan con jóvenes rurales, provenientes del relevamiento realizado por el área de grupos vulnerables de la Dirección de Desarrollo Agropecuario (DDA). Los resultados del análisis de las fuentes 1 y 2 se expresan en el capítulo 1. Las mayores dificultades se encuentran en las incompatibilidades entre ambas fuentes, cuyas diferencias pueden observarse en la tabla 3. 15 �Sin embargo, se decidió no obviar la fuente 1 por varias razones. En primer lugar, porque permite discriminar tramos de edad dentro de los jóvenes, lo que resulta especialmente útil al analizar la condición de actividad. Por otra parte, permite también analizar al interior de la situación de los jóvenes que se encuentran inactivos. Otro tipo de disparidad de los datos se encuentra al interior de la fuente 2. Debido a que la forma de recolección de información del CNPV´91 incluyó la realización de muestras para la estimación de algunas variables, la reconstrucción de la información a nivel nacional y su discriminación a nivel de departamento, requiere la expansión de esas muestras. Ese procedimiento conlleva algunas imprecisiones sobre el total. Esa situación se da con dos variables analizadas en este estudio: la categoría ocupacional por rama de actividad y el máximo nivel de instrucción alcanzado. Por esa razón, los datos parciales registrados sobre esas dos variables, pueden no coincidir con los totales (tabla 3). TABLA 3: Diferencias entre las fuentes de datos empleadas. (datos publicados: Censo de Población y Vivienda 1991) PROVINCIAS Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut Córdoba Corrientes Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro S. del Estero Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Tucumán Total País INDEC 1995 INDEC 1996 INDEC 2000 (fuente1) (datos publicados)3 (fuente 2) 9.429 2.861 14.414 1.281 8.466 11.728 5.599 7.856 4.584 1.153 2.157 11.233 16.819 2.275 2.900 12.930 11.051 3.294 1.638 249 8.764 9.576 19 156.660 10.106 2.861 23.812 1.281 8.646 8.694 5.599 7.772 4.584 1.153 2.157 10.643 16.819 2.275 2.900 12.930 11.051 3.294 1.638 54 8.764 9.576 19 157.038 INDEC 2000 (fuente 2) (rama agraria + no agraria) 10.106 2.861 23.812 1.281 8.466 8.694 5.599 7.772 4.584 1.153 2.157 11.233 16.819 2.275 2.900 12.930 11.051 3.294 1.638 249 8.764 9.576 19 157.233 9.923 2.861 23.531 1.335 7.861 8.431 4.564 7.865 4.883 1.129 2.072 11.233 16.450 2.210 2.865 13.267 11.032 2.704 1.635 278 9.167 11.241 20 155.971 Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC. Para la caracterización de las situaciones de gravedad a nivel provincial y departamental a partir de los datos censales se construyeron dos variables: la incidencia y la cobertura. Se llamó incidencia al porcentaje de la variable seleccionada sobre el total provincial o departamental, de lo que se obtiene la incidencia provincial o departamental de esa variable. Por otra parte, se designó como cobertura al porcentaje de cada variable seleccionada sobre el total nacional. Es decir que la cobertura indicaría cuanto explica cada provincia o departamento del valor nacional que asume cada variable. Los datos de la fuente 3 se analizan en el capítulo 2 de los resultados. Se evalúan los datos correspondientes a toda la población encuestada de las provincias de Salta y Misiones. 3 16 Estudios INDEC, Nº 24. Perfil de los hogares y de la población con Necesidades Básicas Insatisfechas, Julio de 1996. �En relación a la fuente 4, puede decirse que el relevamiento realizado en el marco del Encuentro de Jóvenes Rurales resulta apropiado para caracterizar la demanda de los jóvenes hacia proyectos de desarrollo rural. En dicho encuentro participaron 43 jóvenes provenientes de 15 provincias del país: Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Entre Ríos, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán. La convocatoria se realizó a través de instituciones de desarrollo que operan en el medio rural, con antecedentes de trabajo con jóvenes. Los participantes provenían de algunas de las siguientes: el Programa Social Agropecuario, el Programa Cambio Rural de la provincia del Chaco, la Unidad de Minifundio del INTA de Santiago del Estero, la Secretaría de la Juventud de la provincia de La Rioja, el Programa de Desarrollo Rural del NEA –PRODERNEA-, la Cooperativa Azucarera Campo de Herrera de Tucumán, la Cooperativa Chañar de La Rioja, la ONG Promoción de la Mujer Rural (PRODEMUR) de las provincias del NOA, la Fundación Hueche de la provincia del Neuquén, la Federación Agraria Argentina (FAA) de Buenos Aires y el Centro Andino de Investigación y Formación (CADIF) de Tucumán. Es decir que las opiniones relevadas durante el taller reflejan la de los jóvenes que poseen alguna experiencia de participación en proyectos de diverso tipo. Durante el taller se trabajó en instancias grupales orientadas a los siguientes aspectos de la problemática juvenil: a) su situación como pequeños productores/as; b) su participación en otros ámbitos: en la familia, las escuelas, la comunidad; y c) los programas y proyectos de Desarrollo Rural destinados a jóvenes. En ocasión del mismo taller se aplicó una pequeña encuesta a los participantes. Esta permitió estimar el nivel de ingresos de las familias de origen y el rol de los jóvenes dentro de las estrategias familiares de obtención de ingresos, cuyos resultados se analizan en el capítulo 2. Finalmente, el relevamiento de instituciones que trabajan o trabajaron con jóvenes rurales (fuente 5) y que puede considerarse como parte de la oferta de propuestas que los tienen como destinatarios, fue encarado por la DDA a los efectos de identificar algunas experiencias en ese sentido. Ese relevamiento se basó en el registro solicitado al Centro Nacional de Organizaciones de la Comunidad (CENOC), dependiente de la Secretaría de Desarrollo Social, que fue completado con otras instituciones ya identificadas. Del total de 50 formularios enviados, veintitrés fueron contestados, correspondiendo su mayoría a las coordinaciones provinciales del Programa Social Agropecuario, ONG´s de reconocida trayectoria, organizaciones de productores y cooperativas. El cuestionario incluía preguntas para describir a los proyectos ejecutados por las instituciones, pero también para caracterizar la situación de los jóvenes que participaron de los mismos, las dificultades de ejecución y las sugerencias concretas de las instituciones para proyectos encarados con jóvenes. Las observaciones derivadas de su análisis, como las del Encuentro de Jóvenes Rurales, se presentan en el capítulo 3 de los resultados. 17 �iIII. RESULTADOS 1. Aproximación cuantitativa sobre los jóvenes rurales pobres 1.1. Introducción En este apartado se introducen algunos datos para ubicar la problemática de la juventud rural en relación al conjunto de la población rural y a los jóvenes urbanos, así como las características que presentan los jóvenes rurales pobres respecto a los no pobres. De acuerdo al último Censo Nacional de Población y Vivienda (CNP´91) y considerando el tramo etáreo de 14 a 24 años, los jóvenes de hogares rurales del país sumaban 757.506 habitantes en 1991 (INDEC, 2000). De ellos, 292.966, prácticamente el 39%, vivía en condiciones de pobreza, en hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI). Para el total de la población rural de 14 y más años, el peso de la pobreza resultaba menor (el 31% habitaba en hogares con NBI) (Tabla 4). Es decir que los jóvenes se encuentran particularmente afectados por ese fenómeno. Por otra parte, en localidades de hasta 5.000 habitantes, había en 1991, 213.967 jóvenes, de los cuales una proporción menor, el 21% (45.489), pertenecía a hogares con NBI. Esto sugiere que la residencia rural se vincula a la pobreza estructural, medida a través del indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Esta asociación se expresa en variadas situaciones, como se verá durante el desarrollo del presente capítulo. TABLA 4: Población total de 14 y más años y población joven de áreas rurales y localidades de hasta 5.000 habitantes, según condición de NBI Habitantes % Población de áreas rurales (1991) Total población rural (14 y +) Pobres No pobres 2.758.802 913.874 1.844.928 100 33.1 66.9 Total jóvenes rurales Pobres No pobres 757.506 292.966 464.540 100 38.7 62.3 Total jóvenes ocupados Pobres No pobres 400.260 157.233 243.027 100 39.3 60.7 22.890 10.014 12.876 100 43.7 56.3 329.148 123.280 206.138 100 37.4 62.6 2.758.802 913.874 1.844.928 100 33.1 66.9 Población joven de áreas rurales Total jóvenes desocupados Pobres No pobres Total jóvenes inactivos Pobres No pobres Población joven en localidades de 2.000 a 5.000 hab. Total Pobre No pobre Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991 (INDEC, 2000) 18 �Estos datos generales para el país sobre pobreza y juventud, esconden toda una gama de situaciones provinciales, que pueden verse en la figura 1 del anexo Figuras y tabla I del anexo. Son las provincias del Noroeste y Noreste argentino (Misiones, Catamarca, La Rioja, Corrientes,Tucumán, Formosa, Santiago del Estero, Jujuy, Chaco y Salta) y la provincia del Neuquén las que presentaban mayores porcentajes de jóvenes rurales pobres. En cambio en Tierra del Fuego, Santa Cruz, Buenos Aires y La Pampa, menos del 20% de los jóvenes rurales se hallaban en esa situación. ¿Qué implicancias tiene la pobreza entre los jóvenes rurales? En relación al nivel de ocupación, según datos del Censo Nacional de Población (1991) la proporción de jóvenes pobres de áreas rurales que se encontraban ocupados (52.8%) es similar a la de sus pares de hogares sin NBI (52.3%), (INDEC, 2000, tabla II del anexo). Aunque del total de jóvenes rurales ocupados, el 60.7% corresponde a jóvenes no pobres, por la mayor presencia absoluta de los mismos. Respecto del acceso a la educación, los datos del reprocesamiento solicitado sobre nivel de instrucción no permiten una comparación entre los jóvenes de hogares con y sin NBI. Sin embargo, para el tramo etáreo de 13 a 24 años, una publicación del INDEC (1996), siempre con datos del Censo de 1991, muestra que para todo el país, eran 16.454 los jóvenes rurales de 13 a 24 años que nunca asistieron a establecimientos educativos y, de ellos, casi el 66% corresponde a jóvenes pertenecientes a hogares pobres. Por otra parte, el 72% de los jóvenes pobres de esa edad no asistía al colegio y de ellos, prácticamente el 39% no había completado los estudios primarios. Entre los jóvenes de hogares sin NBI esos valores resultan más bajos. El 67% ya no asistía a establecimientos educativos en 1991 y el 20% no había completado el nivel primario. Si se suman los jóvenes rurales con bajo nivel educativo (los que nunca asistieron y los que ya no asisten y no ha completado la primaria) se llega a la cifra de 186.262 jóvenes. De ese total, poco menos del 60% corresponde a jóvenes de hogares pobres (tabla 5). Más de un tercio de los jóvenes rurales con NBI se encontraba en esa situación en 1991, mientras que entre los no pobres ese valor era del 15%. TABLA 5: Población rural de 13 a 24 años con bajo nivel de instrucción por condición de NBI Con NBI Sin NBI Total Bajo nivel de instrucción Total 110.228 76.034 186.262 Con NBI Sin NBI Total % jóvenes con bajo nivel de instrucción % bajo nivel % otra situación 33.1 66.9 15.2 84.8 22.3 77.7 % 59.2 40.8 100.0 Total 100.0 100.0 100.0 bajo nivel = nunca asistieron o poseen primaria incompleta / otra situación = poseen primaria completa o superior Fuente: Elaboración propia con datos de ”Perfil de los hogares y de la población con NBI” (CNPV '91), INDEC, 1996. Finalmente, la situación de mayor exclusión que se presenta entre los jóvenes que no estudian, no trabajan, ni buscan trabajo (inactivos que no estudian), incide también con mayor crudeza entre los jóvenes pobres, aunque no es privativo de ese sector de la población. Los datos para esa observación surgen de un reprocesamiento especial solicitado al INDEC durante 1995 sobre la condición de actividad. De acuerdo a esa información, los jóvenes rurales que no estudiaban, ni trabajaban y tampoco buscaban trabajo eran 223.478 en 1991 (tabla 6), de los cuales el 41% correspondía a hogares con NBI y el 59% a hogares sin NBI. Sin embargo, si se analiza el peso de quienes se encontraban en esa situación sobre el total de jóvenes, se observa que entre los jóvenes pobres ascendía al 31% y entre los no pobres al 21% (tabla 6). 19 �Por otra parte, para el total de los jóvenes rurales, esos porcentajes resultan siempre mayores entre las mujeres (73%) , porque no se está incluyendo dentro del trabajo a la tareas domésticas. Es decir que en esos altos porcentajes de inactivas se encuentran seguramente casos de jóvenes mujeres que no estudian y no trabajan, pero que cumplen tareas en el interior del hogar (ver tabla v del anexo). TABLA 6: Jóvenes rurales de 14 a 24 años que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo. VARONES TOTAL nent 504.168 94.247 TOTAL 14 Y MAS 14 19.815 15 a 29 81.061 20 a 24 59.093 TOTAL 14 A 24 159.969 3.971 15.201 7.437 26.609 VARONES TOTAL nent 1.148.733 156.503 TOTAL 14 Y MAS 14 40.004 15 a 29 146.329 20 a 24 124.728 TOTAL 14 A 24 311.061 4.627 17.965 10.824 33.416 HOGARES CON NBI MUJERES % TOTAL nent 18.7 403.755 234.281 20.0 18.8 12.6 16.6 21.542 68.315 58.946 140.816 6.800 30.013 32.053 65.669 HOGARES SIN NBI MUJERES % TOTAL nent 13.6 925.391 562.166 11.6 12.3 8.7 10.7 44.159 134.312 115.511 293.982 5.806 40.934 51.044 97.784 % 58.0 TOTAL TOTAL nent 907.923 328.528 31.6 43.9 54.4 46.6 41.357 149.376 118.039 300.785 % 36.2 10.771 45.214 39.490 92.278 26.0 30.3 33.4 30.7 TOTAL % TOTAL nent 60.7 2.074.124 718.669 % 34.6 13.1 30.5 44.2 33.3 84.163 280.641 240.239 605.043 10.433 58.899 61.868 131.200 12.4 21.0 25.8 21.7 nent = no estudian, no trabajan ni buscan trabajo Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial solicitado al INDEC, (CNPV '91) INDEC, 1995 Corresponde nuevamente señalar las diferencias provinciales (tablas II, III, IV y V del anexo).Tucumán y Santiago del Estero son las provincias que presentan los mayores valores, tanto en términos absolutos como relativos (como porcentaje en relación al total de jóvenes que no estudian ni trabajan). Para ambas esto significa más de 26% de los jóvenes rurales de cada provincia y entre las dos explican el 29% de los jóvenes del país que se encuentran en esa situación. Por otra parte, las provincias cuyos porcentajes se encuentran por encima del total nacional respecto de este indicador resultan las ya mencionadas Tucumán y Santiago del Estero, pero también La Rioja, San Luis, Catamarca, Neuquén, Entre Ríos, Salta, Jujuy y Chubut. Los jóvenes rurales pobres que se encontraban a cargo de un hogar resultaban ser 20.533 en 1991(INDEC,2000). La proporción de jefes de hogar jóvenes es relativamente baja si se la compara con los de mayor edad (tabla VI del anexo). Tanto para áreas rurales como para localidades de 2000 a 5000 habitantes, la proporción de jóvenes dentro de los jefes de hogar no supera el 5% del total de jefes varones y el 1% de las mujeres. Sin embargo, la dimensión cambia cuando se observa la proporción de jefes de hogar sobre el total de población joven (tabla VII del anexo). Para el total del país, aproximadamente el 11% de los jóvenes varones y el 2% de las mujeres se encontraban a cargo de un hogar en 1991. En algunas provincias esos porcentajes son bastante más altos. Particularmente, las provincias patagónicas se destacan por la alta proporción de varones y mujeres jóvenes que son jefes de hogar. Por otra parte, esos porcentajes son más altos si se considera solamente a los jóvenes que se encontraban ocupados (tabla VII del anexo). No encontramos aquí diferencias importantes entre los jóvenes pertenecientes a hogares con y sin NBI ( tabla VIII del anexo). Por lo tanto, podría resumirse el impacto de la pobreza entre los jóvenes rurales a través de su incidencia en los bajos niveles educativos y de asistencia escolar y en la mayor marginación que representan las situaciones de inactividad que no están asociadas al estudio o a la búsqueda de empleo. Otra dimensión importante en relación al objeto de este estudio se refiere a las diferencias entre los jóvenes de áreas rurales y los de localidades de mayor número de habitantes. En efecto, sin negar la existencia de una problemática juvenil que es común, se desea resaltar la situación de los jóvenes pobres de áreas rurales. 20 �En términos generales, para todo el país, la ocupación de jóvenes rurales de 14 a 24 años, resulta siempre superior a los de sus pares de localidades de más de 2000 habitantes. Los niveles de desocupación resultan inferiores y los de inactividad también (tabla 7). Esto es así, tanto para jóvenes de hogares pobres como para los de hogares sin NBI, siempre de áreas rurales. Sin embargo, la proporción de jóvenes de 13 a 24 años que nunca asistieron a establecimientos educativos, la proporción de los que no asisten y la de jóvenes de bajo nivel educativo, también resulta mayor en áreas rurales, tanto para los provenientes de hogares sin NBI como de hogares con NBI (tabla 8) (tabla III del anexo). TABLA 7: Condición de actividad de Jóvenes de 14 a 24 años, por condición de NBI y tipo de asentamiento. población de 14 a 24 años condición NBI sin NBI con NBI tamaño localidad total ocupada % desocupada % inactiva % total 4678399 1866576 39.9 311282 6.7 2487956 53.2 más de 100.000 50.001 a 100.000 3050503 1174134 38.5 234995 7.7 1634519 53.6 285349 111280 39.0 17835 6.3 155505 54.5 10.001 a 50.000 558895 211240 37.8 31621 5.7 314349 56.2 2.000 a 1.000 333024 134616 40.4 14063 4.2 183474 55.1 área rural 450628 235306 52.2 12768 2.8 200109 44.4 1185983 550404 46.4 82589 7.0 545821 46.0 total más de 100.000 618447 274751 44.4 58872 9.5 285356 46.1 50.001 a 100.000 54896 24491 44.6 4153 7.6 26009 47.4 10.001 a 50.000 2.000 a 1.000 130939 55804 42.6 9007 6.9 65494 50.0 88735 38125 43.0 4543 5.1 45682 51.5 área rural 292966 157233 53.7 10014 3.4 123280 42.1 Fuente: Elaboración propia con datos de "Perfil de los hogares y de la población con NBI”, (CNPV´91), INDEC, 1996. TABLA 8: Nivel de instrucción de jóvenes de 13 a 24 años por condición de NBI y tipo de asentamiento. jóvenes de 13 a 24 años condición NBI sin NBI con NBI tamaño localidad total nunca asistió % Primaria inc % total 5184252 27063 0.5 209629 4.0 más de 100.000 3364346 12138 0.4 83413 2.5 50.001 a 100.000 318031 1342 0.4 10329 3.2 10.001 a 50.000 626698 3039 0.5 26779 4.3 2.000 a 1.000 374080 2322 0.6 21296 5.7 área rural 500827 8222 1.6 67812 13.5 1339103 34757 2.6 234351 17.5 695431 10697 1.5 87155 12.5 61644 1284 2.1 9522.0 15.4 10.001 a 50.000 147722 3558 2.4 24482 16.6 2.000 a 1.000 101035 2764 2.7 19418 19.2 área rural 333271 16454 4.9 93774 28.1 total más de 100.000 50.001 a 100.000 Fuente: Elaboración propia con datos de "Perfil de los hogares y de la población con NBI", (CNPV´91), INDEC, 1996. 21 �Es decir que, en comparación con los jóvenes urbanos, los jóvenes rurales tendrían una incorporación más temprana al mundo del trabajo, pero una socialización mas tardía y más vulnerable en la educación. En síntesis, más trabajo y menos escuela describen una situación de mayor precariedad de los jóvenes rurales que no se condice con lo esperado para la etapa de formación juvenil que los prepara para la adultez. Dado el objetivo del Estudio, en el resto del capítulo se intentarán identificar las particularidades de los jóvenes rurales con NBI. 1.2. Algunas variables para caracterizar la situación de los jóvenes rurales pobres 1.2.1.Tramos de edad Debido a que el reprocesamiento solicitado al INDEC durante 1995 permite discriminar los jóvenes en varios tramos etáreos: de 14, de 15 a 19 y de 20 a 24 años, se emplea esa fuente de información para analizar algunas diferencias en la ocupación de jóvenes de esas edades, aunque el indicador sobre NBI para áreas rurales estimado en ese año posee las limitaciones ya destacadas en el apartado II de este documento. Según esos datos, para el total del país los jóvenes de 14 a 24 años representaban en 1991 algo más del 32% de la población de 14 y más años (INDEC,1995). Las provincias de San Luis, Santa Cruz y Tierra del Fuego son las que presentaban porcentajes más bajos (tabla IX del Anexo). El mayor porcentaje de jóvenes de 14 a 19 en hogares rurales con NBI para el total del país (20%), respecto de los de 20 a 24 (12%), podría estar indicando la migración desde hogares rurales con NBI hacia otras localidades, en el segundo tramo de edad. Las diferencias también son notorias entre provincias. En la figura 2 se observa el cociente entre la cantidad de jóvenes rurales de 20 a 24 años sobre la de 15 a 19 por provincia. Se ha considerado el tramo de 15 a 19 años y no el de 14 a 19, para realizar comparaciones entre grupos de edades que contengan la misma cantidad de años en cada tramo. La unidad, como resultado de ese cociente, estaría indicando que todos los jóvenes de 15 a 24 años permanecen en áreas rurales. Un cociente menor a la unidad indicaría la migración u otras causas de no permanencia de jóvenes en áreas rurales. Podría indicar también la llegada de jóvenes de 15 a 19 años a las localidades rurales, pero esa hipótesis parece menos plausible. Por el contrario, un cociente superior a uno marcaría los casos en que hay más jóvenes de 20 a 24 que los que nacieron allí, tratándose por lo tanto de situaciones en las que jóvenes de otras localidades migran hacia áreas rurales de esas provincias. (Figura 2 del Anexo Figuras). Según esos datos, sólo en Santa Cruz y Tierra del Fuego las áreas rurales estarían recibiendo población joven con NBI. En el resto de las provincias, las áreas rurales estarían expulsando población rural joven desde hogares con NBI. Si se comparan los datos provinciales con los datos del total del país representados en el gráfico con una línea recta, Santiago del Estero, Misiones, San Juan, Tucumán, Formosa y San Luís son las provincias con menor permanencia de jóvenes rurales con NBI, grupo encabezado por Santiago del Estero. En el otro extremo, Chaco, Mendoza, Córdoba, Río Negro, Corrientes y Buenos Aires son las provincias que poseen un mayor porcentaje de retención (tabla 9). 22 �TABLA 9: Porcentaje de jóvenes de 14 a 24 años sobre la población rural en hogares con NBI Edades Provincias 15 a 19 20 a 24 15 a 24 Buenos Aires Catamarca 13,06 15,18 11,32 11,54 24,38 26,73 Chaco 17,04 13,25 30,29 Chubut 14,66 10,7 25,36 Córdoba 13,46 10,67 24,13 Corrientes 16,57 14,29 30,86 E. Ríos 14,88 10,85 25,73 Formosa 17,32 12,36 29,68 Jujuy 16,58 11,85 28,43 La Pampa 13,2 10,47 23,68 La Rioja 15,49 11,6 27,09 Mendoza 16,35 12,86 29,2 Misiones 18,18 12,29 30,47 Neuquén 16,67 12,73 29,4 Río Negro 15,28 12,34 27,62 S. Estero 15,84 10,63 26,47 Salta 16,53 12,51 29,04 San Juan 17,16 11,62 28,78 San Luis 12,3 9,1 21,41 Santa Cruz 7,88 10,21 18,09 16,06 11,6 27,66 Tierra del Fuego 4,39 8,77 13,16 Tucumán 16,7 11,9 28,6 Total País 16 12,03 28,04 Santa Fe Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC, 1995. Siguiendo el mismo criterio, pero discriminando los datos según género, se observa que en términos generales la permanencia de las mujeres jóvenes en áreas rurales es algo más alta que la de los varones. El cociente es de 0,72 para los varones y 0,87 para las mujeres, considerando los datos del total del país (figura 3). Sin embargo, eso no ocurre en las provincias de Córdoba, Entre Ríos, La Pampa, La Rioja, San Luis y Santa Cruz (Figura 3 del anexo Figuras). En los hogares rurales sin NBI, en cambio, la relación entre la población de 20 a 24 años sobre la de 15 a 19 reflejaría una posibilidad de permanencia levemente superior. El cociente para el total del país es de 0.87, mientras que el valor más bajo lo posee la provincia de Jujuy con 0,76 (tabla X del anexo). 1.2 .2. Condición de actividad Los datos sobre población rural de 14 a 65 años con NBI para la misma fuente (INDEC 1995), permiten analizar la condición de ocupación de los jóvenes y su participación en la fuerza laboral proveniente de hogares rurales con NBI. Los jóvenes rurales (de 14 a 24 años) ocupados, eran apenas algo más del 50% en 1991, aunque ese porcentaje resultaba menor para las mujeres (33%) que para los varones (67%) de la misma edad (tabla 10). 23 �24 6490 RÍO NEGRO 166268 13576 21 15670 8601 266 1864 3627 12484 3344 2550 13945 10002 2531 1084 5355 7949 6236 13747 8314 1369 15043 3464 15226 HOMBRES 139627 11057 10 11943 7851 150 1381 3405 9853 3146 2084 11577 8930 2095 892 4747 6295 5059 14415 7072 1151 15989 2787 7738 MUJERES 156660 9576 19 12930 8764 249 1638 3294 11051 2900 2275 16819 11233 2157 1153 4584 7856 5599 11728 8466 1281 14414 2861 15813 T OTALES 111094 7242 16 9304 6151 203 1233 2468 8019 2153 1624 10852 7926 1452 852 3195 5323 4211 7507 6006 914 9392 1998 13053 45566 2334 3 3626 2613 46 405 826 3032 747 651 5967 3307 705 301 1389 2533 1388 4221 2460 367 5022 863 2760 HOMBRES MUJERES 50.1 38.9 61.3 46.8 53.3 59.9 50.5 46.8 49.5 44.7 49.1 65.9 59.3 46.6 58.4 45.4 55.2 49.6 41.6 55.0 66.8 46.4 45.8 53.1 %TOTAL 66.8 53.3 76.2 59.4 71.5 76.3 66.1 68.0 64.2 64.4 63.7 77.8 79.2 57.4 78.6 59.7 67.0 67.5 54.6 72.2 66.8 62.4 57.7 85.7 32.6 21.1 30.0 30.4 33.3 30.7 29.3 24.3 30.8 23.7 31.2 51.5 37.0 33.7 33.7 29.3 40.2 27.4 29.3 34.8 31.9 31.4 31.0 35.7 % HOM. % MUJ. DESOCUPADOS 11765 1731 0 843 659 22 84 352 775 315 195 483 823 117 78 373 283 395 1446 638 101 1202 191 659 7436 1203 0 543 408 10 56 221 507 206 136 308 477 73 50 240 169 272 926 394 61 676 128 372 4329 528 0 300 251 12 28 131 268 109 59 175 346 44 28 133 114 123 520 244 40 526 63 287 3.8 7.0 0.0 3.1 4.0 5.3 2.6 5.0 3.5 4.9 4.2 1.9 4.3 2.5 3.9 3.7 2.0 3.5 5.1 4.1 4.0 3.9 3.1 2.2 4.5 8.9 0.0 3.5 4.7 3.8 3.0 6.1 4.1 6.2 5.3 2.2 4.8 2.9 4.6 4.5 2.1 4.4 6.7 4.7 4.5 4.5 3.7 2.4 3.1 4.8 0.0 2.5 3.2 8.0 2.0 3.8 2.7 3.5 2.8 1.5 3.9 2.1 3.1 2.8 1.8 2.4 3.6 3.5 3.5 3.3 2.3 3.7 137742 13326 12 13840 7029 145 1523 3386 10511 3275 2164 8220 6876 2352 745 5145 6105 5301 14988 6282 1410 15416 3199 6492 47735 5131 5 5823 2042 53 575 938 3958 985 790 2785 1599 1006 182 1920 2457 1753 5314 1914 391 4975 1338 1801 89718 8195 7 8017 4987 92 948 2448 6553 2290 1374 5435 5277 1346 563 3225 3648 3548 9674 4368 730 10441 1861 4691 44.0 54.1 38.7 50.1 42.7 34.9 46.9 48.2 47.1 50.5 46.7 32.2 36.3 50.8 37.7 50.9 42.9 46.9 53.2 40.8 56.0 49.7 51.2 21.8 %TOTAL INACTIVOS TOTALES HOMBRES MUJERES %TOTAL % HOM. % MUJ. TOTALES HOMBRES MUJERES Población joven de 14 a 24 años OCUPADOS Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP 1991, INDEC, 1995 312738 TOTAL PAIS 31 T. DEL FUEGO 24633 27613 S.DEL ESTERO TUCUMAN 16452 SANTA FE 416 3245 SAN LUIS SANTA CRUZ 7032 SAN JUAN 22337 4634 NEUQUÉN SALTA 25522 MISIONES 10102 JUJUY 18932 14244 FORMOSA MENDOZA 11295 ENTRE RÍOS 4626 28162 CORRIENTES 1976 15386 CÓRDOBA LA RIOJA 2520 LA PAMPA 31032 CHUBUT 6251 29807 TOTALES CHACO CATAMARCA BA. AS. PROVINCIA jovenes de 14 a24 años Tabla 10: jóvenes de 14 a 24 años en hogares rurales con NBI según condición de ocupación 28.7 37.8 23.8 37.2 23.7 19.9 30.8 25.9 31.7 29.5 31.0 20.0 16.0 39.7 16.8 35.9 30.9 28.1 38.7 23.0 28.6 33.1 38.6 11.8 % HOM. 64.3 74.1 70.0 67.1 63.5 61.3 68.6 71.9 66.5 72.8 65.9 46.9 59.1 64.2 63.1 67.9 58.0 70.1 67.1 61.8 63.4 65.3 66.8 60.6 % MUJ. �El porcentaje de ocupación de los adultos de 25 a 65 años, resulta significativamente más alto (62.65 %) para el total del país. Esas diferencias se mantienen para todas las provincias, pero no para todos los tramos de edad mayores de 24 años (tabla XI del anexo) (INDEC,1995). Por otra parte, si se analizan los diferentes grupos etáreos dentro de los jóvenes ( tabla XII y XIII del anexo), se observa que para los varones los porcentajes de ocupación son siempre mayores para los de mayor edad (20 a 24 años). Entre las mujeres (tabla XIII), en algunas provincias la ocupación es similar (Chaco) entre diferentes tramos de edad entre jóvenes, o resulta superior (Córdoba, Entre Ríos, Mendoza, San Juan y Santa Fe) para las jóvenes de menor edad. También es interesante observar que los jóvenes de 14 años de ambos sexos presentan porcentajes importantes de ocupación, a pesar de su corta edad, lo que refuerza la observación ya realizada sobre la temprana incorporación al trabajo de jóvenes rurales. Para considerar los niveles de desocupación se analizaron también los porcentajes de población rural NBI desocupada y la ubicación de las provincias respecto del porcentaje de jóvenes rurales con NBI desocupados para el total del país. Ese nivel nacional resultaba el 4.47% para los varones y el 3.10% de las mujeres en 1991 (INDEC,1995). El total de jóvenes desocupados de hogares rurales con NBI para el total del país, ascendía a 10.014 casos (INDEC 2000). En general, las provincias que presentan altos valores de desocupación respecto de los mencionados niveles nacionales lo hacen para ambos sexos (San Juan, Río Negro, Corrientes,Tucumán, Chaco, La Pampa, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos). Sin embargo, Chubut, Buenos Aires y Santa Cruz sólo presentan valores altos (mayores a los valores nacionales) para la desocupación de mujeres jóvenes, mientras que Jujuy y Neuquén sólo en el caso de varones. Las diferencias entre provincias y entre sexos pueden apreciarse más claramente en la figura 4 del Anexo Figuras. En esa figura las provincias se encuentran ordenadas de acuerdo al porcentaje de ocupación de jóvenes. Tucumán resulta ser también la provincia con mayor porcentaje de inactivos tanto de varones como de mujeres. Analizando los tramos de edad entre los jóvenes, la desocupación de los varones más jóvenes (14 a 19) resulta, en la mayor parte de las provincias, superior a la de los de mayor edad (20 a 24). Eso no ocurre en las provincias de Catamarca, Chubut, Formosa, Jujuy, La Pampa, Neuquén , Salta, San Luis y Tucumán. En el caso de las mujeres, no hay tampoco tendencias claras. En casi la mitad de las provincias (Chaco, Córdoba, Entre ríos, Formosa, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan y Santa Fe) las jóvenes de 15 a 19 años presentan mayores porcentajes de desocupación que las de 20 a 24, pero en el resto sucede a la inversa (tablas XII y XIII del anexo). Los porcentajes de inactividad de jóvenes (14 a 24 años) resultan superiores a los de la población total de 14 y más años, con la excepción de las provincias de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe (INDEC,1995) (tabla 11). 25 �TABLA 11: Comparación porcentaje de inactivos en jóvenes de 14 a 24 años y población de 14 y más años en hogares rurales con NBI Provincias Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut Córdoba Corrientes E. Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro S. Estero Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Tierra del Fuego Tucumán Porcentaje de inactivos sobre el total Jovenes de 14 a 24 años Total inactivos pob. 14 y más 21.78 22.00 51.18 43.89 49.68 45.12 55.95 36.98 40.83 39.20 53.22 47.85 46.93 45.63 42.86 33.56 50.93 41.99 37.70 36.87 50.84 43.58 36.32 37.00 32.21 27.71 46.70 38.32 50.46 40.51 47.06 38.88 48.15 46.17 46.93 40.33 34.86 18.85 42.72 43.16 50.12 48.26 38.71 3.07 54.10 51.59 Diferencia -0.22 7.29 4.56 18.97 1.63 5.37 1.30 9.30 8.94 0.83 7.26 -0.68 4.50 8.38 9.95 8.17 1.98 6.60 16.00 -0.43 1.86 35.64 2.51 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP '91, INDEC 1995. Por otra parte, para todas las provincias existen claras diferencias entre géneros, siendo las mujeres las que presentan mayores porcentajes de inactividad (Figura 4 del anexo Figuras). En relación a ese tema, vale la pena recordar que las actividades domésticas dentro del propio hogar no son consideradas actividades económicas en términos estadísticos. De la misma forma, las tareas desarrolladas en producciones de subsistencia o autoconsumo tampoco lo son. Por el contrario, en los censos de población sólo se incluyen entre las actividades económicas a las que se realizan para el logro de un ingreso en dinero o en especie (Marshall, 1993). Por lo tanto, dentro de esos mayores porcentajes de inactividad femenina se incluyen seguramente mujeres que se encuentran realizando tareas domésticas y de autoconsumo. Al discriminar entre tramos de edad, se observa que los mayores porcentajes de inactividad se dan en los tramos de menor edad (14 años) respecto de los de mayor edad (15 a 19 y 20 a 24 años) (tablas XII y XIII del anexo). (Figura 4 del anexo Figuras). La condición de inactividad de la población rural con NBI, permite discriminar el porcentaje de jóvenes inactivos que se hallan en esa situación por encontrarse estudiando (INDEC,1995). Una mayor proporción de jóvenes estudiantes indicaría situaciones de menor gravedad dentro de los inactivos en términos de las posibilidades futuras de los mismos en el mercado de trabajo (tabla 12). Los porcentajes de jóvenes inactivos que estudian son más favorables para los varones (en el total del país y para todas las provincias). Esos porcentajes discriminados por sexo y provincia se observan con mayor facilidad en la figura 5 del anexo Figuras. 26 �TABLA 12 : Comparación de inactividad de jóvenes de 14 a 24 años en hogares con NBI INACTIVOS POR CONDICION DE INACTIVIDAD PROVINCIA TOTAL Buenos Aires 6.492 Catamarca 3.199 Chaco 15.416 Chubut 1.138 Córdoba 6.282 Corrientes 5.301 E. Ríos 6.105 Formosa 14.988 Jujuy 6.210 La Pampa 745 La Rioja 2.352 Mendoza 6.876 Misiones 8.220 Neuquén 2.164 Río Negro 3.266 S. Estero 10.511 Salta 3.386 San Juan 1.523 San Luis 145 Santa Cruz 13.840 Santa Fe 13.326 T. del Fuego 12 Tucumán 7.029 TOTAL 138.526 INACTIVOS Var. Muj. 1.801 4.691 1.338 1.861 4.975 10.441 394 744 1.914 4.368 1.753 3.548 2.457 3.648 5.314 9.674 1.920 4.290 182 563 1.006 1.346 1.599 5.277 2.785 5.435 790 1.374 976 2.290 3.958 6.553 938 2.448 575 948 53 92 5.823 8.017 5.131 8.195 5 7 2.042 4.987 47.729 90.797 ESTUDIANTES JUBILADOS OTRA SITUACION Var. Muj. Var. Muj. Var. Muj. 710 945 41 45 1.033 3.664 546 540 21 18 745 1.276 2.898 3.637 104 193 1.917 6.529 160 187 8 4 223 543 792 920 26 57 1.051 3.347 615 707 60 66 1.030 2.717 1.092 919 36 43 1.214 2.528 3.168 3.848 137 184 1.944 5.517 1.000 2.118 21 24 884 2.118 69 104 4 3 104 452 419 428 30 31 534 861 745 1.029 21 24 821 4.199 1.155 1.007 28 34 1.530 4.294 277 319 17 22 492 1.017 422 533 8 15 534 1.722 1.657 1.639 50 76 2.124 4.681 457 644 22 29 451 1.760 148 178 11 9 402 742 41 33 1 0 10 59 1.509 1.363 85 61 4.114 6.429 1.448 1.575 74 91 3.538 6.413 2 0 0 0 0 0 808 980 66 54 1.141 3.909 20.138 23.653 871 1.083 25.836 64.777 IGNORADO Var. Muj. 17 37 26 27 56 82 3 10 45 44 48 58 115 158 65 125 15 30 5 4 23 26 12 25 72 100 4 16 12 20 127 157 8 15 14 19 1 0 115 164 71 116 3 7 27 44 1.284 884 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP '91, INDEC 1995. Las situaciones más desfavorables entre los inactivos parecen relacionarse con las mujeres, ya que son éstas las que presentan mayores porcentajes de inactividad y a su vez son menos las inactivas que se encuentran estudiando. Otra forma de mirar los mismos datos es analizando el porcentaje de jóvenes inactivos que no estudia. Esos datos se encuentran discriminados por tramo de edad en las tablas XIV y XV del anexo. Tanto para varones como para mujeres, los mayores porcentajes se encuentran entre los tramos de mayor edad (20 a 24 años) dentro de los jóvenes. De esta forma, se entiende que los mayores porcentajes de inactividad entre jóvenes de 14 y de 15 a 19 años, ya vistos en las tablas XII y XIII, se deben a su mayor porcentaje de asistencia a establecimientos educativos. De cualquier forma, los valores de jóvenes inactivos que no estudian resultan preocupantes, pues aún en las provincias que estaban mejor posicionadas frente a ese indicador, exceptuando a Tierra del Fuego, casi un 20% de los jóvenes rurales inactivos se encontraba en esa situación. Si se relaciona al total de jóvenes inactivos que no estudia4 con el total de jóvenes de cada tramo de edad, se obtiene una estimación del porcentaje de jóvenes que no estudian ni trabajan, ni buscan trabajo. Ese valor resulta siempre superior entre las mujeres. Para el total del país, significa el 16.6% de los varones jóvenes en hogares rurales con NBI y el 46.6% de las 4 Esto incluye a los que aparecen en la categoría “jubilados” y “otra situación”. 27 �mujeres jóvenes en la misma condición. Resulta especialmente alto en las provincias de Santiago del Estero,Tucumán, Salta y San Luis. Entre los varones, los porcentajes más altos de jóvenes que no estudian ni trabajan, ni buscan trabajo, coinciden con los tramos de menor edad (14 y 15 a 19 años); entre las mujeres, en cambio, en esas edades el porcentaje suele ser inferior al del tramo que va de los 20 a los 24 años. Es importante señalar sin embargo, que los jóvenes trabajadores y desocupados son de difícil captación a través de los censos de población, porque es difícil estimar el desempleo5 y el trabajo inestable, que aparece más difundido entre los jóvenes que se emplean por primera vez. Por lo tanto, es posible que trabajadores jóvenes estén mal categorizados como inactivos y más precisamente encuadrados dentro de la categoría inactivos en "otra situación", lo que podría incluir a jóvenes integrados ocasionalmente y precariamente en el mercado de trabajo (Marshall, 1993). De esta forma, es posible que los porcentajes de jóvenes que no estudian, ni trabajan, ni buscan trabajo, estén sobreestimando a quienes realmente se encuentran en esa situación. Las oportunidades laborales de los jóvenes respecto de los mayores, siempre considerando a la población rural de hogares con NBI, podrían inferirse a partir de la proporción de jóvenes en el total de la población de 14 y más años ocupada de ese sector de la población. Aunque un alto porcentaje podría estar indicando también una mayor necesidad de los jóvenes de emplearse en edades tempranas y no necesariamente mayores oportunidades de empleo, por lo que debería analizarse con más profundidad la situación de cada provincia. Para el total del país la participación de los jóvenes dentro de los ocupados rurales de hogares con NBI es del 26%, resultando siempre mayor para los varones (19%) que para las mujeres (8%) (Tabla 13). TABLA 13: Participación de los jóvenes en la fuerza laboral proveniente de hogares rurales con NBI. Población económicamente activa (14 a 65 años) proporción de jóvenes dentro de la pea rural de hogares con NBI que se encuentra ocupada PROVINCIA TOTAL OCUPADOS PEA de 1 4 a 24 HOMBRES MUJERES %14/24 / ocupados % HOM % MUJ BA. AS. 144732 15813 13053 2760 11 9 2 CATAMARCA 10276 2861 1998 863 28 19 8 CHACO 45270 14414 9392 5022 32 21 11 CHUBUT 4824 1281 914 367 27 19 8 CORDOBA 30413 8466 6006 2460 28 20 8 CORRIENTES 37699 11728 7507 4221 31 20 11 ENTRE RÍOS 18565 5599 4211 1388 30 23 7 FORMOSA 25141 7856 5323 2533 31 21 10 JUJUY 16063 4584 3195 1389 29 20 9 LA PAMPA 4224 1153 852 301 27 20 7 LA RIOJA 7596 2157 1452 705 28 19 9 MENDOZA 32958 11233 7926 3307 34 24 10 MISIONES 48638 16819 10852 5967 35 22 12 NEUQUÉN 7674 2275 1624 651 30 21 8 RÍO NEGRO 10934 2900 2153 747 27 20 7 SALTA 36571 11051 8019 3032 30 22 8 SAN JUAN 10298 3294 2468 826 32 24 8 SAN LUIS 6880 1638 1233 405 24 18 6 S DEL EST 40841 12930 9304 3626 32 23 9 SANTA CRUZ 1535 249 203 46 16 13 3 SANTA FE 26861 8764 6151 2613 33 23 10 T DEL F 190 19 16 3 10 8 2 TUCUMAN 30829 9576 7242 2334 31 23 8 TOTAL 599012 156660 111094 45566 26 19 8 Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC, 1995 Las diferencias entre provincias también se presentan en una figura para su mejor visualización (figura 6 del Anexo Figuras). El porcentaje es superior al 30% para las provincias de Salta,Tucumán, Corrientes, Formosa, Santiago del Estero, Chaco, San Juan Santa Fe, Mendoza y Misiones. 5 28 Se consideran desempleados a aquellos que han buscado trabajo en la semana de referencia del Censo. �Retomando los datos de porcentaje de jóvenes dentro de la población total rural en hogares con NBI ya vistos (figura 1), se observa que sólo para Buenos Aires, Río Negro, San Luis, Santa Cruz y Tierra del Fuego, la proporción de jóvenes sobre el total de la población rural con NBI es superior a su participación dentro de la población rural con NBI ocupada de 14 y más años. Para el resto de las provincias ocurre la situación inversa: la participación de los jóvenes en el mercado de trabajo es superior a su incidencia en la población rural con NBI. Eso podría indicar una mayor necesidad de los jóvenes rurales pobres de emplearse en esas provincias. (Figura 6 del anexo Figuras). Sobre las diferencias de ocupación entre jóvenes y adultos para diferentes tramos de edad y por provincia (tabla XI del anexo) se observa que, en la mayor parte de los casos, todos los adultos mayores de 24 años presentan ventajas (mayores porcentajes de ocupación) sobre los jóvenes de 14 a 24 años (INDEC,1995). Esa situación no es la misma para los tramos de mayor edad en las provincias de Buenos Aires, Chaco, San Juan, Misiones, La Pampa, Corrientes, Entre Ríos, Mendoza, Santa Fe y Santiago del Estero. En comparación con los jóvenes de áreas rurales, para las localidades de 2.000 a 5.000 habitantes, se observa que: - Los porcentajes de inactividad de jóvenes son más altos. - Los varones jóvenes continúan presentando desventajas respecto de los adultos en relación a los niveles de desocupación y empleo (tabla XVI del anexo). - A nivel nacional, los porcentajes de inactividad de mujeres adultas son superiores a los de las jóvenes. - A nivel nacional, los porcentajes de ocupación de mujeres jóvenes son superiores a los de las mujeres adultas. Sin embargo, para algunas provincias (con la excepción de Buenos Aires, Córdoba, La Pampa, Mendoza y Santa Fe) el porcentaje de ocupación de las mujeres jóvenes es inferior. - Las áreas rurales concentran mayores porcentajes de jóvenes pobres (tabla 14). TABLA 14: Población con NBI en áreas rurales y localidades de 2.000 a 5.000 habitantes. Provincia Total Área rural T DEL FUEGO 228 TUCUMAN 80454 MENDOZA 62131 SANT DEL EST 97995 CORRIENTES 62858 CATAMARCA 22278 MISIONES 80261 SAN JUAN 23771 SALTA 76096 ENTRE RIOS 43274 CHACO 103067 FORMOSA 49093 SAN LUIS 15843 BS. AIRES 76315 LA RIOJA 18045 JUJUY 37853 CHUBUT 10800 NEUQUEN 17722 CORDOBA 71957 SANTA FE 67337 LA PAMPA 10212 STA. CRUZ 3007 RIO NEGRO 30365 228 74606 57215 89426 57327 20265 72207 21277 67544 38329 91049 41220 13215 63508 15006 31027 8670 14014 55851 51570 7437 2095 20788 Loc. 2000 a 5000 hab 0 5848 4916 8569 5531 2013 8054 2494 8552 4945 12018 7873 2628 12807 3039 6826 2130 3708 16106 15767 2775 912 9577 %Pobl. rural % Pob. en loc.>2000 100.00 92.73 92.09 91.26 91.20 90.96 89.97 89.51 88.76 88.57 88.34 83.96 83.41 83.22 83.16 81.97 80.28 79.08 77.62 76.58 72.83 69.67 68.46 0.00 7.27 7.91 8.74 8.80 9.04 10.03 10.49 11.24 11.43 11.66 16.04 16.59 16.78 16.84 18.03 19.72 20.92 22.38 23.42 27.17 30.33 31.54 TOTAL 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 Fuente: INDEC, 2000 29 �1.2. 3. Ocupación y categoría ocupacional por rama de actividad El total de jóvenes rurales ocupados en 1991 sumaba 147.702 habitantes, de los cuales 102.989, es decir casi el 70%, se encontraba ocupado en la rama agraria y 44.713 en la rama no agraria (tabla 15). En términos generales, los varones ocupados de áreas rurales presentan porcentajes más altos de ocupación en la rama agraria, lo que se acentúa en el caso de los jóvenes. Del total de jóvenes ocupados, el porcentaje de ocupados en la rama agraria es superior al 40% en todas las provincias, con excepción de La Rioja, Santa Cruz, Córdoba y Entre Ríos. Entre las mujeres rurales ocupadas, en cambio, predomina la ocupación no agraria en la mayoría de las provincias. Sin embargo, ese predominio entre provincias no alcanza para cambiar la orientación a nivel nacional en el que la rama agraria sigue explicando el mayor porcentaje de ocupación de las mujeres jóvenes con NBI de áreas rurales (tabla 17). Conviene señalar que el censo de población que tomamos como referencia, registra a la ocupación principal, por lo que no puede apreciarse el peso de las ocupaciones no agrarias cuando éstas se desarrollan en forma secundaria. En la figura 7 del Anexo Figuras las provincias se encuentran ordenadas de acuerdo al porcentaje de ocupación en la rama agraria de jóvenes rurales en hogares con NBI. Si se discrimina por edades (jóvenes y no jóvenes), el ordenamiento provincial se altera. Sin embargo, Chaco mantiene siempre el mayor porcentaje de ocupados en la rama agraria. Otras provincias como La Rioja y Santa Cruz en cambio, mantienen siempre altos porcentajes de ocupación en la rama no agraria. Si se analiza ahora la categoría ocupacional por rama, se observa en la figura 8 a las provincias ordenadas por la categoría ocupacional predominante según rama de actividad y sexo de los jóvenes. Los datos se encuentran en las tablas XVII y XVIII del anexo. La categoría patrón o socio es prácticamente inexistente como tipo de ocupación de los jóvenes rurales en casi todos los casos. El sector privado, por otra parte, sólo es relevante como fuente de empleo entre los varones ocupados en la rama no agraria (tabla 15). En la rama agraria, los varones jóvenes estaban ocupados como familiares sin remuneración, como cuenta propia, o como empleados en el sector público. Esta última categoría resultaba, a nivel nacional, la más importante en la ocupación de varones jóvenes de la rama agraria. Sin embargo, la situación de las provincias es muy heterogénea. Hay algunas, como Santa Cruz o Tierra del Fuego, en donde todos los jóvenes ocupados se encontraban como empleados en el sector público, mientras que en otras se observa una ocupación más fragmentada (Formosa, Misiones, Neuquén, La Rioja, etc.) Para las mujeres, en cambio, la categoría familiar sin remuneración fija resulta predominante entre las ocupadas en la rama agraria, aunque en varias provincias (Tucumán, Río Negro, Mendoza, San Juan, Buenos Aires, Jujuy, Santa Fe, La Rioja) la ocupación como empleadas del sector público resultaba relativamente más importante. En la rama no agraria, el sector público es claramente el más importante como fuente de ocupación de varones jóvenes, pero a nivel provincial existen diferencias, sobre todo en cuanto al peso del sector privado en provincias como Santa Cruz y Catamarca. Entre las mujeres jóvenes predominaba el empleo doméstico, aunque la situación de las provincias es diferente y la categoría familiar sin remuneración resultaba siempre importante como forma de ocupación. Respecto de los altos valores de los empleados en el sector público, es útil recordar que a quienes eran beneficiarios de planes oficiales de empleo, solían incluirlos dentro de esa categoría en las encuestas de hogares. Por lo tanto es posible que parte de quienes figuran como empleados públicos no tengan en realidad un empleo permanente, sino que pertenezcan a programas transitorios desarrollados durante la época del censo. (Figura 8 del anexo Figuras). En las tablas que siguen, se presentan datos referidos a los valores de ocupación para el total del país. 30 �En la tabla 16 se observa la diferencia entre los niveles totales de ocupación de jóvenes y adultos de hogares rurales con NBI por categoría ocupacional. En todas las categorías existen desventajas para los jóvenes en los niveles de ocupación, con excepción de los varones que se desempeñan como familiares sin remuneración fija. Esas diferencias entre edades se mantienen para los ocupados en las ramas agraria y no agraria. Las menores divergencias entre la ocupación de jóvenes y adultos se da entre las mujeres empleadas en el servicio doméstico. En cambio, la brecha de género se reduce en la rama no agraria respecto de la agraria de 39.8 a 17.5 para los adultos y de 16.9 a 1.6 para los jóvenes. Es probable que esas diferencias se deban a que en la rama agraria la ocupación de las mujeres se encuentra oculta, por su mayor incidencia en las actividades doméstica y de autoconsumo, no registradas como ocupación económica. En las categorías correspondientes al empleo doméstico y familiares sin remuneración fija, los mayores porcentajes de ocupación corresponden a mujeres adultas, tanto en la rama agraria como no agraria. Las categorías en donde la proporción de los jóvenes varones resultaba más importante corresponde a los familiares sin remuneración fija, dentro de la rama agraria y no agraria, y al empleo en el servicio doméstico, para las mujeres (tabla 16). De ello se deduce que, si bien el empleo público es el que brindaba mayores posibilidades de ocupación en 1991, la de familiares sin remuneración fija resulta ser una categoría típica para los varones jóvenes, como lo es el servicio doméstico para las mujeres. Finalmente, en la tabla 17 puede verse que las categorías patrón o socio, cuenta propia, familiares sin remuneración y empleados del sector público, son proporcionalmente más frecuentes como fuentes de empleo en las ocupaciones de la rama agraria que en la no agraria para todos los tramos de edad, siempre considerando a la población de hogares rurales con NBI. 31 �99 1219 59915 10128 49787 191210 14300 2578 11722 48209 45615 7550 38065 143001 Sector 5259 1580 3679 36430 4804 1539 3265 34506 455 41 414 1924 privado 9540 9153 387 25302 9540 9153 387 25302 0 0 0 0 27599 5546 22053 133850 7887 2442 5445 39660 19712 3104 16608 94190 propia Domestico Cuenta 43649 18324 25325 103158 7487 5131 2356 24293 36162 13193 22969 78865 fija rem. F. sin 521 176 345 1594 348 158 190 998 173 18 155 596 POBLACION EN HOGARES DE AREAS RURALES POBLACION EN HOGARES 8.1 100.0 54.1 7.3 14.3 100.0 V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas 11.4 3.0 68.4 17.2 100.0 100.0 7.5 5.2 60.2 27.1 Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC, 2000. 1.9 81.7 8.4 24.2 PARA AREAS RURALES 10.8 3.4 68.1 17.8 31.7 16.6 22.5 29.3 100.0 100.0 100.0 57.1 39.6 2.1 1.2 100.0 11.0 3.9 57.4 27.7 M de 25 y Mas M de 14 a 24 V de 25 y Mas V de 14 a 24 100.0 27.7 12.7 45.2 14.3 Patron Sector Sector Dom. Cuenta Renum. CON NBI o socio publico privado propia fija ignorado PARA AREAS RURALES Total Obrero o empleado CATEGORIA OCUPACIONAL EN LA RAMA AGRARIA Total CON NBI DE AREAS RURALES Sector 40.56 22.42 48.56 37.90 31.98 12.22 49.64 27.36 44.29 31.37 48.23 43.56 3.56 3.50 3.59 7.22 10.74 7.29 13.83 19.59 0.44 0.17 0.52 0.59 publico privado F. sin 6.46 20.26 0.38 5.02 21.34 43.38 1.64 14.36 0.00 0.00 0.00 0.00 29.55 40.57 24.70 20.45 16.74 24.32 9.98 13.79 35.11 54.81 29.10 24.02 fija 100.0 12.8 3.5 75.1 8.6 Patron o socio 100.0 7.1 5.9 60.6 26.4 100.0 22.4 4.7 63.1 9.8 publico privado Sector Sector Cuenta Renum. 23.1 6.2 56.2 14.4 100.0 55.8 21.7 12.1 10.4 propia fija 100.0 100.0 56.2 39.4 2.8 1.6 Dom. Obrero o empleado 100.0 32.8 15.8 31.1 20.3 ignorado CATEGORIA OCUPACIONAL EN LA RAMA NO AGRARIA 18.69 12.28 21.51 26.53 17.64 11.57 23.06 22.51 19.14 12.90 21.04 28.69 propia Domestico Cuenta rem. PORCENTAJES DE JOVENES Y NO JOVENES OCUPADOS POR CATEGORIA OCUPACIONAL PARA EL TOTAL DEL PAIS 0.83 0.58 0.93 2.56 0.78 0.47 1.05 1.82 0.85 0.69 0.90 2.96 Porcentajes Obrero o empleado Patron o Sector ignorado socio Tabla 16: Total jóvenes y no jóvenes ocupados de hogares rurales con NBI, por sexo y categoría ocupacional. Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC, 2000. 147702 264 JOVENES Y NO AGRARIA M de 14 a 24 45171 12923 347 955 504467 44713 248 3213 872 V de 14 a 24 102531 AGRARIA TOTAL OCUP. TOTAL M de 14 a 24 21100 TOTAL JOVENES no agraria 23613 Rama 176181 TOTAL V de 14 a 24 total país 102989 TOTAL JOVENES 165 M de 14 a 24 24071 9710 707 328286 publico Patron o Sector socio 78918 TOTAL Rama agraria Total V de 14 a 24 TRAMO TOTAL PAIS Obrero o empleado Categoria ocupacional POBLACION EN HOGARES CON NBI DE AREAS RURALES SEGUN SEXO Y EDAD TABLA 15 : Total de jóvenes rurales en hogares con NBI ocupados por sexo y categoría ocupacional 32 0.35 100.00 0.39 100.00 0.34 100.00 0.32 100.00 0.78 100.00 0.75 100.00 0.80 100.00 0.57 100.00 0.17 100.00 0.07 100.00 0.20 100.00 0.18 100.00 ignorado TOTAL �33 47.14 49.89 52.86 M de 14 a 24 M de 25 y Mas 50.11 100 100 100 100 100 TOTAL 66.80 62.71 77.64 75.88 76.16 A 33.20 37.29 22.36 24.12 23.84 NA 76.64 73.47 75.62 76.23 23.36 26.53 24.38 23.77 24.25 NA 100 100 100 100 100 total Sector público 75.75 A 4.74 5.83 9.61 95.26 94.17 90.39 85.33 91.08 NA 100 100 100 100 100 total Sector privado 14.67 8.92 A 4.54 4.50 3.41 3.38 4.48 A 95.46 95.50 96.59 96.62 95.52 NA 100 100 100 100 100 total Domestico NA 53.12 46.88 56.79 43.21 74.64 25.36 74.97 25.03 70.85 29.15 A 100 100 100 100 100 total Cuenta propia 65.22 71.59 86.03 90.31 76.77 A 34.78 28.41 13.97 9.69 23.23 NA 100 100 100 100 100 total F. sin Rem. Fija CATEGORIA OCUPACIONAL POR RAMA EN % 100 100 15.16 84.84 M de 14 a 24 M de 25 y Mas 11.95 88.05 7.62 7.84 92.38 92.16 25.52 74.48 20.81 79.19 100 100 100 100 100 NA total 22.27 77.73 A NA 24.27 75.73 28.95 71.05 34.46 65.54 36.88 63.12 100 2.03 100 4.28 100 6.57 100 7.84 97.97 95.72 93.43 92.16 94.31 NA 100 2.38 97.62 100 100 3.31 96.69 100 100 0.00 100.00 100 100 9.52 90.48 100 NA total A Cuenta propia NA 14.40 85.60 100 30.04 69.96 100 25.73 74.27 100 34.25 65.75 100 25.02 74.98 100 57.09 42.91 100 37.18 62.82 100 51.93 48.07 100 NA 0.00 0.00 100 100 24.77 75.23 28.05 71.95 100 100 100 100 100 total Ignorado 15.48 84.52 total A F. sin Rem. Fija 25.67 74.33 100 43.86 56.14 100 total A Domestico NA 100 2.79 97.21 100 total A Sector privado 100 5.69 total A Sector público 33.93 66.07 A Obrero o empleado Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP'91, INDEC,2000. 100 V de 25 y Mas 27.93 72.07 100 100 25.07 74.93 NA TOTAL 35.96 64.04 TOTAL V de 14 a 24 al A TOTAL Patron o socio CATEGORIA OCUPACIONAL POR RAMA EN % Tabla 18: Ocupaciones Agrarias y No Agrarias en % de la Población de localidades de 2000 a 5000 habitantes con NBI discriminadas por sexo y edad para el Total del país. 100 100 100 100 100 total Patron o socio Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC, 2000. 30.05 23.29 69.95 33.95 76.71 66.05 V de 25 y Mas TOTAL NA V de 14 a 24 al A TOTAL Obrero o empleado Tabla 17: Ocupaciones Agrarias y No Agrarias en % de la Población Rural Con NBI discriminadas por categoría ocupacional, sexo y edad. Total del país. NA 19.66 80.34 15.05 84.95 57.36 42.64 49.75 50.25 42.11 57.89 A Ignorado 100 100 100 100 100 total �Por otra parte, el total de jóvenes ocupados en la rama agraria que habitaba en localidades de 2.000 a 5.000 habitantes, sumaba 6.805 habitantes en 1991, el 28.9% de los jóvenes de esas localidades. Sin embargo, aunque eran las ocupaciones no agrarias las predominantes, para los varones jóvenes del Chaco y para las mujeres jóvenes de Jujuy, Formosa, Chaco y Catamarca, los niveles de ocupación en la rama agraria seguían siendo más importantes. (Figura 9 del anexo Figuras). Las categorías de ocupación predominantes en la rama agraria la constituían los empleados del sector público y los trabajadores cuenta propia - en ese orden- para ambos sexos. En la rama no agropecuaria, en cambio, para los varones el empleo público continuaba siendo predominante, mientras que entre las mujeres el empleo doméstico era el que sobresalía (tablas XVIII y XIX del anexo). En todas las categorías para los ocupados de localidades de 2.000 a 5.000 habitantes, por otra parte, predominaba la rama no agraria. Esto es así, a excepción de los familiares sin remuneración fija, que resultan proporcionalmente más importantes en la rama agraria (tabla 18). A título informativo se presentan algunos porcentajes referidos a las ocupaciones por rama de la población rural sin NBI (tabla 19). Entre los varones jóvenes siguen predominando las ocupaciones agrarias en casi todas las categorías (con la excepción de los empleados en el sector privado), lo que no ocurre entre las mujeres. Tabla 19: Población rural sin NBI. Porcentajes de ocupados por rama de actividad y categoría ocupacional. POBLACIÓN EN HOGARES DE AREAS RURALES SIN NBI POBLACIÓN RURAL T O T A L Total TOTAL 1022255 V de 14 a 24 155509 V de 25 y Mas 592453 M de 14 a 24 63001 M de 25 y Mas 211292 R A M A AGRARIA R A M A NO AGRARIA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas 61.38 70.70 68.36 42.38 40.63 38.62 29.30 31.64 57.62 59.37 CATEGORÍA OCUPACIONAL EN AMBAS RAMAS Obrero o empleado Patrón o Sector Sector Doméstico Cuenta socio público privado propia 82352 367522 121795 39209 248273 3666 77391 9919 498 27837 70131 247604 65048 1164 175788 646 14011 6626 13136 6493 7909 28516 40202 24411 38155 77.83 74.50 80.83 50.31 55.01 22.17 25.50 19.17 49.69 44.99 P O R C E N T A J E S 71.78 9.66 7.62 71.21 10.02 1.41 75.40 11.67 4.04 48.90 6.55 7.39 53.21 6.84 8.04 28.22 90.34 92.38 28.79 89.98 98.59 24.60 88.33 95.96 51.10 93.45 92.61 46.79 93.16 91.96 Fam. Renum. fija 160839 35802 31648 21899 71490 Ignorado 2265 396 1070 190 609 74.51 86.58 84.93 69.48 65.40 25.49 13.42 15.07 30.52 34.60 39.12 44.95 54.02 12.11 17.57 60.88 55.05 45.98 87.89 82.43 66.10 71.60 71.98 44.34 38.67 33.90 28.40 28.02 55.66 61.33 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP'91, (INDEC,2000). Resumiendo lo observado en cuanto a la situación ocupacional de los jóvenes rurales con NBI, se presenta una clasificación tentativa de las provincias, de acuerdo a las variables consideradas relevantes y ya detalladas. Esta clasificación sólo tiene por objeto sintetizar la información censal (tabla 20). Las variables son: 1. Porcentaje de jóvenes sobre la población rural con NBI total, en relación al porcentaje nacional. 2. Porcentaje de jóvenes rurales con NBI desocupados, en relación al porcentaje nacional de jóvenes rurales desocupados. 3. Indice de no permanencia de jóvenes rurales con NBI, en relación al índice para el total nacional. 4. Porcentaje de jóvenes inactivos que no estudian, en relación al porcentaje nacional. 5. Casos en que el porcentaje de jóvenes rurales con NBI en la PEA ocupada NBI es superior al porcentaje de jóvenes en la población rural con NBI. 6. Diferencias provinciales entre los porcentajes de ocupación de adultos y los de jóvenes rurales con NBI, en relación a las diferencias que se dan en el total nacional. 34 �7. Porcentaje de jóvenes rurales con NBI ocupados como familiares sin remuneración fija en relación al total nacional. 8. Porcentaje de mujeres jóvenes que no estudian ni trabajan superior al valor nacional. 9. Porcentaje de varones jóvenes que no estudian ni trabajan superior al valor nacional. De acuerdo a esas variables, las provincias se ubican en la tabla siguiente. El valor 1 significa que los valores provinciales superan a los nacionales. El cero, que están por debajo de ellos. Las provincias están ordenadas luego por la cantidad de variables en las que superan los totales nacionales. De esa forma, Santa Cruz,Tierra del Fuego y Buenos Aires representarían situaciones de menor gravedad, mientras que Salta,Tucumán, Chubut y Neuquén las de mayor preocupación. Tabla 20: Algunos indicadores de la situación ocupacional de los jóvenes por provincia. Provincias Santa Cruz T del Fuego Bs.As Catamarca La Rioja Río Negro E. Ríos San Luis Córdoba Jujuy La Pampa Mendoza San Juan Chaco Corrientes Formosa Misiones S. Estero Santa Fe Chubut Salta Tucumán Neuquén 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 1 1 1 1 0 0 0 1 1 1 2 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 1 1 1 1 1 0 0 0 1 1 1 1 1 3 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 0 0 1 0 0 1 1 1 1 1 0 1 0 4 0 0 1 0 0 1 1 1 1 0 1 1 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 5 0 0 0 1 1 0 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 6 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 0 0 0 1 1 1 0 0 0 0 1 0 1 7 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 1 1 1 1 0 1 0 0 1 8 0 0 0 0 0 1 1 1 1 0 1 1 1 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 9 TOTAL 0 1 0 1 0 2 1 3 1 3 0 4 1 5 1 5 0 5 1 5 0 5 0 5 0 5 0 5 0 5 0 5 0 5 1 6 1 6 1 7 1 7 1 7 8 1 1.2.4. Asistencia a establecimientos educativos y nivel de instrucción En 1991, la situación más frecuente entre los jóvenes rurales pobres era la no asistencia a establecimientos educativos. Los que asistían nunca superaban el 30%, considerando a todas las provincias. Para el total nacional ese valor era del 15%. Por otra parte 14.796 jóvenes -un 5% de los jóvenes rurales pobres del país- nunca había asistido a establecimientos educativos (tabla 21). TABLA 21: Asistencia a establecimientos educativos de jóvenes rurales NBI. Total del país. Edad y Sexo TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y más M de 14 a 24 M de 25 y más Jóvenes % Nunca TOTAL asistieron Total asisten 900.846 135.539 157.924 8.067 342.385 59.252 129.678 6.729 270.859 61.491 287.602 14.796 5,14 52.048 23.708 3.593 21.168 3.579 44.876 15,6 ASISTEN Primario Secundario Terciario Univer- Ignorado sitario nivel 28.195 13.400 2.936 9.088 2.771 22.488 50,11 21.321 9.648 342 10.863 468 20.511 45,71 1.992 533 154 1.069 236 1.602 3,57 448 118 107 138 85 256 0,57 92 9 54 10 19 19 0,04 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento del CNP '91, INDEC, 2000. Ahora bien, entre quienes asisten predominan los que concurren a establecimientos primarios (50%) y secundarios (45%). La proporción de los que asisten a establecimientos terciarios o universitarios es inferior al 5%.Aunque por las edades consideradas en este trabajo los jóvenes deberían estar cursando mayoritariamente el nivel secundario o superior, sólo se encontraban concurriendo a ese nivel 20.511 jóvenes rurales entre varones y mujeres para el total del país, el 7% de los jóvenes. 35 �Los varones son los que predominaban entre los que asistían al nivel primario (casi el 60% de los mismos), mientras que las mujeres los superan levemente entre los que asistían al nivel secundario. Los datos por provincia pueden verse en la tabla XX del anexo y en la figura 10 del anexo Figuras. Las provincias se encuentran ordenadas por el porcentaje de jóvenes que nunca asistieron a establecimientos educativos y los datos se encuentran discriminados por sexo. La Pampa resulta ser la provincia que presenta la proporción más alta de jóvenes rurales que nunca asistieron. Sin embargo, en términos absolutos, eran 280 jóvenes los que en 1991 no habían asistido nunca a algún establecimiento educacional en esa provincia. En cambio, en Buenos Aires, a pesar de ser bajo el porcentaje de jóvenes que no asiste, eran 390 quienes hasta la fecha del censo no habían concurrido nunca a algún establecimiento. Observando las diferencias según tramos de edad -jóvenes y adultos- ( tablas XX y XXI del anexo), puede afirmarse que existe una importante mejora entre los niveles de educación de los jóvenes respecto de los adultos, pues los porcentajes de adultos que nunca asistieron resultan siempre superiores a los de los jóvenes, en todas las provincias. Entre los jóvenes que ya no asisten a establecimientos educativos, predominan los que poseen primario incompleto (40%) y secundario incompleto (41%). Por otra parte, sólo el 14% de los jóvenes rurales de todo el país había completado sus estudios secundarios, es decir casi 37.700 jóvenes (tabla 22). TABLA 22: Jóvenes rurales NBI que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado. Edad y Sexo TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y más M de 14 a 24 M de 25 y más Jóvenes % ASISTEN TOTAL Nunca No Asiste Prep Primario Primario Secundario Secundario Terciario Terciario Universitario Universitario Ignorado Completo asistió Completo Incompleto Completo Incompleto Completo Incompleto Total mari Incom 900846 135539 765307 157924 8067 149857 342385 59252 283133 129678 6729 122949 270859 61491 209368 287602 14796 272806 100.0 5.1 94.9 0 0 0 0 0 0 0 409982 63215 169839 47545 129383 110760 40.6 264366 62527 89261 50818 61760 113345 41.5 54737 18737 10179 18936 6885 37673 13.8 13204 2810 4304 2494 3596 5304 1.9 3031 704 500 1295 532 1999 0.7 3190 246 838 604 1502 850 0.3 1201 186 543 178 294 364 0.1 619 8 405 35 171 43 0.0 14977 1424 7264 1044 5245 2468 0.9 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP '91, INDEC 2000. Entre los que poseían primario incompleto y primario completo, predominaban levemente los varones (57 y 55% respectivamente). En cambio son las mujeres las que predominaban entre los jóvenes que poseen secundario incompleto (50,2%), pero no entre quienes lograban completar ese nivel (47%). Si se suma el total de jóvenes que nunca asistieron y los que poseían primario incompleto en 1991 se arriba a la suma de 125.556 jóvenes que en 1991 poseían bajo nivel educativo, aproximadamente el 43% de los jóvenes rurales pobres del país. Las diferencias entre provincias se pueden observar en la tabla XXII y XXIII del anexo. Por otra parte, en la figura 11 del Anexo Figuras, se pueden comparar las proporciones de jóvenes y de adultos que poseían bajo nivel educativo, discriminadas por sexo y por provincia. Las mayores diferencias entre adultos y jóvenes con bajo nivel educativo se dan en Jujuy, mientras que resultan menos notorias en Santa Cruz. En el caso de los varones, las menores diferencias entre jóvenes y adultos se dan en el Chaco, y las mayores, en Tierra del Fuego. Ordenadas ahora las provincias de acuerdo a la mayor gravedad de este indicador, resulta la provincia del Chaco la que se encuentra en una situación más crítica pues poco más del 60% de los varones y las mujeres rurales de 14 a 24 años de hogares con NBI poseían bajo nivel de instrucción en el año de la realización del censo. Si se considera a las provincias que se encuentran por encima del valor nacional en relación a la proporción de jóvenes con bajo nivel educativo (tabla 23), se observa que son las provincias de Entre Ríos, Chaco, Corrientes, Misiones, Chubut, Formosa, La Pampa, Neuquén y Santiago del Estero, las que se encuentran en esa situación. 36 �TABLA 23: Porcentaje de jóvenes con bajo nivel educativo, por provincias ordenadas en forma ascendente. % de jóvenes con bajo nivel de instrucción 0.0 18.6 27.2 29.3 33.1 33.3 33.6 35.0 35.3 35.5 39.0 41.2 42.3 43.0 43.7 45.4 46.3 47.2 47.7 49.8 50.6 56.6 60.7 64.4 PROVINCIA Tierra del Fuego Santa Cruz Buenos Aires La Rioja Jujuy San Juan Catamarca Córdoba San Luis Tucumán Río Negro Salta Santa Fé Mendoza Total Santiago del Estero Neuquén La Pampa Formosa Chubut Misiones Corrientes Chaco Entre Ríos Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP '91; INDEC, 2000. De acuerdo a lo expuesto podría completarse la situación provincial presentada sobre la situación ocupacional de los jóvenes, incluyendo al indicador mencionado, de lo que resulta la siguiente síntesis: Tabla 24: Síntesis de la situación provincial, en relación a la problemática de la juventud rural. Provincias Santa Cruz T. del Fuego Bs.As Catamarca La Rioja Río Negro E. Ríos San Luis Córdoba Jujuy Mendoza San Juan La Pampa Chaco Corrientes Formosa Misiones Santa Fé S. Estero Salta Tucumán Chubut Neuquén 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 0 1 1 1 1 0 0 1 1 0 1 2 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 1 1 1 1 1 0 0 1 0 1 1 1 1 3 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0 0 0 1 1 1 1 0 1 1 0 4 0 0 1 0 0 1 1 1 1 0 1 0 1 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 5 0 0 0 1 1 0 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 6 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 0 0 0 1 1 1 0 0 0 1 0 0 1 7 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 0 1 0 0 1 1 8 0 0 0 0 0 1 1 1 1 0 1 1 1 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 9 10 TOTAL 0 0 1 0 0 1 0 0 2 1 0 3 1 0 3 0 0 4 1 1 6 1 0 5 0 0 5 1 0 5 0 0 5 0 0 5 0 1 6 0 1 6 0 1 6 0 1 6 0 1 6 1 0 6 1 1 7 1 0 7 1 0 7 1 1 8 1 1 9 (10) = bajo nivel educativo 37 �1.2.5. Elementos para la caracterización de situaciones críticas y la focalización o priorización geográfica de proyectos con jóvenes rurales En función de los datos que se vienen presentando, una forma de caracterizar las situaciones más críticas se desprende de la consideración de dos elementos básicos: la cuantificación de jóvenes rurales pobres y la identificación de situaciones de gravedad en relación a la ocupación y la educación de los mismos. La información para esta caracterización proviene necesariamente de los datos censales ya detallados. Esto posee algunas ventajas: se trata de información de carácter oficial y disponible a nivel provincial y departamental, lo que asegura criterios de decisión homogéneos para todo el país. Sin embargo, el nivel de profundidad para identificar situaciones críticas en las que es necesario intervenir con mayor urgencia pierde especificidad por varias razones. La primera es que los datos se refieren a una imagen pasada: la del año del censo. Especialmente por los importantes cambios verificados en materia de política económica y el papel del Estado, así como el deterioro de los niveles de ocupación en general, esos datos deben haber perdido parte de su vigencia. También es necesario considerar que la Ley Federal de Educación, que introdujo seguramente importantes cambios en los niveles de asistencia y nivel de instrucción de los jóvenes rurales, aún no se había implementado en 1991. Por otra parte, la generalidad de los datos impide visualizar situaciones críticas localizadas. En este apartado, la cuantificación de los jóvenes rurales en situación de pobreza se ha encarado a nivel provincial. Luego, al interior de las provincias, se califican situaciones de mayor o menor gravedad a nivel departamental. La situación provincial se caracterizó en función de: (1) El porcentaje de jóvenes rurales pobres sobre el total de jóvenes rurales de la provincia; y, (2) El porcentaje de jóvenes rurales pobres de cada provincia en relación al total de jóvenes rurales pobres de todo el país. De acuerdo a esas variables, se identifican provincias en donde la incidencia de la pobreza (I) entre los jóvenes rurales es alta (es superior a la incidencia de la pobreza entre los jóvenes rurales del rural del país) = Situación a, y otras en donde esa incidencia es baja, es decir es inferior a la incidencia de la pobreza a nivel nacional entre los jóvenes rurales = Situación b. Por otra parte, en relación al total de jóvenes rurales pobres del país, habrá provincias que explican o cuya cobertura (II) del total de jóvenes rurales pobres es superior al promedio de los porcentajes que cubre cada provincia = Situación A, y otras con una cobertura inferior a ese promedio = Situación B. De la combinación de ambos indicadores resultan los siguientes casos: 1. Aa, es decir provincias con alta incidencia y alta cobertura; 2. otras Ab o Ba con alta incidencia y baja cobertura o viceversa; 3. finalmente provincias Bb, en donde es menor la importancia a nivel provincial y a nivel nacional ( baja incidencia y baja cobertura). Esas situaciones se presentan en la tabla 25 y el mapa 1del anexo Figuras. 38 �Tabla 25: Cuantificación de los jóvenes rurales pobres a nivel provincial, en porcentaje. provincia %nacional cobertura % provincial incidencia total 6.0 A 17.5 b bA BUENOS AIRES 2.1 B 44.5 a aB CATAMARCA 11.2 A 62.2 a aA CHACO 0.9 B 34.1 b bB CHUBUT 5.3 A 23.7 b bA CÓRDOBA 6.4 A 48.1 a aA CORRIENTES 3.9 B 28.1 b bB ENTRE RÍOS 4.8 A 57.8 a aA FORMOSA 3.4 B 58.3 a aB JUJUY 0.7 B 18.3 b bB LA PAMPA 1.6 B 46.4 a aB LA RIOJA 6.5 A 31.0 b bA MENDOZA 8.7 A 43.4 a aA MISIONES 1.6 B 43.0 a aB NEUQUÉN 2.2 B 34.8 b bB RÍO NEGRO 7.6 A 65.3 a aA SALTA 2.4 B 34.2 b bB SAN JUAN 1.1 B 37.8 b bB SAN LUIS 0.1 B 15.7 b bB SANTA CRUZ 5.6 A 26.6 b bA SANTA FE 9.4 A 58.2 a aA SGO. ESTERO 0.0 B 13.4 b bB TIERRA DEL FUEGO 8.4 A 49.3 a aA TUCUMÁN 100.0 38.7 TOTAL PAÍS posición 2 2 1 3 2 1 3 1 2 3 2 2 1 2 3 1 3 3 3 2 1 3 1 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP´91, INDEC,2000. En donde cada posición significa: 1: Alta incidencia y alta cobertura, 2: Alta incidencia y baja cobertura o baja incidencia y alta cobertura y 3: Baja incidencia y baja cobertura. Finalmente, las situaciones de mayor o menor gravedad se definen a nivel departamental. En este caso se consideraron dos variables: • Situación de inactividad crítica: Porcentaje de jóvenes que no estudian, ni trabajan, ni buscan trabajo. Los departamentos fueron caracterizados también en relación a su incidencia a nivel departamental y a la cobertura de cada departamento respecto al total nacional de jóvenes rurales pobres que se encuentran en esa situación. De ello resulta una clasificación de departamentos 1 ( Aa), 2 (Ab o Ba) y 3 ( Bb). Los datos por departamento están representados en el Mapa 2 del Anexo Figuras. • Situación de bajo nivel educativo: Porcentaje de jóvenes con bajo nivel educativo (nunca asistieron a establecimientos educativos o no asisten y poseen primario incompleto) sobre el total de jóvenes que no asisten a establecimientos educativos. También aquí los departamentos fueron caracterizados por la incidencia a nivel departamental de este indicador y la cobertura del total nacional que explica cada departamento. Los mismos, ubicados de la misma manera en 1, 2 y 3, se presentan en el Mapa 3 del Anexo Figuras.. Una combinación de estos indicadores para las situaciones de mayor gravedad se representa en el Mapa 4 del Anexo Figuras., en donde se encuentran señalados los departamentos provinciales que resultan clasificados como 1, tanto por las situaciones de Inactividad crítica como de bajo nivel educativo. 39 �Síntesis ejecutiva (capítulo III.1) Los porcentajes de población con Necesidades Básicas Insatisfechas son más altos entre los jóvenes rurales (39%) que en la población rural en su conjunto. Por otra parte, en áreas rurales la incidencia de la pobreza resulta más alta que en áreas urbanas. Por lo tanto, juventud y ruralidad resultan aspectos importantes para entender la incidencia del fenómeno de la pobreza estructural. Respecto de los jóvenes rurales no pobres, los jóvenes rurales provenientes de hogares con pobreza estructural se diferencian por un menor nivel de asistencia a establecimientos educativos, mayor porcentaje de jóvenes con bajo nivel educativo y mayores niveles de inactividad crítica (jóvenes que no estudian, no trabajan ni buscan trabajo). El 16% de los varones y el 47% de las mujeres rurales jóvenes pobres se encontraba en esa situación en el año del censo. Respecto de sus pares urbanos, los jóvenes rurales se diferencian por sus altos niveles de ocupación, aunque no asociados a mayores ingresos, y sus menores niveles educativos. Esa ocupación se inicia a edades tempranas: entre un cuarto y un tercio de los varones y entre un sexto y un quinto de las mujeres se encontraban ocupados a los 14 años. La relación entre tramos de edad indicaría que buena parte de los jóvenes de 20 a 24 años provenientes de hogares con NBI no permanecen en áreas rurales en la mayor parte de las provincias de nuestro país. La permanencia de las jóvenes pobres en áreas rurales parece ser más alta, considerando también los datos de todo el país en su conjunto. Del total de jóvenes rurales pobres, aproximadamente el 11% de los varones y el 2% de las mujeres se encontraba a cargo de un hogar. De las mujeres jefas de hogar el 50% (1.260 casos) se hallaba como inactivas, mientras que en los varones ese porcentaje no llegaba al 7%, aunque los valores absolutos eran similares a los casos de mujeres inactivas (1.201). En términos generales, si bien los niveles de ocupación de jóvenes resultan altos en comparación con áreas urbanas (50%), son siempre inferiores a los de los adultos para el total del país. Sin embargo, los niveles de desocupación eran bajos y no superaban el 5%. En cambio, los porcentajes de inactividad resultan importantes, lo que se explica mayoritariamente por las actividades domésticas de las jóvenes. Casi el 50% de los jóvenes varones inactivos se encontraba estudiando, mientras que entre las mujeres no alcanzaba a un tercio la proporción de inactivas que se encontraba en esa situación. Los tramos de menor edad (14 a 19 años) son la fuente principal de explicación de la inactividad asociada al estudio. De todas formas, sólo el 15% de los jóvenes de 14 a 24 años asistía a establecimientos educativos, predominando los que asisten a establecimientos primarios (50%) y secundarios (45%), lo que revela cierta dificultad para cumplir con las metas educativas respecto de su edad. Por otra parte, un porcentaje (5%) de los jóvenes rurales pobres nunca había asistido a la escuela. Sin embargo, a pesar de las dificultades para concluir los estudios, los jóvenes representan mejoras importantes respecto de los niveles educativos de sus padres. En todas las provincias existen diferencias a favor de los jóvenes en cuanto a sus niveles de instrucción, lo que es señalado como una ventaja para proyectos de desarrollo rural que, basándose en la mayor capacidad juvenil, propongan componentes importantes de incorporación de tecnología. Entre los varones ocupados, la rama agraria era predominante para el total del país (77%) y en la mayoría de las provincias. En cambio, entre las mujeres esa rama seguía siendo predominante para todo el país (53%), pero no en la mayoría de las provincias. Esas diferencias entre géneros se explicarían por el desempeño de actividades domésticas y ligadas al autoconsumo entre las mujeres, no registradas como ocupación. De esta forma, sólo son registradas como ocupadas aquellas jóvenes que desarrollan tareas rentadas fuera del hogar, en gran medida no agrarias. No es frecuente que los jóvenes ocupados se desempeñen como patrones o socios. Por otra parte, si bien los empleados del sector público resultan predominantes para los varones ocupados en ambas ramas, familiares sin remuneración resulta ser la categoría típica de los jóvenes rurales pobres ocupados en el sector agropecuario. Esas mismas categorías resultan relevantes entre las mujeres ocupadas en la rama agraria, pero en la no agraria el empleo doméstico es también importante. Entre los jóvenes de localidades de 2.000 a 5.000 habitantes, la ocupación agraria resulta menos importante, no alcanzando al tercio de los jóvenes que habitaban allí, con la excepción de algunas provincias del NOA y NEA. Las situaciones provinciales resultan muy heterogéneas, respecto de la problemática planteada y respecto de la importancia numérica de los jóvenes rurales pobres. Aunque la provincia del Neuquén presenta una variedad de situaciones problemáticas, las provincias del NEA (Chaco, Formosa, Misiones, Corrientes y Entre Ríos) y las del NOA (este de Salta y Jujuy, norte de Tucumán y Catamarca y Santiago del Estero) el Norte de Santa Fe, algunos departamentos de Mendoza y Chubut, resultan importantes desde ambos aspectos. 40 �2. Salta y Misiones. Datos basados en el análisis de las encuestas de hogares rurales En este capítulo se presenta una caracterización de aspectos relacionados con la ocupación y la educación de los jóvenes de hogares rurales de las provincias de Salta y Misiones, basada en la Encuesta de Hogares Rurales realizada por el PROINDER en 1996. Estos datos permiten completar algunos aspectos de la información censal, especialmente en relación a las ocupaciones secundarias, las actividades de mujeres jóvenes que figuran como inactivas para los datos censales y los motivos de los flujos migratorios. 2.1. Pobreza, composición de los hogares y migración En relación a la encuesta de hogares rurales, las tablas 26 y 27 presentan algunos valores generales de la muestra para las provincias de Salta y Misiones. TABLA 26: Salta, valores generales correspondientes a la muestra. Población encuestada Hogares encuestados Hogares con producción agropecuaria Hogares de población aborígen Población en hogares con producción agropecuaria y/o forestal Población en hogares sin producción agropecuaria y/o forestal Población jóven en hogares (14 a 24 años) Población jóven en hogares con producción agropecuaria Población jóven en hogares sin producción agropecuaria 1592 habitantes 299 hogares 127 hogares 12 hogares 670 habitantes 922 habitantes 359 habitantes 144 habitantes 215 habitantes Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. TABLA 27: Misiones, valores generales correspondientes a la muestra. Población encuestada Hogares encuestados Hogares con producción agropecuaria Hogares de población aborígen Población en hogares con producción agropecuaria y/o forestal Población en hogares sin producción agropecuaria y/o forestal Población jóven en hogares (14 a 24 años) Población jóven en hogares con producción agropecuaria Población jóven en hogares sin producción agropecuaria 1428 habitantes 298 hogares 177 hogares -------880 habitantes 548 habitantes 304 habitantes 181 habitantes 123 habitantes Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. De acuerdo a esa información, en ambas provincias la proporción de jóvenes de 14 a 24 años sobre el total de población es similar (22.55% para Salta y 21,28% para Misiones).También para ambas, en los hogares sin producción agropecuaria, la proporción de jóvenes es levemente mayor. Por otra parte, el porcentaje de mujeres jóvenes es algo inferior al de varones para ambas provincias. Los índices de pobreza de ambas provincias resultan bastante más altos que el promedio nacional observado en el Cap. 1 (CNP´91). Algo más del 40% de los hogares rurales de Misiones y casi el 66% de los de Salta se encuentra en condición de pobreza estructural (MEyOySP,1999). Esos porcentajes son, por otra parte, similares a los hallados para 1991 con los datos censales (61.1% en Salta y 41.6% en Misiones (INDEC,1996).También se corrobora un mayor peso del indicador entre los jóvenes (el 53.6% de los jóvenes de Misiones y el 71% de los de Salta habita en hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas). Esos valores son superiores a los encontrados a partir de los datos censales para 1991. El porcentaje de jóvenes pobres ascendía al 43.4% en Misiones y el 65.3% en Salta (tabla I del anexo). Si se discrimina por sexo y por tramo etáreo (tabla 28), puede analizarse la relación entre jóvenes de 20 a 24 y de 14 a 41 �19 años. Estos valores (0.54 para Salta y 0.39 para Misiones) estarían indicando la migración de jóvenes desde áreas rurales en el tramo que va desde los 20 a los 24 años de edad. Según esa misma relación, las diferencias entre géneros marcan que en Salta la permanencia de las mujeres podría ser mayor que la de los varones jóvenes y que en Misiones ocurriría la situación inversa. TABLA 28: Jóvenes en hogares rurales discriminados por sexo Varones Jóvenes (14 a 24 años) 194 Jóvenes de 14 a 19 130 Jóvenes de 20 a 24 64 No jóvenes 670 Total 864 SALTA Mujeres Totales 165 359 110 233 62 126 563 1233 728 1592 % 22.55 (14.6) -8% 77.45 100 MISIONES Mujeres Totales 149 304 110 218 39 86 528 1124 677 1428 Varones 155 108 47 596 751 % 21.3 (15.3) -6 78.7 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Si se considera solamente a los jóvenes de hogares con NBI (tabla 28), la relación aludida resulta diferente para ambas provincias (0.59 para Salta y 0.30 para Misiones). TABLA 29: Jóvenes en hogares rurales con NBI discriminados por sexo Varones Jóvenes (14 a 24 años) 142 Jóvenes de 14 a 19 91 Jóvenes de 20 a 24 51 No jóvenes 291 Total 433 SALTA Mujeres Totales 112 254 68 159 44 95 250 541 612 795 % 31.9 -20 (11.9) 68.1 100 Varones 83 64 19 147 230 MISIONES Mujeres Totales 80 163 61 125 19 38 146 293 226 456 % 35.7 (27.4) (8.3) 64.3 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. De acuerdo a la relación de parentesco del total de la población rural joven (tabla 30), poco menos del 5% aparece como jefe de hogar6. Al sumar a los cónyuges, los porcentajes de jóvenes que estarían aparentemente al frente de una familia se duplican (11.14% de los jóvenes de Salta y 12.5% de los de Misiones). Sin embargo, como se verá, no todos los jefes de hogar jóvenes han conformado una nueva familia. Por otra parte, la gran mayoría aparece como hijo o nieto del jefe de hogar (el 70% de los jóvenes de Salta y el 82% de los de Misiones), lo que indicaría su dependencia económica respecto de éste. TABLA 30: Población jóven discriminada por relación de parentesco SALTA Total Jefes de hogar Cónyuge Hijo/a Yerno/nuera Nieto/a Padre/madre Suegro/a Otro pariente Trabajador doméstico Pensionista Otro no pariente Jóvenes (14 a 24 años) 359 15 25 253 16 23 0 0 20 0 1 6 % 100 4.2 7 70.5 4.5 6.4 0 0 5.6 0 0.3 1.7 MISIONES Jóvenes (14 a 24 años) 304 13 25 250 4 2 0 0 8 0 0 2 % 100 4.3 8.2 82.2 1.3 0.7 0 0 2.6 0 0 2.7 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. 6 La definición de jefe de hogar seguida por la encuesta de hogares rurales corresponde a aquel miembro de la familia que los demás reconocen como tal. 42 �Tabla 31: Población jóven por relación de parentesco y sexo. PARENTESCO SALTA Total Total Jefes de hogar Cónyuge Hijo/a Yerno/Nuera Nieto/a Padre/Madre Suegro/a Otro pariente Trabajador doméstico Pensionista Otro no pariente Varones 359 15 25 253 16 23 0 0 20 0 1 6 MISIONES Mujeres 194 14 0 147 3 12 0 0 13 0 0 5 % Muj 166 1 25 106 13 11 0 0 7 1 1 1 % Var Total 46 7 100 42 81 48 0 0 35 0 100 17 54 93 0 58 19 52 0 0 65 0 0 83 Varones Mujeres 304 13 25 250 4 2 0 0 8 0 0 2 155 12 0 135 0 2 0 0 5 0 0 1 % Muj 149 1 25 115 4 0 0 0 3 0 0 1 % Var 49 8 100 46 100 0 0 0 38 0 0 50 51 92 0 54 0 100 0 0 63 0 0 50 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. En el total de jefes de hogar jóvenes, la proporción de mujeres es baja, 7 al 8% (tabla 30), pero su importancia es significativa como cónyuge o como nuera de éste, lo que sugiere que es más común que sean las mujeres y no los varones quienes abandonan el hogar paterno luego de formar pareja. La situación de los jóvenes respecto de su estado civil y relación de parentesco (tablas 32 y 33), se reproduce a efectos de presentar la diversidad de situaciones posibles. Es útil observar, por ejemplo que buena parte de los jóvenes varones jefes de hogar de Misiones (42%) no son casados ni convivientes y que por lo tanto pueden ser los hijos que están reemplazando a sus padres en la sucesión familiar, sin haber formado aún una nueva familia. En Salta, en cambio, la mayor proporción de jóvenes jefes de hogar corresponde a los que no son solteros, en cuyo caso, los jefes jóvenes pueden sí asociarse a familias de reciente formación. Tabla 32: Misiones, población jóven por estado civil, relación de parentesco y sexo. Relación de parentesco Sexo Estado Civil Jefe Nº Conviviente Nº % 3 Casado/a Hombre Cónyuge % 3 1 4 Total Conviviente 33.3 14 56 41.7 11 44 5 Casado/a Viudo/a Yerno /Nuera Nieto/a % Nº % Nº Total Otro pariente Otro no parient. % Nº % Nº % 2.2 25 Viudo/a Soltero/a Hijo/a Nº 0.7 Nº % 6 3.9 4 2.6 1 0.6 131 97 2 100 5 100 1 100 144 92.9 135 100 2 100 5 100 1 100 155 4 12 100 1 0.9 Soltero/a 1 100 114 99.1 Total 1 100 100 100 18 12.1 11 7.4 1 0.7 79.9 Mujer 25 100 115 100 4 100 3 100 1 100 119 3 100 1 100 149 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. 43 �Tabla 33: Salta, población joven por estado civil, relación de parentesco y sexo. Relación de parentesco Sexo Estado Civil Jefe Cónyuge % Conviviente 12 % Hijo/a % 85.7 9 6.1 2 66.7 0.7 1 33.3 Nº 1 7.1 1 1 0.7 Soltero/a 1 7.1 136 92.5 14 100 Casado/a 1 100 20 80 5 20 % Nº Nº % 1 7.7 12 100 12 3 100 12 100 13 3 2.8 11 84.6 1 9.1 2 15.4 147 Conviviente % Nº Casado/a Hombre Viudo/a Total Otro pariente Pensionista Otro no parient Total Yerno/Nuera Nieto/a Nº Nº 100 2 Nº Nº % 92.3 % Nº % 24 12.4 3 1.5 5 100 1 0.5 5 100 166 85.6 194 100 37 22.4 100 28.6 2 1.9 10 6.1 Viudo/a 1 0.9 1 0.6 Divorciado/a 4 3.8 4 2.4 96 90.6 68.5 Mujer Soltero/a 1 100 25 Total 0 106 100 10 100 11 13 90.9 5 100 7 71.4 1 100 1 100 113 1 100 1 100 165 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Los jóvenes hijos del jefe de hogar de Misiones, por otra parte, pueden encontrarse en diversas situaciones conformando una nueva pareja y conviviendo con sus padres (8.5%), lo que invita a suponer una dificultad para independizarse, aún luego de casados. Si se discrimina a los jóvenes de menor edad (14 a 19 años) se observa que la proporción de varones que ha formado pareja a esa edad es muy baja, mientras que la de las mujeres es bastante más alta (tablas 34 y 35), lo que abonaría la idea de que la edad a la cual las mujeres se independizan socialmente de sus padres suele ser menor que la edad a la que lo hacen los varones. Tabla 34: Misiones, población de 14 a 19 años por estado civil, relación de parentesco y sexo. Relación de parentesco Sexo Estado Civil Jefe Cónyuge Nº % 1 33.3 Soltero/a 2 66.7 Total 3 Conviviente Nº % Mujer 4 57.1 Casado/a 3 42.9 Soltero/a 44 100 Conviviente Viudo/a Yerno/Nuera % Nº % Nieto/a Nº % Otro pariente Otro no parient. Total Nº Nº % % Nº 1 Viudo/a Hombre Hijo/a Nº 1 1 96 99 97 100 2 1 1 96 99 % 0.9 1 0.9 2 100 5 100 1 100 106 98.1 2 100 5 100 1 100 108 100 100 6 5.5 3 2.7 1 0.9 90.9 3 100 1 100 100 7 100 2 100 97 100 Total 3 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. 100 1 100 110 100 �Tabla 35: Salta, población de 14 a 19 años por estado civil, relación de parentesco y sexo. Relación de parentesco Sexo Est. Civil Conyuge Hijo/a Yerno / Nieto/a Nuera Conviviente Otro Otro no pariente pariente 1 1 1.0% 0.8% 0.8% Soltero/a Hombre Total .8% 103 11 11 4 129 99.0% 100.0% 100.0% 100.0% 99.2% 79.2% 8.5% 8.5% 3.1% 99.2% 104 11 11 4 130 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 80.0% 8.5% 8.5% 3.1% 100.0% 2 5 1 2 16 100.0% 2.6% 83.3% 10.0% 50.0% 15.5% 5.8% 1.9% 4.9% 1.0% 1.9% 15.5% 1 1 2 1.3% 16.7% 1.9% 1.0% 1.0% 1.9% Conviviente 6 Casado/a Separado/a Mujer 2 2 2.6% 1.9% 1.9% Soltero/a Total Total 1.9% 71 9 2 1 83 93.4% 90.0% 50.0% 100.0% 80.6% 68.9% 8.7% 1.9% 1.0% 80.6% 6 76 6 10 4 1 103 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 5.8% 73.8% 5.8% 9.7% 3.9% 1.0% 100.0% Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996.c La migración definitiva de miembros del hogar de los últimos cinco años previos a la encuesta fue descrita por los jefes de familia. De acuerdo a la información suministrada según la relación de parentesco, la mayor parte de los migrantes (más del 80% de las respuestas para ambas provincias) corresponde a hijos e hijas del jefe, por lo que puede suponerse que se trata en su mayor parte de jóvenes, o de personas actualmente adultas que migraron siendo jóvenes. Sin embargo, esto no puede asegurarse, ya que la información de la edad de los migrantes no era solicitada en la pregunta dirigida sólo hacia los jefes de hogar. Del total de hogares que respondieron, en el 26% de los de Misiones y el 35% de los de Salta, por lo menos uno de sus miembros había migrado en forma definitiva. Por otra parte, el 53% de los migrantes de Misiones y el 68% de los de Salta corresponde a hogares con NBI. Se consideró la información brindada sobre hijos e hijas que abandonaron definitivamente el hogar, bajo el supuesto de que en su mayor parte corresponde a población joven. Con ese criterio, y si se consideran los datos de la tabla siguiente sobre hijos e hijas migrantes, en Misiones, el 33% de los hijos varones y el 27.2% de las hijas mujeres habría migrado. En Salta, esos porcentajes son más altos y alcanzarían al 40.7% de los hijos varones y el 45% de las hijas mujeres. En Misiones, el 37% de las mujeres y el 59.7% de los hijos partieron de hogares con NBI. En Salta esa proporción corresponde al 83% de las hijas y 71% de los hijos varones. Por lo tanto podría sugerirse que los mayores índices de permanencia de jóvenes en hogares con NBI, se deben a la mayor presencia de jóvenes en hogares pobres y no a la ausencia de procesos migratorios. Por otra parte, a modo de hipótesis, puede plantearse que la mayor proporción de unidades productivas agropecuarias parece correlacionarse con una menor incidencia de migraciones juveniles. 45 �En la tabla 36 se observa el cruce de los motivos de la migración y el destino de la misma, considerando las siguientes opciones: centro urbano de la provincia, centro urbano de otra provincia, área rural de la provincia, área rural de otra provincia, Capital Federal ó Gran Buenos Aires y, finalmente, otro país. En Salta, el trabajo es el motivo principal por el que tanto hijos varones (60%), como hijas mujeres (53%), abandonaron el hogar. El matrimonio es la segunda razón de peso y su importancia es mayor entre las mujeres (28%) que entre los varones (21%). Tabla 36: Motivos y destino de la migración de los hijos, en porcentajes. Salta, hijos migrantes ingreso trabajo estudio matrimonio familiar otro Centro urbano de la pcia. Centro urbano otra pcia. Área rural pcia. Área rural otra pcia. CF o GBA Otro país TOTAL Porcentajes (%) Centro urbano de la pcia. Centro urbano otra pcia. Área rural pcia. Área rural otra pcia. CF o GBA Otro país TOTAL Porcentajes (%) Centro urbano de la pcia. Centro urbano otra pcia. Área rural pcia. Área rural otra pcia. CF o GBA Otro país TOTAL Centro urbano de la pcia. Centro urbano otra pcia. Área rural pcia. Área rural otra pcia. CF o GBA Otro país TOTAL 4 4 4.0 25 10 7 5 13 1 61 60.4 7 7 1 14 1 1 1 4 12 11.9 21 20.8 1 1.0 2 2.0 TOTAL 45 10 23 5 17 1 101 100 Salta, hijas migrantes ingreso trabajo estudio matrimonio familiar otro 1 20 7 6 2 13 2 5 9 3 12 2 4 1 1.1 46 52.9 1 12 13.8 24 27.6 4 4.6 TOTAL 36 20 26 0 5 0 0 87 0.0 100 Misiones, hijos migrantes ingreso trabajo estudio matrimonio familiar otro TOTAL 12 1 5 1 19 4 1 1 6 1 5 20 1 27 1 2 3 1 10 11 1 1 2 31 2 26 5 1 67 3.0 46.3 3.0 38.8 7.5 1.5 100 Misiones, hijas migrantes ingreso trabajo estudio matrimonio familiar otro TOTAL 2 3 9 14 4 4 1 17 1 19 0 0 3 1 4 1 1 2 2 8 4 27 2 0 43 4.7 18.6 9.3 62.8 4.7 0.0 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. En Misiones, en cambio, el trabajo continúa siendo el motivo principal entre los varones (46%), pero el matrimonio lo es entre las mujeres (63%). 46 �En cuanto a los destinos de los migrantes, (tabla 37), el centro urbano de la provincia es la ruta principal para los de Salta, pero el área rural provincial lo es para los de Misiones. Tabla 37: Destino de las migraciones de los hijos de hogares rurales según motivos de la misma, en porcentajes. Salta, hijos migrantes ingreso trabajo estudio matrimonio familiar otro Centro urbano de la Centro urbano otra Área rural pcia. Área rural otra pcia. CF o GBA Otro país TOTAL 100.0 100 41.0 16.4 11.5 8.2 21.3 1.6 100 58.3 0.0 8.3 0.0 33.3 0.0 100 33.3 0.0 66.7 0.0 0.0 0.0 100 100.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 100 TOTAL 50.0 0.0 50.0 0.0 0.0 0.0 100 44.6 9.9 22.8 5.0 16.8 1.0 100 Salta, hijas migrantes Centro urbano de la Centro urbano otra Área rural pcia. Área rural otra pcia. CF o GBA Otro país TOTAL ingreso trabajo estudio matrimonio familiar otro TOTAL 100.0 43.5 58.3 25.0 50.0 0.0 41.4 28.3 16.7 20.8 0.0 23.0 19.6 25.0 50.0 50.0 29.9 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 8.7 0.0 4.2 0.0 5.7 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 100 100 100 100 100 0 100 Centro urbano de la Centro urbano otra Área rural pcia. Área rural otra pcia. CF o GBA Otro país TOTAL Misiones, hijos migrantes ingreso trabajo estudio matrimonio familiar otro TOTAL 0.0 38.7 50.0 19.2 0.0 100.0 28.4 0.0 12.9 50.0 0.0 20.0 0.0 9.0 50.0 16.1 0.0 76.9 20.0 0.0 40.3 0.0 0.0 0.0 3.8 40.0 0.0 4.5 50.0 32.3 0.0 0.0 0.0 0.0 16.4 0.0 0.0 0.0 0.0 20.0 0.0 1.5 100 100 100 100 100 100 100 Centro urbano de la Centro urbano otra Área rural pcia. Área rural otra pcia. CF o GBA Otro país TOTAL Misiones, hijas migrantes ingreso trabajo estudio matrimonio familiar otro TOTAL 100.0 37.5 0.0 33.3 0.0 32.6 0.0 100.0 0.0 0.0 9.3 12.5 63.0 50.0 44.2 0.0 0.0 0.0 0.0 37.5 3.7 0.0 9.3 12.5 0.0 50.0 4.7 100 100 100 100 100 0 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Los datos indicarían una mayor búsqueda de trabajo en la rama no agraria en Salta que en Misiones. Si se discrimina el destino de los migrantes, de acuerdo al motivo de su partida, se observa que cuando éste es la búsqueda de trabajo, los centros urbanos provinciales son el destino principal.También resulta importante la migración hacia Capital Federal o Gran Buenos Aires, especialmente entre las mujeres de Misiones. Áreas urbanas de otras provincias aparecen también entre los destinos de los varones de Salta. 47 �Quienes quieren continuar sus estudios, por otra parte, deben migrar hacia zonas urbanas de esa u otra provincia, seguramente por la mayor oferta educativa. Finalmente, cuando el motivo no es el estudio ni el trabajo, sino el matrimonio, es común que se resuelva dentro del área rural de esa u otra provincia. En síntesis, todas estas observaciones generales nos conducirían a suponer que: El peso de la pobreza recae fuertemente entre los jóvenes rurales, en parte porque la proporción de jóvenes es mayor en los hogares con NBI. II) Las mujeres rurales jóvenes forman pareja antes que los varones. III) Cuando lo hacen, es más frecuente que abandonen el hogar paterno. IV) Comúnmente siguen formando parte de la población rural al permanecer en áreas rurales luego del matrimonio, por lo general conviviendo con la familia de su esposo. V) La sucesión del hogar paterno es más común entre los hijos varones que entre las hijas mujeres. VI) Un porcentaje de los jóvenes varones que forman pareja continúan conviviendo con sus padres y no se independiza económicamente de ellos. VII) Otro porcentaje de los jóvenes (entre un tercio y un cuarto de los hijos) migra definitivamente del hogar. Las mujeres luego del matrimonio o por motivos de trabajo, los varones para conseguir un nuevo o el primer empleo. Entre quienes migran en búsqueda de trabajo es común que abandonen la residencia rural. Los migrantes corresponden tanto a hogares pobres como a aquellos que no lo son. La mayor proporción de migrantes pobres se debería al mayor porcentaje de jóvenes en esos hogares. VIII) Las situaciones de historia productiva y social de las familias y del contexto en el cual se desenvuelven, tienen implicancias sobre el tipo de estrategia seguida por los jóvenes. En Misiones, con una mayor proporción de hogares agropecuarios, las migraciones parecen vincularse más a la búsqueda de trabajos asociados con la producción. En Salta en cambio, con mayor porcentaje de trabajadores, se da la situación inversa. I) 2.2. Situación ocupacional Las ocupaciones agrarias resultan predominantes entre los jóvenes ocupados de los hogares rurales de Salta y Misiones (tabla 38). La categoría ocupacional por rama no se presenta, porque son pocos los casos que, a pesar de estar ocupados, respondieron sobre el particular (23 casos en total en Misiones y 81 en Salta). Sin embargo, para los casos señalados, se observa que la mayor parte de las respuestas de los jóvenes ocupados de Misiones (43%) corresponden a la categoría familiar sin remuneración. En Salta, en cambio, el 80% de las respuestas pertenece a la de trabajadores estacionales. Aún en los hogares con producción agropecuaria de Misiones todas las respuestas pertenecen a familiares sin remuneración, mientras que en Salta continúan predominando los trabajadores estacionales. La ocupación de los jóvenes7 (tabla 38) se discrimina por sector, agrícola y no agrícola. También se incluye la ocupación dentro del hogar. Es decir que, en este caso, a diferencia del tratamiento de los datos censales, las tareas del hogar fueron consideradas como una ocupación. Esto permite analizar el trabajo de las jóvenes que, de acuerdo a la información presentada en el capítulo anterior, figurarían como inactivas. 7 48 Corresponde a la ocupación de los últimos 12 meses. �Tabla 38: Ocupación de jóvenes por sector, según sexo y tramo etáreo, en porcentajes. MISIONES % ag. % no ag. %hogar % no trab. m14 a 19 10.9 5.5 50.0 33.6 m20 a 24 10.3 12.8 53.8 23.1 total mujeres 10.7 7.4 51.0 30.9 0.9 v14 a 19 63.9 11.1 24.1 0.0 v20 a 24 76.6 10.6 12.8 0.6 total varones 67.7 11.0 20.6 sector total 100 100 100 100 100 100 SALTA % ag. % no ag. % hogar % no trab. 13.6 9.7 38.8 37.9 12.9 14.5 58.1 14.5 13.3 11.5 46.1 29.1 41.5 10.8 0.8 46.9 56.3 40.6 0.0 3.1 46.4 20.6 0.5 32.5 total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Al discriminar por sexo, en términos generales, las actividades agrarias resultan predominantes entre los varones (68% de los varones ocupados de Misiones y 46% de los de Salta) y las ocupaciones del hogar entre las mujeres (51% de las mujeres ocupadas de Misiones y 46% de las de Salta). Los porcentajes de jóvenes que no trabajan son más altos entre aquellos de 14 a 19 años que entre los de edades más altas. Este porcentaje podría estar incluyendo a jóvenes que no trabajan porque se encuentran estudiando, lo que explicaría su mayor inactividad. Por otra parte, los porcentajes de jóvenes que no trabajan continúan siendo menores entre los varones, a pesar de considerar a las ocupaciones de las mujeres dentro del hogar. Esto es así con la excepción de los jóvenes varones de 14 a 19 años de Salta, para quienes prácticamente el 47% no trabaja ni dentro ni fuera del hogar. Al discriminar a los jóvenes de hogares con NBI no se encuentran diferencias unidireccionales (tablas 39 y 40), pues mientras en Salta la proporción de quienes no trabajan es mayor en los provenientes de hogares sin NBI, en Misiones ocurre la situación inversa. Quizás puedan explicarse esas diferencias por el autoempleo y la subocupación característica de la pequeña producción, relativamente más importante en Misiones. Tabla 39: Ocupación de jóvenes de hogares con NBI por sector, según sexo y tramo etáreo, en porcentajes. sector % ag. m14 a 19 8.2 m20 a 24 5.3 total mujeres 7.5 v14 a 19 57.8 v20 a 24 78.9 total varones 62.7 MISIONES % no ag. % hogar % no trab. 1.6 52.5 37.7 10.5 52.6 31.6 3.8 52.5 36.3 14.1 0.0 28.1 5.3 0.0 15.8 12.0 0.0 25.3 total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 % ag. 13.2 13.6 13.4 41.8 60.8 48.6 SALTA % no ag. % hogar % no trab. total 8.8 41.2 36.8 100.0 15.9 59.1 11.4 100.0 11.6 48.2 26.8 100.0 12.1 0.0 46.2 100.0 37.3 0.0 2.0 100.0 21.1 0.0 30.3 100.0 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Tabla 40: Ocupación de jóvenes de hogares sin NBI por sector, según sexo y tramo etario, en porcentajes sector m14 a 19 m20 a 24 total mujeres v14 a 19 v20 a 24 total varones MISIONES % ag. % no ag. % hogar % no trab. 14.3 10.2 46.9 28.6 15.0 15.0 55.0 15.0 14.5 11.6 49.3 24.6 72.7 6.8 2.3 18.2 75.0 14.3 0.0 10.7 73.6 9.7 1.4 15.3 SALTA total % ag. % no ag. % hogar % no trab. 100.0 14.3 11.4 34.3 40.0 100.0 11.1 11.1 55.6 22.2 100.0 13.2 11.3 41.5 34.0 100.0 41.0 7.7 2.6 48.7 100.0 38.5 53.8 0.0 7.7 100.0 40.4 19.2 1.9 38.5 total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. La pregunta referida a las tareas desarrolladas por las personas mayores de 10 años incluye entre las respuestas a las actividades desarrolladas dentro del hogar, tanto como las de estudio o trabajos transitorios o permanentes. Las respuestas no se encuentran estandarizadas ni codificadas, por lo que su tratamiento estadístico resulta ambicioso. Sin embargo, puede observarse que las combinaciones de ocupaciones económicas con el estudio resultan ser las opciones menos frecuentes. Lo más común es que quienes estudian no trabajen y viceversa. 49 �Entre los varones jóvenes de Misiones, 19 (12.25%) realizan dos tareas y 3 (1.9%) realizan tres, en el año de referencia. En términos generales las tareas que combinan se refieren a las propias del hogar y el cuidado de la chacra, o el cuidado de la chacra con actividades transitorias fuera de ella (peones generales, cosecheros, etc.). Entre las mujeres jóvenes en cambio, poco menos del 9% declaró dos ocupaciones. Estas se refieren al trabajo dentro del hogar junto a tareas productivas en la chacra y sólo en pocos casos a trabajos no agrarios (empleo doméstico, cocinera en una escuela y ayudante de olería) -ver anexo de este capítulo- . Sin embargo, es probable que en el caso de las mujeres se subestime a las tareas productivas que desarrollan, por la tendencia natural a declararse como trabajadoras exclusivas dentro del hogar, aunque realicen también otro tipo de tareas, sobre las que, eventualmente, no toman decisiones. En los hogares de Salta, el 20.6% de los varones jóvenes posee dos ocupaciones, el 3% tres, y el 1% cuatro. En este caso, la mayor parte de la doble actividad corresponde a dos o más trabajos transitorios remunerados (jornaleros, ayudantes de tareas varias, albañiles), no siempre superpuestos en el tiempo. Entre las mujeres, el 13% realiza dos tareas. Aquí la combinación con actividades domésticas es menos frecuente que en Misiones y, en cambio, es más frecuente la combinación de dos trabajos transitorios. Al discriminar a los hogares que tienen actividad agropecuaria de los que no la tienen (tabla 41), se observa que, para los varones la ocupación agrícola sigue siendo predominante aún en los hogares sin producción agropecuaria (más del 50% de los varones, ocupados de hogares sin producción agropecuaria para ambas provincias están ocupados en actividades agrarias), lo que sugiere que, en hogares no agrarios, la mayor parte de los varones jóvenes que no han migrado trabaja en campos de terceros. Para las mujeres, las actividades domésticas continúan explicando el mayor porcentaje de ocupación. Las actividades no agrícolas tienen en todos los casos mayor importancia en la provincia de Salta. Por otra parte, los varones adultos siguen aventajando a los jóvenes en los porcentajes de ocupación, aunque esas diferencias se reducen entre los varones de hogares no agropecuarios de Misiones. Tabla 41: Ocupaciones según tipo de hogar, sexo y tramo etáreo, en porcentajes. sector MISIONES hogares con producción agropecuaria SALTA agrícola no agrícola en hogar no trabaja total agrícola no agrícola en el hogar no trabaja mujeres jóvenes mujeres adultas varones jóvenes varones adultos 16.9 18.5 76.5 85.6 9.6 6.4 5.1 8.5 sector 50.6 72.8 0.0 0.0 MISIONES 22.9 2.3 18.4 6.0 100 100 100 100 16.4 26.0 53.2 74.2 11.9 14.5 16.9 15.1 37.3 54.2 1.3 0.0 34.3 5.3 28.6 10.7 3.0 5.7 52.6 50.5 4.5 10.5 21.1 29.9 51.5 74.3 1.8 0.0 100 100 100 100 hogares sin producción agropecuaria SALTA agrícola no agrícola en hogar no trabaja total agrícola no agrícola en el hogar no trabaja mujeres jóvenes mujeres adultas varones jóvenes varones adultos total 40.9 9.5 24.6 19.6 100 100 100 100 11.2 3.2 41.9 59.8 11.2 26.6 23.1 32.4 52.0 63.0 0.0 0.6 25.5 7.1 35.0 7.3 total 100 100 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. La búsqueda de trabajo8 no resulta demasiado activa y no alcanza a todos los jóvenes que no trabajan. La proporción de quienes buscan trabajo resulta más alta entre los jóvenes de 20 a 24 años que, paradójicamente, son quienes se encuentran ocupados en mayor proporción (tabla 42). 8 50 Durante los treinta días anteriores a la encuesta. �Tabla 42: Jóvenes que buscan trabajo por sexo y tramo etáreo, en porcentajes. MISIONES m 14 a 19 m 20 a 24 total v 14 a 19 v 20 a 24 total SALTA %busca trab. %no buscan Total 2.7 97.3 100 7.7 92.3 100 4.0 96.0 100 5.6 94.4 100 12.8 87.2 100 7.7 92.3 100 %busca trab. %no buscan 10.7 89.3 6.5 93.5 9.1 90.9 11.5 88.5 28.1 71.9 17.0 83.0 Total 100 100 100 100 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. En este caso, tampoco se encuentran diferencias notorias entre hogares con y sin NBI. En cambio se mantienen las mismas entre las provincias analizadas, resultando en Salta mayor la proporción de jóvenes que buscan empleo (tablas 43 y 44). TABLA 43: Jóvenes de hogares con NBI que buscan trabajo por sexo y tramo etáreo, en porcentajes. m 14 a 19 m 20 a 24 Total v 14 a 19 v 20 a 24 Total MISIONES % busca trabajo % no busca trabajo Total 1,6 98,4 100 10,5 89,5 100 3,8 96,3 100 4,7 95,3 100 21,1 78,9 100 8,4 91,6 100 SALTA % busca trabajo % no busca trabajo 13,2 86,8 9,1 90,9 11,6 88,4 12,1 87,9 27,5 72,5 17,6 82,4 Total 100 100 100 100 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. TABLA 44: Jóvenes de hogares sin NBI que buscan trabajo por sexo y tramo etáreo, en porcentajes. MISIONES % busca trabajo % no busca trabajo m 14 a 19 4,1 95,9 m 20 a 24 5 95 Total 4,3 95,7 v 14 a 19 6,8 93,2 v 20 a 24 7,1 92,9 Total 6,9 93,1 Total 100 100 100 100 100 100 SALTA % busca trabajo % no busca trabajo 5,7 94,3 0 100 3,8 96,2 10,3 89,7 30,8 69,2 15,4 84,6 Total 100 100 100 100 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Si se comparan los datos de jóvenes que no trabajan con los de quienes buscan empleo (tabla 45), se observa que, entre los varones de 20 a 24 años, la búsqueda de empleo (en porcentaje sobre el total de jóvenes de esa edad) es superior al porcentaje de quienes no trabajan. En cambio, en las otras categorías de sexo y edad, ocurre la situación inversa. Es decir que el porcentaje de jóvenes que buscan empleo es siempre inferior a la tasa de desocupación. TABLA 45: Desocupación y búsqueda de empleo, en porcentajes. m 14 a 19 m 20 a 24 Total v 14 a 19 v 20 a 24 Total MISIONES % no trabaja % busca trabajo 33,6 2,7 23,1 7,7 30,9 4 24,1 5,6 12,8 12,8 20,6 7,7 % no trabaja 37,9 14,5 29,1 46,9 3,1 32,5 SALTA % busca trabajo 10,7 6,5 9,1 11,5 28,1 17 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. 51 �Sin embargo, al cruzar los datos de jóvenes que no trabajan y buscan empleo (tabla 46) se observa que, para ambas provincias, es muy bajo el porcentaje de jóvenes que se encuentran en esa situación (sin empleo y buscando trabajo) en todos los tramos de edad y para ambos sexos. Tabla 46: Porcentaje de jóvenes que no buscan empleo sobre jóvenes que no trabajan. no trabaja no trabaja y busca trabajo m 14 a 19 m 20 a 24 total v 14 a 19 v 20 a 24 total 37 9 46 26 6 32 0 1 1 0 1 1 % 0.0 11.1 2.2 0.0 16.7 3.1 no trabaja no trabaja y % busca trabajo m 14 a 19 m 20 a 24 total v 14 a 19 v 20 a 24 total 39 9 48 61 2 63 4 0 4 1 0 1 MISIONES no trabaja % y no busca 37 8 45 26 5 31 100 88.9 97.8 100.0 83.3 96.9 SALTA no trabaja % y no busca 10.3 0.0 8.3 1.6 0.0 1.6 35.0 9.0 44.0 60.0 2.0 62.0 89.7 100.0 91.7 98.4 100.0 98.4 total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Es decir que, en total, sólo el 14% de los jóvenes que no trabajan está buscando trabajo. Esto alcanza al 2.2% de las mujeres y el 3.1% de los varones de Misiones y al 8.3% de las mujeres y casi el 2% de los varones jóvenes de Salta. Es importante recordar que sólo ese valor es considerado como "desocupado" desde el punto de vista estadístico. Es poco frecuente que quienes buscan trabajo estén asistiendo a la escuela. Esa proporción alcanza al 11% de los jóvenes que buscan trabajo de Misiones y al 16% de los de Salta. Ahora bien, entre quienes buscan empleo, predominan los casos en que el tipo de trabajo buscado es aquel trabajo permanente que se pueda conseguir (en cualquier sector) (tabla 47). Entre las mujeres de Misiones, también la frecuencia (estacional o permanente) puede ser cualquiera. Tabla 47: Tipo de trabajo buscado por los jóvenes, en porcentajes. SEXO MISIONES tipo/sector varones permanente SALTA agrícola no agrícola cualquiera total agrícola no agrícola cualquiera total 0.0 0.0 41.7 41.7 6.1 0.0 54.5 60.6 estacional 0.0 0.0 8.3 8.3 3.0 0.0 0.0 3.0 cualquiera 16.7 0.0 33.3 50.0 3.0 3.0 30.3 36.4 total 16.7 0.0 83.3 100.0 12.1 3.0 84.8 100.0 0.0 16.7 0.0 16.7 6.7 13.3 53.3 73.3 estacional 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 6.7 6.7 cualquiera 0.0 66.7 16.7 83.3 0.0 6.7 13.3 20.0 total 0.0 83.3 16.7 100.0 6.7 20.0 73.3 100.0 mujeres permanente Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. 52 �Respecto del ingreso mensual más bajo que aceptarían en el empleo buscado (tabla 48), la franja de ingresos mínimos que concentra las aspiraciones de la gran mayoría es la que está entre los 100 y 200 $ mensuales. Para los varones, sin embargo, son también bastante frecuentes valores más altos entre 200 y 300 $. En cuanto a las diferencias entre jóvenes y adultos, éstas no parecen ser significativas. Tabla 48: Ingreso mensual más bajo que aceptarían quienes buscan empleo, según sexo y tramo etáreo, en porcentajes. Ingreso más bajo que aceptarían quienes buscan empleo (en porcentajes) SEXO VARONES MUJERES MISIONES SALTA monto jóvenes adultos TOTAL jóvenes adultos <100 0 0 0 3.0 0 TOTAL 1.5 100 a 200 83.3 40.0 52.4 33.3 47.1 40.3 201 a 300 16.7 301 a 500 0.0 50.0 6.7 40.5 4.8 39.4 24.2 32.4 17.6 35.8 20.9 >500 TOTAL 0.0 100 3.3 100 2.4 100 0.0 100 2.9 100 1.5 100.0 <100 0 100 a 200 83.3 0 100 0 90 0 73.3 5 65 2.9 68.6 201 a 300 16.7 301 a 500 0.0 0 0 10 0 20.0 6.7 30 0 25.7 2.9 >500 0.0 0 0 0.0 0 0.0 TOTAL 100 100 100 100 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Es útil analizar las respuestas a la pregunta sobre las razones para no buscar empleo (tabla 49). Las opciones de respuesta eran las siguientes: • Estudia o es menor. • Está ya ocupado en tareas del hogar. • Invalidez. • Espera la respuesta de un empleador. • Espera la comunicación de un nuevo trabajo. • Está de vacaciones. • Enfermedad. • No hay trabajo. • Ya tiene suficiente trabajo. El estudio y la ocupación en tareas del hogar son las razones principales entre los jóvenes de 14 a 19 años. En cambio, los jóvenes de mayor edad (20 a 24 años) declaran, en su mayoría, que ya poseen trabajo. En Salta, para ese grupo, es también importante la proporción de quienes no buscan trabajo porque consideran que no hay. 53 �Tabla 49: Razones para no buscar empleo de jóvenes por tramo etáreo y sexo, en porcentajes. estudio/ tareas invalidez espera menor hogar resp m 14 a 19 m 20 a 24 total v 14 a 19 v 20 a 24 total 32.4 19.4 29.1 33.7 7.3 26.1 46.7 52.8 48.2 0.0 0.0 0.0 1.0 0.0 0.7 1.0 2.4 1.4 0.0 0.0 0.0 2.0 0.0 1.4 estudio/ tareas invalidez espera menor hogar resp m 14 a 19 m 20 a 24 total v 14 a 19 v 20 a 24 total 45.7 12.1 32.7 61.7 4.3 45.3 37.0 51.7 42.7 0.0 0.0 0.0 0.0 1.7 0.7 0.0 2.2 0.6 0.0 0.0 0.0 1.7 4.3 2.5 MISIONES espera vacaenfercom. ciones medad 0 0 0 0 0 0 espera com. 0.0 3.4 1.3 2.6 2.2 2.5 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 5.6 1.4 2.0 2.4 2.1 SALTA vacaenferciones medad 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.9 0.0 0.6 no hay tiene trab trab 4.8 2.8 4.3 6.9 0.0 4.9 no hay trab 9.8 15.5 12.0 19.1 26.1 21.1 15.2 19.4 16.3 54.5 85.4 63.4 tiene trab 5.4 15.5 9.3 12.2 56.5 24.8 otra total 0.0 0.0 0.0 0.0 2.4 0.7 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 otra total 2.2 0.0 1.3 1.7 4.3 2.5 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. En los hogares con NBI, hay una mayor proporción de mujeres jóvenes cuya razón principal para no buscar trabajo es el desempeño de tareas dentro del hogar.También el estudio es relativamente más importante entre los jóvenes de hogares con NBI. 2.3. Educación y nivel de escolaridad Los jóvenes que asisten a establecimientos educativos representan menos del 40% del total para ambas provincias (tabla 50). El mayor nivel de asistencia se da entre los jóvenes de 14 a 19 años. TABLA 50: Jóvenes que asisten a establecimientos educativos, en porcentajes. m 14 a 19 m 20 a 24 total mujeres v 14 a 19 v 20 a 24 total varones Total ASISTE 39.1 17.9 33.6 41.7 10.6 32.3 32.9 MISIONES NO ASISTE TOTAL 60.9 100 82.1 100 66.4 100 58.3 100 89.4 100 67.7 100 67.1 100 ASISTE 46.6 14.5 34.5 60.0 3.1 41.2 38.2 SALTA NO ASISTE 53.4 85.5 65.5 40.0 96.9 58.8 61.8 TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Salvo para los jóvenes de 20 a 24 años de Misiones, entre quienes no asisten, una mayor proporción corresponde a jóvenes de hogares con NBI (tabla 51). 54 �TABLA 51: Porcentaje de jóvenes con NBI entre jóvenes que no asisten a establecimientos educativos. Misiones, no asisten pero asistieron m 14 a 19 m 20 a 24 total mujeres v 14 a 19 v 20 a 24 total varones Total total 63 32 95 61 42 103 198 con NBI 35 14 49 35 16 51 100 % 55.6 43.8 51.6 57.4 38.1 49.5 50.5 Salta, no asisten pero asistieron total 52 51 103 51 61 112 215 con NBI 36 36 72 33 49 82 154 % 69.2 70.6 69.9 64.7 80.3 73.2 71.6 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Por otra parte, entre quienes asisten, el nivel secundario es el más frecuente (58% de los jóvenes de Misiones y 64% de los de Salta). Sin embargo, la asistencia a establecimientos de nivel primario presenta valores importantes entre los jóvenes de 14 a 19 años (30% de los jóvenes de Misiones y 25% de los de Salta) y, en el caso de Misiones, también para mujeres de 20 a 24 años (tabla 52). En los niveles de educación superior -terciario o universitario- es importante señalar que en Misiones el 18% de los jóvenes se encuentra asistiendo, mientras que un porcentaje menor lo hace en Salta (3.8%). Las diferencias entre varones y mujeres no parecen importantes en este nivel de análisis. Sin embargo, entre las niñas se encontró una peor situación educativa, que se refleja en una mayor tasa de exclusión (no asisten ni asistieron) y en Misiones también en la tasa de deserción (MEyOySP, 1996). TABLA 52: Jóvenes que asisten a establecimientos educativos y nivel al que asisten, en porcentajes. m 14 a 19 m 20 a 24 total mujeres v 14 a 19 v 20 a 24 total varones Total Primaria 30.2 14.3 28.0 35.6 0.0 32.0 30.0 Sec. común 62.8 28.6 58.0 40.0 20.0 38.0 48.0 MISIONES Sec. Técnica 4.7 0.0 4.0 13.3 0.0 12.0 8.0 m 14 a 19 m 20 a 24 total mujeres v 14 a 19 v 20 a 24 total varones Total Primaria 27.1 0.0 22.8 25.6 0.0 25.0 24.6 Sec. común 64.6 77.8 66.7 60.3 50.0 60.0 64.2 SALTA Sec. Técnica 6.3 0.0 5.3 11.5 0.0 11.3 9.0 Terciario Universidad TOTAL 2.3 0.0 100 28.6 28.6 100 6.0 4.0 100 4.4 6.7 100 60.0 20.0 100 10.0 8.0 100 8.0 6.0 100 Terciario 2.1 0.0 1.8 0.0 0.0 0.0 0.7 Universidad 0.0 22.2 3.5 0.0 0.0 0.0 1.5 TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Entre los jóvenes que no asisten a establecimientos educativos (tablas 53 y 54), la situación más frecuente es la de aquellos que han completado el nivel primario, considerando el mismo hasta el séptimo grado. Sin embargo, la primaria incompleta es igualmente frecuente entre las mujeres jóvenes de Misiones. 55 �De acuerdo a las diferencias entre géneros, habría una desventaja para las mujeres jóvenes en la provincia de Misiones. En Salta, las proporciones de varones y mujeres que asisten a los diferentes niveles de educación es bastante similar, pero en el nivel secundario hay una diferencia en favor de las mujeres. TABLA 53: Jóvenes que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado, en porcentajes. m 14 a 19 m 20 a 24 total mujeres v 14 a 19 v 20 a 24 total varones TOTAL Prim. Incomp. Prim. Compl. 50.8 46.0 28.1 37.5 43.2 43.2 37.7 54.1 23.8 54.8 32.0 54.4 37.4 49.0 Sec. Incompl. 1.6 18.8 7.4 6.6 11.9 8.7 8.1 Sec. Compl. 1.6 3.1 2.1 0.0 7.1 2.9 2.5 Terciario 0.0 9.4 3.2 0.0 2.4 1.0 2.0 Otros 0.0 3.1 1.1 1.6 0.0 1.0 1.0 TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. TABLA 54: Salta - Jóvenes que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado, en porcentajes. m 14 a 19 m 20 a 24 total mujeres v 14 a 19 v 20 a 24 total varones TOTAL Primaria Inc. 19.2 21.6 20.4 23.5 21.3 22.3 21.4 Primaria Compl. Sec. Incompleta 65.4 13.5 33.3 33.3 49.5 23.3 62.7 13.7 54.1 13.1 58.0 13.4 54.0 18.1 Sec. Compl. 1.9 9.8 5.8 0.0 6.6 3.6 4.7 Terciario 0.0 2.0 1.0 0.0 3.3 1.8 1.4 Otros 0.0 0.0 0.0 0.0 1.6 0.9 0.5 TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. En los jóvenes de hogares con NBI, el porcentaje de aquellos que no completaron el nivel primario es superior al total en ambas provincias (tablas 55 y 56). TABLA 55: Misiones - Jóvenes de hogares con NBI que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado, en porcentajes. m 14 a 19 m 20 a 24 total mujeres v 14 a 19 v 20 a 24 total varones TOTAL Primaria Inc. 54.3 46.2 52.1 45.5 12.5 34.7 43.3 Primaria Compl.Sec. Incompl. 40.0 2.9 30.8 15.4 37.5 6.3 48.5 6.1 62.5 18.8 53.1 10.2 45.4 8.2 Sec. Compl. 2.9 0.0 2.1 0.0 0.0 0.0 1.0 Terciario 0.0 7.7 2.1 0.0 6.3 2.0 2.1 Otros 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 Univ. 0.0 0.0 0.0 0.0 2.1 1.3 0.7 TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. TABLA 56: Salta - Jóvenes de hogares con NBI que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado, en porcentajes. m 14 a 19 m 20 a 24 total mujeres v 14 a 19 v 20 a 24 total varones TOTAL Primaria Inc. 22.9 20.0 21.4 22.6 27.1 25.3 23.5 Primaria Compl. Sec. Incompleta Sec. Compl. 60.0 14.3 2.9 37.1 34.3 8.6 48.6 24.3 5.7 64.5 12.9 0.0 47.9 12.5 8.3 54.4 12.7 5.1 51.7 18.1 5.4 Terciario 0.0 0.0 0.0 0.0 2.1 1.3 0.7 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Finalmente, existe una proporción de jóvenes de ambas provincias que nunca ha asistido a establecimientos educativos. El porcentaje no es alto (no supera el 2% del total), sin embargo, no deja de revestir gravedad. Para las mujeres ese valor es levemente más alto (tabla 57). 56 �TABLA 57: Salta - Jóvenes según asistencia a establecimientos educativos. Asiste m 14 a 19 m 20 a 24 total mujeres v 14 a 19 v 20 a 24 total varones TOTAL 39.1 17.9 33.6 41.7 10.6 32.3 32.9 MISIONES (%) No asiste Nunca asistió TOTAL pero asistió 57.3 82.1 63.8 56.5 89.4 66.5 65.1 3.6 0.0 2.7 1.9 0.0 1.3 2.0 100 100 100 100 100 100 100 SALTA (%) Asiste No asiste Nunca asistió TOTAL pero asistió 46.6 14.5 34.5 60.0 3.1 41.2 38.2 50.5 82.3 62.4 39.2 95.3 57.7 59.9 2.9 3.2 3.0 0.8 1.6 1.0 1.9 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Debido a que en algunos casos la falta de educación formal pudo haber sido compensada con otro tipo de capacitación, se analizaron los casos de jóvenes que recibieron algún tipo de capacitación no formal. Para ambas provincias la proporción de jóvenes que participaron de alguna capacitación de este tipo es extremadamente baja. En la tabla 58 se presentan los datos referidos al nivel de instrucción de los participantes en dichos eventos. TABLA 58: Jóvenes que recibieron educación no formal según nivel de educación. Ninguno Primaria Secundaria Terciaria Universitaria Otro TOTAL MISIONES No asiste Asiste 1 0 0 0 1 0 2 0 0 0 0 0 4 0 SALTA No asiste Asiste 0 0 7 0 7 0 0 0 0 0 0 0 14 0 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Los valores corresponden al 1.3% del total de jóvenes de Misiones y al 3.8% de los de Salta. De cualquier forma, es importante el hecho de que esa capacitación pudo haber tenido un sentido compensatorio, ya que en la totalidad de los casos quienes la recibieron no estaban asistiendo a establecimientos educativos. De esta forma, si los porcentajes se refieren a la suma de jóvenes que no asisten más los que nunca asistieron a establecimientos educativos (204 en Misiones y 222 en Salta) y no al total de jóvenes, ese porcentaje sube a casi el 2% en Misiones y 6.3% en Salta. Entre los jóvenes que están asistiendo a la escuela, lo más frecuente es que asistan a escuelas públicas, pero en Misiones el porcentaje de los que asisten a escuelas privadas es mayor. Los tipos de escuelas más frecuentes son de jornada simple. Quienes asisten a escuelas albergue constituyen el 4% en Salta y el 7% en Misiones. Las escuelas de alternancia aparecen exclusivamente en Misiones y son en su mayor parte privadas (tabla 59). 57 �TABLA 59: Jóvenes que asisten a establecimientos educativos por tipo de colegio y régimen del mismo, en porcentajes. MISIONES REGIMEN (%) Jor. Simple 89.7 12.5 82.6 Público Privado TOTAL REGIMEN (%) Público Privado TOTAL Jor. Simple 87.9 100.0 88.0 TIPO DE COLEGIO Jor. Completa Albergue Alternancia 1.3 2.6 1.3 0.0 50.0 37.5 1.2 7.0 4.7 SALTA TIPO DE COLEGIO Jor. Completa Albergue Alternancia 7.6 4.5 0.0 0.0 0.0 0.0 7.5 4.5 0.0 Otro 5.1 0.0 4.7 TOTAL 100 100 100 Otro 0.0 0.0 0.0 TOTAL 100 100 100 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Si se analiza la educación de los jóvenes que no trabajan, se observa que un porcentaje importante se encuentra estudiando (entre el 70 y el 80% de los jóvenes que no trabajan para ambas provincias) (tabla 60). Sin embargo, para algunos sectores también es importante el porcentaje de jóvenes que no estudian ni trabajan. Dicho porcentaje resulta especialmente alto entre los varones de 20 a 24 años para ambas provincias. TABLA 60: Jóvenes que no trabajan según asistencia a establecimientos educativos, en porcentajes. m 14 a 19 m 20 a 24 total mujeres v 14 a 19 v 20 a 24 total varones TOTAL MISIONES Asiste No asiste 83.8 16.2 66.7 33.3 80.4 19.6 80.8 19.2 50.0 50.0 75.0 25.0 78.2 21.8 Asiste 89.7 66.7 85.4 88.5 50.0 86.2 85.8 SALTA No asiste 10.3 33.3 14.6 11.5 50.0 13.8 14.2 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. Es decir que el 14% de los jóvenes de Salta y el 22% de los de Misiones no estudia ni trabaja. El nivel de instrucción de esos jóvenes que no estudian ni trabajan es mayoritariamente el primario (59% en Salta, 81% en Misiones) o ninguno (6% en Salta, 12% en Misiones), aunque un porcentaje relevante posee también nivel secundario (aproximadamente el 12% para Salta y Misiones). Un nivel de vulnerabilidad aún mayor entre los jóvenes que no estudian ni trabajan es el de aquellos que tampoco buscan trabajo. Los casos encontrados representan casi el 5% de los jóvenes rurales de Misiones y menos del 4% de los de Salta (tabla 61). TABLA 61: Jóvenes que no trabajan, no estudian, ni buscan trabajo. m 14 a 19 m 20 a 24 total mujeres v 14 a 19 v 20 a 24 total varones TOTAL PORCENTAJE MISIONES 6 2 8 5 2 7 15 4.93 SALTA 1 3 4 7 2 9 13 3.62 Fuente: Elaboración propia con datos del PROINDER. Encuesta de hogares rurales, 1996. 58 �Síntesis ejecutiva (Capítulo III.2) Los resultados generales de la encuesta realizada en las provincias de Misiones y Salta, confirmarían las apreciaciones del capítulo anterior, respecto del peso de la pobreza entre los jóvenes rurales. Por otra parte, en cuanto a la situación de las mujeres jóvenes se observa que es frecuente que formen pareja antes que los varones y que migren del hogar al hacerlo, siendo poco común que queden al frente del hogar paterno. Por el contrario, parece habitual que pasen a vivir con sus esposos en su casa propia o en la de sus padres. El abandono del hogar paterno y la migración entre las mujeres se circunscribiría más comúnmente a áreas rurales. En cambio, entre los varones (o entre algunos de ellos), es más común que hereden la conducción de la unidad productiva o que continúen conviviendo con sus padres sin independizarse económicamente. Las mujeres que no se casan pueden también continuar en el hogar paterno a cargo de actividades domésticas. Sin embargo, un porcentaje importante de los jóvenes rurales (entre un cuarto y un tercio de los hijos) migra definitivamente del hogar principalmente para buscar empleo. Sobre el tipo de empleo buscado, la historia productiva familiar parece tener cierta influencia. Las provincias seleccionadas, presentan situaciones diferenciadas. Entre los hogares rurales de Salta se dan mayores porcentajes de población trabajadora, mientras que en Misiones son más importantes los hogares con producción agropecuaria y eso parece orientar en alguna medida la búsqueda de empleo. Las actividades no agrarias son también más importantes en la provincia de Salta. Por otra parte, la búsqueda laboral es más activa en los tramos de mayor edad (20 a 24 años), y en la mayor parte de los casos los ingresos mínimos que se aceptarían para trabajar oscilan entre los 100 y 200 $ mensuales. En los tramos de menor edad (14 a 19 años) el estudio o la necesidad de trabajar dentro del hogar estarían limitando una búsqueda más dinámica de trabajo. En ambas provincias las ocupaciones agrarias son predominantes entre los jóvenes, pero en Misiones, con mayor porcentaje de hogares agrarios, la categoría "familiar sin remuneración" parece ser predominante, mientras que en Salta lo sería la correspondiente a empleados transitorios. Entre los jóvenes de hogares sin producción agropecuaria, también las actividades agrarias son predominantes, por lo que se sugiere que los jóvenes que no han migrado trabajan en actividades agrarias en campos de terceros. Entre las mujeres las ocupaciones dentro del hogar son claramente predominantes. Sin embargo, tanto para varones como para mujeres puede existir más de una ocupación, lo que no pudo observarse a partir de los datos censales. Así, puede verse que si bien entre las mujeres predominan las ocupaciones domésticas, también realizan actividades productivas dentro o fuera de sus hogares en actividades agrarias como no agrarias. Más del 60% de los jóvenes no se encontraba estudiando durante la realización de la encuesta. Los niveles de inactividad crítica (no estudian ni trabajan) resultaban más altos en Misiones (22%) que en Salta (14%). Un dato que resulta relevante y que tampoco pudo observarse con la información censal es que los jóvenes que se encontraban en esa situación poseían mayoritariamente estudios primarios o ninguno. Los valores de quienes poseen sólo estudios primarios son más altos entre los jóvenes inactivos críticos que entre los jóvenes en su conjunto. Para estos últimos existen proporciones importantes de los que poseen estudios secundarios. Por eso se sugiere una explicación (que ya fue esbozada en trabajos anteriores) respecto de la creciente dificultad para emplearse cuando los niveles educativos 59 �3. Algunos antecedentes de políticas y proyectos destinados a jóvenes rurales El apoyo a los jóvenes rurales se inició aproximadamente durante los años ´50, desde instituciones técnicas, para la mayoría de los países latinoamericanos. Ese apoyo se dio básicamente en acciones destinadas a la familia rural en su conjunto, en el marco de la promoción de los clubes de hogar rural. Durante los 60 y los 70, por otra parte, los movimientos de las juventudes agrarias tuvieron un papel importante, tanto por la visibilidad social alcanzada, como por la naturaleza y extensión de sus reivindicaciones sobre la problemática campesina. La preocupación por considerar a los jóvenes como sujetos de las políticas públicas resurge posteriormente con los gobiernos democráticos a mediados de los ochenta, cuando las Naciones Unidas designan el año 1985 como el Año Internacional de la Juventud. En ese marco, la FAO organiza una consulta a expertos en el tema de países en desarrollo y realiza recomendaciones a los países miembros respecto de la problemática juvenil. Sin embargo, en el último informe sobre el Programa Mundial de Acción para la Juventud de la ONU, se pone en evidencia no sólo la crítica situación de los jóvenes respecto del trabajo y la educación, sino que también y a consecuencia de lo anterior, se los vincula con manifestaciones de violencia, distribución y consumo de drogas, la constitución de movimientos insurgentes y el vandalismo, directamente, o como expuestos a esa presión. Todo ello ha determinado que sea en años recientes cuando se considera, desde los organismos internacionales, que la intervención del Estado debe ser activa (IICA, 2000). En ese marco, en 1995, la FAO renueva la consulta a expertos, con el objetivo de asistir a los gobiernos en programas de Extensión y Desarrollo Rural con jóvenes (FAO, 1996). Justamente, en consonancia con la designación de 1985, se creó en la Argentina el Comité Nacional de Coordinación para el Año Internacional de la Juventud, que funcionó en la Secretaría de Desarrollo Humano y Familia, dependiente del entonces Ministerio de Salud y Acción Social (Balardini y Hermo, 1995). Ese comité estaba integrado por organizaciones juveniles y representantes de las jurisdicciones provinciales que tenían algún antecedente en el trabajo con jóvenes. Posteriormente, en 1987, se institucionaliza el trabajo con jóvenes en la Subsecretaría de la Juventud en la misma Secretaría ya mencionada. Esa Subsecretaría implementó junto con la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) un programa de Estudios e Investigaciones sobre Juventud, en el marco del cual se generó un importante volumen de estudios e información sobre la problemática juvenil, fundamentalmente los jóvenes urbanos. Desde esa Subsecretaría se elaboraron también lineamientos de políticas dirigidas hacia jóvenes a nivel municipal y, en 1988, se creó por decreto del Poder Ejecutivo Nacional una Comisión Interministerial de la Juventud, con el objeto de coordinar la información de los programas relativos a los jóvenes en el ámbito del Estado. Con los cambios políticos de 1989, la Subsecretaría de la Juventud, luego de varias instancias, pasó a depender del Ministerio del Interior. Allí se elaboraron algunos programas de acción destinados a jóvenes urbanos: el Programa de Promoción de Microemprendimientos Productivos Juveniles, y el Programa Federal de Capacitación y Movilización Juvenil. Durante los ´90, se realizan por otra parte varios encuentros de funcionarios de países del Cono Sur, con el auspicio del IICA y algunos cursos destinados a técnicos sobre temas vinculados con la problemática de la juventud rural. En base a esas experiencias, y bajo el encuadre del Programa Cooperativo de Desarrollo Rural (PROCODER) y la coordinación técnica del IICA, en 1995 se constituye en Buenos Aires, una RED de Juventud Rural (REJUR). Esa red estaba conformada por un conjunto de Instituciones públicas y privadas de los países del Cono Sur con alguna vinculación con proyectos destinados a jóvenes9. Entre sus objetivos buscaba “apoyar la formulación de políticas, programas y actividades que promuevan la participación de la juventud rural en los procesos de desarrollo” (Toro Briones, 1998). En otras jurisdicciones se crean instancias institucionales dirigidas hacia los jóvenes: en la entonces Municipalidad de la 9 Por parte de la Argentina, participaban de la REJUR: la Federación de Centros Juveniles Agrarios Cooperativos de la Zona SANCOR; el Consejo Central de Juventudes Agrarias Cooperativistas de ACA (Asociación de Cooperativas Argentinas); el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA); la Subsecretaría de la Juventud del Ministerio del Interior; la Secretaría de Juventud de la Federación Agraria Argentina; la Fundación Desarrollo y Ambiente. 60 �Ciudad de Buenos Aires, la Subsecretaría de la Juventud; en Mendoza, el Instituto de la Juventud y luego el Foro de Areas Municipales de Juventud, y en Misiones, la Subsecretaría de la Juventud del Ministerio de Bienestar Social. Sobre los Institutos de Juventud, que funcionaron también en otros países del Cono Sur como en Argentina, se mencionan algunas limitantes respecto del trabajo en áreas rurales. Básicamente la baja prioridad dada hacia esa problemática y su escaso poder de coordinación intersectorial (Toro Briones, 1998). A pesar de los cambios institucionales a nivel nacional, la cuestión de las políticas destinadas a los jóvenes se continúa a través de la recientemente creada Dirección Nacional de la Juventud (DJ), inscripta ahora en el ámbito de la Secretaría de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Paralelamente al desarrollo del diagnóstico, la Dirección Nacional de Juventud está brindando apoyo a algunos proyectos presentados por organizaciones juveniles, con un presupuesto total de 1,5 millones de pesos. Desde otras áreas del Gobierno Nacional, existen también antecedentes de proyectos o políticas destinadas total o parcialmente hacia los jóvenes, de los cuales conviene resaltar algunos por su incidencia en algunas acciones implementados en áreas rurales. En el ámbito del MT y SS se ejecutó con el financiamiento del BID, el PROYECTO JOVEN, con el objetivo de capacitar a población de bajos recursos para la adquisición de competencias que les permitieran conseguir empleo. Ese proyecto se desarrolló en forma paralela con otros similares ejecutados -también con financiamiento del BID- en Uruguay, Chile y Perú. El proyecto contemplaba dos fases: una de estricta capacitación y otra de pasantías en empresas en la que los participantes trabajaban como aprendices. Por otra parte, recibían una beca con montos de hasta $ 200. La oferta de cursos de capacitación era aportada por instituciones públicas o privadas que tenían el contacto con la empresa en la que se realizaba la pasantía. En el área agropecuaria, algunas capacitaciones que fueron consideradas como modelos se sistematizaron para su posterior replicación, incluyendo la planificación de aspectos conceptuales, de procedimiento, el equipamiento necesario y los requisitos que debía reunir la empresa en donde se realizaría la pasantía (MTSS,1999). Esas capacitaciones se referían a la formación de tamberos, auxiliares de ganadería, conductores tractoristas con orientación agropecuaria, apicultores y jardineros. Sin embargo, el programa no tuvo una fuerte incidencia en el área rural. El PROYECTO JOVEN finalizó su ejecución en 1999. Sin embargo, actualmente se prepara la ejecución de un programa similar, en el mismo ámbito institucional (ahora Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos) ejecutado también con fondos nacionales y del BID. Se trata del Programa “CAPACITAR”. El objetivo del programa es la capacitación laboral de jóvenes desocupados que se presentan en las oficinas regionales de empleo como tales, para mejorar su calificación y obtener una salida laboral. Su propuesta es preparar a los jóvenes para el trabajo bajo la forma de autoempleo o de microemprendimientos y, en ese último caso, la capacitación incluye aspectos vinculados a la gestión, formas asociativas y trabajo cooperativo. En ambos casos, la capacitación estará orientada a la formulación de proyectos productivos que garanticen o fortalezcan la inserción de los jóvenes en sus localidades, para evitar su traslado a las grandes ciudades. Las instituciones de capacitación podrán ser públicas o privadas y deberán estar registradas en el Ministerio de Trabajo como instituciones capacitadoras a través de las gerencias de empleo provinciales. Los cursos, que idealmente tendrán una duración de 2 o 3 meses, más uno o dos meses adicionales para la realización de las pasantías, contarán también con la adjudicación de becas para los asistentes. Se trata de un programa que tendría un carácter permanente, y que, inicialmente, se concentraría en las provincias del NOA, Formosa y Chaco. Es necesario recalcar que el universo de potenciales beneficiarios es necesariamente aquel que se presenta en las oficinas provinciales de empleo, lo que difícilmente incluya a los jóvenes rurales de áreas alejadas de esas oficinas, de no mediar una importante actividad de difusión de la propuesta. 61 �Otro programa desarrollado en el ámbito del Ministerio de Trabajo y que tuvo también incidencia en áreas rurales, es el denominado Plan Trabajar. Este no está destinado exclusivamente a jóvenes, sin embargo algunos proyectos financiados por ese Plan los incluyen entre sus beneficiarios. Este programa brinda empleo transitorio para el mejoramiento de la infraestructura social y comunitaria. Debido a que no siempre se cuenta con los elementos necesarios para ese mejoramiento (entre ellos, herramientas en cantidad suficiente e insumos varios cuya cobertura queda fuera de la órbita del Ministerio de Trabajo), puede ser considerado como un programa de contención social, cuando no está asociado a un proyecto concreto. El Ministerio financia las asignaciones que perciben los beneficiarios (una ayuda económica de hasta $200) y otros ejecutores (como municipios) la provisión de materiales. Los programas PEL o Programas de Emergencia Laboral, fueron desarrollados también en el ámbito del Ministerio de Trabajo durante el año 2000. En un principio ese programa contenía dos operatorias principales: los PEL productivos y los PEL comunitarios. En los primeros, se financiaba la mano de obra requerida para la ejecución de proyectos productivos apoyados técnicamente por una institución madrina. Éstos dejaron de ejecutarse para dar lugar a un programa más amplio, que comenzó a ejecutarse a fines de 2000: el programa CREAR TRABAJO. Por otra parte, los PEL comunitarios continúan vigentes con el objeto de brindar una ocupación transitoria a trabajadores desocupados (que reciben una ayuda económica de $160 mensuales como máximo) y desarrollar proyectos de servicios de utilidad pública y social en beneficio de la comunidad. Tanto los PEL productivos como el programa Trabajar no descartan la participación de los jóvenes, pero se prioriza que los fondos se destinen a jefes de hogar. Finalmente, en la misma órbita institucional, se ejecuta el programa CREAR TRABAJO, con el objetivo de apoyar el empleo productivo genuino a nivel local para "(...) favorecer relaciones laborales formales de micro y pequeñas empresas y/ó pequeños productores minifundistas en economías urbanas o regionales, en crisis o en reestructuración productiva". Para diferenciarse de las propuestas del Programa Trabajar, en este caso se buscaría apoyar la creación y mantenimiento de puestos de trabajo estables, con el apoyo de entidades auspiciantes que estarían encargadas de la presentación de los proyectos y, eventualmente, la asistencia técnica. Estas entidades pueden ser públicas o privadas. Por otra parte, los beneficiarios deben ser mayores de 18 años y encontrarse desocupados. Existen tres líneas de acción en el marco del programa: i) consorcios productivos locales; ii) autoempleo productivo y microempresas; y iii) apoyo a pequeñas empresas. Actualmente, además de los programas Capacitar, Crear Trabajo, PEL comunitarios y Trabajar, se encuentra en funcionamiento, también en el Ministerio de Trabajo, el Programa de Fortalecimiento Institucional para la Formación Técnica y Profesional de Mujeres de bajos ingresos (FORMUJER). Con financiamiento del BID, el apoyo del FOMIN y la OIT, se plantea "contribuir a aumentar la productividad y las oportunidades de empleo de mujeres de bajos ingresos, para apoyar su contribución al desarrollo y colaborar con el proceso de reducción de la pobreza en la región." Este programa se reconoce como un programa piloto destinado a fortalecer el diseño de políticas de formación profesional. Su población objetivo la constituyen "las mujeres en edad de trabajar", preferentemente desocupadas, subocupadas, cuenta propia, de hogares de bajos ingresos y con nivel educativo hasta el secundario completo. Es decir que no está dirigido directamente a jóvenes, pero los incluye y aunque trabaja con "perspectiva de género", no está destinado exclusivamente a mujeres (serán beneficiarios directos 600 mujeres y 150 varones). Se trata fundamentalmente de un programa de capacitación, que involucra la revisión de currículas, materiales didácticos, prácticas docentes, etc. de actividades de formación profesional encaradas por instituciones seleccionadas (públicas o privadas) en proyectos piloto, que se espera sean replicables posteriormente. Esas capacitaciones deben tener prevista una salida laboral. Las instituciones de formación profesional que coejecutarán el proyecto ya han sido seleccionadas. Corresponden a dos instituciones del Gran Buenos Aires, una de Mendoza, una de Jujuy y una de Córdoba. Dos instituciones incluyen capacitaciones vinculadas a la producción primaria: la Cooperativa Punha de Abra Pampa, Jujuy y la Universidad de Quilmes para productores frutihortícolas del Gran Buenos Aires (FORMUJER, 2000). En el marco de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESO), ahora Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente, el Programa de Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil, con vigencia hasta 1999, tuvo también alguna incidencia en el financiamiento de proyectos encarados por jóvenes rurales. Mediante financiamiento específico se desarrollaban proyectos encarados por jóvenes dentro de su comunidad de origen, con el objeto de "apoyar las prácticas solidarias surgidas de grupos juveniles que tengan por finalidad el mejoramiento de las condiciones de vida de sectores en situación de pobreza estructural" (SEDESO, 1999). En el mismo se planteaba un modelo de gestión asociada entre la SEDESO, las organizaciones madrinas o capacitadoras, los grupos juveniles y los gobiernos provinciales. Las organizaciones madrinas identificaban a los 62 �grupos juveniles, de acuerdo a una focalización sugerida entre la SEDESO y los gobiernos provinciales y los apoyaban en la formulación y ejecución de los proyectos. Los requisitos de participación de los jóvenes se reducían a la edad (15 a 30 años), la pertenencia a una comunidad con NBI y la disposición para el trabajo voluntario. Ese programa dio lugar a los llamados proyectos innovadores (de los que se excluían explícitamente los microemprendimientos productivos) y a las jornadas solidarias para resolver problemas comunitarios. Dentro de los proyectos innovadores se financiaron varios de comunicación, como programas de radio FM zonales dirigidos y realizados por jóvenes y también la construcción de locales comunitarios para reuniones sociales o deportivas. El programa, por otra parte, brindaba capacitación y asistencia técnica para el desarrollo de esos proyectos. Dentro de la misma Secretaría, en la Subsecretaria de Desarrollo Sustentable, funciona el Programa Jóvenes por el Ambiente, cuyo objetivo es incorporar la participación de los jóvenes en la promoción del desarrollo sustentable. Para ello se busca abrir canales de comunicación efectiva a través de organizaciones no gubernamentales en donde los jóvenes se ofrecerían voluntariamente. Entre sus beneficiarios (o participantes) se incluyen niños de 6º y 7º grado hasta jóvenes de 25 años. Las líneas de acción previstas incluyen: a) promoción de actividades deportivas juveniles en campañas de protección del medio ambiente; b) articulación con otros programas sociales y de empleo para la ejecución de proyectos ambientales que además impacten en la generación de valor agregado local; c) fortalecimiento de circuitos informales de reciclado; d) capacitación a jóvenes para su inserción laboral y apoyo para la formación de empresas jóvenes; e) incorporación de los jóvenes a programas de voluntariado; f) difusión del uso de energías no convencionales; g) organización de concursos de promoción destinados a jóvenes; h) mantenimiento de un banco de datos con registros de organizaciones ambientales; i) articulación con municipios para proyectos ambientales. También en el ámbito de la Secretaría de Desarrollo Social y Medio Ambiente, pero en la Subsecretaría de Promoción Social, se ejecuta el PROAME o Programa de Atención de Adolescentes y Menores en Riesgo, que no está destinado exclusivamente a jóvenes sino a niños y adolescentes de 0 a 18 años de edad. Financia proyectos de organizaciones de la sociedad civil que estén destinados a ese tramo de la población en la ciudad de Buenos Aires y en provincias seleccionadas y posee un componente destinado a financiar acciones en las provincias que sufrieron inundación en 1998. Por las características del Programa, se ejecuta con mayor cobertura en áreas urbanas y apoyando las acciones de institutos de menores. En el ámbito del Ministerio de Educación, existe un Programa de Becas destinado a jóvenes de entre 13 a 19 años que cursan el tercer ciclo del EGB (Educación General Básica obligatoria) o Polimodal, pertenecientes a familias cuyos ingresos son inferiores a $500 mensuales y que se gestiona a través de las escuelas y posee financiamiento del BID. Acciones similares, pero para jóvenes aborígenes, se ejecutan desde el Instituto Nacional de Asuntos indígenas (INAI) para jóvenes que deseen cursar el nivel terciario. Por otra parte, existe un Programa Nacional de Escuelas Prioritarias que incluye acciones específicas con escuelas que involucran población aborigen y con escuelas rurales. Las escuelas prioritarias se seleccionan a través de un índice conformado por cinco indicadores: 1) zonas con altos índices de pobreza; 2) alto porcentaje de alumnos de bajos recursos; 3) elevadas tasas de repitencia; 4) elevadas tasas de sobreedad; 5) bajos rendimientos de los alumnos en las pruebas nacionales de evaluación de la calidad educativa. Para las escuelas rurales se ejecuta el Programa de Fortalecimiento de la Educación Rural, con fondos nacionales, que llegó a fortalecer a 789 escuelas de esas áreas. Para el tramo juvenil se realizaron acciones entre séptimo y noveno año, pero sólo los proyectos del noveno año estaban destinados a la educación y el trabajo. En ese caso se desarrollaban pasantías de capacitación sobre temáticas regionales definidas a nivel comunitario, juntamente con las escuelas y con capacitación técnica específica a cargo de instituciones como el INTA. El programa, que incluía también el envío de materiales (insumos y material didáctico especialmente diseñado para esos proyectos) funcionó hasta el año 2000 con fondos nacionales. Finalmente, aspectos importantes de la legislación laboral actual se refieren a la problemática juvenil y resultan el marco general de todos los programas de promoción del empleo ya vistos. A partir de la sanción de la Ley Nacional de Empleo (24.013), con el objeto de reducir los costos laborales, se proponen condiciones más flexibles de contratación, que incluyen relaciones contractuales por tiempo determinado asociadas a la reducción de las cargas sociales y los costos de despido que deben afrontar las empresas. Entre las modalidades promovidas por esa ley, existen dos que se refieren especialmente al trabajo juvenil, las de práctica laboral para jóvenes y la de trabajo-formación (Balardini y Hermo, 1995). Esas modalidades 63 �se prevén para jóvenes de hasta 24 años. Los contratos de práctica laboral estarían dirigidos especialmente a jóvenes con cierta capacitación técnica que, por medio de un contrato laboral, completarían su formación en el trabajo. La de trabajoformación, por otra parte, estaría dirigida a jóvenes sin capacitación para la tarea y que se desempeñarían como aprendices. Durante las horas contratadas, el trabajo se combina con el aprendizaje. El tiempo dedicado a la formación es pagado por el Estado y el tiempo de trabajo por el empleador. Bajo esta modalidad se insertaron los proyectos de promoción del empleo juvenil antes comentados. En el plano internacional, la Organización Iberoamericana de la Juventud, de la cual Argentina es miembro, propicia los esfuerzos de los países que la conforman para mejorar la calidad de vida de los jóvenes que habitan en ellos. Se basa en una estructura representativa a través de la Conferencia Iberoamericana de Ministros de Juventud (que tuvo sede en Buenos Aires durante 1988), de la cual participa por la Argentina la Dirección Nacional de Juventud ya mencionada. 3.1. Relevamiento de Instituciones que trabajan con jóvenes rurales Este panorama sobre las acciones dirigidas a los jóvenes, puede ser completado a partir de los datos obtenidos de un relevamiento de las instituciones que trabajan con jóvenes rurales realizado por el PROINDER en el año 2000. Este relevamiento incluye registros de 23 instituciones entre ONG´s, organizaciones de productores, cooperativas e instituciones públicas como el INTA o Programas Nacionales como el Programa Social Agropecuario (tabla 62). De éstas, 19 informaron sobre 48 proyectos, ya que algunas instituciones ejecutaban más de uno. Otras contestaron el cuestionario, pero no informaron sobre la ejecución de proyectos con jóvenes porque aún no los habían ejecutado. Sólo tres de las instituciones consultadas correspondían a organizaciones que trabajaban exclusivamente con jóvenes, pero una de ellas ("RC", Investigación y Cooperación) extendía la definición de joven hasta los 36 años. Esas instituciones son el "Grupo juvenil esperanza del futuro" vinculado a la asociación de productores "Los amigos" de la Colonia 3 de Abril en Corrientes y las ONG´s "RC Investigación y Cooperación", de Santiago del Estero y "Misky Suyay", de Abra Pampa, Jujuy. Sin embargo, excluyendo a la primera, las otras dos integraban actividades con los adultos como parte de su estrategia de formación juvenil. Dieciocho de las instituciones consultadas se dirigían a jóvenes y adultos, pero seis de ellas combinaban ese trabajo con actividades exclusivas para jóvenes, lo que se verificaba especialmente en algunas capacitaciones. Los proyectos de jóvenes encarados por las Unidades provinciales del Programa Social Agropecuario, correspondían por lo general a esos casos integrados, aunque en Santiago del Estero y Santa Fe existían también experiencias de grupos conformados exclusivamente por jóvenes. En el caso de Santiago del Estero, por ejemplo, se ejecutó un proyecto para que los jóvenes criaran y comercializaran cerdos en forma individual e independiente de sus padres y otro de capacitación laboral para la cría de gallinas, con apoyo del Ministerio de Trabajo. En Santa Fe, se desarrolló además un proyecto de fortalecimiento del autoconsumo, ejecutado exclusivamente por jóvenes. Dentro de las ONG´s, sólo dos (ya mencionadas10 ) definían como beneficiarios exclusivamente a jóvenes; el resto poseía también actividades con adultos. Sin embargo, en varios casos, (INCUPO, PRODEMUR, CERES y Fundación Hueché) existían o existieron con anterioridad proyectos diferenciados para jóvenes. INCUPO inicia en 1973 el trabajo con jóvenes, con los "cursos de educación fundamental integral" para jóvenes y los encuentros entre jóvenes campesinos en algunas provincias del NOA y NEA. Por otra parte, durante 1994 encara la investigación ya mencionada sobre la juventud de hogares populares urbanos y rurales y, a partir de 1995, comienza a implementar una propuesta denominada: "Jóvenes: Educación, Trabajo y Participación comunitaria", en el marco de la cual se realizaron también varios cursos para jóvenes, talleres, expo-ferias juveniles y asesorías a jóvenes rurales. Las ONG´s Promoción de la Mujer Rural (PRODEMUR), y el Centro Regional Económico y Social (CERES) por otra parte, 10 64 RC y Misky Suyay �se destacan por el especial énfasis puesto en el desarrollo de las mujeres jóvenes. El proyecto de PRODEMUR ejecutado con jóvenes que aparece en el relevamiento fue realizado en la provincia de La Rioja con financiamiento del mencionado programa de Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil. Sin embargo, si bien no fue registrado en el relevamiento porque aún no estaba formulado, se puede mencionar otro proyecto encarado por la misma institución en la provincia de Catamarca con mujeres rurales jóvenes. Ese proyecto, que se encuentra actualmente en ejecución, es apoyado por el Programa "Piloteando futuros: las jóvenes se preparan para la empleabilidad, la participación ciudadana y el liderazgo”, ejecutado por el Centro de Estudios de la Mujer (CEM), con fondos del BID. Está orientado a potenciar los conocimientos de mujeres jóvenes vinculadas a grupos de pequeño - productoras a través de capacitación en Calidad, Marketing, Comercialización y el uso de Internet y correo electrónico en sus estrategias de comercialización. Por otra parte en ese caso, como también en el caso de CERES, se trabaja con jóvenes rurales de residencia rural (pero también con otros que han migrado a las ciudades o que desean migrar) en proyectos que tratan de evitar su marginación y discriminación en las ciudades, ofreciéndoles alternativas de producción que rescaten sus conocimientos y experiencias rurales. 65 �Exclusiva Ambas (algunas capacitaciónes son sólo para jóvenes) La Rioja Santa Fe Integrada Ambas Asociación de Productores "La Nueva Esperanza" Secretaría de la Juventud, Federación Agraria Argentina Jujuy Producción con riego en combinación con escuela agrotécnica Cultivo bajo cubierta Productiva agropecuaria Productiva agropecuaria Formación de líderes Gestión Agropecuaria Sala para procesamiento Coordinación y ejecución de de conservas actividades en terreno Coordinación Saneamiento de títulos Mejoramiento de la Criaderos de chinchillas y truchas producción y creación de fuentes de trabajo Finalizado Si Si Ejecución Ejecución Ejecución Si Si Ejecución Iniciación Finalizado No Si Producción de jugos y dulces regionales N/nc Actividades recreativas Encuentros de jóvenes rurales Ejecución Si Producción de programas agropecuarios y de interés general Ejecución Si Sin Ejecutar Sin ejecutar Si Si Finalizado Si Diagnóstico Estado de jóvenes (a mayo rurales de 2001) Fortalecimiento del desarrollo juvenil Red departamental de comunicación Asistencia alimentaria a niños de comedor infantil Capacitación para producción de citrus Capacitación Laboral Servicios comunitarios Capacitación para producción de frutilla ACTIVIDADES REALIZADAS CON JOVENES Proyecto Joven Nombre del proyecto Corrientes Fortalecimiento del desarrollo juvenil Tucumán Actividades exclusivas Provincia para jóvenes o integradas con adultos Integrada Asociación de Mujeres Perseverantes Warmi Grupo Juvenil "Esperanza del Futuro" Cooperativa Trabajadores Unidos de Campo Herrera TIPO DE INSTITUCION INSTITUCION TABLA 62: Instituciones y proyectos presentados ASOCIACIONES DE PRODUCTORES Y COOPERATIVAS 66 �67 Cría de gallinas Diversificación de la producción de granjas Si Capacitación laboral Grupos Intercolonias Manejo sustentable de la producción ovina No Quemé Antú Integrada (un grupo es sólo de jóvenes) Integrada UP - PSA Elaboración de dulce de leche para consumo familiar Productivas Autoconsumo Autoconsumo y EPAs, varios Fortalecimiento del autoconsumo Entre Ríos N/c Integrada UP - PSA "Adelante Juventud" N/c Salta Integrada UP - PSA Santa Fe Vivero y huerta orgánica Grupo de producción hortícola y vivero Misiones Integrada N/c Artesanías Milikinilín Huitral N/c Ejecución Ejecución Ejecución Finalizado Ejecución Evaluación Ejecución Ejecución En formulación Sin ejecutar No Varios No (explícito) Inicio Si (implícito) No (explícito) Ejecución Si (implícito) Si No Producción de forraje y servicios a terceros No El Trébol No Artesanías Witral Ñimin San Juan Río Negro Si Cría individual de cerdos Cría, mejoramiento y comercialización de cerdos Si No Capacitación en formas Producción agropecuaria asociativas N/c No N/c Acciones en el marco del PROINDER Diagnóstico Estado de jóvenes (a mayo rurales de 2001) Capacitación en gestión Producción caprina para microempresas ACTIVIDADES REALIZADAS CON JOVENES Nombre del proyecto Equipo de terreno en Piñalito Norte UP - PSA Integrada Santiago del Estero Integrada (hay un grupo que es sólo de jóvenes) UP - PSA UP - PSA Mendoza Integrada UP - PSA La Rioja Actividades exclusivas Provincia para jóvenes o integradas con adultos UP - Programa Integrada Social Agropecuario TIPO DE INSTITUCION INSTITUCION TABLA 62: (continuación). UNIDADES PROVINCIALES DE PROGRAMAS NACIONALES �INTA EEA, Unidad de Minifundio TIPO DE INSTITUCION INSTITUCION TABLA 62 (cont.) 68 Integrada Santiago del Estero Actividades exclusivas Provincia para jóvenes o integradas con adultos Productivas Productivas Productivas Promoción de la organización y desarrollo productivo de familias minifundistas de Quimili Producción cabritera en Choya y Guasayán Productivas Desarrollo Integral de productores cabriteros de Garza y Robles Cooperación técnica y organización de campesinos del Dpto. Figueroa Productivas ACTIVIDADES REALIZADAS CON JOVENES Sistemas de producción sustentable para pequeños productores de Añatuya y Los Juríes Nombre del proyecto Ejecución Ejecución Ejecución No No Ejecución No No Ejecución No Diagnóstico Estado de jóvenes (a mayo rurales de 2001) �ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES TIPO DE INSTITUCION Jujuy Integrada Jujuy Ambas CERES Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil Apoyo al desarrollo rural - Centro de mano de obra especializada Recuperación de terreno, siembra, cuidado y venta de flores; recolección de hierbas aromáticas No Apertura de camino del secundario Trabajar N/c No Mantenimiento escolar Programa SERCOM N/c No Formación de jóvenes de organizaciones en liderazgo Capacitación en gestión y organización comunitaria N/c Si Si Clases de apoyo para completar el nivel secundario Siembra de verduras y comercialización Si Si N/c Si Si Bachillerato libre para adultos Grupo siembra Atención de madres adolescentes Salud y producción (invernadero) Promoción de jóvenes en Lozano N/c Autodiagnóstico y programación de proyectos sociales Capacitación laboral en actividades agropecuarias Si Si Cursos para jóvenes (animadores de proyectos, económico-productivos, comunicaciones) Generación de espacios de intercambio y reflexión Educación, Trabajo y participación Capacitación, talleres, expo - ferias y actividades productivas comunitaria Si Educación formal con orientación agropecuaria Apoyo a la apertura de escuelas de alternancia N/c Ejecución Finalizado Finalizado Ejecución Formulación Ejecución Formulación/ Inicio de experiencias N/c Finalizado Ejecución Ejecución Ejecución Ejecución Taller jóvenes Ejecución del PROINDER Ejecución Estado (a mayo de 2001) Incorporación de riego en la huerta, viveros, producción animal y talleres de artesanías Si (a nivel institucional) Diagnóstico de jóvenes rurales Promoción de experiencias productivas N.de Sta.Fe, Salta Varios y Sgo del Estero Miski Suyay (Dulce Esperanza) Integrada FUNDAPAZ La Rioja Santiago del Estero Exclusiva PRODEMUR Neuquén RC Integrada investigación y cooperación Ambas Fundación Hueché Santa Fe Corrientes Promoción de grupos de jóvenes y Programas de radio y elaboración de proyectos de infraestructura comunitaria o recreativa articulación local y sectorial Ambas o Integrada INCUPO ACTIVIDADES REALIZADAS CON JOVENES Nombre del proyecto INSTITUCION Actividades Provincia exclusivas para jóvenes o integr. con adultos TABLA 62: (continuación). 69 �Las instituciones consultadas trabajaban en su gran mayoría con el mismo grupo etáreo ya identificado por el PROINDER (15 a 24 años), aunque con diferentes estratos. Sólo dos instituciones se dirigían hacia grupos de mayor edad (25 a 28 años) o a una definición más amplia de juventud (16 a 36 años). Respecto de la composición por géneros, predominaban las instituciones que trabajaban con grupos mixtos y resultaron minoritarias las que lo hacían sólo con mujeres. Entre éstas se destaca a PRODEMUR, en las provincias del Noroeste Argentino (NOA), pues el enfoque de género forma parte de sus objetivos. La gran mayoría de las instituciones consultadas intervenía sobre jóvenes que poseían como nivel educativo máximo hasta primaria completa (13 instituciones). Otras nueve trabajan con grupos que podían llegar hasta el nivel secundario incompleto y una sola incluía también a jóvenes que habían completado el secundario, además de los niveles ya mencionados (PSA Entre Ríos). Por otra parte, casi la totalidad se focalizaba sobre sectores cuyos ingresos familiares no superaban los correspondientes a dos salarios de peón rural, aunque, en dos instituciones, los beneficiarios integraban familias cuyos ingresos podían superar ese nivel de corte: INCUPO y Federación Agraria Argentina. Sin embargo, los beneficiarios de INCUPO los superaban sólo levemente, mientras que los de Federación Agraria respondían claramente a otro perfil. Las ocupaciones de los varones y las mujeres jóvenes fueron descritas también por las instituciones consultadas. En todos los casos se mencionaron trabajos de los jóvenes dentro y fuera de la explotación en actividades productivas agropecuarias y no agropecuarias. Las mujeres aparecen en todos los casos más asociadas a tareas domésticas y actividades agrícolas de autoconsumo. Los varones, más vinculados con tareas productivas para productos de venta. Los jóvenes que estudian resultaron poco representativos, de acuerdo al número de instituciones que mencionaba esa posibilidad en su descripción de los jóvenes con los cuales trabajaba. Se agruparon los problemas que manifestaron las instituciones sobre su propio trabajo y sobre los jóvenes beneficiarios, que podían impedir el cumplimiento de los objetivos de los proyectos que ejecutaban (tabla 63). TABLA 63: Problemas para la ejecución de los proyectos. TIPO DE PROBLEMAS Falta de recursos de los programas y proyectos Falta de educación Precios y comercialización de los productos Problemas familiares, violencia y adicciones Migración de jóvenes Desinterés por los proyectos Falta de oportunidades de empleo Otros n 13 9 7 6 3 3 2 9 Fuente: Elaboración propia con datos del Cuestionario de Instituciones; DDA, 1999. La gran mayoría de los proyectos enfrentaba problemas que también pueden asociarse a otros grupos etáreos de pequeños productores o de población rural pobre (falta de recursos, bajos precios, inadecuados sistemas de comercialización). En cambio, en otros casos, se plantean también problemas que atañen especialmente a los jóvenes: la falta de capacitación, la migración de jóvenes que han participado de los proyectos por falta de oportunidades de empleo y el desinterés hacia los mismos por la falta de perspectivas sobre su continuidad. Otras menciones se refieren a la falta de espacios de intercambio y capacitación entre jóvenes, problemas de titularidad de tierras, la falta de participación en organizaciones más amplias, el aislamiento geográfico y la falta de espacios de recreación. Los proyectos encarados por las instituciones consultadas se clasificaron en ocho grupos de acuerdo a sus objetivos. El grupo más numeroso corresponde a proyectos productivos (28 casos); luego siguen los proyectos de capacitación no formal (7) y los agroindustriales (5). Esa predominancia de proyectos productivos se debe a la importante representación de las Unidades Provinciales del Programa Social Agropecuario dentro del registro, lo que coincide con la orientación del mismo Programa hacia la ejecución de ese tipo de proyectos. 70 �TABLA 64: Tipos de proyectos con jóvenes. TIPOS DE PROYECTOS PRESENTADOS Capacitación no formal Capacitación formal Laboral Productivo Tierras Agroindustrial Comunicación Otros Total n 6 3 1 26 1 6 4 1 48 Fuente: Elaboración propia con datos del Cuestionario de Instituciones; DDA, 1999. Esos proyectos productivos resultaban grupales en su totalidad, aunque no necesariamente todos sus miembros eran jóvenes. Corresponden a emprendimientos productivos agropecuarios tradicionales, a excepción de un caso, presentado por la Unidad Provincial (UP) de Río Negro, que incluía la provisión de servicios a terceros. Los proyectos englobados dentro de los agroindustriales incluían en forma amplia a aquellos destinados a fortalecer el agregado de valor a los productos prediales, ya sea a través de artesanías o alimentos; en este último caso no siempre ligados a la posibilidad de su venta sino también como apoyo al consumo familiar. Los proyectos de capacitación no formal incluían diferente tipo de capacitaciones, pero principalmente aquellas que complementan la actividad productiva agropecuaria en aspectos técnicos (riego, producción, viveros, etc.), o económicos organizativos (gestión, liderazgo, costos, etc.). El proyecto clasificado como laboral constituye en realidad una variante de los proyectos de capacitación no formal, pues se trata de la capacitación de mano de obra con salida laboral, aunque ésta, según lo mencionado por la institución (Fundación Hueché), no se logra en todos los casos. Dentro de los proyectos de capacitación formal se incluyeron aquellos que brindan apoyo escolar o complementan las actividades escolares, con el objeto de ayudar a los jóvenes con dificultades para aprobar el ciclo primario o secundario. En los proyectos de comunicación se incluyeron proyectos de elaboración de micros radiales o videos con información agropecuaria en la que participaron jóvenes y otros de difusión de la problemática juvenil en medios masivos como estrategia de sensibilización. La mayor parte corresponde a proyectos financiados a través del Programa de Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil de la Secretaría de Desarrollo Social. Un sólo proyecto se ubicó dentro de la categoría "tierras" y corresponde a un programa de saneamiento de títulos presentado por una asociación de pequeños productores de La Rioja (Asociación de productores "La Nueva Esperanza"). De los 48 proyectos informados, sólo 28 se encontraban en ejecución en el momento del levantamiento del cuestionario y sólo 21 habían realizado un diagnóstico inicial sobre la situación de los jóvenes para definir sus líneas de acción. Casi la totalidad de las respuestas valoraban positivamente el impacto de los proyectos sobre los niveles de capacitación y participación de los jóvenes. Sin embargo, sólo ocho instituciones manifestaban formas de evaluación de los proyectos según indicadores preestablecidos, aunque poseían éstos diferente grado de definición. Algunos elementos pueden extraerse sin embargo de esos criterios y se detallan a continuación (tabla 65): 71 �TABLA 65: Algunos criterios de evaluación presentados por las instituciones consultadas. CRITERIOS O INDICADORES SEÑALADOS Adquisición de conocimientos y destrezas Situación laboral Mayor integración y confianza en los jóvenes Mayor integración de jóvenes a organizaciones comunitarias locales Mayor interés de los jóvenes en actividades rurales tradicionales Mayor capacidad de gestión frente a problemas de su medio Menor índice de alcoholismo Menor éxodo a las ciudades Autoestima y capacidad de reflexión Mayor comunicación entre pares y con sus mayores Cantidad de promociones y seguimiento de las actividades de los egresados Surgimiento de líderes juveniles que trabajan por su comunidad Cantidad de jóvenes que permanecen trabajando en el área rural Cantidad de grupos conformados Servicios brindados por los jóvenes a su comunidad Evolución (Seguimiento) de los proyectos encarados Grado de autogestión de los grupos de jóvenes Respecto de cómo se definieron los intereses de capacitación de los jóvenes, tres instituciones manifestaron que éstos no se analizaron y el resto los identificó a través de diferentes mecanismos (diagnósticos institucionales, encuestas o trabajos grupales). La totalidad de las instituciones consultadas se articulaba con otras entidades y organismos para la ejecución de los proyectos. La mayoría lo hacía con escuelas y otras instituciones de capacitación.También resultaba importante la vinculación con programas que se ejecutaban desde el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), como el TRABAJAR, y otros de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESO), especialmente el Programa de Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil. Aparecían otras instituciones vinculadas a las que respondieron el cuestionario, aunque no necesariamente para proyectos con jóvenes. Entre éstas pueden mencionarse Cáritas, GTZ, la Universidad de Salta y varias escuelas agrotécnicas. Las fuentes de financiamiento identificadas, estaban muy correlacionadas con el tipo de institución. Es necesario aclarar que la pregunta sobre fuentes de financiamiento no se refería al específico para proyectos con jóvenes, sino al necesario al funcionamiento global de cada institución. Los grupos del PSA se financian con recursos del propio programa y otros programas de alcance nacional (Fortalecimiento de la Sociedad Civil y Desarrollo Juvenil de la SEDESO, el Plan Trabajar del MTSS); en menor medida accedían a otras fuentes provinciales. Las ONG´s se encuentran financiadas por agencias internacionales, programas nacionales como el PSA, los ya mencionados de la SEDESO y el MTSS, otros que no han sido identificados en las respuestas del cuestionario y Organizaciones No Gubernamentales más amplias como Cáritas. Las organizaciones de productores y cooperativas se financiaban en general con recursos propios provenientes de cuotas societarias y a veces de los programas nacionales ya mencionados. Sólo en Corrientes aparece el Gobierno provincial a través del Servicio de Apoyo a Pequeños Productores (SAP). En el caso del INTA, además de los fondos de la institución, había otros provenientes de programas no aclarados en el cuestionario como fuente de financiamiento, el PSA, la SEDESO y también el Instituto Nacional de Acción Cooperativa (INACYM) para los proyectos que involucraban a cooperativas. Consultadas sobre las propuestas de políticas hacia los jóvenes, la mayor parte se inclinaba por el financiamiento de proyectos productivos. Ese sesgo puede deberse también a la predominancia de las Unidades Provinciales del PSA dentro de la muestra. 72 �TABLA 66: Propuestas de acción para jóvenes. Propuestas Financiamiento a proyectos (subsidios/préstamos) Capacitación en servicio Educación no formal Proyectos productivos Generación de empleo Organización y Liderazgo n 16 3 2 3 4 6 Fuente: Elaboración propia con datos del Cuestionario de Instituciones; DDA, 1999. En cuanto a las capacitaciones, la gran mayoría se orientaba hacia las de comercialización y técnicas productivas. Las capacitaciones sobre formas organizativas y formas de participación también resultaban relevantes. TABLA 67: Propuestas de capacitación. Propuestas de capacitación Gestión y mercadeo Técnicas productivas Organización y participación Contexto actual Oficios Salud Computación Servicios n 20 17 14 5 5 4 3 3 Fuente: Elaboración propia con datos del Cuestionario de Instituciones; DDA, 1999. A partir de las observaciones realizadas sobre el relevamiento de instituciones, hay algunas cuestiones que merecen ser tenidas en cuenta. La primera se refiere al escaso conocimiento generado sobre la problemática particular de los jóvenes rurales pobres, ya que la mayor parte de los proyectos (más de la mitad) carece de un diagnóstico específico. La segunda es que, en la mayor parte de los proyectos, no aparecen claramente metas asociadas al perfil de los jóvenes beneficiarios, lo que dificulta una evaluación precisa de los resultados alcanzados. La tercera, quizá como consecuencia de las dos anteriores, es que la mayor parte de los programas y proyectos (a excepción de los que se destinan exclusivamente a jóvenes, ya señalados) los incluye en componentes que no se diferencian de los ofrecidos a los adultos. Esta observación podría ser el resultado del sesgo implícito entre las instituciones que respondieron el cuestionario, pero también de la falta de una política orientadora particular sobre la juventud rural. Otra información que puede resultar interesante para este trabajo, es la proveniente del relevamiento de la capacidad institucional de los municipios, realizado por el PROINDER (1996). Sobre 203 municipios relevados, pertenecientes a 21 provincias, el 22,6% poseía proyectos con jóvenes. Todos ellos realizaban distinto tipo de actividades de apoyo con población rural pobre: el 82% atendía actividades productivas; el 72% a través de proyectos agropecuarios; el 41% con proyectos forestales; el 22% con proyectos de pesca; el 59% con proyectos de apoyo a la producción de artesanías y el 54%, con proyectos agroindustriales. Los municipios que poseían proyectos con jóvenes correspondían a las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Córdoba, Entre Ríos, Formosa, Mendoza, Misiones, Neuquén, Salta, San Luis y Tucumán. Otras experiencias provinciales fueron registradas por el "Observatorio de experiencias de la Organización Internacional del Trabajo” (OIT)11, aunque sólo una se refiere a población rural. En la provincia del Neuquén se ejecutó en 1997 el proyecto "Jóvenes emprendedores", destinado a jóvenes rurales de entre 18 y 29 años que se encontraban desempleados y que, de acuerdo al diagnóstico del proyecto, estaban presionando sobre el mercado laboral urbano. El objetivo del proyecto era organizar y capacitar a los jóvenes del sector rural para el autoempleo asociativo, en los sectores agroalimentarios, agroindustriales, turísticos y de servicios a la producción. Se basaba en el aprovechamiento de la tierra de dominio estatal como recurso productivo y se financiaba con aportes del gobierno provincial (80%) y los gobiernos municipales (20%). Otras organizaciones públicas y privadas, no relevadas directamente a través del cuestionario de la DDA pero presentes dentro de las instituciones con las cuales se coordinan aquellas que respondieron, son las escuelas agrotécnicas públicas y privadas. En 11 II Encuentro Iberoamericano sobre “Políticas de Empleo Juvenil. El desafío desde lo local”, realizado en la ciudad de Medellín - Colombia, en septiembre de 1998 - www.cintefor.org.uy 73 �especial resultan relevantes las escuelas de alternancia, tanto por su filosofía de capacitación, como por las propuestas de desarrollo hacia los jóvenes y la comunidad. La alternancia pedagógica es un sistema nacido en Francia, en la década del ´40, que consiste en la capacitación en las escuelas y en el seno de las familias en períodos alternados. La primera sede argentina data de 1969 y se instaló en Reconquista, en la provincia de Santa Fe. Actualmente existen escuelas de alternancia en Santa Fe, Buenos Aires, Córdoba, Santiago del Estero, Corrientes, Chaco, Misiones, Formosa y Jujuy. Los modelos de escuelas de alternancia que funcionan en el país son cuatro: las Escuelas de la Familia Agrícola, o EFA´s, originarias de Santa Fe; los Centros de Formación Rural, pertenecientes a la Fundación Marzano; los Centros Educativos para la Producción Total (CEPT), pertenecientes a la Federación de Centros de la provincia de Buenos Aires; y las Escuelas de alternancia auspiciadas por el Plan Social del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación. Los CEPT, por otra parte, se encuentran nucleados en una Federación, la FACEPT. De acuerdo a la información brindada por la FACEPT, en los CEPT asisten hijos de familias rurales de la provincia de Buenos Aires, de las cuales el 19% corresponde a familias de pequeños productores propietarios, el 27% a pequeños productores aparceros, contratistas, puesteros, medieros y otros y el 54% a familias de asalariados. La FACEPT inició un programa para "garantizar a cada egresado la posibilidad de insertarse laboralmente" (FACEPT, 2000). Con financiamiento de la IAF, se creó un sistema de financiamiento de proyectos productivos, a través de fondos rotatorios destinados a los egresados del último año de los CEPT. Los alumnos, por otra parte, debían aprender a diagnosticar y formular un proyecto durante el último año del curso. En líneas generales, los proyectos podían destinarse a alguna de las siguientes opciones: abastecimiento y/ó producción de insumos o materias primas; emprendimientos de servicios productivos; artesanías de base agraria; artesanías de base no agraria en área rural; comercialización agropecuaria en área rural o urbana; pequeñas agroindustrias en áreas urbanas; pequeñas agroindustrias en área rural y comercialización no agraria en área rural. Las EFA´s, por otra parte, se encuentran también nucleadas en la Asociación para la Promoción de las Escuelas de la Familia Agrícola (APEFA). Han conseguido fondos también para el financiamiento de proyectos productivos destinados a alumnos o exalumnos de las escuelas (Pereda, 1995) y están vinculadas a varios proyectos de INCUPO y a la Asociación Provincial de Pequeños Productores Correntinos (APPPC). 3.2. Demandas de los jóvenes rurales en relación a los proyectos de Desarrollo Rural Otro aporte interesante sobre la problemática juvenil, resulta la visión de los jóvenes rurales que participaron de algunos de los proyectos mencionados más arriba. Esas opiniones se relevaron durante el “Primer Encuentro Nacional de Jóvenes Rurales”, ya comentado, organizado por la Secretaría de Agricultura en noviembre de 1999 y se refieren a la situación de los jóvenes como pequeños productores, a su inserción en otros ámbitos de la vida rural y a las opiniones sobre programas y proyectos destinados a jóvenes rurales. En el Encuentro mencionado participaron 43 jóvenes de 15 provincias del país12, provenientes de proyectos encarados por diferentes organizaciones públicas y privadas. Como ya se mencionó, las opiniones relevadas durante el taller reflejan la de aquellos jóvenes que poseen alguna experiencia de participación en proyectos13. El taller se desarrolló a través de trabajos grupales estructurados en tres grandes áreas: 1) la situación de los jóvenes como pequeños productores; 2) su situación en otros ámbitos de participación (dentro de la familia, en las escuelas, en relación a otros jóvenes de la comunidad) y 3) los programas y proyectos destinados a jóvenes rurales. Con respecto a la primera instancia de trabajo grupal - la problemática de los jóvenes como pequeño-productores - el trabajo consistió en el relevamiento de las actividades realizadas y los principales problemas encontrados en ese ámbito. 12 Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Entre Ríos, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, Santa Fé, Santiago del Estero y Tucumán. 13 PSA de Río Negro, La Rioja, Misiones, La Pampa, Santiago del Estero, Entre Ríos, Chaco y San Juan. Programa Cambio Rural del Chaco, EEA INTA Santiago del Estero, Secretaría de la Juventud de la Prov. de La Rioja. PRODEMUR (Catamarca, La Rioja, Santiago del Estero), PRODERNEA. Cooperativa Azucarera Campo de Herrero, Tucumán. Cooperativa El Chañar de La Rioja. Fundación Hueché. Federacion Agraria Argentina. CADIF E ISAN. 74 �En la mayor parte de los casos se destaca que los asistentes al encuentro cumplen diferentes tareas entre productivas y domésticas, importantes para el sostenimiento de la estrategia familiar y no siempre recompensadas a través de un ingreso monetario. En algunos casos, funcionan como el principal sostén de la familia en tareas propias de la explotación y también realizando trabajos extraprediales temporarios y rentados en diversas actividades agrarias y no agrarias. En algunos casos incluso, el trabajo de estos jóvenes permitía que alguno de sus hermanos continuara estudiando. Por otra parte, un porcentaje de los participantes se reconocía como jefe de hogar o cónyuge del mismo, al frente de la explotación. Probablemente este sesgo se deba a la focalización implícita en la convocatoria, al partir, en gran medida, de instituciones que trabajan con jóvenes en tanto éstos se desempeñan como pequeños productores. Consultados acerca de los problemas que enfrentan, se identificaron aquellos vinculados a la situación económica y la escasez de recursos de las pequeñas explotaciones (malos precios, altos costos de producción, problemas de comercialización, falta de mercados, falta de créditos, etc.). Se señalaron también problemas asociados a la falta de trabajo para los jóvenes y los agravantes ocasionados por las migraciones en busca del mismo. Especialmente se manifestaron sobre las situaciones traumáticas derivadas del fracaso en la búsqueda de trabajo, la discriminación hacia los jóvenes en general y los jóvenes rurales en particular, en las entrevistas de selección. El retorno a los lugares de origen se produjo en peores condiciones que las de la partida.También se expresaron sobre la dificultad para presentar proyectos productivos como jóvenes, salvo integrándose con los adultos, y muy fuertemente se planteó la situación de las mujeres jóvenes que vuelven embarazadas luego de migrar, o que quedan embarazadas y deben enfrentar situaciones familiares de violencia y exclusión. Los problemas ambientales resultaron también una cuestión sentida por los jóvenes, en particular por los del grupo proveniente de la provincia de Misiones en relación a los desmontes irracionales, la falta de prevención e información en el uso de agroquímicos, la pérdida de autonomía por la imposición de uso de semillas híbridas, el uso indiscriminado de agrotóxicos, etc. Jóvenes vinculados a cooperativas o grupos más amplios de productores, señalaron también problemas de participación en relación a los adultos: en la administración de las cooperativas, en la toma de decisiones, en la selección de alternativas productivas. En muchos casos, los problemas de participación se trasladaban también al interior de las familias con respecto a la toma de decisiones productivas. Finalmente, si bien fueron escasos, los jóvenes identificaron también problemas político-económicos del contexto en el que sus explotaciones se desenvuelven: problemas de tierras derivados de la implementación de políticas de diferimientos impositivos; problemas derivados de la política fiscal hacia pequeños productores; problemas asociados a la relación con grandes empresas tabacaleras; desvío de fondos públicos; derechos de ocupación sobre las tierras que habitan; etc. En la segunda parte del trabajo se señalaron problemas familiares. Aparecieron aquí aquellos como la falta de comunicación con los mayores, la dificultad de las mujeres para continuar al frente de la actividad agropecuaria en relación a los varones, los problemas para lograr la independencia económica de los padres, la dificultad para independizarse cuando quedan como jefes de hogar a cargo de sus padres como mandato familiar, problemas por la rigidez de los roles asignados a varones y mujeres y la rigidez en la educación de las mujeres. Especialmente como problemas de género se señalaron a los embarazos precoces, la falta de educación e información sexual de los jóvenes y la violencia ejercida sobre las mujeres. Sobre los problemas de salud se mencionó la falta de un sistema de salud para jóvenes. Respecto a la educación manifestaron que son escasas las posibilidades de seguir estudiando; que no siempre se visualiza la utilidad de la capacitación formal para conseguir un empleo o para continuar trabajando como productores. Por otra parte se señalaron problemas de violencia en general y de adicciones, especialmente el alcoholismo, que en el plenario fue asociado a la falta de oportunidades de empleo y de comunicación. Con respecto a los programas y proyectos destinados a jóvenes rurales, los participantes se expresaron en relación a la necesidad de que los diagnósticos incluyan aspectos de la problemática juvenil, se coordinen los diferentes componentes de las instituciones y programas que los tienen como destinatarios y se los consulte para enriquecer diagnósticos y propuestas. Señalaron también algunas demandas en relación a aspectos que los proyectos podrían incluir: Capacitación (informal, ligada a la posibilidad de emplearse y formal, vinculada a las escuelas rurales); Exenciones fiscales (para fomentar proyectos productivos encarados por jóvenes rurales); de Comunicación (entre jóvenes de diferentes proyectos, localidades y provincias); Acciones de regularización de tenencia de la tierra; Financiamiento específico para proyectos con jóvenes y Programas de salud inclusivos para jóvenes rurales. 75 �Una pequeña encuesta aplicada sobre los asistentes al encuentro permite enmarcar las observaciones realizadas por los jóvenes y calificar el rol que éstos desempeñan en las estrategias familiares de obtención de ingresos. Lógicamente esta información está sesgada en el mismo sentido señalado más arriba, es decir que corresponde a familias que poseen alguna participación en proyectos de diferente tipo y a jóvenes que se desempeñan, en su mayoría, como pequeño-productores. El promedio de ingresos familiares mensuales derivados de la explotación para los asistentes al encuentro fue de $485,70, algo inferior al correspondiente a dos salarios de peón rural, valor tomado como referencia en la definición de beneficiarios del PROINDER. Este promedio corresponde a 34 casos (80% de los asistentes al encuentro) ya que algunos no informaron acerca de los ingresos familiares, o la información suministrada no permitió arribar a una estimación correcta. Existe sin embargo una importante variabilidad entre casos. En ocho de ellos, los ingresos son superiores al mencionado valor de referencia ($540 mensuales) (Figura 12 del anexo Figuras). Los casos cuyos ingresos superan el valor de referencia corresponden a los representantes de las provincias de Buenos Aires, Misiones, La Pampa, Mendoza, y La Rioja. Los representantes de Buenos Aires (dos casos) corresponden a jóvenes dirigentes de Federación Agraria, que poseen explotaciones que no superan las 50 ha. agrícolas, pero el tipo de cultivo (granos) y su ubicación, les confiere ingresos muy diferenciados del resto. Algo similar ocurre con el representante de La Pampa, que posee una superficie algo inferior a las 20 ha. dedicadas a la cría de cerdos. Los casos de Misiones, corresponden a productores de tabaco (1 caso) y caña de azúcar (2 casos), con volúmenes relativamente importantes de producción, pero con valores que pueden resultar más altos, aunque muy variables en el tiempo, debido al tipo producto. El productor de La Rioja corresponde también a un criador de cerdos de superficie y producción relativamente importantes. Vale la pena aclarar de todas formas, que se trata de una estimación de los ingresos brutos familiares. La consideración de sus costos de producción introduciría seguramente modificaciones importantes en la comparación de sus ingresos netos. Si se analiza el ingreso bruto mensual per cápita, en cambio, son más casos los que estarían por encima del valor de referencia considerado para una familia de seis personas: los dos de Buenos Aires, uno de Misiones, el de La Rioja, La Pampa, Chaco, San Juan, Entre Ríos y Mendoza. Además de los ingresos prediales, 25 familias perciben otro ingreso proveniente del trabajo fuera de la explotación de uno de sus miembros (24 casos) o de dos de ellos (1 caso), mientras que 18 familias no poseen ingresos extraprediales. Por otra parte, en 8 casos algún miembro de la familia recibe también algún tipo de transferencia formal (pensión o jubilación). Para analizar el papel del trabajo de los jóvenes participantes del encuentro dentro de los ingresos de la explotación, convendría diferenciar al menos dos situaciones: la de aquellos que son jefes de hogar o cónyuges del mismo y la de los que no lo son. El primer grupo estuvo representado por 6 jóvenes (13%). El segundo por los restantes 37 (87%). Los jóvenes jefes de hogar se reconocen como productores a cargo de la explotación. Sin hijos o con hijos pequeños que asisten a la escuela o no, pero que no están en condiciones de trabajar. Un sólo caso corresponde a un hogar unipersonal.Todos los casos de jóvenes jefes de hogar corresponden a familias con ingresos mensuales que no superan el valor de referencia mencionado más arriba, tanto en términos familiares como personales (per cápita). Sin embargo, no resultan tampoco los valores de ingresos familiares más bajos, como cabría esperar. Los jóvenes que no están a cargo del hogar trabajan en general dentro de la explotación (21 casos). Algunos combinan su trabajo dentro de la explotación con otros trabajos, en general temporarios, fuera de ésta (6 casos). En 7 casos estudian y trabajan en la explotación y sólo en uno se declara estudiar solamente (Figura 13 del anexo Figuras). 76 �iIV. CONCLUSIONES E IMPLICANCIAS PARA PROYECTOS DE DESARROLLO RURAL Mientras que en 1999 los jóvenes de Capital y Gran Buenos Aires en situación problemática (no estudiaban ni trabajaban) sumaban aproximadamente 400.000 (SIEMPRO, 1999), en 1991 la totalidad de los jóvenes rurales pobres del país alcanzaba menos de 300.000 habitantes. Sin embargo, las condiciones en que éstos se desenvuelven sugieren limitaciones más significativas que las de sus pares de localidades urbanas. Menos importantes en términos numéricos, pero en términos relativos indicadoras de una postergación histórica. Prácticamente el 39% de los jóvenes rurales vivía en condiciones de pobreza en 1991. Por otra parte, la migración de los jóvenes rurales en general y los jóvenes pobres en particular desde áreas rurales en búsqueda de trabajo, no hace más que presionar sobre la problemática juvenil de las localidades urbanas. Estas y otras razones justifican la discusión de una estrategia de desarrollo rural que considere especialmente la problemática juvenil. La característica que distingue a los jóvenes rurales respecto de sus pares urbanos es básicamente una incorporación más temprana en el mundo del trabajo (prácticamente el 60% o más se encontraba ocupado entre los 14 y los 19 años de edad) y una menor posibilidad de continuar estudiando: aproximadamente el 60% de los jóvenes censados en 1991 no estudiaba y la gran mayoría no completaba el ciclo secundario. Eso se asocia a la mayor dispersión y menor presencia de establecimientos educativos pero también a la necesidad de trabajar en edades tempranas. Por otra parte, entre los jóvenes pobres se dan menores niveles educativos y mayores porcentajes de inactividad no vinculados con el estudio. En términos generales para todo el país, el 40% de los jóvenes rurales se encontraba inactivo y de ellos el 50% no estaba estudiando en 1991. Esto último parece deberse a la mayor incidencia de trabajos no remunerados (en actividades no rentadas como el autoconsumo, y tareas domésticas dentro del hogar que no aparecen como ocupación), lo que es especialmente relevante en familias de pequeños productores. Esta situación desfavorable repercute de forma más intensa en las mujeres jóvenes ocupadas en la rama agraria. Allí el trabajo las coloca en un lugar de subordinación, por su mayor desempeño de tareas del hogar y producción para el autoconsumo que los varones14. Más allá del hecho de impedirle generar ingresos propios, lo relevante es que ello impacta en sus posibilidades de inserción laboral futuras y a su vez le otorga un rol secundario respecto de las decisiones productivas y su participación en proyectos de ese tipo. De esta forma se entiende que la situación de las mujeres rurales jóvenes presenta una doble vulnerabilidad: la de su condición de juventud y género. Comúnmente, deben asumir su maternidad a edades tempranas, lo que complica aún más la posibilidad de seguir estudiando y aumenta su carga laboral. Es poco frecuente que continúen al frente del hogar paterno, o que se independicen por sus propios medios, pasando de desempeñar tareas del hogar en sus familias de origen a hacerlo en la familia de su esposo. Por otra parte, en importante proporción, abandonan la búsqueda de trabajo y el estudio por esa razón, lo que permite que otros miembros de la familia trabajen afuera o dentro del hogar, en actividades rentadas, pero acentuando la dificultad para su desarrollo personal. Respecto de las fuentes de ocupación, a pesar del peso creciente de las ocupaciones no agrarias, la rama agraria resultaba la más importante para explicar la ocupación de los jóvenes rurales de hogares con necesidades básicas insatisfechas. El 70% de los jóvenes rurales y casi el 29% de los jóvenes ocupados de localidades de hasta 5.000 habitantes, lo estaban en ese sector en 1991. Datos más recientes para las provincias de Salta y Misiones, indican que la rama agraria continua siendo importante para la ocupación de jóvenes rurales pobres: mientras que en 1991, con datos censales, para ambas provincias el peso de las actividades agrarias era de aproximadamente el 75%, los datos de la encuesta muestran que más del 80% de los jóvenes rurales con NBI de Misiones y casi el 64% de los de Salta se encontraban ocupados en actividades agrarias. Aunque los datos entre una y otra fuente no resultan estrictamente comparables, puede decirse que la actividad agraria no ha perdido su importancia relativa. En el caso de familias de pequeños productores, se trata de producciones que, en general, proveen bajos ingresos, lo que refuerza la incidencia de la pobreza entre los jóvenes rurales. Se entiende entonces la preocupación señalada por los jóvenes, en el encuentro desarrollado en 1999, al plantear como problemas propios aquellos vinculados a la problemática más amplia de los pequeños productores en general, 14 Sin embargo, es probable que el desempeño de tareas en actividades productivas esté subestimada en las respuestas de las propias mujeres, por considerarse normalmente como ayudantes en este tipo de actividad (ver Diaz, Rueda y Román, 2000). 77 �independientemente de su edad.Ya sea que se trate de trabajos dentro de las unidades familiares, como en el caso de los jóvenes rurales de Misiones, que se encuentran en su mayor parte como familiares sin remuneración, o que se desempeñen como trabajadores estacionales, como en Salta, el apoyo a los proyectos productivos agropecuarios o de servicios agropecuarios que los involucre especialmente, parecería una decisión acertada para aprovechar las capacidades desarrolladas por los jóvenes rurales. Sin embargo, será necesario también atender a las necesidades de aquellos jóvenes que no podrán insertarse en esa rama, favoreciendo su capacitación y formación para su posterior desempeño como adultos. Lógicamente esos altos porcentajes de ocupación agraria descritos se explican mayoritariamente por el trabajo de los varones. Las diferencias de género se explican por el desempeño de actividades domésticas y ligadas al autoconsumo entre las mujeres, no registradas como ocupación. De esta forma, sólo son registradas como ocupadas aquellas jóvenes que desarrollan tareas rentadas fuera del hogar, en gran medida no agrarias. Sin embargo, las mujeres jóvenes poseen un rol muy importante dentro del hogar, lo que puede verse claramente con los datos de la encuesta (más del 40% de las mujeres jóvenes rurales de hogares con NBI se encuentran desarrollando tareas dentro del hogar para ambas provincias) y también, aunque no se declare como actividad principal, dentro de las tareas productivas. Por eso, el apoyo a proyectos productivos no debería descartarse, pero acompañado de mecanismos que aseguren que las mujeres participen en igualdad de condiciones. En ese sentido, la experiencia del proyecto Mujer Campesina de la SAGPyA parece un buen punto de partida, siempre que se incluyan actividades específicas con mujeres jóvenes. El fortalecimiento de la inserción de las mujeres jóvenes en actividades no agrarias, debería dimensionarse a la luz de las posibilidades de mercado. Por otra parte, la situación de mayor vulnerabilidad de los jóvenes respecto de los adultos puede verse a partir de su menor participación en la fuerza laboral, sus mayores niveles de ocupación en categorías de menor jerarquía, autonomía y remuneración que los adultos, lo que se evidencia en su predominancia dentro de los familiares sin remuneración fija y en los trabajos estacionales fuera de la explotación. Si el paso hacia la adultez les garantizara una mejora en sus condiciones de trabajo, podría considerarse a la juventud ocupada en una suerte de capacitación para el trabajo futuro. Sin embargo, la migración de jóvenes desde hogares rurales con NBI, que puede inferirse a partir de la relación indicada entre jóvenes de 20 a 24 y 15 a 19 y de los datos sobre hijos migrantes de Salta y Misiones, está indicando también que una proporción de los jóvenes rurales de familias agrarias no puede insertarse exitosamente en ese ámbito. La aparente mayor permanencia de las mujeres en hogares rurales con NBI, además, es a costa de menores oportunidades de empleo, mayor incidencia en niveles de inactividad, o en actividades de escasos ingresos o mal remuneradas. Pero la dificultad para independizarse del hogar paterno también se da entre los varones y para ambos se observa, entonces, que no siempre se verifica el mejoramiento de las condiciones económicas y laborales de los jóvenes en su paso hacia la adultez. Por otra parte, para quienes deben migrar a áreas urbanas, les espera un contexto en el cual las capacidades desarrolladas muy pocas veces resultan útiles para conseguir empleo. En donde cada vez más los niveles educativos resultan excluyentes para conseguir uno digno y donde existen altas probabilidades de quedar fuera o de insertarse sólo precariamente en el mercado de trabajo. Otro rasgo que merece resaltarse es el de la heterogeneidad de situaciones encontradas. No sólo por las diferencias entre provincias, sino también por las diferencias en las estrategias familiares en las que se encuentran insertos. Aunque la mayoría de los jóvenes aspira a un trabajo permanente, el contexto familiar constituye sin duda un elemento importante para considerar sus propias decisiones laborales y el tipo de trabajo al que aspiran. Dentro de esas estrategias familiares los jóvenes cumplen diferentes roles: en algunos casos proveyendo ingresos monetarios como trabajadores estacionales, en otros cubriendo la demanda de trabajo de la propia explotación o llevando el peso de las tareas del hogar, pero sin duda contribuyendo al colectivo familiar que, por otra parte, condiciona también sus decisiones. Basta analizar las diferencias entre los resultados de las encuestas de las provincias de Salta y Misiones. En la primera, con una mayor proporción de hogares de asalariados o trabajadores transitorios, las opciones de los jóvenes se ven orientadas en ese sentido. Éstos migran mayoritariamente hacia áreas urbanas en busca de un trabajo similar. En cambio en Misiones, los trabajos agrarios parecen ser los preferidos, y seguramente los posibles en ese contexto. Con respecto a la heterogeneidad provincial, además de las diferencias naturales, históricas y sociales entre provincias, ésta se manifiesta en el diferente peso de los jóvenes en el total de población rural, la importancia de las actividades agrarias o no agrarias como fuente de ocupación, las posibilidades del mercado de trabajo urbano, el mercado de los productos de 78 �venta, las políticas educativas provinciales, la presencia de ONG´s y proyectos con jóvenes, entre otras variables. Desde el punto de vista cuantitativo, respecto de la cantidad de jóvenes rurales pobres, son las provincias de Chaco, Formosa, Salta, Tucumán, Santiago del Estero, Misiones y Corrientes las que presentan los mayores valores, tanto a nivel provincial como Nacional. Desde el punto de vista de la gravedad de la problemática, tomada básicamente a partir de los porcentajes de jóvenes con bajo nivel educativo y jóvenes inactivos que no estudian, no todos los departamentos de esas provincias resultan seleccionados y otros aparecen en la lista: algunos del norte de Santa Fe, norte y sur de Córdoba, sur de Jujuy y Catamarca, sur de San Juan, centro de Mendoza, norte de Neuquén, Río Negro y Chubut, y buena parte de Entre Ríos. También existen diferencias según género, ya señaladas, y para distintos tramos de edad. Para los jóvenes de 20 a 24 años, el problema principal parece ser el empleo. Aunque están ocupados en mayor proporción, son quienes más participan de la búsqueda de trabajo, seguramente porque han asumido ya mayores responsabilidades como padres de familia o jefes de hogar o por la necesidad de independizarse de sus padres. Entre los jóvenes de 14 a 19 años el principal desafío, en cambio, pasaría por sus necesidades de capacitación en un contexto en el que siguen teniendo un papel importante como mano de obra familiar y en áreas en que la oferta educativa no siempre es la adecuada. Sin embargo, la situación más grave de exclusión, está representada por los jóvenes que no trabajan ni estudian (entre el 15 y 20% de los jóvenes según provincias), lo que en algunos casos (aproximadamente el 5%) los lleva también a abandonar la búsqueda de empleo, ante la falta de perspectivas. Respecto de los programas y proyectos desarrollados con jóvenes, parece existir un creciente interés por involucrarlos como beneficiarios de proyectos de desarrollo rural, sobre todo por parte de los organismos internacionales (Suarez y Estarelas, 2000; Dirven, 2000; Solís, 2000). Sin embargo en Argentina, es escaso el conocimiento generado sobre la problemática particular de los jóvenes rurales pobres. Por una parte, porque no han existido políticas ni programas de alcance nacional destinados a jóvenes rurales con la envergadura suficiente como para realizar diagnósticos más generales, pero también porque la mayor parte de los proyectos desarrollados localmente careció de un diagnóstico específico. Muchos proyectos trabajan con jóvenes, pero son pocos los que plantean metas asociadas a su perfil particular o que establecen mecanismos específicos para su participación. La mayor parte de los proyectos los incluye en componentes que no se diferencian de los ofrecidos a los adultos. Antes de intentar algunas sugerencias para considerar la inclusión de los jóvenes rurales en acciones de desarrollo rural, es necesario recordar que el trabajo con una población definida a partir de su edad, posee una característica que lo diferencia del resto de los grupos identificados como beneficiarios. Esa diferencia está dada por la evolución etárea, por la secuencia de etapas del ciclo normal de vida por el cual atravesarán los jóvenes. Por lo tanto no es posible definir una población que recibirá el mismo tipo de apoyo durante toda la vida del proyecto, sino que es necesario pensar cuál será la posible evolución en términos de su ciclo de vida, para diseñar componentes o actividades que faciliten su inserción como adultos en alguna actividad que el proyecto podrá o no ofrecer. En ese sentido, es lógico pensar que no todos los jóvenes que se desempeñan hoy como pequeños productores o familiares de éste podrán continuar en la actividad agropecuaria como tales. De acuerdo a lo analizado previamente, la posible evolución de los jóvenes se circunscribiría a alguna de las siguientes alternativas: 1) 2) 3) 4) continuar con la explotación al heredar la paterna independizarse como un nuevo productor agropecuario incorporarse de alguna forma al mercado laboral continuar en la explotación como familiar del jefe Por lo tanto, se sugiere que además de apoyar a quienes se desempeñan como pequeños productores, se incluyan actividades que favorezcan y acompañen la capacitación y la formación profesional de los jóvenes, su participación ciudadana y su formación personal. Esto requiere una integralidad de acciones que abarquen no sólo aspectos productivos sino también otros que tiendan a su desarrollo como persona. Una propuesta integral que parece interesante en ese sentido, es la del Servicio Joven, desarrollado por el INDAP en Chile (Marambio, 2000). Como punto de partida, ese 79 �servicio planteó la construcción de un "espacio juvenil" a partir de tres ámbitos temáticos: el del "Trabajo e ingreso", el del "Reconocimiento social de los jóvenes" y el de su "Realización personal". Para eso, se trabajó sobre tres líneas operativas: promoción del asociativismo; apoyo y aval de actores sociales locales como ONG´s, municipios y cooperativas y, apoyo financiero a los grupos juveniles para emprendimientos productivos. Por otra parte, se propone una tipología de jóvenes (tabla 68) que está pensada desde la posibilidad de definir estrategias de intervención, dentro de proyectos o políticas de desarrollo rural. Esta incluye variables relacionadas con la condición de ocupación, rama de ocupación, relación de parentesco y categoría ocupacional. Sin embargo, en su interior debería también considerarse la categoría de género y el nivel educativo para definir acciones más específicas. Tabla 68: Tipología de casos para orientar la estrategia de Desarrollo Rural con inclusión de la problemática juvenil. Tipo Estimación con Proyectos a los que datos del censo podrían acceder de 1991 Capacitación y Programas con los asistencia técnica que pueden coordinarse acciones Jóvenes jefes de hogar con NBI o familiares de éste ocupados en la rama agraria como trabajadores por cuenta propia (pequeños productores pobres y jóvenes). Jóvenes rurales de hogares con NB ocupados en la rama agraria como familiares sin remuneración fija. Jóvenes ocupados en la rama agraria o no agraria como trabajadores transitorios (sector priva do o servicio doméstico). Jóvenes inactivos que no estudian. 19.712 Todos los proyectos productivos destinados a pequeños productores, bajo la figura de "proyecto joven". Formación técnica • DNJ específica vinculada • crear trabajo a los proyectos. Participación en los foros juveniles de discusión. 43.649 habitantes 36.162 (rama agraria). Proyectos de servicios agropecuarios o no agropecuarios, agroindustriales o de comercialización de la producción familiar. Proyectos de servicios agropecuarios o no agropecuarios o que pueden incluir a proyectos agroindustriales. Formación técnica vinculada a los proyectos. Formación profesional. Foros de discusión. Formación profesional. Foros de discusión. Capacitación técnica ligada a los proyectos. • • • • • • • • • • • • DNJ capacitar crear trabajo formujer escuelas agrotécnicas ongs de capacitación DNJ capacitar crear trabajo formujer escuelas agrotécnicas ongs de capacitacion Proyectos de servicios agropecuarios o no agropecuarios. Proyectos de capacitación laboral. Formación profesional. Foros de discusión. Capacitación técnica ligada a los proyectos. Capacitación laboral agropecuaria. • • • • • • • • DNJ capacitar trabajar crear trabajo. formujer escuelas agrotécnicas ongs de capacitacion proame 14.799 (No puede establecerse la estacionalidad del trabajo, ni su relación de parentesco con ppm). 7.487 (rama no agraria). 93. 451 habitantes de 14 a 24 años (imposible establecer su vinculación con ppm). Adicionalmente, para el caso de las mujeres jóvenes no se proponen proyectos diferentes, sino actividades específicas que permitan asegurar su participación en todos los proyectos destinados a jóvenes. En ese sentido, habría que cuidar aspectos tales como la difusión y las convocatorias, la utilización de técnicas participativas apropiadas, la presencia de técnicas mujeres para las capacitaciones y pasantías, la asignación de recursos para reuniones exclusivas con mujeres jóvenes y la vinculación con otras instituciones que atiendan aspectos vinculados a la salud (ver TRAMA, 2000). 80 �Como criterios para relevar el cumplimiento de objetivos ligados a la participación de los jóvenes en los proyectos de desarrollo rural se proponen algunos de los siguientes como base para la discusión de indicadores definitivos: En el diseño de los proyectos I) Existencia de diagnósticos sobre la situación inicial de los jóvenes/ familias participantes de los proyectos, que permitan identificar avances y retrocesos en relación a la situación inicial (línea de base sobre juventud rural), considerando variables referidas a empleo, niveles educativos formales e informales, abandono escolar, habilidades básicas; existencia de grupos juveniles en cooperativas, asociaciones de productores, grupos asociativos; participación en proyectos productivos y en las decisiones familiares, gremiales, comunitarias; nivel de dependencia de los ingresos familiares, cantidad de jóvenes migrantes, embarazos precoces, niveles de pobreza estructural entre los jóvenes, inactividad, información y educación sexual; participación de ONGs y existencia de proyectos locales, etc. II) Existencia de criterios de priorización de los proyectos en los que participan jóvenes. III) Participación porcentual prevista de jóvenes en proyectos productivos, capacitaciones y otros eventos destinados a la población rural pobre. IV) Existencia de capacitaciones destinadas a población joven dentro de los proyectos, fondos asignados a las mismas como porcentaje del total de fondos asignados a capacitaciones. V) Existencia de fondos para la realización de estudios de mercado/ factibilidad de ejecución de proyectos destinados a generar fuentes de ingreso alternativas para jóvenes rurales. VI) Existencia de eventos que garanticen la participación juvenil en la definición de componentes destinados hacia jóvenes (Foros juveniles). VII) Participación porcentual prevista de mujeres jóvenes en los eventos de capacitación destinados a jóvenes. VIII) Existencia de eventos de capacitación destinados especialmente a mujeres jóvenes. X) Capacitaciones específicas dirigidas a varones y mujeres jóvenes en coordinación con otras áreas de gobierno (salud, salud reproductiva, ciudadanía, etc.). XI) Existencia de vinculaciones y mecanismos concretos de coordinación con otras áreas de gobierno para incluir aspectos no productivos en las actividades desarrolladas con jóvenes. Durante la ejecución de los proyectos (seguimiento) I) II) III) IV) V) Evolución de la cantidad anual de jóvenes participantes en los proyectos. Evolución de la participación juvenil en instancias locales. Evolución anual de la cantidad de jóvenes participantes de cada grupo que ejecuta un proyecto juvenil. Adquisición de conocimientos básicos ligados a las capacitaciones recibidas por los jóvenes. Adquisición de información básica referida a legislación / políticas que conciernen a la juventud en general y a la juventud rural en especial VI) Cantidad de proyectos presentados a partir de iniciativas juveniles. VII) Participación porcentual de mujeres jóvenes en proyectos juveniles. VIII) Participación porcentual de jóvenes en proyectos integrados. IX) Evolución de las actividades conjuntas realizadas con otras áreas de gobierno/ instituciones durante la ejecución del proyecto. Al finalizar el / los proyectos juveniles (efecto) I) II) III) IV) Existencia de mecanismos de participación juvenil en asociaciones de pequeños productores. Participación juvenil en actividades comunitarias. Mejores niveles de ocupación e ingreso de jóvenes en relación a la situación inicial. Cantidad de jóvenes que se independizan (económicamente) de sus familias en forma exitosa en relación a la situación inicial. V) Nivel de resultados económicos/empleo obtenidos en los proyectos juveniles en relación a los objetivos de los mismos. VI) Cantidad de ocupaciones efectivas incrementales brindadas por los proyectos en relación a las previsiones iniciales. VII) Cantidad de ocupaciones efectivas incrementales brindadas por los proyectos a mujeres jóvenes en relación a las previsiones iniciales. 81 �Al finalizar el proyecto / programa o política dirigida a jóvenes (impacto) I) II) III) Reducción de la cantidad de jóvenes migrantes desde hogares rurales con NBI. Reducción de los niveles de inactividad de jóvenes rurales con NBI no vinculados a la condición de estudiante. Reducción de los niveles de inactividad de mujeres rurales jóvenes de hogares con NBI, no vinculados a la condición de estudiante. Disminución del número de embarazos adolescentes de jóvenes rurales pobres. Disminución de los porcentajes de pobreza juvenil en áreas rurales. Aumento en los niveles de educación formal de jóvenes (varones y mujeres). IV) V) VI) 82 �iBIBLIOGRAFÍA • Altimir, O. y L. Beccaria (1999) El Mercado de Trabajo bajo el nuevo régimen económico en la Argentina. Proyecto Crecimiento, empleo y equidad: América Latina en los años noventa. (HOL97/6034). 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Población de 14 a 24 años que no estudia ni trabaja, según condición de NBI. Jefes de hogares rurales con NBI por edad y condición de ocupación. Provincias y total país. Porcentajes de jefes de hogar con NBI sobre el total de la población, según edades. Porcentaje de jefes de hogar sobre la población de 14 y más años segun tramos de edad y condición de NBI. Población de 14 a 24 años en hogares con NBI, por tramo etáreo, por provincia. Relación entre Población de 20 a 24 y 15 a 19 en Hogares no NBI. Total población económicamente activa ocupada mayor de 24 años en hogares rurales con NBI. Varones jóvenes de hogares rurales con NBI por tramos de edad según condición de actividad en porcentaje. Mujeres jóvenes de hogares rurales con NBI por tramos de edad según condición de actividad, en porcentaje. Jóvenes inactivos que no estudian. Mujeres jóvenes inactivas que no estudian. Población con NBI en localidades de hasta 5.000 habitantes por condición de actividad, según sexo y tramo etario. Jóvenes rurales de 14 a 24 años en hogares con NBI ocupados en la rama agraria por categoría ocupacional. Jóvenes rurales de 14 a 24 años en hogares con NBI ocupados en la rama no agraria por categoría ocupacional. Jóvenes de 14 a 24 años de hogares con NBI en localidades de 2000 a 5000 habitantes . por categoría ocupacional en la rama no agraria según sexo y provincias para el total del país. Asistencia a establecimientos educativos de población rural con NBI, discriminada por sexo y tramo etáreo, según provincias. Asistencia a establecimientos educativos de población rural con NBI, discriminada por sexo y tramo etáreo, según provincias. Jóvenes que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado. Jóvenes que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado. En porcentaje. 87 88 92 93 94 95 97 99 101 102 103 107 108 109 110 111 113 114 115 116 118 120 122 �TABLA I: Jóvenes de áreas rurales y localidades de 2000 a 5000 habitantes según condición de NBI por provincia ( en valores absolutos y porcentajes) PROVINCIA BUENOS AIRES MISIONES NEUQUEN CATAMARCA VI CHACO CHUBUT CÓRDOBA CORRIENTES LA PAMPA LA RIOJA MENDOZA ENTRE RIOS FORMOSA JUJUY RÍO NEGRO SALTA SANTA CRUZ SAN JUAN SAN LUIS SANTA FE SGO. ESTERO TUCUMAN TIERRA DEL FUEGO TOTAL PAÍS PROVINCIA BUENOS AIRES MISIONES NEUQUEN CATAMARCA VI CHACO CHUBUT CÓRDOBA CORRIENTES LA PAMPA LA RIOJA MENDOZA ENTRE RIOS FORMOSA JUJUY RÍO NEGRO SALTA SANTA CRUZ SAN JUAN SAN LUIS SANTA FE SGO. ESTERO TUCUMAN TIERRA DEL FUEGO TOTAL PAÍS total 101448 58742 10775 14037 52768 7385 64995 39238 10771 9978 61153 40246 24350 17339 18657 34192 2644 20573 8589 61934 47455 50005 232 757506 total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 total jóvenes por provincia área rural Localidades 2000 a 5000 habitantes con nbi sin nbi total con nbi sin nbi 17716 83732 27270 3187 24083 25522 33220 10182 2668 7514 4634 6141 5837 1352 4485 6251 7786 2110 681 1429 32821 19947 10286 4310 5976 2520 4865 3320 740 2580 15386 49609 28837 3853 24984 18860 20378 5539 1770 3769 1976 8795 6779 739 6040 4626 5352 3224 983 2241 18932 42221 8889 1495 7394 11295 28951 8200 1470 6730 14076 10274 7728 2786 4942 10102 7237 5567 2496 3071 6490 12167 17426 3148 14278 22337 11855 7964 2980 4984 416 2228 2402 235 2167 7032 13541 4370 861 3509 3245 5344 3743 839 2904 16452 45482 29015 3967 25048 27613 19842 8392 2908 5484 24633 25372 6887 2021 4866 31 201 0 0 0 292966 464540 213967 45489 168478 total jóvenes por provincia en porcentajes área rural Localidades 2000 a 5000 habitantes con nbi sin nbi total con nbi sin nbi 17.5 82.5 100 11.7 88.3 43.4 56.6 100 26.2 73.8 43.0 57.0 100 23.2 76.8 44.5 55.5 100 32.3 67.7 62.2 37.8 100 41.9 58.1 34.1 65.9 100 22.3 77.7 23.7 76.3 100 13.4 86.6 48.1 51.9 100 32.0 68.0 18.3 81.7 100 10.9 89.1 46.4 53.6 100 30.5 69.5 31.0 69.0 100 16.8 83.2 28.1 71.9 100 17.9 82.1 57.8 42.2 100 36.1 63.9 58.3 41.7 100 44.8 55.2 34.8 65.2 100 18.1 81.9 65.3 34.7 100 37.4 62.6 15.7 84.3 100 9.8 90.2 34.2 65.8 100 19.7 80.3 37.8 62.2 100 22.4 77.6 26.6 73.4 100 13.7 86.3 58.2 41.8 100 34.7 65.3 49.3 50.7 100 29.3 70.7 13.4 86.6 0 0.0 0.0 38.7 61.3 100 21.3 78.7 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991 (INDEC, 2000). 87 �TABLA II: Ocupación de jóvenes rurales y de localidades de hasta 5000 habitantes como porcentaje sobre el total de jóvenes discriminados por condición de NBI con NBI Ocupado Total provincia Buenos Aires edades TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Area Rural TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Localidades TOTAL 5000 V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas MISIONES V TOTAL TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Area Rural TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Localidades 5000 TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas NEUQUEN V TOTAL TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Area Rural TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Localidades 5000 TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CATAMARCA VI TOTAL TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Area Rural TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Localidades de TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CHACO TOTAL TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Area Rural TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Localidades de TOTAL Habitantes V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CHUBUT TOTAL TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Area Rural TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Localidades de TOTAL Habitantes V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas 88 TOTAL Total sin NBI Ocupado % 569155 69590 241547 59128 198890 444764 55994 193594 45454 149722 124391 13596 47953 13674 49168 206969 36688 74923 32236 63122 173905 31837 63444 26905 51719 33064 4851 11479 5331 11403 53075 9041 21303 7571 15160 34463 6068 14015 4707 9673 18612 2973 7288 2864 5487 57588 8814 21524 7333 19917 50523 7748 19056 6289 17430 7065 1066 2468 1044 2487 191152 34505 71603 28549 56495 159055 29436 60673 23332 45614 32097 5069 10930 5217 10881 40020 5843 16734 4862 12581 28697 4143 12812 3242 8500 11323 1700 3922 1620 4081 345527 48378 201047 19529 76573 278243 40379 164461 15224 58179 67284 7999 36586 4305 18394 140784 26887 65423 15195 33279 122636 24281 56100 13523 28732 18148 2606 9323 1672 4547 33183 5521 18632 2363 6667 21761 3839 12162 1553 4207 11422 1682 6470 810 2460 32123 5070 16859 2201 7993 28462 4532 14962 1964 7004 3661 538 1897 237 989 133197 26951 63209 14395 28642 115263 23877 54156 12818 24412 17934 3074 9053 1577 4230 25913 3771 14603 1530 6009 19498 2843 11355 1093 4207 6415 928 3248 437 1802 % 60.7 69.5 83.2 33.0 38.5 62.6 72.1 85.0 33.5 38.9 54.1 58.8 76.3 31.5 37.4 68.0 73.3 87.3 47.1 52.7 70.5 76.3 88.4 50.3 55.6 54.9 53.7 81.2 31.4 39.9 62.5 61.1 87.5 31.2 44.0 63.1 63.3 86.8 33.0 43.5 61.4 56.6 88.8 28.3 44.8 55.8 57.5 78.3 30.0 40.1 56.3 58.5 78.5 31.2 40.2 51.8 50.5 76.9 22.7 39.8 69.7 78.1 88.3 50.4 50.7 72.5 81.1 89.3 54.9 53.5 55.9 60.6 82.8 30.2 38.9 64.8 64.5 87.3 31.5 47.8 67.9 68.6 88.6 33.7 49.5 56.7 54.6 82.8 27.0 44.2 492840 58319 209182 49496 175843 381256 46268 166147 37464 131377 111584 12051 43035 12032 44466 126708 21407 46321 19327 39653 101698 17892 37602 15328 30876 25010 3515 8719 3999 8777 35353 5858 14547 4768 10180 20449 3518 8581 2623 5727 14904 2340 5966 2145 4453 35310 5002 13552 4213 12543 30258 4284 11769 3502 10703 5052 718 1783 711 1840 88085 14034 34658 11889 27504 68006 11157 27680 8790 20379 20079 2877 6978 3099 7125 29220 4119 12461 3326 9314 20027 2774 9238 2091 5924 9193 1345 3223 1235 3390 302720 39782 176670 16414 69854 241199 32892 143142 12605 52560 61521 6890 33528 3809 17294 86031 15213 40940 8810 21068 71970 13429 33694 7556 17291 14061 1784 7246 1254 3777 22990 3544 13145 1499 4802 13576 2215 7747 902 2712 9414 1329 5398 597 2090 20281 2899 10768 1267 5347 17555 2534 9374 1101 4546 2726 365 1394 166 801 59641 10211 30827 5126 13477 48239 8641 24929 4242 10427 11402 1570 5898 884 3050 19718 2652 11150 1078 4838 14320 1929 8419 726 3246 5398 723 2731 352 1592 61.4 68.2 84.5 33.2 39.7 63.3 71.1 86.2 33.6 40.0 55.1 57.2 77.9 31.7 38.9 67.9 71.1 88.4 45.6 53.1 70.8 75.1 89.6 49.3 56.0 56.2 50.8 83.1 31.4 43.0 65.0 60.5 90.4 31.4 47.2 66.4 63.0 90.3 34.4 47.4 63.2 56.8 90.5 27.8 46.9 57.4 58.0 79.5 30.1 42.6 58.0 59.2 79.6 31.4 42.5 54.0 50.8 78.2 23.3 43.5 67.7 72.8 88.9 43.1 49.0 70.9 77.4 90.1 48.3 51.2 56.8 54.6 84.5 28.5 42.8 67.5 64.4 89.5 32.4 51.9 71.5 69.5 91.1 34.7 54.8 58.7 53.8 84.7 28.5 47.0 �TABLA II (cont.) con NBI provincia CORDOBA VI TOTAL Area Rural Localidades de Habitantes CORRIENTES VITOTAL Area Rural Localidades de Habitantes LA PAMPA V TOTAL Area Rural Localidades 5000 LA RIOJA TOTAL Area Rural Localidades 5000 MENDOZA V TOTAL Area Rural Localidades 5000 ENTRE RIOS V TOTAL Area Rural Localidades/2000 Habitantes/ 5000 edades TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Ocupado Total 407574 240041 49364 33317 163401 133830 44468 14919 150341 57975 273762 168284 35107 24839 112748 94648 29888 10398 96019 38399 133812 71757 14257 8478 50653 39182 14580 4521 54322 19576 148398 80670 24316 14813 54782 42468 20461 6101 48839 17288 129547 71584 21652 13607 48329 37753 17586 5429 41980 14795 18851 9086 2664 1206 6453 4715 2875 672 6859 2493 76870 46111 9051 6029 31951 27076 8499 2676 27369 10330 47774 30363 5753 4088 20964 18374 5018 1645 16039 6256 29096 15748 3298 1941 10987 8702 3481 1031 11330 4074 46153 25840 7057 3831 17589 13523 6145 1987 15362 6499 35217 19950 5417 3053 13685 10532 4561 1530 11554 4835 10936 5890 1640 778 3904 2991 1584 457 3808 1664 240378 137125 36224 25735 90306 77473 33818 10835 80030 23082 207526 120034 31816 23163 78745 68161 29337 9467 67628 19243 32852 17091 4408 2572 11561 9312 4481 1368 12402 3839 191112 109114 25953 16995 75693 60528 22493 7263 66973 24328 159249 93722 22007 15146 64411 52438 18239 5945 54592 20193 31863 15392 3946 1849 11282 8090 4254 1318 12381 4135 sin NBI % 58.9 67.5 81.9 33.5 38.6 61.5 70.8 83.9 34.8 40.0 53.6 59.5 77.4 31.0 36.0 54.4 60.9 77.5 29.8 35.4 55.3 62.8 78.1 30.9 35.2 48.2 45.3 73.1 23.4 36.3 60.0 66.6 84.7 31.5 37.7 63.6 71.1 87.6 32.8 39.0 54.1 58.9 79.2 29.6 36.0 56.0 54.3 76.9 32.3 42.3 56.6 56.4 77.0 33.5 41.8 53.9 47.4 76.6 28.9 43.7 57.0 71.0 85.8 32.0 28.8 57.8 72.8 86.6 32.3 28.5 52.0 58.3 80.5 30.5 31.0 57.1 65.5 80.0 32.3 36.3 58.9 68.8 81.4 32.6 37.0 48.3 46.9 71.7 31.0 33.4 Total 335617 39139 134887 35454 126137 217911 26793 90208 22816 78094 117706 12346 44679 12638 48043 85540 13118 32927 11029 28466 72220 11325 28291 9053 23551 13320 1793 4636 1976 4915 66658 7623 27698 7212 24125 40337 4669 17719 4126 13823 26321 2954 9979 3086 10302 28108 3987 10806 3606 9709 20211 2886 7952 2466 6907 7897 1101 2854 1140 2802 178247 25494 67293 24121 61339 150311 21814 57394 20407 50696 27936 3680 9899 3714 10643 147838 18959 59097 16722 53060 120920 15771 49479 13180 42490 26918 3188 9618 3542 10570 Ocupado 201053 26073 112865 11872 50243 136057 18833 77252 7938 32034 64996 7240 35613 3934 18209 49507 8200 26707 3347 11253 42849 7434 23235 2908 9272 6658 766 3472 439 1981 40495 4946 23890 2275 9384 25865 3236 15778 1344 5507 14630 1710 8112 931 3877 16185 2100 8460 1155 4470 11830 1601 6247 825 3157 4355 499 2213 330 1313 100682 17310 58488 7254 17630 85913 15237 50314 6160 14202 14769 2073 8174 1094 3428 87793 12419 48922 5676 20776 74158 10935 41713 4557 16953 13635 1484 7209 1119 3823 % 59.9 66.6 83.7 33.5 39.8 62.4 70.3 85.6 34.8 41.0 55.2 58.6 79.7 31.1 37.9 57.9 62.5 81.1 30.3 39.5 59.3 65.6 82.1 32.1 39.4 50.0 42.7 74.9 22.2 40.3 60.8 64.9 86.3 31.5 38.9 64.1 69.3 89.0 32.6 39.8 55.6 57.9 81.3 30.2 37.6 57.6 52.7 78.3 32.0 46.0 58.5 55.5 78.6 33.5 45.7 55.1 45.3 77.5 28.9 46.9 56.5 67.9 86.9 30.1 28.7 57.2 69.8 87.7 30.2 28.0 52.9 56.3 82.6 29.5 32.2 59.4 65.5 82.8 33.9 39.2 61.3 69.3 84.3 34.6 39.9 50.7 46.5 75.0 31.6 36.2 89 �TABLA II (cont.) con NBI edades provincia FORMOSA V TOTAL Area Rural Localidades/ 2000 Habitantes/ 5000 JUJUY TOTAL Area Rural Localidades/ 2000 RIO NEGRO V TOTAL Area Rural Localidades/ 2000 Habitantes/ 5000 SALTA TOTAL Area Rural Localidades/ 2000 Habitantes/ 5000 SANTA CRUZ V TOTAL Area Rural Localidades/ 2000 Habitantes/ 5000 SAN JUAN TOTAL V Area Rural Localidades 5000 SAN LUIS 90 TOTAL Area Rural TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL Total 101836 17484 38359 14594 31399 77615 13708 30243 10642 23022 24221 3776 8116 3952 8377 72553 11948 25828 10958 23819 55956 9169 20173 8170 18444 16597 2779 5655 2788 5375 127935 18303 49000 17780 42852 67362 9859 28133 8798 20572 60573 8444 20867 8982 22280 133268 23031 50188 19125 40924 108655 19096 41705 15096 32758 24613 3935 8483 4029 8166 20212 3002 9411 2044 5755 10337 1880 5497 764 2196 9875 1122 3914 1280 3559 80786 12660 29323 12283 26520 66919 10539 24526 10034 21820 13867 2121 4797 2249 4700 51788 6703 21607 5629 17849 37640 Ocupado 65163 11348 33035 5486 15294 51357 9458 26351 4277 11271 13806 1890 6684 1209 4023 40096 6479 21011 3004 9602 32108 5261 16626 2474 7747 7988 1218 4385 530 1855 74936 10650 41619 5060 17607 40314 6316 24260 2300 7438 34622 4334 17359 2760 10169 76044 13678 40995 5328 16043 64033 12045 34403 4498 13087 12011 1633 6592 830 2956 14399 2102 8597 656 3044 8169 1528 5195 269 1177 6230 574 3402 387 1867 40637 7824 24268 2687 5858 34212 6752 20449 2240 4771 6425 1072 3819 447 1087 30636 4216 17485 1677 7258 22778 sin NBI % 64.0 64.9 86.1 37.6 48.7 66.2 69.0 87.1 40.2 49.0 57.0 50.1 82.4 30.6 48.0 55.3 54.2 81.3 27.4 40.3 57.4 57.4 82.4 30.3 42.0 48.1 43.8 77.5 19.0 34.5 58.6 58.2 84.9 28.5 41.1 59.8 64.1 86.2 26.1 36.2 57.2 51.3 83.2 30.7 45.6 57.1 59.4 81.7 27.9 39.2 58.9 63.1 82.5 29.8 40.0 48.8 41.5 77.7 20.6 36.2 71.2 70.0 91.4 32.1 52.9 79.0 81.3 94.5 35.2 53.6 63.1 51.2 86.9 30.2 52.5 50.3 61.8 82.8 21.9 22.1 51.1 64.1 83.4 22.3 21.9 46.3 50.5 79.6 19.9 23.1 59.2 62.9 80.9 29.8 40.7 60.5 Total 52743 8224 20668 6992 16859 36395 5840 15048 4434 11073 16348 2384 5620 2558 5786 34700 5325 12528 4983 11864 24929 3814 9103 3423 8589 9771 1511 3425 1560 3275 97570 13489 37295 12956 33830 46574 6515 19738 5652 14669 50996 6974 17557 7304 19161 57172 9078 22244 7761 18089 41111 6612 16613 5243 12643 16061 2466 5631 2518 5446 17205 2630 7670 1765 5140 8242 1614 4147 614 1867 8963 1016 3523 1151 3273 57015 8637 20837 8413 19128 45642 6912 16890 6629 15211 11373 1725 3947 1784 3917 35945 4410 14936 3838 12761 24425 Ocupado % 34768 5284 18207 2543 8734 25204 4184 13534 1779 5707 9564 1100 4673 764 3027 19771 2643 10321 1359 5448 14968 2066 7635 1085 4182 4803 577 2686 274 1266 58417 7572 32284 3824 14737 28860 4163 17460 1553 5684 29557 3409 14824 2271 9053 33299 4964 18770 1967 7598 25215 4026 14264 1466 5459 8084 938 4506 501 2139 12206 1834 7001 572 2799 6529 1325 3931 223 1050 5677 509 3070 349 1749 28930 5120 17627 1770 4413 23555 4284 14396 1414 3461 5375 836 3231 356 952 21641 2706 12356 1142 5437 15226 65.9 64.3 88.1 36.4 51.8 69.3 71.6 89.9 40.1 51.5 58.5 46.1 83.1 29.9 52.3 57.0 49.6 82.4 27.3 45.9 60.0 54.2 83.9 31.7 48.7 49.2 38.2 78.4 17.6 38.7 59.9 56.1 86.6 29.5 43.6 62.0 63.9 88.5 27.5 38.7 58.0 48.9 84.4 31.1 47.2 58.2 54.7 84.4 25.3 42.0 61.3 60.9 85.9 28.0 43.2 50.3 38.0 80.0 19.9 39.3 70.9 69.7 91.3 32.4 54.5 79.2 82.1 94.8 36.3 56.2 63.3 50.1 87.1 30.3 53.4 50.7 59.3 84.6 21.0 23.1 51.6 62.0 85.2 21.3 22.8 47.3 48.5 81.9 20.0 24.3 60.2 61.4 82.7 29.8 42.6 62.3 �TABLA II (cont.) con NBI Ocupado Total provincia total rural país jovenes sin NBI Ocupado % edades Localidades TOTAL 5000 V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SANTA FE TOTAL TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Area Rural TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Localidades TOTAL 5000 V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas S. DEL ESTERO IV TOTAL TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Area Rural TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Localidades TOTAL 5000 V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TUCUMAN TOTAL TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Area Rural TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Localidades TOTAL 5000 V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas T0 DEL FUEGO V TOTAL TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Area Rural TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL TOTAL TOTAL PAÍS V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 268.04559 M de 25 y Mas Area Rural TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Localidades TOTAL 5000 V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Total 14148 7858 1854 1021 5024 4035 1889 543 5381 2259 401476 221733 46945 31051 160796 127818 44004 14260 149731 48604 257082 147465 32702 22714 104910 85843 29232 9596 90238 29312 144394 74268 14243 8337 55886 41975 14772 4664 59493 19292 189550 98549 30967 18600 70655 50688 24880 7595 63048 21666 161941 83957 26868 16233 61052 43147 20587 6437 53434 18140 27609 14592 4099 2367 9603 7541 4293 1158 9614 3526 191987 86696 30722 15848 72386 51161 26170 5279 62709 14408 169042 76781 27215 14457 64311 45446 22790 4657 54726 12221 22945 9915 3507 1391 8075 5715 3380 622 7983 2187 1771 1617 177 154 1320 1297 55 29 219 137 1771 1617 177 154 1320 1297 55 29 219 137 3601606 2100134 518388 339248 1410229 1152645 453085 150055 1219904 458186 2758802 1652591 413040 281760 1100929 911569 344466 118500 900367 340762 842804 447543 105348 57488 309300 241076 108619 31555 319537 117424 757506 400260 % 55.5 55.1 80.3 28.7 42.0 55.2 66.1 79.5 32.4 32.5 57.4 69.5 81.8 32.8 32.5 51.4 58.5 75.1 31.6 32.4 52.0 60.1 71.7 30.5 34.4 51.8 60.4 70.7 31.3 33.9 52.9 57.7 78.5 27.0 36.7 45.2 51.6 70.7 20.2 23.0 45.4 53.1 70.7 20.4 22.3 43.2 39.7 70.8 18.4 27.4 91.3 87.0 98.3 52.7 62.6 91.3 87.0 98.3 52.7 62.6 58.3 65.4 81.7 33.1 37.6 59.9 68.2 82.8 34.4 37.8 53.1 54.6 77.9 29.1 36.7 11520 1425 4099 1479 4517 334139 36388 135394 34142 128215 205512 24101 85285 21381 74745 128627 12287 50109 12761 53470 91555 13862 35250 11464 30979 72515 11198 28460 8644 24213 19040 2664 6790 2820 6766 111533 16120 43205 14118 38090 94436 13639 37080 11733 31984 17097 2481 6125 2385 6106 1543 156 1148 45 194 1543 156 1148 45 194 2540644 335378 1014604 297640 893022 1844928 252537 756409 212003 623979 695716 82841 258195 85637 269043 6415 744 3311 413 1947 187599 23680 109738 10981 43200 119846 16563 71184 6983 25116 67753 7117 38554 3998 18084 50774 8423 26934 3528 11889 40444 6929 21460 2811 9244 10330 1494 5474 717 2645 52526 8156 31838 2749 9783 44852 7215 27392 2323 7922 7674 941 4446 426 1861 1416 138 1128 26 124 1416 138 1128 26 124 1508443 215869 849036 96234 347304 1129646 171771 643273 71256 243346 378797 44098 205763 24978 103958 55.7 52.2 80.8 27.9 43.1 56.1 65.1 81.1 32.2 33.7 58.3 68.7 83.5 32.7 33.6 52.7 57.9 76.9 31.3 33.8 55.5 60.8 76.4 30.8 38.4 55.8 61.9 75.4 32.5 38.2 54.3 56.1 80.6 25.4 39.1 47.1 50.6 73.7 19.5 25.7 47.5 52.9 73.9 19.8 24.8 44.9 37.9 72.6 17.9 30.5 91.8 88.5 98.3 57.8 63.9 91.8 88.5 98.3 57.8 63.9 59.4 64.4 83.7 32.3 38.9 61.2 68.0 85.0 33.6 39.0 54.4 53.2 79.7 29.2 38.6 52.839 464540 243027 52.3156 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991 (INDEC, 2000). 91 �TABLA III: Población rural de 13 a 24 años por asistencia a establecimientos educativos y nivel de instrucción, según condición de NBI (Valores absolutos) total total pais con nbi sin nbi total Buenos Aires con nbi sin nbi 19 part GBA con nbi sin nbi Resto B.A con nbi sin nbi Catamarca con nbi sin nbi Chaco con nbi sin nbi Chubut con nbi sin nbi Córdoba con nbi sin nbi Corrientes con nbi sin nbi Entre Ríos con nbi sin nbi Formosa con nbi sin nbi Jujuy con nbi sin nbi La Pampa con nbi sin nbi La Rioja con nbi sin nbi Mendoza con nbi sin nbi Misiones con nbi sin nbi Neuquén con nbi sin nbi Río Negro con nbi sin nbi Salta con nbi sin nbi Santa Cruz con nbi sin nbi Santa Fe con nbi sin nbi San Juan con nbi sin nbi San Luis con nbi sin nbi Sgo. Estero con nbi sin nbi Tierra del Fuego con nbi sin nbi Tucumán con nbi sin nbi nunca asistió primario asiste sec. No asiste, máximo nivel alcanzado Prim. inc. Sec. Inc. superior ignorado Sup. 333271 500827 834098 16454 8222 24676 47048 26602 1912 35951 103781 15963 82999 130383 17875 19801 87186 441 686 1906 3543 1856 20637 1785 2884 54 40 216 182 18016 84302 387 646 7189 8639 total 93774 67812 161586 137959 227343 365302 6672 39250 45922 2850 2505 5355 125 3317 3634 5832 10906 44065 700 8692 233 414 124 514 11 103 385 309 911 1540 46 180 38 16 1690 3361 1732 20123 114 3214 3249 5523 9995 42525 654 8512 195 398 179 108 1274 1018 767 1870 76 287 1391 979 3274 3719 188 623 40 35 37286 21806 4194 1147 4773 1945 1496 2763 135 414 14020 5699 11890 8670 408 978 370 190 2838 5090 164 148 410 402 270 1092 6 83 972 877 946 2055 49 412 21 21 17393 53762 490 579 2032 2547 1541 12285 131 2102 4183 5723 8361 24622 523 5689 132 215 21620 22264 1203 624 5099 3445 1164 2824 110 491 6694 5056 6923 8791 233 891 194 142 12807 31073 498 347 1570 1563 1105 6566 66 1008 3720 3698 5479 15209 263 2572 106 110 16102 11249 840 239 3051 1239 1522 2152 95 261 4444 1859 5693 4773 343 664 114 62 11434 7812 226 83 1736 958 1887 1978 97 214 2283 928 4783 3096 363 518 59 37 2194 9428 292 163 165 349 153 2538 11 350 620 989 869 4040 70 974 14 25 5259 5955 147 70 808 624 784 1752 97 315 861 467 2312 2008 214 692 36 27 21273 45633 950 600 2386 2926 1768 10066 97 1652 6345 6389 9200 20773 429 3095 98 132 29311 36207 1548 830 4047 3766 1542 4684 80 516 10889 9052 10671 15816 287 1334 247 209 5219 6077 222 145 860 641 371 1257 12 121 1570 982 2010 2377 114 527 60 27 7363 13100 349 309 1170 1072 740 3333 23 400 1915 1857 2911 5015 208 1047 47 67 25300 12834 1252 263 3737 1321 2683 3057 171 378 6498 1921 10203 5100 503 708 253 86 451 1427 13 17 43 108 86 479 2 25 74 111 194 472 36 212 3 3 18768 49811 828 524 2641 2464 1492 11448 101 1945 5067 4825 8019 22731 457 5680 163 194 7928 14839 288 179 976 1208 1029 3556 75 551 1838 1742 3499 6614 194 944 29 45 3713 5808 138 135 461 471 254 1057 18 123 951 878 1785 2688 77 424 29 32 31801 22160 1417 649 4545 2353 1670 2639 164 397 9754 4798 13340 10071 498 979 413 274 31 99 0 0 1 4 3 26 0 1 4 9 15 40 7 19 1 0 28190 28568 775 377 3357 1984 2419 5722 220 1012 6047 3141 14676 14598 508 1576 188 158 Fuente: Elaboración propia con datos de "Perfil de los hogares y de la población con NBI, (CNPV´91, INDEC, 1996). 92 333271 500827 834098 0 19801 87186 0 1785 2884 0 18016 84302 0 7189 8639 0 37286 21806 0 2838 5090 0 17393 53762 0 21620 22264 0 12807 31073 0 16102 11249 0 11434 7812 0 2194 9428 0 5259 5955 0 21273 45633 0 29311 36207 0 5219 6077 0 7363 13100 0 25300 12834 0 451 1427 0 18768 49811 0 7928 14839 0 3713 5808 0 31801 22160 0 31 99 0 28190 28568 �TABLA IV: Población rural de 13 a 24 años por asistencia a establecimientos educativos y nivel de instrucción, según condición de NBI (Porcentajes) provincia total pais con nbi sin nbi Buenos Aires con nbi sin nbi 19 part GBA con nbi sin nbi Resto B.A con nbi sin nbi Catamarca con nbi sin nbi Chaco con nbi sin nbi Chubut con nbi sin nbi Córdoba con nbi sin nbi Corrientes con nbi sin nbi Entre Ríos con nbi sin nbi Formosa con nbi sin nbi Jujuy con nbi sin nbi La Pampa con nbi sin nbi La Rioja con nbi sin nbi Mendoza con nbi sin nbi Misiones con nbi sin nbi Neuquén con nbi sin nbi Río Negro con nbi sin nbi Salta con nbi sin nbi Santa Cruz con nbi sin nbi Santa Fe con nbi sin nbi San Juan con nbi sin nbi San Luis con nbi sin nbi Sgo. Estero con nbi sin nbi Tierra del Fuego con nbi sin nbi Tucumán con nbi sin nbi nunca asistió Asiste Primario Secundario No asiste, máximo nivel alcanzado Est. Sup. Prim. inc. Sec. Inc. Superior ignorado total 4.94 1.64 14.12 7.18 7.98 20.72 0.57 3.19 28.14 13.54 41.40 45.39 2.00 7.84 0.86 0.50 100.00 100.00 2.23 0.79 9.63 4.06 9.37 23.67 0.63 3.80 18.35 6.69 55.08 50.54 3.54 9.97 1.18 0.47 100.00 100.00 3.03 1.39 12.10 6.31 6.95 17.82 0.62 3.57 21.57 10.71 51.04 53.40 2.58 6.24 2.13 0.55 100.00 100.00 2.15 0.77 9.38 3.99 9.61 23.87 0.63 3.81 18.03 6.55 55.48 50.44 3.63 10.10 1.08 0.47 100.00 100.00 2.49 1.25 17.72 11.78 10.67 21.65 1.06 3.32 19.35 11.33 45.54 43.05 2.62 7.21 0.56 0.41 100.00 100.00 11.25 5.26 12.80 8.92 4.01 12.67 0.36 1.90 37.60 26.14 31.89 39.76 1.09 4.49 0.99 0.87 100.00 100.00 5.78 2.91 14.45 7.90 9.51 21.45 0.21 1.63 34.25 17.23 33.33 40.37 1.73 8.09 0.74 0.41 100.00 100.00 2.82 1.08 11.68 4.74 8.86 22.85 0.75 3.91 24.05 10.65 48.07 45.80 3.01 10.58 0.76 0.40 100.00 100.00 5.56 2.80 23.58 15.47 5.38 12.68 0.51 2.21 30.96 22.71 32.02 39.49 1.08 4.00 0.90 0.64 100.00 100.00 3.89 1.12 12.26 5.03 8.63 21.13 0.52 3.24 29.05 11.90 42.78 48.95 2.05 8.28 0.83 0.35 100.00 100.00 5.22 2.12 18.95 11.01 9.45 19.13 0.59 2.32 27.60 16.53 35.36 42.43 2.13 5.90 0.71 0.55 100.00 100.00 1.98 1.06 15.18 12.26 16.50 25.32 0.85 2.74 19.97 11.88 41.83 39.63 3.17 6.63 0.52 0.47 100.00 100.00 13.31 1.73 7.52 3.70 6.97 26.92 0.50 3.71 28.26 10.49 39.61 42.85 3.19 10.33 0.64 0.27 100.00 100.00 2.80 1.18 15.36 10.48 14.91 29.42 1.84 5.29 16.37 7.84 43.96 33.72 4.07 11.62 0.68 0.45 100.00 100.00 4.47 1.31 11.22 6.41 8.31 22.06 0.46 3.62 29.83 14.00 43.25 45.52 2.02 6.78 0.46 0.29 100.00 100.00 5.28 2.29 13.81 10.40 5.26 12.94 0.27 1.43 37.15 25.00 36.41 43.68 0.98 3.68 0.84 0.58 100.00 100.00 4.25 2.39 16.48 10.55 7.11 20.68 0.23 1.99 30.08 16.16 38.51 39.11 2.18 8.67 1.15 0.44 100.00 100.00 4.74 2.36 15.89 8.18 10.05 25.44 0.31 3.05 26.01 14.18 39.54 38.28 2.82 7.99 0.64 0.51 100.00 100.00 4.95 2.05 14.77 10.29 10.60 23.82 0.68 2.95 25.68 14.97 40.33 39.74 1.99 5.52 1.00 0.67 100.00 100.00 2.88 1.19 9.53 7.57 19.07 33.57 0.44 1.75 16.41 7.78 43.02 33.08 7.98 14.86 0.67 0.21 100.00 100.00 4.41 1.05 14.07 4.95 7.95 22.98 0.54 3.90 27.00 9.69 42.73 45.63 2.43 11.40 0.87 0.39 100.00 100.00 3.63 1.21 12.31 8.14 12.98 23.96 0.95 3.71 23.18 11.74 44.13 44.57 2.45 6.36 0.37 0.30 100.00 100.00 3.72 2.32 12.42 8.11 6.84 18.20 0.48 2.12 25.61 15.12 48.07 46.28 2.07 7.30 0.78 0.55 100.00 100.00 4.46 2.93 14.29 10.62 5.25 11.91 0.52 1.79 30.67 21.65 41.95 45.45 1.57 4.42 1.30 1.24 100.00 100.00 0.00 0.00 3.23 4.04 9.68 26.26 0.00 1.01 12.90 9.09 48.39 40.40 22.58 19.19 3.23 0.00 100.00 100.00 2.75 1.32 11.91 6.94 8.58 20.03 0.78 3.54 21.45 10.99 52.06 51.10 1.80 5.52 0.67 0.55 100.00 100.00 Fuente: Elaboración propia con datos de "Perfil de los hogares y de la población con NBI (CNPV´91, INDEC, 1996). 93 �TABLA V: Población rural de 14 a 24 años que no estudia ni trabaja, según condición de NBI JÓVENES QUE NO TRABAJAN NI ESTUDIAN BUENOS AIRES TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 CATAMARCA TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 CHACO TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 CHUBUT TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 CORDOBA TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 CORRIENTES TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 ENTRE RIOS TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 FORMOSA TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 JUJUY TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 LA PAMPA TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 LA RIOJA TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 MENDOZA TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 MISIONES TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 NEQUEN TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 RIO NEGRO TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 SALTA TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 SAN JUAN TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 SAN LUIS TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 SANTA CRUZ TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 S. ESTERO TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 SANTA FE TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 TIERRA DEL FUEGO TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 TUCUMAN TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 TOTAL 94 VARONES MUJERES VALOR % VALOR % 5928 17.3 14813 61.1 204 21.7 321 35.0 532 12.3 1483 44.7 231 6.3 1714 57.9 2328 21.7 5398 56.7 94 21.0 120 30.9 442 25.3 621 46.7 230 18.1 553 51.8 7486 17.0 25579 56.5 279 14.1 408 20.4 1113 14.8 2790 36.3 629 11.4 3524 55.9 760 15.4 2088 56.0 41 23.0 36 25.2 135 19.4 272 47.2 55 11.1 239 55.3 5556 18.0 14440 57.8 176 18.0 313 33.7 630 15.5 1525 44.1 271 8.3 1566 58.3 7669 19.5 23248 56.0 219 13.9 262 16.3 1198 17.8 2235 33.4 664 12.2 3204 52.4 4766 22.5 11295 65.8 187 24.1 247 37.7 619 19.7 1317 51.4 284 12.3 1219 66.2 3253 14.0 8584 46.6 147 14.8 245 28.2 720 17.6 1196 38.1 383 13.3 1130 49.5 2661 16.2 8130 55.7 113 16.7 129 21.3 537 19.4 989 41.5 255 13.3 1024 58.2 665 15.4 1883 60.6 17 15.6 41 38.7 65 12.0 211 48.0 26 6.0 203 58.7 1912 23.1 3717 55.1 56 18.9 76 28.8 349 27.3 421 40.2 159 16.6 395 50.4 3602 11.5 15634 60.5 164 14.3 331 30.6 468 9.3 1803 41.6 210 5.5 2089 59.4 4348 10.9 13228 40.8 281 15.0 496 30.2 942 12.8 2127 36.8 335 7.1 1705 41.1 1351 16.9 3396 56.3 64 22.8 61 26.2 314 24.3 489 46.9 131 13.4 489 60.4 1739 14.8 5662 62.6 65 17.2 108 29.2 325 19.4 758 50.5 161 12.5 871 68.3 6221 16.6 16426 54.8 312 20.4 346 29.0 1214 19.2 2214 45.7 648 14.0 2197 57.6 1793 15.9 6869 68.6 87 19.4 170 37.0 257 13.6 808 46.0 129 10.1 811 68.2 1599 21.0 3357 59.9 69 31.9 81 40.5 227 24.2 373 54.1 117 16.5 297 60.4 74 4.6 241 50.3 1 5.6 2 10.5 7 6.8 24 38.7 3 2.1 33 47.8 13994 29.0 25908 62.9 571 27.4 806 43.5 2364 28.9 3242 54.1 1264 23.4 2442 59.5 5476 19.4 14786 63.3 233 20.7 328 30.9 681 15.5 1835 47.1 293 9.5 1800 62.3 5 2.6 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0 11061 27.1 24091 71.3 591 33.5 711 46.5 2062 29.4 3049 55.9 959 20.0 2744 67.3 94247 18.7 234164 58.0 Fuente: Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial solicitado al INDEC , (CNPV´91), INDEC, 1995. �TABLA VI: Jefes de hogares rurales con NBI por edad y condición de ocupación. Provincias y Total país JEFES DE HOGAR CON NBI EN AREAS RURALES Condicion de ocupacion Ocupado desocupado EDADES PROVINCIA Bs. As TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas MISIONES TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas NEUQUEN TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas CATAMARCA TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas CHACO TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas CHUBUT TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas CORDOBA TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas CORRIENTESTOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas LA PAMPA TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas LA RIOJA TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas MENDOZA TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas ENTRE RIOS TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas 26934 1826 21564 141 3403 27484 2033 21936 243 3272 5208 333 3917 55 903 7462 257 5247 76 1882 32064 2180 25685 228 3971 3734 207 2719 50 758 22075 920 16907 151 4097 19716 753 14831 130 4002 3318 173 2587 26 532 5216 187 3916 55 1058 21078 1381 17288 104 2305 14552 669 11348 73 2462 19131 1681 16561 65 824 23153 1907 19444 121 1681 3942 305 3243 29 365 5110 224 4106 42 738 27478 2070 23090 143 2175 2766 180 2280 22 284 15263 845 13042 60 1316 12735 642 11012 34 1047 2380 160 2067 10 143 3551 166 2990 30 365 16871 1313 14612 53 893 9425 612 8214 22 577 564 28 451 7 78 455 31 361 8 55 120 6 95 2 17 74 1 46 2 25 241 22 185 3 31 87 5 57 2 23 488 32 380 5 71 452 24 367 3 58 72 9 57 2 4 38 1 26 1 10 647 34 543 6 64 305 15 260 1 29 Inactivo Ignorado 7199 115 4525 69 2490 3810 93 2084 114 1519 1137 22 573 23 519 2255 30 1084 32 1109 4223 84 2340 79 1720 870 21 376 26 447 6265 41 3443 85 2696 6370 78 3360 91 2841 862 4 460 14 384 1600 20 882 23 675 3549 34 2126 45 1344 4715 38 2804 49 1824 40 2 27 0 11 66 2 47 0 17 9 0 6 1 2 23 2 11 0 10 122 4 70 3 45 11 1 6 0 4 59 2 42 1 14 159 9 92 2 56 4 0 3 0 1 27 0 18 1 8 11 0 7 0 4 107 4 70 1 32 95 �TABLA VI (cont.) JEFES DE HOGAR CON NBI EN AREAS RURALES Condicion de ocupacion Ocupado desocupado EDADES PROVINCIA FORMOSA TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas JUJUY TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas RIO NEGRO TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas SALTA TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas SANTA CRUZ TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas SAN JUAN TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas SAN LUIS TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas SANTA FE TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas S. DEL EST TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas TUCUMAN TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas T.DEL FUEGO TOTAL V Jefes 14 a 24 V Jefes 25 y Mas M Jefes 14 a 24 M Jefes 25 y Mas TOTAL PAIS V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas PORCENTAJES PAIS V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Inactivo Ignorado 14609 778 11687 117 2027 12191 741 8915 118 2417 8597 633 6710 97 1157 25068 1671 19185 242 3970 917 54 784 8 71 7268 307 5941 42 978 5202 143 4054 34 971 19779 1076 15739 113 2851 31119 833 22738 285 7263 24683 863 19895 118 3807 136 8 125 1 2 11736 674 10008 71 983 9339 672 7415 69 1183 6608 554 5572 36 446 19156 1450 15761 116 1829 807 51 722 5 29 5339 284 4790 18 247 3653 120 3175 11 347 13578 978 11879 48 673 18307 686 15433 105 2083 15130 745 13517 34 834 129 6 122 0 1 210 20 163 3 24 232 20 174 3 35 359 32 278 6 43 578 62 447 10 59 12 1 8 1 2 206 9 160 1 36 79 0 70 1 8 538 39 434 4 61 530 18 455 5 52 1145 47 1015 6 77 1 0 0 0 1 2522 80 1427 40 975 2586 48 1305 46 1187 1602 46 840 55 661 5194 155 2883 113 2043 97 2 53 2 40 1703 14 976 23 690 1451 22 796 22 611 5625 57 3399 61 2108 12059 125 6724 170 5040 8326 70 5318 77 2861 6 2 3 1 0 141 4 89 3 45 34 1 21 0 12 28 1 20 0 7 140 4 94 3 39 1 0 1 0 0 20 0 15 0 5 19 1 13 0 5 38 2 27 0 9 223 4 126 5 88 82 1 45 1 35 6 2 3 1 0 3E+05 18026 3E+05 2507 54159 100 5 78 1 16 245587 16325 209055 1144 19063 100 7 85 0 8 7433 456 6032 82 863 100 6 81 1 12 84026 1201 47781 1260 33784 100 1 57 1 40 1370 46 853 22 449 100 3 62 2 33 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial solicitado al INDEC, (CNPV´91), INDEC, 2000. 96 �TABLA VII: Porcentajes de jefes de hogar con NBI sobre el total de la población, según edades. Población y Jefes de Hogar con NBI de áreas rurales PROVINCIA EDADES Bs. As TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas MISIONES TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas NEUQUEN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CATAMARCA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CHACO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CHUBUT TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CORDOBA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CORRIENTES TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas LA PAMPA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas LA RIOJA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas MENDOZA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas ENTRE RIOS TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas población TOTALES OCUPADOS 63508 9726 27447 7990 18345 72207 13945 25842 11577 20843 14014 2550 5434 2084 3946 20265 3464 7287 2787 6727 91049 18279 32993 14542 25235 8670 1369 3574 1151 2576 55851 8314 22540 7072 17925 57327 10327 20038 8533 18429 7437 1084 3245 892 2216 15006 2531 5733 2095 4647 57215 10002 21351 8930 16932 38329 6236 14932 5059 12102 37044 7487 21319 2619 5619 50666 10852 22406 5967 11441 8185 1624 4415 651 1495 10907 1998 5588 863 2458 67024 15236 29227 8576 13985 5178 914 2936 367 961 32227 6006 17396 2460 6365 28735 6173 14518 2521 5523 4498 852 2596 301 749 8120 1452 4285 705 1678 34121 7926 17847 3307 5041 19564 4211 10725 1388 3240 Jefes de hogar TOTALES OCUPADOS 26934 1826 21564 141 3403 27484 2033 21936 243 3272 5208 333 3917 55 903 7462 257 5247 76 1882 32064 2180 25685 228 3971 3734 207 2719 50 758 22075 920 16907 151 4097 19716 753 14831 130 4002 3318 173 2587 26 532 5216 187 3916 55 1058 21078 1381 17288 104 2305 14552 669 11348 73 2462 19131 1681 16561 65 824 23153 1907 19444 121 1681 3942 305 3243 29 365 5110 224 4106 42 738 27478 2070 23090 143 2175 2766 180 2280 22 284 15263 845 13042 60 1316 12735 642 11012 34 1047 2380 160 2067 10 143 3551 166 2990 30 365 16871 1313 14612 53 893 9425 612 8214 22 577 Porcentaje de jefes de hogar TOTAL OCUPADOS 42.4 18.8 78.6 1.8 18.6 38.1 14.6 84.9 2.1 15.7 37.2 13.1 72.1 2.6 22.9 36.8 7.4 72.0 2.7 28.0 35.2 11.9 77.8 1.6 15.7 43.1 15.1 76.1 4.3 29.4 39.5 11.1 75.0 2.1 22.9 34.4 7.3 74.0 1.5 21.7 44.6 16.0 79.7 2.9 24.0 34.8 7.4 68.3 2.6 22.8 36.8 13.8 81.0 1.2 13.6 38.0 10.7 76.0 1.4 20.3 51.6 22.5 77.7 2.5 14.7 45.7 17.6 86.8 2.0 14.7 48.2 18.8 73.5 4.5 24.4 46.9 11.2 73.5 4.9 30.0 41.0 13.6 79.0 1.7 15.6 53.4 19.7 77.7 6.0 29.6 47.4 14.1 75.0 2.4 20.7 44.3 10.4 75.9 1.3 19.0 52.9 18.8 79.6 3.3 19.1 43.7 11.4 69.8 4.3 21.8 49.4 16.6 81.9 1.6 17.7 48.2 14.5 76.6 1.6 17.8 97 �TABLA VII: (cont.) Población y Jefes de Hogar con NBI de áreas rurales PROVINCIA EDADES FORMOSA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas JUJUY TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas RIO NEGRO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SALTA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SANTA CRUZ TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SAN JUAN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SAN LUIS TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SANTA FE TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SANT DEL EST TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TUCUMAN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas T DEL FUEGO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL población TOTALES OCUPADOS Jefes de hogar TOTALES OCUPADOS Porcentaje de jefes de hogar TOTAL OCUPADOS 41220 7868 15195 6208 11949 31027 5355 11070 4747 9855 20788 3344 8395 3146 5903 67544 12484 25092 9853 20115 2095 266 1350 150 329 21277 3627 7636 3405 6609 13215 1864 5746 1381 4224 51570 8601 19625 7851 15493 89426 15670 32592 11943 29221 74606 13576 27231 11057 22742 228 21 172 10 26153 5274 12817 2498 5564 17140 3195 8991 1389 3565 11454 2153 6800 747 1754 38818 8019 20139 3032 7628 1640 203 1264 46 127 10657 2468 6053 826 1310 7552 1233 4405 405 1509 27619 6151 14659 2613 4196 43513 9304 21687 3626 8896 31929 7242 18054 2334 4299 201 16 169 3 14609 778 11687 117 2027 12191 741 8915 118 2417 8597 633 6710 97 1157 25068 1671 19185 242 3970 917 54 784 8 71 7268 307 5941 42 978 5202 143 4054 34 971 19779 1076 15739 113 2851 31119 833 22738 285 7263 24683 863 19895 118 3807 136 8 125 1 11736 674 10008 71 983 9339 672 7415 69 1183 6608 554 5572 36 446 19156 1450 15761 116 1829 807 51 722 5 29 5339 284 4790 18 247 3653 120 3175 11 347 13578 978 11879 48 673 18307 686 15433 105 2083 15130 745 13517 34 834 129 6 122 0 35.4 9.9 76.9 1.9 17.0 39.3 13.8 80.5 2.5 24.5 41.4 18.9 79.9 3.1 19.6 37.1 13.4 76.5 2.5 19.7 43.8 20.3 58.1 5.3 21.6 34.2 8.5 77.8 1.2 14.8 39.4 7.7 70.6 2.5 23.0 38.4 12.5 80.2 1.4 18.4 34.8 5.3 69.8 2.4 24.9 33.1 6.4 73.1 1.1 16.7 59.6 38.1 72.7 10.0 44.9 12.8 78.1 2.8 17.7 54.5 21.0 82.5 5.0 33.2 57.7 25.7 81.9 4.8 25.4 49.3 18.1 78.3 3.8 24.0 49.2 25.1 57.1 10.9 22.8 50.1 11.5 79.1 2.2 18.9 48.4 9.7 72.1 2.7 23.0 49.2 15.9 81.0 1.8 16.0 42.1 7.4 71.2 2.9 23.4 47.4 10.3 74.9 1.5 19.4 64.2 37.5 72.2 0.0 25 13 2 1 8.0 7.7 PAIS 913874 522945 338410 245587 37.0 47.0 V de 14 a 24 160503 109989 18026 16325 11.2 14.8 V de 25 y Mas 344520 268296 263718 209055 76.5 77.9 M de 14 a 24 132463 47244 2507 1144 1.9 2.4 M de 25 y Mas 276388 97416 54159 19063 19.6 19.6 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial solicitado al INDEC, (CNPV´91), INDEC, 2000 98 �TABLA VIII: Porcentaje de jefes de hogar sobre la población de 14 y más años según tramos de edad y condición de NBI porcentaje de jóvenes jefes de hogar sobre la población PROVINCIA EDADES Bs. As 40.6 46.1 V de 14 a 24 18.8 14.1 16.7 V de 25 y Mas 78.6 78.9 82.8 1.8 1.5 4.0 18.6 12.6 32.0 TOTAL 38.1 37.8 40.7 V de 14 a 24 14.6 15.9 16.9 V de 25 y Mas 84.9 82.9 84.2 2.1 1.9 4.5 M de 25 y Mas 15.7 13.5 25.6 TOTAL 37.2 37.1 40.3 V de 14 a 24 13.1 14.2 23.2 V de 25 y Mas 72.1 68.6 76.7 M de 14 a 24 M de 14 a 24 CATAMARCA 2.6 3.2 6.3 M de 25 y Mas 22.9 19.5 28.0 TOTAL 36.8 37.1 36.2 7.4 7.8 6.9 72.0 68.0 74.9 V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 CHACO 2.7 3.2 4.2 M de 25 y Mas 28.0 26.0 27.5 TOTAL 35.2 38.7 36.3 V de 14 a 24 11.9 16.1 11.0 V de 25 y Mas 77.8 76.7 78.6 M de 14 a 24 CHUBUT 1.6 2.0 3.0 M de 25 y Mas 15.7 15.1 25.4 TOTAL 43.1 44.8 42.2 V de 14 a 24 15.1 19.8 18.6 V de 25 y Mas 76.1 74.3 82.5 M de 14 a 24 M de 25 y Mas CORDOBA 39.5 38.1 45.7 10.7 12.2 V de 25 y Mas 75.0 76.1 82.0 2.1 1.5 2.2 M de 25 y Mas 22.9 14.4 34.7 TOTAL 34.4 36.7 37.0 7.3 10.8 9.0 74.0 72.6 75.2 M de 14 a 24 M de 25 y Mas 2.0 3.1 19.4 29.4 TOTAL 44.6 42.0 47.7 16.0 14.1 18.6 V de 25 y Mas 79.7 79.2 82.5 2.9 2.6 5.3 M de 25 y Mas 24.0 15.5 39.6 TOTAL 34.8 36.5 35.6 7.4 8.4 10.2 68.3 69.8 72.3 2.6 1.8 3.2 22.8 22.5 25.3 V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL 36.8 35.5 39.4 V de 14 a 24 13.8 10.7 11.3 V de 25 y Mas 81.0 80.4 85.0 1.2 0.7 1.8 13.6 9.5 24.3 41.1 M de 14 a 24 M de 25 y Mas ENTRE RIOS 1.5 21.7 V de 14 a 24 M de 14 a 24 MENDOZA 4.2 34.6 11.1 V de 25 y Mas LA RIOJA 5.7 24.3 V de 14 a 24 V de 14 a 24 LA PAMPA 4.3 29.4 TOTAL M de 14 a 24 CORRIENTES con NBI 42.4 M de 25 y Mas NEUQUEN loc 2000 a 5000 sin NBI TOTAL M de 14 a 24 MISIONES área rural con NBI TOTAL 38.0 37.2 V de 14 a 24 10.7 10.3 7.9 V de 25 y Mas 76.0 75.5 80.9 M de 14 a 24 M de 25 y Mas 1.4 1.3 3.9 20.3 13.7 32.9 99 �TABLA VIII: (cont.) porcentaje de jóvenes jefes de hogar sobre la población PROVINCIA EDADES FORMOSA TOTAL 39.1 9.9 13.5 13.3 76.9 76.6 80.3 1.9 3.2 6.2 M de 25 y Mas 17.0 17.6 30.9 TOTAL 39.3 39.3 32.9 V de 14 a 24 13.8 11.6 6.9 V de 25 y Mas 80.5 77.9 75.4 M de 14 a 24 M de 14 a 24 M de 25 y Mas 41.4 41.3 42.7 17.2 25.2 V de 25 y Mas 79.9 80.3 84.9 3.1 2.1 4.4 19.6 14.8 26.8 35.7 TOTAL 37.1 39.0 V de 14 a 24 13.4 15.7 9.7 V de 25 y Mas 76.5 74.8 75.7 2.5 3.3 2.9 19.7 18.9 26.0 TOTAL 43.8 37.8 48.4 V de 14 a 24 20.3 8.8 27.4 V de 25 y Mas 58.1 63.7 81.3 5.3 4.6 7.0 M de 25 y Mas 21.6 16.4 29.7 TOTAL 34.2 34.2 34.4 8.5 8.4 10.9 77.8 77.7 78.2 M de 25 y Mas M de 14 a 24 V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 SAN LUIS 1.2 0.8 0.9 M de 25 y Mas 14.8 12.1 18.5 TOTAL 39.4 40.0 37.5 7.7 11.4 9.1 70.6 71.3 77.5 V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SANTA FE 2.2 25.5 38.4 39.0 43.9 12.5 12.6 12.1 V de 25 y Mas 80.2 79.0 81.6 1.4 1.3 2.3 M de 25 y Mas 18.4 12.7 31.9 TOTAL 34.8 37.1 36.2 5.3 7.5 6.6 69.8 70.2 75.6 V de 25 y Mas M de 14 a 24 2.4 3.0 3.8 M de 25 y Mas 24.9 24.0 29.1 TOTAL 33.1 35.2 33.7 6.4 7.5 6.2 73.1 72.0 78.1 V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas T DEL FUEGO 1.9 20.2 TOTAL V de 14 a 24 TUCUMAN 2.5 23.0 V de 14 a 24 M de 14 a 24 SANT DEL EST 2.0 21.6 18.9 M de 14 a 24 SAN JUAN 4.7 24.5 TOTAL M de 25 y Mas SANTA CRUZ 2.5 24.5 V de 14 a 24 M de 14 a 24 SALTA con NBI 39.5 V de 25 y Mas RIO NEGRO loc 2000 a 5000 sin NBI 35.4 V de 14 a 24 JUJUY área rural con NBI 1.1 1.2 1.2 16.7 17.0 19.9 TOTAL 59.6 22.1 0.0 V de 14 a 24 38.1 7.7 0.0 V de 25 y Mas 72.7 27.1 0.0 M de 14 a 24 10.0 4.4 0.0 8.0 8.2 0.0 M de 25 y Mas Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial solicitado al INDEC, (CNPV´91), INDEC, 2000 100 �TABLA IX: Población de 14 a 24 años en hogares con NBI, por tramo etáreo, por provincia. PROVINCIA EDADES Prov. Buenos Airestotal 14 a 19 20 a 24 años total 14 a 24 Catamarca total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Chaco total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Chubut total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Córdoba total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Corrientes total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Entre Ríos total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Formosa total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Jujuy total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 La Pampa total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 La Rioja total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Mendoza total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Misiones total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Neuquén total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Río Negro total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Salta total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 San Juan total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 San Luis total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Santa Cruz total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Santiago del Esterototal 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Santa Fe total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Tierra del Fuego total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 Tucumán total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 TOTAL PAIS total 15 a 19 20 a 24 total 14 a 24 HABITANTES 58522 9498 6623 16121 20265 3912 2339 6251 89310 19195 11837 31032 8670 1592 928 2520 55851 9424 5962 15386 80919 16595 11567 28162 38329 7136 4159 11295 41713 9088 5156 14244 31027 6426 3676 10102 7437 1197 779 1976 15006 2886 1740 4626 57215 11576 7356 18932 72207 16648 8874 25522 14014 2850 1784 4634 20788 3925 2565 6490 67544 13887 8450 22337 21277 4559 2473 7032 13215 2042 1203 3245 2095 202 214 416 89426 18108 9505 27613 51570 10470 5982 16452 228 11 20 31 74606 15752 8881 24633 931234 186979 112073 299052 % 100.0 16.2 11.3 27.5 100.0 19.3 11.5 30.8 100.0 21.5 13.3 34.7 100.0 18.4 10.7 29.1 100.0 16.9 10.7 27.5 100.0 20.5 14.3 34.8 100.0 18.6 10.9 29.5 100.0 21.8 12.4 34.1 100.0 20.7 11.8 32.6 100.0 16.1 10.5 26.6 100.0 19.2 11.6 30.8 100.0 20.2 12.9 33.1 100.0 23.1 12.3 35.3 100.0 20.3 12.7 33.1 100.0 18.9 12.3 31.2 100.0 20.6 12.5 33.1 100.0 21.4 11.6 33.0 100.0 15.5 9.1 24.6 100.0 9.6 10.2 19.9 100.0 20.2 10.6 30.9 100.0 20.3 11.6 31.9 100.0 4.8 8.8 13.6 100.0 21.1 11.9 33.0 100.0 20.1 12.0 32.1 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial solicitado al INDEC, (CNPV´91), INDEC, 1995 101 �TABLA X: Relación entre población de 20 a 24/ 15 a 19 en hogares No NBI PROVINCIA JUJUY MISIONES SANTIAGO DEL ESTERO SALTA CHACO MENDOZA LA RIOJA CORRIENTES TUCUMAN ENTRE RIOS PCIA. CATAMARCA LA PAMPA RIO NEGRO FORMOSA CÓRDOBA SANTA FE NEUQUÉN CHUBUT SANTA CRUZ TIERRA DEL FUEGO SAN LUIS BUENOS AIRES SAN JUAN ÍNDICE 0.76 0.77 0.79 0.80 0.84 0.84 0.84 0.85 0.85 0.86 0.88 0.88 0.89 0.89 0.90 0.90 0.92 0.96 1.14 1.96 4.49 4.81 8.83 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial solicitado al INDEC (CNPV´91), INDEC, 2000. 102 �TABLA XI: Total población económicamente activa ocupada mayor de 24 años en hogares rurales con NBI. total pea ocupada mayor de 24 años edad BUENOS AIRES 30 34 5436 3925 72.20 53 19.20 40 44 4521 3284 72.64 53 19.64 45 49 3483 2558 73.44 53 20.44 50 54 2848 2026 71.14 53 18.14 55 59 2545 1546 60.75 53 7.75 60 64 2673 1211 45.30 53 -7.70 27638 18860 68.24 53 15.24 25 29 1941 1277 65.79 45.7 20.09 30 34 1995 1340 67.17 45.7 21.47 35 39 1790 1233 68.88 45.7 23.18 40 44 1534 1013 66.04 45.7 20.34 45 49 1340 904 67.46 45.7 21.76 50 54 1075 675 62.79 45.7 17.09 55 59 967 562 58.12 45.7 12.42 877 411 46.86 45.7 1.16 9578 6138 64.08 45.7 18.38 25 29 11711 7207 61.54 46.45 15.09 30 34 10317 6723 65.16 46.45 18.71 35 39 8501 5624 66.16 46.45 19.71 40 44 6244 4104 65.73 46.45 19.28 45 49 4589 2890 62.98 46.45 16.53 50 54 3714 2054 55.30 46.45 8.85 55 59 3026 1359 44.91 46.45 -1.54 60 64 2945 895 30.39 46.45 -16.06 60.12 46.45 13.67 25 29 968 635 65.60 66.76 -1.16 30 34 836 555 66.39 66.76 -0.37 35 39 761 531 69.78 66.76 3.02 40 44 689 476 69.09 66.76 2.33 45 49 593 415 69.98 66.76 3.22 50 54 545 393 72.11 66.76 5.35 55 59 437 284 64.99 66.76 -1.77 60 64 39336 23649 408 254 62.25 66.76 -4.51 TOTAL 4269 2908 68.12 66.76 1.36 25 29 5807 3859 66.45 55.02 11.43 30 34 5522 3820 69.18 55.02 14.16 35 39 4867 3462 71.13 55.02 16.11 40 44 4361 3068 70.35 55.02 15.33 45 49 3707 2611 70.43 55.02 15.41 50 54 3102 2117 68.25 55.02 13.23 55 59 CORRIENTES diferencia 35 39 TOTAL CÓRDOBA % jovenes 53 17.29 TOTAL CHUBUT % 4310 70.29 60 64 CHACO OCUPADOS 6132 TOTAL CATAMARCA TOTAL 2804 1697 60.52 20634 68.39 55.02 5.50 55.02 13.37 TOTAL 30170 25 29 10050 5924 58.95 41.64 17.31 30 34 8788 5435 61.85 41.64 20.21 35 39 7635 4784 62.66 41.64 21.02 40 44 5943 3588 60.37 41.64 18.73 45 49 4194 2447 58.35 41.64 16.71 50 54 3382 1834 54.23 41.64 12.59 103 �TABLA XI: (cont.) total pea ocupada mayor de 24 años edad 1177 40.35 41.64 -1.29 782 29.21 41.64 -12.43 56.41 41.64 14.77 25 29 3882 2421 62.36 49.57 12.79 30 34 3552 2174 61.20 49.57 11.63 35 39 3302 2089 63.26 49.57 13.69 40 44 2895 1837 63.45 49.57 13.88 45 49 2357 1504 63.81 49.57 14.24 50 54 2189 1309 59.80 49.57 10.23 55 59 1777 903 50.82 49.57 1.25 729 40.59 10545 49.57 -8.98 59.02 49.57 9.45 4451 3126 70.23 55.15 15.08 4154 2983 71.81 55.15 16.66 35 39 3835 2780 72.49 55.15 17.34 40 44 3447 2462 71.42 55.15 16.27 45 49 2760 1961 71.05 55.15 15.90 50 54 2317 1675 72.29 55.15 17.14 55 59 1855 1291 69.60 55.15 14.45 60 64 1656 1007 60.81 55.15 5.66 70.71 55.15 15.56 20024 14159 25 29 3185 1973 61.95 45.38 16.57 30 34 2971 1865 62.77 45.38 17.39 35 39 2723 1772 65.08 45.38 19.70 40 44 2380 1600 67.23 45.38 21.85 45 49 2086 1376 65.96 45.38 20.58 50 54 1771 1158 65.39 45.38 20.01 55 59 1577 959 60.81 45.38 15.43 1380 776 56.23 45.38 10.85 14888 9506 63.85 45.38 18.47 25 29 732 513 70.08 58.35 11.73 30 34 681 467 68.58 58.35 10.23 35 39 662 496 74.92 58.35 16.57 40 44 569 425 74.69 58.35 16.34 45 49 519 399 76.88 58.35 18.53 50 54 460 319 69.35 58.35 11.00 55 59 387 269 69.51 58.35 11.16 60 64 332 183 55.12 58.35 -3.23 TOTAL 3610 2558 70.86 58.35 12.51 25 29 1524 1003 65.81 46.63 19.18 30 34 1359 915 67.33 46.63 20.70 35 39 1223 853 69.75 46.63 23.12 40 44 1172 781 66.64 46.63 20.01 45 49 988 646 65.38 46.63 18.75 50 54 803 487 60.65 46.63 14.02 55 59 713 399 55.96 46.63 9.33 60 64 TOTAL 104 1796 17868 20047 30 34 TOTAL MENDOZA 35536 25 29 60 64 LA RIOJA diferencia 2677 TOTAL LA PAMPA % jovenes 2917 TOTAL JUJUY % 60 64 60 64 FORMOSA OCUPADOS 55 59 TOTAL ENTRE RÍOS TOTAL 717 355 49.51 46.63 2.88 6975 4436 63.60 46.63 16.97 25 29 6474 4151 64.12 59.33 4.79 30 34 6012 3947 65.65 59.33 6.32 35 39 5552 3684 66.35 59.33 7.02 �TABLA XI: (cont.) total pea ocupada mayor de 24 años edad 3073 67.43 59.33 8.10 2422 67.56 59.33 8.23 50 54 2861 1875 65.54 59.33 6.21 55 59 2376 1515 63.76 59.33 4.43 60 64 2156 1058 49.07 59.33 -10.26 59.33 5.52 27099 17574 64.85 25 29 8331 6321 75.87 65.9 9.97 30 34 7828 5968 76.24 65.9 10.34 35 39 6836 5308 77.65 65.9 11.75 40 44 5597 4306 76.93 65.9 11.03 45 49 4490 3522 78.44 65.9 12.54 50 54 3697 2786 75.36 65.9 9.46 55 59 2855 2082 72.92 65.9 7.02 60 64 2349 1526 64.96 65.9 -0.94 65.9 9.87 33652 25498 75.77 25 29 1500 1000 66.67 49.09 17.58 30 34 1286 866 67.34 49.09 18.25 35 39 1153 769 66.70 49.09 17.61 40 44 1049 733 69.88 49.09 20.79 45 49 963 660 68.54 49.09 19.45 50 54 827 566 68.44 49.09 19.35 55 59 740 480 64.86 49.09 15.77 577 325 56.33 49.09 7.24 TOTAL 6595 4399 66.70 49.09 17.61 25 29 2595 1541 59.38 44.68 14.70 30 34 2342 1474 62.94 44.68 18.26 35 39 1937 1293 66.75 44.68 22.07 40 44 1630 1089 66.81 44.68 22.13 45 49 1387 911 65.68 44.68 21.00 50 54 1139 742 65.14 44.68 20.46 55 59 831 533 64.14 44.68 19.46 60 64 832 451 54.21 44.68 9.53 10098 6493 64.30 44.68 19.62 25 29 7157 4588 64.11 49.47 14.64 30 34 6454 4251 65.87 49.47 16.40 35 39 5898 3917 66.41 49.47 16.94 40 44 5276 3441 65.22 49.47 15.75 45 49 4591 3050 66.43 49.47 16.96 50 54 3956 2606 65.87 49.47 16.40 55 59 3150 2064 65.52 49.47 16.05 60 64 2972 1603 53.94 49.47 4.47 64.81 49.47 15.34 TOTAL SAN JUAN diferencia 3585 TOTAL SALTA % jovenes 4557 60 64 RIO NEGRO % 45 49 TOTAL NEUQUEN OCUPADOS 40 44 TOTAL MISIONES TOTAL 32297 20932 25 29 2231 1254 56.21 46.84 9.37 30 34 2159 1203 55.72 46.84 8.88 35 39 1982 1202 60.65 46.84 13.81 40 44 1798 1093 60.79 46.84 13.95 45 49 1360 788 57.94 46.84 11.10 50 54 1041 593 56.96 46.84 10.12 55 59 926 485 52.38 46.84 5.54 60 64 902 386 42.79 46.84 -4.05 10168 5750 56.55 46.84 9.71 TOTAL 105 �TABLA XI: (cont.) total pea ocupada mayor de 24 años edad SANTA FE 860 66.87 50.48 16.39 771 67.45 50.48 16.97 40 44 1083 739 68.24 50.48 17.76 45 49 985 670 68.02 50.48 17.54 50 54 867 574 66.21 50.48 15.73 55 59 738 446 60.43 50.48 9.95 60 64 746 422 56.57 50.48 6.09 TOTAL 6848 4482 65.45 50.48 14.97 25 29 5800 3619 62.40 53.27 9.13 30 34 5338 3437 64.39 53.27 11.12 35 39 4838 3188 65.89 53.27 12.62 40 44 3945 2613 66.24 53.27 12.97 45 49 2924 1924 65.80 53.27 12.53 50 54 2464 1509 61.24 53.27 7.97 55 59 1962 1031 52.55 53.27 -0.72 776 39.33 14478 53.27 -13.94 61.76 53.27 8.49 270 210 77.78 59.86 17.92 30 34 224 186 83.04 59.86 23.18 35 39 225 195 86.67 59.86 26.81 40 44 186 164 88.17 59.86 28.31 45 49 191 177 92.67 59.86 32.81 50 54 179 156 87.15 59.86 27.29 55 59 125 108 86.40 59.86 26.54 60 64 111 90 81.08 59.86 21.22 TOTAL 1241 1076 86.70 59.86 26.84 25 29 8321 4665 56.06 46.83 9.23 30 34 8081 4621 57.18 46.83 10.35 35 39 7484 4512 60.29 46.83 13.46 40 44 6680 3896 58.32 46.83 11.49 45 49 5745 3342 58.17 46.83 11.34 50 54 5385 2926 54.34 46.83 7.51 55 59 4453 2185 49.07 46.83 2.24 60 64 4328 1764 40.76 46.83 -6.07 55.14 46.83 8.31 16.49 42156 23246 25 29 18 14 77.78 61.29 30 34 37 34 91.89 61.29 30.60 35 39 25 23 92.00 61.29 30.71 40 44 37 36 97.30 61.29 36.01 45 49 26 26 100.00 61.29 38.71 50 54 19 19 100.00 61.29 38.71 60 64 9 9 100.00 61.29 38.71 60 64 10 10 100.00 61.29 38.71 163 157 96.32 61.29 35.03 25 29 7708 3915 50.79 38.87 11.92 30 34 7513 3822 50.87 38.87 12.00 35 39 7109 3764 52.95 38.87 14.08 40 44 5967 3200 53.63 38.87 14.76 45 49 4479 2350 52.47 38.87 13.60 50 54 3717 1832 49.29 38.87 10.42 55 59 3206 1389 43.33 38.87 4.46 TOTAL 106 1973 23444 25 29 60 64 TOTAL PAÍS diferencia 1143 TOTAL TUCUMÁN % jovenes 1286 TOTAL T. DEL FUEGO % 35 39 TOTAL S. DEL ESTERO OCUPADOS 30 34 60 64 SANTA CRUZ TOTAL 38.87 -7.36 35104 3113 17338 981 31.51 49.39 38.87 10.52 438757 274863 62.65 50.09 12.56 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial solicitado al INDEC, (CNPV´91), INDEC, 2000. �TABLA XII: Varones jóvenes de hogares rurales con NBI por tramos de edad según condición de actividad BUENOS AIRES CATAMARCA CHACO CHUBUT CORDOBA CORRIENTES ENTRE RIOS FORMOSA JUJUY LA PAMPA LA RIOJA MENDOZA MISIONES NEUQUEN RIO NEGRO SALTA SAN JUAN SAN LUIS SANTA CRUZ S. ESTERO SANTA FE T. DEL FUEGO TUCUMAN TOTAL EDAD ocupados TOTAL 14 Y MAS 77.83 14 41.49 15 A 19 75.79 20 A 24 89.95 TOTAL 14 Y MAS 70.56 14 29.08 15 A 19 52.75 20 A 24 74.51 TOTAL 14 Y MAS 72.24 14 32.79 15 A 19 57.97 20 A 24 79.11 TOTAL 14 Y MAS 77.89 14 32.58 15 A 19 65.04 20 A 24 81.45 TOTAL 14 Y MAS 75.85 14 41.57 15 A 19 68.54 20 A 24 85.99 TOTAL 14 Y MAS 65.89 14 25.08 15 A 19 48.74 20 A 24 70.41 TOTAL 14 Y MAS 70.56 14 34.54 15 A 19 64.78 20 A 24 82.30 TOTAL 14 Y MAS 78.41 14 40.30 15 A 19 63.70 20 A 24 80.84 TOTAL 14 Y MAS 74.19 14 31.85 15 A 19 54.02 20 A 24 77.58 TOTAL 14 Y MAS 79.65 14 55.05 15 A 19 76.01 20 A 24 87.76 TOTAL 14 Y MAS 69.42 14 23.23 15 A 19 50.27 20 A 24 77.43 TOTAL 14 Y MAS 82.20 14 49.87 15 A 19 78.00 20 A 24 89.61 TOTAL 14 Y MAS 83.59 14 53.01 15 A 19 76.69 20 A 24 89.44 TOTAL 14 Y MAS 75.64 14 33.10 15 A 19 58.42 20 A 24 79.49 TOTAL 14 Y MAS 76.27 14 31.66 15 A 19 59.22 20 A 24 80.70 TOTAL 14 Y MAS 74.94 14 32.63 15 A 19 61.68 20 A 24 78.11 TOTAL 14 Y MAS 75.65 14 35.27 15 A 19 65.24 20 A 24 83.63 TOTAL 14 Y MAS 74.09 14 30.09 15 A 19 64.89 20 A 24 78.76 TOTAL 14 Y MAS 90.78 14 27.78 15 A 19 60.19 20 A 24 93.79 TOTAL 14 Y MAS 64.21 14 33.76 15 A 19 58.07 20 A 24 71.23 TOTAL 14 Y MAS 73.73 14 41.56 15 A 19 69.69 20 A 24 85.00 TOTAL 14 Y MAS 95.85 14 0.00 15 A 19 80.00 20 A 24 80.00 TOTAL 14 Y MAS 61.99 14 23.87 15 A 19 50.44 20 A 24 68.41 73.18 desocupados 2.55 3.40 4.12 2.92 1.95 1.34 3.84 4.33 3.41 2.18 4.95 4.70 3.16 2.25 4.17 5.65 3.00 3.27 5.54 4.18 5.48 4.24 7.19 6.90 3.12 2.19 5.19 3.97 1.64 1.41 2.01 2.54 2.88 1.33 4.56 5.47 2.91 5.50 3.87 5.31 1.59 1.01 3.21 3.03 3.72 3.59 5.52 4.14 1.96 1.81 2.36 2.14 3.56 2.14 5.26 6.36 4.81 4.75 6.75 5.81 3.05 1.64 4.26 4.59 3.92 2.90 7.54 5.07 2.26 2.78 2.88 3.23 1.73 0.00 4.85 3.45 2.71 1.29 3.81 3.77 3.50 3.11 5.41 4.40 0.00 0.00 0.00 0.00 6.71 4.48 9.40 9.68 3.41 Fuente : Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP¨91, INDEC 1995. inactivos 19.47 54.47 19.93 7.02 27.06 68.46 42.67 20.54 24.02 64.32 36.59 16.09 18.65 65.17 30.50 12.70 20.78 54.14 25.38 9.43 28.26 70.11 43.59 22.25 25.58 62.37 29.21 13.08 18.90 56.78 32.57 15.57 22.65 66.52 41.02 16.84 17.14 39.45 19.37 6.70 28.45 74.07 45.50 19.02 14.01 46.28 16.34 6.20 14.09 44.38 20.37 8.13 20.57 64.41 36.17 14.05 18.56 63.32 33.61 13.18 21.25 64.09 33.00 16.54 20.13 61.38 26.95 11.22 23.17 65.74 31.59 17.30 7.12 66.67 34.95 2.76 32.45 63.55 37.37 24.54 22.52 54.88 24.51 10.44 2.59 100.00 10.00 0.00 30.93 70.92 39.54 21.60 22.98 107 �TABLA XIII: Mujeres jóvenes de hogares rurales con NBI por tramos de edad según condición de actividad mujeres jóvenes por condición de actividad en hogares rurales con NBI (en %) EDAD ocupados desocupados BUENOS AIRES TOTAL 14 Y MAS 31.99 2.09 14 15 A 19 CATAMARCA 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS CHACO 14 15 A 19 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS CHUBUT 14 15 A 19 CORDOBA 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS CORRIENTES 15 A 19 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS 14 14 15 A 19 ENTRE RIOS 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 FORMOSA 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 JUJUY 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 LA PAMPA 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS 14 LA RIOJA 15 A 19 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS 14 MENDOZA 15 A 19 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS 14 MISIONES 15 A 19 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS 14 NEUQUEN 15 A 19 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS 14 15 A 19 RIO NEGRO 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS SAN LUIS 3.40 4.12 54.47 19.93 89.95 34.91 2.92 1.39 7.02 62.91 17.53 28.47 0.52 1.95 80.93 68.82 38.95 3.28 56.55 31.64 22.04 32.87 2.16 2.65 3.59 65.63 74.91 63.10 32.60 3.12 63.63 35.63 21.68 29.69 2.50 3.50 3.47 61.28 74.13 65.97 38.19 35.30 3.47 2.16 57.41 61.94 21.88 3.23 74.14 37.13 36.22 30.37 4.11 2.68 2.46 58.13 60.54 66.47 24.27 1.68 72.69 28.41 31.55 26.97 3.83 3.87 1.42 66.95 63.77 70.37 17.84 1.83 78.96 28.97 28.72 2.81 2.12 67.04 68.13 44.23 31.11 1.24 1.04 52.10 65.55 39.56 44.64 2.26 1.49 55.16 51.99 33.93 21.91 29.18 1.77 0.82 2.56 63.74 76.11 67.80 31.91 3.81 63.59 33.78 21.70 1.54 2.83 64.35 74.53 34.77 36.13 3.18 3.18 61.36 60.69 35.35 17.42 1.28 0.76 62.13 80.68 31.49 42.02 2.10 2.55 64.69 54.79 32.28 28.15 2.61 2.69 64.86 68.89 40.84 35.07 4.59 3.36 54.29 61.29 53.70 42.61 1.15 1.28 44.43 54.59 51.28 55.45 1.59 1.49 46.28 42.43 35.59 18.88 1.92 2.58 61.82 76.82 32.53 33.13 2.21 3.71 64.78 62.30 2.71 0.81 68.99 84.59 24.38 25.88 4.53 2.98 70.35 70.67 35.57 20.70 1.98 2.01 60.99 75.36 30.58 34.17 2.87 2.75 65.01 61.53 14 21.33 14.13 2.74 2.61 75.46 82.61 15 A 19 20 A 24 27.07 24.03 4.27 3.70 68.21 71.93 14 34.15 19.50 1.18 0.50 63.64 77.50 15 A 19 20 A 24 29.32 33.33 1.74 3.05 68.07 61.99 15 A 19 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS 14 SAN JUAN 41.49 75.79 27.64 13.78 14 SALTA inactivos 65.51 15 A 19 20 A 24 TOTAL 14 Y MAS TOTAL 14 Y MAS TABLA XIII: (cont.) mujeres jóvenes por condición de actividad en hogares rurales con NBI (en %) EDAD SANTA CRUZ S. ESTERO SANTA FE T. DEL FUEGO ocupados TOTAL 14 Y MAS TOTAL inactivos 36.12 5.22 14 15.79 5.26 15 A 19 22.58 8.06 20 A 24 42.03 8.70 30.42 1.45 14 20.82 1.46 15 A 19 30.43 2.71 20 A 24 34.58 2.71 TOTAL 14 Y MAS TOTAL 14 Y MAS 29.17 2.12 14 27.38 2.73 15 A 19 35.79 3.51 20 A 24 32.06 2.94 TOTAL 14 Y MAS 14 TUCUMAN desocupados 45.71 5.71 0.00 0.00 15 A 19 0.00 0.00 20 A 24 30.00 0.00 TOTAL 14 Y MAS 19.62 2.93 14 11.65 2.68 15 A 19 21.72 4.95 20 A 24 23.83 5.32 33.00 2.01 Fuente : Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial sobre el CNP¨91, INDEC 1995. 108 �TABLA XIV: Jóvenes inactivos que no estudian. jovenes inactivos que estudian en % EDAD estudiantes no estudian B. AIRES TOTAL 14 Y MAS 11.18 88.82 14 60.16 39.84 15 A 19 38.28 61.72 20 A 24 10.12 89.88 CATAMARCA TOTAL 14 Y MAS 19.97 80.03 14 69.28 30.72 15 A 19 40.67 59.33 20 A 24 11.88 88.12 CHACO TOTAL 14 Y MAS 29.20 70.80 14 78.05 21.95 15 A 19 59.64 40.36 20 A 24 29.33 70.67 CHUBUT TOTAL 14 Y MAS 17.57 82.43 14 64.66 35.34 15 A 19 36.32 63.68 20 A 24 12.70 87.30 CORDOBA TOTAL 14 Y MAS 13.32 86.68 14 66.79 33.21 15 A 19 38.83 61.17 20 A 24 12.30 87.70 CORRIENTES TOTAL 14 Y MAS 31.18 68.82 14 80.22 19.78 15 A 19 59.11 40.89 20 A 24 45.21 54.79 E.RIOS TOTAL 14 Y MAS 11.99 88.01 14 61.36 38.64 15 A 19 32.57 67.43 20 A 24 6.27 93.73 FORMOSA TOTAL 14 Y MAS 26.14 73.86 14 73.98 26.02 15 A 19 45.86 54.14 20 A 24 14.32 85.68 JUJUY TOTAL 14 Y MAS 28.47 71.53 14 74.83 25.17 15 A 19 52.60 47.40 20 A 24 21.05 78.95 LA PAMPA TOTAL 14 Y MAS 10.38 89.62 14 60.47 39.53 15 A 19 38.10 61.90 20 A 24 10.34 89.66 LA RIOJA TOTAL 14 Y MAS 18.67 81.33 14 74.55 25.45 15 A 19 39.93 60.07 20 A 24 12.64 87.36 MENDOZA TOTAL 14 Y MAS 18.01 81.99 14 69.00 31.00 15 A 19 42.93 57.07 20 A 24 11.76 88.24 MISIONES TOTAL 14 Y MAS 22.41 77.59 14 66.27 33.73 15 A 19 37.03 62.97 20 A 24 12.76 87.24 NEUQUEN TOTAL 14 Y MAS 17.72 82.28 14 64.64 35.36 15 A 19 32.91 67.09 20 A 24 4.38 95.62 RIO NEGRO TOTAL 14 Y MAS 20.19 79.81 14 72.92 27.08 15 A 19 42.27 57.73 20 A 24 5.29 94.71 SALTA TOTAL 14 Y MAS 22.10 77.90 14 68.10 31.90 15 A 19 41.80 58.20 20 A 24 15.51 84.49 SAN JUAN TOTAL 14 Y MAS 20.91 79.09 14 68.36 31.64 15 A 19 49.71 50.29 20 A 24 10.42 89.58 SAN LUIS TOTAL 14 Y MAS 9.30 90.70 14 51.41 48.59 15 A 19 23.31 76.69 20 A 24 4.88 95.12 TABLA XIV: (cont.) jovenes inactivos que estudian en % EDAD estudiantes no estudian SANTA CRUZ S. ESTERO SANTA FE TOTAL 14 Y MAS 8.33 15 A 19 80.56 19.44 20 A 24 25.00 75.00 10.65 89.35 14 56.91 43.09 15 A 19 22.67 77.33 20 A 24 4.68 95.32 13.86 86.14 37.70 TOTAL 14 Y MAS TOTAL 14 Y MAS 14 62.30 15 A 19 36.59 63.41 20 A 24 9.29 90.71 0.00 100.00 14 100.00 0.00 15 A 19 100.00 0.00 20 A 24 TOTAL 64.35 91.67 T. DEL FUEGO TOTAL 14 Y MAS TUCUMAN 35.65 14 TOTAL 14 Y MAS 0.00 100.00 12.37 87.63 14 52.76 47.24 15 A 19 25.61 74.39 20 A 24 7.52 92.48 18.65 81.35 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del VNP´91, INDEC 1995. 109 �TABLA XV: Mujeres jóvenes inactivas que no estudian % de mujeres jóvenes inactivos que no estudian estudiantes no estudian TOTAL 14 Y MAS Bs. AIRES 6.75 93.25 14 60.16 39.84 15 A 19 38.28 61.72 20 A 24 10.12 89.88 CATAMARCA TOTAL 14 Y MAS 9.81 90.19 14 61.78 38.22 15 A 19 32.21 67.79 20 A 24 8.44 91.56 TOTAL 14 Y MAS CHACO 13.95 86.05 14 72.78 27.22 15 A 19 42.44 57.56 20 A 24 12.19 87.81 TOTAL 14 Y MAS CHUBUT 8.58 91.42 14 66.04 33.96 15 A 19 28.42 71.58 20 A 24 3.63 96.37 TOTAL 14 Y MAS CORDOBA 6.74 93.26 14 54.51 45.49 15 A 19 24.13 75.87 20 A 24 3.69 96.31 CORRIENTES TOTAL 14 Y MAS 15.70 84.30 14 77.63 22.37 15 A 19 50.06 49.94 20 A 24 17.91 82.09 ENTRE RIOS TOTAL 14 Y MAS 6.47 93.53 14 52.32 47.68 15 A 19 23.30 76.70 20 A 24 2.87 97.13 TOTAL 14 Y MAS FORMOSA 10.52 89.48 14 56.94 43.06 15 A 19 30.99 69.01 20 A 24 4.88 95.12 TOTAL 14 Y MAS JUJUY 12.66 87.34 14 72.08 27.92 15 A 19 38.76 61.24 20 A 24 8.41 91.59 LA PAMPA TOTAL 14 Y MAS 5.85 94.15 14 48.10 51.90 15 A 19 21.85 78.15 20 A 24 3.33 96.67 TOTAL 14 Y MAS LA RIOJA 11.27 88.73 14 64.32 35.68 15 A 19 37.91 62.09 20 A 24 7.93 92.07 TOTAL 14 Y MAS MENDOZA 6.80 93.20 14 55.51 44.49 15 A 19 23.37 76.63 20 A 24 3.06 96.94 TOTAL 14 Y MAS MISIONES 8.16 91.84 14 44.77 55.23 15 A 19 20.52 79.48 20 A 24 3.18 96.82 TOTAL 14 Y MAS NEUQUEN 8.91 91.09 14 65.92 34.08 15 A 19 27.56 72.44 20 A 24 2.98 97.02 RIO NEGRO TOTAL 14 Y MAS 9.31 90.69 14 65.50 34.50 15 A 19 28.22 71.78 20 A 24 3.33 96.67 TOTAL 14 Y MAS SALTA 10.13 89.87 14 61.51 38.49 15 A 19 29.74 70.26 20 A 24 6.35 93.65 TOTAL 14 Y MAS SAN JUAN 9.10 90.90 14 55.26 44.74 15 A 19 32.50 67.50 20 A 24 5.26 94.74 TOTAL 14 Y MAS SAN LUIS 5.89 94.11 14 47.74 52.26 15 A 19 20.47 79.53 20 A 24 2.62 97.38 110 TABLA XV: (cont.) SANTA CRUZ S. ESTERO SANTA FE TOTAL 14 Y MAS 13.93 86.07 14 86.67 13.33 15 A 19 44.19 55.81 20 A 24 2.94 97.06 TOTAL 14 Y MAS 5.78 94.22 14 42.63 57.37 15 A 19 17.44 82.56 20 A 24 3.13 96.87 7.01 92.99 TOTAL 14 Y MAS 14 55.43 44.57 15 A 19 21.61 78.39 20 A 24 3.54 96.46 0.00 0.00 T. DEL FUEGO TOTAL 14 Y MAS 14 0.00 0.00 15 A 19 0.00 0.00 20 A 24 TUCUMAN TOTAL TOTAL 14 Y MAS 0.00 0.00 6.86 93.14 14 45.01 54.99 15 A 19 22.65 77.35 20 A 24 3.52 96.48 9.53 90.47 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP´91, INDEC, 1995. �TABLA XVI: Población con NBI en localidades de hasta 5.000 habitantes por condición de actividad, según sexo y tramo etario POBLACION EN HOGARES CON NBI PROVINCIA BS. AS TRAMO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas MISIONES TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas NEUQUEN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CATAMARCA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CHACO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CHUBUT TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CORDOBA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CORRIENTES TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas LA PAMPA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas LA RIOJA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas MENDOZA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas ENTRE RIOS TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas FORMOSA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas JUJUY TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas POBLACION NBI EN LOCALIDADES DE 2000 A 5000 HABITANTES Condicion de ocupacion Condicion de ocupacion en porcentaje Ocupado desoc. Inactivo Ignorado Ocupado desoc. Inactivo Ignorado total TOTAL 12807 5763 465 6556 23 45.00 3.63 51.19 0.18 100 1545 1109 93 340 3 71.78 6.02 22.01 0.19 100 4918 3058 187 1665 8 62.18 3.80 33.86 0.16 100 1642 496 90 1050 6 30.21 5.48 63.95 0.37 100 4702 1100 95 3501 6 23.39 2.02 74.46 0.13 100 8054 4087 288 3667 12 50.74 3.58 45.53 0.15 100 1336 822 69 444 1 61.53 5.16 33.23 0.07 100 2760 2077 134 548 1 75.25 4.86 19.86 0.04 100 1332 418 39 870 5 31.38 2.93 65.32 0.38 100 2626 770 46 1805 5 29.32 1.75 68.74 0.19 100 3708 2008 188 1503 9 54.15 5.07 40.53 0.24 100 633 353 61 218 1 55.77 9.64 34.44 0.16 100 1322 1072 75 173 2 81.09 5.67 13.09 0.15 100 719 213 24 481 1 29.62 3.34 66.90 0.14 100 1034 370 28 631 5 35.78 2.71 61.03 0.48 100 2013 935 52 1023 3 46.45 2.58 50.82 0.15 100 348 173 20 154 1 49.71 5.75 44.25 0.29 100 685 503 11 171 0 73.43 1.61 24.96 0.00 100 333 71 8 253 1 21.32 2.40 75.98 0.30 100 647 188 13 445 1 29.06 2.01 68.78 0.15 100 12018 6532 134 5305 47 54.35 1.11 44.14 0.39 100 2192 1504 35 643 10 68.61 1.60 29.33 0.46 100 3952 3155 43 748 6 79.83 1.09 18.93 0.15 100 2118 693 24 1387 14 32.72 1.13 65.49 0.66 100 3756 1180 32 2527 17 31.42 0.85 67.28 0.45 100 2130 1017 126 987 0 47.75 5.92 46.34 0.00 100 355 205 36 114 0 57.75 10.14 32.11 0.00 100 699 517 46 136 0 73.96 6.58 19.46 0.00 100 385 85 23 277 0 22.08 5.97 71.95 0.00 100 691 210 21 460 0 30.39 3.04 66.57 0.00 100 16106 6761 592 8719 34 41.98 3.68 54.14 0.21 100 1911 1238 129 539 5 64.78 6.75 28.21 0.26 100 5974 3569 229 2162 14 59.74 3.83 36.19 0.23 100 1942 587 90 1258 7 30.23 4.63 64.78 0.36 100 6279 1367 144 4760 8 21.77 2.29 75.81 0.13 100 5531 2428 199 2828 76 43.90 3.60 51.13 1.37 100 871 440 58 357 16 50.52 6.66 40.99 1.84 100 1817 1243 78 480 16 68.41 4.29 26.42 0.88 100 899 233 35 615 16 25.92 3.89 68.41 1.78 100 1944 512 28 1376 28 26.34 1.44 70.78 1.44 100 2775 1118 115 1539 3 40.29 4.14 55.46 0.11 100 344 231 29 83 1 67.15 8.43 24.13 0.29 100 1008 590 45 372 1 58.53 4.46 36.90 0.10 100 395 100 20 274 1 25.32 5.06 69.37 0.25 100 1028 197 21 810 0 19.16 2.04 78.79 0.00 100 3039 1535 84 1406 14 50.51 2.76 46.27 0.46 100 539 279 25 231 4 51.76 4.64 42.86 0.74 100 1050 778 18 252 2 74.10 1.71 24.00 0.19 100 444 127 19 294 4 28.60 4.28 66.22 0.90 100 1006 351 22 629 4 34.89 2.19 62.52 0.40 100 4916 2322 202 2384 8 47.23 4.11 48.49 0.16 100 728 499 52 175 2 68.54 7.14 24.04 0.27 100 1662 1138 82 442 0 68.47 4.93 26.59 0.00 100 767 274 34 458 1 35.72 4.43 59.71 0.13 100 1759 411 34 1309 5 23.37 1.93 74.42 0.28 100 4945 1757 203 2978 7 35.53 4.11 60.22 0.14 100 758 365 67 323 3 48.15 8.84 42.61 0.40 100 1664 881 84 697 2 52.94 5.05 41.89 0.12 100 712 199 26 486 1 27.95 3.65 68.26 0.14 100 1811 312 26 1472 1 17.23 1.44 81.28 0.06 100 7873 4242 166 3424 41 53.88 2.11 43.49 0.52 100 1392 790 42 553 7 56.75 3.02 39.73 0.50 100 2496 2011 56 422 7 80.57 2.24 16.91 0.28 100 1394 445 31 914 4 31.92 2.22 65.57 0.29 100 2591 996 37 1535 23 38.44 1.43 59.24 0.89 100 6826 3185 250 3373 18 46.66 3.66 49.41 0.26 100 1268 641 72 550 5 50.55 5.68 43.38 0.39 100 2230 1699 88 440 3 76.19 3.95 19.73 0.13 100 1228 256 45 923 4 20.85 3.66 75.16 0.33 100 2100 589 45 1460 6 28.05 2.14 69.52 0.29 100 111 �TABLA XVI: (cont.) POBLACION EN HOGARES CON NBI POBLACION NBI EN LOCALIDADES DE 2000 A 5000 HABITANTES Condicion de ocupacion Condicion de ocupacion en porcentaje Ocupado desocupado Inactivo Ignorado Ocupado desocupado Inactivo Ignorado total PROVINCIA TRAMO TOTAL RIO NEGRO TOTAL 9577 V de 14 a 24 1470 V de 25 y Mas 3310 M de 14 a 24 1678 M de 25 y Mas 3119 SALTA TOTAL 8552 V de 14 a 24 1469 V de 25 y Mas 2852 M de 14 a 24 1511 M de 25 y Mas 2720 SANTA CRUZ TOTAL 912 V de 14 a 24 106 V de 25 y Mas 391 M de 14 a 24 129 M de 25 y Mas 286 SAN JUAN TOTAL 2494 V de 14 a 24 396 V de 25 y Mas 850 M de 14 a 24 465 M de 25 y Mas 783 SAN LUIS TOTAL 2628 V de 14 a 24 429 V de 25 y Mas 925 M de 14 a 24 410 M de 25 y Mas 864 SANTA FE TOTAL 15767 V de 14 a 24 1956 V de 25 y Mas 5777 M de 14 a 24 2011 M de 25 y Mas 6023 S. D. ESTERO TOTAL 8569 V de 14 a 24 1435 V de 25 y Mas 2813 M de 14 a 24 1473 M de 25 y Mas 2848 TUCUMAN TOTAL 5848 V de 14 a 24 1026 V de 25 y Mas 1950 M de 14 a 24 995 M de 25 y Mas 1877 T DEL FUEGOTOTAL V de 14 a 24 0 V de 25 y Mas 0 M de 14 a 24 0 M de 25 y Mas 0 5065 925 2535 489 1116 3927 695 2086 329 817 553 65 332 38 118 1050 236 588 91 135 1443 277 724 130 312 6515 1220 3421 666 1208 4262 873 2067 441 881 2241 450 1269 196 326 489 126 186 84 93 317 96 106 47 68 47 11 12 7 17 109 25 39 26 19 71 14 27 20 10 553 138 228 76 111 135 38 35 35 27 325 110 110 53 52 4008 419 585 1101 1903 4249 673 649 1123 1804 312 30 47 84 151 1327 134 220 346 627 1107 138 171 259 539 8670 597 2120 1258 4695 4126 520 702 986 1918 3265 459 571 745 1490 15 0 4 4 7 59 5 11 12 31 0 0 0 0 0 8 1 3 2 2 7 0 3 1 3 29 1 8 11 9 46 4 9 11 22 17 7 0 1 9 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 TOTAL PAIS V de 14 a 24 41.85 28.50 17.67 65.61 61.01 49.68 45.81 22.76 74.32 66.32 34.21 28.30 12.02 65.12 52.80 53.21 33.84 25.88 74.41 80.08 42.12 32.17 18.49 63.17 62.38 54.99 30.52 36.70 62.56 77.95 48.15 36.24 24.96 66.94 67.35 55.83 44.74 29.28 74.87 79.38 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.16 0.00 0.12 0.24 0.22 0.69 0.34 0.39 0.79 1.14 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.32 0.25 0.35 0.43 0.26 0.27 0.00 0.32 0.24 0.35 0.18 0.05 0.14 0.55 0.15 0.54 0.28 0.32 0.75 0.77 0.29 0.68 0.00 0.10 0.48 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 0 0 0 0 0 147088 68746 5110 72756 476 46.74 3.47 49.46 0.32 100.00 22507 13390 1346 7694 77 59.49 5.98 34.18 0.34 100.00 V de 25 y Mas 51105 35313 1919 13773 100 69.10 3.76 26.95 0.20 100.00 M de 14 a 24 22982 6577 856 15442 107 28.62 3.72 67.19 0.47 100.00 M de 25 y Mas 50494 13466 989 35847 192 26.67 1.96 70.99 0.38 100.00 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP´91, INDEC, 1995. 112 5.11 8.57 5.62 5.01 2.98 3.71 6.54 3.72 3.11 2.50 5.15 10.38 3.07 5.43 5.94 4.37 6.31 4.59 5.59 2.43 2.70 3.26 2.92 4.88 1.16 3.51 7.06 3.95 3.78 1.84 1.58 2.65 1.24 2.38 0.95 5.56 10.72 5.64 5.33 2.77 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 %OCUP. %DESOC.%INACTIVOS %IGNORADO TOTAL POBLACION CON NBI ENLOCALIDADES DE 2000 A 5000 HABITANTES TOTAL 52.89 62.93 76.59 29.14 35.78 45.92 47.31 73.14 21.77 30.04 60.64 61.32 84.91 29.46 41.26 42.10 59.60 69.18 19.57 17.24 54.91 64.57 78.27 31.71 36.11 41.32 62.37 59.22 33.12 20.06 49.74 60.84 73.48 29.94 30.93 38.32 43.86 65.08 19.70 17.37 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 �TABLA XVII: Jóvenes rurales de 14 a 24 años en hogares con NBI ocupados en la rama agraria por categoría ocupacional PROVINCIATRAMO Total Córdoba TOTAL 16160 V de 14 a 24 3279 M de 14 a 24 600 Corrientes TOTAL 19717 V de 14 a 24 4781 M de 14 a 24 1401 La Pampa TOTAL 2855 V de 14 a 24 600 M de 14 a 24 102 La Rioja TOTAL 3573 V de 14 a 24 850 M de 14 a 24 222 Mendoza TOTAL 22398 V de 14 a 24 5454 M de 14 a 24 1837 Río Negro TOTAL 7028 V de 14 a 24 1414 M de 14 a 24 245 Salta TOTAL 27067 V de 14 a 24 6864 M de 14 a 24 1347 Santa Cruz TOTAL 833 V de 14 a 24 99 M de 14 a 24 5 San Juan TOTAL 5939 V de 14 a 24 1665 M de 14 a 24 258 San Luis TOTAL 3965 V de 14 a 24 704 M de 14 a 24 97 Santa Fe TOTAL 18730 V de 14 a 24 4767 M de 14 a 24 1432 Sgo Estero TOTAL 30959 V de 14 a 24 8104 M de 14 a 24 1895 Tucumán TOTAL 17981 V de 14 a 24 5495 M de 14 a 24 559 T. Fuego TOTAL 127 V de 14 a 24 4 M de 14 a 24 0 Misiones TOTAL 37721 V de 14 a 24 8823 M de 14 a 24 3589 Neuquén TOTAL 4488 V de 14 a 24 968 M de 14 a 24 154 Bs. As al TOTAL 19869 V de 14 a 24 4534 M de 14 a 24 835 E.Ríos al TOTAL 10853 V de 14 a 24 2619 M de 14 a 24 416 Formosa al TOTAL 18554 V de 14 a 24 4627 M de 14 a 24 1177 Jujuy TOTAL 12240 V de 14 a 24 2771 M de 14 a 24 902 Catamarca TOTAL 4993 V de 14 a 24 1399 M de 14 a 24 211 Chaco TOTAL 57092 V de 14 a 24 13911 M de 14 a 24 7243 Chubut TOTAL 3135 V de 14 a 24 681 M de 14 a 24 106 POBLACION EN HOGARES CON NBI DE AREAS RURALES SEGUN SEXO Y EDAD porcentajes Categoria ocupacional en la rama agraria obrero o empleado F. sin obrero o empleado F. sin Patron o Sector Sector DomesticoCuenta rem. Patron o Sector Sector Domestico Cuenta rem. socio publico privado propia fija ignorado socio publico privado propia fija ignorado TOTAL 667 7197 71 0 5002 3192 31 4 45 0 0 31 20 0 100 36 1537 13 0 851 819 23 1 47 0 0 26 25 1 100 0 158 1 0 53 388 0 0 26 0 0 9 65 0 100 410 6607 65 0 6746 5873 16 2 34 0 0 34 30 0 100 14 1901 5 0 1136 1722 3 0 40 0 0 24 36 0 100 5 89 0 0 267 1040 0 0 6 0 0 19 74 0 100 188 1173 17 0 795 681 1 7 41 1 0 28 24 0 100 5 257 0 0 103 235 0 1 43 0 0 17 39 0 100 1 10 0 0 1 90 0 1 10 0 0 1 88 0 100 64 1080 78 0 1541 801 9 2 30 2 0 43 22 0 100 2 248 17 0 343 237 3 0 29 2 0 40 28 0 100 0 70 0 0 46 106 0 0 32 0 0 21 48 0 100 426 13515 75 0 4768 3597 17 2 60 0 0 21 16 0 100 42 3376 13 0 989 1026 8 1 62 0 0 18 19 0 100 4 1004 7 0 182 640 0 0 55 0 0 10 35 0 100 403 4746 41 0 1133 690 15 6 68 1 0 16 10 0 100 9 1031 13 0 156 205 0 1 73 1 0 11 14 0 100 0 152 0 0 27 66 0 0 62 0 0 11 27 0 100 595 12508 155 0 8436 5326 47 2 46 1 0 31 20 0 100 148 3643 31 0 1705 1334 3 2 53 0 0 25 19 0 100 33 326 4 0 285 699 0 2 24 0 0 21 52 0 100 51 657 1 0 83 28 13 6 79 0 0 10 3 2 100 1 87 0 0 4 7 0 1 88 0 0 4 7 0 100 0 1 0 0 0 4 0 0 20 0 0 0 80 0 100 176 3635 53 0 1258 814 3 3 61 1 0 21 14 0 100 21 1091 22 0 303 227 1 1 66 1 0 18 14 0 100 1 133 6 0 28 90 0 0 52 2 0 11 35 0 100 106 1379 24 0 1627 822 7 3 35 1 0 41 21 0 100 2 296 6 0 205 195 0 0 42 1 0 29 28 0 100 6 17 0 0 7 67 0 6 18 0 0 7 69 0 100 604 10786 213 0 3329 3728 70 3 58 1 0 18 20 0 100 10 2781 49 0 650 1263 14 0 58 1 0 14 26 0 100 19 641 15 0 123 626 8 1 45 1 0 9 44 1 100 411 11053 253 0 10839 8318 85 1 36 1 0 35 27 0 100 68 3553 48 0 2156 2248 31 1 44 1 0 27 28 0 100 7 529 0 0 356 1000 3 0 28 0 0 19 53 0 100 689 10466 450 0 3905 2383 88 4 58 3 0 22 13 0 100 140 3416 87 0 915 906 31 3 62 2 0 17 16 1 100 22 300 0 0 96 137 4 4 54 0 0 17 25 1 100 3 109 0 0 12 3 0 2 86 0 0 9 2 0 100 0 4 0 0 0 0 0 0 100 0 0 0 0 0 100 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 985 8804 126 0 14364 13391 51 3 23 0 0 38 36 0 100 118 2303 19 0 2377 3991 15 1 26 0 0 27 45 0 100 32 244 0 0 551 2758 4 1 7 0 0 15 77 0 100 99 1211 219 0 1789 1160 10 2 27 5 0 40 26 0 100 3 262 35 0 235 433 0 0 27 4 0 24 45 0 100 0 11 3 0 23 117 0 0 7 2 0 15 76 0 100 945 13223 123 0 3567 1982 19 5 67 1 0 18 10 0 100 51 3434 16 0 629 404 0 1 76 0 0 14 9 0 100 16 429 0 0 79 307 1 2 51 0 0 9 37 0 100 276 4957 77 0 3499 2016 28 3 46 1 0 32 19 0 100 2 1398 38 0 650 526 5 0 53 1 0 25 20 0 100 0 124 0 0 25 267 0 0 30 0 0 6 64 0 100 410 3409 48 0 8797 5798 92 2 18 0 0 47 31 0 100 30 956 6 0 1487 2113 35 1 21 0 0 32 46 1 100 2 173 1 0 209 792 0 0 15 0 0 18 67 0 100 205 7241 56 0 2647 2076 15 2 59 0 0 22 17 0 100 18 1934 13 0 311 493 2 1 70 0 0 11 18 0 100 0 324 0 0 191 387 0 0 36 0 0 21 43 0 100 47 1775 110 0 1966 1087 8 1 36 2 0 39 22 0 100 3 585 24 0 384 402 1 0 42 2 0 27 29 0 100 0 52 0 0 34 124 1 0 25 0 0 16 59 0 100 2539 26764 94 0 10927 16713 55 4 47 0 0 19 29 0 100 124 7131 37 0 1811 4798 10 1 51 0 0 13 34 0 100 39 3059 4 0 596 3544 1 1 42 0 0 8 49 0 100 100 1172 25 0 1065 769 4 3 37 1 0 34 25 0 100 0 257 9 0 123 291 1 0 38 1 0 18 43 0 100 0 4 0 0 21 81 0 0 4 0 0 20 76 0 100 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP´91, INDEC, 1995. 113 �TABLA XVIII: Jóvenes rurales de 14 a 24 años en hogares con NBI ocupados en la rama no agraria por categoría ocupacional. Provincia Tramo Córdoba TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 TOTAL V de 14 a 24 M de 14 a 24 Corrientes La Pampa La Rioja Mendoza Río Negro Salta Santa Cruz San Juan San Luis Santa Fe S. Estero Tucumán T. Del Fuego Misiones Neuquén Bs. As E. Ríos Formosa Jujuy Catamarca Chaco Chubut TOTAL PAIS TOTAL POBLACION JOVEN EN HOGARES NBI DE AREAS RURALES OCUPADOS EN LA RAMA NO AGRARIA Categoria ocupacional en la rama NO agraria PORCENTAJES Total obrero o empleado obrero o empleado F. OCUPADOS Patron o Sector Sector DomesticoCuenta F.sin Patron osector S. S. C.Prop. sin rem. Ig. socio publico privado propia rem. Fija ign. socio publico privado domes. fija 14746 2277 1705 8386 1205 1044 1565 237 190 4458 569 431 11196 2122 1230 4306 699 507 11971 1215 1606 1024 123 51 3040 393 388 3478 509 325 10490 1623 1345 12855 1435 1833 18950 2833 2354 97 17 3 12019 1733 2305 3564 563 525 16906 2744 1813 7391 1329 953 7871 820 1241 5016 706 504 6117 591 660 8528 1198 1179 2207 295 253 176181 371 28 11 125 6 0 43 1 0 31 2 0 283 13 13 143 17 5 82 7 5 13 1 0 50 1 1 82 12 3 312 27 14 120 5 6 211 28 12 13 0 0 165 16 0 40 5 5 633 67 24 129 20 3 68 2 0 46 2 1 46 3 4 164 11 2 43 1 4 3213 4570 1282 268 1596 452 60 433 142 19 501 147 32 5258 1408 473 1770 459 128 2041 386 61 226 42 10 1148 233 82 1006 319 59 3915 1004 245 1944 555 89 5086 1293 289 53 9 3 3565 1046 158 963 266 30 7514 1792 512 2046 729 90 831 184 41 1025 217 40 573 119 40 1682 498 76 463 144 18 48209 1761 107 101 1428 191 34 307 37 16 2569 283 119 1039 90 70 692 79 40 2477 156 102 675 75 17 701 56 20 803 54 21 1556 119 91 2648 219 213 3954 367 103 0 0 0 949 133 74 907 146 50 1764 167 76 1084 119 60 1880 183 99 1521 170 54 3204 313 154 1919 267 79 668 53 37 34506 2089 30 750 1429 54 498 221 1 86 403 11 165 1372 4 503 658 12 250 1666 46 541 31 0 22 439 2 232 359 1 120 2021 13 811 1940 37 774 3022 10 1394 0 0 0 1910 47 817 432 16 224 2474 26 861 1186 14 470 844 30 379 579 3 232 542 8 198 1306 26 496 379 9 141 25302 3944 578 222 2279 345 136 321 34 19 486 59 37 2551 405 91 764 106 20 3530 429 403 71 4 1 492 64 33 723 75 21 1800 281 36 3408 403 250 4872 969 184 31 8 0 2165 276 253 644 77 89 3209 457 92 1813 282 82 2230 224 246 1307 236 75 932 88 63 1580 272 99 508 54 26 39660 1939 221 346 1419 129 302 239 22 49 424 49 75 677 195 79 255 25 59 2092 180 472 8 1 1 205 36 20 476 45 100 819 166 148 2707 200 484 1720 160 368 0 0 0 3189 200 999 550 48 122 1262 223 231 1063 145 242 1957 193 460 526 77 102 805 55 197 1815 118 396 146 34 27 24293 72 31 7 110 28 14 1 0 1 44 18 3 16 7 1 24 1 5 83 11 22 0 0 0 5 1 0 29 3 1 67 13 0 88 16 17 85 6 4 0 0 0 76 15 4 28 5 5 50 12 17 70 20 6 61 4 16 12 1 0 15 5 4 62 6 31 0 0 0 3 1 1 1 0 0 3 0 0 1 0 0 3 1 1 3 2 1 1 1 0 1 1 0 2 0 0 2 2 1 3 2 1 1 0 0 1 1 1 13 0 0 1 1 0 1 1 1 4 2 1 2 2 0 1 0 0 1 0 0 1 1 1 2 1 0 2 0 2 998 1,82 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del CNP´91, INDEC, 1995. 114 31 56 16 19 38 6 28 60 10 11 26 7 47 66 38 41 66 25 17 32 4 22 34 20 38 59 21 29 63 18 37 62 18 15 39 5 27 46 12 55 53 100 30 60 7 27 47 6 44 65 28 28 55 9 11 22 3 20 31 8 9 20 6 20 42 6 21 49 7 27,36 12 5 6 17 16 3 20 16 8 58 50 28 9 4 6 16 11 8 21 13 6 66 61 33 23 14 5 23 11 6 15 7 7 21 15 12 21 13 4 0 0 0 8 8 3 25 26 10 10 6 4 15 9 6 24 22 8 30 24 11 52 53 23 23 22 7 30 18 15 19,59 14 1 44 17 4 48 14 0 45 9 2 38 12 0 41 15 2 49 14 4 34 3 0 43 14 1 60 10 0 37 19 1 60 15 3 42 16 0 59 0 0 0 16 3 35 12 3 43 15 1 47 16 1 49 11 4 31 12 0 46 9 1 30 15 2 42 17 3 56 14,36 27 25 13 27 29 13 21 14 10 11 10 9 23 19 7 18 15 4 29 35 25 7 3 2 16 16 9 21 15 6 17 17 3 27 28 14 26 34 8 32 47 0 18 16 11 18 14 17 19 17 5 25 21 9 28 27 20 26 33 15 15 15 10 19 23 8 23 18 10 22,51 13 10 20 17 11 29 15 9 26 10 9 17 6 9 6 6 4 12 17 15 29 1 1 2 7 9 5 14 9 31 8 10 11 21 14 26 9 6 16 0 0 0 27 12 43 15 9 23 7 8 13 14 11 25 25 24 37 10 11 20 13 9 30 21 10 34 7 12 11 13,79 SUMA 0 1 0 1 2 1 0 0 1 1 3 1 0 0 0 1 0 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 1 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 1 1 0 0 1 1 2 1 1 0 1 0 0 0 0 1 1 1 1 3 0 0 0 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 0,57 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 �TABLA XIX: Jóvenes de 14 a 24 años de hogares con NBI en localidades de 2000 a 5000 habitantes por categoría ocupacional en la rama agraria según sexo y provincias para el total del país (en porcentaje) JOVENES (14 A 24 AÑOS) CON NBI - LOCALIDADES DE 2000 A 5000 HAB., SEGUN SEXO Y CATEGORÍA OCUPACIONAL EN LA RAMA AGRARIA Patron o Sector VARONES Sector DomesticoCuenta socio publico privado Renum. Patron o Sector MUJERES Domestico Cuenta Sector BS AS 3.55 65.36 3.17 propia fija ignorado total socio publico privado 17.61 0.00 9.75 0.57 100 5.55 63.87 3.23 CATAMARCA 2.84 44.92 2.36 0.00 28.13 21.75 0.00 100 4.62 42.02 2.52 propia Renum. fija ignorado 0.00 21.70 5.55 0.00 33.19 17.65 0.10 total 100 100 CHACO 2.30 58.61 0.32 0.00 15.41 23.35 0.00 100 4.10 61.84 0.61 0.00 16.08 17.36 CHHUBUT 1.18 41.76 2.94 0.00 45.29 8.82 0.00 100 1.87 41.12 4.67 0.00 45.79 6.54 0.00 100 CORDOBA 4.84 64.51 2.35 0.00 18.63 9.67 0.00 100 7.11 61.29 3.07 0.00 21.52 7.01 0.00 CORRIENTES 0.00 51.08 0.43 0.00 27.49 21.00 0.00 100 0.00 51.75 0.70 0.00 32.52 15.03 0.00 100 ENTRE RIOS 1.31 32.64 18.55 22.40 18.32 5.47 1.31 100 2.78 36.44 28.10 0.00 25.00 5.88 1.80 100 100 100 FORMOSA 1.65 26.75 1.58 0.00 41.61 27.85 0.55 100 3.48 24.82 2.32 0.00 51.52 17.27 0.58 100 JUJUY 1.49 88.89 1.04 0.00 3.58 4.62 0.37 100 1.05 90.45 0.65 0.00 4.84 2.36 0.65 100 LA PAMPA 3.32 57.93 1.11 0.00 31.73 5.90 0.00 100 4.84 57.53 1.61 0.00 32.26 3.76 0.00 100 LA RIOJA 0.00 60.98 4.65 0.00 20.67 13.44 0.26 100 0.00 64.88 5.37 0.00 25.21 4.13 0.41 100 MENDOZA 1.68 66.42 0.00 0.00 21.27 10.63 0.00 100 3.31 65.81 0.00 0.00 25.74 5.15 0.00 100 MISIONES 6.35 48.89 0.99 0.00 26.38 17.39 0.00 100 7.31 52.46 0.95 0.00 30.52 8.74 0.00 100 NEUQUEN 0.88 41.59 7.08 0.00 36.28 14.16 0.00 100 1.19 45.24 9.52 0.00 35.71 8.33 0.00 100 RIO NEGRO 2.36 75.72 1.05 0.00 14.96 5.91 0.00 100 2.74 79.79 1.26 0.00 14.95 1.26 0.00 100 SALTA 2.53 77.45 2.19 0.00 11.28 6.12 0.44 100 3.34 79.05 2.70 0.00 11.44 2.83 0.64 100 SAN JUAN 0.72 79.95 0.72 0.00 11.22 7.40 0.00 100 0.80 75.60 1.20 0.00 14.00 8.40 0.00 100 SAN LUIS 0.00 15.63 0.00 0.00 60.16 24.22 0.00 100 0.00 18.39 0.00 0.00 70.11 11.49 0.00 100 S. DEL ESTERO 1.93 51.68 0.62 0.00 23.66 22.11 0.00 100 2.86 54.77 0.95 0.00 27.33 14.09 0.00 100 STA CRUZ STA FE 0.00 1.24 42.31 51.36 7.69 3.22 0.00 0.00 42.31 24.89 7.69 19.00 0.00 0.28 100 100 0.00 1.77 36.84 52.56 10.53 4.19 0.00 0.00 52.63 28.52 0.00 12.95 0.00 0.00 100 100 TUCUMAN 3.22 58.63 12.43 0.00 15.50 10.23 0.00 100 3.55 63.20 18.02 0.00 9.64 5.58 0.00 100 total país 0.82 61.87 1.64 0.25 18.17 16.83 0.41 100.00 0.33 46.82 1.49 10.75 11.66 28.95 0.00 100.00 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento del CNP´91, INDEC, 2000.. TABLA XIX (cont.): Jóvenes de 14 a 24 años de hogares con NBI en localidades de 2000 a 5000 habitantes por categoría ocupacional en la rama no agraria según sexo y provincias para el total del país JOVENES (14 A 24 AÑOS) CON NBI - LOCALIDADES DE 2000 A 5000 HAB., SEGUN SEXO Y CATEGORÍA OCUPACIONAL EN LA RAMA NO AGRARIA varones total BS AS 100.00 MISIONES 100.00 NEUQUEN 100.00 CATAMARCA 100.00 CHACO 100.00 CHUBUT 100.00 CORDOBA 100.00 CORRIENTES 100.00 LA PAMPA 100.00 LA RIOJA 100.00 MENDOZA 100.00 ENTRE RIOS 100.00 FORMOSA 100.00 JUJUY 100.00 RIO NEGRO 100.00 SALTA 100.00 STA CRUZ 100.00 SAN JUAN 100.00 SAN LUIS 100.00 STA FE 100.00 SANT DEL ESTERO 100.00 TUCUMAN 100.00 total país 100.00 Patron o Sector Sector socio privado 2.44 2.13 0.64 0.00 4.62 0.00 1.28 2.38 0.00 0.00 0.00 0.00 1.80 0.00 2.02 1.31 1.79 0.76 0.00 2.03 0.79 3.19 1.76 publico 65.31 60.64 66.35 34.43 59.45 65.33 61.66 36.39 66.45 54.69 67.66 46.99 33.93 39.40 64.00 51.15 39.29 78.63 71.56 68.88 50.49 37.05 59.47 6.09 10.90 13.14 37.70 10.08 24.00 5.54 11.56 7.74 28.65 5.58 16.92 22.82 35.43 8.89 12.46 50.00 10.69 3.21 6.90 13.21 18.33 10.86 mujeres DomesticoCuenta 0.95 1.06 0.32 1.64 2.31 2.67 3.19 1.02 0.00 0.52 0.00 5.26 1.20 2.32 0.67 1.97 0.00 0.00 1.83 0.00 2.17 0.00 1.33 Renum. propia fija 16.65 10.64 15.06 13.11 15.34 6.67 18.00 27.55 19.35 11.98 18.96 20.30 23.12 16.56 16.76 23.61 8.93 9.16 17.43 9.61 25.44 28.69 17.24 8.13 12.50 4.49 11.48 8.19 1.33 10.22 19.05 6.45 4.17 7.81 8.27 15.92 4.30 7.65 9.51 0.00 0.76 5.96 10.96 7.89 11.55 8.75 ignorado 0.44 2.13 0.00 1.64 0.00 0.00 0.11 2.04 0.00 0.00 0.00 2.26 1.20 1.99 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 1.62 0.00 1.20 0.59 total 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 Patron o Sector Sector socio privado 1.32 2.15 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.90 0.00 0.82 0.99 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2.56 1.32 0.00 1.39 0.27 0.00 0.69 publico 28.24 7.36 25.58 33.93 12.80 19.74 20.31 6.79 13.59 22.13 40.89 15.15 9.26 18.86 20.09 10.04 51.28 28.95 13.58 23.52 12.67 12.99 20.53 4.19 4.29 9.77 3.57 7.97 2.63 2.26 4.98 4.85 16.39 1.48 4.24 16.36 18.29 4.62 7.23 10.26 6.58 9.88 2.79 9.70 2.60 5.96 Domestico 47.49 59.82 54.88 41.07 63.29 68.42 65.10 62.90 71.84 39.34 51.23 78.79 54.94 51.43 57.27 49.00 28.21 50.00 58.02 59.76 60.92 72.73 56.10 Cuenta Renum. propia fija 5.07 1.53 2.33 17.86 10.39 7.89 9.03 4.52 3.88 7.38 0.00 1.21 1.23 9.14 6.93 14.86 0.00 6.58 13.58 5.75 4.04 11.69 6.02 12.74 24.85 7.44 3.57 5.56 1.32 3.30 19.46 5.83 13.93 5.42 0.61 10.80 2.29 11.09 18.88 7.69 6.58 4.94 6.79 9.70 0.00 9.93 ignorado 0.94 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.45 0.00 0.00 0.00 0.00 7.41 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 2.70 0.00 0.77 Fuente: Elaboración propia con datos del CNP´91, INDEC, 2000.. 115 �TABLA XX: Asistencia a establecimientos educativos de población rural con NBI, discriminada por sexo y tramo etáreo, según provincias. ASISTEN Nunca provincia edad y sexo Bs. As. TOTAL AsistTOTAL rio Nivel 28 0 9378 247 982 982 0 452 499 19 12 0 27549 3576 309 309 0 256 33 11 9 0 8100 143 1348 1348 0 424 812 106 6 0 M de 25 y Mas 18314 2600 289 289 0 247 20 21 1 0 TOTAL 20700 1788 1575 1575 0 770 710 73 22 0 V de 14 a 24 3535 111 777 777 0 386 375 15 1 0 V de 25 y Mas 7474 683 78 78 0 66 4 6 2 0 M de 14 a 24 2840 73 633 633 0 253 317 46 17 0 TOTAL 6851 921 87 87 0 65 14 6 2 0 53853 6122 2471 2471 0 1100 1203 112 54 2 0 7633 274 1026 1026 0 473 531 10 12 21929 3090 162 162 0 129 17 7 8 1 6849 204 1083 1083 0 355 621 89 17 1 M de 25 y Mas 17442 2554 200 200 0 143 34 6 17 0 TOTAL 57097 11582 4483 4483 0 3329 1032 90 17 15 V de 14 a 24 10266 726 2274 2274 0 1806 438 25 5 0 V de 25 y Mas 19800 4988 245 245 0 198 14 21 1 11 0 8606 476 1759 1759 0 1156 556 39 8 M de 25 y Mas 18425 5392 205 205 0 169 24 5 3 4 TOTAL 88434 20832 4268 4268 0 2903 1154 187 16 8 V de 14 a 24 17763 1885 1954 1954 0 1360 516 67 7 4 V de 25 y Mas 31901 8077 293 293 0 263 22 8 0 0 M de 14 a 24 14158 1860 1726 1726 0 1041 590 92 3 0 M de 25 y Mas 24612 9010 295 295 0 239 26 20 6 4 TOTAL 8942 2141 510 510 0 242 261 6 1 0 V de 14 a 24 1492 75 214 214 0 112 97 4 1 0 V de 25 y Mas 3659 1065 16 16 0 12 4 0 0 0 M de 14 a 24 1183 67 250 250 0 102 146 2 0 0 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 2608 934 30 30 0 16 14 0 0 0 36097 5058 1721 1721 0 832 839 50 0 0 0 5749 263 781 781 0 395 374 12 0 13985 2549 96 96 0 86 10 0 0 0 4822 155 742 742 0 265 447 30 0 0 M de 25 y Mas 11541 2091 102 102 0 86 8 0 0 TOTAL 42061 7184 3359 3359 0 1917 1318 102 9 13 4 V de 25 y Mas M de 14 a 24 V de 14 a 24 8 8062 351 1824 1824 0 1077 716 24 3 15391 2778 153 153 0 119 23 2 4 5 6289 441 1242 1242 0 616 563 63 0 0 M de 25 y Mas 12319 3614 140 140 0 105 16 13 2 4 TOTAL 30964 4826 2861 2861 0 1075 1644 103 32 7 0 V de 25 y Mas M de 14 a 24 V de 14 a 24 5665 109 1268 1268 0 479 744 41 4 10867 1564 204 204 0 131 32 21 16 4 M de 14 a 24 4762 123 1185 1185 0 323 821 32 6 3 M de 25 y Mas 9670 3030 204 204 0 142 47 9 6 0 V de 25 y Mas 116 ario 157 M de 14 a 24 JUJUY dario 1364 M de 14 a 24 FORMOSA rio 1379 V de 25 y Mas ENTRE RIOS ado 0 V de 14 a 24 CHUBUT Jardin rsita- 2928 M de 25 y Mas CHACO TOTAL Terci- 2928 M de 14 a 24 CORRIENTES Asiste Ignor- Secun- 6566 V de 25 y Mas CORDOBA io UnivePrima- 63341 V de 14 a 24 CATAMARCA Total �TABLA XX: (cont.) provincia edad y sexo TOTAL LA PAMPA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas LA RIOJA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas MENDOZA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas MISIONES TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas NEUQUEN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas RIO NEGRO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SALTA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SAN JUAN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SAN LUIS TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SANTA CRUZ TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SANTA FE TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SANTIAGO DEL ES TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TUCUMAN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TIERRA DEL FUEG TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 7415 1076 3208 875 2256 14899 2497 5719 2035 4648 56920 9738 21538 8665 16979 70887 13494 25680 11396 20317 8130 1553 4381 687 1509 11428 2130 6786 760 1752 68070 12554 25225 9729 20562 17985 3070 6552 2765 5598 13213 1869 5699 1515 4130 1867 223 1471 56 117 55220 9175 20798 8576 16671 89596 15723 32589 12052 29232 83503 15258 29999 12955 25291 224 21 185 3 15 900846 157924 342385 129678 ASISTEN Nunca UniveAsistTotal PrimaSecun- Terci- rsitaio Asiste TOTAL Jardin rio dario ario rio 1894 260 260 0 114 127 14 4 152 92 92 0 33 54 4 869 34 34 0 29 3 0 128 105 105 0 32 61 10 2 745 29 29 0 20 9 0 1224 1322 1322 0 483 704 128 82 613 613 0 241 335 34 586 66 66 0 39 16 9 2 41 546 546 0 154 337 54 515 97 97 0 49 16 31 8161 2927 2927 0 1387 1431 44 61 475 1247 1247 0 630 594 7 16 3844 174 174 0 137 13 0 20 353 1359 1359 0 499 812 36 12 3489 147 147 0 121 12 1 13 10154 3504 3504 0 2193 1195 93 588 1738 1738 0 1160 544 29 4313 302 302 0 256 24 4 650 1239 1239 0 593 596 50 4603 225 225 0 184 31 10 1558 191 191 0 135 47 3 2 84 107 107 0 77 29 0 1024 22 22 0 14 1 2 31 53 53 0 37 16 0 419 9 9 0 7 1 1 1671 339 339 0 233 102 4 92 143 143 0 94 49 0 1124 73 73 0 67 6 0 10 79 79 0 28 47 4 445 44 44 0 44 0 0 12274 5501 5501 0 2888 2401 199 530 2433 2433 0 1215 1156 61 4552 489 489 0 416 50 13 575 2074 2074 0 848 1125 99 2 6617 505 505 0 409 70 26 1866 1303 1303 0 473 769 45 13 122 627 627 0 245 369 11 893 50 50 0 47 1 1 93 565 565 0 129 398 25 11 758 61 61 0 52 1 8 1349 560 560 0 288 224 39 57 228 228 0 125 83 16 4 740 39 39 0 33 1 4 55 247 247 0 92 138 17 497 46 46 0 38 2 2 4 147 19 19 0 7 12 0 5 7 7 0 1 6 0 134 6 6 0 3 3 0 0 6 6 0 3 3 0 8 0 0 0 0 0 0 8438 3179 3179 0 1732 1298 100 46 467 1368 1368 0 808 527 14 19 3965 177 177 0 139 22 8 399 1402 1402 0 618 705 64 15 3607 232 232 0 167 44 14 4 12289 4346 4346 0 2568 1493 246 35 728 2048 2048 0 1308 664 72 4 5000 322 322 0 265 22 34 457 1664 1664 0 770 772 109 13 6104 312 312 0 225 35 31 17 8389 4417 4417 0 2147 1989 197 80 644 1953 1953 0 923 944 68 18 3812 283 283 0 231 21 3 28 395 1861 1861 0 750 980 102 25 3538 320 320 0 243 44 24 26 4 4 0 0 4 0 0 4 4 0 0 4 0 26 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 135539 52048 52048 0 28195 21321 1992 448 8067 23708 23708 0 13400 9648 533 118 59252 3593 3593 0 2936 342 154 107 6729 21168 21168 0 9088 10863 1069 138 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento del CNP´91, INDEC, 2000.. 117 �TABLA XXI: Asistencia a establecimientos educativos de población rural con NBI, discriminada por sexo y tramo etáreo, según provincias. ASISTEN Nunca provincia edad y sexo Bs. As. TOTAL AsistTOTAL rio Nivel 28 0 9378 247 982 982 0 452 499 19 12 0 27549 3576 309 309 0 256 33 11 9 0 8100 143 1348 1348 0 424 812 106 6 0 M de 25 y Mas 18314 2600 289 289 0 247 20 21 1 0 TOTAL 20700 1788 1575 1575 0 770 710 73 22 0 V de 14 a 24 3535 111 777 777 0 386 375 15 1 0 V de 25 y Mas 7474 683 78 78 0 66 4 6 2 0 M de 14 a 24 2840 73 633 633 0 253 317 46 17 0 TOTAL 6851 921 87 87 0 65 14 6 2 0 53853 6122 2471 2471 0 1100 1203 112 54 2 0 7633 274 1026 1026 0 473 531 10 12 21929 3090 162 162 0 129 17 7 8 1 6849 204 1083 1083 0 355 621 89 17 1 M de 25 y Mas 17442 2554 200 200 0 143 34 6 17 0 TOTAL 57097 11582 4483 4483 0 3329 1032 90 17 15 V de 14 a 24 10266 726 2274 2274 0 1806 438 25 5 0 V de 25 y Mas 19800 4988 245 245 0 198 14 21 1 11 0 8606 476 1759 1759 0 1156 556 39 8 M de 25 y Mas 18425 5392 205 205 0 169 24 5 3 4 TOTAL 88434 20832 4268 4268 0 2903 1154 187 16 8 V de 14 a 24 17763 1885 1954 1954 0 1360 516 67 7 4 V de 25 y Mas 31901 8077 293 293 0 263 22 8 0 0 M de 14 a 24 14158 1860 1726 1726 0 1041 590 92 3 0 M de 25 y Mas 24612 9010 295 295 0 239 26 20 6 4 TOTAL 8942 2141 510 510 0 242 261 6 1 0 V de 14 a 24 1492 75 214 214 0 112 97 4 1 0 V de 25 y Mas 3659 1065 16 16 0 12 4 0 0 0 M de 14 a 24 1183 67 250 250 0 102 146 2 0 0 M de 25 y Mas TOTAL V de 14 a 24 2608 934 30 30 0 16 14 0 0 0 36097 5058 1721 1721 0 832 839 50 0 0 0 5749 263 781 781 0 395 374 12 0 13985 2549 96 96 0 86 10 0 0 0 4822 155 742 742 0 265 447 30 0 0 M de 25 y Mas 11541 2091 102 102 0 86 8 0 0 TOTAL 42061 7184 3359 3359 0 1917 1318 102 9 13 4 V de 25 y Mas M de 14 a 24 V de 14 a 24 8 8062 351 1824 1824 0 1077 716 24 3 15391 2778 153 153 0 119 23 2 4 5 6289 441 1242 1242 0 616 563 63 0 0 M de 25 y Mas 12319 3614 140 140 0 105 16 13 2 4 TOTAL 30964 4826 2861 2861 0 1075 1644 103 32 7 0 V de 25 y Mas M de 14 a 24 V de 14 a 24 5665 109 1268 1268 0 479 744 41 4 10867 1564 204 204 0 131 32 21 16 4 M de 14 a 24 4762 123 1185 1185 0 323 821 32 6 3 M de 25 y Mas 9670 3030 204 204 0 142 47 9 6 0 V de 25 y Mas 118 ario 157 M de 14 a 24 JUJUY dario 1364 M de 14 a 24 FORMOSA rio 1379 V de 25 y Mas ENTRE RIOS ado 0 V de 14 a 24 CHUBUT Jardin rsita- 2928 M de 25 y Mas CHACO TOTAL Terci- 2928 M de 14 a 24 CORRIENTES Asiste Ignor- Secun- 6566 V de 25 y Mas CORDOBA io UnivePrima- 63341 V de 14 a 24 CATAMARCA Total �TABLA XXI: (cont.) ASISTEN provincia edad y sexo TOTAL TOTAL 7415 V de 14 a 24 1076 V de 25 y Mas 3208 M de 14 a 24 875 M de 25 y Mas 2256 LA RIOJA TOTAL 14899 V de 14 a 24 2497 V de 25 y Mas 5719 M de 14 a 24 2035 M de 25 y Mas 4648 MENDOZA TOTAL 56920 V de 14 a 24 9738 V de 25 y Mas 21538 M de 14 a 24 8665 M de 25 y Mas 16979 MISIONES TOTAL 70887 V de 14 a 24 13494 V de 25 y Mas 25680 M de 14 a 24 11396 M de 25 y Mas 20317 NEUQUEN TOTAL 8130 V de 14 a 24 1553 V de 25 y Mas 4381 M de 14 a 24 687 M de 25 y Mas 1509 RIO NEGRO TOTAL 11428 V de 14 a 24 2130 V de 25 y Mas 6786 M de 14 a 24 760 M de 25 y Mas 1752 SALTA TOTAL 68070 V de 14 a 24 12554 V de 25 y Mas 25225 M de 14 a 24 9729 M de 25 y Mas 20562 SAN JUAN TOTAL 17985 V de 14 a 24 3070 V de 25 y Mas 6552 M de 14 a 24 2765 M de 25 y Mas 5598 SAN LUIS TOTAL 13213 V de 14 a 24 1869 V de 25 y Mas 5699 M de 14 a 24 1515 M de 25 y Mas 4130 SANTA CRUZTOTAL 1867 V de 14 a 24 223 V de 25 y Mas 1471 M de 14 a 24 56 M de 25 y Mas 117 SANTA FE TOTAL 55220 V de 14 a 24 9175 V de 25 y Mas 20798 M de 14 a 24 8576 M de 25 y Mas 16671 SANTIAGO DEL TOTAL ES 89596 V de 14 a 24 15723 V de 25 y Mas 32589 M de 14 a 24 12052 M de 25 y Mas 29232 TUCUMAN TOTAL 83503 V de 14 a 24 15258 V de 25 y Mas 29999 M de 14 a 24 12955 M de 25 y Mas 25291 TIERRA DEL FUEG TOTAL 224 V de 14 a 24 21 V de 25 y Mas 185 M de 14 a 24 3 M de 25 y Mas 15 TOTAL 900846 V de 14 a 24 157924 V de 25 y Mas 342385 M de 14 a 24 129678 LA PAMPA Nunca AsistTotal io Asiste TOTAL Jardin 1894 260 260 0 152 92 92 0 869 34 34 0 128 105 105 0 745 29 29 0 1224 1322 1322 0 82 613 613 0 586 66 66 0 41 546 546 0 515 97 97 0 8161 2927 2927 0 475 1247 1247 0 3844 174 174 0 353 1359 1359 0 3489 147 147 0 10154 3504 3504 0 588 1738 1738 0 4313 302 302 0 650 1239 1239 0 4603 225 225 0 1558 191 191 0 84 107 107 0 1024 22 22 0 31 53 53 0 419 9 9 0 1671 339 339 0 92 143 143 0 1124 73 73 0 10 79 79 0 445 44 44 0 12274 5501 5501 0 530 2433 2433 0 4552 489 489 0 575 2074 2074 0 6617 505 505 0 1866 1303 1303 0 122 627 627 0 893 50 50 0 93 565 565 0 758 61 61 0 1349 560 560 0 57 228 228 0 740 39 39 0 55 247 247 0 497 46 46 0 147 19 19 0 5 7 7 0 134 6 6 0 0 6 6 0 8 0 0 0 8438 3179 3179 0 467 1368 1368 0 3965 177 177 0 399 1402 1402 0 3607 232 232 0 12289 4346 4346 0 728 2048 2048 0 5000 322 322 0 457 1664 1664 0 6104 312 312 0 8389 4417 4417 0 644 1953 1953 0 3812 283 283 0 395 1861 1861 0 3538 320 320 0 26 4 4 0 0 4 4 0 26 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 135539 52048 52048 0 8067 23708 23708 0 59252 3593 3593 0 6729 21168 21168 0 Primario 114 33 29 32 20 483 241 39 154 49 1387 630 137 499 121 2193 1160 256 593 184 135 77 14 37 7 233 94 67 28 44 2888 1215 416 848 409 473 245 47 129 52 288 125 33 92 38 7 1 3 3 0 1732 808 139 618 167 2568 1308 265 770 225 2147 923 231 750 243 0 0 0 0 0 28195 13400 2936 9088 Unive- IgnorSecun- Terci- rsita- ado dario ario rio Nivel 127 14 4 1 54 4 1 0 3 0 1 1 61 10 2 0 9 0 0 0 704 128 7 0 335 34 3 0 16 9 2 0 337 54 1 0 16 31 1 0 1431 44 61 4 594 7 16 0 13 0 20 4 812 36 12 0 12 1 13 0 1195 93 5 18 544 29 5 0 24 4 0 18 596 50 0 0 31 10 0 0 47 3 2 4 29 0 1 0 1 2 1 4 16 0 0 0 1 1 0 0 102 4 0 0 49 0 0 0 6 0 0 0 47 4 0 0 0 0 0 0 2401 199 8 5 1156 61 1 0 50 13 5 5 1125 99 2 0 70 26 0 0 769 45 13 3 369 11 1 1 1 1 1 0 398 25 11 2 1 8 0 0 224 39 8 1 83 16 4 0 1 4 0 1 138 17 0 0 2 2 4 0 12 0 0 0 6 0 0 0 3 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 1298 100 46 3 527 14 19 0 22 8 8 0 705 64 15 0 44 14 4 3 1493 246 35 4 664 72 4 0 22 34 1 0 772 109 13 0 35 31 17 4 1989 197 80 4 944 68 18 0 21 3 28 0 980 102 25 4 44 24 9 0 4 0 0 0 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 21321 1992 448 92 9648 533 118 9 342 154 107 54 10 10863 1069 138 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento del CNP´91, INDEC, 2000.. 119 �TABLA XXII: Jóvenes que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado. 120 5110 1417 1194 1724 775 1649 617 254 537 241 4105 1203 901 1282 719 2172 751 349 839 233 3058 1148 549 1070 291 676 200 145 241 90 1931 643 337 664 287 2752 1183 434 900 235 3795 1506 550 1411 328 423 114 103 135 71 1754 315 617 302 520 350 76 94 53 127 1164 231 409 179 345 538 119 190 123 106 504 127 135 105 137 178 13 94 27 44 584 92 175 148 169 512 120 190 80 122 569 185 146 129 109 121 23 38 26 34 202 24 28 115 35 112 17 27 52 16 190 15 49 92 34 132 30 39 47 16 250 74 25 106 45 20 4 2 6 8 89 16 11 51 11 184 54 22 84 24 150 48 35 46 21 29 4 1 13 11 161 6 45 29 81 202 9 54 52 87 231 9 65 61 96 133 13 36 16 68 243 28 80 39 96 30 0 16 4 10 149 0 18 47 84 324 49 116 36 123 94 4 34 7 49 16 0 2 5 9 138 18 69 14 37 34 3 11 17 3 168 17 62 25 64 44 12 21 8 3 35 11 11 7 6 10 1 0 0 9 35 0 23 0 12 23 3 14 3 3 52 4 26 6 16 9 2 4 3 0 95 0 70 1 24 21 0 14 2 5 80 0 43 9 28 12 4 6 0 2 8 0 5 1 2 19 1 13 0 5 11 0 11 0 0 23 0 16 1 6 30 0 25 4 1 8 0 6 0 2 Ignorado Terciario Completo Terciario Incompleto 24962 4693 9838 3848 6583 7696 1551 2749 1210 2186 17275 3276 6183 2933 4883 12952 3150 3787 2877 3138 18804 5512 5809 4047 3436 1879 489 699 336 355 10338 2318 3271 2006 2743 10641 2819 3764 2055 2003 7658 2056 2494 1524 1584 1927 399 747 297 484 Secundario Completo 23327 2524 11571 1839 7393 8532 1135 3437 823 3137 23873 2555 10765 2032 8521 28344 5328 9847 4148 9021 43281 8806 16578 6812 11085 3829 696 1540 493 1100 17344 2389 7306 1706 5943 19723 3421 7734 2635 5933 13239 1726 5717 1494 4302 2910 378 1390 262 880 Universitario Completo 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Universitario Incompleto 63341 9378 27549 8100 18314 20700 3535 7474 2840 6851 53853 7633 21929 6849 17442 57097 10266 19800 8606 18425 88434 17763 31901 14158 24612 8942 1492 3659 1183 2608 36097 5749 13985 4822 11541 42061 8062 15391 6289 12319 30964 5665 10867 4762 9670 7415 1076 3208 875 2256 Secundario Incompleto Total GRAN Bs. As. TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CATAMARCA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CORDOBA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CORRIENTES TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CHACO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas CHUBUT TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas ENTRE RIOS TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas FORMOSA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas JUJUY TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas LA PAMPA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas NO Nunca ASISTE Asistio TOTAL 6566 56775 247 9131 3576 23973 143 7957 2600 15714 1788 18912 111 3424 683 6791 73 2767 921 5930 6122 47731 274 7359 3090 18839 204 6645 2554 14888 11582 45515 726 9540 4988 14812 476 8130 5392 13033 20832 67602 1885 15878 8077 23824 1860 12298 9010 15602 2141 6801 75 1417 1065 2594 67 1116 934 1674 5058 31039 263 5486 2549 11436 155 4667 2091 9450 7184 34877 351 7711 2778 12613 441 5848 3614 8705 4826 26138 109 5556 1564 9303 123 4639 3030 6640 1894 5521 152 924 869 2339 128 747 745 1511 Primario Completo edad Primario Incompleto PROVINCIA Preprimario MÁXIMO NIVEL ALCANZADO 1026 134 541 85 266 316 16 151 21 128 645 53 362 32 198 1188 133 537 72 446 1419 172 632 111 504 160 13 85 9 53 558 28 284 45 201 695 62 323 54 256 551 27 276 18 230 78 4 48 6 20 �TABLA XXII: (cont.). LA RIOJA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas MENDOZA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas MISIONES TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas NEUQUEN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas RIO NEGRO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SALTA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SAN JUAN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SAN LUIS TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SANTA CRUZ TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SANTA FE TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas S. DEL ESTERO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TUCUMAN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas T. DEL FUEGO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TOTAL TOTAL V de 14 a 24 V de 14 a 24 V de 25 y Mas V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 14 a 24 M de 25 y Mas M de 25 y Mas jóvenes jóvenes 14899 2497 5719 2035 4648 56920 9738 21538 8665 16979 70887 13494 25680 11396 20317 8130 1553 4381 687 1509 11428 2130 6786 760 1752 68070 12554 25225 9729 20562 17985 3070 6552 2765 5598 13213 1869 5699 1515 4130 1867 223 1471 56 117 55220 9175 20798 8576 16671 89596 15723 32589 12052 29232 83503 15258 29999 12955 25291 224 21 185 3 15 900846 157924 342385 129678 270859 287602 1224 82 586 41 515 8161 475 3844 353 3489 10154 588 4313 650 4603 1558 84 1024 31 419 1671 92 1124 10 445 12274 530 4552 575 6617 1866 122 893 93 758 1349 57 740 55 497 147 5 134 0 8 8438 467 3965 399 3607 12289 728 5000 457 6104 8389 644 3812 395 3538 26 0 26 0 0 135539 8067 59252 6729 61491 14796 13675 2415 5133 1994 4133 48759 9263 17694 8312 13490 60733 12906 21367 10746 15714 6572 1469 3357 656 1090 9757 2038 5662 750 1307 55796 12024 20673 9154 13945 16119 2948 5659 2672 4840 11864 1812 4959 1460 3633 1720 218 1337 56 109 46782 8708 16833 8177 13064 77307 14995 27589 11595 23128 75114 14614 26187 12560 21753 198 21 159 3 15 765307 149857 283133 122949 209368 272806 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5682 721 2469 485 2007 26480 3884 10909 3208 8479 36378 6347 13908 5000 11123 3662 634 2074 289 665 4693 799 2932 226 736 29796 4536 12810 3536 8914 7667 978 3182 748 2759 5678 649 2622 434 1973 539 35 466 12 26 23777 3658 9585 2982 7552 44572 6911 17806 4513 15342 36603 5105 15142 3868 12488 53 0 49 0 4 409982 63215 169839 47545 129383 110760 5628 1052 2134 819 1623 16122 3633 5262 3230 3997 19737 5293 6209 4495 3740 2049 626 846 267 310 3362 862 1871 299 330 18138 5099 6188 3345 3506 6186 1275 1976 1205 1730 4835 915 1830 758 1332 704 83 557 31 33 17259 3739 5849 3458 4213 25993 6455 8071 5402 6065 30119 7228 9040 6376 7475 102 4 87 0 11 264366 62527 89261 50818 61760 113345 1393 469 247 516 161 4487 1468 876 1586 557 2530 934 447 922 227 386 130 155 66 35 1029 292 462 156 119 4959 1991 597 1842 529 1566 576 226 581 183 700 185 209 198 108 247 49 164 10 24 3307 982 571 1291 463 3073 1065 501 1136 371 5374 1806 904 1826 838 15 8 4 3 0 54737 18737 10179 18936 6885 37673 411 87 117 79 128 784 171 257 189 167 523 135 147 122 119 206 49 103 20 34 339 51 185 43 60 766 186 219 127 234 292 83 78 71 60 219 29 79 31 80 145 44 85 3 13 1126 186 363 248 329 977 239 240 165 333 1118 240 328 224 326 24 9 15 0 0 13204 2810 4304 2494 3596 5304 161 37 12 67 45 123 14 20 64 25 138 50 14 57 17 13 0 10 1 2 33 11 9 4 9 290 83 37 126 44 71 11 9 27 24 51 17 13 17 4 11 4 7 0 0 137 23 20 76 18 368 96 62 134 76 277 72 48 110 47 0 0 0 0 0 3031 704 500 1295 532 1999 127 20 13 14 4 0 34 11 8 15 1 1 64 4 4 63 119 16 4 23 0 8 67 5 11 12 0 40 17 11 206 37 34 18 5 0 49 19 20 37 9 11 102 4 3 39 26 19 3 1 0 15 22 13 4 0 0 17 3 6 84 19 15 16 0 0 27 15 11 22 0 0 19 4 4 384 76 41 34 3 2 116 40 27 48 5 4 186 28 8 40 26 30 9 2 0 9 11 28 5 11 0 17 2 2 48 25 12 3 5 0 10 13 3 11 0 1 24 7 8 8 15 17 0 0 0 6 11 15 0 0 0 2 4 2 143 63 39 0 22 0 7 12 24 37 18 0 99 11 15 265 70 38 23 5 1 53 26 21 66 14 0 123 25 16 200 157 38 4 45 0 38 55 21 52 25 0 106 32 17 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3190 1201 619 246 186 8 838 543 405 604 178 35 1502 294 171 850 364 43 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento del CNP´91, INDEC, 2000.. 121 �TABLA XXIII: Jóvenes que no asisten a establecimientos educativos. Máximo nivel alcanzado. En porcentaje. GRAN Bs. As. CATAMARCA CORDOBA CORRIENTES CHACO CHUBUT ENTRE RIOS FORMOSA JUJUY LA PAMPA 122 Ignorado Universitario completo Universitario incompleto Terciario Completo Terciario Incompleto Secundario Completo Secundario Incompleto Primario Completo TOTAL Primario Incompleto PORCENTAJES TOTAL 100 41.1 44.0 9.0 3.1 0.4 0.3 0.2 0.2 1.8 V de 14 a 24 100 27.6 51.4 15.5 3.4 0.3 0.1 0.2 0.0 1.5 V de 25 y Mas 100 48.3 41.0 5.0 2.6 0.1 0.2 0.3 0.3 2.3 M de 14 a 24 100 23.1 48.4 21.7 3.8 1.4 0.4 0.2 0.0 1.1 1.7 M de 25 y Mas 100 47.0 41.9 4.9 3.3 0.2 0.5 0.2 0.2 TOTAL 100 45.1 40.7 8.7 1.9 0.6 1.1 0.2 0.1 1.7 V de 14 a 24 100 33.1 45.3 18.0 2.2 0.5 0.3 0.1 0.0 0.5 V de 25 y Mas 100 50.6 40.5 3.7 1.4 0.4 0.8 0.2 0.2 2.2 M de 14 a 24 100 29.7 43.7 19.4 1.9 1.9 1.9 0.6 0.1 0.8 M de 25 y Mas 100 52.9 36.9 4.1 2.1 0.3 1.5 0.1 0.1 2.2 TOTAL 100 50.0 36.2 8.6 2.4 0.4 0.5 0.4 0.2 1.4 V de 14 a 24 100 34.7 44.5 16.3 3.1 0.2 0.1 0.2 0.0 0.7 V de 25 y Mas 100 57.1 32.8 4.8 2.2 0.3 0.3 0.3 0.2 1.9 M de 14 a 24 100 30.6 44.1 19.3 2.7 1.4 0.9 0.4 0.1 0.5 M de 25 y Mas 100 57.2 32.8 4.8 2.3 0.2 0.6 0.4 0.2 1.3 TOTAL 100 62.3 28.5 4.8 1.2 0.3 0.3 0.1 0.0 2.6 V de 14 a 24 100 55.8 33.0 7.9 1.2 0.3 0.1 0.1 0.0 1.4 V de 25 y Mas 100 66.5 25.6 2.4 1.3 0.3 0.2 0.1 0.0 3.6 M de 14 a 24 100 51.0 35.4 10.3 1.5 0.6 0.2 0.1 0.0 0.9 M de 25 y Mas 100 69.2 24.1 1.8 0.8 0.1 0.5 0.0 0.0 3.4 TOTAL 100 64.0 27.8 4.5 0.7 0.4 0.4 0.1 0.0 2.1 V de 14 a 24 100 55.5 34.7 7.2 0.8 0.5 0.2 0.1 0.0 1.1 V de 25 y Mas 100 69.6 24.4 2.3 0.6 0.1 0.3 0.0 0.0 2.7 M de 14 a 24 100 55.4 32.9 8.7 0.9 0.9 0.3 0.1 0.0 0.9 M de 25 y Mas 100 71.0 22.0 1.9 0.9 0.3 0.6 0.0 0.0 3.2 TOTAL 100 56.3 27.6 9.9 2.6 0.3 0.4 0.1 0.3 2.4 V de 14 a 24 100 49.1 34.5 14.1 0.9 0.3 0.0 0.1 0.1 0.9 V de 25 y Mas 100 59.4 26.9 5.6 3.6 0.1 0.6 0.0 0.5 3.3 M de 14 a 24 100 44.2 30.1 21.6 2.4 0.5 0.4 0.0 0.0 0.8 M de 25 y Mas 100 65.7 21.2 5.4 2.6 0.5 0.6 0.5 0.3 3.2 TOTAL 100 55.9 33.3 6.2 1.9 0.3 0.5 0.1 0.0 1.8 V de 14 a 24 100 43.5 42.3 11.7 1.7 0.3 0.0 0.0 0.0 0.5 V de 25 y Mas 100 63.9 28.6 2.9 1.5 0.1 0.2 0.2 0.1 2.5 M de 14 a 24 100 36.6 43.0 14.2 3.2 1.1 1.0 0.0 0.0 1.0 M de 25 y Mas 100 62.9 29.0 3.0 1.8 0.1 0.9 0.1 0.0 2.1 TOTAL 100 56.6 30.5 7.9 1.5 0.5 0.9 0.1 0.1 2.0 V de 14 a 24 100 44.4 36.6 15.3 1.6 0.7 0.6 0.0 0.0 0.8 V de 25 y Mas 100 61.3 29.8 3.4 1.5 0.2 0.9 0.1 0.1 2.6 M de 14 a 24 100 45.1 35.1 15.4 1.4 1.4 0.6 0.1 0.0 0.9 M de 25 y Mas 100 68.2 23.0 2.7 1.4 0.3 1.4 0.0 0.1 2.9 TOTAL 100 50.7 29.3 14.5 2.2 0.6 0.4 0.2 0.1 2.1 V de 14 a 24 100 31.1 37.0 27.1 3.3 0.9 0.1 0.1 0.0 0.5 V de 25 y Mas 100 61.5 26.8 5.9 1.6 0.4 0.4 0.3 0.3 3.0 M de 14 a 24 100 32.2 32.9 30.4 2.8 1.0 0.2 0.1 0.1 0.4 M de 25 y Mas 100 64.8 23.9 4.9 1.6 0.3 0.7 0.2 0.0 3.5 TOTAL 100 52.7 34.9 7.7 2.2 0.5 0.3 0.2 0.1 1.4 V de 14 a 24 100 40.9 43.2 12.3 2.5 0.4 0.0 0.2 0.0 0.4 V de 25 y Mas 100 59.4 31.9 4.4 1.6 0.0 0.1 0.2 0.3 2.1 M de 14 a 24 100 35.1 39.8 18.1 3.5 1.7 0.7 0.4 0.0 0.8 M de 25 y Mas 100 58.2 32.0 4.7 2.3 0.7 0.6 0.0 0.1 1.3 �TABLA XXIII: (cont.) 3.0 3.6 2.3 4.0 3.1 1.6 1.8 1.5 2.3 1.2 0.9 1.0 0.7 1.1 0.8 3.1 3.3 3.1 3.0 3.1 3.5 2.5 3.3 5.7 4.6 1.4 1.5 1.1 1.4 1.7 1.8 2.8 1.4 2.7 1.2 1.8 1.6 1.6 2.1 2.2 8.4 20.2 6.4 5.4 11.9 2.4 2.1 2.2 3.0 2.5 1.3 1.6 0.9 1.4 1.4 1.5 1.6 1.3 1.8 1.5 12.1 42.9 9.4 0.0 0.0 1.2 1.5 0.2 3.4 1.1 0.3 0.2 0.1 0.8 0.2 0.2 0.4 0.1 0.5 0.1 0.2 0.0 0.3 0.2 0.2 0.3 0.5 0.2 0.5 0.7 0.5 0.7 0.2 1.4 0.3 0.4 0.4 0.2 1.0 0.5 0.4 0.9 0.3 1.2 0.1 0.6 1.8 0.5 0.0 0.0 0.3 0.3 0.1 0.9 0.1 0.5 0.6 0.2 1.2 0.3 0.4 0.5 0.2 0.9 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.9 0.6 0.7 0.8 1.5 0.1 0.0 0.0 0.1 0.3 0.3 0.1 0.2 0.3 0.6 0.6 0.2 0.4 0.6 1.6 0.9 0.8 0.5 2.9 1.5 0.7 0.3 0.6 0.5 1.3 0.2 0.3 0.2 0.2 0.4 0.4 0.2 0.2 0.8 0.7 0.5 0.0 0.4 0.0 1.8 0.3 0.0 0.0 0.5 0.8 0.3 0.2 0.2 0.6 0.5 0.3 0.0 0.1 0.4 0.5 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.2 0.2 0.1 0.1 0.2 0.2 0.4 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1 0.1 0.0 0.4 0.1 0.7 0.0 0.3 0.2 0.0 0.3 0.0 0.3 0.1 0.0 0.2 0.1 0.2 0.2 0.1 0.2 0.4 0.0 0.2 0.3 0.3 0.0 0.2 0.9 0.0 0.8 0.0 3.7 0.1 0.3 0.1 0.2 0.1 0.1 0.0 0.1 0.1 0.1 0.2 0.3 0.2 0.2 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.2 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0 0.1 0.1 0.0 0.3 0.0 0.4 0.0 0.6 0.2 0.0 0.2 0.0 0.3 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 0.2 0.0 0.5 0.0 0.0 0.1 0.0 0.1 0.1 0.2 1.0 0.0 1.1 0.0 1.8 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 0.1 0.0 0.1 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento del CNP´91, INDEC, 2000.. Ignorado Universitario completo 10.2 19.4 4.8 25.9 3.9 9.2 15.8 5.0 19.1 4.1 4.2 7.2 2.1 8.6 1.4 5.9 8.8 4.6 10.1 3.2 10.5 14.3 8.2 20.8 9.1 8.9 16.6 2.9 20.1 3.8 9.7 19.5 4.0 21.7 3.8 5.9 10.2 4.2 13.6 3.0 14.4 22.5 12.3 17.9 22.0 7.1 11.3 3.4 15.8 3.5 4.0 7.1 1.8 9.8 1.6 7.2 12.4 3.5 14.5 3.9 7.6 38.1 2.5 100.0 0.0 Universitario incompleto 41.2 43.6 41.6 41.1 39.3 33.1 39.2 29.7 38.9 29.6 32.5 41.0 29.1 41.8 23.8 31.2 42.6 25.2 40.7 28.4 34.5 42.3 33.0 39.9 25.2 32.5 42.4 29.9 36.5 25.1 38.4 43.2 34.9 45.1 35.7 40.8 50.5 36.9 51.9 36.7 40.9 38.1 41.7 55.4 30.3 36.9 42.9 34.7 42.3 32.2 33.6 43.0 29.3 46.6 26.2 40.1 49.5 34.5 50.8 34.4 51.5 19.0 54.7 0.0 73.3 Secundario Completo 41.6 29.9 48.1 24.3 48.6 54.3 41.9 61.7 38.6 62.9 59.9 49.2 65.1 46.5 70.8 55.7 43.2 61.8 44.1 61.0 48.1 39.2 51.8 30.1 56.3 53.4 37.7 62.0 38.6 63.9 47.6 33.2 56.2 28.0 57.0 47.9 35.8 52.9 29.7 54.3 31.3 16.1 34.9 21.4 23.9 50.8 42.0 56.9 36.5 57.8 57.7 46.1 64.5 38.9 66.3 48.7 34.9 57.8 30.8 57.4 26.8 0.0 30.8 0.0 26.7 Terciario Completo 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Terciario Incompleto TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas MENDOZA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas MISIONES TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas NEUQUEN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas RIO NEGRO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SALTA TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SAN JUAN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SAN LUIS TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SANTA CRUZ TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas SANTA FE TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas S. DEL ESTERO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas TUCUMAN TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas T. DEL FUEGO TOTAL V de 14 a 24 V de 25 y Mas M de 14 a 24 M de 25 y Mas Secundario Incompleto LA RIOJA Primario Completo TOTAL Primario Incompleto PORCENTAJES 1.8 1.3 2.0 0.6 2.3 1.2 0.7 1.6 0.1 1.5 1.9 1.0 2.6 0.9 2.4 2.6 1.8 3.5 1.4 1.7 1.9 0.3 2.6 0.0 2.0 2.4 0.7 3.1 1.3 3.6 1.5 0.5 2.5 0.9 1.3 2.5 0.5 3.6 0.7 2.7 2.0 1.4 1.9 0.0 4.6 2.0 1.1 2.4 0.8 2.8 2.5 1.3 2.9 1.4 3.4 1.6 0.8 2.3 0.6 1.9 2.0 0.0 2.5 0.0 0.0 123 �LOS JOVENES RURALES EN ARGENTINA Anexo Figuras 125 �iINDICE DE FIGURAS Y MAPAS Figura 1: Porcentaje de jóvenes de hogares rurales con NBI sobre el total de jóvenes rurales por provincia. 127 Figura 2: Relación entre población rural NBI de 20 a 24 años y 15 a 19 años. 127 Figura 3: Relación entre población rural NBI de 20 a 24 y 15 a 19 años, según género. 128 Figura 4: Jóvenes rurales en hogares rurales con NBI por condición de ocupación. 128 Figura 5: Jóvenes en hogares rurales con NBI inactivos que estudian, según género. 129 Figura 6: Participación de jóvenes rurales de hogares con NBI en la población rural de 14 y más años con NBI. 130 Figura 7: Población rural con NBI ocupada en las ramas agraria y no agraria por estrato de edad según provincias. 130 Figura 8: Categoría ocupacional de jóvenes de hogares rurales con NBI por rama y sexo. 131 Figura 9: Población en localidades de 2000 a 5000 habitantes con NBI ocupada en las ramas agraria y no agraria por estratode edad según provincias. 132 Figura 10: Asistencia de jóvenes rurales NBI a establecimientos educativos en porcentajes, según sexo. 133 Figura 11: Porcentajes de jóvenes y adultos con bajo nivel de instrucción, según sexo. 134 Figura 12: Ingresos mensuales familiares provenientes de la explotación. 135 Figura 13: Actividades de los jóvenes asistentes al encuentro que no están a cargo del hogar. 135 Figura 14: Arbol de problemas. 136 Mapa 1: Cuantificación de jóvenes rurales pobres. Situaciones provinciales 137 Mapa 2: Departamentos clasificados por el porcentaje de jóvenes en situación de inactividad crítica 138 Departamentos clasificados de acuerdo al porcentaje de jóvenes con bajo nivel educativo. 139 Departamentos que combinan situaciones de mayor gravedad ocupacional y de educación 140 Mapa 3: Mapa 4: 126 �Santa 30 20 10 0 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991(INDEC, 2000). T. del Fuego Santa cruz Buenos Aires La Pampa Córdoba Santa Fé Entre Rîos Mendoza Chubut San JUan Río Negro San Luis Total país Neuquén Misiones Catamarca La Rioja Corrientes Tucumán Formosa S. del Estero Jujuy Chaco Salta 40 0.5 0 Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC, 1995. T. del F A Bue Corrie Río N La Pa Cór Men C Neu Catam Total La San Ch Entre Sant J Form Tucu San Misi S. Del E COCIENTE 20-24-15-19 FIGURA 1: Porcentaje de jóvenes de hogares rurales con NBI sobre el total de jóvenes rurales por provincia 70 60 50 FIGURA 2: Relación entre población rural NBI de 20 a 24 años y 15 a 19 años 2.5 2 1.5 1 127 �Tucumán 128 60% 40% 20% 0% Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC, 1995. Misiones Formosa Entre Ríos Bs.As. Córdoba La Pampa La Rioja Santa Fé Chubut Chaco Neuquén Catamarca Salta Santa Cruz Bs. As. Entre Ríos La Pampa Misiones Santa Cruz T. del Estero Córdoba Santa Fé San Juan Entre Ríos Formosa Chubut San Luis Misiones Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC, 1995. T. del Fuego Santa Cruz Bs. As. T. del Fuego Corrientes Córdoba La Pampa Río Negro Mendoza San Luis Neuquén La Rioja Entre Ríos Chaco Salta Catamarca Chubut Santa Fé Formosa Jujuy Tucumán San Juan S.del Estero Corrientes RELACION 20-24/15-19 Santa Cruz Río Negro Bs.As. Chaco Mendoza Catamarca Salta La Pampa Córdoba Neuquén Chubut Tucumán La Rioja Santa Fé Jujuy Formosa Entre Ríos MUJERES DE HOGARES CON NBI Río Negro Salta Neuquén Chaco Jujuy S.del Estero Catamarca La Rioja Misiones San Luis VARONES HOGARES CON NBI S. del Estero T. del Fuego San Luis Corrientes Jujuy Entre Ríos San Juan 0% Tucumán San Juan S. del Estero 2 1.8 1.6 1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 Corrientes PORCENTAJE 2 1.8 1.6 1.4 1.2 1 0.8 0.6 0.4 0.2 0 Río Negro PORCENTAJE FIGURA 3: Relación entre población rural NBI de 20 a 24 y 15 a 19 años, según género RELACION 20-24/15-19 FIGURA 4: Jóvenes rurales en hogares rurales con NBI por condición de ocupación 100% varones 80% 60% 40% 20% INACTIVOS DESOCUPADOS OCUPADOS 100% mujeres 80% �TUCUMAN RIO NEGRO T. DEL FUEGO 60 50 40 30 20 10 0 Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC, 1995. JUJUY CORRIENTES Serie1 TOTAL PAÍS SANTA CRUZ 70 SANTA CRUZ 80 CORRIENTES 90 CHACO LA RIOJA CATAMARCA SAN JUAN FORMOSA CHUBUT SALTA NEUQUEN CORDOBA BS. AS. ENTRE RIOS SANTA FE MENDOZA TUCUMAN SAN LUIS MISIONES LA PAMPA S. DEL ESTERO VARONES CAHCO JUJUY SAN JUAN MENDOZA FORMOSA RIO NEGRO SALTA RIOJA MISIONES CORDOBA CATAMARCA CHUBUT T. DEL FUEGO SANTA FE BS. AS. LA PAMPA ENTRE RIOS NEUQUEN % S. DEL ESTERO % SAN LUIS FIGURA 5: Jóvenes en hogares rurales con NBI inactivos que estudian, según género MUJERES 60 50 Serie1 TOTAL PAÍS 40 30 20 10 129 �130 30.0 20.0 10.0 90.0 90.0 80.0 80.0 70.0 70.0 60.0 60.0 50.0 50.0 40.0 40.0 Agraria No agraria 100.0 100.0 90.0 90.0 80.0 80.0 70.0 70.0 60.0 60.0 50.0 50.0 40.0 40.0 30.0 30.0 20.0 20.0 10.0 10.0 0.0 0.0 10 5 0 Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC, 1995. Misiones Mendoza Santa Fé Ssn Juan Chaco S. del Estero Formosa Corrientes Tucumán Salta Entre Ríos Neuquén Jujuy La Rioja Catamarca Córdoba 15 mujeresjovenes Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991(INDEC, 2000). 100.0 Chaco varones no jovenes Corrientess San Juan Misiones Formosa S. del Estero Salta 100.0 T. del Fuego Santa Cruz Tucumán Neuquén San Luis Catamarca Córdoba Chubut Bs. Aires Río Negro La Rioja La Pampa San Juan Salta Formosa Entre Ríos S. del Estero Santa Fé Corrientes Mendoza Misiones Jujuy Chaco mujeres no jovenes La Pampa Chubut Río Negro San Luis Santa Cruz Bs. As. T. del Fuego % SOBRE TOTAL DE OCUPADOS RURALES CON NBI 35 T. del Fuego Santa Cruz Entre Ríos San Luis Córdoba La Rioja Bs. Aires Neuquén Tucumán Río Negro Chubut Catamarca La Pampa Mendoza Santa Fé Jujuy La Rioja Santa Cruz Catamarca Entre Ríos Tucumán Bs. Aires Córdoba T. del Fuego Ssn Luis Chubut Santa Fé Neuquén Mendoza San Juan Río Negro Jujuy La Pampa Corrientes Formosa Salta S. del Estero Misiones Chaco 0.0 Tucumán Catamarca Santa Cruz Neuquén La Rioja San Luis Cóedoba Bs. Aires Chubut La Pampa Río Negro San Juan Salta S. Del Estero Santa Fé Entre Ríos Formosa Corrientes Mendoza Jujuy Misiones T. del Fuego Chaco FIGURA 6: Participación de jóvenes rurales de hogares con NBI en la población rural de 14 y más años con NBI 40 varones mujeres 30 25 20 FIGURA 7: Población rural con NBI ocupada en las ramas agraria y no agraria por estrato de edad según provincias varonesjóvenes 30.0 20.0 10.0 0.0 �131 porcentaje de jóvenes por provincia 0% 20% 40% 60% 80% 100% 0% 20% 40% 60% 80% 100% La Rioja Río Negro Corrientes Catamarca San Luis La Pampa Sgo Estero Córdoba Chaco Salta E.Ríos Santa Fe Mendoza f. sin r. fija Tucumán Jujuy Neuquén Río Negro Chubut c.propia Bs. As Misiones 0% 20% 40% 60% 80% 100% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Catamarca Tdel Fuego doméstico Formosa Catamarca Salta S.Cruz jovenes varones ocupados en la rama no agraria Corrientes S.del Estero Chaco Tucumán Neuquén Córdoba s. público Chubut T.del Fuego Entre Ríos p. o socio mujeres jovenes ocupadas en la rama no agraria s. privado La Rioja Chaco Neuquén ignorado mujeres jóvens ocupadas en la rama agraria Jujuy Chaco San Luis varones jóvenes ocupados en la rama agraria Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC, 2000. Formosa Misiones T. Fuego Neuquén Tucumán Chubut Mendoza San Juan Bs. As Santa Fe La Rioja Salta Sgo Estero Catamarca E.Ríos Córdoba Formosa San Juan Corrientes Santa Cruz Santa Cruz La Rioja Formosa Jujuy Salta Misiones San Luis Mendoza S.del Estero S.Cruz Córdoba La Pampa Jujuy Bs.As San Juan Misiones Río Negro La Pampa Corrientes Entre Ríos Santa Fé Chubut San Luis Tucumán Bs.As San Juan Río Negro Santa Fé Mendoza FIGURA 8: Categoría ocupacional de jóvenes de hogares rurales con NBI por rama y sexo �0 10 20 30 40 50 mujeres no jovenes Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC, 2000. % 60 70 80 90 0 10 20 30 40 50 60 70 100 % 80 90 S. Cruz Neuquén Bs As San Luis Río Negro Corrientes Chubut Mendoza Tucuman Córdoba La Rioja Santa Fé La Pampa Misiones Formosa San Juan Jujuy Salta S. del Estero Catamarca Entre Ríos Chaco varones no jovenes % 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 rama agraria rama no agraria % 70 80 90 100 Chubut mujeres jóvenes Neuquén S. Cruz San Luis Bs. As. Río Negro Chubut La Rioja Córdoba Corrientes La Pampa Mendoza Santa Fé San JUan Salta S. del Estero Misiones Tucumán Entre Ríos Jujuy Formosa Chaco Catamarca varones jovenes Misiones 100 La Pampa Neuquén S. Cruz Bs As Chubut Córdoba San Luis Corrientes Río Negro Tucumán Salta SSanta Fé La Rioja Mendoza S. del Estero Catamarca San Juan Jujuy Misiones Formosa Chaco Entre Ríos Neuquén S. Cruz LA PAMPA Córdoba Bs. As. San Luis Río Negro Corrientes Salta Santa Fé La Rioja Tucumán Mendoza S. del Estero Formosa Jujuy 132 Catamarca San Juan Chaco Entre Ríos FIGURA 9: Población en localidades de 2000 a 5000 habitantes con NBI ocupada en las ramas agraria y no agraria por estrato de edad según provincias �60% 40% 20% 0% Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991(INDEC, 2000). La Pampa Chaco Corrientes Neuquén Santa Fé Chubut Mendoza S. del Estero Entre Ríos Misiones Formosa Río Negro Salta Tucumán San Juan Códoba La Rioja Catamarca San Luis Bs.As. S. Cruz Jujuy T. del Fuego La Pampa Chaco Corrientes Neuquén Santa Fé Chubut Mendoza S. del Estero Entre Ríos Misiones Formosa Río Negro Salta Tucumán San Juan Códoba La Rioja Catamarca San Luis Bs.As. S. Cruz Jujuy T. del Fuego FIGURA 10: Asistencia de jóvenes rurales NBI a establecimientos educativos en porcentajes, según provincias y sexo VARONES de 14 a 24 AÑOS 100% 80% 60% 40% 20% 0% No asiste Asiste Nunca asistió 100% MUJERES de 14 a 24 AÑOS 80% 133 �134 Neuquén Santa Fé 50 40 30 20 10 0 Fuente: Elaboración propia con datos del reprocesamiento especial del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991(INDEC, 2000). Santa Fé Tucumán S. del Estero TOTAL T. del Fuego de 25 y más TOTAL T. del Fuego Tucumán S. del Estero San Luis San Juan Salta Neuquén Río Negro Mendoza Misiones Gran Bs. As. Catamarca Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Santa Cruz de 14 a 24 Santa Cruz San Luis San Juan Salta Río Negro % Mendoza Misiones Gran Bs. As. Catamarca Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja FIGURA 11: Porcentajes de jóvenes y adultos con bajo nivel de instrucción, según sexo y provincia 90 porcentaje de mujeres con bajo nivel educativo 80 70 60 % 50 40 30 20 10 0 porcentaje de varones con bajo nivel educativo 80 70 60 �FIGURA 12: Ingresos mensuales familiares provenientes de la explotación Ingresos productivos mensuales estimados 5000.0 Bs.As 4500.0 4000.0 $/mes por familia 3500.0 3000.0 2500.0 2000.0 1500.0 Mis. L.R. Bs.As L.P 1000.0 Mis. Mis Mza. 500.0 0.0 asistentes al encuentro FIGURA 13: Actividades de los jóvenes asistentes al encuentro que no están a cargo del hogar Actividades realizadas por los jóvenes Estudio +T. Predial Predial y Extrapredial Estudio T.Predial T. Extrapredial 135 �136 Pocos espacios de recreación Bajos precios y altos costos Escasez de ofertas educativas adecuadas Subocupación y dificultades económicas de los jóvenes rurales Bajos ingresos Familiares Falta de comunicación con los adultos Sin información política y económica Sin información sobre manejos alternativos de recursos naturales Embarazos precoces Falta de información sobre salud reproductiva Educación familiar rígida con las mujeres Mercado de trabajo restrictivo Fracasos en la búsqueda de empleo Pocas posibilidades de continuar estudiando Necesidad de trabajar Dificultad para independizarse Fracasos y dificultades sociales y económicas de los jóvenes rurales Dificultad para generar y ejecutar proyectos productivos juveniles Adicciones No hay una figura de promoción a proyectos de jóvenes rurales pobres Políticas inadecuadas para ppm en general y jóvenes en particular Presión por diferimientos impositivos Dificultad para participar en asociaciones de adultos No hay proyectos de salud específicos Presión fiscal inadecuada para ppm. Escasez de recursos productivos Problemas de comercialización FIGURA 14: Arbol de problemas �MAPA 1: Cuantificación de jóvenes rurales pobres. Situaciones provinciales 137 �MAPA 2: Departamentos clasificados por el porcentaje de jóvenes en situación de inactividad crítica 138 �MAPA 3: Departamentos clasificados de acuerdo al porcentaje de jóvenes con bajo nivel educativo 139 �MAPA 4: Departamentos que combinan situaciones de mayor gravedad ocupacional y de educación 140 �Se imprimió en los talleres gráficos GLUNHEIN S.R.L., Impresores Concepción Arenal 4613 (1427) Capital Federal 141 �142 � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Román, M. Title A name given to the resource Los jóvenes rurales en Argentina: Elementos de una estrategia de desarrollo rural Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, Buenos Aires (Argentina). Dirección de Desarrollo Agropecuario. PROINDER Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource Feb 2003 Subject The topic of the resource DESARROLLO RURAL; POBREZA; HOGARES; MIGRACION; EDUCACION; ARGENTINA; JÓVENES RURALES; OCUPACION Language A language of the resource es DESARROLLO RURAL http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/11c1054efcdf71501e0c535adbe3ab5c.pdf 0397cc5cf3942d0ef53e416a91b33dd5 PDF Text Text DIRECCIÓN DE MERCADOS AGROALIMENTARIOS COORDINACIÓN DE MERCADOS GANADEROS SUBSECTOR OVINO 1 MERCADO MUNDIAL Partiendo del año 1970 a la fecha, la participación de la Carne Ovina en el mercado internacional ha disminuido considerablemente, conjuntamente con la Carne Vacuna de la siguiente manera: TABLA N° 1: PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO MUNDIAL: Período 1970 1980 1990 2003 (e) Carne Vacuna Carne Porcina Carne Ovina Carne Aviar 46,3 34,6 11,5 7,5 36,8 34,6 15,5 7,5 32,3 42,6 20,5 4,6 24,1 43,4 28,6 3,8 Fuente: Meat and Livestock Australia El stock de ganado ovino a escala mundial, de acuerdo a las últimas cifras del Departamento de Agricultura de Estados Unidos es de 853 millones de cabezas. La producción de Carne Ovina y Caprina alcanza los 7 millones de toneladas y de ese total, poco más del 10% se comercializa internacionalmente. Los principales países productores son China, India, Australia, Nueva Zelanda y Reino Unido. El comercio de Carne Ovina mundial es limitado, con un promedio de 800 mil de toneladas equivalente res con hueso comercializadas anualmente en los últimos cinco años. Las políticas de intervención de los países importadores poseen un efecto limitador en los flujos del comercio global, los cuales están dominados por los tres principales países importadores. La Unión Europea es el mayor importador, los otros principales importadores son Medio Oriente (Arabia Saudita), los Estados Unidos, y luego se encuentran Japón y Sudáfrica. Los países árabes que, debido al incremento de la capacidad de compra de su población, vienen aumentando la demanda en los últimos años, constituyen un tipo de mercado menos exigente que el europeo y suelen preferir las importaciones de ganado en pie. Los principales proveedores son, obviamente los países oceánicos. Este mercado carece de tarifas para el ingreso de cordero, carne o animal en pie. Este mercado es interesante para el ganado en pie por motivos religiosos. Durante el Ramadán se faenan un total de 3 millones de cabezas con precios que aumentan en un 40% al igual que el aumento de las importaciones. Existen exportaciones subsidiadas en el comercio mundial de la Carne Ovina siendo mercados que interponen estas acciones la Unión Europea y los Estados Unidos a través de sistemas de cuotas y barreras arancelarias. Los dos principales países exportadores son Nueva Zelanda y Australia que concentran entre ambos el 93%. En tercer lugar, y muy lejos, se encuentra Uruguay. En cuarto y quinta posición están la India y Bulgaria respectivamente. 1 Abril 2004 �DIRECCIÓN DE MERCADOS AGROALIMENTARIOS COORDINACIÓN DE MERCADOS GANADEROS Australia ha implementado un programa de promoción de consumo de carne ovina basado en que el 70% de la producción se consume en el mercado interno. Durante la campaña 2001/2002 exportó un total de 349.000 toneladas de cordero que representa el 38% de la producción total del país y 397.000 toneladas de carne fresca. El país con mayor consumo anual promedio es Nueva Zelanda con 29,2 kg/hab, le sigue Australia con 17,6 kg./hab. En tercer lugar se encuentra Arabia Saudita con 12,3 kg/hab y en cuarto lugar Irlanda con 9 kg/hab. Tomando solo los últimos cinco años Argentina y Uruguay conjuntamente han disminuido sus existencias en un 32%, Estados Unidos en un 19%, el Este de Europa 24%, Medio Oriente un 7% pero la situación más apremiante se registra en la ex Unión Soviética: 59%. 2 ARGENTINA El negocio de la producción ovina en Argentina siempre ha estado enfocado hacia la producción de lana. El centro del desarrollo se encuentra localizado en la Patagonia ya que la mitad de la producción se encuentra comprendida en esa zona. La Argentina es un país productor de lana porque en la composición de razas de sus existencias, el mayor número de cabezas corresponde a la raza Merino netamente de aptitud lanera, le siguen en importancia distintas razas de doble propósito tales como Corriedale, Rommey Marsh, Lincoln y Criolla que representan el 52% del total, el rendimiento para cada uno de los rubros sería de 50/50%. Solo una raza es productora de carne: Hampshire Down. El precio de la lana mundial está dado por el mercado australiano. Con un 52% del total de las existencias ovinas dedicado a la producción lana / carne la tendencia hacia la producción de carne dependerá de la zona de explotación, de la composición de la majada y sobre todo, de la relación precio lana / carne. La situación del mercado local, como ya se indicara en párrafos previos, depende del precio mundial de la lana. Con un precio de la lana estable la relación ingreso lana / carne sería 60/40%, en caso contrario esta relación se invierte. El sector ovino en la Argentina ha acusado algunos síntomas de deterioro económico, profundizados a partir 1991. En agosto de ese año la lluvia de cenizas volcánicas que cayó en la región patagónica, principal zona productora, como consecuencia de la erupción del volcán Hudson, tuvo efectos gravísimos. Al mismo tiempo, se registra un descenso en las cifras de producción de corderos a causa de la poca fertilidad y la alta tasa de mortandad entre nacimiento y destete. También deben tenerse en cuenta las quejas de los productores ovinos patagónicos en relación con los daños ocasionados por el zorro colorado. Con el propósito de avanzar en el crecimiento del sector ovino argentino, ese sector ganadero cuenta con la Ley 25.422 de Promoción Ovina por medio de la cual se ejecutarán programas desde la Patagonia hasta la Puna, y de esta manera Argentina contará con una política ovina en el país, con la cual se espera recuperar un sector que 2 Abril 2004 �DIRECCIÓN DE MERCADOS AGROALIMENTARIOS COORDINACIÓN DE MERCADOS GANADEROS puede incrementar sustancialmente sus exportaciones, el valor agregado local, los ingresos de sus productores y la cantidad de empleos. Cabe aclarar que a través de la Ley 25.422 se crea un Fondo Fiduciario de 20 millones de pesos anuales para la implementación de los distintos Programas Provinciales y Nacionales contemplados en el marco de la Ley. Los recursos se destinan a financiar la recuperación de las majadas, su mejoramiento genético, inversiones productivas, la mejora y aseguramiento de calidad de los productos, la integración horizontal y vertical de los productores primarios, la organización de sistemas más eficientes de comercialización, la prefinanciación de exportaciones, la promoción y desarrollo de nuevos mercados y productos, en un marco de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y de mejoramiento de la calidad de vida de la población rural. 2.1 INDICADORES 2.1.1 EXISTENCIAS La reducción de las existencias de cabezas ovinas causa un fuerte impacto en el desarrollo del subsector. Se ha pasado de 50 millones en la década del ’50 a aproximadamente 13 millones de cabezas en 2002 De acuerdo a los datos del Censo Agropecuario realizado por el INDEC en el 2002 las existencias alcanzan los 12,5 millones de cabezas contra los 22,4 millones de cabezas registradas en el Censo anterior del año 1988. Desde ese año hasta el 2002 los rodeos ovinos disminuyeron un 44% siendo la provincia de Buenos la de mayor impacto negativo. Esta evolución desfavorable en los inventarios ha tenido gran repercusión en la producción, el consumo y la exportación de este tipo de carne. Aunque a partir del año 2000 se ha detectado una mayor acción de los productores e industriales patagónicos tendientes a la mejora genética de razas para carne y aumento de las majadas, y hacia la comercialización externa de los productos: Cordero y Cortes. TABLA N° 2: EXISTENCIAS DE GANADO OVINO (EN MILES DE CABEZAS) PROVINCIAS Chubut Santa Cruz Buenos Aires Río Negro Corrientes Jujuy Tierra del Fuego Neuquen Resto Censo 1988 5.212 4.094 4.527 2.639 1.728 601 661 461 2.483 Participación % por Provincia 22,7 18,2 20,2 10,0 7,7 1,1 2,9 1,3 Censo Participación % 2002 por Provincia 3.871 31,0 2.161 17,3 1.415 11,3 1.598 12,8 859 6,9 442 3,5 522 4,2 157 1,3 1.448 Variación % 2002/1988 -36,40 -47,15 -68,74 -39,50 -50,30 -26,50 -21,03 -65,90 40,5 3 Abril 2004 �DIRECCIÓN DE MERCADOS AGROALIMENTARIOS Censo 1988 22.409 PROVINCIAS TOTALES COORDINACIÓN DE MERCADOS GANADEROS Participación % por Provincia Censo Participación % 2002 por Provincia 12.502 Variación % 2002/1988 -44,21 Fuente: Elaboración propia a partir de los Censos Agropecuarios 1988 y 2002 del INDEC 2.1.2 LA FAENA La faena total de ovinos bajo Inspección Sanitaria Nacional (SENASA) durante el año 2002 fue de 659 mil con un marcado descenso respecto del año anterior. Para el 2003, la faena del SENASA arrojaba un total de 489 mil cabezas. La composición de la faena es mayoritariamente de Corderos, principal categoría de exportación. TABLA N° 3: FAENA Y PRODUCCIÓN FAENA CON INSPECCION ESTIMACION DE LA FAENA SANITARIA TOTAL PAIS A PARTIR DE LOS NACIONAL (SENASA) DATOS DEL SENASA (En cabezas) PRODUCCION TOTAL ESTIMADA Toneladas equivalente res con hueso (En cabezas) 1998 518.374 1.993.746 35.887 1999 779.267 2.997.181 53.949 2000 949.845 3.653.250 65.759 2001 809.075 3.111.827 56.013 2002 659.203 2.535.396 45.637 2003 808.030 3.107.808 55.941 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del SENASA En función de los datos del SENASA puede estimarse como Faena Total País una cantidad de 3,7 millones de cabezas para el año 2003. A partir de estos datos se estableció un nivel de producción por año de Argentina de 56 mil toneladas equivalente res con hueso. Clasificando la faena por zonas geográficas, en primer lugar se encuentra la Zona SUR que comprende las provincias de Chubut, Santa Cruz, Neuquen, Río Negro con una participación del 70%. Las dos primeras provincias solamente concentran el 85% de la Zona SUR. La segunda zona de importancia es la Zona CENTRO (Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa y Santa Fe) con un 29%. Las provincias faenadoras más importantes son Buenos Aires y Entre Ríos. La Faena de Ovinos cuenta con una marcada estacionalidad con bajas entre los meses de mayo a septiembre, y auge de la matanza por la mejora climática, estado de la hacienda, las pariciones y la selección hecha a partir de la esquila en el resto de los meses. Analizando la faena del SENASA puede concluirse: 4 Abril 2004 �DIRECCIÓN DE MERCADOS AGROALIMENTARIOS COORDINACIÓN DE MERCADOS GANADEROS 15 provincias cuentan 92 plantas Ciclo I con Inspección Sanitaria Nacional (SENASA) El 59% de las plantas de concentran en cuatro provincias. 5 provincias concentraban el 95% de la faena en el 2000, en el 2002 este guarismo subió a 99% y en la actualidad se encuentra en 97% Chubut y Santa Cruz son las únicas provincias que registran faena con destino a exportación a la Unión Europea En el mercado interno la oferta es reducida y discontinua, siendo el consumo urbano escaso y la imagen del consumidor respecto de la carne ovina es de un producto con alto contenido de grasa. El consumo de carne ovina por habitante a nivel país asciende a 1,5 kilogramos con picos de 5 kilogramos máximo y 0,4 kilogramos mínimo de acuerdo a la época del año. La marcada estacionalidad del producto incide negativamente en su posicionamiento. Hay que tener en cuenta los avances que se han hecho respecto del logro de la denominación de origen “Carne Ovina Patagónica” que lleva ya varios años y los programas para el desarrollo del ovino en otras provincias extra patagónicas. 2.2 MERCADO EXTERNO 2.2.1 IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS OVINOS Los principales productos que Argentina importa de la especie ovina son las carnes frescas, los cueros y pieles, y las lanas siendo los mercados abastecedores Chile, Uruguay y Nueva Zelanda por valores que oscilan entre los 3 y 6 millones de dólares. Las importaciones totales de Productos Ovinos han mostrado fuertes fluctuaciones en los últimos años. En el año 1994 el 68% de las toneladas importados era Carne Fresca Ovina siendo el segundo producto en importancia los Cueros y Pieles, bajando este porcentaje al 25% en el año 2002 TABLA N° 4: EVOLUCIÓN DE LA IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS OVINOS TOTALES PERÍODO 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 VOLUMEN (En Toneladas Peso Producto) 2.517 2.972 4.234 3.031 3.147 2.340 1.857 VALOR (En Miles de U$S) 4.432 5.526 6.366 5.201 4.902 3.851 2.616 PRECIO PROMEDIO 1.761 1.859 1.504 1.716 1.558 1.646 1.409 5 Abril 2004 �DIRECCIÓN DE MERCADOS AGROALIMENTARIOS PERÍODO COORDINACIÓN DE MERCADOS GANADEROS VOLUMEN (En Toneladas Peso Producto) 2002 2003 VALOR (En Miles de U$S) 1.291 1.039 1.765 1.841 PRECIO PROMEDIO 1.367 1.746 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del SENASA La importación de Carne Ovina Fresca durante el año 2000 alcanzó un volumen de 1.686 toneladas peso producto volumen equivalentes a 2,5 millones de dólares de acuerdo al informe elaborado por la Oficina de Estadísticas de Comercio Exterior del SENASA. El 75% de las Importaciones de este producto provino del Uruguay. Durante el año 2001 las importaciones cayeron a 1.082 toneladas por 1,5 millones de dólares. Para el 2002 las importaciones disminuyeron fuertemente a solo 326 toneladas, con un precio promedio por tonelada de U$S 1.937. Con respecto al año 2003, las Carnes Ovinas importadas llegaban solo a 234 toneladas con un precio promedio de U$S 850 por tonelada peso producto. 2.2.2 EXPORTACIÓN DE PRODUCTOS OVINOS En lo concerniente a las exportaciones de carne ovina, la Argentina no juega un rol preponderante en el mercado internacional. La actividad ovina de exportación tiene relevancia en lanas, cueros y carne fresca. Las exportaciones de productos a base de ovinos consisten en: TABLA N° 5: COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES – AÑO 2003 Producto Total Lanas Carnes Frescas Cueros y Pieles Grasas y Aceites Menudencias Opoterápicos Toneladas 18.847 11.275 4.736 2.105 701 29 1 % 60,0 25,0 11,0 4,0 0,3 0,3 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del SENASA Los principales mercados a los que se vende productos ovinos son España, México, Uruguay, Perú, China Chile y Turquía. Estos siete mercados concentran el 74% de las exportaciones totales medidas en dólares y toneladas. El aumento de las exportaciones en dólares de 9,4 millones de dólares a 37,5 millones de dólares en el año 1997 y su recuperación a partir del año 2002, se debió al aumento de las exportaciones de Lanas. En el 2003 el total exportado asciende a U$S 48 millones, de los 6 Abril 2004 �DIRECCIÓN DE MERCADOS AGROALIMENTARIOS COORDINACIÓN DE MERCADOS GANADEROS cuales el 74% corresponde a este producto. Los principales mercados son: Uruguay, Chile y México, los tres abarcan el 50% en toneladas y 52% en valor. TABLA N° 6: EVOLUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES TOTALES OVINAS PERÍODO VOLUMEN (En Toneladas Peso Producto) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 VALOR (En Miles de U$S) 3.782 2.939 9.150 8.569 5.398 8.450 10.797 15.951 18.847 9.943 9.415 37.544 32.126 17.063 23.769 16.119 34.050 48.806 PRECIO PROMEDIO 2.629 3.203 4.103 3.749 3.161 2.813 1.493 2.134 2.514 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del SENASA El segundo producto en importancia son las Carnes Frescas. Además de la Unión Europea como mercado de Carnes Frescas encontramos en segundo lugar a Israel con 159 toneladas de Cuartos Delanteros Congelados a U$S 2.044 la tonelada y Brasil con 118 toneladas de cortes exportados a un promedio de U$S 1.700. 3 CUOTA DE CARNE OVINA La Unión Europea posee un sistema de cuotas para el ingreso de productos ovinos y en su reglamentación establece una clasificación de los países participantes en función a los derechos de aduana aplicables a las importaciones provenientes de los países proveedores y los productos incluidos, sean carnes y/o animales vivos. Esta cuota, a diferencia de las otras cuotas de carnes considera como unidad de medida el “PESO RES O EQUIVALENTE RES CON HUESO O PESO DE LA CANAL” en vez de considerar el “PESO PRODUCTO”. Para ello se utilizan coeficientes para homogeneizar los envíos llevándolos a kilos / toneladas res con hueso. Los mismos son: Coeficiente Producto 0,60 Para Carne de Cordero y Cabrito deshuesado 0,55 Para Carne Ovina y Caprina deshuesada Lo que podría llamarse el Grupo I es aquel con derecho aduanero “nulo” y dentro del cual se encuentra Argentina. Los productos exportados por este grupo son aquellos correspondientes al código NC 0204, solo “carnes con o sin hueso”. TABLA N° 7: PAÍSES INTEGRANTES DEL GRUPO I PAÍSES ARGENTINA AUSTRALIA CHILE NUEVA ZELANDA TONELADAS 23.000 18.650 4.833 226.700 7 Abril 2004 �DIRECCIÓN DE MERCADOS AGROALIMENTARIOS PAÍSES URUGUAY ISLANDIA ESLOVENIA COORDINACIÓN DE MERCADOS GANADEROS TONELADAS 5.800 1.350 50 El Grupo II tiene también un derecho aduanero cero pudiendo exportar no solo carnes sino también animales vivos. Los países que participan de estos contingentes son: Polonia, Rumania, Bulgaria, República Checa, Eslovaquia. Para todos ellos se estipula el número de animales en pie y las toneladas res con hueso correspondientes. En el Grupo III, integrado por Groenlandia, Turquía e Isla Feroe, corresponde un derecho del 0% aplicable sobre Carnes. El Grupo IV y V se refiere a las condiciones estipuladas para “Otros Países” estableciendo la reducción o suspensión de los derechos aduaneros sobre animales vivos y carnes ovinas y caprinas. 3.1 LA CUOTA DE ARGENTINA Argentina firmó en 1980 un Acuerdo de Restricción Voluntaria de exportaciones de carne ovina con la Unión Europea. En dicho acuerdo la cantidad establecida fue de 20.000 toneladas res con hueso. Al renovarse el mismo en 1985, la cantidad ascendió a 23.000 toneladas. La modificación con respecto al volumen fijado como límite fue la disminución a 19.000 toneladas en 1989, recuperando el volumen a 21.000 toneladas y nuevamente a 23.000 toneladas res con hueso en 1996 hasta la fecha. En todos los acuerdos pactados entre nuestro país y la ex Comunidad Europea, se especificó a su vez una zona sensible, Francia, cuyo volumen, hasta 1985, fue de 750 toneladas y hasta 1988, 1.100 toneladas. Pero ese mismo año se agregó otra “zona sensible”: Irlanda, correspondiéndole solo 100 toneladas res con hueso. Otro incremento entre 1989 y 1990, aumentó las exportaciones con destino a Francia a 1.800 toneladas. Este acuerdo rigió hasta 1991. TABLA N° 8: VOLUMEN ADJUDICADO Y EXPORTADO (EN TONELADAS RES CON HUESO) AÑO CUOTA EXPORTACIÓN 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 20.000 20.000 20.000 20.000 23.000 23.000 23.000 23.000 19.000 19.000 19.000 19.000 19.000 19.000 9.973 13.724 13.005 10.425 6.080 7.773 7.707 6.559 9.750 12.732 7.209 4.394 2.992 2.721 GRADO DE CUMPLIMIENTO (en %) 49,87 68,62 65,03 52,13 26,43 33,80 33,51 28,52 51,32 67,01 37,94 23,13 15,75 14,32 8 Abril 2004 �DIRECCIÓN DE MERCADOS AGROALIMENTARIOS AÑO COORDINACIÓN DE MERCADOS GANADEROS CUOTA EXPORTACIÓN 21.000 23.000 23.000 23.000 23.000 23.000 23.000 23.000 23.000 23.000 1.399 1.803 1.501 1.017 654 2.048 1.045 1.198 4.401 3.874 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 (1) 2002 2003 2004 (2) GRADO DE CUMPLIMIENTO (en %) 6,66 7,84 6,52 4,42 2,84 8,90 4,54 5,21 19,13 16,84 (1) Certificados emitidos hasta el cierre de mercados en marzo de 2001 (2) Certificados emitidos hasta el mes de abril de 2004 EVOLUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE LA CUMPLIMIENTO: Asignación País 25.000 CUOTA DE Exportación 65,03 CARNE OVINA Y SU NIVEL DE Cumplimiento % 75,0 67,01 65,0 55,0 45,0 15.000 35,0 10.000 19,13 % Toneladas 20.000 25,0 15,0 5.000 2,84 5,0 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 1989 1988 1987 1986 1985 1984 1983 1982 -5,0 1981 0 Fuente: Coordinación de Mercados Ganaderos Desde el inicio de la Cuota en el año 1981, Argentina no ha logrado cumplir con el 100% del cupo adjudicado siendo 1982, con un 69%, el año en que se registró el mayor porcentaje exportado por parte de nuestro país. El segundo pico fue en el año 1990 con el 67%. A diferencia de las otras cuotas que Argentina tiene con la Unión Europea, la Cuota de Carne Ovina se ha caracterizado por su nivel de sub-ejecución, sobre todo desde el año 1992, siendo el nivel de cumplimiento menor al 10% (en el año 1999 solo se exportó el 2,8% de la Cuota). La principal causa del bajo nivel de cumplimiento radica en la falta de materia prima, ya que ésta impide a las empresas ovineras producir volúmenes adecuados. Los comerciantes europeos prefieren la carne con hueso, para luego de descongelarla, hacer sus propios cortes y venderla como fresca. 9 Abril 2004 �DIRECCIÓN DE MERCADOS AGROALIMENTARIOS COORDINACIÓN DE MERCADOS GANADEROS No existe un sistema de distribución de cuotas tales como en Cuota Hilton ya que nunca pudo cumplirse la totalidad del cupo otorgado. Para cada embarque se emite un Certificado de Origen cumplimentando las plantas la condición de su “habilitación comunitaria”. Para que una empresa pueda exportar a la Unión Europea debe contar con planta faenadora y despostadero habilitado para tal destino. En la actualidad las empresas habilitadas para faenar, despostar y almacenar carne ovina para su posterior exportación a los distintos países de la Unión Europea1 son: TABLA N° 9: ESTABLECIMIENTOS HABILITADOS PARA LA UNIÓN EUROPEA ESTABLECIMIENTO UBICACION PATAGONIA SUR DE FRIGORÍFICO FAIMALI SANTA CRUZ, RIO GALLEGO ESTANCIAS ORENAIKE FRIGORÍFICO ESQUEL SANTA CRUZ, RIO GALLEGO CHUBUT, ESQUEL 3.2 EXPORTACIONES DE CUOTA OVINA REALIZADAS ENTRE 1988-1999 Las exportaciones durante la década de los noventa alcanzaron su pico en el año 1990 cuando se exportaron 12.732 toneladas res con hueso siendo Alemania el principal mercado que absorbió casi el 50% de la carne exportada. Otros mercados importantes eran Francia y Grecia. TABLA N° 10: EXPORTACIONES DE CARNE OVINA POR DESTINO AÑOS 1988-1999 Período Total Alemania Bélgica España Francia Grecia Holanda Inglaterra Italia Portugal 1988 6.559 2.687 1.298 1.099 884 19 159 413 1989 9.751 6.238 37 486 1.494 1.087 89 11 192 117 1990 12.732 6.038 291 1.538 1.697 1.213 343 1.202 401 9 1991 4.062 3 40 904 1.548 1.162 138 222 45 1992 4.394 2.089 508 680 1.022 55 40 1993 2.993 660 279 593 927 363 1994 2.720 941 416 337 316 1995 1.399 516 298 91 1996 1.804 500 150 227 187 280 171 289 1997 1.502 264 356 18 20 166 293 18 1998 1.017 135 298 118 24 1999 654 21 184 25 168 3 398 302 10 284 161 28 367 442 3 443 Fuente: Coordinación de Mercados Ganaderos-SAGPyA 1 Corresponde al listado de la Comisión Europea con fecha de vigencia a partir del 08/03/2004 10 Abril 2004 �DIRECCIÓN DE MERCADOS AGROALIMENTARIOS COORDINACIÓN DE MERCADOS GANADEROS 3.3 CUMPLIMIENTO DE ARGENTINA EN LOS ULTIMOS AÑOS Las exportaciones de carne fresca dentro de este cupo ascendieron a 2.048 toneladas res con hueso alcanzando a cumplir el 9% adjudicado durante el año 2000, superando la performance de los seis años previos. El principal mercado fue España, seguido por Italia, Inglaterra y Bélgica. Estos cuatro destinos absorbieron el 90% de lo exportado. Con el cierre de los mercados en marzo del año 2001, por la presencia de Fiebre Aftosa en los rodeos argentinos, los envíos de carne ovina a la UE totalizaron solo 1.045 toneladas res con hueso. Las proyecciones para ese año auguraban un buen desempeño del sector productor creciendo por tanto las expectativas de incrementar los envíos al exterior. El principal destino fue España con 739 toneladas res con hueso, un 71% sobre el total exportado. Al reabrirse las exportaciones de carnes frescas ovinas solo provenientes del sur del Paralelo 42º a partir del año 2002, lograron exportarse 1.198 toneladas res con hueso, siendo nuevamente España el primer destino de las mismas. Con respecto a esta restricción geográfica, sería de interés analizar la posibilidad de ampliar las fuentes de provisión de hacienda para contar de esa manera con mayor cantidad de materia prima como también de plantas habilitadas para la UE y de esta forma favorecer distintas regiones del país. El año 2003 resulta de gran importancia ya que los envíos totalizan a la fecha 4.401 toneladas res con hueso lo que implica un alto cumplimiento, 19,13%, comparado con los último años registrando un precio promedio por tonelada de U$S 2.096. TABLA 12: EVOLUCIÓN MENSUAL DE LA CUOTA DE CARNE OVINA-AÑO 2003 Mes diciembre-02 enero-03 febrero-03 marzo-03 abril-03 mayo-03 junio-03 julio-03 agosto-03 septiembre-03 noviembre-03 diciembre-03 Total general KG PESO CANAL DOLARES 35.078 62.121 1.061.410 2.003.119 1.075.992 2.358.095 596.208 1.359.800 648.011 1.322.193 367.518 742.612 316.833 723.506 196.946 391.403 17.887 42.723 49.457 95.455 20.075 70.263 15.704 51.323 4.401.119 9.222.612 TABLA N° 13: EXPORTACIONES POR DESTINO - AÑO 2003 DESTINO KG PESO CANAL DOLARES ESPAÑA 2.351.444 5.245.436 REINO UNIDO 870.561 1.658.225 INGLATERRA 594.597 1.041.530 Precio U$S/Tonelada % Toneladas 2.231 53,43 1.905 19,78 1.752 13,51 11 Abril 2004 �DIRECCIÓN DE MERCADOS AGROALIMENTARIOS DESTINO BELGICA ITALIA GRECIA FRANCIA HOLANDA ALEMANIA SUECIA DINAMARCA BELGICA PORTUGAL Total general COORDINACIÓN DE MERCADOS GANADEROS KG PESO CANAL DOLARES 156.003 467.539 132.911 167.790 51.939 106.910 47.409 89.358 46.692 77.294 39.436 164.873 36.174 59.644 35.687 57.450 19.142 30.040 19.125 56.523 4.401.119 9.222.612 Precio U$S/Tonelada % Toneladas 2.997 3,54 1.262 3,02 2.058 1,18 1.885 1,08 1.655 1,06 4.181 0,90 1.649 0,82 1.610 0,81 1.569 0,43 2.955 0,43 2.096 Fuente: Coordinación de Mercados Ganaderos-SAGPyA El principal producto exportado son las canales de cordero congeladas. Estas a su vez se califican en función del peso y a su vez el precio de las mismas disminuye a medida que el peso de la canal aumenta. Los mercados que adquieren este producto son España, en un 84%, y el resto es vendido a Inglaterra. En segundo lugar se encuentra la Carne Manufactura Congelada sin hueso. Esta vez el principal comprador es Inglaterra, abonando un precio de U$S 1.799 la tonelada. También importan este producto España con un precio mayor por tonelada U$S 1.873. Los Cortes Congelados sin hueso participan en un 21% en valor y un 14% en volumen. Los cuatro países importadores son Bélgica, Alemania, España e Italia. Los cortes que más se venden son Lomos, Bifes y Paleta. Los precios oscilan entre los U$S 1.900 y U$S 4.900 por tonelada. Con respecto al año 2004, el total exportado al 15 de abril asciende a 3.874 que implica un nivel de cumplimiento de casi un 17%, a un precio promedio de u$s 2.650 por tonelada peso canal (res con hueso). Los principales destinos son España que absorbe el 53% de las ventas argentinas seguido del Reino Unido que adquiere un 32%. TABLA N° 14: EXPORTACIONES POR DESTINO - AÑO 2004 DESTINO ALEMANIA BELGICA ESPAÑA GRECIA HOLANDA ITALIA PORTUGAL REINO UNIDO SUECIA Total general KG PESO CANAL 156.991 71.237 2.059.372 125.885 79.058 80.312 38.352 1.225.300 37.756 3.874.262 FOB % 429.336 4,05 275.360 1,84 5.799.078 53,16 315.983 3,25 229.481 2,04 167.291 2,07 128.133 0,99 2.843.075 31,63 83.063 0,97 10.270.801 100 Fuente: Coordinación de Mercados Ganaderos-SAGPyA 12 Abril 2004 � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource SAGPyA, Buenos Aires (Argentina). Coordinación de Mercados Ganaderos Title A name given to the resource Subsector ovino Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource Abril 2004 Subject The topic of the resource OVINOS; CARNE OVINA; EXPORTACIONES; CUOTA HILTON; EXISTENCIAS; DTOS ESTADÍSTICOS Language A language of the resource es GANADERÍA