22 10 314 http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/702c5d02460c22fe7f30835b5ce89014.jpg aa3eacb422588366f4cfb9e529843679 http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/237192c9d88270eaabf3638971c6993b.pdf 7aca8e867b5aabacf35d15f0514fd13a PDF Text Text �PERSPECTIVAS DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN LA ARGENTINA Y EN BRASIL - SAGPyA / IICA - Buenos Aires, Octubre de 2005 �Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil / coordinado por Edith Scheinkerman de Obschatko y Flory Begenisic - 1a ed. - Buenos Aires : Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura - IICA : Secretaría de Agricultura Ganadería Pesca y Alimentación - SAGPYA, 2006. 150 p. : il. ; 28x22 cm. ISBN 987-9159-08-X 1. Recursos Renovables. 2. Economía Argentina y Brasilera. I. Scheinkerman de Obschatko, Edith, coord. II. Begenisic, Flory , coord. CDD 333.79 : 330.98 PERSPECTIVAS DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN LA ARGENTINA Y EN BRASIL Primera edición. IICA/SAGPyA. Marzo, 2006. © Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) - Oficina en la Argentina Bernardo de Irigoyen 88 - 5° Piso C1072AAB Buenos Aires, Argentina Tel.: (54-11) 4345-1210 http://www.iica.org.ar Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA) Av. Paseo Colón 982 - 2° Piso - Of. 220 C1063ACW Buenos Aires, Argentina Tel.: (54-11) 4349-2222/2223 http://www.sagpya.mecon.gov.ar Reservados todos los derechos. Prohibida la reproducción total o parcial de este libro sin autorización escrita del IICA. Las ideas contenidas en este libro no reflejan necesariamente el criterio del IICA. ISBN 10: 987-9159-08-X ISBN 13: 978-987-9159-08-8 Impreso en Argentina - Printed in Argentina Impresión: VCR Impresores Queda hecho el depósito que marca la Ley 11.723. �PRESENTACIÓN Con la llegada del siglo XXI, puerta de ingreso a un nuevo milenio, nos encontramos frente a una oportunidad histórica en materia de biotecnología: la posibilidad de desarrollar a conciencia, fuentes de energía que puedan ser una alternativa válida para reemplazar a los combustibles fósiles y que permitan, al mismo tiempo, frenar el impacto ambiental que la contaminación imprime sobre nuestro planeta. Sabemos que es cada vez más cercano el agotamiento de los combustibles fósiles. Esto nos ubica frente al gran desafío que implica ir en búsqueda de fuentes de energía alternativas que puedan garantizar la protección del medio ambiente, y al mismo tiempo generar el impulso necesario para hacer frente a la crisis mundial que la desaparición de combustibles tradicionales podría desatar. Esta encrucijada nos plantea un gran desafío, pero tenemos claro que son grandes las ventajas con que contamos, y eso nos vuelve optimistas. La diversidad geográfica de nuestro territorio y el desarrollo tecnológico alcanzado por nuestra industria oleaginosa, nos brinda la posibilidad de generar nuevas energías alternativas. En nuestro país, la elaboración de biocombustibles puede realizarse a través de la industrialización de grasas animales y de los cultivos tradicionales, como la soja, el maíz, el girasol, el sorgo, y la caña de azúcar, y de los no tradicionales, como el tung, el cártamo o colza. En todos los casos estamos frente a una gran oportunidad: la de favorecer a las economías regionales, aprovechando nuestra excelente materia prima para producir energías alternativas renovables. La elaboración de biocombustibles suma valor agregado a los productos primarios, promueve la creación de empleo calificado, impulsando así, un mayor desarrollo de la economía en su conjunto. Por estos motivos, la Secretaría de Agricultura le ha otorgado un valor estratégico a la investigación, el desarrollo y la formulación de propuestas de políticas en materia de agroenergía. Ejemplos de esta política son la creación del Programa Nacional de Biocombustibles, y el apoyo brindado al Proyecto de Ley de Biocombustibles en el Congreso Nacional que permitirá promover su uso sustentable, al tiempo que facilitará la inversión pública y privada en su producción. La publicación que aquí se presenta es fruto del esfuerzo conjunto de los técnicos especializados de la Secretaría de Agricultura de la Nación y del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura. El trabajo analiza los antecedentes y experiencias de investigación y producción en la Argentina y Brasil, así como aspectos de la organización institucional para la promoción y desarrollo de los biocombustibles, temas que serán de indudable utilidad para todos los vinculados e interesados en el tema. Miguel A. Campos Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos ��PREFACIO La gran relevancia que ha tomado el tema de los biocombustibles, que pueden producirse a partir de productos de la agricultura y de la ganadería transformándolos en etanol, biodiesel y biogás, motivó el interés de la SAGPyA, el INTA y el IICA para desarrollar un esfuerzo común de investigación. En la Argentina el tema es explorado por la SAGPyA desde hace varios años, y en 2004 fue creado el Programa Nacional de Biocombustibles. Al mismo tiempo, está en debate en el Congreso un proyecto de ley de promoción de la producción y el uso de biocombustibles y, además, ya existen iniciativas y experiencias públicas y privadas en la producción de biodiesel y etanol. Por otra parte, en el ámbito del IICA, el apoyo a los países para explorar las posibilidades de producción de biocombustibles se ha establecido como una de las prioridades de su Agenda de Cooperación Técnica. En esta dirección, la Institución está facilitando el intercambio entre los países de América y, particularmente, del Cono Sur. Por este motivo, y a solicitud de la SAGPyA, se ha definido como una acción de cooperación técnica de la Oficina del IICA en la Argentina la colaboración en estudios de antecedentes sobre la situación actual y perspectivas de los biocombustibles en el mundo, y el análisis de experiencias en esta actividad. Teniendo en cuenta que en la Argentina el INTA es el organismo que tiene bajo su órbita el quehacer científico y tecnológico relacionado con el sector agropecuario, y que ya ha realizado diversas experiencias relacionadas con los biocombustibles, la SAGPyA ha propiciado su participación, a través del Instituto de Ingeniería Rural, en los aspectos tecnológicos del tema. El presente trabajo, fruto de la cooperación institucional mencionada, realiza una revisión y análisis de los antecedentes y experiencias sobre biocombustibles en la Argentina y en Brasil, como un aporte a las investigaciones que se han iniciado y que continuarán en el futuro sobre un tema de prioridad estratégica para el país. Benedito Rosa Representante del IICA-Argentina Javier María de Urquiza Subsecretario de Agricultura, Ganadería y Forestación �PARTICIPANTES Coordinación general y edición: Dra. Edith S. de Obschatko (IICA - Argentina) Coordinación técnica: Dra. Edith S. de Obschatko (IICA - Argentina) Ing. Agr. Flory Begenisic (Directora de Agricultura - SAGPyA) Técnicos: Lic. Miguel Almada (Programa Nacional de Biocombustibles - SAGPyA) Lic. Federico Ganduglia (IICA-Argentina) Ing. Agr. Andrés Leone (Programa Nacional de Biocombustibles - SAGPyA) Sr. Juan Carlos Ferrero (Asistente de investigación en SAGPyA) Por el INTA: Ing. Agr. Jorge A. Hilbert (Director del Instituto de Ingeniería Rural) Ing. Agr. Luis Panicelli (Becario) �ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO I. INTRODUCCIÓN II. LOS BIOCOMBUSTIBLES EN LA ARGENTINA 1. BIODIESEL Antecedentes Aspectos económicos Aspectos institucionales 2. ETANOL ANHIDRO Antecedentes Aspectos económicos Aspectos institucionales III. 19 23 23 26 39 41 41 43 49 LOS BIOCOMBUSTIBLES EN BRASIL 1. BIODIESEL Aspectos económicos Aspectos institucionales 2. ETANOL Aspectos económicos Aspectos institucionales IV. 1 51 51 68 89 89 99 ASPECTOS TECNOLÓGICOS DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN LA ARGENTINA Y BRASIL 1. Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en la Argentina 111 2. Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en Brasil 123 ANEXO 1. Proyecto de Ley de Biocombustibles 133 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 RESUMEN EJECUTIVO CONTEXTO GENERAL – Los biocombustibles han adquirido una importancia y valoración creciente por razones ambientales (las implicancias de su uso en la reducción de las emisiones de carbono), económicas (las perspectivas de agotamiento de combustibles fósiles frente al crecimiento continuo de la demanda; la potencialidad del sector agropecuario para posicionarse como fuente de energía, generando inversión, trabajo y valor agregado a la cadena), sociales (la generación de oportunidades para la agricultura familiar y para regiones postergadas) y estratégicas (promoción de “energías de transición” para fomentar las fuentes energéticas renovables, adaptadas a las tecnologías actuales, evitando grandes modificaciones en los motores que utilizan combustibles fósiles). – A ciertos niveles de precios del petróleo, los biocombustibles son competitivos en condiciones de mercado. Sin embargo, la volatilidad de los precios de los combustibles fósiles y de los productos agropecuarios genera una volatilidad e incertidumbre que restringirían la inversión en medianas empresas. El establecimiento, a través de la ley, de una demanda cautiva es el mecanismo general que han utilizado los gobiernos para asegurar la inversión y el desarrollo del sector. La Unión Europea y Brasil ya adoptaron legislaciones creando la obligación de utilizar biocombustibles en determinadas proporciones. – Mundial: Demanda creciente de energía (China e India). Perspectiva de agotamiento de recursos no renovables en el mediano plazo. Precios del petróleo en alza continuada en los últimos 3 años; fuertemente influido por acontecimientos mundiales. Precio futuro para febrero de 2006: 68 US$/barril. – Demandas ambientales: combustibles no contaminantes y renovables (influidos por cambio climático, efecto invernadero, contaminación urbana, catástrofes, etc.). – Políticas favorables al uso de combustibles renovables en casi todo el mundo (UE, USA, Japón, etc.). Perspectivas de un crecimiento significativo de la demanda mundial. BIODIESEL Argentina - ASPECTOS ECONÓMICOS Contexto energético - 93% de energía proveniente de recursos no renovables (gas natural: 49%; petróleo: 38%; otros: 6%). 7% de energía proveniente de recursos renovables: 5% hidroeléctrica, 2% de biomasa (leña/carbón vegetal 1%, bagazo 1%). 48% de gasoil en la matriz de combustibles fósiles. 92% del gasoil destinado a transporte de cargas, agropecuario y transporte de pasajeros. Precios energéticos locales (incluyendo combustibles) retrasados con respecto a Latinoamérica, Europa y EE.UU. Producción, productividad, exploración y reservas decrecientes de petróleo y gas natural. Horizonte de las reservas comprobadas de petróleo: 9,1 años; horizonte de las reservas comprobadas de gas: 10,2 años. 1 �Contexto productivo agropecuario Elevada producción de soja y girasol (tercer productor mundial en ambos casos). Escasa producción de otras oleaginosas. Amplias condiciones agroecológicas para el cultivo de diversas especies con fines energéticos. Sector agropecuario competitivo y de importancia estratégica en la economía nacional. - Insumos y tecnología - Ruta tecnológica probable: metílica. Industria aceitera: una de las más competitivas del mundo, actualmente en expansión. Producción concentrada en aceites de soja (78%) y girasol (21%). Ruta etílica poco probable. Actualmente: no se produce etanol a escala comercial Oferta actual de biodiesel Aún no se ha iniciado la producción de biodiesel a escala comercial. Entre 1999 y 2003 se anunciaron proyectos; algunos se pusieron en marcha. Actualmente hay algunas plantas en producción y proyectos demorados. Demanda potencial y proyectada de biodiesel De aprobarse la ley en el transcurso del año 2005: 2008: (1° día del cuarto año, B5 obligatorio): 650 millones de litros. 2023: 1090 millones de litros. (Supuesto: 3,5% acumulativo anual de crecimiento del consumo de gasoil). Demanda potencial de materias primas y área agrícola 2008 (B5 obligatorio): Alternativas iniciales: Soja: 3,5 millones de tn y 1,2 millones de ha para abastecer la totalidad del mercado, o Girasol: 1,6 millones de tn y 0,9 millones de ha para abastecer la totalidad del mercado. Otras alternativas potenciales: colza y, para abastecimientos locales, oleaginosas menores tales como, cártamo, palma, ricino, etc. ASPECTOS INSTITUCIONALES Visión - 2 Aprovechar las ventajas comparativas del país para fortalecer y diversificar la matriz energética. Sustitución de importación de gasoil. Creación de nuevas industrias inexistentes en el país. Efecto riqueza generado por inversiones para esta nueva industria. �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 - Generación de mano de obra directa e indirecta, incluyendo sector industrial y agropecuario. Desarrollo de cultivos energéticos en áreas marginales, contribuyendo a mejorar el nivel de vida de la población del lugar. Diversificación de riesgo del productor que destine parte de su área de siembra a cultivos para energía. Mejora ambiental por reducción de emisiones contaminantes al utilizar naftas E5 y gasoil B5. Incorporación de valor agregado a los aceites y granos. Objetivos y estrategias de la política A través de la sanción de una ley nacional, se pretende reglamentar un régimen promocional para la investigación, desarrollo, generación y uso de biocombustibles y derivados oleoquímicos, con el objeto de: a) Institucionalizar un marco legal mínimo y necesario para promover la producción de biocombustibles; b) ofrecer alternativas para paliar el posible agotamiento del petróleo y gas, promocionando el desarrollo de biodiesel y bioetanol; c) beneficiar el ambiente y la salud humana, reduciendo las emisiones de CO2, azufre y partículas cancerígenas; d) acceder a los Certificados de Reducción de Emisiones (MDL del Protocolo de Kyoto); e) posicionar al campo como fuente de energía; f) transformar en ventajas competitivas las ventajas comparativas de la Argentina para la producción de biocombustibles; g) establecer un corte obligatorio de gasoil y naftas con biodiesel y bioetanol, posibilitando el desarrollo de un mercado sustentable de biocombustibles en la Argentina; h) establecer cuotas de distribución en función de las posibilidades de provisión de las economías regionales, de manera de atomizar la oferta de biocombustibles. Características del marco institucional Actualmente: - No hay aún un régimen especial para la producción e incorporación a combustibles de biodiesel. Hay un compromiso de apoyo explícito del poder Ejecutivo, y un compromiso del Legislativo, para sancionar una ley específica para los biocombustibles. Existe un proyecto de ley que ya cuenta con media sanción de la Cámara de Senadores y con el dictamen favorable de cinco Comisiones de la Cámara de Diputados y, actualmente, en tratamiento por la Comisión de Presupuesto y Hacienda de dicha Cámara. Diseño y ejecución de la política De aprobarse el proyecto de ley, se crearía la Comisión Nacional de Biocombustibles (presidida por la Secretaría de Energía, e integrada por un representante de las siguientes Secretarías: de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos; de Ambiente y Desarrollo Sustentable, de Ingresos Públicos, de Comercio e Industria y de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva), con competencias formales para el diseño de la política hacia el sector. Para ello, gozará de autarquía operativa, presupuestaria y financiera. 3 �Instrumentos • Legales De aprobarse el proyecto de ley sin modificaciones: Demanda cautiva: B5 obligatorio desde 2008 o el primer día del 4° año de sancionada la ley. • Subsidios No están previstos en el proyecto de ley. • Estímulos fiscales Decreto 1396/2001 - Exención del Impuesto a la Transferencia de Combustibles (por diez años). - Invitación a las provincias a otorgar exenciones a los impuestos a los Sellos, Ingresos Brutos e Inmobiliario. - Amortización acelerada de la inversión. • Crédito No existen líneas de crédito específicas para el sector. • De inclusión social De aprobarse el proyecto de ley sin modificaciones: cuota de distribución del 20% de la demanda total de biocombustibles necesario para el corte obligatorio, a otorgarse priorizando el desarrollo de “economías regionales”. • Investigación y desarrollo No existe una política específica para el fomento de I&D en biocombustibles. Existen instrumentos de financiamiento del Estado Nacional en el marco de los cuales proyectos de I&D en biocombustibles pueden ser elegibles. Rol de los actores públicos De aprobarse el proyecto de ley se crearía la Comisión Nacional de Biocombustibles como autoridad de aplicación, con las siguientes funciones: a) Promover y controlar la investigación, la producción sustentable y el uso de biocombustibles y derivados oleoquímicos. b) Establecer la definición y normas de calidad de los biocombustibles y derivados oleoquímicos. c) Emitir las resoluciones a las que deberán someterse los proyectos que le sean presentados para su calificación y aprobación. d) Calificar los proyectos, aprobarlos y certificar la fecha de puesta en marcha. e) Fiscalizar en forma directa a través de las reparticiones u organismos que la integran, de acuerdo a sus especialidades. f) Aumentar el porcentaje mínimo de participación de los biocombustibles en cortes con gasoil o naftas. g) Determinar las cuotas de distribución de la oferta de biocombustibles. h) Crear y llevar actualizado un registro público de proyectos aprobados. 4 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 i) Firmar convenios de cooperación técnica y similares con distintos organismos públicos, privados, mixtos y organizaciones no gubernamentales. En lo que respeta al consumo, el proyecto de ley también prevé que el sector estatal utilice porcentajes mayores a los del corte obligatorio, de acuerdo a lo que establezca la Autoridad de Aplicación. Rol esperado de los actores privados - - Sector agrícola: Se espera que la agricultura empresarial sea dominante en la provisión de materia prima. Sector agroindustrial: Las empresas de la industria aceitera no han anunciado aún estrategias ni acciones en materia de biocombustibles. Sector energético: Repsol-YPF y Petrobrás han demostrado interés, pero aún no han fijado plazos ni volúmenes de producción. Ambas se integrarían hacia atrás en la cadena. Petrobrás anunció una alianza con el estado neuquino y Transportes Gabino Correa para realizar una experiencia en biodiesel en la Provincia de Neuquén. Repsol-YPF trabaja en un plan para la producción de biodiesel con el objetivo de convertirse en el primer productor del mercado. El biodiesel para el corte obligatorio sería abastecido por plantas de mediana y gran escala. Sector consumidor: Se espera que, tras un proceso de concientización, parte del sector consumidor (especialmente agro), utilice voluntariamente porcentajes incluso superiores al establecido por ley. BIODIESEL Brasil - ASPECTOS ECONÓMICOS Contexto energético - 56,4% de energía proveniente de recursos no renovables (petróleo: 39,7%; gas natural: 8,7%; otros: 8%). 43,6% de energía originada en recursos renovables: 26,3% proveniente de biomasa (caña de azúcar 13,2%, madera y otras biomasas 13,1%), 14,5% de hidroelectricidad y otros renovables 2,8%. Producción creciente de petróleo y gas. Importador neto de gasoil (6% de la demanda en 2004) El gasoil representa el 58% de la matriz de combustibles vehiculares. Perspectivas de agotamiento de las reservas de petróleo en 19 años y de gas en 17 años. Contexto productivo agropecuario - Disponibilidad variada de especies de oleaginosas, en función de diversidad edafoclimática: soja mayoritariamente (Brasil es segundo productor mundial), ricino, palma, algodón, maní, girasol y especies nativas (jatropha, babaçu, buriti, entre otros). Alternativas de abastecimiento territorial: Probablemente soja en Centro-Sur, ricino en Nordeste y palma en Norte para el corto/mediano plazo. Largo plazo: Investigan posibilidades de desarrollo de especies que no compitan con la producción de alimentos (jatropha, babaçu, ricino). Potencial significativo de extensión territorial: 90 millones de ha en los cerrados (granos), 70 millones de ha en la Amazonia (palma), más de 450 municipios del Nordeste aptos para el desarrollo del ricino. 5 �Insumos y tecnología - Primer productor mundial de etanol. Importador de metanol. Acceso a rutas tecnológicas alternativas: principalmente etílica (bioetanol), y como alternativa metílica. Industria aceitera con alto nivel de capacidad de procesamiento (40,8 millones de tn en 2004). Producción concentrada en aceite de soja (90%). Se han desarrollado empresas productoras de plantas industriales. Industria automotriz integrada a la cadena de biocombustibles (caso etanol: desarrollo de motores flex-fuel). Oferta actual de biodiesel Seis plantas ya autorizadas por la ANP (con capacidad anual estimada en 57,4 millones de litros). Varios proyectos en proceso de aprobación y anuncios de inversiones. Capacidad total de las plantas autorizadas más proyectos en marcha: 560 millones de litros. Demanda potencial y proyectada de biodiesel 2005 (si B2 fuese obligatorio): 783 millones de litros. 2008 (B2 obligatorio): 917 millones de litros. 2013 (B5 obligatorio): 2700 millones de litros. (Supuesto: 1,6% acumulativo anual de crecimiento de las ventas de gasoil). Demanda potencial de materias primas y área agrícola - 2008 (B2 obligatorio): Soja: 3,7 millones de tn y 1,3 millones de ha para abastecer a la región Centro-Sur (4,9 millones de tn y 1,7 millones de ha para abastecer todo el país). Ricino: 260 mil tn y 340 mil ha para abastecer a la región Nordeste. Palma: 204 mil tn y 20 mil ha para abastecer a la región Norte. 2013 (B5 obligatorio): Soja: 10,8 millones de tn y 3,7 millones de ha para abastecer a la región Centro-Sur (14,3 millones de tn y 5 millones de ha para abastecer todo el país). Ricino: 782 mil tn y 1 millón de ha para abastecer a la región Nordeste. Palma: 637 mil tn y 60 mil ha para abastecer a la región Norte. ASPECTOS INSTITUCIONALES Visión - 6 “El biodiesel puede contribuir favorablemente para la solución de cuestiones fundamentales para el país: a) Generar empleo y renta (inclusión social). b) Reducir emisiones de contaminantes/costos en el área de salud. c) Atenuar disparidades regionales. �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 - d) Reducir dependencia de las importaciones de petróleo.” (Conclusiones del Grupo de Trabajo Interministerial). “Brasil presenta condiciones para convertirse en uno de los mayores productores de biodiesel del mundo. Además de asegurarse el abastecimiento interno posee gran potencial de exportación. A mediano plazo, el biodiesel puede ser una fuente importante de divisas para el país, sumándose al etanol como combustible renovable que Brasil puede y debe ofrecer a la comunidad mundial.” (Presentación del PNPB). Objetivos de la política Implementación sustentable, tanto técnica como económicamente, de la producción y uso del biodiesel, con enfoque en la inclusión social y en el desarrollo regional, vía generación de empleo y renta. Estrategia - Implantar un programa sustentable, promoviendo la inclusión social. Garantizar precios competitivos, calidad y oferta. Producir el biodiesel a partir de diferentes fuentes de oleaginosas y en regiones diversas. Corte obligatorio de gasoil con biodiesel. Marco legal - - Establece los organismos de actuación para el diseño e implementación del Programa Nacional de Producción y Uso de Biodiesel. Autoriza el uso comercial de biodiesel y establece los porcentuales de mezcla al gasoil y la forma de utilización. Corte obligatorio del 2%, en volumen, a partir de 2006 para la producción, utilizando materias primas provistas por la agricultura familiar, y, a partir de 2008, en el resto de los casos. Corte obligatorio del 5% a partir de 2013. La adición podrá ser superior cuando la mezcla se destine a testeo o uso en flotas vehiculares cautivas o específicas, transporte acuático o ferroviario, generación de energía eléctrica, proceso industrial específico. Define el régimen tributario de los combustibles. Instituye el sello Combustible Social. Establece la figura de productor de biodiesel, las especificaciones y requisitos técnicos del combustible, sus parámetros de control de calidad y estructura la cadena de comercialización. Define el marco regulatorio y de fiscalización del sector. Régimen de distribución - Sólo podrá ser comercializado por los productores de biodiesel, importadores y exportadores de biodiesel, distribuidores de combustibles líquidos y refinerías. Sólo los distribuidores de combustibles líquidos y las refinerías, autorizados por la ANP, podrán proceder a la mezcla gasoil/biodiesel, para efectivizar su comercialización. Características del marco institucional - El Programa Nacional de Producción y Uso de Biodiesel (PNPB, diciembre 2003) constituye el eje de la política brasileña hacia el sector. Fue estructurado con anterioridad a la introducción legal del biodiesel en la matriz energética. 7 �- Organismos específicos interministeriales a cargo del diseño y gestión de la política. Coordinación de la política desde la Casa Civil. Espacios de articulación con el sector privado (los actos normativos fueron precedidos de audiencias con los actores privados relevantes para el sector). Diseño de la política Comisión Ejecutiva Interministerial (CEIB). - Subordinada a / coordinada por la Casa Civil de la Presidencia de la República. - Integrada por 14 organismos públicos (14 ministerios, la Casa Civil y la Secretaría de Comunicación de Gobierno y Gestión Estratégica de la Presidencia de la República). - Competencias: elaborar, implementar y monitorear el programa integrado; proponer los actos normativos que fuesen necesarios para la implantación del programa; analizar, evaluar y proponer otras recomendaciones y acciones, directrices y políticas públicas. Ejecución de la política Grupo Gestor. - Coordinado por el Ministerio de Minas y Energía. - Integrado por 14 organismos públicos (9 ministerios, la Casa Civil, el BNDES, la Agencia Nacional del Petróleo, Petrobrás y EMBRAPA). - Competencias: ejecución de las acciones relativas a la gestión operacional y administrativa, desarrolladas para el cumplimiento de las estrategias y directrices establecidas por la CEIB. Instrumentos • Legales Demanda cautiva: B2 obligatorio desde 2008 (se adelantó a 2006 para el caso de biodiesel elaborado por productores que detenten el Sello “Combustible Social”, i.e. que adquieran materia prima a la agricultura familiar); B5 obligatorio desde 2013. • Subsidios No están previstos. • Estímulos fiscales - - 8 Exención del Impuesto a la Producción Industrial (IPI). Exención de la CIDE sobre combustibles. Reducciones de los impuestos PIS y COFINS, diferenciadas según materia prima, región y tipo de proveedor, en diferentes escalas: a) Biodiesel fabricado a partir de ricino o palma en las regiones norte, nordeste y en el semiárido: reducción del 31%; b) Biodiesel fabricado a partir de materias primas adquiridas a la agricultura familiar: reducción del 68%; c) Biodiesel fabricado a partir de ricino o palma producidos en las regiones norte, nordeste y semiárido, adquiridos a la agricultura familiar: reducción del 100%. El resto de las alternativas (incluyendo a la producción de biodiesel a partir de soja adquirida a la agricultura empresarial), tributa la misma cuantía de impuestos federales que el gasoil. �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 - Tributos estaduales: convenios aprobados por el Conselho Nacional de Política Fazendaria (CONFAZ), del Ministerio de Hacienda de Brasil, autorizan a determinados Estados a conceder la exención del Impuesto a la Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS) en las operaciones internas con productos vegetales destinados a la producción de biodiesel. • Crédito - - Programa de Apoyo Financiero a Inversiones en Biodiesel (BNDES). Apoya inversiones en todas las fases de producción de biodiesel, la adquisición de máquinas y equipamientos para el uso de biodiesel o de aceite vegetal bruto e inversiones en desarrollo de coproductos y subproductos del biodiesel. La tasa de interés va del 10,75% al 12,75% anual, en los casos de operación directa, variando según el tamaño de las empresas y la posesión o no del sello Combustible Social. PRONAF (Ministerio de Desarrollo Agrario). Financia a la producción de materia prima para biodiesel efectuada por la agricultura familiar. La línea PRONAF Biodiesel, cuenta con un presupuesto para 2005 de R$ 100 millones (ampliable). También existe otra línea específica para adquisición de máquinas y equipamiento, en el marco de la política del MDA para la mecanización de la agricultura familiar. Las tasas de interés del PRONAF varían del 3% al 4%. • De inclusión social Sello Combustible Social: Es concedido al productor de biodiesel que promueva la inclusión social de los agricultores familiares que le provean materia prima. Le confiere al productor de biodiesel derecho a beneficios de políticas públicas específicas adoptadas para promover la producción de combustibles renovables y podrá ser utilizado para fines de promoción comercial de su producción. Cuotas regionales: Actualmente se encuentra en discusión un proyecto de ley (5690/05), que determina que las regiones Norte y Nordeste deberán ser responsables por la fabricación del 20% de la producción mínima de biodiesel exigida en Brasil. • Investigación y Desarrollo - - Red Brasileña de Tecnología de Biodiesel (RBTB): En el ámbito del PNPB funciona un módulo de Desarrollo Tecnológico coordinado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología. A través de la RBTB se desarrollan proyectos de I&D financiados con fondos del MCT (R$ 12 millones en 2003 y 2004) y con contrapartidas obligatorias de los gobiernos estaduales o municipales, con la participación de universidades, instituciones de investigación, empresas y cooperativas o asociaciones de pequeños productores. Los temas en desarrollo se dividen en: agricultura, almacenamiento, caracterización y control de calidad, coproductos, producción, tests y ensayos en motores. Plan Nacional de Agroenergía: Elaborado por EMBRAPA y lanzado en octubre de 2005, tiene como objetivo desarrollar y transferir conocimiento y tecnologías para la producción sustentable de la agricultura de energía y el uso racional de la energía renovable, buscando la competitividad del agronegocio brasileño y el soporte a las políticas públicas. Prevé construir las bases del Consorcio Brasileño de Agroenergía, que reunirá acciones de varios sectores productivos, y de un fondo de inversión para dicho consorcio, que apunta a concentrar investigaciones e información sobre las posibilidades de crecimiento del sector de agroenergía, atrayendo no solo a actores del sector agrícola, sino también de las industrias petrolera y automotriz. También se prevé la creación del Centro de Agroenergía, con el objetivo de discutir la ampliación de la producción de biodiesel y de etanol. El énfasis de EMBRAPA está centrado en los aspectos agronómicos, por lo que la investigación prevista abarcará hasta la caracterización del tipo de aceite. • Otros - Petrobrás: La firma estatal está en condiciones de tener un rol clave en la adquisición y distribución de biodiesel, como así también en la formación de sus precios. Sus decisiones de garantía de compra de cantidades predeterminadas de etanol, en los primeros años del PROÁLCOOL, resultaron de- 9 �- terminantes para la estabilidad de ese sector. Además, está efectuando actividades de I&D, y construyendo plantas de producción de biodiesel. Instrumentos en estudio: sistema de compras garantizadas, incentivos al consumo (programa para grandes consumidores), precios mínimos, cuota de mercado del 20% para las regiones Norte y Nordeste (Proyecto de Ley). Rol de los actores públicos - Casa Civil/Presidencia. Coordina el diseño de la política sectorial, a través de la CEIB. Ministerio de Minas y Energía: Participación en el diseño de la política sectorial. Coordina la ejecución de la política sectorial. Ministerio de Desarrollo Agrario. Participación en el diseño y ejecución de la política sectorial. Foco en la agricultura familiar. Administración del Sello Combustible Social y del PRONAF. Ministerio de Agricultura. Participación en el diseño y ejecución de la política hacia el sector. Se concentra en el foco económico de la política sectorial. Foco en la agricultura empresarial. Ministerio de Ciencia y Tecnología. Coordinación y gestión del módulo tecnológico del PNBP y de la Red Brasileña de Tecnología de Biodiesel. Agencia Nacional de Petróleo: Responsable por la regulación y fiscalización del biodiesel, establece las especificaciones del combustible, reglamenta la distribución, logística de abastecimiento, etc. Gobiernos estaduales: Participan de la RBTB, cofinanciando proyectos de I&D, generalmente a través de sus dependencias de ciencia y tecnología. Algunos participan activamente en el fomento de la inversión en sus territorios. Universidades: Participan de la RBTB e independientemente, en algunos casos con plantas piloto. Otros organismos que componen la CEIB y el Grupo Gestor: participan en forma accesoria, de acuerdo a sus especialidades. Rol de los actores privados - - - - 10 Sector agrícola: se espera una participación importante de la agricultura familiar, especialmente en las regiones Norte y Nordeste. La agricultura empresarial será fundamental en el abastecimiento de soja en la región Centro-Sur. Sector agroindustrial: Hasta el momento no han ingresado las grandes aceiteras del complejo sojero (ABIOVE), pero se espera que lo hagan a partir del corte obligatorio. Sí lo ha hecho el principal productor de aceite de palma. Empresas del complejo sucroalcoholero evalúan su ingreso para la producción de biodiesel por ruta etílica, integrándose así la producción de biodiesel y de etanol. Multinacionales: Una multinacional agroalimentaria (la francesa Dagris) ya ha anunciado inversiones para ingresar al sector. Una porción del capital de la mayor planta autorizada hasta el momento fue adquirida por Ecogreen Solutions (capital del Deutsche Bank). Micro y pequeñas usinas: no hay intención gubernamental de fomentar el desarrollo de microusinas para el autoconsumo. Por el contrario, se las considera una alternativa riesgosa y con potenciales perjuicios para la calidad del producto. Las plantas más pequeñas hasta el momento poseen escalas de 3 a 6 millones de lt/año. Se espera que en el futuro estas firmas atiendan nichos de mercado. Sector energético: Petrobrás se está integrando verticalmente hacia atrás, mediante la construcción de plantas propias de producción de biodiesel. Sector automotriz: ANFAVEA se comprometió por propuesta del Gobierno a mantener la garantía de los motores a gasoil que utilicen B2. Se espera que haga lo mismo para B5. El sector sería importante en el desarrollo de innovaciones que favorezcan el uso de biodiesel (al igual que con los motores flex-fuel en el caso de etanol). Sector de maquinaria agrícola: los principales fabricantes de maquinaria agrícola del país ya están realizando investigaciones para adaptar los motores de sus tractores al biodiesel, mediante tests y adaptaciones para que sus vehículos acepten mezclas de 5% a 20% de biodiesel e incluso B100. �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 ETANOL Argentina - ASPECTOS ECONÓMICOS Contexto energético - 93% de energía proveniente de recursos no renovables (gas natural: 49%; petróleo: 38%; otros: 6%). 7% de energía proveniente de recursos renovables: 5% hidroeléctrica, 2% de biomasa (leña/carbón vegetal 1%, bagazo 1%). 15% de naftas en la matriz de combustibles fósiles. 92% del gasoil destinado a transporte de cargas, agropecuario y transporte de pasajeros. Precios energéticos locales (incluyendo combustibles) retrasados con respecto a Latinoamérica, Europa y EE.UU. Producción, productividad, exploración y reservas decrecientes de petróleo y gas natural. Horizonte de las reservas comprobadas de petróleo: 9,1 años; horizonte de las reservas comprobadas de gas: 10,2 años. Contexto productivo agropecuario - Condiciones agroecológicas favorables para la producción de maíz y sorgo. 6º productor (19,5 millones de toneladas en 2004/05) y 2º exportador mundial de maíz. Baja producción de caña de azúcar (1,72 millones de toneladas en 2004). Crecimiento del área, rendimiento y producción de maíz durante los últimos diez años. Oferta actual de etanol - Se produce etanol con destino a la industria alimenticia, bebidas, farmacéutica y otras (no para combustible). Los productores actuales no están integrados a las cadenas de materia prima (azúcar). Demanda y oferta futura de etanol De aprobarse la ley: 2008 o el primer día del 4° año de sancionada la Ley (B5 obligatorio): 200 millones de litros; 2023: 265 millones de litros. El desarrollo de etanol según las pautas del proyecto de ley requerirá importantes inversiones en construcción de plantas de etanol. Para llegar a cubrir la demanda para el primer año de vigencia de la ley, la inversión necesaria en plantas productoras sería de US$ 120 millones. (Supuesto: 2% acumulativo anual de crecimiento de las ventas de nafta). Demanda potencial de materias primas y área agrícola Para un corte obligatorio del 5% en la nafta se requerirían 555 mil toneladas de granos (maíz/sorgo). 11 �ASPECTOS INSTITUCIONALES Características del marco institucional Ídem Biodiesel. Diseño de la política Ídem Biodiesel. Ejecución de la política Ídem Biodiesel. Visión Ídem Biodiesel, salvo el ítem correspondiente a la sustitución de importación de gasoil. Objetivos de la política Ídem Biodiesel. Estrategia actual Ídem Biodiesel. Instrumentos • Legales Ídem Biodiesel. • Subsidios No están previstos en el proyecto de ley. • Estímulos fiscales Ídem Biodiesel. • Crédito No existen líneas de crédito específicas para el sector. 12 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 • De inclusión social Ídem Biodiesel. • Investigación y Desarrollo No existe una política específica para el fomento de investigación en desarrollo en biocombustibles. Existen instrumentos de financiamiento del Estado Nacional en el marco de los cuales proyectos de I&D en biocombustibles pueden ser elegibles. ETANOL Brasil - ASPECTOS ECONÓMICOS Contexto energético - 56,4% de energía proveniente de recursos no renovables (petróleo: 39,7%, gas natural: 8,7%, otros: 8%). 43,6% de energía originada en recursos renovables: 26,3% proveniente de biomasa (caña de azúcar 13,2%, madera y otras biomasas 13,1%), 14,5% de hidroelectricidad, y otros renovables 2,8%. Producción creciente de petróleo y gas. Exportador neto de nafta. La nafta mezclada con alcohol (gasolina C) representa el 36,6% de la matriz de combustibles vehiculares. El etanol representa el 12% del consumo de combustibles del sector transporte. Perspectivas de agotamiento de las reservas de petróleo en 19 años y de gas en 17 años. Contexto productivo agropecuario - - Condiciones edafoclimáticas favorables para la producción de caña de azúcar. Primer productor mundial de caña de azúcar (450 millones de toneladas en 2004). Altas tasas de crecimiento del área (2,2% acumulativo anual), el rendimiento (1,1%) y la producción (3,2% anual) de caña de azúcar durante los últimos diez años. Potencial significativo de expansión territorial. Insumos y tecnología - - Tecnología avanzada para la producción de caña de azúcar. Sistema de producción flexible azúcar-alcohol. Ventajas de costos del etanol a base de caña con respecto a otras materias primas. Tecnología industrial avanzada para la producción de etanol. Larga historia y experiencia (costos descendentes por aprendizaje). Se han desarrollado empresas productoras de plantas industriales y bienes de capital. Tecnología avanzada para el uso de etanol en motores (motores flex-fuel). 13 �Oferta actual de etanol - Primer productor mundial de etanol (15,1 mil millones de litros en 2003-04, 17,4 mil millones proyectados para 2004-05). Capacidad instalada para producir alrededor de 20 mil millones de litros. Existen más de 300 usinas industriales (98 producen exclusivamente alcohol y 210 producen alcohol y azúcar). Altamente concentrada en la región Centro-Sur, particularmente en la región Sudeste. Demanda y oferta futura de etanol Se espera un incremento significativo de la demanda de etanol a partir de: a) el crecimiento proyectado de la flota de vehículos flex-fuel; b) el desarrollo de la producción de biodiesel por ruta etílica; y c) el crecimiento de la demanda externa de etanol. La demanda interna alcanzaría los 25 mil millones de litros en 2014. La oferta está en pleno proceso de expansión, con casi 40 proyectos de instalación de nuevas unidades. Se espera que en los próximos 10 años la producción supere los 30 mil millones de litros. Demanda potencial de materias primas y área agrícola La producción de 1000 millones adicionales de litros de alcohol requeriría un área de alrededor de 170 mil hectáreas de caña de azúcar. Manteniendo constantes los rendimientos y la distribución territorial del cultivo, producir 30 mil millones de litros requeriría 375 millones de toneladas y una expansión de alrededor de 2,5 millones de ha. ASPECTOS INSTITUCIONALES Características del marco institucional - - Entre mediados de los 70 y principios de los 90: Fuerte intervención estatal (regulación oficial del precio de la nafta fijado en niveles muy superiores al del alcohol, garantías de compra por Petrobrás, fuertes incentivos económicos para proyectos de producción). Experiencia del PROALCOOL: primer programa de energías renovables a gran escala y mayor programa de biocombustibles del mundo implementado hasta el momento. 90`s - Actual: Tendencia hacia la desregulación y el libre mercado. Las cuotas de producción y exportación, regulación de precios y concesión de subsidios a la producción y al movimiento del etanol y el azúcar fueron eliminados paulatinamente entre mediados de los 90 y 2002. Organismos específicos interministeriales a cargo del diseño y gestión de la política. Coordinación de la política desde el Ministerio de Agricultura. Marco legal - 14 Instituyó el Programa Brasileño de Alcohol. Autoriza el uso comercial del etanol y establece los porcentuales de mezcla a la gasolina. Corte obligatorio del 20% al 25% (actualmente 25%). Establece los organismos de actuación para el diseño y ejecución de la política hacia el sector. �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 - - Define el régimen tributario de los combustibles. Define el marco regulatorio y de fiscalización del sector, las especificaciones y requisitos técnicos del combustible, sus parámetros de control de calidad, etc. Régimen de distribución - Las refinerías comercializan la gasolina A (pura) a las distribuidoras, quienes efectúan la mezcla con el alcohol anhidro, dando lugar a la denominada gasolina C. Sólo las distribuidoras podrán proceder a la mezcla del alcohol anhidro con la gasolina. Diseño de la política Consejo Interministerial del Azúcar y del Alcohol (CIMA) - Presidido por el Ministro de Agricultura. - Integrado por cuatro Ministerios (Agricultura, Hacienda, Minas y Energía y Desarrollo, Comercio e Industria). - Competencias: deliberar sobre las políticas relacionadas con las actividades del sector sucroalcoholero, considerando: a) adecuada participación de los productos de la caña de azúcar en la Matriz Energética Nacional; b) mecanismos económicos necesarios a la autosuficiencia sectorial; c) desarrollo científico y tecnológico. Aprobar los programas de producción y uso de alcohol etílico combustible. Ejecución de la política Secretaría ejecutiva del CIMA - Ejercida por el Secretario Ejecutivo del MAPA. - Competencias: a) preparar las reuniones del CIMA; b) coordinar y acompañar la ejecución de las deliberaciones y directrices fijadas por el CIMA; c) coordinar grupos técnicos que se constituyesen para analizar y opinar sobre materias específicas. Objetivos de la política El Proálcool surgió como una respuesta a la crisis mundial del petróleo de los 70. Entre sus objetivos: economía de divisas por reducción de dependencia externa del petróleo; diversificación en el uso de la caña de azúcar (período de caída en los precios mundiales del azúcar); empleo de factores de producción ociosos y crecimiento del empleo en el medio rural. Estrategia actual Garantizar la estabilidad de precios y del abastecimiento interno del etanol y el azúcar, como así también el aumento de las exportaciones de etanol (Plan Plurianual del MAPA 2004-2007). Instrumentos • Legales - Demanda cautiva: E25 obligatorio. 15 �- Aplicación de parte de la recaudación de la CIDE sobre combustibles: se establece que podrá ser utilizada para apoyar la producción y comercialización de etanol, mediante los siguientes instrumentos (solo el primero ha sido utilizado y no opera actualmente): 1) Financiamiento al stock del producto, con o sin ecualización de la tasa de interés; 2) Oferta anticipada de garantía de precios por medio de promesa de compra y venta futura de alcohol; 3) Adquisición y venta de alcohol combustible; 4) Premio a ser pago según el volumen de producción propia, de modo de promover la salida del producto; 5) Financiamiento destinado para la adquisición de la Cédula de Producto Rural (CPR), con y sin ecualización de la tasa de interés. • Subsidios Fueron determinantes durante la etapa del Proálcool. Actualmente no están previstos. • Estímulos fiscales - No están previstos. En mayo de 2004 se redujo a R$ 0 la alícuota de la CIDE sobre alcohol etílico (R$ 280/m3 para la gasolina). • Crédito - No existen programas específicos de crédito al sector, aunque se puede acceder al financiamiento del BNDES a través de sus programas horizontales. Hasta el año pasado, el Programa de Financiamiento al Stock de Alcohol, implementado por el MAPA (actualmente no se implementa debido a los precios favorables del alcohol). • De inclusión social No están previstos actualmente. Hasta la campaña 2001-02 funcionó el Programa de Igualación de Costos de Producción de Caña de Azúcar para la Región Nordeste, que pagaba un subsidio para compensar los mayores costos de esta región con respecto a la Centro-Sur. • Investigación y Desarrollo - Junto con el Proálcool se lanzaron iniciativas privadas (Centro de Tecnología Copersucar) y públicas (PLANALSUCAR) de I&D para la mejora de los rendimientos de la producción de caña. Actualmente las iniciativas funcionan en ámbitos universitarios (ejemplo: Programa de Melhoramento Genético da Cana-de-Açúcar - Universidade Federal de Viçosa), en Embrapa y en el ámbito privado (Centro de Tecnología Canavieira - CTC). Rol de los actores públicos - 16 Ministerio de Agricultura. Preside el CIMA. Coordina y acompaña la ejecución de las políticas fijadas por el CIMA. Su foco está puesto principalmente en la producción de caña y los procedimientos industriales. Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio. Integra el CIMA. Foco en cuestiones vinculadas a la Industria. Ministerio de Minas y Energía. Integra el CIMA. Foco en la cadena de comercialización de los combustibles. �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 - Ministerio de Hacienda. Integra el CIMA. Agencia Nacional de Petróleo: Responsable por la regulación y fiscalización del etanol, establece las especificaciones del combustible, reglamenta la distribución, logística de abastecimiento, etc. Rol de los actores privados - - - Sector primario. El abastecimiento de la materia prima está dominado por grandes productores integrados con la producción de alcohol y azúcar. Sector agroindustrial: La industria de la caña de azúcar es la productora del etanol brasileño (también produce energía eléctrica). Está integrada verticalmente hacia atrás (producción de caña). En los últimos años se han registrado intensos procesos de fusiones y adquisiciones. Las grandes usinas concentran una amplia porción del mercado. Actualmente la industria está en plena expansión. Multinacionales: Han ingresado al sector cuatro multinacionales de origen francés (incluyendo al primer productor de azúcar de dicho país), mediante adquisiciones de usinas ya existentes y, en uno de los casos, mediante un joint venture con uno de los principales productores nacionales. Sector energético: Las refinerías venden la nafta (gasolina “A”) a las distribuidoras de combustibles. Estas últimas efectúan la mezcla con alcohol anhidro, dando lugar a la gasolina “C”, vendida en los puestos de reventa de combustibles. Petrobrás no produce etanol. En septiembre de este año anunció una inversión (US$ 330 millones en los próximos cinco años) para construcción de una terminal y cuatro alcohoductos que le otorgarán una capacidad de exportación de 8 mil millones de litros por año. Sector automotriz: está jugando un rol clave a partir del desarrollo de innovaciones como los motores flex-fuel, que generan menores riesgos para los consumidores de etanol. 17 �18 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 I. INTRODUCCIÓN La utilización de combustibles fósiles, principalmente el petróleo y sus derivados, fue el sustento energético del desarrollo industrial del siglo XX. El carácter no renovable de estos combustibles y las perspectivas de agotamiento de las reservas en un mediano plazo, unidos al crecimiento permanente y sostenido de la demanda –que acompaña el proceso de crecimiento económico y de consumo de los países y está impulsada especialmente por China y EE.UU– generan una situación indudablemente problemática a mediano plazo, y han impulsado, desde hace varias décadas, la investigación sobre fuentes de energía renovables. En el corto plazo, además, los acontecimientos políticos influyen fuertemente en el nivel de extracción de petróleo en los principales países con reservas, lo que afecta en forma inmediata a los precios y a los costos de la producción agrícola, industrial y de servicios. De hecho, cada aumento del precio del petróleo genera preocupaciones sobre su impacto sobre el crecimiento económico general. En particular, el índice de precios mundiales de bienes energéticos, calculado por el Banco Mundial con base 1990=100, pasó de 57,1 en 1998, a 186,6 a fines de 2004. Durante 2005 el precio del petróleo continuó subiendo, llegando a un máximo histórico de US$ 70 el barril. Si bien las perspectivas para 2006 son de reducción, ésta no sería tan significativa, y el precio seguiría en torno a los US$ 50. A las probables dificultades de abastecimiento y de encarecimiento de los combustibles fósiles, se agrega la creciente conciencia sobre los efectos de la producción industrial y del uso de tales combustibles sobre el medio ambiente, en especial en términos de producción de gases efecto invernadero, con sus consecuencias sobre la contaminación ambiental y el cambio climático. Luego de varias décadas de denuncia y debate de estos procesos, se sucedieron cambios institucionales que pueden influir favorablemente. Por una parte, se generalizó la creación de Ministerios o reparticiones de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable. Por otra, un gran número de países, en conjunto, decidió adoptar medidas para frenar la contaminación ambiental y mejorar las condiciones de sustentabilidad, aprobando para ello el Protocolo de Kyoto, en el año 1997, el que entró en vigencia en febrero de 2005. Por esta preocupación medioambiental, en el año 2005 entró en vigencia en la Unión Europea la Normativa Comunitaria Nº 2003/30/EC, la que establece una participación de los biocombustibles del 2%, con un crecimiento del 0,75% anual, para alcanzar un 5,75% en el 2010. Por su parte, en los Estados Unidos, el Pentágono califica a la cuestión del calentamiento global como estratégica dentro de la agenda de seguridad del país. Estos factores han creado las condiciones para el surgimiento y configuración de un mercado mundial de biocombustibles, impulsadas también por acciones de política ya instrumentadas en un amplio abanico de países, entre los que se destacan los miembros de la UE, los Estados Unidos y Brasil, entre otros. La Argentina está inmersa en este panorama general, ha firmado el Protocolo de Kyoto, y tiene interés tanto en asegurar la provisión de combustible para su crecimiento económico como en contribuir a la conservación de los recursos naturales y mejora del medio ambiente. Adicionalmente, tiene ventajas comparativas para el desarrollo de fuentes alternativas de energía, en particular provenientes de productos agrícolas, como el biodiesel y bioetanol, ya que es altamente competitiva en la producción de soja y maíz y sus derivados, su industria oleaginosa es altamente eficiente y su mercado de combustibles tiene una dimensión significativa, lo que abre oportunidades para la participación de los biocombustibles. Por otra parte, la utilización de gasoil enfrenta dificultades, ya que es el preponderante dentro del uso total de combustibles líquidos, y la capacidad de refinación y producción de gasoil se encuentra al punto de máximo aprovechamiento. Además, la producción de hidrocarburos ha venido disminuyendo, así como el nivel de las reservas. Todo ello podría, según los expertos, requerir de importaciones a precios internacionales para satisfacer aumentos en el consumo futuro. 19 �Desde el punto de vista del sector agropecuario, la producción de biocombustibles se presenta como una nueva fuente de demanda para algunos productos agrícolas, tales como las semillas oleaginosas y el maíz, que puede contribuir a mejorar los precios de los mismos. Este nuevo uso de los productos representa una etapa más de aditamento de valor en la cadena. Adicionalmente, la posibilidad de obtener biocombustibles en la misma explotación agropecuaria, utilizando producción agrícola propia y con tecnologías sencillas aportaría una provisión de energía para la maquinaria agrícola que reduciría los costos de producción, aunque deberían analizarse cuidadosamente los aspectos de seguridad, calidad y control ambiental. La obtención de combustibles a partir de productos agrícolas o sus derivados no es, sin embargo, gratuita para el país. Dependiendo de la ocupación de las tierras en un momento dado, puede implicar sustituciones de cultivos, distorsiones en manejos rotativos, efectos indeseables sobre los suelos, y otras. Una cuidadosa estimación de estos impactos debe formar parte de una evaluación total de costos y beneficios del proyecto de producción de biocombustibles. La sustitución de los combustibles denominados fósiles o tradicionales, derivados del petróleo, por otros, de origen vegetal, cobra una gran importancia en nuestros días por varias razones fundamentales: provenir de una fuente renovable, ser un instrumento de lucha contra el deterioro medioambiental, y constituir un factor adicional de desarrollo para la agricultura e industrias derivadas. Los biocombustibles usan la biomasa vegetal sirviendo de fuente de energía renovable para los motores empleados. Su uso genera una menor contaminación ambiental y son una alternativa viable al agotamiento ya sensible de energías fósiles, como el gas y el petróleo. Entre los biocombustibles líquidos se destacan los alcoholes, étheres, ésteres y otros compuestos químicos, producidos a partir de biomasa, como las plantas herbáceas y leñosas, residuos de la agricultura y actividad forestal, y una gran cantidad de desechos industriales, como los desperdicios de la industria alimenticia. El biodiesel es un combustible producido a partir de materias de base renovables, como los aceites vegetales –provenientes de colza, girasol, palma, soja, entre otros– y las grasas animales, que se puede usar en los motores diesel. El bioetanol puede sustituir a la nafta, como ya se hace en Brasil con el alcohol de caña, o en los Estados Unidos con el etanol proveniente de maíz. Se trata del biocombustible más importante en el mundo, con un consumo mundial de 27.640 millones de litros en 2003, de los cuales, algo menos de la mitad provino de la caña de azúcar producida en Brasil, y el resto se obtuvo de la producción de maíz. Entre los biocombustibles gaseosos se destaca el biogás, resultante de la fermentación anaeróbica de los desechos orgánicos. El punto de partida para considerar los problemas de oferta y demanda parte, precisamente, de la demanda y de la pregunta fundamental que formula el usuario: ¿cuál de los combustibles resulta más barato para el mismo rendimiento energético? Por detrás de esa cuestión aparentemente simple se mueven muchos factores, dependientes a su vez de múltiples procesos vinculados a la oferta (producción) y demanda de cada uno de los combustibles. Esos factores pueden ser agrupados en las categorías de económicos, tecnológicos e institucionales. En los aspectos económicos, se plantean interrogantes en el ámbito nacional e internacional. En este último, las preguntas se refieren a las proyecciones de oferta y demanda de combustibles fósiles y de biocombustibles, a la proyectada evolución de sus precios, a las acciones que tomen los países en relación a estos temas. En el ámbito interno, las principales preguntas que surgen son: • 20 ¿Cuál es la demanda previsible? �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 • • • • • ¿Qué impacto tiene satisfacer esta demanda en cuanto a requerimientos de materia prima y, por lo tanto, de área agrícola? ¿Cuáles son los costos de producción y precios del biocombustible y su relación con los de los combustibles no renovables? ¿Cuáles son los impactos diferenciales sobre la economía (generación de empleo, ahorro de divisas, posibilidades de exportación de productos y tecnología, desarrollo del interior, etc.) de la producción de biocombustibles frente a una posible importación de combustibles tradicionales? ¿Cómo se organiza la cadena productiva? ¿Quiénes son los principales actores en cada etapa? ¿Ya están instalados o se requieren inversiones? ¿Cómo se organiza la producción, distribución y blending de las mezclas en los diferentes territorios de acuerdo a las posibilidades logísticas actuales? En relación a la política y las instituciones: • • • ¿Cuáles son los escenarios, según el precio del petróleo? ¿En qué rangos de precio del petróleo se generan condiciones para que las empresas privadas inviertan en biocombustibles sin subsidios o sistemas de protección? ¿La actividad puede desenvolverse en un mercado libre, o es necesario prever mecanismos de apoyo y/o subsidios? ¿Qué experiencia hay sobre la aplicación de estos mecanismos? ¿Qué instituciones son las más convenientes para su aplicación? ¿Existen o hay que crearlas? ¿La creación pertenece a la órbita del Poder Legislativo o Ejecutivo? Desde el punto de vista tecnológico, las preguntas más importantes son: • • • • • • • ¿Se dispone de la tecnología adecuada para la conversión a biocombustibles? ¿Existen vehículos o maquinarias que puedan utilizar estos biocombustibles? ¿En qué etapa se encuentra la homologación por parte de las terminales de motores y automotrices? ¿Cuáles son los requisitos mínimos para garantizar la seguridad de los operadores y del medio ambiente? ¿Se requiere investigación o desarrollo? ¿En qué aspectos? ¿Hay experiencias extranjeras aprovechables? ¿Existen plantas de transformación de grano/biocombustible en la Argentina? ¿Con qué capacidad instalada? ¿Cuánto tiempo llevaría construir plantas para responder a la demanda proyectada de biodiesel? ¿Cuáles son los usos alternativos de los subproductos? ¿Cuál es el grado de desarrollo de las tecnologías involucradas? A mediano y largo plazo, surgen otras preguntas: • • • ¿Cuál es la sustentabilidad de un modelo que propone un x % de energía proveniente de los biocombustibles? ¿Qué impacto tendrá ello en la matriz de producción agrícola nacional? ¿Qué impacto tendrá en la matriz energética nacional? Como se aprecia, el tema es de una gran complejidad y abarca múltiples dimensiones. Este trabajo se inscribe en un estudio más amplio encarado por las instituciones participantes, que apunta a analizar las perspectivas de los biocombustibles en el contexto mundial a mediano plazo y presentar recomendaciones. El presente informe es una primera aproximación al tema. Se intenta realizar una descripción del estado actual y de la potencialidad de la Argentina para la producción de biocombustibles, así como indagar en cuestiones de orden económico, institucional y tecnológico que son básicas para ese desarrollo. Para 21 �ello, la estrategia elegida es analizar previamente el mismo tema en Brasil, donde existe una experiencia importante y prolongada en la producción de etanol, y donde hoy se están desarrollando fuertes acciones para la producción de biodiesel. En el capítulo II se analizan los antecedentes referidos a la producción de biodiesel y etanol en la Argentina, y las acciones encaradas. En el capítulo siguiente, los mismos temas son considerados para Brasil, que registra una historia muy rica en la producción de etanol a partir de la caña de azúcar, y muestra fuerte interés en la producción de biodiesel. Finalmente, el capítulo IV presenta un análisis sobre los aspectos tecnológicos de los biocombustibles en la Argentina y Brasil, elaborada por el Instituto de Ingeniería Rural del INTA, como aporte al presente estudio conjunto IICA - SAGPyA. 22 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 II. II.1. LOS BIOCOMBUSTIBLES EN LA ARGENTINA BIODIESEL II.1.a. Antecedentes En el país surge con fuerza el interés por el Biodiesel durante los últimos años de la década del 90. Es así que emergen emprendimientos y proyectos en distintas localidades del país, con diferentes capacidades de producción. Asimismo, desde el Estado Nacional se realizaron acciones tendientes al desarrollo de los biocombustibles desde el punto de vista ambiental y estratégico. Desde el sector público, y en relación a la problemática del cambio climático y del ambiente, la Resolución 1076/2001 de la Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental, crea en agosto de ese año el Programa Nacional de Biocombustibles. Otras de las medidas públicas tendientes a asegurar la elaboración de biodiesel y su calidad fue el Decreto 1396/2001, que generó en esa época el plan de competitividad para el combustible biodiesel, que mantiene su vigencia a julio de 2005. La Resolución 129/2001 de la Secretaría de Energía determina los requisitos de calidad que debe poseer el biodiesel puro (B100). Más recientemente, dentro del ámbito de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, la Resolución 1156/2004 creó el Programa Nacional de Biocombustibles, cuyos principales objetivos, misiones y funciones se describen más adelante en el presente informe. Asimismo, el Poder Legislativo se interesó en el tema mediante la presentación de varios proyectos de ley, que no prosperaron. El cuadro siguiente es un esquema comparativo de los proyectos de ley presentados en el Congreso de la Nación durante el periodo 1999-2003, en el que se destacan los ítem más relevantes de cada uno de ellos. Proyectos de ley presentados en el Congreso Nacional CONCEPTO Dip. Héctor Romero Dip. Víctor Fayad Miguel Giubergia Arturo Lafalla Declárese de Interés Nacional X X Créase Oficina Nacional de Biocombustibles, Autoridad de Aplicación X X Estabilidad Fiscal Exención ITC 15 años X Dip. Víctor Pelaez Miguel Insfran Mastrogiácomo Pascual Cappelleri Sen. Edgardo Gagliardi Hernán Damián Mario Herzovich Exención del valor agregado en la etapa de producción de biodiesel a los emprendimientos que se radiquen en ciudades afectadas por el cierre de empresas públicas Dip. Atlanto Honcheruk X Dip. María Ocaña X 30 años X Amortización acelerada Liberación IVA Ventas y Compras Humberto Roggero José Díaz Bancalari 10 años X Dip. Oscar Lamberto Carlos Soria X X X X X 23 �CONCEPTO Dip. Héctor Romero Dip. Víctor Fayad Miguel Giubergia Arturo Lafalla Diferimiento IVA por 10 años, inversiones de capital Sen. Edgardo Gagliardi Dip. Oscar Lamberto Carlos Soria Humberto Roggero José Díaz Bancalari Dip. Atlanto Honcheruk Dip. María Ocaña X Exención impuesto a las ganancias, ganancia mínima presunta, transacciones financieras por 15 años X Corte Obligatorio no menor a 5% X Uso Obligatorio en todos los organismos de la administración pública nacional X X X Surtidor de Biocombustible en toda vía fluvial X Coordinar y negociar los créditos de carbono (Autoridad de Aplicación) X Creación del Instituto Nacional de Energías no Convencionales (INENCO) Dip. Víctor Pelaez Miguel Insfran Mastrogiácomo Pascual Cappelleri Hernán Damián Mario Herzovich X X: Concepto incluido en el proyecto de ley. Fuente: SAGPyA El proyecto de ley en discusión en 2005 es el presentado por el Senador Nacional por la Provincia de Río Negro, Luis Falcó, que ya cuenta con media sanción de la Cámara de Senadores (en diciembre de 2004) y con el dictamen favorable de cinco Comisiones de la Cámara de Diputados, y que actualmente se encuentra en tratamiento por la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la mencionada Cámara. A pesar de carecer de un marco legal acorde, en la Argentina, durante el período 1999-2003, se anunciaron diversos proyectos, en un contexto de mercado en el cual la producción de biodiesel se presentaba competitiva frente a los combustibles tradicionales. Sin embargo, sólo algunos se pusieron en marcha. A continuación se detallan algunos de ellos: ¾ Química Nova - Caimancito, Provincia de Jujuy: Planta de biodiesel diseñada para una producción de 30 m3 diarios. Proyectan aumentar la producción a 80 m3 diarios. Actualmente en Producción. ¾ Grutasol S.A. - Pilar, Provincia de Buenos Aires: Comenzaron a operar en 1999 con una producción potencial de 2500 m3/mes. Proyectaron ampliar su producción hasta alcanzar los 4000 m3 de producción mensuales. Actualmente la planta se encuentra desarrollando productos derivados del metil éster (biodiesel) para la industria oleoquímica. Actualmente en Producción. ¾ Planta Artesanal de Biodiesel de la Escuela Agropecuaria de Tres Arroyos: La Planta Artesanal de Biodiesel funciona dentro del predio de la Escuela. Cuenta con dos tanques de almacenamiento: uno para el aceite comestible usado recolectado de las ciudades de Tres Arroyos y Mar del Plata, y otro para el biocombustible elaborado. También cuenta con un surtidor y playa de carga. Actualmente en Producción. ¾ RECOMB S.A. - Arroyo Seco, Provincia de Santa Fe: Planta de producción de biodiesel diseñada para 30 m3 diarios (tres reactores de 10 m3). En período de evaluación técnico-económica para su puesta en marcha. ¾ BIOFE (Esperanza, Santa Fe): planta con una producción de 15.000/20.000 lt/día en sistema continuo a partir del aceite elaborado por aceiteras dedicadas básicamente a la producción de alimentos balanceados para pollos parrilleros. Demorado. 24 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 ¾ Provincia de Chaco: Existe un proyecto para instalar una planta procesadora de aceites vegetales y biodiesel. La materia prima de la planta será la semilla de algodón, que hoy sale de la provincia sin valor agregado, aunque también se procesará soja y girasol. Se propone una empresa mixta con participación de la provincia, productores e inversores. Demorado. ¾ General Galarza, Provincia de Entre Ríos: Se propone la instalación de varias plantas colocadas estratégicamente en toda la provincia, con una gran planta de tratamiento de glicerina. Tuvieron el primer surtidor de la Argentina que vendió “Biogasoil”, provisto por Grutasol S.A. de Pilar. Demorado. ¾ Proyecto Monte Buey - Provincia de Córdoba: Está basado en el aceite de soja provisto bajo sistema de façon por una planta de crushing de la zona. Demorado. ¾ Cutral Co y Plaza Huincul, Provincia de Neuquén: Proyecto vinculado con la mayor planta de metanol de la Argentina. Contempla la puesta en cultivo de la colza, cultivo que tiene posibilidades de desarrollo bajo riego. Se proyectan tentativamente 15.000 hectáreas, con centro en Plaza Huincul y se espera la creación de 1200 puestos de trabajo. Demorado. ¾ Horreos de Argentina - Murphy, Provincia de Santa Fe: En agosto de 2000 se concreta una alianza con West Central Iowa. Producirá un speciality de la harina de soja, bajo la marca Soyplus, con alto porcentaje de proteína bypass para alimentación de vacas lecheras. El aceite extraído se utilizará para la producción de biodiesel. Es un proyecto de 300.000 toneladas anuales de biodiesel. Se estima el inicio del proyecto para fin de año. Demorado. ¾ OIL FOX S.A. - Localidad de Chabás, Provincia de Santa Fe: Dicha empresa se dedicó, entre otras actividades, a la elaboración, distribución y/o comercialización de biodiesel y otros derivados de su proceso de fabricación con una capacidad de producción de biodiesel de 3000 m3/mes. En la actualidad la planta no esta funcionando y está a la venta. ¾ Dirección de Vialidad de la Provincia de Entre Ríos: Emprendimiento, en la ciudad de Paraná, con una capacidad de producción de 24 m3/día (24.000 litros/día) de biodiesel, a partir de aceite de soja. Fue diseñada y erigida por empleados públicos con el aprovechamiento de material en desuso a excepción de los tanques. La planta posee 12 tanques con capacidad para 182.000 litros que serán utilizados para almacenamiento y para cada una de las etapas del proceso. Por año se consumen aproximadamente 6 millones de litros de gasoil en el mantenimiento de 30.000 km de caminos y rutas con 700 equipos en la Provincia de Entre Ríos. La producción será destinada estrictamente a las necesidades de Vialidad Provincial, pero sus impulsores saben que están abriendo una puerta para la producción agrícola y el transporte que consumen en esta provincia, aproximadamente 200 millones de litros de gasoil por año. Paralelamente, se realizaron experiencias de desarrollo tecnológico para la aplicación de biodiesel en motores terrestres. La Universidad Tecnológica Nacional, (UTN - Regional Buenos Aires) está desarrollando diferentes ensayos que, hasta el presente, sólo han detectado una ligera disminución de la potencia máxima del motor e incremento del consumo pero, consecuentemente, observaron una disminución de la emisión de contaminantes y opacidad. En cuanto a desarrollo de procesos de elaboración de biodiesel, tanto la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires como la Universidad Nacional del Litoral vienen realizando estudios para hacer más eficiente la producción de biodiesel a partir de materias primas diversas, tales como: aceites vegetales y grasas animales. Asimismo, desde el año 2000 el Instituto de Ingeniería Rural del INTA viene desarrollando pruebas con diferentes calidades y proporciones de biodiesel en todo tipo de tractores empleando sus laboratorios centrales como su unidad de testeo a campo. Como producto de este trabajo se han logrado determinar las eficiencias, mermas de potencia para motor, así como alteraciones en el consumo específico debido al uso del biodiesel en diferentes proporciones. 25 �II.1.b. Aspectos económicos Demanda En el mundo, la distribución de la demanda de energía indica que las energías fósiles dominan las otras fuentes de energía con una gran diferencia: representan el 84% para los países industrializados, y el 90% para los países en desarrollo. Para ambas categorías el petróleo ocupa el primer lugar. En segunda instancia, están el gas para los países industrializados, y el carbón para los países en desarrollo. La matriz energética argentina muestra también una dominante participación de los hidrocarburos con el 88% según los datos de la Secretaría de Energía para el año 2002. A su vez, dentro del sector petróleo, la participación del gasoil fue del 48%, incluyendo el GNC. El sector que más consume gasoil en la Argentina es el de transporte de cargas, seguido por el sector agropecuario. 56% Agropecuario 20% Transporte automotor de pasajeros 14% Vehículos particulares 6% Ferrocarriles 2% Embarcaciones y generación de energía 2% TOTAL Producto M3 100% Fuente: Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno Gasoil 11.381.011 48% Naftas 3.438.599 15% GNC 3.062.000 13% Aerokerosene 1.346.877 6% Fuel Oil 1.131.746 5% Coque 1.090.823 5% 652.999 3% 398.523 2% Propano Butano Otros 1.203.422 5% TOTAL 23.706.000 100% Fuente: Secretaría de Energía, Enargas y Cámara Argentina de Gas Natural Comprimido Proyeccion del consumo de gasoil al 2023 en miles de m3 23.000 21.000 19.000 Miles de m3 17.000 15.000 13.000 11.000 9.000 7.000 5.000 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 20 19 20 20 20 21 20 22 20 23 3.000 Años Fuente: 2004 Secretaria de Energía, proyecciones con una tasa de crecimiento anual del 3,5%. 26 Participación De aprobarse el Proyecto de ley sobre biocombustibles, que cuenta con media sanción de la Cámara de Senadores, y que establece un corte obligatorio con biodiesel del 5% en todo el gasoil consumido en el país, la demanda de este biocombustible para el primer año (2008) de implementación de la ley, será de 650 millones de litros. Esta última cifra surge de asumir un crecimiento anual del 3,5% en el consumo de gasoil que en el 2004 fue de 11.381 millones de litros, según los datos de la Secretaría de Energía. Distribución del Consumo de Gasoil por sector año 2004 Transporte de cargas Consumo de combustibles fósiles año 2004 Ventas al mercado �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Si el Proyecto de Ley fuera aprobado, y sobre la base de supuestos de un aumento anual del 3,5% en el consumo de gasoil para los años 2008 y 2023, pueden estimarse los siguientes consumos mínimos resultantes de la puesta en práctica de la obligación de adicionar un mínimo de 5% de biodiesel al gasoil: Proyección del consumo gasoil y biodiesel para los años 2008 y 2023 2008 Concepto 2023 Gasoil 13.060 Consumo estimado en 2008 en millones de litros B5 653 Gasoil 21.880 B5 1.094 Número de plantas necesarias para el 1° año 17 30 Inversión estimada por planta en millones de dólares 8 8 136 240 Inversión total estimada en millones de dólares Fuente: SAGPyA. Cifras basadas en plantas con una capacidad de producción de 40.000 toneladas por año para biodiesel. Nota: Para el cálculo se proyectó un crecimiento en el consumo de gasoil del 3,5% anual. Materia prima La oferta de biodiesel está estrechamente vinculada al aprovisionamiento de aceites vegetales y grasas animales, y por lo tanto, al de materias primas derivadas del sector agropecuario. La división regional de la República Argentina para el estudio del presente trabajo, comprende las siguientes regiones: NOA (Noroeste Argentino), NEA (Noreste Argentino), Centro, Cuyo y Sur. La mayor producción de oleaginosas se concentra en la zona Centro del país. A continuación se sintetizan los puntos más sobresalientes de aquellas especies producidas actualmente en el país que podrían ser utilizadas para la elaboración de biodiesel, aunque no se descarta la producción de otras oleaginosas, dada la diversidad de condiciones climáticas y edáficas que presentan las diversas regiones del país. Regiones del País Provincias Regiones Cuyo NEA NOA Sur Centro N W E S 400 0 400 800 1200 1600 2000 2400 2800 Kilometers 27 �Soja (Glycine max) La producción granaria de nuestro país presenta un crecimiento pronunciado, especialmente en la última década. Buena parte de dicho crecimiento encuentra explicación en el aumento exponencial de la superficie dedicada a la soja que, actualmente, representa el 53% del área cultivada con granos y el 46% de la producción de dichas especies. La preponderancia de la soja en las rotaciones agrícolas de las diferentes regiones del país se consolidó a partir de la campaña 1996/1997, con la utilización masiva de materiales genéticamente modificados, resistentes al herbicida glifosato. La excelente asociación de estas variedades con la siembra directa, la reducción de los costos y la sencillez del manejo de los lotes, permitió la expansión del área cultivada con esta oleaginosa. En los últimos 15 años (campañas 1990/1991 vs. 2004/2005) nuestro país prácticamente triplicó el volumen producido de soja, alcanzando las 38,3 millones de toneladas en el ciclo 2004/05 con una superficie cultivada de 14,4 millones de hectáreas, y un rendimiento promedio de 2,73 tn/ha. De esta manera, la Argentina según datos mundiales en la campaña 2003/2004, se ubicó como el tercer productor mundial de soja2, y el primer exportador mundial de su aceite3. Cultivo de soja (producción y área cosechada) 45 16.000 38,3 14.000 34,8 12.000 10.000 35 31,4 30 26,9 25 8.000 18,7 20,0 20,1 20 6.000 4.000 10,9 11,3 11,0 11,7 12,1 12,4 15 11,0 millones de toneladas miles de hectáreas 30,0 40 10 2.000 5 0 0 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 Campañas Producción A.Cosechada Fuente: SAGPyA 2 En la campaña agrícola 2003/2004, la producción mundial de soja fue de 190 millones de toneladas, nuestro país participó con el 16,6%, siendo Estados Unidos y Brasil los países que ocupan las dos primeras posiciones en el ranking. 3 El volumen total exportado de aceite de soja en el año 2004 ascendió a 9,5 millones de toneladas, correspondiéndole a nuestro país en dicha fracción del mercado una participación del 48,3%. Brasil y Estados Unidos le siguen en orden de importancia como principales exportadores de aceite de soja. 28 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Evolución del rendimiento de soja 3,00 2,80 2,69 toneladas por hectárea 2,50 2,73 2,58 2,63 2,28 2,29 2,16 2,00 2,44 2,11 2,04 2,33 2,20 2,04 1,72 1,50 1,00 0,50 0,00 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 Campañas Fuente: SAGPyA Más allá de las condiciones climáticas particulares de cada campaña, se verifica una tendencia creciente en los rendimientos obtenidos. Ello encuentra justificación tanto en el mejoramiento genético como en ajustes de la tecnología y el manejo del cultivo. Si se considera el rendimiento promedio de los últimos tres años (campañas 2002/2003 a la 2004/2005), éste se ubicó en 2,57 tn/ha, alcanzándose el récord en la campaña 2002/03 con 2,80 tn/ha. Si bien el área cultivada en la última campaña fue prácticamente la misma que la de la campaña anterior, las mejores condiciones climáticas posibilitaron un incremento del 21,2% en la producción total país. PRODUCCIÓN DE SOJA POR REGIÓN - CAMPAÑA 2003/2004 Región Centro Provincia Producción Producción Rinde (en ha) (en tn) % Total País (en tn/ha) CORDOBA 4.172.940 4.128.670 8.376.200 26,5% 2,03 3.558.000 3.531.500 9.141.950 29,0% 2,59 BUENOS AIRES 3.205.523 3.133.613 7.852.000 24,9% 2,51 ENTRE RIOS 1.196.700 1.190.100 2.307.370 7,3% 1,94 LA PAMPA 160.300 153.300 295.900 0,9% 1,93 SAN LUIS 35.000 35.000 57.750 0,2% 1,65 88,8% 3,9% 2,30 2,6% 1,95 12.328.463 12.172.183 STGO. ESTERO 679.000 674.000 28.031.170 1.219.900 SALTA 437.000 421.200 821.200 TUCUMAN 230.000 224.353 489.100 1,5% 2,18 37.000 37.000 107.300 0,3% 2,90 CATAMARCA JUJUY TOTAL NOA NEA Área Cosechada (en ha) SANTA FE TOTAL CENTRO NOA Área Sembrada 1,81 9.000 9.000 19.000 0,1% 2,11 1.392.000 1.365.553 8,4% 2,7% 1,95 772.000 736.250 2.656.500 841.200 CORRIENTES 20.055 16.465 21.314 0,1% 1,29 FORMOSA 11.838 11.838 21.568 0,1% 1,82 CHACO 1,14 2.250 2.250 5.000 0,0% 2,22 TOTAL NEA 806.143 766.803 889.082 2,8% 1,16 TOTAL PAIS 14.526.606 14.304.539 31.576.752 100% 2,21 MISIONES Fuente: Elaboración propia en base a información de la Dirección de Coordinación de Delegaciones de la SAGPyA. Nota: Se consideró la distribución regional de campaña 2003/2004, por ser los datos disponibles a la fecha de realización del presente trabajo. 29 �La región Centro produjo en la campaña 2003/2004 el 88,8% de la producción total del país, el NOA el 8,4% y el NEA el 2,8%. Este patrón de distribución también se mantendría para el ciclo 2004/2005, de acuerdo a datos preliminares de la SAGPyA. Respecto a la industrialización de esta oleaginosa, según datos del año 2004, del total de aceites vegetales producidos en la Argentina alrededor del 78% (5,0 millones de toneladas) proviene del grano de soja. CAPACIDAD DE PROCESAMIENTO DE LAS FÁBRICAS ACEITERAS EN LA ARGENTINA AL 2006 Ranking Empresa Planta 1 Bunge Argentina SA Terminal 6 SA* Bunge Arg (ex La Plata) Bunge Arg Bunge Arg Bunge Arg Total Bunge Cargil SACI Puerto Quebracho Cargil SACI Cargil SACI Cargil SACI Total Cargill SACI Molinos Río SA Fab. Aceite Sta. Clara Molinos Río (ex Pecom) Total Molinos Río SACEIF Luis Dreyfus Dreyfus Lagos Dreyfus Total Dreyfus Vicentín SAIC Vicentín SAIC Vicentín SAIC Total Vicentín Aceitera Gral. Deheza SAICA Terminal 6 SA* Aceitera Chabás SA AGD AGD (ex FACA) Total Gral. Deheza Buyatti SAICA Buyatti SAICA ( a facon p/CGL Buyatti SAICA Total Buyatti SAICA Nidera SA Nidera Victoria Cereales SA Nidera (Junín) Total Nidera Oleaginosa Oeste SA Oleaginosa Oeste Oleaginosa Oeste Total Oleaginosa Oeste Productos del Maíz SA Productos del Maíz SA Productos del Maíz SA Total Oleaginosa Oeste Tanoni Hnos. SA AFA Oleos Santafesinos SA Aceitera Ricedal Sol de Mayo SA Fco. Hessel e hijos SRL RESTO TOTAL 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Localidad Pto. Gral. San Martín Pto. Gral. San Martín San Jerónimo Sur Tancacha Ramallo Provincia Santa Fe Santa Fe Santa Fe Córdoba Buenos Aires Capacidad Instalada 2004 (en tn/día) Incremento de capacidad proyectado (en tn/día) 4.500 7.500 2.200 3.600 17.800 San Lorenzo Ing. White Necochea Va. Gob. Gálvez Rosario San Lorenzo Gral. Lagos Timbúes Santa Fe Buenos Aires Buenos Aires Santa Fe Santa Fe Santa Fe Santa Fe Santa Fe Pto. Gral. San Martín Chabás Gral. Deheza D. Vélez Sárfield Santa Fe Santa Fe Santa Fe Santa Fe Córdoba Córdoba 12.600 13.000 13.000 4.200 5.500 9.700 12.000 12.000 a b c 12.000 8.000 8.000 6.000 5.300 11.300 8.000 4.500 3.000 5.800 500 13.800 4.000 8.000 4.000 d e 8.500 7.500 2.200 3.600 5.000 26.800 9.000 1.900 1.700 13.000 25.600 4.200 17.500 21.700 12.000 8.000 20.000 14.000 5.300 19.300 8.500 3.000 5.800 500 17.800 Pto. Gral. San Martín Reconquista Santa Fe Santa Fe 3.000 1.500 4.500 3.000 1.500 4.500 Pto. Gral. San Martín Victoria Saforcada Santa Fe Entre Ríos Buenos Aires 2.000 120 2.200 4.320 2.000 120 2.200 4.320 Gral. Villegas Daireaux Buenos Aires Buenos Aires 2.000 1.800 3.800 2.000 1.800 3.800 Chacabuco Baradero Buenos Aires Buenos Aires Bombal Los Cardos Santo Tomé Chabás Rafaela Esperanza Santa Fe Santa Fe Santa Fe Santa Fe Santa Fe Santa Fe 1000 840 1.840 950 500 200 200 157 100 6.407 100.174 1.000 840 1.840 950 500 200 200 157 100 6.407 154.174 Elaborado sobre la base de datos de J. J. Hinrichsen SA y consultas hechas a empresas por la bolsa de comercio de Rosario, en su boletín semanal nº 1165. * Puerto Terminal 6, en General San Martín, comparte con entre Bunge y Aceitera Gral. Deheza SAICA al 50 por ciento. a. 60 millones de U$S para Terminal 6 SA junto a Aceitera Gral. Deheza SAICA b. 200 millones de U$S c. 80 millones de U$S d. 65 millones de U$S e. 42 millones de U$S 30 5.000 9.000 9.000 1.900 1.700 12.000 San Lorenzo Ricardone 4.000 Capacidad Instalada al 2006 (en tn/día) 54.000 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 En el año 2003, existían 45 plantas con una capacidad teórica de procesamiento de casi 98 mil tn/día; en el 2004 dicha capacidad fue ampliada a 100 mil tn/día, siendo la instalada up-river de 68.700 tn/día. Esto significa que la capacidad instalada es un factor limitante a la hora de considerar el procesamiento de todo el volumen producido. Por esta razón, la mayoría de las empresas aceiteras han anunciado y/o puesto en marcha importantes inversiones ya sea, para la ampliación de las plantas existentes, o para la instalación de nuevas. Una cuestión que se discute en varios ámbitos es la potencialidad de la producción sojera argentina. Diversos estudios demuestran que, si bien en los últimos años se ha logrado una importante mejora en los rendimientos obtenidos, más allá de las influencias climáticas específicas de cada ciclo, aún existe una brecha significativa entre los rindes potenciales y los reales para todas las regiones sojeras del país, sin considerar los futuros incrementos obtenibles gracias a avances en el mejoramiento genético de la semilla de soja. En tal sentido, entre los aspectos tecnológicos que podrían ser mejorados en el corto y mediano plazo, se destacan el control eficiente de plagas y enfermedades y la disminución de las pérdidas de cosecha. Una mejora en estos dos aspectos permitiría una mayor producción de esta oleaginosa sin necesidad de incrementar la superficie destinada a la misma y sin poner en tela de juicio la sustentabilidad de la producción agrícola. Para un corte obligatorio del 5% en el gasoil se requerirían 3,5 millones de toneladas de grano de soja, para el primer año de implementación de la Ley. Las pérdidas de cosecha para soja, actualmente se ubican en 166 kg/ha; si se lograra acercar dichos valores a los teóricos de 105 kg/ha, se obtendría un incremento en la producción de 870 mil toneladas de grano de soja, de la cual se podrían obtener 157 mil toneladas de aceite. Este volumen, representa el 27% del requerimiento de biodiesel necesario para el corte del 5% en el primer año de implementación de la Ley. Respecto a las Enfermedades de Fin de Ciclo (EFC) sólo en la región NOA, se estima que las pérdidas actuales son del orden de las 266 mil toneladas, con lo cual, de controlarse eficientemente este grupo de enfermedades, podrían obtenerse 48 mil toneladas de aceite de soja, es decir un 8% del requerimiento para el corte obligatorio. De lo dicho en el párrafo anterior se concluye que, el volumen adicional producido por la mejora en la eficiencia de cosecha y el control de enfermedades, aportaría el 35% de biodiesel necesario para el corte obligatorio del primer año, sin modificar la superficie actual cultivada. Girasol (Helianthus annus) El girasol es la segunda oleaginosa en orden de importancia en la Argentina ya que representa el 9,5% de la producción de dichas especies. A nivel mundial de acuerdo a datos de producción para el año 2004, la Argentina es el 4° productor mundial, después de Rusia, Ucrania y Europa Central. La principal característica del grano de girasol es su elevado porcentaje de aceite que llega a triplicar el de soja, con lo cual su rendimiento en aceite por hectárea es muy superior al de esta última. En la década precedente, el cultivo de girasol presentó una tendencia positiva tanto para el área sembrada, como para la producción. Dicha tendencia se dio hasta la campaña 1998/1999, momento en el que se registró la máxima superficie sembrada (4,2 millones de hectáreas) y se alcanzó una producción 31 �superior a los 7,1 millones de toneladas. Este ciclo fue el punto de inflexión a partir del cual comenzó a decrecer el área debido a la sustitución, a nivel mundial, del aceite proveniente de esta oleaginosa por otros de menor valor, tales como la palma y la soja. Otras causas en la pérdida de protagonismo del girasol frente a la soja en la Argentina son la mayor plasticidad y sencillez de manejo de esta última, y los mayores problemas sanitarios de la oleaginosa nombrada en primer término. En la campaña 2004/2005, la superficie cultivada con girasol alcanzó 1,94 millones de hectáreas, obteniéndose una producción de 3,65 millones de toneladas, con un rinde promedio de 1,93 tn/ha. Si comparamos este nivel de producción respecto a la campaña anterior, el incremento en la producción total fue del 15,5%. Cultivo de girasol (producción y área cosechada) 4.500 8,0 7,13 4.000 7,0 6,07 5,80 5,56 5,45 6,0 5,60 3.000 5,0 2.500 4,03 4,09 3,84 3,68 3,71 3,18 2.000 3,16 3,65 2,96 4,0 3,0 1.500 millones de toneladas miles de hectáreas 3.500 2,0 1.000 1,0 500 0 0,0 90/91 92/93 94/95 96/97 98/99 00/01 02/03 04/05 Campañas Producción A.Cosechada Fuente: SAGPyA Evolución del rendimiento de girasol 2,50 1,96 2,00 1,81 toneladas por hectárea 1,72 1,50 1,41 1,93 1,91 1,90 1,75 1,75 1,68 1,75 1,73 1,67 1,60 1,44 1,00 0,50 0,00 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 Campañas Fuente: SAGPyA Por otro lado, la productividad promedio de los últimos tres años (campañas 2002/2003 a la 2004/2005), se ubicó en 1,74 tn/ha. El rendimiento récord país fue de 1,96 tn/ha, obtenido en la cosecha 1994/1995. 32 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 La región centro produjo, en el ciclo 2003/2004, el 81,6% de la producción total del país, el NOA el 4,7% y el NEA el 13,6%. PRODUCCIÓN DE GIRASOL POR REGIÓN - CAMPAÑA 2003/2004 Región Provincia Centro BUENOS AIRES LA PAMPA SANTA FE CÓRDOBA ENTRE RÍOS SAN LUIS TOTAL CENTRO NOA STGO. ESTERO TOTAL NOA NEA CHACO FORMOSA TOTAL NEA TOTAL PAÍS Área Sembrada Área Cosechada Producción Producción Rinde (en ha) (en ha) (en tn) % Total País (en tn/ha) 52,1% 14,8% 8,7% 3,4% 2,1% 0,6% 81,6% 4,7% 4,7% 13,6% 0,0% 13,6% 100,0% 1,70 1,68 1,95 1,66 2,00 1,25 1,72 970.143 281.500 141.360 68.250 32.500 16.000 1.509.753 965.938 277.800 140.660 64.130 32.500 16.000 1.497.028 87.500 87.500 87.500 87.500 1.646.429 466.964 274.619 106.760 64.970 20.000 2.579.742 150.000 150.000 250.000 710 250.710 1.847.963 250.000 710 250.710 1.835.238 429.858 1.072 430.930 3.160.672 1,71 1,71 1,72 1,51 1,72 1,72 Fuente: Elaborado por la DIRECCIÓN DE AGRICULTURA en base a datos de Dirección de Coordinación de Delegaciones, SAGPyA. Nota: Se consideró la distribución regional de campaña 2003/2004, por ser los datos disponibles a la fecha de realización del presente trabajo. Del total de aceites vegetales producidos en la Argentina, alrededor del 21% corresponde a girasol según datos correspondientes del año 2004. La producción alcanzada en este período fue de 1,3 millones de toneladas de aceite proveniente de esta oleaginosa. El 45,3% de dicha producción (1,43 millones de toneladas de grano de girasol), cubriría la materia prima necesaria para el corte obligatorio del 5% para el primer año de implementación de la Ley de Biocombustibles. Parte de este requerimiento se podría cubrir con una mejora de la eficiencia en la cosecha. Actualmente, las pérdidas de cosecha para el girasol se ubican en 135 kg/ha; si se lograra acercar dichos valores a los teóricos de 108 kg/ha, se obtendría un incremento en la producción de 51 mil toneladas de grano de girasol, de la cual se podría obtener 20,5 mil toneladas de aceite. Este volumen representa el 3,5% del requerimiento de biodiesel para el corte del 5% del primer año de implementación de la ley. Cártamo (Carthamus tinctorius): En la Argentina se lo considera un cultivo secundario, y se localiza en la región NOA y NEA, en las provincias de Salta, Santiago del Estero y Chaco. En ciclos anteriores, además de las provincias mencionadas, también se registraban cultivos en Catamarca, Jujuy y Tucumán. Un rasgo distintivo de esta oleaginosa es su excelente adaptación a condiciones de aridez. El desarrollo de la tecnología del cultivo es aún incipiente y, entre las mayores dificultades para su difusión y adopción a mayor escala, se citan: las características de la estructura y del desarrollo de las plantas (lento crecimiento inicial y masa foliar con presencia de espinas que dificulta su cosecha) y la baja productividad de los lotes de cultivo. Por los motivos expuestos, su producción no ha tenido relevancia en la última década. Tanto el área bajo cultivo, como el volumen recolectado, alcanzaron sus valores máximos en la última campaña agrícola (2004/2005). Durante dicho ciclo, se sembraron 48,8 mil hectáreas y se recolectaron 50,8 mil toneladas. 33 �Cultivo de cártamo (producción y área cosechada) 60 60 50,8 50 50 43,7 40 30,9 30 30 24,6 23,5 20 18,0 15,7 13,3 10 6,7 7,3 93/94 94/95 20 miles de toneladas miles de hectáreas 40 13,3 9,6 10 6,3 0 0 92/93 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 Campañas Producción A.Cosechada Fuente: SAGPyA En las últimas tres campañas (2002/2003 a la 2004/2005), el rendimiento promedio fue de 0,82 tn/ha, lográndose la máxima productividad durante la última zafra (2004/2005), con 1,06 tn/ha. Evolución del rendimiento de cártamo 1,20 1,04 toneladas por hectárea 1,00 0,91 0,90 0,80 0,80 0,74 0,82 0,67 0,64 0,59 0,60 0,61 0,58 0,60 0,59 0,40 0,20 0,00 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 Campañas Fuente: SAGPyA Según datos correspondientes a la campaña 2003/2004, la provincia que encabeza el ranking de producción es Salta (región NOA) con un 50,0% del total, seguida por la provincia de Chaco con el 46,1% (región NEA) del total de producción en la Argentina de esta oleaginosa. PRODUCCIÓN DE CÁRTAMO POR REGIÓN - CAMPAÑA 2003/04 REGION NOA NEA PROVINCIA Área Sembrada Área Cosechada Producción Producción Rinde (en ha) (en ha) (en tn) % Total País 3,9% 50,0% 53,9% 46,1% 46,1% (en tn/ha) 0,54 0,50 0,50 0,75 0,75 100,0% 0,59 STGO. ESTERO SALTA TOTAL NOA CHACO TOTAL NEA 1.300 18.000 19.300 11.100 11.100 1.300 18.000 19.300 11.100 11.100 700 9.000 9.700 8.300 8.300 TOTAL PAIS 30.400 30.400 18.000 Fuente: Elaborado por la DIRECCIÓN DE AGRICULTURA en base a datos de la Dirección de Coordinación de Delegaciones, SAGPyA. Nota: Se consideró la distribución regional de campaña 2003/2004, por ser los datos disponibles a la fecha de realización del presente trabajo. 34 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Desde el punto de vista de la producción de biocombustibles, si bien este cultivo no podría abastecer la totalidad del mercado, su importancia se perfilaría desde el punto de vista regional ya que podría utilizarse como una alternativa más para la producción de biodiesel, dado su alto porcentaje de aceite que oscila entre el 30% y 35%. Colza o Canola (Brassica napus). Esta oleaginosa de invierno constituye una excelente posibilidad para la diversificación productiva en la rotación agrícola como alternativa al trigo. La Argentina presenta una vasta superficie con excelentes condiciones agroecológicas para su desarrollo, y su inclusión dentro de la matriz de materias primas aptas para la producción de biodiesel constituiría un gran aliciente para su expansión en el país. Se trata de un cultivo rústico, que se adapta a suelos no tan fértiles, siempre y cuando presenten una buena provisión de azufre. En siembras tempranas e intermedias presenta un ciclo más corto que el del trigo, con lo cual se consigue desocupar antes los lotes, ventaja sumamente importante a la hora de planificar los cultivos de segunda ocupación. A pesar de las ventajas señaladas en los párrafos anteriores, el cultivo de esta oleaginosa no se ha difundido debido a algunos factores limitantes tanto en lo que respecta a la tecnología empleada, como a ciertas dificultades en la comercialización del grano. Entre las cuestiones más sobresalientes desde el punto de vista tecnológico, se destacan: la reducida información y experimentación sobre el manejo del cultivo, el comportamiento de las variedades disponibles en las diferentes regiones agroecológicamente aptas, las elevadas pérdidas de cosecha que conllevan la aparición de gran cantidad de plantas voluntarias, dificultades en el manipuleo del grano durante las operaciones de cosecha, transporte, secado y almacenaje. El tipo de grano esférico y de tamaño reducido obligan a la adopción de recaudos extra que complican dichas operaciones y provocan cuantiosas pérdidas. El ciclo agrícola 1991/1992 constituye un antecedente a remontar, ya que fue fuertemente promocionada como cultivo alternativo al trigo –cuyos precios estaban a la baja– pero sin que los productores estuvieran capacitados para sortear las dificultades anteriormente descriptas, a lo cual se sumaron complicaciones en la comercialización y en la colocación de la producción. La campaña indicada registra los niveles más altos, tanto para la superficie como para la producción, pero muchos productores no volvieron a intentar el cultivo de esta oleaginosa debido a las cuestiones antes mencionadas. A partir de entonces la colza presenta un comportamiento errático y en descenso. A pesar de ello, en las últimas tres campañas se observa un importante crecimiento en la producción de colza. Ello se fundamenta en el creciente interés de empresas procesadoras y exportadoras de colza, que ofrecen a los productores contratos de siembra con precio y entrega asegurados, factores anteriormente inexistentes. Es así que el nivel de producción para la campaña 2004/2005 se ubicó en 26,1 miles de toneladas, lo que implica un crecimiento del 29% respecto al ciclo inmediato anterior. 35 �Cultivo de colza (producción y área cosechada) 45 60 57,1 40 50 30 40 25 30,1 30 26,1 20 20,3 21,3 15 miles de toneladas miles de hectáreas 35 20 15,4 11,6 10 10,5 9,3 10 6,0 5 2,2 2,3 2,2 0 0 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 Campañas Fuente: SAGPyA En lo que respecta a los rendimientos obtenidos en la Argentina, (el promedio de los tres últimos ciclos se ubica en 1,42 tn/ha), éstos se hallan muy alejados de los potenciales ya que, al no ser considerado un cultivo de relevancia, los esfuerzos en el mejoramiento de la tecnología son mínimos. Evolución del rendimiento de colza 2,00 1,76 1,80 toneladas por hectárea 1,60 1,40 1,61 1,52 1,54 1,57 1,43 1,35 1,36 1,36 1,28 1,20 1,08 1,00 1,00 1,01 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 Campañas Fuente: SAGPyA La región centro produjo en la campaña 2003/2004 el 98,1% de la producción de colza del país, concentrándose el cultivo principalmente en la Provincia de Buenos Aires. A pesar de los bajos volúmenes actuales de producción de este cultivo en la Argentina, la colza es uno de los más promisorios –si se superan las dificultades tecnológicas anteriormente mencionadas– para la producción de biodiesel, debido a su elevado contenido de aceite (alrededor del 50%), su excelente calidad, su condición de oleaginosa de invierno y la amplitud de la superficie apta para su cultivo. 36 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 PRODUCCIÓN DE COLZA POR REGIÓN - CAMPAÑA 2003/04 REGION Centro PROVINCIA SANTA FE BUENOS AIRES LA PAMPA TOTAL CENTRO NOA NEA Área Sembrada Área Cosechada Producción Producción Rinde (en ha) (en ha) (en tn) % Total País (en tn/ha) 1,60 50 25 40 0,2% 14.853 13.581 18.580 91,6% 1,37 2.800 1.500 1.280 6,3% 0,85 19.900 50 98,1% 0,2% 1,32 0,2% 1,7% 0,50 17.703 15.106 STGO. ESTERO 100 100 TOTAL NOA 100 100 0,50 CHACO 670 670 50 335 TOTAL NEA 670 670 335 1,7% 0,50 TOTAL PAIS 18.473 15.876 20.285 100% 1,28 0,50 Fuente: Elaborado por la DIRECCION DE AGRICULTURA en base a datos de Dirección de Coordinación de Delegaciones, SAGPyA Nota: Se consideró la distribución regional de campaña 2003/2004, por ser los datos disponibles a la fecha de realización del presente trabajo. Este cultivo ha tenido un gran desarrollo, principalmente en la UE y Canadá. Según estimaciones publicadas por el boletín de oleaginosas Oil World, la cosecha de colza de la Unión Europea para el año 2005 se estima en 14,75 millones de toneladas. Sin embargo, esta cifra es inferior a la de la cosecha récord del año pasado de 15,29 millones de toneladas. Por otro lado, según lo publicado por el Departamento de Agricultura de los EE.UU. (USDA), en el informe “World Agricultural Production 2004/05”, la producción de colza en Canadá para el año 2004 fue de 6,85 millones de toneladas, con un área cosechada de 5,0 millones de hectáreas. Precios y costos .0 1 Tr im .0 IV 1 Tr im 01 IT ri m .0 2 II Tr im .0 2 III Tr im 02 IV Tr im 02 IT ri m .0 3 II Tr im 03 III Tr im 03 IV Tr im 03 IT ri m 04 II Tr im 04 III Tr im 04 IV Tr im 04 IT ri m .0 5 II Tr im .0 5 III Tr im II IT ri m .0 1 US$ por tn Como se puede observar en el Precios FOB anuales promedio de aceite vegetales gráfico, entre 2001 y 2004 (hasta 650 el primer trimestre) el precio de 600 los aceites vegetales tuvo un 550 280 511 0,54794521 marcado crecimiento, elevando el 500 costo de producción del biodiesel, 450 ya que el precio del aceite vegetal 400 representa aproximadamente el 90% del costo total de su produc350 ción4, disminuyendo su competiti300 vidad frente al gasoil. Esto llevó a 250 la incipiente industria productora de biodiesel a cerrar sus plantas, o a emplear el biodiesel (metil Aceite de Girasol Aceite de Soja éster), en el desarrollo de otros Fuente: SAGPyA productos para la industria oleoquímica, tales como plásticos biodegradables, jabones, coadyuvantes para agroquímicos, etc. La SAGPyA ha realizado estimaciones de costos de producción del biocombustible y del precio de venta que éste alcanzaría en condiciones de mercado libre o con la aplicación de los beneficios que están previstos en el Proyecto de Ley de Biocombustibles que se encuentra en debate en el Congreso Nacional. 4 Considerando el precio FOB sin retenciones. Si se considera el precio interno (sin retenciones), el aceite vegetal representaría alrededor del 72% del costo de producción del biodiesel. 37 �Estos cálculos se realizaron para una planta de biodiesel con una capacidad de producción de 40.000 tn/año, con un precio de aceite de soja/girasol promedio de la década 1995-2005 de US$ 499/tn, una cotización del dólar de $ 3,00 y un precio del litro de gasoil de $ 1,50. En base a esto, el costo de producción de biodiesel por litro en planta se estimó en $ 1,47. Para el cálculo del precio de venta en surtidor de un B5 (95% gasoil y 5% biodiesel), a este costo hay que agregarle el margen de la refinería, la utilidad de la cadena de distribución y, a su vez, si no se aplicasen los beneficios que están previstos en el Proyecto de Ley de Biocombustibles, se debe agregar el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y la tasa de gasoil. De esta forma el precio final estimado para un B5 es de $ 1,56. De acuerdo a los cálculos presentados, en el marco de precios de combustibles y materia prima vigentes a mediados de 2005, el precio final del combustible, con un corte con biodiesel al 5%, sin existir un régimen especial de promoción, sería superior al precio del gasoil al consumidor. Para llegar a obtenerse un precio final similar al gasoil, el precio de la materia prima (aceite de soja) no podría ser superior a los US$ 280,2/tn. FOB Bs. As. Si se compara este precio “de indiferencia” con el precio promedio del aceite de soja/girasol en el período septiembre 1995/septiembre 2005, que fue de US$ 499/tn, resulta una diferencia del 45%. Otros impactos de la aprobación de la ley: de acuerdo a los estudios efectuados por la SAGPyA, junto con la Secretaría de Energía y la Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno, la ley de promoción de biocombustibles estimularía la creación de nuevas industrias hoy inexistentes en el país, con una generación de 25.000 puestos de trabajo (entre mano de obra directa e indirecta) incluyendo el sector industrial y agropecuario para el período de vigencia de la Ley (15 años). Asimismo, se espera fomentar los llamados cultivos energéticos (ricino, palma, colza, etc.), de tal manera que las áreas marginales de la agricultura puedan verse beneficiadas, mejorando de esta manera el nivel de vida de la población local. Además, esta producción será orientada a no agredir el ambiente, a través de tecnologías de producción limpia. Por otro lado, se espera que el fomento del biodiesel genere la creación de polos oleoquímicos regionales, que serán la cuna para la creación de numerosas empresas PyMEs, aumentando así la generación de empleo regional, con empleos genuinos. Organización de la cadena productiva Actualmente, dado que la producción no se ha iniciado, no existe una cadena productiva de Biocombustibles. Las características de la ley de biocombustibles que se apruebe serán determinantes, en buena medida, de la configuración futura de la cadena. El proyecto original de ley de biocombustibles (Falcó) establece dos cláusulas importantes al respecto. Por una parte, (artículo 16º) establece que la Autoridad de Aplicación podrá establecer "cuotas de distribución" entre los distintos proyectos aprobados, hasta la concurrencia del veinte por ciento (20%) de la demanda total de biocombustibles generada por las destilerías o comercializadoras de derivados de petróleo en primera etapa, previstas para un año. En caso de ser establecidas, las referidas cuotas de distribución deberán otorgarse atendiendo en forma prioritaria el desarrollo de las denominadas "economías regionales". Por otra (artículo 7º), se establece que las empresas que sean elegibles para ser beneficiarias deberán poseer capital social mayoritario, ya sea aportado por el Estado nacional, por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los Estados Provinciales, los Municipios o las personas físicas o jurídicas, dedicadas mayoritariamente a la producción agropecuaria, de acuerdo a los criterios que establezca el decreto reglamentario de la ley. Actualmente, dos empresas multinacionales de energía han demostrado interés en el tema, pero aún no se han fijado plazos ni volúmenes de producción. Así, Petrobrás anunció una alianza con el estado neuquino y Transportes Gabino Correa, para realizar una experiencia en biodiesel en la Provincia de Neuquén. Por otro lado, la empresa Repsol-YPF se encuentra trabajando activamente en un plan para la 38 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 producción de biodiesel a través de la aplicación de tecnología de punta con el objetivo de convertirse en el primer productor de este combustible renovable en el mercado argentino, de acuerdo a sus propias declaraciones. Otras empresas importantes de la cadena agroindustrial no han anunciado aún estrategias ni acciones en el plano de los biocombustibles. En cuanto al ordenamiento territorial de la producción de biocombustibles, es de suponer que los centros de producción se instalarían cerca de la demanda, ya que el costo del flete tiene una incidencia importante sobre la rentabilidad de un emprendimiento de biodiesel. Esto se refiere tanto al abastecimiento de grandes centros de consumo en el mercado local, como al mercado externo. La escala de producción puede ser muy diversa, desde grandes proyectos para comercializar el producto en el mercado, o medianos y pequeños proyectos dirigidos al consumo local-regional, o pequeños proyectos de autoconsumo. II.1.c. Aspectos institucionales La política de biocombustibles en la Argentina. Desde el Estado Nacional se realizaron acciones tendientes al desarrollo de los biocombustibles a través de: ¾ Secretaría de Energía y Minería: El 26/7/2001 se creó mediante Resolución 129/2001 que determina los requisitos de calidad que debe poseer el biodiesel puro (B100). ¾ Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política Ambiental: El 8/8/2001 mediante Resolución 1076/2001 se crea el Programa Nacional de Biocombustibles, relacionado con la problemática del cambio climático. ¾ Secretaría de Energía y Minería: El 4/11/2001 mediante Decreto 1396/2001 se establece el plan de competitividad para el combustible biodiesel. Este decreto exime al biodiesel del Impuesto a la Transferencia de Combustibles (por diez años) a nivel nacional, y de los impuestos a los Sellos, Ingresos Brutos e Inmobiliario, a nivel provincial. ¾ Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos: El 10/11/2004 se creó mediante Resolución 1156/2004 el Programa Nacional de Biocombustibles, cuyos principales objetivos, misiones y funciones se describen en el presente informe más adelante. A nivel horizontal, se destacan instrumentos recientemente creados para la producción industrial. Particularmente, la Ley 25.924/2004, que instituye un régimen para el tratamiento fiscal de las inversiones en bienes de capital nuevos que revistan la calidad de bienes muebles amortizables en el impuesto a las ganancias, destinados a la actividad industrial. Los principales objetivos del Programa Nacional de Biocombustibles de la SAGPyA son: a) Promover la elaboración y el uso sustentable de los biocombustibles como fuente de energía renovable y alternativa a los combustibles fósiles, enfatizando en la utilización de biodiesel a partir de aceites vegetales o grasas animales y del etanol anhidro a partir de la producción de caña de azúcar, maíz y sorgo. b) Apoyar y asesorar a sectores rurales en el desarrollo y puesta en marcha de plantas para la elaboración de biodiesel y etanol anhidro como alternativa productiva para el desarrollo local y territorial. 39 �c) Colaborar y apoyar a instituciones, organizaciones y entidades de bien público dedicadas a la investigación y difusión en el uso del biocombustible. d) Promover las inversiones privadas y públicas para el desarrollo de los biocombustibles. Además, la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos generará un marco de promoción, control y fiscalización de “cultivos energéticos”, el cual se aplicará a todos los cultivos que califiquen para tal fin. En el marco del Programa Nacional de Biocombustibles, la SAGPyA está apoyando el proyecto de ley original presentado por el Senador Nacional de la Provincia de Río Negro, Luis Falcó, que ya cuenta con media sanción de la Cámara de Senadores y con el dictamen favorable de cinco Comisiones de la Cámara de Diputados, y que actualmente se encuentra en tratamiento por la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la mencionada cámara. Este proyecto, cuyo texto completo figura en el Anexo, plantea la política para el desarrollo sustentable de los biocombustibles en el país, estableciendo, en los considerandos, los siguientes fundamentos y objetivos: • Institucionalizar un marco legal mínimo y necesario para promover la producción de biocombustibles de origen agropecuario. • Plantear la necesidad y la oportunidad de elaborar un Plan Estratégico Nacional que comprenda el horizonte muy cercano de agotamiento del petróleo y el gas, ambos de origen fósil, apostando al desarrollo serio de las alternativas renovables como biodiesel y bioetanol a partir de biomasa, que permitirían disminuir el consumo de nafta y gasoil. • Reducir las emisiones de carbono que potencian el "efecto invernadero", de manera de beneficiar el ambiente. • Transformar las ventajas comparativas que posee la Argentina en ventajas competitivas. Entre ellas: el complejo oleaginoso mas eficiente del mundo, cuya capacidad instalada de procesamiento es del orden de los 32 millones de toneladas anuales, y posibilidades de crecimiento ante el anuncio de nuevas inversiones; una importante producción local de metanol y bioetanol con perspectivas de crecimiento; y volumen muy significativo del mercado doméstico de naftas y gasoil; • Beneficiarse de los Certificados de Reducción de Emisiones (previstos en el Mecanismo de Desarrollo Limpio incluido en el Protocolo de Kyoto) como incentivo adicional para la puesta en marcha de los proyectos calificables para producción de biodiesel y bioetanol. • Que el campo sea visto como fuente de energía, avanzando hacia el logro de beneficios para productores que decidan dedicarse a la siembra de "cultivos energéticos", de modo que, a partir de una política de aliento a los mismos, estas producciones puedan aportar la materia prima necesaria y suficiente para generar bioetanol y biodiesel. • Favorecer la creación de un nuevo y pujante sector de la economía; las provincias del NOA y NEA podrán desarrollar proyectos de bioetanol a partir de caña de azúcar, y las regiones más fértiles de la Pampa Húmeda también lo harán a partir del maíz o sorgo, al otorgar la seguridad jurídica necesaria para que ello ocurra y se sostengan en el tiempo. • Promover la investigación dando sustento tecnológico y científico a la actividad, posicionando al sector a la vanguardia en el contexto internacional y permitiendo captar al mismo tiempo la enorme oportunidad que representa el complejo oleoquímico. • Establecer un corte obligatorio de gasoil y naftas con biodiesel y bioetanol respectivamente, para hacer realidad el desarrollo de un mercado sustentable de biocombustibles en el país, al relativizar la variable precio, representando –en el mediano plazo– una eficiente solución técnica y económica para que las compañías petroleras cumplan con las crecientes limitaciones en materia de normas de calidad de combustibles. 40 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 • Establecer cuotas de distribución en función de las posibilidades de provisión de las denominadas economías regionales, de manera de atomizar la oferta de biocombustibles destinados al corte obligatorio. Actualmente, dentro del marco del Programa Nacional de Biocombustibles, la SAGPyA está impulsando la puesta en marcha de una planta piloto de producción integral de biodiesel en el Centro Regional INTA Chaco-Formosa, Estación Experimental Pte. Roque Sáenz Peña. Para el desarrollo de este proyecto se estableció un acuerdo entre la SAGPyA, el Centro Regional INTA Chaco-Formosa y la Facultad de Agroindustrias de Pte. Roque Sáenz Peña, dependiente de la Universidad Nacional del Nordeste (UNNE). El proyecto consiste en la producción integral de biodiesel de 1600 litros/día para abastecer a las cuatro estaciones experimentales del Centro Regional del INTA Chaco-Formosa. Principalmente se utilizará semilla de algodón como materia prima, pero el proyecto es lo suficientemente flexible como para poder utilizar cualquier tipo de materia prima. En materia de articulación interinstitucional, la SAGPyA celebró en 2005 un convenio entre la Asociación Argentina de Girasol (ASAGIR), la Asociación de la Cadena de la Soja (ACSOJA), la Asociación Maíz Argentino (MAIZAR), la Asociación Argentina de Productores en Siembra Directa (AAPRESID), la Asociación Argentina de Biocombustibles e Hidrógeno (AABH), Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola (AACREA) y la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA). El Convenio tiene como objetivo el desarrollo de actividades conjuntas de estudio, investigación, capacitación, desarrollo tecnológico y difusión, referidas a la producción, procesamiento y comercialización de biocombustibles, también contempla el estudio y análisis referidos a la generación de políticas de estado, ambos orientados a contribuir a la preservación del ambiente y al cumplimiento de los compromisos externos referidos al tema. II.2. ETANOL ANHIDRO II.2.a. Antecedentes Aunque actualmente no se utiliza en la Argentina el etanol anhidro como combustible, existió un proceso de desarrollo y uso, iniciado en 1922 y concluido aproximadamente en 1989, cuyos principales acontecimientos se reseñan a continuación en base a información obtenida del trabajo “Alconafta ¿Un Combustible Alternativo?” de S. Trumper y E. Cabanillas. 1922: La publicación de la Estación Experimental Agro-Industrial Obispo Colombres (EEAOC), informa sobre la posibilidad del uso de alcohol como combustible, especialmente para motores de combustión interna. 1928: Se lleva a cabo la primera experiencia relacionada con este tema. En esa oportunidad se utiliza una mezcla carburante, llamada Combustible Giacosa (15% de petróleo crudo, el 5% de metileno y el 80% restante de alcohol), en un Ford T del entonces Coronel Enrique Mosconi. Los resultados fueron: arranque instantáneo (no producía emanaciones de CO), su combustión era completa y la mezcla combustible-aire absorbida por las válvulas de admisión podía comprimirse nueve veces en su volumen sin detonar por presión, y al destaparse el motor no se advirtió la presencia de residuos carbonosos en la cámara de compresión y en la válvula de escape. Desde 1940: El Departamento de Investigaciones y Desarrollo de YPF realizó ensayos sobre este tema, los que fueron oportunamente informados al Ministerio de Agricultura de la Nación. 1942: El Gobernador de Tucumán, Doctor Miguel Critto, utilizó para recorrer los cerros tucumanos un vehículo accionado con un combustible que tenía un 30% de alcohol desnaturalizado y un 70% de nafta acompañado por el entonces Intendente Municipal de la Capital Federal, Doctor Carlos M. Pueyrredón, a modo de demostración de las experiencias que comenzaban a realizarse en el empleo de un sustituto para la nafta. 41 �1951: El Departamento de Investigaciones y Desarrollo de YPF, reanudó los trabajos a solicitud de la Gobernación de Tucumán. 1974: El Departamento de Investigaciones y Desarrollo de YPF, cursó información actualizada a la Comisión del Senado, a representantes del Consejo Federal de Investigaciones y a la Comisión Carburante Nafta-Alcohol de la Secretaría de Estado de Energía. 1979: Se inició en la EEAOC, bajo la dirección del Doctor Ingeniero José Luis Busto, el programa de ensayos denominado Programa Alconafta; que tenía por objeto promover la utilización del alcohol etílico anhidro como combustible, estudiando la factibilidad de utilización de la alconafta. Varias fábricas de la Industria Automotriz pusieron a disposición, sin cargo, pares de vehículos idénticos, de modo que los experimentadores pudiesen hacer funcionar en cada caso una unidad con nafta pura, y la otra con alconafta, para desarmar los motores a ciertos intervalos y comparar los desgastes registrados como consecuencia del uso de un combustible u otro. 1981: A partir del 15 de marzo de 1981, Tucumán comienza el consumo masivo de alconafta común (una mezcla con 12% de alcohol etílico anhidro y el resto de nafta común), lo que da por resultado un combustible de 83 octanos capaz de reemplazar totalmente el consumo de nafta común. 1983: En el período que se extiende hasta el 1º de mayo de 1983, la experiencia que se acumula en los distintos eslabones de las cadenas de distribución de combustibles permite el lanzamiento de la alconafta súper sin mayores problemas. 1983: El 20 de septiembre de 1983, se incorporan al plan alconafta las provincias de Salta y Jujuy con lo que se dio por finalizada la primera etapa, cuyo objetivo era absorber los excedentes de alcohol de melaza, sin realizar ninguna extensión de los cultivos de la caña de azúcar. 1984: En Diciembre se agregan las provincias de Catamarca y La Rioja. 1985: En marzo se adhiere la provincia de Santiago del Estero quedando de esta forma toda la región del NOA integrada al consumo obligatorio de alconafta súper y común. El objetivo de esta segunda fase era aprovechar totalmente la capacidad de destilación, con posibilidad de dar otro uso a una parte de la exportación de azúcar, si los precios internacionales eran desfavorables. Además, se preveía la posibilidad de la molienda directa de caña de azúcar en el norte, para la obtención del alcohol destinado a la mezcla. 1985-1987: Se integran al plan las provincias de Santa Fe y Entre Ríos, y siguieron incorporándose las provincias de las regiones Litoral y del NEA, quedando en total doce provincias integradas al plan. El objetivo de esta tercera etapa era aprovechar totalmente la capacidad de molienda, eliminando toda la exportación de azúcar o incorporando otras materias primas aptas para producir alcohol con aceptable relación energética. Se preveía la posibilidad de incrementar la capacidad de destilación y deshidratación. Para ese entonces, las doce provincias integradas al plan, consumían aproximadamente 250 millones de litros de alcohol etílico anhidro por año, y se estimaba que la industria y el cañaveral existentes poseían capacidad para producir 450 millones de litros de alcohol. Durante los años siguientes, las zafras no fueron buenas, no alcanzándose a cubrir el consumo necesario de alcohol. Por otra parte, el precio internacional del azúcar recuperó su rentabilidad, lo que, sumado a las presiones que ejercían las empresas petroleras sobre el Estado, hicieron que el plan alconafta fuera dejado de lado poco a poco, hasta desaparecer por completo. Cabe resaltar que estaba prevista una cuarta etapa del plan, en la que se estimaban necesarios 410 millones de litros por año de alcohol etílico anhidro. Para ello eran necesarias inversiones para posibilitar el aumento en la capacidad de molienda, destilación, deshidratación y producción de materia prima. Esta etapa nunca se llevó a cabo. En la actualidad no se produce alcohol etílico anhidro. 42 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 II.2.b. Aspectos económicos Estimaciones de demanda y de oferta potenciales El uso principal del etanol anhidro como combustible es la sustitución de la nafta, aunque esto puede necesitar de la modificación de los motores de combustión interna para tal fin. Por esta razón, habitualmente se lo utiliza más como aditivo que como un sustituto del combustible fósil. Proyección del consumo de Nafta al 2023 en millones de m3 6,00 5,00 Millones 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 Año Fuente: Secretaria de Energía y proyecciones estimadas de crecimiento del 2% anual. En la Argentina la demanda de naftas ha tenido un particular desarrollo debido al advenimiento del GNC. De aprobarse el Proyecto de ley sobre biocombustibles, que establece un corte obligatorio con etanol anhidro del 5% en toda la nafta consumida en el país, la demanda de este biocombustible para el primer año de la implementación de la ley (2008) sería de aproximadamente 200 millones de litros, mientras que en el año 2023 sería de 265 millones de litros. Esta última cifra supone un crecimiento anual del 2% en el consumo de naftas, que en el 2004 fue de 3439 millones de litros, según datos de la Secretaría de Energía. Proyección del consumo de naftas y etanol para los años 2008 y 2023 Concepto Consumo estimado en 2008 en millones de litros Número de plantas necesarias para el 1° año Inversión estimada por planta en millones de dólares Inversión total estimada en millones de dólares 2008 Nafta 4.020 2023 E5 Nafta 200 5.422 E5 270 6 8 20 20 120 160 Fuente: SAGPyA (Cifras basadas en plantas con una capacidad de producción de 30.000 tn por año para Bioetanol) Materia prima Como se mencionó anteriormente, si bien la principal materia prima utilizada para la producción de etanol anhidro es la caña de azúcar, se pueden también utilizar diversos cereales para la producción de alcohol, como por ejemplo el maíz y el sorgo. 43 �MAIZ (Zea mays) La producción de maíz en la Argentina viene registrando un crecimiento sostenido en su producción. Si comparamos las campañas 1990/1991 con el ciclo 2004/2005, vemos que éstas han crecido un 153%. Según los datos del último ciclo (2004/2005), el área destinada a este cultivo representa el 11,6% del área total cultivada en la Argentina, llegando su producción a participar en un 23,2% del total de cereales producidos en el país, posicionándose como el segundo cultivo de mayor volumen producido luego de la soja. Para este ciclo, la producción alcanzó un récord histórico llegando a las 19,5 millones de toneladas, con una superficie sembrada de 3,3 millones de hectáreas, lo que generó un rinde de 6,3 tn/ha. Estos valores son levemente superiores al récord anterior registrado en la campaña 1997/1998. Este importante aumento en la producción de la Argentina, se verá reflejado en mayores exportaciones, debido a que el consumo interno es relativamente estable, rondando las 4,0 millones de toneladas anuales, de las cuales aproximadamente el 10% se destina a industria y otra parte se destina para alimento animal. Según datos del USDA, la producción mundial de maíz para el ciclo 2004/2005, se situó en 702 millones de toneladas. De acuerdo a estos números, la producción de maíz de la Argentina representa el 2,8% del volumen mundial producido para este cereal. Con respecto al comercio total mundial, éste se ubicaría en alrededor de 77 millones de toneladas, ocupando la Argentina el segundo puesto como exportador y el sexto productor de maíz, después de EE.UU., China, UE, Brasil y México. Cultivo de maíz (producción y área coscechada) 4.000 25,0 3.500 19,4 19,5 20,0 3.000 15,5 2.500 15,4 14,7 15,0 15,0 15,0 13,5 11,4 2.000 1.500 10,7 10,9 10,4 10,5 10,0 7,7 millones de toneladas miles de hectáreas 16,8 1.000 5,0 500 0 0,0 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 Campañas Producción A.Cosechada Fuente: SAGPyA El rendimiento histórico promedio de acuerdo a la serie de datos del gráfico precedente, fue para el período 1990/1991-2004/2005 de 5,22 tn/ha. Si consideramos el rendimiento promedio de los últimos tres años (campañas 2002/2003 a la 2004/2005), éste fue de 6,38 tn/ha, representando un incremento del 44 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 22% sobre el histórico. Las razones más destacables respecto del crecimiento mencionado pueden resumirse, entre otras, en un creciente uso de fertilizantes, una progresiva adopción de la siembra directa, el uso de riego complementario, el uso de nuevos híbridos con un mayor potencial de rendimiento y mejor comportamiento frente a plagas y enfermedades, y la utilización de materiales transgénicos que le han conferido resistencia a lepidópteros y, más recientemente, al glifosato. Cabe destacar que el récord en rendimiento, en este cultivo, se produjo en la campaña 2002/03 con 6,48 tn/ha. Evolución del rendimiento de maíz 7,00 6,48 6,50 6,39 6,29 6,08 6,08 toneladas por hectárea 6,00 5,43 5,50 5,37 5,46 5,00 4,52 4,52 4,36 4,50 4,56 4,24 4,04 4,00 4,04 3,50 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 Campañas Fuente: SAGPyA PRODUCCIÓN DE MAÍZ POR REGIÓN - CAMPAÑA 2003/04 REGIÓN Centro PROVINCIA Producción Producción Rinde (en ha) (en tn) % Total País (en tn/ha) CORDOBA 738.830 608.985 3.941.200 26,4% 6,47 390.550 339.200 2.558.860 17,1% 7,54 SAN LUIS 100.000 65.000 260.000 1,7% 4,00 BUENOS AIRES 795.530 660.372 4.998.610 33,4% 7,57 ENTRE RIOS 207.500 194.750 1.451.330 9,7% 7,45 LA PAMPA 399.100 134.200 591.340 4,0% 4,41 92,3% 0,1% 6,89 2.631.510 2.002.507 CATAMARCA 9.000 4.500 13.801.340 20.250 JUJUY 5.200 4.400 15.620 0,1% 3,55 4,50 26.000 25.000 110.000 0,7% 4,40 101.200 97.200 408.240 2,7% 4,20 43.000 41.000 141.500 0,9% 3,45 TOTAL NOA 184.400 172.100 4,04 CHACO 4,7% 2,2% 0,3% 2,03 TUCUMAN SANTIAGO DEL ES SALTA NEA Área Cosechada (en ha) SANTA FE TOTAL CENTRO NOA Área Sembrada 120.000 115.000 695.610 330.050 MISIONES 26.505 24.450 49.710 FORMOSA 17.645 17.645 61.950 0,4% 3,51 8.340 6.900 12.165 0,1% 1,76 CORRIENTES 2,87 TOTAL NEA 172.490 163.995 453.875 3,0% 2,77 TOTAL PAIS 2.988.400 2.338.602 14.950.825 100% 6,39 Fuente: Elaboración propia en base a información de la Dirección de Coordinación de Delegaciones de la SAGPyA. Nota: Se consideró la distribución regional de campaña 2003/04, por ser los datos disponibles a la fecha de realización del presente trabajo. La región Centro produjo en la campaña 2003/2004 el 92,3% de la producción total del país, el NOA el 4,7% y el NEA el 3%. Para un corte obligatorio del 5% en las naftas se requerirían para el primer año de implementación de la ley (2008 o el primer día del 4° año de sancionada la ley), 555 mil toneladas de grano de maíz, lo que representa al 2005 el 2,8% de la producción nacional. 45 �Por otra parte, las pérdidas de cosecha de maíz, actualmente rondan los 385 kg/ha. Mejorando la eficiencia de manera de acercar dichos valores a las pérdidas teóricas, estimadas en 210 kg/ha, aportaría un diferencial de 410 mil toneladas, del cual se obtendrían 156 millones de litros de alcohol. Es decir, que al mejorar la eficiencia en la cosecha de maíz, se obtendría el 78% del etanol anhidro necesario para el corte obligatorio, evitándose la necesidad de incrementar la superficie cultivada en los primeros años. SORGO (Sorghum vulgare) La ventaja de este cultivo está dada por su resistencia a sequía y altas temperaturas, lo que hace que sea uno de los cultivos de mayor producción en el mundo. En la Argentina el sorgo fue durante muchos años uno de los principales cultivos junto con el maíz. El récord histórico de producción se obtuvo en la campaña 1982/1983 con un valor de 8,1 millones de toneladas. A partir de entonces, la participación de este cultivo en la producción granaria argentina comenzó a declinar, tal es así que la producción obtenida en la campaña 2004/2005, representó tan sólo el 36% del récord histórico mencionado. El principal factor que explica esta significativa baja en la producción de sorgo, ha sido el desplazamiento de las isohietas de mayores precipitaciones hacia la zona oeste de la Argentina, lo que permitió que áreas en donde sólo podía cultivarse sorgo comenzaran a ser aptas para otros cultivos. En la campaña 2004/2005, la superficie cultivada con sorgo fue de 617 mil hectáreas, la cosechada de 558 mil hectáreas, obteniéndose una producción de 2,89 millones de toneladas, con un rinde promedio de 5,19 tn/ha. Si comparamos este nivel de producción respecto a la campaña anterior, el incremento fue del 33,7%. Cultivo de sorgo (producción y área cosechada) 900 4,0 3,76 800 3,22 700 2,91 2,86 2,89 2,85 2,50 2,25 500 2,5 2,16 2,13 2,15 2,0 1,65 400 3,0 2,68 600 1,5 300 1,0 200 0,5 100 0,0 0 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 Campañas Producción Fuente: SAGPyA 46 A.Cosechada millones de toneladas miles de hectáreas 2,77 3,5 3,34 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Por otro lado, si consideramos el rendimiento promedio de los últimos tres años (campañas 2002/2003 a la 2004/2005), éste fue de 4,94 tn/ha, representando un incremento del 14% respecto al promedio del período 1990/1991-2004/2005. Según datos mundiales publicados por el USDA, el área total cosechada con sorgo estimada para el período 2004/2005 asciende a 39,55 millones de hectáreas en todo el mundo, con una producción proyectada de 56,68 millones de toneladas. Los principales productores de este cultivo son, en orden de importancia: India, Nigeria, Sudán, México, Etiopía, Australia, Tanzania, Níger y, luego, la Argentina. De acuerdo a estas estimaciones, la Argentina ocupa el 9° lugar con una participación en la producción del 5% en el contexto mundial. La región Centro produjo en la campaña 2003/2004 el 83,9% de la producción total del país, el NOA el 11,3% y el NEA el 4,8%. Para un corte obligatorio del 5% en las naftas se requerirían para el primer año de implementación de la ley (2008 o el primer día del 4° año de sancionada la ley), aproximadamente 555 mil toneladas de grano de sorgo, lo que representa al 2005 el 25% de la producción nacional. Evolución del rendimiento de sorgo 6,00 5,27 5,19 5,03 4,81 5,00 4,65 toneladas por hectárea 4,74 3,95 4,00 3,33 3,51 3,00 4,55 4,38 3,88 3,62 3,68 3,46 2,00 1,00 0,00 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 04/05 Campañas Fuente: SAGPyA PRODUCCIÓN DE SORGO POR REGIÓN - CAMPAÑA 2003/04 REGIÓN Centro PROVINCIA NEA Área Cosechada Producción Producción Rinde (en ha) (en ha) (en tn) % Total País ( en tn/ha) CORDOBA 103.430 78.230 360.470 16,7% 4,61 SANTA FE 169.800 152.700 768.600 35,5% 5,03 LA PAMPA 18.000 15.000 57.000 2,6% 3,80 BUENOS AIRES 21.350 17.500 87.350 4,0% 4,99 ENTRE RIOS 81.500 70.200 363.580 16,8% 5,18 SAN LUIS 36.000 36.000 180.000 8,3% 5,00 430.080 369.630 1.130 1.040 1.817.000 4.790 83,9% 0,2% 4,61 TOTAL CENTRO NOA Área Sembrada TUCUMAN 4,92 SANTIAGO DEL ES 70.000 68.500 239.470 11,1% 3,50 TOTAL NOA 71.130 69.540 CHACO 40.000 32.700 244.260 91.570 11,3% 4,2% 2,80 FORMOSA 2.096 2.096 8.550 0,4% 4,08 CORRIENTES 1.819 1.528 3.573 0,2% 2,34 TOTAL NEA 43.915 36.324 103.693 4,8% 2,85 TOTAL PAIS 545.125 475.494 2.164.953 100% 4,55 3,51 Fuente: Elaboración propia en base a información de la Dirección de Coordinación de Delegaciones de la SAGPyA. Nota: Se consideró la distribución regional de campaña 2003/04, por ser los datos disponibles a la fecha de realización del presente trabajo. 47 �Además, las pérdidas de cosecha de sorgo, actualmente rondan los 350 kg/ha, siendo las pérdidas teóricas de 280 kg/ha. Si se lograse mejorar la eficiencia de cosecha, de manera de poder cumplir con estos valores teóricos, se podrían obtener 54 millones de litros de alcohol. Es decir, que mejorando la eficiencia en la cosecha de sorgo, se obtendría el 27% del etanol anhidro necesario para el primer año de corte obligatorio. CAÑA DE AZÚCAR (Saccharum officinarum) La producción de caña de azúcar se realiza prácticamente en su totalidad en las provincias de Salta, Jujuy y Tucumán, de la región NOA de la Argentina. De acuerdo a datos suministrados por el Centro Azucarero Argentino, estas tres provincias concentraron en los últimos cinco años el 98% de la producción total del país. Las provincias de Santa Fe y Misiones también producen este cultivo, pero con un volumen no significativo respecto a las provincias del NOA mencionadas. Producción de caña de azúcar - Región NOA 12,0 11,3 10,0 8,8 8,8 10,5 4,3 4,1 1,9 1,9 9,1 9,0 9,6 8,0 millones de toneladas 10,6 10,3 9,9 9,0 8,0 6,1 6,9 6,0 4,1 4,0 3,5 2,0 3,9 3,8 3,9 1,0 1,1 1,2 3,9 3,7 3,9 3,9 1,9 1,8 3,3 1,4 1,3 1,1 2,4 3,6 1,2 0,8 1,4 1,4 0,0 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 Campañas Jujuy Salta Tucumán Fuente: Elaboración propia en base a información del Centro Azucarero Argentino Producción de caña de azúcar - Región NOA 18,0 16,8 17,0 16,4 15,6 16,0 millones de toneladas 15,0 14,2 14,7 14,0 13,0 16,6 15,0 14,9 13,6 14,6 13,9 12,6 12,0 11,0 10,0 10,6 10,1 9,0 8,0 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04 Campañas Fuente: Elaboración propia en base a información del Centro Azucarero Argentino La producción en la región NOA de caña de azúcar para el ciclo 2003/2004 (últimos datos disponibles) alcanzó las 16,6 millones de toneladas. De ellas, la provincia de Tucumán produjo 10,5 millones de tone- 48 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 ladas, Jujuy 4,1 millones de toneladas y Salta 1,9 millones de toneladas. Como puede apreciarse, en el período 1990-2004 Tucumán mantuvo el liderazgo en la producción de este cultivo. El promedio de participación en el período mencionado fue del 64%, siendo el del último ciclo registrado (2003/2004) del 63%, lo que indica que su participación en la producción nacional se ha mantenido estable. En cuanto a los rendimientos de caña de azúcar, de acuerdo a lo informado por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Estación Experimental Agropecuaria Famaillá, basado en las zafras de los últimos cinco años, Tucumán tuvo rindes que oscilaron entre los 55/65 toneladas por hectárea, mientras que Salta y Jujuy alcanzaron rindes mayores en un rango de 80/95 toneladas por hectárea. Para la producción de etanol anhidro para uso combustible, se podría utilizar la caña de azúcar en su totalidad, o el subproducto conseguido a partir de la obtención de azúcar. En el primer caso, según lo informado por la Estación Experimental, se podrían obtener 75 litros de alcohol etílico anhidro aproximadamente por tonelada de caña de azúcar; es decir que, en función de los rindes mencionados anteriormente para la provincia de Tucumán, el total de alcohol por hectárea oscilaría en un rango de 4125 a 4875 litros. En el segundo caso, la melaza, que es el subproducto obtenido en la elaboración de azúcar, también podría utilizarse como materia prima para la elaboración de alcohol etílico anhidro, siendo el rinde de, aproximadamente, 15 litros de alcohol por tonelada de melaza. De acuerdo a estos datos y considerando la obtención del alcohol etílico anhidro a partir de la caña de azúcar, con los rindes registrados en la provincia de Tucumán, para poder cubrir el 5% de corte obligatorio para el primer año de implementación de la ley, se necesitarían alrededor de 2,7 millones de toneladas de este cultivo. Organización de la cadena productiva. Ordenamiento territorial de la producción y el consumo Si bien en la actualidad no existe una cadena productiva de alcohol etílico anhidro, con la promulgación de la ley nacional de biocombustibles se espera que ésta se establezca. En cuanto a la organización de la cadena productiva en la experiencia descripta en la breve reseña histórica, ésta estuvo dada por los productores de azúcar (principalmente los ingenios de caña), utilizándose la caña como materia prima para la fermentación. Estos productores se encuentran principalmente en el noroeste del país. En cuanto al ordenamiento territorial de la producción de alcohol etílico anhidro, es de suponer que los centros de producción se instalarán cerca de las zonas donde se realicen los cultivos de las especies que servirán de materia prima para la producción de este biocombustible. Sin embargo, otros cultivos que pueden utilizarse para la producción de alcohol etílico anhidro son el maíz y sorgo. La producción de maíz en la Argentina se encuentra principalmente en la zona de la Pampa Húmeda (Centro del país). En cuanto a la producción del sorgo, su producción se ha visto desplazada a zonas marginales debido a que es un cultivo más rústico, y también por una cuestión de precio y volumen de producción (Centro-Norte del país). II.2.c. Aspectos institucionales La Argentina no cuenta con una política expresa para la producción de biocombustibles. Sin embargo, hay algunas disposiciones en relación al uso de alcohol como combustible. Una de ellas es la disposición 285/98 Subsecretaría de Combustibles, que permite el corte de naftas con alcohol etílico anhidro de un 5 a un 12%. El tratamiento impositivo para el corte del 5 al 12% está regido por el Decreto 548/2003 (modificatoria del 78/98) y la Resolución General de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), n° 1766. La aprobación del proyecto de ley actualmente en el Congreso (ver Anexo) modificaría, obviamente, esta situación. 49 �50 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 III. LOS BIOCOMBUSTIBLES EN BRASIL III.1. BIODIESEL III.1.a. Aspectos económicos Producción y uso La producción de biodiesel en Brasil se encuentra en una etapa experimental, aunque en el inicio de una transición hacia la producción a escala comercial, a partir de su introducción por ley en la matriz energética brasileña en diciembre de 2004 (ver Sección Institucional). ABIOVE estima que serán necesarios US$ 56 millones (B2) y US$ 140 millones (B5) de inversión en plantas industriales para la producción de biodiesel en Brasil. De acuerdo con esta institución existen diversas motivaciones regionales para el uso de Biodiesel en Brasil: Región Norte Motivaciones para uso de biodiesel Aprovechamiento de especies locales (palma, babaçu, etc.) Generación de energía eléctrica en áreas remotas y de dificil acceso Barcos y embarcaciones Centro - Oeste Nordeste Sur - Sudeste Aprovechamiento local de la soja Reducción del flete para el transporte de gasoil a las regiones litoraleñas Producción de mamona (risino) a través de la agricultura familiar Promoción de políticas públicas de inclusión social Mejora de la calidad del aire en las grandes ciudades con la reducción de las emisiones de gasoil Fuente: ABIOVE En términos generales, Brasil posee importantes ventajas para la producción de biodiesel. Entre ellas se destacan su gran disponibilidad de materias primas y posibilidades de regionalización, su enorme potencial de expansión agrícola para satisfacer los requerimientos de biodiesel (ver sección siguiente) y el tamaño de su industria de aceites vegetales. También es importante la experiencia acumulada en la producción y uso de etanol, combustible renovable utilizado a gran escala desde hace décadas. Desde la Casa Civil5 se menciona también como ventaja el acceso a rutas tecnológicas alternativas: metanol o etanol. En este último caso, Brasil posee ventajas competitivas importantes (es el primer productor mundial), y agrupaciones privadas del sector sucroalcoholero, como UNICA, promueven e investigan la ruta etílica y están buscando ingresar al mercado con alianzas con firmas europeas. Según autoridades vinculadas del Ministerio de Minas y Energía6, Brasil enfrenta el desafío de cómo difundir el biodiesel etílico, teniendo en cuenta que es un proceso industrial más caro, que el país posee ventajas en la producción de alcohol, y que es importador de metanol. En el Ministerio de Agricultura7, en tanto, consideran que Brasil enfrenta actualmente un problema tecnológico en cuanto a la selección de la ruta tecnológica: Brasil tiene disponibilidad de alcohol pero, afirman, el biodiesel metílico es más fácil de producir. Al respecto, plantean que Petrobrás, quien está construyendo una usina de biodiesel de ricino a partir de etanol, es hoy la única firma con capacidad para producir por esta ruta. 5 Entrevista con Rodrigo Rodríguez. Coordinador de la Comisión Ejecutiva Interministerial del Programa Nacional de Producción y Uso de Biodiesel. Casa Civil. Presidencia de la República de Brasil. Misión Técnica a Brasilia IICA - SAGPyA. Septiembre de 2005. 6 Entrevista con Ricardo de Gusmao Dornelles, Director del Departamento de Combustibles Renovables del MME. Misión Técnica a Brasilia IICA - SAGPyA. Septiembre de 2005. 7 Entrevista con Ángelo Bressan Filho y su equipo técnico, Director del Departamento de Azúcar y Alcohol del MAPA. Misión Técnica a Brasilia IICA - SAGPyA. Septiembre de 2005. 51 �Hasta el momento, seis plantas de producción industrial han sido autorizadas por la ANP (Agencia Nacional del Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles). En el cuadro siguiente se detallan sus características: Plantas de Biodiesel autorizadas por la ANP a Octubre de 2005 Instalación Industrial SOYMINAS Biodiesel Derivados de Vegetais Ltda. (Grupo Biobras) Autorización 18/03/2005 (D.O.U.) Localización Distrito Industrial, Municipio de Cássia - Minas Gerais Capacidad autorizada 3 (m /día) 40 Capacidad anual estimada* (mill. Materia Prima litros/año) Características 12 Actualmente es una unidad piloto consistente en una fábrica de aceite vegetal con capacidad de molienda de granos de 290 tn / mes, una refinaría de biodiesel con capacidad de 100 mil litros en régimen contínuo, Aceites de una unidad de preparación y ensaque de harinas, un Girasol, Nabo laboratorio de control de calidad de producción y un forrajero y dpto. de investigación. Se encuentra en fase de Soja implantación el Instituto Galileu de Recursos Renováveis (IGR²) (investigación eplicada) y una nueva unidad fabril, que tendrá capacidad inicial de producción de 10.000 lts./día régimen contínuo, instalados en un área de 20 mil m² . La usina va a producir biodiesel para sustituir el 100% del gasoil que utiliza la firma hoy en sus tractores , vehículos e implementos utilizados en el cultivo de la palma (3 millones de litros por año) y comercializará el Residuos excedente. El biodiesel de palma fue desarrollado en grasos de la sociedad con la Escuela de Química de la Universidad refinación de Federal de Rio de Janeiro. El Grupo Agropalma se aceite de dedica a la producción de aceite de palma y posee palma (dendê) 82.000 ha de tierras; 32.000 ha de palmeras ya plantadas; 4 plantas de extracción de aceite bruto y una planta de refinado de aceites de palma y de palmiste. Companhia Refinadora da Amazonia (Grupo Agropalma) 31/03/2005 (D.O.U.) Tapana, Municipio de Belém - Pará 27 8,1 BIOLIX Indústria e Comércio de Combustíveis Vegetales Ltda. (Grupo Biobras) 17/05/2005 (D.O.U.) Parque Industrial, Municipio de Rolândia - Paraná 30 9 Soja y girasol Producción de biodiesel a partir de etanol. Actualmente produce 300 mil litros por mes, utilizados por la flota de la propia empresa y también comercializados para ómnibus de línea en Rolândia. Planta Estabelecimento Filial, de Brasil Biodiesel Cómercio e Indústria de Óleos Vegetais Ltda. 23/05/2005 (D.O.U.) Campus Ministro Petrônio Portela, Municipio de Teresina - Piauí 2 0,6 Mamona Producción de aceite de mamona refinado, biodiesel y glicerina. Además de los incentivos a nivel nacional, esta firma recibió del Estado de Piauí 100% de incentivos del ICMS (Impuesto sobre Circulación de Mercaderías y Servicios) durante 10 años. Mamona El proyecto de Brasil Ecodiesel tiene como meta desarrollar el biodiesel a partir de la producción de mamona producida en núcleos de producción comunitaria. El primer núcleo implantado por la empresa fue instalado en 2003 en Canto do Buriti, englobando 320 familias distribuidas en 3.200 ha. La empresa también actúa en otros municipios como Alvorada do Gurguéia, a través de asociación con sindicatos de los trabajadores rurales. La firma pretende emplear cerca de 350 mil familias de agricultores desde 2008. Hasta el momento su producción ha sido experimental y realizó inversiones por R$ 60 millones. Recientemente vendió el 49,9% de su capital votante a Ecogreen Solutions, empresa establecida en Estados Unidos con capital del Deutsche Bank. Aceite de mamona El biodiesel será producido por ruta metílica a partir de la transesterificación de aceite de mamona adquirido a una empresa de Quixadá (Ceará). El ricino es producido por asentamientos rurales en el interior del estado. Se estima que el biodiesel producido por NUTEC costará 3,8 R$/lt. Planta Estabelecimento Matriz, de Brasil Biodiesel Cómercio e Indústria de Óleos Vegetais Ltda. (Brasil Ecodiesel) NUTEC Fundaçao Núcleo de Tecnologia Industrial do Ceará (vinculada a la Secretaría de Ciencia y Tecnología de Ceará) 26/07/2005 27/09/2005 Municipio de Floriano - Piauí Fortaleza - Ceará 90 2,4 27 0,72 * 300 días de operación Fuente: elaborado por IICA - Argentina con información de la ANP, sitios web de las firmas y prensa oficial y privada Como se aprecia en el cuadro, la capacidad de las plantas autorizadas por la ANP se estima en 57,4 millones de litros anuales. En los primeros siete meses de 2005 estas firmas han producido 70,2 mil litros8. 8 Relatório Gerencial. Situaçao dos Produtores de Biodiesel. Revisao 15. ANP. Septiembre de 2005. 52 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Además de las plantas autorizadas, existen otras seis con pedidos de autorización bajo análisis, que elevan la capacidad anual de producción a 176 millones de litros. También hay plantas en construcción y diversos anuncios de inversiones, que elevarían la capacidad productiva a alrededor de 470 millones de litros a fines de 2006. Algunos de estos casos son9: - El grupo Biobrás posee, además de las plantas de Rolândia y Cássia, otras cuatro usinas, cuyas instalaciones están aptas para entrar en producción: 1) Ceralit: ubicada en el municipio de Campinas (San Pablo), posee una capacidad de procesamiento de 100 mil toneladas anuales y una capacidad de producción de 35 millones de litros de biodiesel por año; 2) Adequim: localizada en el municipio de Dom Aquino (Mato Grosso), cuenta con una capacidad de procesamiento de 15.600 toneladas anuales y una capacidad de producción de 6 millones de litros de biodiesel por año; 3) Agrodiesel: ubicada en el municipio de Iguatama (Minas Gerais), con capacidad de procesamiento de 7800 toneladas por año y capacidad de producción de 3 millones de litros de biodiesel por año; y 4) Fusermann Biodiesel: localizada en el municipio de Barbacena (Minas Gerais), posee una capacidad de procesamiento anual de 7800 toneladas y una capacidad de Fuente: MME. O Setor Energético Brasileiro. Situaçao atual e perspetivas. producción de biodiesel de 3 millones Septiembre 2005 de litros por año. En conjunto, las seis usinas del grupo Biobrás reúnen una capacidad de producción del orden de los 68 millones de litros de Biodiesel. - Petrocap/Cebrarcom podría alcanzar a fines de 2006 una capacidad de producción del orden de 100 millones de litros anuales de biodiesel a partir de diversas oleaginosas. Esta planta contaría, además, con otra ruta tecnológica de obtención de biodiesel a partir de residuos industriales generados por procesos de la industria siderúrgica. Se encuentra localizada en el municipio de Charqueadas (San Pablo). - La firma Ecológica Mato Grosso Indústria e Comércio Ltda. cuenta con la planta Ecomat, localizada en el municipio de Cuiabá (Mato Grosso), que posee una capacidad de producción de 8 millones de litros anuales de biodiesel, que sería fabricado a partir de aceites de soja y girasol. Se encuentra apta para iniciar su producción. - Petrobrás ya posee una planta piloto en Guamaré (Río Grande do Norte) para producir biodiesel a base de mamona, por ruta metílica o etílica. Recientemente, firmó con el gobierno de Bahía un protocolo de intenciones para la realización de estudios de viabilidad de producción de oleaginosas y la instalación de una usina de biodiesel en dicho Estado. Según se difundió a la prensa, la firma instalaría una unidad de biodiesel a base de mamona en la región metropolitana de Salvador, con capacidad para producir entre 30 y 50 millones de litros anuales (a ser determinado por los estudios) y con 9 Fuentes: Presentaciones del MME, información proporcionada por el MDA y el MAPA, información periodística y sitios web de las firmas. 53 �localización estratégica de transporte de la materia y abastecimiento de la producción. La firma también instalaría una planta piloto en el sur de Bahía para evaluar la viabilidad de la producción de biodiesel a base de aceite de dendê. Otros proyectos de Petrobrás se ubican en Quixadá (Ceará) (firmó protocolo de intenciones para instalar una unidad productora) y en el Norte de MG. Las plantas de Petrobrás, en conjunto, sumarían una capacidad de producción de 120 millones de toneladas. - Otros proyectos en marcha son los de BSBio (Passo Fundo, Rio Grande do Sul, 69 millones de litros anuales), Biominas (Itaúna, Minas Gerais, 12 millones de litros anuales), Fertibom (Catanduva, Sao Paulo, 4 millones de litros anuales) y Biodiesel Sul (Içara, Santa Catarina, 900 mil litros anuales). - Según anuncios recientes del ministro de agricultura (14 de octubre) y la constructora de plantas Dedini, el Grupo de Frigoríficos Bertin, uno de los mayores frigoríficos del país, invertirá en la construcción de la mayor usina brasileña de biodiesel hasta el momento, que producirá el combustible a partir de sebo bovino, por ruta metílica y con tecnología de proceso continuo. La planta, que operará en Lins (estado de San Pablo), tendrá una capacidad de producción de 110 millones de litros anuales, y tendría una inversión estimada de alrededor de R$ 40 millones. Según la firma Dedini, otras cinco empresas frigoríficas le han solicitado presupuesto para la instalación de usinas de biodiesel. - El grupo francés Dagris, uno de los mayores productores mundiales de algodón, anunció en agosto de 2005 inversiones por 50 millones de euros para la construcción y puesta en obra de una aceitera y de una unidad de esterificación que permitirá elaborar 13 millones de litros de biodiesel por año. En la fase inicial de esta unidad, la aceitera podrá asegurar la trituración de 250 mil toneladas de granos de algodón y de otras producciones oleaginosas. La inversión se localizará en Luís Eduardo Magalhaes, en el Estado de Bahía. El proyecto contempla la promoción de la agricultura familiar, adquiriendo a ese grupo alrededor del 30% de los aprovisionamientos. - La firma Granol, que produce harina y aceite de soja (5% del mercado brasileño), desarrolla el “Proyecto Biodiesel Granol”, que incluye la inversión en maquinaria y equipos para la producción de biodiesel. El programa se desarrolla en conjunto con redes regionales de supermercados del interior de Sao Paulo con el objetivo de recoger aceite ya utilizado en frituras en hogares, restaurantes y hoteles, para reutilizarlos en la producción de biodiesel. Cada cuatro litros de aceite usado, el usuario recibe una lata de 900 ml de una de las marcas de aceite de soja de la firma. - Las cooperativas gaúchas Coasa, Cotrimaio y Copercana sometieron al BNDES un proyecto para una unidad con capacidad para producir 9 millones de litros anuales de biodiesel de soja. - Existen además otras plantas piloto de producción de biodiesel, instaladas en diversas universidades (entre ellas, UFRJ, UFCE, UFPI, UESC y USP) que ya están siendo montadas y utilizadas para investigaciones de desarrollo tecnológico. Eventualmente, una parte de la producción se utilizará comercialmente. Estos casos incluyen producción de biodiesel a partir de mamona por ruta metílica y a partir de aceites de fritura, entre otros. Lógicamente, aún no se dispone de estadísticas de consumo de biodiesel en Brasil. El consumo de gasoil sumó 39,15 mil millones de litros en 2004. Con esas cifras, la utilización de B2 (obligatoria entre 2008 y 2012) significaría en la actualidad una necesidad de alrededor de 783 millones de litros de biodiesel, mientras que la de B5 (obligatorio a partir de 2013) significaría hoy un requerimiento de 1957 millones de litros. 54 Consumo de gasoil en Brasil y consumo potencial de biodiesel Grandes Regiones Región Norte Región Nordeste Región Sudeste Región Sur Región Centro-Oeste Total País Ventas de gasoil 2004 - mill. de lts 3.422 5.622 17.081 8.121 4.902 39.148 Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos de ANP % 9% 14% 44% 13% 21% 100% B2 - mill. de lts B5 - mill. de lts 68 112 342 98 162 783 171 281 854 245 406 1957 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 La tasa de crecimiento del consumo de gasoil durante los últimos 10 años fue del 3,2% acumulativo anual. De repetirse esta tasa durante los próximos años, en 2008, utilizándose B2, la demanda de biodiesel sumaría 917 millones de litros, mientras que en 2013, con el uso obligatorio de B5, alcanzaría 2,7 mil millones de litros. Se estima que el 75% del gasoil consumido en Brasil se destina al sector transportes, el 15% al sector agropecuario y el 10% restante a otros usos10. Evolución del consumo de gasoil (ventas por distribuidoras) 45000 40000 35000 mil m 3 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos de ANP Balance energético 2004 La participación del gasoil en el consumo de combustibles del sector transporte se ubica en alrededor del 53%. El consumo de gasoil se concentra mayoritariamente en la región Centro-Sur, especialmente en la región Sudeste. Brasil es importador neto de gasoil (en 2004 importó el 6% de su consumo) y se estima que el uso de biodiesel generaría un ahorro de US$ 1400 millones en importaciones de gasoil11. El abastecimiento del mercado interno es efectuado por trece refinerías, diez pertenecientes a la estatal Petrobrás, una operada en sociedad entre Petrobrás y Repsol-YPF, y dos refinerías privadas12. En cuanto a la distribución, se lleva a cabo por unas ciento ochenta distribuidoras, aunque las ventas se concentran mayoritariamente en unas pocas firmas, entre las que se destaca Petrobrás con el 25% de las ventas totales de 2003. Los puestos revendedores, localizados en todas las regiones del país, suman alrededor de 29,7 mil. Combustibles para automóviles - Distribución de puestos revendedores según bandera - 2003 Ventas de gasoil por Distribuidoras - 2003 Sabbá 1% Ale 1% Otras 19% BR 25% Repsol YPF 2% Agip 3% Bandera Blanca¹ 32% Esso 7% Esso 8% Shell 9% Texaco 10% Fuente: ANP/SAP Nota: incluye el consumo propio de las compañías distribuidoras Ipiranga: incluye a CBPI y a DPPI 11 Ale Repsol YPF Otros 1% 1% 11% Shell 6% Agip 4% 10 Satélite 1% Ipiranga¹ 21% Texaco 8% Ipiranga² 13% BR 17% Fuente: ANP/SAP, conforme a Portaria ANP Nº 116/00 1. Puesto que puede ser abastecido por cualquier distribuidora. 2. Incluye a CBPI y a DPPI de Sá Parente, E. “BIODIESEL: Uma Aventura Tecnológica num País Engraçado”. TECBIO. Marzo de 2003. Rodríguez, Rodrigo. Op. Cit. Misión Técnica a Brasil IICA - SAGPyA. 55 �Fuente: ANP - Arcabouço regulatário do biodiesel - Especificações La cadena de biodiesel se encuentra en pleno proceso de configuración. En el cuadro siguiente se presenta una síntesis sobre el comportamiento actual de determinados actores relevantes del sector privado. Comportamiento de los actores privados en la cadena de biodiesel en Brasil Se espera una participación importante de la agricultura familiar, especialmente en las regiones Norte y Nordeste (ver secciones siguientes). La agricultura Sector agrícola empresarial será fundamental en el abastecimiento de soja en la región Centro-Sur. Sector agroindustrial Multinacionales Micro y peqs. usinas Sector bienes de capital Sector energético Hasta el momento no han ingresado las grandes aceiteras del complejo sojero (ABIOVE), pero se espera que lo hagan a partir del corte obligatorio. Sí lo ha hecho el principal productor de aceite de palma. Empresas del complejo sucroalcoholero evalúan su ingreso para la producción de biodiesel por ruta etílica, integrándose así la producción de biodiesel y de etanol. Recientemente se anunció el ingreso de un importante frigorífico, que construirá la planta brasileña más grande hasta el momento (110 millones de lt, anuales) y producirá biodiesel a base de cebo bovino. Una multinacional agroalimentaria (la francesa Dagris) ya ha anunciado inversiones para ingresar al sector. Una porción del capital de la mayor planta autorizada hasta el momento fue adquirida por Ecogreen Solutions (capital del Deutsche Bank). No hay intención gubernamental de fomentar el desarrollo de microusinas para el autoconsumo. Por el contrario, se las considera una alternativa riesgosa y con potenciales perjuicios para la calidad del producto. Las plantas más pequeñas hasta el momento poseen escalas de 3 a 6 millones de lts / año. Se espera que en el futuro estas firmas atiendan nichos de mercado. Ya actúan en el sector algunas firmas especializadas en la construcción de plantas industriales y bienes de capital, entre las que se destaca la firma Dedini Industrias de Base. Petrobrás se está integrando verticalmente hacia atrás, mediante la construcción de plantas propias de producción de biodiesel. Hasta el momento, dada la no obligatoriedad vigente en el corte con gasoil, sólo dos distribuidoras han comenzado a comercializar biodiesel (Alé y Petrobrás) Sector automotriz ANFAVEA se comprometió por propuesta del Gobierno a mantener la garantía de los motores a gasoil que utilicen B2. Se espera que haga lo mismo para B5. El sector sería importante en el desarrollo de innovaciones que favorezcan el uso de biodiesel (al igual que con los motores flex fuel en el caso de etanol). Sector de maquinaria agrícola Las principales fabricantes de maquinaria agrícola del país ya están realizando investigaciones para adaptar los motores de sus tractores al biodiesel, mediante tests y adaptaciones para que sus vehículos acepten mezclas de 5% a 20% de biodiesel e incluso B100. Fuente: Elaborado por IICA - Argentina 12 Relatório final do Grupo de Trabalho Interministerial encarregado de apresentar estudos sobre a viabilidade de utilização de óleo 56 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Materias primas Brasil posee condiciones de clima y suelo favorables para la producción de una amplia gama de especies oleaginosas. Algunas de estas especies son de ocurrencia nativa (babaçu, mamona, buriti, etc.), otras de cultivo de ciclo corto (soja, maní, etc.), y otras de ciclo largo o perenne (dendê). REGIÃO N Palma / Variedades Nativas Cada región brasileña presenta características particulares en función de sus climas y sus vegetaciones nativas que favorecen el desarrollo de determinados cultivos, como se observa en la figura. REGIÃO NE Babaçu / Soja / Mamona/ Palma / Algodão REGIÃO CO Soja / Mamona / Algodão / Girassol Actualmente la soja concentra alrededor del 95% de la producción brasileña de oleaginosas y el 90% de la de aceites vegetales 13 , siguiéndole el algodón en orden de importancia. REGIÃO SE Soja / Mamona / Algodão / Girassol REGIÃO S Soja / Colza / Girassol / Algodão Fuente: ABIOVE Las materias primas más mencionadas como promisorias para la producción de biodiesel en Brasil14, y las que marcarían una tendencia, al menos en esta etapa inicial de surgimiento de la industria, son: la soja para las regiones Sur, Sudeste y Centro-Oeste, la mamona para el Nordeste y el dendê para la región Amazónica. También son considerados el girasol, el maní, el pinhao manso (Jatropha curcas) y varias especies nativas de palmáceas, como el babaçu (Attalea Speciosa M.) y la macaíba o macaúba (Acrocomia intumescens D.), entre otras. El potencial de expansión agrícola para satisfacer los requerimientos de biodiesel es muy grande. Se estima que: a) el área de expansión posible para granos en los Cerrados es de 90 millones de hectáreas; b) que las áreas aptas para dendê en la Amazonia alcanzan cerca de 70 millones de ha, con cerca de 40% con alta aptitud, 20 millones de ha desmatadas y sin uso actual y 2,5 millones de ha en tierras que ya cuentan con infraestructura; y c) que la mamona es apta para su desarrollo en más de cuatrocientos cincuenta municipios del Nordeste15. Área y producción de soja Soja 25 60 52,0 49,8 50 50,2 20 Millones de tn 41,9 38,4 40 31,4 30 20 23,0 15,4 25,1 25,9 23,2 30,8 15 32,3 26,2 10 19,4 Millones de ha Brasil es el segundo productor mundial de soja (alrededor del 25% del total mundial). En la campaña 2004-05 su producción sumó 50,2 millones de toneladas, aunque debe considerarse que la cosecha se vio muy afectada por cuestiones climáticas. Su potencial actual es muy superior, por ejemplo, para 2005-06 el USDA proyecta una cosecha de 62 millones de toneladas y CONAB entre 57,5 y 60,5 millones. Más del 60% de la soja producida en Brasil se destina a la exportación. 5 10 0 0 1990/91 1992/93 1994/95 1996/97 1998/99 2000/01 2002/03 2004/05 Fuente: Elaborado por IICA - Argentina con datos de CONAB vegetal - biodiesel como fonte alternativa de energia. Anexo 3. Ibid. 13 Sin considerar el dendê (palma) en el caso de la producción de granos. 14 Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (NAE). Cadernos NAE Nº 2. “Biocombustíveis”. Enero de 2005. 15 NAE 2005. Op. Cit. 57 �La soja ocupó 23,13 millones de hectáreas en la última campaña (un 38% del área agrícola y un 18% del área cultivable). Evolución del rendimiento de soja 3,1 2,8 2,5 2,2 tn/ha En los últimos diez años la producción acumuló un crecimiento de casi el 120% a partir de aumentos significativos en el área y los rendimientos. 1,9 1,6 El rendimiento promedio de los últimos tres años se ubicó en 2,44 tn/ha. En condiciones óptimas, en el ciclo 2002-03 se había alcanzado un récord de 2,82 tn/ha. Sin considerar los últimos dos ciclos, afectados por adversidades climáticas atípicas, la tasa de crecimiento acumulativa anual fue del 3,3% (entre 1995-96 y 2002-03). 1,3 1 1990/91 1993/94 1996/97 1999/2000 2002/03 Fuente: Elaborado por IICA - Argentina con datos de CONAB Región Bajo condiciones climáticas normales, los mayores rendimientos se obtienen en los estados de Paraná, Goiás, Mato Groso y Mato Groso do Sul. Área 2004/05 (miles de ha) Norte Nordeste Centro-Oeste Producción 2004/05 (miles tn) Rendimiento 2004-05 (tn/ha) Rendimiento 2002 -03 (tn/ha) 505,4 1.353,1 2,68 1.442,1 4.068,8 2,82 2,03 10.775,9 27.864,7 2,59 2,92 2,66 Sudeste 1.891,6 4.609,1 2,44 2,73 Sur 8.521,6 12.334,2 1,45 2,85 La producción se concentra en las Total 23.137 50.230 2,17 2,82 regiones Centro-Oeste y Sur. Los prinFuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos de CONAB cipales Estados productores son Mato Groso, Paraná, Goiás y Río Grande do Sul. En el mapa siguiente se aprecia la expansión significativa de la soja en diferentes zonas de la región del Cerrado. Del total de aceites vegetales producidos en Brasil alrededor del 90% corresponde a soja. En 2004-05, la producción de aceite de soja sumó 5,5 millones de toneladas. Esto representó un procesamiento de 29,2 millones de toneladas de grano. Cerrado X Soja AP RR Maranhão, Piauí e Tocantins Produção: 2,5 milhão t/ano Crescimento de 20% ao ano MA AM PA Região 1 AC RO Bahia Produção de 2,5 milhão t/ano Crescimento de 12% ao ano Região 3 CE PI TO MT RN PB PE AL SE Região 4 BA GO DF Mato Grosso Produção: 16,8 milhões t/ano Crescimento de 11% ao ano (Nordeste do MT cresce 20% a.a) MG MS Região 2 SP PR SC ES Goiás e Minas Gerais Produção de 10,1 milhões t/ano Crescimento de 7% ao ano (Goiás cresce 10% a.a.) Região do Cerrado RS Base: 2004-05 RJ Fonte: CONAB / FNP Fuente: CONAB – De Moraes Outlook SAGPyA 2005 58 Considerando que la capacidad de procesamiento en 2004-05 se ubicó en 40,85 millones de toneladas (ver cuadro siguiente), con la capacidad de procesamiento ociosa de la industria brasileña se podrían haber producido 1,54 millones de toneladas de aceite de soja y, por lo tanto, de biodiesel. Considerando las ventas de gasoil de las distribuidoras en 2004, para abastecer hoy el mercado brasileño con B2 se requeriría un volumen de producción de 4,16 millones de toneladas de soja y un área de 1,48 millones de hectáreas, lo cual supone una expansión del 6% en el área sembrada con soja. Con B5, se requeriría una producción de 10,4 millones de toneladas, un área de 3,7 millones de hectáreas y �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 una expansión del 16% en el área con soja. Si se apuntase a abastecer únicamente a la región Cen tro-Sur con biodiesel de soja, el área agrícola requerida sería de 1,11 (con B2) o 2,79 (con B5) millones de hectáreas. Si se mantuviesen las tasas de crecimiento anual de las ventas de gasoil registradas durante el período 1995-0416, en 2008, cuando entre en vigencia la obligatoriedad del B2, serían necesarias 4,9 millones de toneladas y 1,7 millones de hectáreas para abastecer al país, y 3,7 millones de toneladas y 1,3 millones de hectáreas para abastecer a la región Centro-Sur17. Capacidad de procesamiento - SOJA Bajo los mismos supuestos, hacia 2013, el paso al uso de B5 en la mezcla con gasoil requeriría 14,3 millones de toneladas y 5 millones de hectáreas para abastecer al país y 10,8 millones de toneladas y 3,7 millones de hectáreas para abastecer a la región Centro-Sur. Unión Federal PR MT RS GO SP MS MG BA SC PI AM PE Total 2002 ton/día 28.650 14.500 20.150 9.060 12.950 6.630 6.450 5.460 4.050 260 2.000 400 110.560 mil ton/año 8.882 4.495 6.247 2.809 4.015 2.055 2.000 1.693 1.256 81 620 124 34.274 2003 ton/día 28.950 14.500 20.100 10.320 14.450 6.980 6.350 5.460 4.000 1.760 2.000 400 115.270 mil ton/año 8.975 4.495 6.231 3.199 4.480 2.164 1.969 1.693 1.240 546 620 124 35.734 2004 ton/día 31.765 20.600 19.700 16.920 14.950 7.295 6.400 5.344 4.034 2.360 2.000 400 131.768 mil ton/año 9.847 6.386 6.107 5.245 4.635 2.261 1.984 1.657 1.251 732 620 124 40.848 La soja como materia prima Fuente: IBGE y ABIOVE Elab: CONAB para la producción de biodiesel cuenta con incentivos tributarios sustancialmente inferiores a los de otros cultivos (ver sección Institucional). Hasta el momento, no hay en vista grandes productores de biodiesel de soja. Según autoridades del MME18, estarían esperando a 2008, año en el que el corte pasa a ser obligatorio. Por otro lado, la visión de los expertos del MAPA19 es que, más allá de los incentivos diferenciados para otras materias primas, en los próximos años la mayor parte del biodiesel se producirá a partir de la soja. Ello se sustentaría en la alta disponibilidad actual de soja y en el hecho de que la expansión más probable en los Cerrados sería de este cultivo. Otros autores destacan también la escala de producción, la alta organización de su cadena productiva, la transparencia en la formación de precios y las posibilidades de adaptación a las presiones de demanda en función de su capacidad de oferta20. Entre sus limitaciones, se menciona su bajo rinde de aceite/ha y su bajo impacto en la generación de empleo. Con respecto a lo último, cabe destacar que los mayores incentivos para el biodiesel en base a soja se dan en el caso de utilización de materias primas provenientes de la agricultura familiar (ver Sección Institucional). El rol de la soja en los esquemas de la agricultura familiar es significativamente inferior al de otros cultivos como la mamona. En el Ministerio de Desarrollo Agrario21 destacan el caso del Estado de Río Grande do Sul, en donde afirman que el 57% de la producción de soja proviene de la agricultura familiar. Fuera de la región Sur, no hay agricultura familiar produciendo soja. Por el contrario, en el CentroOeste la producción es desarrollada por la agricultura empresarial. Mamona (Ricino) La mamona es, junto a la palma, la materia prima más promocionada por el Gobierno para la producción de biodiesel (ver Sección Institucional). 16 3,2% acumulativo anual para Brasil y 3% acumulativo anual para la región Centro-Sur. Para estas proyecciones se han considerado constantes los rendimientos agrícolas, adoptándose los valores del ciclo 2002-03, los últimos alcanzados en condiciones climáticas normales. 18 de Gusmao Dornelles. Op. Cit.. Misión Técnica a Brasilia IICA - SAGPyA. Septiembre de 2005. 19 Bressan Filho . Op. Cit.. Misión Técnica a Brasilia IICA - SAGPyA. Septiembre de 2005. 20 Rodrigues Peres, J. R., de Freitas Junior, E. y Gazzoni, D. L.. “Biocombustíveis: Uma oportunidade para o agronegocio brasileiro”. CONAB. Revista de Política Agrícola. Ano XIV - Nº 1 - Primer trimestre de 2005. 21 de Cássia Carmélio, Edna, Consultora especialista en biodiesel de la Secretaría de Agricultura Familiar del MDA. Misión Técnica a Brasilia IICA - SAGPyA. Septiembre de 2005. 17 59 �Brasil fue, históricamente, un importante productor de mamona. Llegó a producir 400 mil toneladas a mediados de la década del 80, y llegó a ser el primer productor mundial de baga y aceite (actualmente se ubica quinto). Desde entonces, y hasta casi fines de los 90, la producción, el área con mamona, y también los rendimientos, ingresaron en un declive pronunciado por falta de competitividad frente a otras culturas en las regiones Sur y Sudeste, y por varios factores en la región del Nordeste, entre ellos: la desorganización e inadecuación de los sistemas de producción, reducida oferta de semillas mejoradas genéticamente, utilización de semillas impropias (de bajo rendimiento medio y calidad, y altamente vulnerables a enfermedades y plagas), utilización de prácticas inadecuadas (época de siembra, rotación, espaciamiento), desorganización del mercado interno y bajos precios al Área y producción de mamona productor agrícola22. 250 Desde entonces, se observa una importante recuperación desde el piso alcanzado en 1997-98. En 2004-05 la producción sumó 205,5 mil toneladas, con un significativo aumento del 90% con respecto a la campaña anterior. El área se ubicó en 208 mil hectáreas (la ocupación más alta desde 1990-91). 204,5 200 Centro-Oeste Total miles de tn 107,4 79,9 62,7 50 44,2 47,6 37,5 18,8 150 107,3 96,4 100 72,4 86,3 100 50 31,1 0 0 1990/91 1992/93 1994/95 1996/97 1998/99 2000/01 2002/03 2004/05 Fuente: Elaborado por IICA - Argentina con datos de CONAB Producción 2004/05 (miles tn) Rendimiento 2004/05 (tn/ha) Rendimiento promedio* (tn/ha) Tasa de crecimiento del rendimiento** - - - - - 203 196 - 0,97 - - 4,3 Sudeste Sur 133,8 116 7,1 - 208,1 0,76 15,5% - - 1,65 1,36 7,4% 0,98 0,77 14,7% 204,5 *Periodo 2002/03 - 2004/05 ** Periodo 2000/01 - 2004/05 Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos de CONAB Evolución del rendimiento de Mamona 1200 1000 800 kg/ha La mamona ha sido señalada como una de las pocas opciones agrícolas rentables para las regiones árida y semiárida de esta región. El interior de la región Nordeste, conocido como “Sertão”, se caracteriza por la convivencia con sequías periódicas y por estar habitado por pequeños agricultores de bajos ingresos y con altos niveles de pobreza. En esta región la mamona es obtenida mayoritariamente en pequeñas explotaciones de hasta 15 hectáreas. 600 400 200 0 1990/91 1992/93 1994/95 1996/97 1998/99 Fuent e: Elaborado por IICA - A rgent ina con dat os de CONAB 22 Ferreira dos Santos, R. y Lemos Barros, M.A. Cultivo da Mamona. EMBRAPA. Enero de 2003. 60 2000/01 2002/03 2004/05 miles de ha Norte 150 Área 2004/05 (miles de ha) Nordeste 250 200 Actualmente, el 97% del área y el 96% de la producción se concentran en la región del Nordeste. Región 300 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Dentro de la región, en 2004-05 el estado de Bahía concentró el 82% del área y el 83% de la producción, seguido por Ceará (9% y 8%, respectivamente). No obstante, se registraron expansiones significativas en los estados de Piauí y Pernambuco (mayores al 220% en el área con respecto a 2003-04). En Piauí, donde se sitúan dos de las seis plantas autorizadas por la ANP para la producción de biodiesel, la producción suma 11 mil toneladas. En 2004-05 los rendimientos alcanzaron un récord de casi una tonelada por hectárea. A pesar de la concentración en la región Nordeste, los mayores rendimientos se observan en realidad en Estados del Centro-Sur, como San Pablo (1,6 tn/ha) y Minas Gerais (1,4 tn/ha), aunque en estos casos la producción es insignificante. EMBRAPA ha desarrollado y lanzado comercialmente, en cantidades aún limitadas, dos variedades de mamona adaptadas para la agricultura familiar de esta región: la BRS Nordestina y la BRS Paraguaçu. Presentarían una productividad anual de hasta 1500 kg/ha si se plantan en áreas con zonificación y estudio de épocas de siembra, mientras que la segunda presenta un tenor de aceite del orden del 50%23. Recientemente la actividad comenzó a ser explotada en el Cerrado de las regiones del Nordeste (Barreiras, en Bahía, Piauí y Maranhao) en sistemas totalmente mecanizados24. Prácticamente toda la producción de mamona es industrializada y su producto principal es el aceite, que se utiliza en varios procesos industriales (fabricación de tintas, barnices, cosméticos, jabones, producción de plásticos y de fibras sintéticas, entre otros). El rendimiento en aceite de la mamona va del 45 al 55%, según EMBRAPA. Brasil cuenta con una capacidad instalada de procesamiento de bagas (frutos) de alrededor de 160 mil toneladas anuales en las principales empresas25. El consumo interno de aceite de mamona es relativamente pequeño (entre 10 y 15 mil toneladas anuales) y genera un excedente de exportación del orden de 45 a 50 mil toneladas26. Como subproducto se obtiene la torta, que se utiliza como fertilizante por su capacidad de restauración de tierras agotadas. Si bien contiene un alto contenido de proteínas (32 a 40%), por ser un producto altamente tóxico no se puede utilizar como ración animal, salvo a través de un proceso de desintoxicación bastante complejo y generalmente caro27. Esta particularidad le resta competitividad frente a la soja. Según información periodística reciente28, el área de desarrollo energético de Petrobrás está invirtiendo cerca de R$ 5 millones en investigaciones para descubrir nuevos usos para la torta y elevar así su rentabilidad. Si se tuviese que abastecer hoy el mercado brasileño exclusivamente con B2 de mamona, se requeriría una producción de 1,5 millones de toneladas y un área de 1,95 millones de hectáreas, para lo cual haría falta una expansión mayor al 900% en el área sembrada con mamona y sextuplicar la producción actual. Con B5, se requeriría una producción de 3,75 millones de toneladas, un área de 4,9 millones de hectáreas y una expansión del 2300% en el área con mamona. Si se apuntase a abastecer únicamente a la región Nordeste con biodiesel de mamona, opción probable, la producción y el área agrícola requeridas serían de 216 mil toneladas y 280 mil hectáreas con B2 (con una expansión necesaria del 140% en el área con mamona), o 539 mil toneladas y 710 mil hectáreas con B5 (+ 350%). Si se repitiesen las tasas de crecimiento anual de las ventas de gasoil registradas durante el período 1995-0429, en 2008, bajo el uso de B2, serían necesarias 1,76 millones de toneladas y 2,28 millones de 23 NAE 2005. Op. Cit. y Ribeiro de Oliveira “Ações Estratégicas da Embrapa para o semi-Árido” EMBRAPA. CONAB. Proposta de preços mínimos - Safra 2005-06. Considerando 200 días útiles de procesamiento industrial. CONAB. Proposta de preços mínimos - Safra 2005/06. 26 CONAB. Op. Cit. 27 Ferreira dos Santos, R. y Lemos Barros, M.A. Op. Cit. 28 Valor Económico. 29 de junio de 2005. 29 3,2% acumulativo anual para Brasil y 3,8% acumulativo anual para la región Nordeste. 24 25 61 �hectáreas para abastecer al país y 260 mil toneladas y 340 mil hectáreas para abastecer a la región Nordeste. En 2013, el uso de B5 en la mezcla con gasoil requeriría 5,1 millones de toneladas y 6,7 millones de hectáreas para abastecer al país y 782 mil toneladas y 1 millón de hectáreas para abastecer a la región Nordeste. Considerando el fuerte enfoque social del Programa Nacional de Producción y Uso de Biodiesel (ver Sección Institucional), el biodiesel a base de ricino es una alternativa sumamente valorada por los hacedores de la política hacia el sector, debido a su alto impacto en la generación de empleo. Según sus cálculos, la utilización del ricino para biodiesel sería la alternativa que más empleo generaría30. Hasta el momento, de las cinco plantas autorizadas por la ANP, dos se basarán en la mamona. Las principales limitaciones para su viabilidad futura tienen que ver con sus muy altos costos (de producción y de oportunidad) en relación a otras alternativas (alta cotización del aceite de ricino, menores usos para la torta de ricino, etc.) y el desarrollo de sus sistemas de producción. Dendê (Palma) El dendezeiro (Elais guineensis) es una palmera de origen africana, de cuyo fruto se obtiene el aceite de dendê (de palma en su denominación en el mercado mundial, extraído de la parte externa o mesocarpo) y el de palmiste (extraído de la semilla). Según Embrapa, en condiciones favorables el dendê produce, en promedio, 5 toneladas de aceite por hectárea. La producción brasileña de dendê representaría alrededor del 0,1% del total mundial y se concentra en la región Norte del país, específicamente en la Amazonia. El principal Estado productor es Pará (en las micro regiones de Tomé y Açu), con una participación del orden del 80%. El resto se divide entre los estados de Bahía, Amapá y Amazonas. Área y producción de dendê (coco) 1000 90 896 900 790 800 740 miles de tn 700 653 600 523 657 662 772 753 681 718 664 80 70 679 526 60 50 500 40 400 30 300 20 200 10 100 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Fuente: Elaborado por IICA - Argentina con datos de IBGE Evolución del rendimiento de dendê (coco) (tn/ha) 11 10 9 tn/ha Existen acciones públicas para dar 8 soporte al avance tecnológico de la cultura. En particular, EMBRAPA 7 mantiene un banco activo de ger6 moplasma, para producción de semillas y trabajos de mejoramiento 5 genético por medio de estudios de 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 las especies nativas brasileñas y de Fuente: Elaborado por IICA - Argentina con datos de IBGE especies exóticas, capaces de proveer genotipos adecuados a las condiciones edafoclimáticas de la Amazonia31. 30 31 Rodríguez, Rodrigo. Op. Cit. Misión Técnica a Brasil IICA - SAGPyA. Rodrigues Peres y otros (2005). Op. Cit. 62 1999 2000 2001 2002 2003 miles de ha No hay un seguimiento estadístico del dendê por parte del Ministerio de Agricultura o de la CONAB. Oficialmente sólo están disponibles las estadísticas del IBGE a 2003, que sitúan el área recogida de dendê en 86 mil hectáreas, la producción en casi 900 mil toneladas de coco y el rendimiento en 10,4 tn/ha. �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 La producción de aceite posee una distribución similar a la del cultivo. El mercado es liderado por el Grupo Agropalma, quien desarrolla sus actividades en el estado de Pará y ya cuenta con una planta autorizada para la producción de biodiesel. Según estadísticas de ABIOVE, la producción de aceite de dendê se habría ubicado en 134 mil toneladas en 2003 (un 2,1% de la producción brasileña de aceites vegetales). Según EMBRAPA-Amazonia Occidental, Brasil es el país que presenta la mayor disponibilidad de área adecuada a esta cultura. De acuerdo a un estudio de la Fundación Getulio Vargas32, la Amazonia posee cerca de 70 millones de hectáreas consideradas como áreas aptas o aprovechables para el cultivo del dendezeiro. El estado de Amazonas poseería el mayor área potencial (cerca de 50 millones de hectáreas), y los demás estados de la Amazonia Occidental (Acre, Amapá, Rondônia y Roraima) dispondrían en conjunto de 9 millones de hectáreas. Una de las principales ventajas del cultivo de dendê para la producción de biodiesel radica en que su expansión no competiría con la producción de alimentos. Teóricamente, abastecer hoy el mercado brasileño exclusivamente con B2 de dendê, demandaría una producción de 1,87 millones de toneladas y una plantación de 180 mil hectáreas, para lo que debería desarrollarse una expansión mayor al 200% en el área con dendê y más que duplicar la producción actual. Si se apuntase a abastecer únicamente a la región Norte con biodiesel de dendê, una alternativa valorada por el Gobierno, la producción y el área agrícola requerida serían de 164 mil toneladas y 16 mil hectáreas con B2 (con una expansión necesaria del 18% en el área con dendê), o 410 mil toneladas y 40 mil hectáreas con B5 (+ 46%). Los principales atractivos del uso de dendê para la producción de biodiesel están dados por su alto rendimiento en términos de aceite por hectárea, y por tratarse de una cultura de alto impacto social. Los expertos del MAPA entrevistados destacaron algunas limitantes, como su ciclo agronómico, que implica inversiones más significativas, sus requerimientos de ambientes muy húmedos y sus problemas para la logística. No obstante, también destacaron que la planta Agropalma, a través de la producción de biodiesel a partir del residuo del refinado de aceite de palma, está obteniendo el biodiesel más barato de Brasil en la actualidad. Si bien los costos de producción son bajos, el costo de oportunidad del aceite torna necesario un subsidio directo más elevado que el de la soja33. Otras restricciones con el dendê tienen que ver con el crédito, su exigencia hídrica, la sanidad y la necesidad de ajustes en el sistema de producción34. Ciclo productivo de la palma Fuente: Biodiesel in Brazil - MAPA 32 33 34 ISAE - Fundación Getulio Vargas. “Projeto Potencialidades Regionais - Estudo De Viabilidade Econômica: Dendê”. Julio de 2003. NAE 2005. Op. Cit. Crestana, Silvio. “Matérias primas para produção do Biodiesel: Priorizando alternativas”. EMBRAPA. Agosto de 2005. 63 �Otras materias primas Entre otras materias primas potenciales para la producción de biodiesel en Brasil se destacan: • Babaçu (Attalea Sepciosa M.) El babaçu es una palmácea muy abundante en la región de la Pre-Amazonia (estados de Maranhao y Tocantins y parte de los estados de Piauí, Goiás, Mato Grosso y Pará). Se estima que las florestas nativas de babaçu cubren unas 17 millones de hectáreas aunque, según algunos autores, el área con concentración suficiente de palmeras explorables es menor a las 100 mil hectáreas 35 . La mayor concentración se encuentra en el estado de Maranhao. Su altura media es de 20 metros y poseen una productividad de 2,5 tn de frutos por hectárea. Estos poseen semillas que pesan un 7% del total del fruto y que contienen de 65% a 68% (58% a 67% según EMBRAPA) de un aceite similar al de dendê. Se estima que cada palmera es capaz de producir cerca de 4 a 8 kg de aceite por año, con lo que, considerando como adecuado una densidad de 100 árboles por hectárea, resultaría una productividad anual de 0,4 a 0,8 toneladas de biodiesel36. Prácticamente no existe cultivo sistemático del babaçu y la producción extractiva proviene de palmeras espontáneas. El MAPA y TECBIO37 coinciden en que, considerando la totalidad de la floresta de babaçu (17 millones de hectáreas), es posible producir 40 millones de toneladas anuales de coco, lo que equivaldría a 17 mil toneladas anuales de aceite, capaces de producir 20 mil millones de litros anuales de biodiesel. Este cálculo definiría la potencialidad teórica de producción de biodiesel, lo cual es de imposible realización. Considerando el área de palmeras explorables en 100 mil hectáreas, la producción potencial sería de 120 millones de litros de biodiesel. Según TECBIO, la principal motivación del babaçu está en el aprovechamiento de un recurso natural ya existente y muy poco explorado que posee condiciones para generar, además de biodiesel, una gama de productos tales como metanol (insumo del biodiesel, obtenido en este caso a partir de la carbonización del endocarpo), carbón vegetal, alquitrán, grafito, raciones ricas en proteínas y combustible de hornos y calderas, entre otros. Según EMBRAPA 38 , sus principales restricciones se relacionan con el carácter extractivo de su explotación y con la tecnología agronómica para su producción. • Girasol El girasol es considerado en Brasil como una alternativa para la producción de biodiesel en la región Centro-Sur. La producción no es significativa (0,3% de la producción mundial). En 2004-05 se sembraron 40,6 mil hectáreas y se produjeron 60,1 mil toneladas (-30% con respecto a 2003-04). EL 70% de dicha producción se originó en la región Centro-Oeste, mayoritariamente en los estados de Goiás y Mato Grosso do Sul, el 24% en la región Sur (Rio Grande do Sul) y el resto en la región Sudeste (Sao Paulo). El rendimiento promedio de los últimos tres ciclos se ubicó en 1,45 tn/ha. Los mayores rendimientos se obtienen generalmente en los estados de Goiás, Mato Grosso y Sao Paulo. Según EMBRAPA39, las perspectivas de mayor expansión de girasol estarían dadas en la safrinha (febrero/marzo) en el sudoeste de Goiás, Mato Grosso y MG do Sul y Norte y Oeste de Paraná y Sao Paulo. 35 NAE 2005. Op. Cit. NAE 2005. Op. Cit. 37 MAPA. “Plano Agrícola e Pecuario. 2004/05. de Sa Parente. 2003. Op. Cit. 38 Crestana, Silvio. EMBRAPA 2005. Op. Cit. 39 Brighenti A.M. “Girassol: perspectivas da cultura no Brasil”. Embrapa Soja, Londrina - PR. 36 64 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Área y producción de girasol Evolución del rendimiento de girasol 120 1,8 70 97,4 100 1,7 60 85,8 1,6 50 60 60,1 56,4 56,3 49 40 30 40 1,4 1,3 1,2 20 15,8 1,1 20 10 0 0 1997/98 1,5 tn/ha miles de tn 71 miles de ha 80 1999/2000 2001/02 1 0,9 2003/04 1997/98 Fuente: Elaborado por IICA - Argentina con datos de CONAB Región 1999/2000 2001/02 2003/04 Fuente: Elaborado por IICA - Argentina con datos de CONAB Rendimiento 2004/05 (tn/ha) Producción Área 2004/05 2004/05 (miles (miles de ha) tn) Rendimiento 2002/03 (tn/ha) Rendimiento promedio* (tn/ha) Tasa de crecimiento** Norte - - - - - Nordeste - - - - - 28,4 41,7 1,47 1,33 1,46 -1,1% Sudeste 2,3 3,8 1,65 1,50 1,55 2,3% Sur 9,9 14,6 1,48 1,42 1,5 0,3% Total 41 60 1,31 1,447 -0,6% Centro-Oeste 1,48 *Periodo 2002/03 - 2004/05 ** Periodo 2000/01 - 2004/05 Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos de CONAB Entre sus restricciones pueden mencionarse sus altos costos de oportunidad, en términos del precio del aceite de girasol, y el desarrollo de los sistemas de producción40. Maní El cultivo se encuentra altamente concentrado en la región Sur (77% del área y el 81% de la producción), seguido por la región Sur (9% y 11%). El principal estado productor es Sao Paulo (77% de la producción total), seguido muy de lejos por Minas Gerais (5%). Área y producción de Maní 350 140 300 301,7 120 100 250 196,7 200 163,7 150 138,8 146,6 159,6 183,5 172,4 171,6 217,3 189,4 80 174,9 142,5 138,8 137,2 60 100 40 50 20 miles de ha La producción brasileña de maní sumó 302 mil toneladas en 2004/05 (cerca del 1% de la producción mundial), ocupando un área de 129 mil hectáreas. En los últimos dos ciclos se ha recuperado significativamente de un período de estancamiento de cinco años. miles de tn • 0 0 1990/91 1992/93 1994/95 1996/97 1998/99 2000/01 2002/03 2004/05 Fuente: Elaborado por IICA - Argentina con datos de CONAB El rendimiento medio de los últimos tres ciclos fue de 2,4 tn/ha. Los mayores rendimientos se alcanzan usualmente en los estados de Sao Paulo, Paraná y Minas Gerais. 40 Crestana, Silvio. EMBRAPA 2005. Op. Cit. 65 �Evolución del rendimiento de Maní (tn/ha) 3 El maní es visto como una alternativa para el área con caña de azúcar, en donde el 20% funciona con rotación y también se lo menciona para su utilización en la región Nordeste, en rotación con el ricino. Se lo valora principalmente por su mayor rendimiento de aceite por hectárea, que duplica al de la soja. 2,5 tn/ha 2 1,5 1 0,5 0 1990/91 1992/93 1994/95 1996/97 1ª Safra 1998/99 2000/01 2002/03 2004/05 2ª Safra Fuente: Elaborado por IICA - Argentina con datos de CONAB Región Área 2004/05 Producción (miles de ha) 2004/05 (miles tn) - - Norte Rendimiento 2004/05 (tn/ha) - (tn/ha) - 9,2 10,9 1,18 Centro-Oeste 11,8 33,3 2,82 Sudeste Nordeste Rendimiento promedio* Tasa de crecimiento** - 1,33 - 7,0% - 99,4 245,7 2,47 2,35 4,1% Sur 9,1 11,8 1,30 1,53 -5,5% Total 130 302 2,20 3,9% 2,33 *Periodo 2002/03 - 2004/05 ** Periodo 2000/01 - 2004/05 Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos de CONAB • Pinhao Manso (Jatropha curcas) El pinhao manso es un arbusto o árbol de hasta 4 metros de altura que crece espontáneamente en varias regiones de Brasil, principalmente en los estados del Nordeste, en Goiás y Minas Gerais, siempre de forma dispersa y adaptándose a las condiciones edafoclimáticas más variables. Según un sitio especializado41, su semilla provee de 50% a 52% de aceite extraído por solvente y posee mayores facilidades de manejo agrícola y de colecta de las semillas que las palmáceas. De acuerdo a esta fuente, la implantación racional de la cultura del pinhao manso se encuentra entre las fuentes más promisorias de granos oleaginosos para fines carburantes, debido a sus bajos costos de producción agrícola y, sobre todo, porque podría ocupar suelos poco fértiles y arenosos generalmente no aptos para la agricultura de subsistencia o para las culturas alimenticias tradicionales, proporcionando así una nueva opción en las regiones carentes del país. La firma Brasil Ecodiesel, que posee una planta de producción de biodiesel aprobada en agosto, está desarrollando plantaciones experimentales de Pinhao Manso en Canto do Buriti (Piauí) y en Minas Gerais. Costos Las informaciones disponibles sobre costos de producción y precios, que son estimados, ya que no existe venta de biodiesel en el mercado, son las siguientes: 2003 Un estudio de diciembre de 2003 42 , desarrolla estimaciones preliminares de los costos de biodiesel producidos con soja, mamona, dendê y girasol. Para el cálculo tuvo en cuenta los precios de las materias 41 http://www.pinhaomanso.com.br/ Relatório final do Grupo de Trabalho Interministerial encarregado de apresentar estudos sobre a viabilidade de utilização de óleo vegetal - biodiesel como fonte alternativa de energia. Anexo 3.Ibid. 42 66 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 primas en el mercado, los costos de producción de aceite vegetal, los costos de transformación en biodiesel y la renta derivada de la venta de harina o torta generados en el proceso de fabricación de los aceites de soja, girasol y mamona43. Con dicha metodología, el estudio determina que el biodiesel puro (B100), exento de impuestos federales (CIDE y PIS / COFINS) y estaduales (ICMS), presentaría los siguientes costos por litro, supuestamente, a precios de 2003: Soja: R$ 0,902 Girasol: R$ 0,645 Mamona: R$ 0,761 Dendê: R$ 0,494 El estudio toma por base un precio al consumidor de R$ 1,397 para el litro de gasoil. Para el caso de adición de 5% de biodiesel (B5), se presentan dos situaciones distintas: con o sin exención tributaria. Si la tributación fuese cobrada integralmente en la venta de B5, los precios de venta del combustible aumentarían un 0,72% si la materia prima utilizada fuese la soja, y un 0,21% si se tratase de mamona. En cambio, en base a girasol y dendê habría una reducción de 0,21% y 0,72%, respectivamente. En la situación inversa, si hubiese exención tributaria, los precios de venta del combustible podrían disminuir en 2,29% (dendê), 1,79% (girasol), 1,36% (mamona) y 0,86% (soja). 2005 En junio de 2005 la prensa brasileña44 difundió cálculos de la CONAB según los cuales el biodiesel producido con mamona costaría hoy R$ 1,4623 por litro, y el de girasol R$ 1,3537. Por su parte, ABIOVE estima que calculan el precio del biodiesel de soja en R$ 1,31 por litro, comparándose estos valores con R$ 1,03 del gasoil común (en dólares45, respectivamente: biodiesel de mamona, US$ 0,616; biodiesel de girasol, US$ 0,570; biodiesel de soja, US$ 0,552; gasoil, US$ 0,434). De acuerdo a la información de PETROBRAS, en julio de 2005 el precio de gasoil al consumidor es de R$ 1,639 (US$ 0,691), del cual el 60% corresponde a “precio de realización”, y el 40% restante corresponde a: impuestos nacionales (CIDE +PIS/COFINS), 13%; impuestos estaduales (ICMS), 13%; margen de distribución y reventa, 14%. Según información proporcionada por funcionarios del MDA, consistente en cálculos realizados por la firma TECBIO, la producción de biodiesel a partir de mamona tendría un costo unitario de R$ 2,63 por litro (US$ 1,11), en caso de utilización de la ruta metílica, y de R$ 2,75 por litro (US$ 1,16), en caso de utilización de la ruta etílica46. En el marco de la misión técnica a Brasil, los funcionarios del MAPA mencionaron cálculos de R$ 2,1 por litro para el biodiesel a base de palma y de R$ 3 para el biodiesel a base de ricino. Consideran poco factible que se produzca biodiesel por debajo de R$ 2 por litro. No obstante, al igual que lo acontecido con el etanol, se espera que los costos disminuyan en el tiempo, por efecto de la curva de aprendizaje. La logística representa una restricción importante, debido a que la producción agrícola se encuentra lejos de los centros de producción de aceite. 43 En el caso del dendê, la torta surgida de su procesamiento, si bien aprovechable, no se utilizó como referencia por no tener cotizaciones de mercado. 44 Valor Económico, 29 de junio de 2005. 45 Tipo de cambio 1 US$ = R$ 2,365 46 Los cálculos se efectuaron para el caso de una planta con capacidad nominal de producción de 21,6 millones de litros anuales. 67 �III.1.b. Aspectos institucionales Antecedentes Si bien el biodiesel en Brasil no cuenta con una historia tan rica como la del etanol, existen experiencias con el combustible desde la década del 70. En esa época fue concedida a la Universidad Federal de Ceará la primera patente mundialmente registrada de un proceso de producción de biodiesel. En la década del 80 se creó el Programa de Aceites Vegetales (OVEG), con el objeto de testear el uso de biodiesel y mezclas en combustibles, mientras que en los años 90 se registraron casos de producción comercial y construcción de plantas de escala industrial. En 2002 fue creado el Programa Brasileño de Desarrollo Tecnológico del Biodiesel (Ministerio de Ciencia y Tecnología), el antecedente más cercano al más amplio y reciente Programa Nacional de Producción y Uso de Biodiesel. Marco legal Según se describe desde el Gobierno47, el marco regulatorio que autoriza el uso comercial del biodiesel en Brasil considera a la diversidad de oleaginosas disponibles en el país, la garantía de abastecimiento y de calidad, la competitividad frente a los demás combustibles y una política de inclusión social. Las reglas permiten la producción a partir de diferentes oleaginosas y rutas tecnológicas, posibilitando la participación del agronegocio y de la agricultura familiar. Los actos legales que forman el marco regulatorio establecen los porcentuales de mezcla de biodiesel al gasoil, la rampa de mezcla, la forma de utilización y el régimen tributario con diferenciación por región de cultivo, por oleaginosa y por categoría de producción (agronegocio y agricultura familiar), crean el Sello de Combustible Social y eximen la cobranza del Impuesto sobre Productos Industrializados (IPI) (ver sección Políticas públicas). La reglamentación hecha por la Agencia Nacional del Petróleo (ANP), responsable por la regulación y fiscalización del nuevo producto, crea la figura del productor de biodiesel, establece las especificaciones de combustible y estructura la cadena de comercialización. Fueron revisadas dieciocho resoluciones que tratan sobre combustibles líquidos, incluyendo ahora al biodiesel. Se define legalmente al “Productor o Importador de Biodiesel” como la persona jurídica constituida en la forma de sociedad según las leyes brasileñas, con sede y administración en Brasil, beneficiaria de concesión o autorización de la Agencia Nacional del Petróleo - ANP y poseedora de Registro Especial de Productor o Importador de Biodiesel junto a la Secretaría de la Renta Federal del Ministerio de Hacienda. La Ley Nº 11.097, aprobada el 13 de enero de 2005, dispone la introducción del biodiesel en la matriz energética brasileña. Los puntos salientes de la Ley son los siguientes: 47 • El porcentaje mínimo obligatorio de adición de biodiesel al gasoil comercializado al consumidor se fija en 5%, en volumen. • El plazo para la aplicación de esta disposición es de 8 años, pero se establece que durante los primeros tres años se utilizará un porcentual mínimo obligatorio intermedio del 2%, en volumen. El B2 será obligatorio a partir de 2008 y el B5 a partir de 2013. • Estos plazos pueden ser reducidos en razón de resolución del Consejo Nacional de Política Energética (CNPE), observados determinados criterios como: la disponibilidad de oferta de materia prima y la capacidad industrial para la producción de biodiesel; la participación de la agricultura familiar en la oferta de materias primas; la reducción de las desigualdades regionales, el desempeño de los motores con la utilización del combustible; las políticas industriales y de innovación tecnológica. www.biodiesel.gov.br 68 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 • El biodiesel necesario a la atención de los porcentuales mencionados tendrá que ser procesado, preferentemente, a partir de materias primas producidas por el agricultor familiar, inclusive las resultantes de la actividad extractiva (esto ha sido agregado por la Ley 11.116 de mayo de 2005). Vale destacar que la Resolución Nº 3 del CNPE (23 de septiembre de 2005) anticipa a enero de 2006 el plazo para la adopción obligatoria del porcentual mínimo del 2% para el caso del biodiesel producido por productores que detenten el Sello “Combustible Social” (ver Sección Políticas Públicas). La Resolución establece que la ANP determinará a los productores e importadores de gasoil, la adquisición de biodiesel producido por poseedores del sello “Combustible Social”, determinando que la adquisición deberá obedecer al límite máximo del 2% en volumen de la demanda nacional de gasoil y estableciendo la adquisición en forma proporcional a la participación de los productores e importadores de gasoil en el mercado nacional. Dichas adquisiciones serán hechas por medio de licitaciones públicas realizadas por la ANP, de las cuales podrán participar los productores de biodiesel que detenten el sello y sociedades que posean proyectos de producción de biodiesel reconocidos por el Ministerio de Desarrollo Agrario como poseedores de los requisitos necesarios para la obtención del mismo. La Ley Nº 11.097 también dispone cambios en la ANP (ahora Agencia Nacional del Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles), a los efectos de ampliar su actuación al campo de la regulación y fiscalización de la industria de los biocombustibles. El decreto 5.448 (20 de mayo de 2005) establece que la adición de biodiesel al gasoil podrá ser superior al 2%, en volumen, cuando el combustible resultante de la mezcla fuese destinado a testeo o uso en: • • • • Flotas vehiculares cautivas o específicas Transporte acuático o ferroviario Generación de energía eléctrica Proceso industrial específico Régimen de distribución del biodiesel La Resolución Nº 42 de la ANP (24/11/2004), establece la especificación para la comercialización de biodiesel que podrá ser adicionado al gasoil en la proporción del 2% en volumen. Allí se establece que el biodiesel sólo podrá ser comercializado por los productores de biodiesel, importadores y exportadores de biodiesel, distribuidores de combustibles líquidos y refinerías. Solamente los distribuidores de combustibles líquidos y las refinerías, autorizados por la ANP, podrán proceder a la mezcla gasoil/biodiesel - B2, para efectivizar su comercialización. La Resolución ANP Nº 41 (24/11/2004) instituye la reglamentación y obligatoriedad de autorización de la ANP para el ejercicio de la actividad de producción de biodiesel. Otras reglamentaciones de relevancia, vinculadas al régimen de distribución del biodiesel, son las siguientes: Portaría Técnica n° 170 (26/11/98). Establece la reglamentación para la construcción, ampliación y operación de instalaciones de transporte o de transferencia de petróleo y derivados, gas natural, biodiesel y mezcla gasoil/biodiesel. Portaría Técnica ANP n° 29 (9/2/99): Establece la reglamentación de la actividad de distribución de combustibles líquidos derivados y petróleo, alcohol combustible, biodiesel, mezcla gasoil/biodiesel especificada o autorizada por la ANP y otros combustibles automotores. Portaría Técnica ANP n° 202 (30/12/99): Establece los requisitos a ser cumplidos para el acceso a la actividad de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, alcohol combustible, biodiesel mezcla gasoil/biodiesel especificada o autorizada por la ANP y otros combustibles automotores. 69 �Portaría Técnica ANP Nº 310 (27/12/2001): Establece las especificaciones para comercialización de gasoil y mezcla gasoil/biodiesel - B2 automotor en todo el territorio nacional y define las obligaciones de los agentes económicos sobre el control de calidad del producto. Portaría Técnica ANP Nº 240 (25/8/2003): Establece la reglamentación para la utilización de combustibles sólidos, líquidos o gaseosos no especificados en el país. Otras diversas Portarías Técnicas de la Agencia Nacional de Petróleo de 1999 a 2003 establecen reglamentaciones relacionadas con la importación, distribución, inspección de instalaciones, exportación, reventa, adquisición al productor, producción y comercialización de biodiesel en particular y/o combustibles en general. Políticas públicas En materia de apoyo al sector, desde el Gobierno, se optó por conceder incentivos fiscales e implementar políticas públicas de financiamiento y asistencia técnica. Se evitaron los subsidios por considerar que, sumados a una demanda cautiva, darían lugar a “incentivos al oportunismo y a la ineficiencia”48. Estímulos fiscales En el cuerpo legal reciente sobre biodiesel se establecen las siguientes medidas tributarias: Decreto 5.298 (6 de diciembre de 2004): exime al biodiesel del Impuesto sobre Productos Industrializados (IPI), al establecer una alícuota del 0%. Ley 11.116/2005 (19 de mayo de 2005): esta ley dispone sobre la incidencia de la Contribución para el PIS/PASEP y de la COFINS sobre las rentas resultantes de la venta del biodiesel. También dispone sobre el Registro Especial, en la Secretaría de la Renta Federal del Ministerio de Hacienda, del productor o importador de biodiesel, modifica otras leyes (10.451/2002 y 11.097/2005) y da otras providencias. Con respecto a las alícuotas de las contribuciones, establece lo siguiente: • La Contribución para el PIS/PASEP y la COFINS incidirán, una única vez, sobre la renta bruta obtenida por el productor o importador con la venta de biodiesel, las alícuotas porcentuales de 6,15% y 28,32%, respectivamente. • El importador o productor podrá optar por un régimen especial de cómputo y pago en el cual las contribuciones para el PIS/PASEP y la COFINS se fijan en R$ 120,14 Y R$ 553,19 por metro cúbico, respectivamente. El Poder Ejecutivo es autorizado a establecer el coeficiente para reducción de estas alícuotas específicas en cualquier momento, para más o para menos. • Las alícuotas específicas del punto anterior podrán tener coeficientes de reducción diferenciados, en función: a) b) c) d) de la materia prima utilizada en la producción de biodiesel, según la especie; del tipo de proveedor de materia prima (agricultura familiar o agronegocio); de la región de producción de la materia prima; y de la combinación de los factores constantes de los incisos anteriores. Decretos 5.297/2004 (6 de diciembre de 2004) y 5.457/2005 (6 de junio de 2005): Disponen sobre los coeficientes de reducción de las alícuotas de la Contribución para el PIS/PASEP y de la COFINS incidentes en la producción y en la comercialización de biodiesel mencionados arriba, sobre los términos y las 48 Rodríguez, Rodrigo. Coordinador de la Comisión Ejecutiva Interministerial del Programa Nacional de Producción y Uso de Biodiesel. Misión Técnica a Brasil IICA - SAGPyA. 70 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 condiciones para la utilización de las alícuotas diferenciadas y otras providencias (como la creación del sello Combustible Social que se describe en la sección siguiente). El coeficiente de reducción de estos impuestos se fija en 0,6763. Esto significa que todos los productores que no tengan el beneficio diferenciado acceden a una reducción porcentual del 67% en sus contribuciones a dichos impuestos. Así, con la aplicación de dicho coeficiente, en estos casos las alícuotas de contribución para el PIS/PASEP y de la COFINS incidentes sobre la importación y sobre la renta bruta obtenida con la venta de biodiesel en el mercado interno quedan reducidas, respectivamente, a R$ 38,89 y R$ 179,07 por metro cúbico. En el caso de los coeficientes de reducción diferenciados, estos fueron fijados en: • 0,775 para el biodiesel fabricado a partir de mamona o fruto, carozo o almendra de palma producidos en las regiones norte, noreste y en el semiárido (PIS/PASEP = R$ 27,03 / COFINS = R$ 124,47); • 0,896 para el biodiesel fabricado a partir de materias primas adquiridas de agricultor familiar encuadrado en el PRONAF49 (PIS/PASEP = R$ 12,49 / COFINS = R$ 57,53); • 1 (uno), en el caso del biodiesel fabricado a partir de mamona o fruto, carozo o almendra de palma producidos en las regiones norte, noreste y en el semiárido, adquiridos de agricultor familiar encuadrado en el PRONAF (PIS/PASEP = COFINS = R$ 0,00). En los dos últimos casos del párrafo anterior, para la utilización del coeficiente de reducción diferenciado, el productor de biodiesel deberá poseer, en situación regular, el sello “Combustible Social” (ver sección siguiente). Estas alícuotas no se aplicarán a las rentas obtenidas por la venta de biodiesel importado. En el cuadro siguiente se presenta una síntesis de la estructura tributaria a nivel federal para el biodiesel y sus escalonamientos. Tributación Federal sobre Biodiesel Escalonamiento de las Alícuotas del PIS y COFINS Base Situación 1 Situación 2 Situación 3 Régimen Especial Regla General Mamona o Palma en Norte, Nordeste y en el Semiárido Adquisición a Agricultura familiar encuadrada en el PRONAF BIODIESEL Coef. De Reducción 0,00 Valor 3 PIS/PASEP COFINS TOTAL Legislación 0,670 Alícuota Valor 3 Alícuota Equivalente R$/m R$/m % % 120,14 6,15 38,89 1,99 553,19 28,32 179,07 9,17 673,33 34,47 217,96 11,16 Ley 11.116 y Decretos: Nº 5.297/04 y 5.457/2005 0,775 Valor 3 R$/m 27,03 124,47 151,5 Situación 4 Mamona o Palma en Norte/Nordeste y Semiárido adquirida a Agricultura Familiar 0,896 Alícuota Equivalente Valor % 1,38 6,37 7,76 R$/m 12,49 57,53 70,03 3 1,000 Alícuota Equivalente Valor % 0,64 2,95 3,58 R$/m 0,00 0,00 0,00 3 Alícuota Equivalente % 0,00 0,00 0,00 Vale destacar que la CIDE50 sobre el gasoil (que incluye el PIS y el COFINS) es de R$ 218 por m3, cifra similar a la suma del PIS y el COFINS al biodiesel bajo la regla general. 49 PRONAF = Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (Ministerio de Desarrollo Agrario). Ver http://www.pronaf.gov.br/ 50 CIDE = Contribución de Intervención en el Dominio Económico sobre combustibles. La CIDE incide sobre la importación y la comercialización de petróleo y sus derivados, gas natural y sus derivados y alcohol combustible. (Ver Sección Etanol Brasil - Políticas públicas). El biodiesel no está sujeto a incidencia de la CIDE. 71 �Entidades representativas como ABIOVE, con intenciones de producir biodiesel a partir de soja, están solicitando igual tratamiento que el recibido por la palma y la mamona. La posición del Gobierno al respecto es que la cadena sojera ya posee escala y capital suficiente para adaptarse y desarrollar la producción de biodiesel51. En cuanto a los impuestos estaduales, los Convenios ICMS 105/03 (diciembre de 2003) e ICMS 11/05 (abril de 2005), aprobados por el Conselho Nacional de Política Fazendaria (CONFAZ), del Ministerio de Hacienda de Brasil, autorizan a determinados Estados a conceder la exención del Impuesto a la Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS) en las operaciones internas con productos vegetales destinados a la producción de biodiesel. Los Estados autorizados son: Acre, Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahía, Ceará, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondônia, Roraima, São Paulo, Sergipe, Tocantins y el Distrito Federal. El ICMS difiere entre los distintos Estados, representando del 12% al 18% del precio final de los combustibles. Instrumentos de inclusión social • El sello Combustible Social El Decreto 5.297 instituye el sello “Combustible Social”, el cual será concedido al productor de biodiesel que promueva la inclusión social de los agricultores familiares encuadrados en el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF), que le provean materia prima52. Se establece que para promover la inclusión social de los agricultores familiares, el productor de biodiesel debe: a) b) c) adquirir del agricultor familiar materia prima en una cantidad no inferior a un porcentual definido por el Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA)53; celebrar contratos con los agricultores familiares, especificando las condiciones comerciales que garanticen renta y plazos compatibles con la actividad, conforme a los requisitos que establezca el MDA; y asegurar asistencia y capacitación técnica a los agricultores familiares. El sello Combustible Social confiere al productor de biodiesel derecho a beneficios de políticas públicas específicas adoptadas para promover la producción de combustibles renovables y podrá ser utilizado para fines de promoción comercial de su producción54. La gestión de este instrumento está a cargo del MDA. En la Misión Técnica IICA - SAGPyA a Brasil pudo comprobarse la activa participación de este Ministerio en la gestión del PNPB y su importante influencia en la orientación social de la política brasileña de biodiesel. En el MDA consideran que la agricultura familiar tiene un gran potencial para abastecer a la oferta de biodiesel. Según sus cálculos, con el 5% del área para agricultura familiar se podría generar la producción de B2 en el año 2008. Sus mayores expectativas, y el foco principal de sus políticas, están puestos en la producción de ricino en el Nordeste de Brasil. La Instrucción Normativa 01 del Ministerio de Desarrollo Agrario (5 de julio de 2005) dispone sobre los criterios y procedimientos relativos a la concesión y uso del sello. 51 Rodrigues, Rodrigo. Misión Técnica a Brasil IICA - SAGPyA. Y que compruebe regularidad ante el Sistema de Registro Unificado de Proveedores - SICAF 53 Ese porcentual podrá ser diferenciado por región y deberá ser estipulado en relación a las adquisiciones anuales de materia prima efectuadas por el productor de biodiesel. 54 La validez del sello es de 5 años contados desde el 1º de enero del año siguiente a su concesión. 52 72 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Con respecto a las adquisiciones de materia prima55 hechas por el productor de biodiesel, el MDA estableció los porcentuales mínimos de adquisición en 50% para la región Nordeste y semiárido, 30% para las regiones Sudeste y Sur, y 10% para las regiones Norte y Centro-Oeste. El porcentual mínimo se calculará sobre el costo de adquisición de materia prima adquirida al agricultor familiar o su cooperativa agropecuaria, en relación al costo de las adquisiciones anuales totales hechas por el productor de biodiesel. En el caso de que el productor de biodiesel posea producción propia de materia prima, ésta debe ser valorada al precio medio de adquisición de materia prima a terceros del período de cómputo. Con respecto a los contratos del productor de biodiesel con los agricultores familiares o sus cooperativas agropecuarias, que deberán celebrarse previamente para la concesión del sello, la Instrucción Normativa establece lo siguiente: • Las negociaciones contractuales tendrán participación de, por lo menos, una representación de los agricultores familiares, que podrá ser hecha por: • sindicatos de trabajadores rurales, o de trabajadores en la agricultura familiar, o federaciones afiliadas a la Confederación Nacional de los Trabajadores en la Agricultura (CONTAG) o a la Federación de los Trabajadores de la Agricultura Familiar (FETRAF); sindicatos de trabajadores rurales o de agricultores familiares ligados a la Asociación Nacional de los Pequeños Agricultores (ANPA); otras instituciones acreditadas por el MDA. Los contratos celebrados entre las partes deberán contener mínimamente: - el plazo contractual; el valor de compra de la materia prima; los criterios de reajustes del precio contratado; las condiciones de entrega de la materia prima; las salvaguardas previstas para cada parte; la identificación y concordancia con los términos contractuales de la representación del agricultor familiar que participó de las negociaciones comerciales. Con respecto a la prestación de servicios de asistencia técnica y capacitación que el productor de biodiesel deberá asegurar a todos los agricultores familiares de quien adquiera materias primas se establece que esta podrá ser desarrollada directamente por el equipo técnico del productor de biodiesel o por instituciones contratadas por él. En general, la competencia del Ministerio de Desarrollo Agrario abarca el establecimiento de procedimientos y responsabilidades para la concesión, renovación y cancelación del uso del sello a los productores de biodiesel; proceder a la evaluación y calificación de los productores de biodiesel para la concesión de uso del sello; conceder el sello por intermedio de acto administrativo propio; y fiscalizar a los productores de biodiesel que obtuviesen la concesión de uso del sello en cuanto al cumplimiento de los requisitos establecidos. • Proyecto para establecer producción mínima regional Actualmente se encuentra en discusión un proyecto de ley (5690/05, diputado Betinho Rosado), que determina que las regiones Norte y Nordeste deberán ser responsables por la fabricación del 20% de la producción mínima de biodiesel exigida en Brasil. Financiamiento El uso comercial del Biodiesel cuenta con apoyo financiero del Banco Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (BNDES), a través del Programa de Apoyo Financiero a Inversiones en Biodiesel, en el 55 La Instrucción define como materia prima para la producción de biodiesel a una o más fuentes de aceite de origen vegetal o animal, procesadas o no, y su aceite, sea bruto, procesado o transformado. 73 �marco del Programa Nacional de Producción y Uso de Biodiesel (ver sección siguiente). Este programa fui aprobado por la Resolución 1.135/2004 del BNDES. Sus objetivos son: • Apoyar inversiones en todas las fases de producción de biodiesel (fase agrícola, producción de aceite bruto, producción de biodiesel, almacenamiento, logística y equipamientos para la producción de biodiesel), siendo que, en relación a las fases agrícola y de producción de aceite bruto, pueden ser apoyados proyectos desvinculados de la producción inmediata de biodiesel, desde que sea demostrada la destinación futura del producto agrícola o del aceite bruto para la producción de biodiesel. • Apoyar la adquisición de máquinas y equipamientos homologados para el uso de biodiesel o de aceite vegetal bruto. • Apoyar inversiones en beneficio de coproductos y subproductos del biodiesel. Las condiciones financieras del programa establecen que el BNDES financiará hasta el 90% de los ítems pasibles de apoyo, en el caso de proyectos con el sello Combustible Social y hasta el 80% en los demás casos. Las formas de apoyo son directas, indirectas o mixtas. Las tasas de interés de los empréstitos son las siguientes: Operación Directa Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, presentando proyectos con sello social Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, presentando proyectos sin sello social Grandes Empresas, presentando proyectos con sello social 1% anual Tasa de Interés de Largo Plazo (TJLP) + 2% anual 2% anual Grandes Empresas, presentando proyectos sin sello social 3% anual Operación Indirecta Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, presentando proyectos con sello social 1% anual + remuneración de la Institución Financiera Acreditada Micro, Pequeñas y Medianas Empresas, presentando proyectos sin sello social 2% anual + remuneración de la Institución Financiera Acreditada Grandes Empresas, presentando proyectos con sello social Grandes Empresas, presentando proyectos sin sello social 74 Tasa de Interés de Largo Plazo (TJLP) + 2% anual + remuneración de la Institución Financiera Acreditada 3% anual + remuneración de la Institución Financiera Acreditada �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 La TJLP es el costo básico del financiamiento concedido por el BNDES, es fijada por el Consejo Monetario Nacional y tiene un período de vigencia de un trimestre calendario. Se calcula en función de las metas de inflación y de la prima de riesgo. La Tasa de Interés de Largo Plazo (TJLP) actual está fijada en 9,75% anual. Este nivel se mantiene constante desde el trimestre abril-junio de 2004. Evolución de la Tasa de Interés de Largo Plazo (TJLP) Dic 94 a Feb 95 Mar a May Jun a Ago Sep a Nov Dic 95 a Feb 96 Mar a May Jun a Ago Sep a Nov Dic 96 a Feb 97 Mar a May Jun a Ago Sep a Nov Dic 97 a Feb 98 Mar a May Jun a Ago Sep a Nov 36130 Ene a Mar Abr a Jun Jul a Sep Oct a Dic Ene a Mar Abr a Jun Jul a Sep Oct a Dic Ene a Mar Abr a Jun Jul a Sep Oct a Dic Ene a Mar Abr a Jun Jul a Sep Oct a Dic Ene a Mar Abr a Jun Jul a Sep Oct a Dic Ene a Mar Abr a Jun Jul a Sep Oct a Dic Ene a Mar Abr a Jun 28% 26% 24% 22% 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos del BNDES. En cuanto a las garantías, el porcentual de garantías reales exigidas se reduce de los actuales 130% para 100% del valor del financiamiento. Además, en la fase de operación, podrá haber dispensa, bajo condiciones, de garantías reales y personal, cuando hubiese contrato de largo plazo de compra y venta de biodiesel. En las operaciones de adquisición de máquinas y equipamientos (inclusive vehículos de transporte de pasajeros y de carga, tractores, cosechadores y generadores), en el caso de homologación por el fabricante para utilizar por lo menos 20% de biodiesel o aceite vegetal bruto adicionado al gasoil, el plazo total de financiamiento de líneas como FINAME, FINAME Agrícola y FINAME Leasing, podrá ser aumentado en 25%. También existe financiamiento a la producción de materia prima para biodiesel efectuada por la agricultura familiar. Esto se efectúa a través del PRONAF, del MDA, en particular mediante la línea PRONAF Biodiesel, que cuenta con un presupuesto de R$ 100 millones para 2005. Esta línea sería ampliable “sin límite”, según expertos del MDA56 (el Plan Zafra de la Agricultura Familiar 2005-06 tiene un presupuesto de R$ 9000 millones) y cuenta con la ventaja de que los empréstitos serán concedidos independientemente del crédito utilizado por los agricultores en la campaña previa (por rotación o “safrinha”, la agricultura familiar cuenta con más de una zafra al año). También existe otra línea específica para adquisición de máquinas y equipamiento, en el marco de la política del MDA para la mecanización de la agricultura familiar. Las tasas de interés del PRONAF varían del 3% al 4%. Por su parte, el Banco do Brasil lanzó recientemente el Programa de Apoyo a la Producción y Uso de Biodiesel (BB Biodiesel), con el que asistirá al sector productivo por medio de la disponibilización de líneas de financiamiento de costeo, inversión y comercialización. Según anuncia el BB, el programa beneficiará a los diversos componentes de la cadena productiva de biodiesel de forma sistémica: a) en la 56 de Cássia Carmélio, Edna. Op. Cit. Misión Técnica a Brasilia IICA - SAGPyA. Septiembre de 2005. 75 �producción agrícola, con líneas de crédito de costeo, inversión y comercialización, disponibles para el productor rural familiar y empresarial; b) en la industrialización, mediante el BNDES Biodiesel, Pronaf Agroindustria, Crédito Agroindustrial (adquisición de materia prima), Prodecoop (desarrollo cooperativo para la agregación de valor a la producción agropecuaria), además de las líneas disponibles para el sector industrial. El principal criterio a ser considerado por el Banco para la concesión del crédito, además de las exigencias específicas de cada línea, es la garantía de comercialización, tanto de la producción agrícola como del biodiesel. Inicialmente serán priorizadas las culturas del dendê, ricino, soja, carozo de algodón, girasol y nabo forrajero, observándose el zoneamiento agrícola y la aptitud regional. El Programa Nacional de Producción y Uso de Biodiesel (PNPB) Todas las medidas e instrumentos descritos en las secciones anteriores forman parte de una acción más amplia, planeada y coordinada en el marco del Programa Nacional de Producción y Uso de Biodiesel. El PNPB es un programa interministerial del Gobierno Federal. Su objetivo es la implementación sustentable, tanto técnica como económicamente, de la producción y uso del biodiesel, con enfoque en la inclusión social y en el desarrollo regional, vía generación de empleo y renta. Sus principales directrices consisten en: • • • implantar un programa sustentable, promoviendo la inclusión social; garantizar precios competitivos, calidad y oferta; y producir el biodiesel a partir de diferentes fuentes oleaginosas y en regiones diversas. Por medio de este programa el Gobierno ha organizado la cadena productiva, definió líneas de financiamiento, estructuró la base tecnológica y editó el marco regulatorio del biodiesel (web del PNBP). En julio de 2003, se instituyó, por Decreto, el Grupo de Trabajo Interministerial, con el objetivo de presentar estudios sobre la viabilidad de utilización del aceite vegetal/biodiesel como fuente alternativa de energía, y de proponer las acciones necesarias para el uso del biodiesel. En diciembre de 2003, también por medio de un Decreto, se estableció la forma en que se implantaría el PNPB. Se definió la estructura gestora del programa, con la institución de la Comisión Ejecutiva Interministerial (CEIB), conformándose un Grupo Gestor como unidad ejecutiva. En marzo de 2004 la CEIB aprobó el plan de trabajo que orienta las acciones del PNPB y el 6 de diciembre de ese año el programa fue lanzado oficialmente, junto con el marco regulatorio que establece las condiciones legales para la introducción de biodiesel en la matriz energética brasileña. En el marco de la estructura gerencial del programa, a la CEIB le compete elaborar, implementar y monitorear el programa integrado para la viabilización del biodiesel, proponer los actos normativos que fuesen necesarios para la implantación del programa, así como analizar, evaluar y proponer otras recomendaciones y acciones, directrices y políticas públicas. Al Grupo Gestor le compete la ejecución de las acciones relativas a la gestión operacional y administrativa, desarrolladas para el cumplimiento de las estrategias y directrices establecidas por la CEIB. La CEIB está subordinada a la Casa Civil de la Presidencia de la República y está integrada por un representante de los siguientes órganos: • • • • • • • • • 76 Casa Civil de la Presidencia de la República (coordina la CEIB) Secretaría de Comunicación de Gobierno y Gestión Estratégica de la Presidencia de la pública Ministerio de Hacienda Ministerio de Transportes Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento Ministerio de Trabajo y Empleo Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior Ministerio de Minas y Energía Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión Re- �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 • • • • • Ministerio de Ciencia y Tecnología Ministerio de Medio Ambiente Ministerio de Desarrollo Agrario Ministerio de Integración Nacional Ministerio de las Ciudades. El Grupo Gestor, coordinado por el Ministerio de Minas y Energía, está integrado por un representante de cada órgano y entidad siguientes: • • • • • • • • • • • • • • Ministerio de Minas y Energía Casa Civil de la Presidencia de la República (coordina la CEIB) Ministerio de Ciencia y Tecnología Ministerio de Desarrollo Agrario Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión Ministerio de Hacienda Ministerio de Medio Ambiente Ministerio de Integración Nacional Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) Agencia Nacional de Petróleo (ANP) Petrobrás S.A. Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA). La figura siguiente esquematiza el plan de trabajo del PNPB, junto a las líneas de acción correspondientes a los organismos mencionados. Fuente: www.biodiesel.gov.br 77 �Política de Investigación y Desarrollo Tecnológico • La Red Brasileña de Tecnología de Biodiesel En el ámbito del PNPB funciona un módulo de Desarrollo Tecnológico coordinado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT), el cual abarca la constitución de la Red Brasileña de Tecnología de Biodiesel (RBTB). Los objetivos de esta red son: - La consolidación de un sistema gerencial de articulación de los diversos actores envueltos en la investigación, en el desarrollo y en la producción de biodiesel, permitiendo así la convergencia de esfuerzos y optimización de las inversiones públicas; La identificación y eliminación de cuellos de botella tecnológicos que surjan durante la evolución del PNPB, lo que será hecho por medio de la constante investigación y desarrollo tecnológico realizados en el ámbito de asociaciones entre instituciones de I&D y el sector productivo. Durante 2003 y 2004 fueron elaborados proyectos en asociación con 22 Estados, los cuales firmaron entre sí un Acuerdo de Cooperación. La ejecución de los proyectos y demás actividades en el ámbito de la Red cuentan con R$ 12 millones provenientes de los Fondos Sectoriales del MCT asignados en 2003 y 2004. Todos los Estados entraron con contrapartidas. Los proyectos son elaborados y ejecutados con el acompañamiento y la supervisión del MCT, buscando evitar la repetición de esfuerzos, promoviendo asociaciones, adecuándose a la realidad y vocaciones estaduales al Programa Nacional y controlándose la aplicación de recursos, en el sentido de optimizarla. Los temas en desarrollo se dividen en: - Agricultura: las acciones son planeadas y ejecutadas en conjunto con EMBRAPA, siendo consideradas las siguientes líneas: zonificación edafoclimática, variedades vegetales y oleaginosas, economía y modelación de sistemas, procesamiento y transformación. - Almacenamiento: criterios y formas de almacenamiento del biodiesel y de las mezclas (biodiesel/gasoil), apuntando al alcance de las condiciones ideales de condicionamiento del producto. - Caracterización y Control de Calidad: este tema contempla la caracterización del aceite “in natura”, del combustible y sus mezclas, oriundo de diversas materias primas, así como el desarrollo de metodologías para análisis y control de calidad, buscando mayor practicidad y eficiencia. - Coproductos: estudios en cuanto al destino y uso de los coproductos (glicerina, torta, harina, etc.) para que sea garantizada la agregación de valor y creadas otras fuentes de renta para los productores de biodiesel. - Producción: desarrollo (optimización) de tecnología para producción de biodiesel en laboratorio y en escalas adecuadas a las producciones locales de aceite, de forma de garantizar calidad y eficiencia de las plantas. - Tests y ensayos en motores: validar técnicamente la utilización de porcentuales mayores de biodiesel en mezcla con el gasoil, en conjunto con fabricantes de vehículos y piezas. Todos estos temas contemplan la estructuración de laboratorios y formación de RR.HH., relevantes para atender a las demandas del mercado de biodiesel –en cuanto a soporte técnico a la producción, control de calidad del combustible producido y mano de obra especializada– cuya producción deberá ocurrir en forma dispersa en el territorio nacional. En los cuadros de las páginas siguientes se presentan los proyectos que se han emprendido en el marco de la RBTB. En mayo de 2005, bajo este esquema, el MCT, por intermedio de la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP), como Secretaría Ejecutiva del Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FNDCT), responsable por la implementación del Fondo Sectorial de Petróleo y Gas Natural y del Plan Nacional de Ciencia y Tecnología del Sector Petróleo y Gas Natural (CT - PETRO), lanzó una llamada pública para reci- 78 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 bir proyectos de Fomento al Desarrollo Tecnológico y a la Innovación en el ámbito del PNPB57. La llamada pública compromete recursos no reembolsables, por el valor total de hasta R$ 2 millones, para apoyar financieramente a unidades productivas de demostración para producción de biodiesel, asociadas a la extracción o a la producción agrícola familiar, apuntando a la difusión de las tecnologías para la obtención del combustible. Del total de recursos, 50% deberán ser aplicados en las regiones Norte y Nordeste. Los proyectos deberán envolver a universidades o instituciones de investigación, en sociedad con gobiernos estaduales o municipales, empresas brasileñas, grupos de empresas brasileñas o consorcios de empresas brasileñas formalmente constituidos, organizaciones no gubernamentales, asociaciones de pequeños productores o cooperativas agrícolas. Entre las características de la propuesta, cabe destacar: la participación obligatoria de los gobiernos estaduales y/o municipales como cofinanciadores (deberán participar con recursos financieros de por lo menos el 20% del valor total del proyecto); la comprobación de la participación de la agricultura familiar en el proyecto; la adopción preferencial de la mamona o el dendê como oleífera. Además de la difusión de tecnología, los proyectos deberán servir de modelo para otras iniciativas de producción de biodiesel que envuelvan a la agricultura familiar, indicar metodologías y precauciones para la instalación de otras unidades productivas, principalmente en cuanto a la garantía de operación y mantenimiento de la unidad, permitir la capacitación de mano de obra local para la operación y el mantenimiento de la unidad, divulgar la tecnología y servir como unidad de entrenamiento para otras iniciativas regionales y garantizar la sustentabilidad económica de la cadena productiva donde la unidad demostrativa estará inserta. 57 Llamada Pública MCT/FINEP/Açao Transversal - BIODIESEL - 11/2005. 79 �Línea de Acción Proyecto Estado Explotación de plantas nativas e introducidas en biomas cerrados en la producción de biodiesel, teniendo como objetivo un desarrollo sustentable Goiás Marco Programa Biodisiel Goiás Desarrollo de la investigación Programa Estadual de agronomica para la Mato Grosso Biodiesel de Mato producción de materia prima do Sul Grosso do Sul (nabo forrajero y mamona) Establecer las áreas edafoclimáticas potencialmente aptas y con restricciones para las culturas oleaginosas a ser utilizadas en el programa riobiodiesel Agricultura Implantación y evaluación de genotipos con potencial oleífero (mamona, palmaceas oleaginosas, maíz y soja) en la producción de biodiesel Mapear y caracterizar las regiones paraenses con presencia de oleaginosas potenciales para la producción de biodiesel Mapear y caracterizar especies oleaginosas amapaenses (andiroba, pracaxi, ucuuba, buriti, piquiá, inajá) potenciales para la producción de biodiesel Mejoramiento genetico de la semilla de la mamoneira Disponer de un laboratorio de referencia en el análisis del biodiesel en la región Norte Rio de Janeiro Espirito Santo Pará Amapá Paraiba Pará Implantación del programa Riobiodiesel en el Estado de Rio de Janeiro Institución Producto Recursos (R$) FUNAPE (P) SECTEC (I) UFG (E) Pequi - Baru Mamona Soja Algodón 400000 FUNDECT (P) FUFMS (E) UCDB (CE) UNIDERP (CE) SEPLANCT (CE) Nabo forrajero Mamona 399995 FAPERJ (P) SECTI (E) 561968 Implantación de la red capixaba de investigación, desarrollo y producción de biodiesel Producción de Biodiesel en Pará: alternativa para la generación de renta e inclusión social PROBIOPARA SECT-ES (P) Mamona, INCAPER (E ) Palmaceas ITUFES (CE) oleaginosas, CCA-UFES Maíz Soja (CE) FADESP (P) SECTAM-PA (I) UFPA-DEQAL (E) CPATU (CE) UFRA (CE) Desarrollo de la investigación y prospección de plantas nativas para la producción de biodiesel en el estado de Amapa Andiroba SETEC (P) Pracaxi IEPA(E) CPAF Ucuuba (CE) Buriti - Piquiá - Inajá Apoyo a la realización de FAPEP(P) estudios e SICTCT(I) investigaciones en CT&I UFPB(E) y a la implantación de EMBRAPA(CE) una red tecnológica de UFCG(CE) PB-BIODIESEL EMEPA-PB(CE) PARAIBABIO FADESP(P) Producción de Biodiesel SECTAM-PA(I) en Pará: alternativa para UFPAla generación de renta e DEQAL(E) inclusión social CPATU(CE) PROBIOPARA UFRA(CE) Mamona 400431 554807 400000 391000 554807 Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos del Programa Nacional de Producción y uso de biodiesel. Ministerio de Ciencia y Tecnología de Brasil. P: Proponente - I: Interviniente - E: Ejecutora - CE: Co-executora 80 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Línea de Acción Almacenamiento Proyecto Evaluar la corrosividad y la tendencia a la degración del biodiesel producido en el ámbito del programa Riobiodiesel en laboratorio Desarrollar estudios e investigaciones para el establecimiento de parámetros de extracción, conservación y caractirzación de los aceites vegetales y de biodiesel Determinar las condiciones ideales de Almacenamiento del Biodiesel Estudiar las condiciones de almacenaje: tiempo aditivo, temperatura, composición, resistencia de los materiales de almacenamiento Estado Marco Institución Rio de Janeiro Implantación del programa Riobiodiesel en el Estado de Rio de Janeiro FAPERJ (P) SECTI(E) Acre Implantación de un centro de referencia de producción de biodiesel en el estado de Acre FUNTAC (P) FUNTAC(E) UFAC(CE) Paraíba Apoyo a la realización de FAPEP(P) estudios e SICTCT(I) investigaciones en CT&I UFPB(E) y a la implantación de EMBRAPA(CE) una red tecnológica de UFCG(CE) PB-BIODIESEL EMEPA-PB(CE) PARAIBABIO Sergipe FAP-SE (P) Programa de FAP-SE (E) procesamiento y UFS (CE) producción de biodiesel en el Estado de Sergipe - EMBRAPA (CE) PPBIOSE ITPS (CE) Producto Recursos 561968 Buriti - Dendê - Pupunha Cocao - Açaí 400000 391000 Mamona Algodón Cacahuete 300370 Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos del Programa Nacional de Producción y uso de biodiesel. Ministerio de Ciencia y Tecnología de Brasil P: Proponente - I: Interviniente - E: Ejecutora - CE: Co-ejecutora 81 �Línea de Acción Proyecto Estado Marco Institución Producto Recursos SCTDET (I) IPT (E) - IEE (CE) - USP (CE) 460297 Caracterización físicoquímica de aceite y Evaluar la calidad del Rio Grande biodiesel producidos en biodiesel según las normas de do Norte el Estado de Rio Grande la ANP Del Norte - PABERN FAPERN (P) UERN (E) UFRN (CE) 77500 Evaluar la calidad del aceite de mamona producido a través de la determinación de los parámetros físico químicos Caracterización físicoquímica de aceite y Rio Grande biodiesel producidos en do Norte el Estado de Rio Grande Del Norte - PABERN FAPERN (P) UERN (E) UFRN (CE) Mamona 77500 Fortalecimiento de la red bahiana de biodiesel y proyecto de unidades industriales de proceso continuo para la producción de biodiesel FAPESB (P) UESC (E) SECTI (CE) UFBA (CE) Dendê Mamona 500000 Análisis del ciclo de vida del biodiesel Evaluar las propiedades físico - químicas del biodiesel obtenido a partir de dendê y mamona y sus mezclas con gasoil Caracterización del biocombustible y de los aceites vegetales de soja, girasol y aceite "in natura" Caracterización físico-química de los biocombustibles Caracterización y producidos a partir de los control de calidad aceites de soja, girasol, nabo forrajero, babaçu y diversos residuos Desarrollo de protocolos de producción y calidad del biodiesel, a partir de aceites extraídos de tucuma, murumuru, urucuri y babaçu Sao Paulo Bahia Biodiesel Sao Paulo Rio Grande PROBIODIESEL - RS do Sul Paraná Amazonas Evaluar las propiedades físicoquímicas de los biodiesel obtenidos a partir de dendê y mamona y sus mezclas con gasoil Amazonas Bahia 399700 Programa de implantación de Probiodiesel Fundación Araucaira (P) TECPAR (E) Soja - Girasol - Nabo forrajero Babaçú residuos 365486 Programa de biodiesel para el Amazonas a partir de oleaginosas nativas UNISOL (P) FAPEAM (I) UFAM (E) INPA (CE) SECT-AM (I) Tucuma Murumuru Urucuri Babaçu 200000 SECTMA (P) ITEP (E) UFPE (CE) UFRPE (CE) IPA (CE) Mamona 356774 Estudios técnicoeconómicos para Investigar el rendimiento y las consolidar procesos de propiedades físico-químicas la producción de del aceite de mamona en Pernambuco mamona: características relación con diferentes de los aceites y variedades genéticas y valoración de los lugares de producción subproductos Restructuración/adecuación de los laboratorios de la Embrapa para analizar biodiesel por métodos físicos y físico-químicos considerando la legislación actual y las normas ANP CIENTEC (P) SCT-RS (I) Soja - Girasol CIENTEC (E) y aceite "in IQ-UFRGS (CE) natura" - EE-DEQUI (CE) Programa de biodiesel para el Amazonas: dendê Fortalecimiento de la red bahiana de biodiesel y proyecto de unidades industriales de proceso continuo para la producción de biodiesel EMBRAPA (P) EMBRAPA (E) INPA (CE) UFAM (CE) FUCAPI (CE) FAPEAM (I) FAPESB (P) UESC (E) SECTI (CE) UFBA (CE) 212500 Dendê Mamona 500000 Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos del Programa Nacional de Producción y uso de biodiesel. Ministerio de Ciencia y Tecnología de Brasil. Se realizó una selección sobre un total de 36 proyectos que se encuentran disponibles en http://www.biodiesel.gov.br/rede.html P: Proponente - I: Interviniente - E: Ejecutora - CE: Co-ejecutora 82 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Línea de Acción Proyecto Adecuar tecnologías de extracción para la producción en pequeña y mediana escala Análisis del rendimiento y de la calidad final del biodiesel producido Producción de Combustibles Estado Sergipe Amazonas Marco Institución Producto Programa de FAP-SE (P) procesamiento y FAP-SE (E) producción de biodiesel UFS (CE) en el Estado de Sergipe - EMBRAPA (CE) PPBIOSE - ITPS (CE) Programa de biodiesel para el Amazonas a partir de oleaginosas nativas UNISOL (P) FAPEAM (I) UFAM (E) INPA (CE) SECT-AM (I) 300370 Dendê FADESP (P) Producción de Biodiesel SECTAM-PA (I) en Pará: alternativa para UFPA-DEQAL la generación de renta e (E) - CPATU inclusión social (CE) - UFRA PROBIOPARA (CE) Disponer modelos cinéticos aplicables a la transesterificación de aceites vegetales con etanol, incluso en el medio enzimático Pará Estudio y optimización de la transesterificación Alagoas Obtención de biodiesel y laboratorio de caracterización y control de calidad - OBLCCQ Implantar una planta piloto para la fabricación de biodiesel de aceite de la mamona ha ser usado en la generación de energía eléctrica en comunidades del interior de Piauí Piauí Unidad piloto de producción de biodiesel FAPEAL (P) SECT (E) UFAL (CE) Recursos 200000 554807 Mamona Algodón Amendoim 399999 Mamona 200000 FAPEMAT (P) Optimización de los procesos para la obtención de biodiesel Diesel en motor diesel/ UFMT (E) Soja - Grasa de aceite de soja/grasa animal Mato Grosso transesterificación UNEMAT (CE) animal vía transerterificación e inducida en microondas TECPAR (CE) ECOMAT (CE) inducción por microondas 360000 CIENTEC (P) SCT-RS (I) Soja - Girasol CIENTEC (E) - Aceite "in IQ-UFRGS (CE) natura" - EE-DEQUI (CE) 399700 Optimización de los procesos de obtención de biodiesel a partir de los aceites de soja, girasol e "in natura" Optimizar los procesos para la obtención de biodiesel a partir de los aceites de girasol y nabo forrajero Rio Grande PROBIODIESEL - RS do Sul Paraná Programa de implementación de PROBIODIESEL Fundación Araucaira (P) TECPAR (E) Nabo Forrajero Girasol 365486 Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos del Programa Nacional de Producción y uso de biodiesel. Ministerio de Ciencia y Tecnología de Brasil Se realizó una selección sobre un total de 29 proyectos que se encuentran disponibles en http://www.biodiesel.gov.br/rede.html P: Proponente - I: Interviniente - E: Ejecutora - CE: Co-ejecutora 83 �Línea de Acción Proyecto Análisis para un aprovechamiento de subproductos derivados de la extracción de los aceites y de la producción de biodiesel Desarrollar el aprovechamiento de la glicerina generada por la obtención de biodiesel, para producción de jabones Desarrollar y adaptar sistemas no tradicionales de rutas tecnológicas para el aprovechamiento de los residuos sólidos provenientes de los procesos de extración de aceite Desarollar rutas de síntes para el aprovechamiento de la glicerina como materia prima en la obtención de intermediarios químicos Co - Productos 84 Estado Institución Producto Recursos Programa de biodiesel para el Amazonas a partir de oleaginosas nativas UNISOL (P) FAPEAM (I) UFAM (E) INPA (CE) SECT-AM (I) Tucuma Murumuru Urucuri Babaçu 200000 Amazonas Programa de biodiesel para el Amazonas: Dendê EMBRAPA (P) EMBRAPA (E) INPA (CE) UFAM (CE) FUCAPI (CE) FAPEAM (I) Dendê 212500 Amazonas Programa de biodiesel para el Amazonas: Dendê EMBRAPA (P) EMBRAPA (E) INPA (CE) UFAM (CE) FUCAPI (CE) FAPEAM (I) Dendê 212500 Amazonas Sergipe Marco Programa de FAP-SE (P) procesamiento y FAP-SE (E) producción de biodiesel UFS (CE) en el Estado de Sergipe - EMBRAPA (CE) PPBIOSE - ITPS (CE) Estudios técnicoeconómicos para Desarrollar un prototipo de consolidar procesos de briquetador que utilice como la producción de materia prima los Pernambuco mamona: características subproductos del proceso de de los aceites y beneficiamiento de los aceites valoración de los de mamona in natura subproductos Apoyo a la realización de estudios e Determinar una estabilidad investigaciones en CT&I térmica y cinética de la y una implementación de Paraíba descomposición del biodiesel una red tecnológica del y glicerina PB-BIODIESEL PARAIBABIO Estudios técnicoeconómicos para consolidar procesos de Eliminar la toxicidad de la la producción de torta de mamona, Pernambuco mamona: características posibilitando su utilización de los aceites y para alimentación animal valoración de los subproductos Estudio e identificación de nuevas aplicaciones de la Obtención de biodiesel y glicerina producida en la laboratorio de Alagoas realización de caracterización y control transesterificación, de calidad - OBLCCQ persiguiendo mayor valor agregado Estudios técnicoeconómicos para Investigar productos oriundos consolidar procesos de de procesos de gaseificación la producción de de la glicerina y evaluar un Pernambuco mamona: características potencial técnico - económico de los aceites y de estos productos/procesos valoración de los subproductos SECTMA (P) ITEP (E) UFPE (CE) UFRPE (CE) IPA (CE) 300370 Mamona FAPEP (P) SICTCT (I) UFPB (E) EMBRAPA (CE) - UFCG (CE) EMEPA-PB (CE) 356774 391000 SECTMA (P) ITEP (E) UFPE (CE) UFRPE (CE) IPA (CE) Mamona 356774 FAPEAL (P) SECT (E ) UFAL (CE) Mamona algodón amendoim 399999 SECTMA (P) ITEP (E) UFPE (CE) UFRPE (CE) IPA (CE) 356774 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 • El Plan Nacional de Agroenergía El 14 de octubre de 2005 el Ministerio de Agricultura lanzó el Plan Nacional de Agroenergía, elaborado por EMBRAPA, con los objetivos de desarrollar y transferir conocimiento y tecnologías para la producción sustentable de la agricultura de energía y el uso racional de la energía renovable, buscando la competitividad del agronegocio brasileño y el soporte a las políticas públicas58. El Plan también prevé construir las bases del Consorcio Brasileño de Agroenergía, que reunirá acciones de varios sectores productivos, y de un fondo de inversión para dicho consorcio, que apunta a concentrar investigaciones e información sobre las posibilidades de crecimiento del sector de agroenergía, atrayendo no sólo a actores del sector agrícola, sino también de las industrias petrolera y automotriz. También se prevé la creación del Centro de Agroenergía, con el objetivo de discutir la ampliación de la producción de biodiesel y de etanol. Cabe destacar que el Plan apunta no solamente al biodiesel. Según aquél, la producción de agroenergía en Brasil estará concentrada en cinco grandes grupos: florestas, biogás, biodiesel, etanol y residuos agroindustriales. Para guiar las acciones de investigación, desarrollo, innovación y transferencia de tecnología en el sector, se escogieron las siguientes directrices principales: sustentabilidad de la matriz energética; sustentabilidad y autonomía energética comunitaria; generación de empleo y renta; optimización del aprovechamiento de áreas “antropizadas” (donde hubo acción del hombre); conquista y mantenimiento del liderazgo en el mercado internacional de bioenergía; apoyo y formulación de políticas públicas; sustentabilidad, competitividad y racionalidad energética en las cadenas del agronegocio nacional; y desarrollo de soluciones que integren la generación de agroenergía y la eliminación de peligros sanitarios. Iniciativas estaduales y regionales Como se describió en la sección anterior, los gobiernos estaduales poseen una activa participación en los componentes de Investigación y Desarrollo del PNPB. Participan de la RBTB, cofinanciando proyectos de I&D, generalmente a través de sus dependencias de ciencia y tecnología. En el cuadro que se presenta en páginas siguientes y en los anteriores se aprecian varios de estos casos. Cabe destacar también que algunos estados participan activamente en el fomento de la inversión en sus territorios. Prueba de ello son los protocolos de intenciones firmados con la firma estatal Petrobrás (ver sección siguiente). Otras iniciativas estaduales recientes son: 58 - Goiás: La Asamblea Legislativa del Estado de Goiás aprobó en octubre de 2005 un proyecto de ley presentado por el Gobierno de Goiás que instituye el “Fondo de Incentivo al Biodiesel en el Estado de Goiás” (FUNBIODIESEL). Sus objetivos son: a) incentivar la mejoría de los procesos industriales, de la calidad del producto final, los coproductos y subproductos y la rentabilidad global de la cadena de producción de biodiesel; b) incrementar la industrialización de las especies vegetales oleaginosas en el Estado de Goiás; y c) incentivar la investigación, innovación y desarrollo tecnológico en todas las etapas de la cadena del biodiesel con la base de ampliar e incentivar el uso de biocombustibles en el Estado. - Río Grande do Sul: Instituyó el Comité Gestor de Ordenamientos Productivos de Bioenergía (AP - Bionergia), con la finalidad de insertar al Estado de RS en la matriz energética nacional y funcionar como articulador de políticas de incentivo a fuentes de biomasa que puedan generar energía. Entre las atribuciones del organismo se destacan la coordinación de un plan estratégico de mediano y largo plazo para el desarrrollo y uso de fuentes bioenergéticas; el mapeo de las Asesoría de Comunicación Social de EMBRAPA. 85 �disponibilidades y potencialidades de fuentes bioenergéticas en su territorio; la captación de recursos para el desarrollo de la tecnología de producción y uso de fuentes bionergéticas. - 59 60 Sao Paulo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais y Bahia: Los gobiernos estaduales han creado cámaras sectoriales específicas para biodiesel o biocombustibles, con el objeto de generar espacios de comunicación entre los actores de sus respectivos estados. Por ejemplo, en el caso de Sao Paulo, se creó la Cámara Especial Sectorial de Biocombustibles, que agrupa órganos públicos estaduales (de la Secretaría de Agricultura y Abastecimiento del Estado de Sao Paulo), representantes de toda la cadena (sector sucroalcoholero, agroindustria de aceites vegetales, industria automovilística, autopartes, motores y transportes, industria de equipamientos y producción y distribución de combustibles, organizaciones de productores, cooperativas), universidades, especialistas en cuestiones ambientales y especialistas en cuestiones tributario ecológicas. Su objetivo es definir parámetros y medidas para el establecimiento de segmentos productivos de biocombustibles competitivos en los agronegocios paulistas, y consolidar las propuestas de proyectos estratégicos para el alcohol combustible y el biodiesel, envolviendo desde la generación de innovaciones tecnológicas hasta propuestas de mecanismos de financiamiento para apalancar la producción estadual59. Otro ejemplo es la Cámara Sectorial del Biodiesel del Estado de Mato Grosso do Sul (MS), que cuenta con 21 miembros, provenientes del gobierno, universidades, representantes de productores rurales e industrias. Su misión es ayudar a definir procesos productivos para el biodiesel en MS y definir la lista de oleaginosas que deberán ser priorizadas60. www.ambientebrasil.com.br Ass. De Imprensa Seplanct. 11 de agosto de 2005. 86 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Estado Programa Amazonas Programa Estadual de Biodiesel de Amazonas (Secretaría de Estado de Ciencia y Tecnología) Bahia Goiás Mato Grosso Objetivo Búsqueda de la autosustentabilidad energética para las 61 ciudades del interior del Estado, ya que el programa prevé que cada comunidad produzca el biodiesel necesario para su propio abastecimiento. Programa de Biodiesel de Bahía (Secretaría de Producir un combustible proveniente de materia-prima Ciencia, Tecnología e 100% renovable e su posterior introducción en la matriz Innovación del Estado de energética estadual y nacional. Bahía) Programa Biodiesel Goiás Construcción de una planta piloto de extracción y transesterificación de aceites para la producción de biodiesel; Desarrollo y optimización de tecnología para transesterificación utilizando etanol; Aprovechamiento de restos de la industria y comercio; Desarrollo de métodos de caracterización y control de calidad de biodiesel; Divulgación de los resultados e inducción a la producción y comercialización de biodiesel. Integrar el Estado a la red nacional de biodiesel, contribuyendo en el esfuerzo para PROBIOMAT desarrollar tecnologías de producción y uso (Secretaría de Estado de económicamente sustentable de Ciencia y Tecnología biodiesel, contribuyendo también para mejorar la SECT) inserción internacional de Brasil en las cuestiones ambientales globales. Estrategias del PROBIOMAT: 1) Establecer el Núcleo Tecnológico del PROBIOMAT (red de laboratorio de investigación) como eslabón de la Red Brasileña de Biocombustibles; 2) Promover el financiamiento de proyectos de investigación capaces de adecuar la infraestructura laboratorial en las instituciones socias (red de análisis de tests, control de emisiones, análisis de combustibles, monitoreo de flota en campo y de la generación estacionaria de electricidad y transporte fluvial, entre otros); 3) Promover el financiamiento de proyectos de investigación capaces de desarrollar modelos de uso de energía eléctrica en comunidades remotas, especialmente asentamientos rurales; 4) Estimular la producción de oleaginosas en la escala familiar asociativa; 5) Capacitar y entrenar equipos técnicos en el área; Desarrollar permanentemente acciones para el licenciamiento de combustibles alternativos. General: Desarrollar conocimientos científicos y tecnológicos que permitan la utilización de aceites vegetales para la producción de biodiesel, a partir de semillas oleaginosas adaptadas a la producción en el cerrado, con sustentabilidad económica y ambiental e impactos favorables en la calidad de vida. Acciones del programa: 1) Evaluación / Definición de los parámetros de aceite "en natura" del nabo forrajero; 2) Optimización de la producción de biodiesel de aceite de nabo forrajero en escala de laboratorio; 3) Desarrollo de investigación agronómica para producción de nabo forrajero y mamona; 4) Desarrollo de modelo de usina para generación eléctrica usando biodiesel, Líneas de acción: Investigación y desarrollo en la producción de biodiesel; caracterización del desempeño y emisiones de motores alimentados con mezclas de biodiesel; producción de oleaginosas - sustentabilidad para la producción de biodiesel e inclusión social. Líneas de I&D: Caracterización de las regiones paraenses abastecidas con energía eléctrica y con presencia de oleaginosas potenciales para la producción de biodiesel; identificar y seleccionar material genético de oleaginosas; aprovechamiento de subproductos; etc. Minas Gerais Programa Mineiro de Biodiesel Objetivos específicos: Generar y transferir tecnología del biocombustible y otros subproductos para el sector productivo; Generar nuevos puestos de trabajo; Reducir la importación de gasoil, Reducir la emisión de poluciones; Estimular el desarrollo de la producción de insumos para el biodiesel; Generar bases para el surgimiento de polos gliceroquímicos Pará PARABIODIESEL: Programa Paraense de Incentivo a la Producción de Biodiesel (SECTAM, UFPA, EMBRAPA Amazonia Central, UFRA) Incentivar la producción de biocombustibles en el Estado, tanto para exportación como para insumo energético local, buscando la generación de empleo y renta en la agroindustria y agricultura paraense, contribuyendo, de esa forma, a la inclusión social, la fijación de la población rural y la mejoría del medio ambiente. Piauí Rio de Janeiro Investigación y Desarrollo. Elaboración y aprobación de proyectos relacionados con I&D en el proceso de producción de Biodiesel (foco tecnológico): Proyecto 01 "Programa de Biodiesel para el Amazonas: Oleaginosas Nativas" y Projeto 02 "Programa de Biodiesel para el Amazonas: Dendê". Líneas de acción estratégicas: Fomento a la Red Bahiana de Biocombustibles; Soporte a proyectos de I&D; Apoyo a formación de recursos humanos; Apoyo a contratación de estudios e investigaciones específicas para la consolidación del programa de biodiesel; Acuerdos de sociedades para el uso de biodiesel en flotas cautivas públicas y privadas; Fomento a la ampliación del área plantada con oleaginosas en el Estado de Bahia; Apoyo a la implantación de unidades de producción de biodiesel (mini, micro y plantas en escala comercial); Apoyo a proyectos de generación de energía en comunidades rurales a partir del biodiesel; Apoyo a las actividades de fomento a la agricultura familiar volcadas a la producción de biodiesel. Programa Estadual de Biodiesel de Mato Grosso Mato Grosso do do Sul Sul (UFMS, UCDB y UNITERP) Paraná Características / Componentes Programa Paranaense de Desarrollo tecnológico del biodiesel - Proyectos Bioenergía tecnológicos de cooperación Proyecto 1: Programas de testeos y ensayos en motores com biodiesel; Proyecto 2: Programa de implantación del PROBIODIESEL; Proyecto 3: Capacitación instrumental de laboratorios. Biocombustible del Piauí (Proyecto de cooperación entre Gobierno de Piauí, SEBRAE - PI, Embrapa Medio - Norte - PI y Gobierno Federal) Desarrollo sustentable e integrado de la región del semiárido piauiense, fomentando el agro negocio de la mamona integrado al programa bioenergético y fortaleciendo las políticas sociales de seguridad alimentaria, salud, educación, generación de empleo y renta para la optimización del proceso de inclusión social. Capacitación tecnológica para el cultivo de la mamona a 1.800 familias de agricultores de 14 municipios de la región de São Raimundo Nonato. El cultivo de mamona será hecho consorciado con feijão caupi, para suplir la deficiencia de nitrógeno en la mamona. La comercialización de la zafra será hecha con la empresa Brasil EcoDiesel y el feijão caupi será vendido a la CONAB. Programa RioBiodiesel Implantar experimentalmente el ciclo completo de producción, comercialización y utilización, con calidad asegurada, del biodiesel en la matriz de combustibles del Estado de Río de Janeiro. El Estado de Rio de Janeiro cuenta con: una amplia red de laboratorios de investigación, desarrollo y verificación de productos; alta concentración de competencias; dominio de la tecnología de reciclaje y de fabricación de biodiesel a partir de grasas y aceites vegetales puros o residuales; articulación con las demás secretarias de estado; articulación con los organos federales del Cómite Gestor del Programa de Biodiesel, empresas y demás programas estaduales de biodiesel. Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos del Programa Nacional de Producción y uso de biodiesel. 87 �El rol de Petrobrás Cabe destacar que la estatal Petrobrás, quien lidera el refinado y distribución de gasoil en Brasil, desarrolla un programa para su actuación en el sector, que tiene como uno de sus puntos principales el desarrollo tecnológico, en donde se destaca el proceso de producción de biodiesel a partir del etanol y semilla de mamona en el Centro de Investigaciones de la firma (Cenpes). La empresa también está desarrollando plantas piloto de diferentes tecnologías. A partir de los resultados de estas plantas se va a seleccionar la mejor tecnología para las plantas industriales que serán construidas por Petrobrás. Entre las metas para el 2010 se ha fijado producir 2300 bpd de biodiesel61. Petrobrás ya posee una planta piloto en Guamaré (Río Grande do Norte) para producir biodiesel a base de mamona, por ruta metílica o etílica y otros proyectos en Quixadá (Ceará) (firmó un protocolo de intenciones para instalar una unidad productora) y en el Norte de Minas Gerais. Recientemente, firmó con el gobierno de Bahía un protocolo de intenciones para la realización de estudios de viabilidad de producción de oleaginosas y la instalación de una usina de biodiesel en dicho Estado. Según se difundió a la prensa, la firma instalaría una unidad de biodiesel a base de mamona en la región metropolitana de Salvador, con capacidad para producir entre 30 y 50 millones de litros anuales (a ser determinado por los estudios) y con localización estratégica de transporte de la materia y abastecimiento de la producción. La firma también instalaría una planta piloto en el sur de Bahía para evaluar la viabilidad de la producción de biodiesel a base de aceite de dendê62. Las plantas de Petrobrás, en conjunto, sumarían una capacidad de producción de 120 millones de toneladas. Además de estas señales de posibles movimientos hacia la producción de biodiesel, Petrobrás está en condiciones de tener un rol clave en la adquisición y distribución de biodiesel, como así también en la formación de sus precios. Sus decisiones de garantía de compra de cantidades predeterminadas de etanol, en los primeros años del Programa Brasileño de Alcohol resultaron determinantes para la estabilidad de ese sector (ver Sección Etanol). Actualmente, las plantas autorizadas para producir biodiesel han manifestado dificultades en la comercialización de su producción, debido a la no obligatoriedad de la mezcla vigente en la actualidad y los mayores costos del biodiesel con respecto al gasoil. En este marco, y según se manifestó en varias de las reuniones de la Misión Técnica a Brasil, el Gobierno está buscando crear una medida de intervención que garantice la compra de biodiesel. Se implementaría, así, un sistema de compras garantizadas. No está definida la forma que adoptaría dicho sistema, como tampoco el rol que adoptaría Petrobrás en su funcionamiento. Otras alternativas en estudio tienen que ver con la posibilidad de implementar incentivos al consumo, a través de un programa para grandes consumidores, y la definición de un precio mínimo. Política para Microusinas No hay intención gubernamental de fomentar el desarrollo de microusinas para el autoconsumo. La pequeña producción de biodiesel para autoconsumo fue autorizada por la ANP antes de 2002, a través de una Portaría especial. Las pequeñas plantas no tienen que cumplir normativa ambiental y funcionan “por cuenta y riesgo del productor”. No hay mecanismo de incentivo al autoconsumo, sino más bien “se lo tolera”63. Según surgió de las entrevistas en la Misión Técnica a Brasil, se las considera una alternativa riesgosa y con potenciales perjuicios para la calidad del producto. Incluso la postura del MDA no es favorable a las microplantas, proyectos que no recomiendan (“no existe viabilidad ni voluntad para las microusinas”) por considerarlos industrialmente peligrosos para el pequeño productor64. 61 www2.petrobras.com.br Valor Econômico. 06/09/2005. 63 Rodríguez, Rodrigo. Op. Cit. Misión Técnica a Brasil IICA - SAGPyA. 64 de Cássia Carmélio, Edna. Op. Cit. Misión Técnica a Brasilia IICA - SAGPyA. 62 88 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 89 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 III.2. ETANOL III.2.a Aspectos económicos Surgimiento, evolución, volúmenes, costos, precios, usos. Producción y uso Brasil es el primer productor mundial de etanol. Según datos de F. O. Licht65, en 2004 la producción brasileña se ubicó en 3989 millones de galones (15,1 millones de m3), representando el 38% de producción mundial. El Ministerio de Minas y Energía (MME) de Brasil aún no ha divulgado estadísticas oficiales para 200466. Según este organismo, en 2003, la producción de etanol sumó 14,47 millones de metros cúbicos, con un consumo energético de 11,01 millones de m3. Para 2005 otros organismos proyectan 17,46 millones de m3 (CONAB). La materia prima básica para la producción de etanol en Brasil es la caña de azúcar. Dentro de la matriz energética brasileña, en 2003, los derivados de la caña de azúcar (alcohol + bagazo) representaron el 13% de la oferta total de energía y el 31% de la oferta de energía renovable. Estructura de consumo de combustibles en el sector transporte - 2003 ALCOHOL ETÍLICO 12% OTRAS 3% KEROSENE 5% GASOIL 53% GASOLINA 26% Dentro de la estructura de consumo de combustibles en el sector transporte, el etanol representó en 2003 el 12% del consumo total (llegó a participar con el 20% en 1999). ACEITE COMBUSTIBLE 1% Fuente: Balance Energético 2004 del Ministerio de Minas y Energía 3 Producción y consumo de alcohol etílico en Brasil Millones de m Brasil tiene una rica historia en materia de etanol, que se inicia a principios del siglo XX, cuando en el Primer Congreso Nacional sobre Aplicaciones Industriales se propone la promoción de la producción y el empleo de etanol. En 1931, un decreto federal ya obligaba a un corte del 5% en la nafta y en 1941 ya se producían 650 millones de litros67. A partir de 1975, la actividad recibe un fuerte impulso con la puesta en marcha del Programa Nacional del Alcohol (PROÁLCOOL, ver Aspectos Institucionales). Desde entonces el etanol ingresa en una fase de expansión y consolidación de la producción a gran escala y de su uso en altos niveles de mezcla y en vehículos a alcohol. 17 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1970 1973 1976 1979 1982 Producción 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 Consumo Final Energético Fuente: Balance Energético 2004 del Ministerio de Minas y Energía 65 Difundidas en Ethanol Industry Outlook 2005. RFA (Renewable Fuels Association). Existen estadísticas de producción del MAPA, que estiman para la campaña 2004/05 una producción de 15,16 millones de toneladas. Los datos de este organismo y los publicados en el Balance Energético del MME difieren ligeramente. En esta sección se ha optado por esta última fuente debido a la mayor longitud de la serie y al hecho de que también presenta estadísticas de consumo energético de etanol. 67 Moreira, J.; Goldemberg J. “O Programa do Alcohol”. Universidade de Sao Paulo / Instituto de Eletrotécnica e Energia IEE/USP. San Pablo. 66 89 �El alcohol en Brasil es producido y utilizado como combustible de dos maneras: como alcohol hidratado, en vehículos 100% a alcohol; como alcohol anhidro en vehículos a nafta, con una adición media que varía del 20% al 25%. Producción y consumo de alcohol etílico hidratado en Brasil 12 11 10 9 3 De los 14,47 millones de m3 de alcohol producidos en 2003, el 61% correspondió a alcohol anhidro y el resto a alcohol hidratado. La evolución de la producción y el consumo de alcohol anhidro y alcohol hidratado han sido muy dispares, con un crecimiento significativo del primero y un notorio declive del segundo. Millones de m a) b) 8 7 6 5 4 3 Millones de m3 Las razones de este comportamien2 1 to tienen que ver con las serias 0 dificultades que sufrió el sector del 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 etanol entre 1985 y 1995. La conProducción Consumo Final Energético tracción sufrida por el sector duranFuente: Balance Energético 2004 del Ministerio de Minas y Energía te ese período tuvo que ver con eventos macroeconómicos (caída en la actividad económica por los Producción y consumo de alcohol etílico anhidro en Brasil desajustes financieros ocasionados 10 desde la crisis de la deuda del 82), 9 mundiales (caída del precio del 8 petróleo, recuperación del precio del 7 azúcar), y con un aumento de la 6 producción doméstica de petróleo. 5 Estas circunstancias generaron una 4 oferta inadecuada de etanol, dando 3 lugar a situaciones de desabasteci2 miento en los primeros años de los 1 90 (ver gráfico), y a una pérdida de 0 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 confianza de los consumidores en el etanol como combustible. Los conProducción Consumo Final Energético sumidores en ese entonces tenían Fuente: Balance Energético 2004 del Ministerio de Minas y Energía temor de no poder usar sus automóviles en caso de desabastecimiento prolongado y la conversión de los motores de alcohol a gasolina se manifestó problemática durante esa época68. Previamente, la expansión del sector se había caracterizado por un significativo crecimiento de la producción de vehículos movidos exclusivamente a alcohol que, con un récord de producción de 699 mil unidades en 1986, llegaron a representar el 66% de la producción anual de automóviles. Desde entonces, la producción anual de estos vehículos ha caído dramáticamente, en parte por las razones descritas arriba y también por la decisión del Gobierno en 1990 de disminuir los impuestos de los automóviles populares, para incentivar a la industria automotriz (sólo fueron introducidos automóviles a nafta por razones técnicas69). La producción de automóviles a alcohol en 2004 se ubicó en apenas 51 mil unidades. Si bien estas cifras marcan una recuperación significativa con respecto al piso de 1,2 mil unidades de 1997, la participación en la producción total de automóviles se mantiene reducida (2,3%). Esta abrupta caída en la producción de los automóviles 100% a alcohol explica la reducción del mercado de alcohol hidratado. Al mismo tiempo, el mercado de alcohol anhidro creció signficativamente debido a la obliga68 “Álcool: História de um combustible sustentable”. Associacao das Indústrias de Acúcar de de Alcohol do Estado de Sao Paulo (AIAA). 1997. Para ingresar en la categoría de popular, la compresión de los motores debía ser reducida al límite de un litro. 69 90 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 toriedad impuesta por el gobierno para mezclar el etanol con la nafta en niveles del 20 a 25% (ver sección Institucional) y al crecimiento del sector automotriz, compensando así la caída del etanol hidratado. Según el Ministerio de Industria y Comercio Exterior, actualmente cerca del 15% de la flota de vehículos livianos funciona exclusivamente a alcohol hidratado, mientras que el 85% restante funciona con nafta mezclada con un 25% de alcohol anhidro. La industria automotriz brasileña ha incorporado recientemente una innovación de alta relevancia para el 800 80% mercado de los biocombustibles: en 700 70% marzo 2003 se lanzaron al mercado 600 60% los dos primeros vehículos con motores flexibles (tecnología flex-fuel), 500 50% los cuales pueden operar con nafta o 400 40% etanol, o cualquier mezcla de am300 30% bos. La tecnología se originó en la subsidiaria brasileña de Bosch, a 200 20% partir de la adaptación de automóvi100 10% les brasileños a alcohol para el uso 0 0% de nafta. En 2003 se produjeron 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 49,2 mil unidades de vehículos Producción de autos 100% a alcohol (eje izq) flex-fuel, mientras que el año pasado % en la producción total de vehículos (eje der) la producción registró un salto para ubicarse en 332,5 mil unidades (el 15% de la producción total de vehículos de 2004). Las ventas de estos vehículos representaron el 3% en 2003 y el 20% en 2004 de las ventas totales de vehículos70. En el primer semestre de 2005 las ventas acumulan 302,4 mil unidades, superando en un 152% a las de igual período del año anterior. Ya son seis las automotrices que están produciendo modelos en versión flex-fuel en Brasil: Volkswagen, Fiat, Chevrolet, Ford, Renault y Peugeot. Producción anual de vehículos a alcohol miles de unidades % en la producción total de vehículos Producción de vehículos El sector automotriz brasileño De acuerdo a las estadísticas de ANFAVEA, la flota vehicular brasileña está compuesta en un 80% por automóviles, en un 12% por vehículos comerciales livianos, en un 6% por camiones y en un 2% por buses. El Estado de Sao Paulo concentra el 36,5% de esta flota, seguido por Minas Gerais (10,4%), Río de Janeiro (%), Rio Grande do Sul (8,5%), Paraná (8,3%) y Sta. Catarina (5%). 2,25 2 millones de unidades La flota de vehículos de Brasil se estima en 21,36 millones de unidades (2003), cifras que la ubicarían como la 9° más grande del mundo. 2,5 1,75 1,5 1,25 1 0,75 0,5 0,25 0 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos de ANFAVEA Si se consideran los últimos 5 años, la tendencia del nivel de producción de vehículos es creciente e incluye un salto del 24% en 2004, que permitió alcanzar un récord de 2,21 millones de unidades. 70 Estadísticas del Anuario Estadístico 2005 de la Industria Automotriz. ANFAVEA. 91 �Materia prima Brasil es el principal productor mundial de caña de azúcar (32% de la producción mundial). Según las estadísticas oficiales (IBGE), en el ciclo 2004-05 el área cosechada se ubicó en 5,65 millones de hectáreas, el 9% del área agrícola brasileña. La producción sumó 417,6 millones de toneladas (+ 7% con respecto a 2003). Entre 1995 y 2004, el área implantada con caña creció a una tasa anual acumulativa del 2,2%, mientras que la producción lo hizo al 3,2% anual. Area y producción de caña de azúcar 500 450 450 390 364 Millones de tn 400 350 300 418 263 261 271 250 292 332 345 334 326 344 304 317 245 200 150 100 50 0 1990 1992 1994 1996 1998 Producción (eje izq.) 2000 2002 6,5 6,0 5,5 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Millones de ha Desde 2005, el Ministerio de Agricultura, a través de la CONAB, comenzó a relevar oficialmente la zafra nacional de caña 71 . Según el primer relevamiento publicado72, en 2005-06 se obtendrían 450,2 millones de toneladas de caña para todos los usos. El incremento con respecto a 2004-05 se produciría a partir de una expansión del área, estimada en 6,09 millones de hectáreas, principalmente en la región Centro-Sur. 2004 Area cosechada (eje der.) Fuente: IBGE - CONAB * Relevamiento de CONAB a mayo 2005 El 80% del área y el 84% de la producción se concentran en la región Centro-Sur y el resto en la región Norte-Nordeste73. Los principales estados productores de la región Centro-Sur son: Sao Paulo (263 millones estimados por CONAB para 2005-06; 58% de la producción del país), Paraná (31,9 millones; 7%) y Minas Gerais (26,6 millones; 6%). Los estados del Centro-Oeste (Goias, Mato Grosso y Matto Grosso do Sul) registran niveles menores de producción, aunque en conjunto representan el 10% de la producción total. En el Nordeste se destacan Alagoas (28,1 millones, 6%) y Pernambuco (20,1 millones, 4%). Caña de azúcar - Producción y destino - Ciclo 2005-06 (en miles de toneladas) Región Norte - Nordeste Total Industria sucroalcoleira Total Azúcar Alcohol Otros 71.015,50 59.744,87 34.665,88 25.275,34 11.270,63 Centro - Sur 379.180,80 341.781,83 184.017,73 157.764,09 37.398,97 Brasil 450.196,30 401.526,70 218.683,61 182.843,08 48.669,60 Fuente: CONAB Según CONAB, de la producción estimada para 2004-05, el 89% se destinará al sector sucroalcoleiro y el resto a otros usos (cachaça, rapadura, alimentación animal). Según organismos especializados (UNICA), en promedio el 55% de la caña brasileña se destina a la producción de alcohol y el 45% a la de azúcar, producto en el que también Brasil lidera la producción mundial74. Considerando el rendimiento medio agrícola de 2004-05 y el rendimiento industrial medio de las usinas brasileñas, que se ubicaría alrededor de 80 litros de alcohol por tn de caña, estas cifras permiten estimar que el área utilizada para la producción de alcohol se ubicaría en 2,55 millones de hectáreas. Esto representa un 4,2% de la superficie agrícola y un 2% de la superficie cultivable. 71 El área y la producción de caña de azúcar también es estimada por organismos privados. Según estadísticas de UNICA, en 2003/04 la producción brasileña fue de 359,3 millones de toneladas. La consultora privada Datagro estima para 2004/05: 5,01 millones de hectáreas implantadas con caña y producción de 385,5 millones de toneladas de caña. Para 2005/06 proyecta el área en 5,34 millones de hectáreas y la producción en 410 millones de toneladas. 72 CONAB. Caña de Azúcar. Zafra 2005/2006. Primer Relevamiento. Mayo 2005 73 Estas cifras coinciden tanto para la campaña 2004-05 (IBGE), como la 2005-06 (CONAB). 74 Estas proporciones también se reflejan en las estimaciones de la CONAB para la campaña 2005-06. 92 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Los especialistas en Brasil hablan de tres grandes fases que explican el desarrollo de la industria moderna de la caña. La primera nace en la década del 50, cuando se produce el traslado de los cañaverales, desde el Nordeste brasileño hacia la Región Centro-Sur, que en la década del 60 se transformó en el principal polo productivo del país. Durante este período se produce una expansión en la cantidad de usinas para la producción de azúcar. La segunda fase se inicia con la puesta en marcha del PROALCOOL a fines de los 70. Durante este período el parque azucarero se moderniza y se expande el uso de la caña para la producción de alcohol. Esta fase, al igual que la anterior, estuvo caracterizada por una elevada intervención estatal en el mercado. Finalmente, desde los 90 hasta la fecha, la revitalización del mercado de alcohol y, más recientemente, la aparición de los automóviles con motores flexibles, la situación crítica del mercado mundial del petróleo y las expectativas generadas por el fallo de la OMC que condena los subsidios a las exportaciones europeas de azúcar, han dado nuevo impulso y perspectivas favorables para una expansión de la producción primaria. Evolución del rendimiento de la caña de azúcar Avances en la productividad de la caña de azúcar 76 74 72 70 tn / ha En 2004-05, el rendimiento medio de la caña de azúcar se ubicó en 73,9 tn/ha. Existe una marcada disparidad de rendimientos a nivel regional. Mientras que en la región Centro-Sur el rendimiento medio alcanzó 78,6 tn/ha, en el Norte y el Nordeste el rendimiento se ubicó en 57,7 tn/ha. 68 66 64 62 60 El rendimiento medio a nivel nacional 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 supera hoy en un 20% al registrado a Fuente: IBGE - CONAB comienzos de la década del 90. La tasa * Relevamiento de CONAB a mayo 2005 de crecimiento acumulativa anual en los últimos cinco años ha sido del 4,3%, marcando una aceleración con respecto al período 1995-99 (1,1% anual) y acercándose a los niveles de crecimiento del período 1990-94 (4,6%). Son varios los avances tecnológicos e institucionales que permitieron lograr las ganancias de productividad acumuladas por la caña de azúcar. Algunos de ellos, especialmente los institucionales, se originan en forma contemporánea al nacimiento del PROALCOOL: - Creación del Centro de Tecnología Canavieira (CTC) (1979): iniciativa privada. - Creación del Programa Nacional de Mejoramiento de la caña de azúcar (Planalsucar) (1981): iniciativa pública. Rendimiento de la caña de azúcar en principales productores mundiales - 2004 80 75 73,876 70,82 70,61 - Obtención de nuevas variedades de caña de azúcar, más ricas en sacarosa y más resistentes a enfermedades. Tn / ha 70 65 60,67 59,7 60 - Adecuada selección de variedades (según CEPAL se probaron más de 600 variedades hasta alcanzar ganancias sensibles). 55 49,57 50 Entre los avances tecnológicos que aumentaron 75 la eficiencia del sector, los expertos destacan: - Adaptabilidad a suelos. 45 40 Brasil India China Tailandia Fuente: elaborado por IICA - Argentina con datos de IBGE y FAO Pakistán México - Investigaciones para la reducción del costo de producción de caña. - Desarrollo de tecnologías para cosecha, transporte, manejo de residuos (viñaza y cachaza). 75 Parisi Negrao, Luiz Celso (Asesor STI/MDIC), “Álcool como commodity internacional”. Economia & Energia Ano VIII Nº 47. Dic 04-Ene 05. CEPAL. “Perspectivas de un Programa de Biocombustibles en América Central”. Marzo de 2004. 93 �- Adopción de métodos modernos de gestión de cosecha y transporte. - Extensión de la zafra (a alrededor de 200 días de producción), a partir de la incorporación de variedades precoces y tardías. Esto y lo anterior resultaron determinantes para el aumento de la productividad en la industria del alcohol. El rendimiento de los cultivos brasileños en los últimos dos ciclos ha sido el más alto entre los principales productores mundiales de caña. Dado el elevado rendimiento agrícola (y también industrial) que presenta la caña, la disponibilidad de materia prima para sustentar la producción de un volumen creciente de alcohol no parece ser una restricción a futuro desde el lado de los requerimientos de tierras agrícolas. Existen amplias áreas disponibles para la plantación de nuevos cañaverales en regiones con gran tradición en la producción de azúcar y etanol. En estas áreas existe un gran stock de tierras fértiles semiociosas utilizadas para la producción de labores poco rentables o para la actividad bovina de baja productividad, particularmente en los estados de Goiás, Minas Gerais y Mato Grosso do Sul76. Considerando el rendimiento medio agrícola de 2004-05 y el rendimiento industrial medio de las usinas brasileñas en el orden de los 80 litros de alcohol por tonelada de caña, la producción de un billón adicional de litros de alcohol requeriría un área de alrededor de 170 mil hectáreas. Manteniendo constantes los rendimientos y la distribución territorial del cultivo, duplicar la producción brasileña a 30 billones de litros requeriría de una expansión de alrededor de 2,4 millones de hectáreas. Esta necesidad podría ser inferior si la expansión se produjese en la región Centro-Sur y sustancialmente mayor si se realizara en la región Norte-Nordeste Precios Precios medios mensuales de Alcohol Etílico Anhidro 1,1 1 0,9 Reales/litro 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 en e0 m 0 ar -0 m 0 ay -0 0 ju l-0 se 0 p0 no 0 v0 en 0 e0 m 1 ar -0 m 1 ay -0 1 ju l-0 se 1 p0 no 1 v0 en 1 e0 m 2 ar -0 m 2 ay -0 2 ju l-0 se 2 p0 no 2 v0 en 2 e0 m 3 ar -0 m 3 ay -0 3 ju l-0 se 3 p0 no 3 v0 en 3 e0 m 4 ar -0 m 4 ay -0 4 ju l-0 se 4 p0 no 4 v0 en 4 e0 m 5 ar -0 5 0,3 Alcohol Etilíco Anidro Carburante para Centro-Sur Alcohol Etílico Anidro para el Estado de Alagoas Fuente: ESALQ/BM&F Precios medios mensuales de Alcohol Etílico Hidratado 1,1 1 Reales/litro 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 00 01 01 02 03 03 04 04 00 00 01 01 02 02 03 03 04 04 05 00 00 00 01 01 02 02 02 03 03 04 04 05 e- ar- ay- jul- ep- ov- ne- ar- ay- jul- ep- ov- ne- ar- ay- jul- ep- ov- ne- ar- ay- jul- ep- ov- ne- ar- ay- jul- ep- ov- ne- ars n s n s n s n s n en e e e e e m m m m m m m m m m m Alcohol Etilíco Hidratado Carburante para Centro-Sur Alcohol Etílico Hidratado Carburante para el Estado de Alagoas Fuente: ESALQ/BM&F 76 Ministerio de Minas e Energia. “Roteiro para Estruturaçao da Economia do Hidrogênio no Brasil. Versao Beta”. Marzo de 2005. 94 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Cotizaciones recientes del alcohol Alcohol Anhidro - Precios Medios en Reales/litro A la vista, sin flete, sin impuesto Mensual Semanal Junio/05 27/06/05 - 01/07/05 04/07/05 - 08/07/05 11/07/05 - 15/07/05 0,66981 0,75278 0,77630 0,78612 Fuente: ESALQ/BM&F Alcohol Hidratado - Precios Medios en Reales/litro A la vista, sin flete, sin impuesto Mensual Semanal 27/06/05 - 01/07/05 04/07/05 - 08/07/05 11/07/05 - 15/07/05 Junio/05 0,58496 Alcohol Anhidro - Futuro - R$/m3 Base Paulina Ago-05 Sept-05 18-Jul 860,00 883,00 Oct-05 Nov-05 Dic-05 Ene-06 990,00 925,20 930,00 950,00 Fuente: Bolsa de Mercadorias e Futuros 0,65463 0,67191 0,6815 Fuente: ESALQ/BM&F 1,2 Evolución comparada del precio del alcohol anhidro e hidratado en el Centro Sur con el precio del azúcar en San Pablo 45 1 40 35 0,8 30 0,6 25 20 0,4 reales/SA 50kg reales/litro 50 15 10 0,2 5 0 0 00 00 00 00 01 01 01 01 02 02 02 02 03 03 03 03 04 04 04 04 05 05 e- br- jul- ct- ne- br- jul- ct- ne- br- jul- ct- ne- br- jul- ct- ne- br- jul- ct- ne- bro e o e o e o e o e a a a a a en a Anidro Centro Sur Hidratado Centro Sur Precio Azúcar San Pablo Fuente: DCAA/SPAE/MAPA con datos de ESALQ/BM&F Organización de la cadena productiva. Ordenamiento territorial de la producción y el consumo. Según ProCana, la cadena sucroalcoholera mueve cerca de 40 mil millones de reales por año, entre facturación directa e indirecta, lo que significaría un 2,35% del PBI brasileño, y genera 3,6 millones de empleos directos e indirectos. La cadena productiva está conformada por más de 60 mil productores de caña y un gran parque sucroalcoholero de alrededor de 330 unidades de procesamiento industrial, todas privadas. El 6% de las unidades industriales se dedica exclusivamente a la producción de azúcar, el 30% exclusivamente a la producción de alcohol, mientras que el 64% restante es del tipo mixto, produciendo más alcohol o más azúcar en función de la coyuntura del mercado y las ventajas económicas que pueda ofrecer cada producto. Las usinas poseen un nivel alto de integración vertical hacia atrás. Un 70% de la tierra en la que se genera la caña es propia de las usinas, mientras que el 30% restante corresponde a los productores agrícolas (Carvalho Macedo y Horta Nogueira, NAE 2005). 95 �La capacidad de producción de alcohol de la industria rondaría actualmente los 20 mil millones de litros. De concretarse las estimaciones de la CONAB para la producción del presente año (17,5 mil millones de litros), la utilización de la capacidad instalada alcanzaría niveles cercanos al 90%. Número de Unidades Industriales en la campaña 2003-04 Unidades Industriales Azúcar Alcohol Azúcar + Alcohol Total Sao Paulo Centro Sur Norte Nordeste TOTAL % del total 2 6 15 21 6,4% 22 62 36 98 29,8% 109 158 52 210 63,8% 133 226 103 329 100% Fuente: ORPLANA En línea con la distribución territorial de la producción de caña, las usinas industriales se concentran mayoritariamente en la región Centro-Sur, en donde se encuentra el 63% de las unidades productoras de alcohol (22% en el estado de Sao Paulo) y el 75% de las usinas mixtas (52% en SP). De la producción total de alcohol estimada por la CONAB para 2005-06, el 87% se generaría en la región Centro-Sur (85% de anhidro y 90% de hidratado), principalmente en el Sudeste. Fuente: Ministerio de Minas e Energia. “Roteiro para Estruturaçao da Economia do Hidrogênio no Brasil. Versao Beta” El estado de Sao Paulo es el principal productor de alcohol (58,5% de la producción estimada para 2005-06), seguido por Paraná (7,5%), Alagoas (5,6%), Goias (5,3%), Minas Gerais (5,1%) y Mato Grosso (4,4%). Brasil cuenta con dos períodos de zafra diferentes. Las usinas del Nordeste adquieren la caña en el período enero-abril, la zafra en el Centro-Sur va de junio a noviembre. De este modo, las regiones actúan como complementarias en caso de una mala campaña. En las últimas décadas, los complejos regionales han tenido un dinamismo diferenciado según se trate de la región Centro-Sur o la Norte-Nordeste. En la primera operan a favor factores como mejores condiciones físicas (suelos fértiles y llanos, clima propicio) y un ambiente económico más estimulante en cuanto a cambios tecnológicos, mayor esfuerzo de investigación, que ha Alcohol total - Estimativa de Producción - 2005/06 dado lugar a la introducción de variedades de caña más (en miles de litros) productiva, menores costos agrícolas. Estos factores hacen Región Producción Participación atractivo al sector atrayendo inversiones, dando lugar a un círculo virtuoso (Lima y Sicsú 2001). Por el contrario, la Norte 72.991,80 0,4% Nordeste 2.234.691,00 12,8% región Norte-Nordeste se caracteriza por condiciones físiCentro - Oeste 2.243.073,60 12,8% cas menos favorables, con suelos en pendiente y pluviosiSudeste 11.594.881,70 66,4% dad a veces insatisfactoria, especialmente en las áreas Sur 1.318.191,30 7,5% más llanas; “conservadurismo” y lentitud en la adopción de Brasil 17.463.829,40 100,0% avances tecnológicos y gerenciales por parte del empresaFuente: CONAB riado medio (Lima y Sicsú 2001). 96 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Dentro de la región Centro-Sur, y más allá del dominio absoluto del estado de Sao Paulo, se destaca el dinamismo de la región Centro-Oeste, tanto en Mato Grosso y Mato Grosso do Sul como en Goiás, que en los últimos diez años ha ganado una participación significativa en la producción total. También es heterogénea la estructura del sector, caracterizada por la coexistencia de grandes grupos nacionales con varias usinas y firmas de menor tamaño. Así, las capacidades de procesamiento son significativamente diferentes y varían desde 600 mil a 6 millones de tn de caña al año (Carvalho Macedo y Horta Nogueira, NAE 2005). Alcohol anhidro- Estimativa de Producción - 2005/06 (en miles de litros) Región Norte Nordeste Centro - Oeste Sudeste Sur Brasil Producción 21.084,9 1.468.081,4 1.258.174,4 6.653.014,2 579.790,2 9.980.145,1 Participación 0,2% 14,7% 12,6% 66,7% 5,8% 100,0% Fuente: CONAB Alcohol hidratado- Estimativa de Producción - 2005/06 (en miles de litros) Región Norte Nordeste Centro - Oeste Sudeste Sur Brasil Producción 51.906,90 679.962,20 984.899,30 4.747.796,50 738.401,10 7.202.966,00 Participación 0,7% 9,4% 13,7% 65,9% 10,3% 100,0% Las usinas brasileñas se encuentran en pleno proceso de expansión, motivadas por las oportunidades que está generando el alcohol y por perspectivas favorables en el mercado mundial del azúcar. Según ProCana, en los Fuente: CONAB próximos cinco años el sector deberá registrar inversiones anuales de R$ 2,5 millones anuales. De ese total, el 52% se destinará a la construcción de nuevas unidades, el 36% a la expansión o reformas de las usinas ya existentes y el 12% será aplicado a infraestructura. En la región Centro-Sur hay 39 proyectos en marcha de construcción de usinas, 25 de ellas a instalarse en el Estado de Sao Paulo, 7 en Minas Gerais y 4 en Goias, entre otras. Las nuevas unidades serán construidas para moler entre 700 mil toneladas y 1,5 millones de toneladas, bien encima del promedio de las usinas de tamaño mediano ya instaladas. De los 39 proyectos, una porción importante corresponde a grupos que ya poseen una usina (16), otra parte corresponde a grupos que no poseen experiencia en caña (8) y el resto de los proyectos se divide entre grupos que ya poseen 2 unidades (6 proyectos) y 3 o más unidades (9 unidades). (Jornal CanaProcana 02/03/2005). Además de la instalación de nuevas unidades, en los últimos años también se han reactivado usinas que estaban paralizadas y se han registrado procesos intensos de fusiones y adquisiciones, como en el período 2000-02, en donde se destacaron dos grandes grupos nacionales, Cosan, que registró 9 adquisiciones en dicho período, y el Grupo J. Pessoa, que suma 11 unidades productoras. Ambos son los principales procesadores individuales de alcohol. % En los últimos años también se intensificó el ingreso de empresas extranjeras. A octubre de 2003 operaban en el sector cuatro grupos multinacionales: los franceses FDA (joint venture entre Union SDA y el grupo Cosan), Louis Dreyfus (Coimbra), Béghin - Say (Açucar Guarani) y Glencore. En mayo de 2005, Cargill, una de los mayores traders de azúcar del mundo, anunció su % de alcohol anhidro en la gasolina ingreso a la producción de azúcar 30 y alcohol al confirmar la adquisi25 25 24 25 25 ción de Açucareira Corona (propie24 24 23 22 22 22 22 taria de dos usinas en Sao Paulo), 22 20 20 20 20 20 20 mediante un joint venture con las 20 18 18 firmas Crystalsev y S/A Fluxo. La 15 15 13 11 11 operación se encuentra actual12 10 10 10 mente suspendida por cuestiones fiscales de la firma a adquirir. 5 5 b31 se p66 ju l-7 en 6 e77 ju n77 ju l-7 7 oc t-7 7 fe b7 m 8 ay -7 ag 8 o78 ab r-8 1 oc t-8 1 di c8 en 1 e82 ju n8 m 4 ar -8 ag 9 o8 se 9 p8 se 9 p9 m 2 ay -9 en 8 e99 di c9 ag 9 o0 m 0 ay -0 en 1 e02 ju l-0 2 fe b03 ju n03 0 fe Desde el lado de la distribución, los actores son las refinerías, que venden la nafta (“gasolina A”) a las Fuente: Alcopar con datos de Portarias CMP/AMP/MA 97 �distribuidoras de combustibles. Estas mezclan la gasolina A con alcohol anhidro en las proporciones establecidas por la legislación, dando lugar a la denominada “gasolina C”, vendida en los puestos de reventa de combustibles. La proporción de mezcla de alcohol anhidro con gasolina A es definida por el Gobierno y ha ido variando durante los últimos años. Ventas de las distribuidoras grandes regiones 3 (en millones de m - 2004) Centro oeste Nordeste Norte Sudeste Sur Total Alcohol Hidratado 0,36 0,28 0,05 2,70 0,90 4,30 % Gasolina C 8,4 6,5 1,3 62,7 21,0 100 % 2,28 3,41 1,12 11,44 4,87 23,13 9,9 14,7 4,9 49,5 21,1 100 Nota: incluye el consumo propio de las compañías distribuidoras. Al igual que la materia prima y la producción, el parque automotor y el consumo de gasolina C y alcohol se concentran en la región Centro-Sur. Lo mismo ocurre, lógicamente, con los puestos de reventa de combustibles. Dentro de la estructura de ventas de las distribuidoras, la gasolina C ocupa el segundo lugar en importancia entre los derivados del petróleo, representando el 27% de la cantidad total en m3, siguiendo al gasoil en volúmenes vendidos. Derivados del Petróleo Ventas de las distribuidoras m3 - 2003 Kerosene QAV iluminante 5% 0% Gasolina C - Ventas de las distribuidoras nacionales 2003 Otras 29% Gasolina C 27% Gasoil 46% Aceite combustilble 8% Gasolina de aviación GLP 0% 14% BR 21% Ale 2% Agip 3% Texaco 9% Fuente: ANP/SAB, conforme a Portaria CNP n.º 221/81. Nota: Incluye consumo proprio de las compañías distribuidoras. Ipiranga 15% Shell 10% Esso 11% Fuente: ANP/SAP Nota: incluye el consumo propio de las compañías distribuidoras Ipiranga: incluye a CBPI y a DPPI Combustibles para automóviles - Distribución de puestos revendedores según bandera - 2003 Satélite 1% Agip 3% Ale 1% Repsol YPF 1% Otros 11% Bandera Blanca¹ 32% Shell 6% Esso 7% Texaco 8% Ipiranga² 13% BR 17% Fuente: ANP/SAP, conforme a Portaria ANP Nº 116/00 1. Puesto que puede ser abastecido por cualquier distribuidora. 2. Incluye a CBPI y a DPPI Las ventas de las distribuidoras se encuentran concentradas en unas pocas firmas. Alrededor del 66% de las ventas en 2003 se repartió entre cinco empresas, entre las que se destaca el liderazgo de la estatal Petrobrás con algo más del 20% del mercado. En dicho año la cantidad de distribuidoras de gasolina C se ubicaba en 180. Los puestos de reventa localizados en todas las regiones del país totalizaban 29 mil a principios de 2002. 98 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 En el cuadro siguiente se presenta una breve caracterización de los actores de la cadena productiva de etanol en Brasil. Los actores privados en la cadena de etanol en Brasil Sector agrícola Sector agroindustrial Multinacionales El abastecimiento de la materia prima está dominado por grandes productores integrados con la producción de alcohol y azúcar. La industria de la caña de azúcar es la productora del etanol brasileño (también produce energía eléctrica). Está integrada verticalmente hacia atrás (producción de caña). En los últimos años se han registrado intensos procesos de fusiones y adquisiciones. Las grandes usinas concentran una amplia porción del mercado. Actualmente la industria está en plena expansión. Han ingresado al sector cuatro multinacionales de origen francés (incluyendo al primer productor de azúcar de dicho país), mediante adquisiciones de usinas ya existentes y, en uno de los casos, mediante un joint venture con uno de los principales productores nacionales. Sector energético Las refinerías venden la nafta (gasolina “A”) a las distribuidoras de combustibles. Estas últimas efectúan la mezcla con alcohol anhidro, dando lugar a la gasolina “C”, vendida en los puestos de reventa de combustibles. Petrobrás no produce etanol. En septiembre de este año anunció una inversión (US$ 330 millones en los próximos cinco años) para construcción de una terminal y cuatro alcohoductos que le otorgarán una capacidad de exportación de 8 mil millones de litros por año. Sector automotriz Está jugando un rol clave a partir del desarrollo de innovaciones como los motores flex-fuel, que generan menores riesgos para los consumidores de etanol. Fuente: Elaborado por IICA - Argentina Comercio exterior Brasil es el mayor exportador mundial de alcohol. En 2004 registró exportaciones de alcohol por 2,4 mil millones de litros, con un crecimiento del 118 % con respecto a 2003. Según UNICA, el 60% de las exportaciones corresponde a alcohol utilizado como carburante. Los principales clientes actuales son EE.UU. e India, aunque existen grandes expectativas con mercados del Este asiático, especialmente con Japón. Según Datagro, en 2006 las exportaciones podrían alcanzar un récord de 2,8 mil millones, mientras que según proyecciones de UNICA, para 2010 Brasil vería incrementadas sus exportaciones en 3 mil millones. A comienzos de 2005 Petrobrás anunció una inversión en infraestructura para transporte de alcohol de US$ 330 millones para los próximos cinco años, a efectuarse por medio de sus subsidiarias Transpetro y BR Distribuidora. Según los anuncios de la firma, con dicha inversión se espera alcanzar hacia 2010 una capacidad anual de exportación de 8 mil millones de litros. III.2.b. Aspectos institucionales Objetivo perseguido con la política de producción de etanol. El Programa Nacional del Alcohol. Marco legal. El Programa Nacional del Alcohol El PROÁLCOOL es considerado el primer programa de energías renovables a gran escala, y el mayor programa de biocombustibles del mundo implementado hasta el momento. Se trató de un programa federal, creado por el Decreto 76.593 de noviembre de 1975 y administrado por el Ministerio de Industria y Comercio a través de la CNAL (Comisión Nacional del Alcohol), instituida en dicho decreto. 99 �El programa surgió como una respuesta a la crisis mundial del petróleo de la década del 70, motivado principalmente por la fuerte dependencia del petróleo importado que registraba la economía brasileña. Entre los varios objetivos del programa suelen mencionarse77: la economía de divisas, a partir de la reducción de la dependencia externa del petróleo; la diversificación en el uso de la caña de azúcar (durante aquel período se registró una caída en los precios mundiales del azúcar); el empleo de factores de producción ociosos y el crecimiento del empleo en el medio rural; el desarrollo de tecnología nacional, mediante investigación de alternativas energéticas; la expansión de la producción de bienes de capital, a partir de la modernización y ampliación de la industria sucroalcoholera. Los desafíos iniciales que enfrentó el programa consistían en aumentar la producción de alcohol para atender las nuevas necesidades de combustible sin perjudicar a la producción de azúcar y la necesidad de precios consecuentes con los parámetros del mercado, generados por mejor tecnología y mayor productividad. El Decreto 76.593 establecía que la producción de alcohol oriundo de la caña de azúcar, de la mandioca o cualquier otro insumo sería incentivado a través de: la expansión de la oferta de materias primas (con especial énfasis en el aumento de la producción agrícola); la modernización y ampliación de las destilerías existentes; y la instalación de nuevas unidades productoras, anexas a usinas o autónomas (esto es, unidades de producción dedicadas exclusivamente a la producción de alcohol), como también de unidades de almacenaje. Las propuestas para modernización, ampliación o implantación de destilerías de alcohol debían presentarse por los interesados al Instituto de Azúcar y Alcohol (IIA)78, con conocimiento inmediato de la Comisión Nacional del Alcohol79. Según Melo y Fonseca (1981)80, citados por Oliveira y Neto81, el principal instrumento utilizado por el gobierno para estimular el aumento de la producción de caña y de la capacidad industrial para la transformación en alcohol, a partir de 1975, fue el crédito subsidiado. Las inversiones y los gastos relacionados con el Programa serían financiados por el BNDES y los Bancos de Brasil, del Nordeste del Brasil y de la Amazonia, en el caso de los destinados a la instalación, modernización y/o ampliación de destilerías o por el Sistema Nacional de Crédito Rural, en los destinados a la producción de materias primas. El Decreto establecía las siguientes condiciones de financiamiento: o Para las destilerías anexas o autónomas: intereses del 17% anual (15% para el Norte y el Nordeste), con plazo máximo de 12 años, incluyendo un período de gracia de 3 años. o Para la caña de azúcar y otras materias primas: intereses del 7% anual, con plazo máximo de 5 años, incluyendo períodos de gracia de hasta dos años. Muchos autores destacan el impacto de las elevadas tasas de inflación durante el período de instalación del Programa, que subsidiaron ampliamente a las tasas de interés. Melo y Fonseca, resaltan además que, a pesar de que las condiciones de financiamiento del programa eran bastante semejantes a los demás programas de crédito rural de 1976/79, la disponibilidad generosa de recursos de crédito para el alcohol contrastaba con la gran incertidumbre en relación a la obtención de recursos en los programas normales (costo e inversión)82. 77 Marjotta - Maistro, USP 2002 El IAA fue creado en 1933 e instituido como el principal órgano planificador del sector sucroalcoholero. Sus funciones consistían en administrar y promover el desarrollo del sector y establecer cuotas de producción y regular los precios de la de la caña, el azúcar y el alcohol. Dejó de funcionar en 1990. 79 Esta institución, ya extinta, tenía entre sus atribuciones: la definición de las participaciones programáticas de los órganos vinculados al Programa; la definición de los criterios de localización a ser observados en la implantación de nuevos proyectos de destilerías; el establecimiento de la programación anual de los diversos tipos de alcohol, especificando su uso. 80 Melo, Fernando; Fonseca, E. G.. PROÁLCOOL, ENERGIA E TRANSPORTES. Sao Paulo: Pionera/FIPE, 1981. 81 Oliveira, María E.; Gonçalves Neto, W. O PROGRAMA NACIONAL DE ÁLCOOL: UM ESTUDO REALIZADO ATRAVÉS DA IMPRENSA UBERLANDENSE (1975-1980). ICHS. Universidad Federal de Ouro Preto. 82 Marjotta - Maistro, M.C., AJUSTES NOS MERCADOS DE ÁLCOOL E GASOLINA NO PROCESSO DE DESREGULAMENTAÇAO. Escola Superior da Agricultura. USP. Sao Paulo. Julio de 2002. 78 100 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Según BNDES (2003), con el lanzamiento del PROÁLCOOL, cerca de 180 unidades autónomas fueron creadas en varios Estados, buscando descentralizar la producción y utilizar nuevas áreas más próximas a los centros de uso. De acuerdo a Moreira y Goldemberg (IEE/USP “O Programa do Álcool”) tres acciones gubernamentales fueron claves para conseguir el aumento de la producción y el uso del etanol como combustible: ™ La decisión de garantía de compra de cantidades predeterminadas de etanol por parte de la estatal PETROBRAS. En los inicios del programa esta firma era responsable por las fases de adquisición, colecta, mezcla, estoqueo y venta de alcohol a las distribuidoras (Marjotta-Maistro, USP 2002). ™ La determinación de incentivos económicos para proyectos agroindustriales para la producción de etanol, a través de bajas tasas de interés en el período 1980/1985 y aproximadamente US$ 2 mil millones (valores históricos) en empréstitos. ™ La venta al consumidor, en los puestos de abastecimiento, al 59% del precio de la gasolina. Lo cual fue posible porque el precio de la gasolina era establecido por el Gobierno. Como describen Moreira-Goldemberg, el Gobierno indexó el precio del alcohol al precio de la gasolina y elevó la gasolina a un precio de aproximadamente el doble del precio de los EE.UU., generando una “tasa” a la gasolina que fue utilizada para cubrir los costos más altos de producción del alcohol83. Entre 1975 y 1979 el programa se caracterizó por la producción de alcohol anhidro para ser agregado a la gasolina. A partir de entonces, con la segunda crisis mundial del petróleo, además de producir alcohol anhidro se pasó a fabricar alcohol hidratado, para ser utilizado en los vehículos proyectados para el uso exclusivo de alcohol como combustible, que surgieron a principios de los 80. En 1989 acaba el programa de incentivos. Con el comienzo de la década del 90, la política económica brasileña gira hacia una visión más liberal de la economía, valorándose la menor intervención estatal. Esto tiene su correlato en el sector sucroalcoholero, a partir de decisiones que tienden a orientarlo hacia un funcionamiento de libre mercado y a su desregulación paulatina. En 1990 deja de funcionar el Instituto de Azúcar y Alcohol. El PROÁLCOOL comienza a adquirir un perfil diferente, con una menor intensidad en cuanto a los incentivos al sector. Marjiotta-Maistro hace referencia a algunas acciones implementadas con el objetivo de incentivar el comercio de vehículos a alcohol, como exención de impuestos en la compra de automóviles a alcohol, pero destacando que se ha tratado de medidas puntuales, sin constituir un programa como el de la década del 70. Según se desprende del Plan Plurianual 2004-2007, del MAPA, el objetivo para el desarrollo del complejo sucroalcoholero es garantizar la estabilidad de precios y del abastecimiento interno del etanol y el azúcar, como así también el aumento de las exportaciones de etanol. Políticas públicas (estímulos fiscales, crédito, nivel de la política (nacional, estadual, etc.). Régimen de distribución de los biocombustibles. Como se mencionó más arriba, la política hacia el sector ingresó en una fase de desregulación y libre mercado en el transcurso de la década del 90. Los controles gubernamentales, las cuotas de producción y exportación, regulación de precios y concesión de subsidios a la producción y al movimiento, tanto para azúcar como para etanol, fueron eliminados en un régimen de transición comenzado a mediados de los 90 y concluido en 2002 (Carvalho Macedo y Horta Nogueira, NAE 2005). El proceso comenzó con el azúcar, a partir de la liberalización de su precio en el mercado interno y de sus exportaciones en 1994, y 83 Según los autores, este mecanismo funcionó razonablemente bien hasta que, a mediados de los 90 PETROBRAS comenzó a sufrir grandes pérdidas financieras provenientes de la comercialización del alcohol. Véase el texto para mayor detalle. 101 �prosiguió con el alcohol anhidro, cuyo precio fue liberado en 1997, con la liberación del precio de la caña de azúcar en 1998 y la del alcohol hidratado en 1999. Hasta 1997 el mercado de combustibles era fuertemente controlado por el Gobierno por medio del Departamento Nacional de Combustibles. Ese control se hacía extensivo al sector sucroalcoholero, para el cual el Gobierno fijaba las cuotas de producción y los cronogramas de comercialización para las unidades productoras de alcohol84. Desde entonces se produce un gran cambio en la legislación del sector de combustibles, que culmina en diciembre de 2001 con la promulgación de la Enmienda Constitucional nº 33 y la edición de la Ley nº 10.336, instituyendo la Contribución de Intervención en el Dominio Económico sobre combustibles - CIDE, en sustitución de la Parcela de Precios Específica (PPE), hasta entonces cobrada sobre la gasolina, cuya recaudación y gestión de los recursos competía a Petrobrás. Las alícuotas específicas vigentes en la actualidad son de R$ 280 por m3 para la gasolina, mientras que el caso del alcohol etílico combustible fueron reducidas a R$ 0 (cero) desde mayo de 2004 (la Ley 10.636 DE 2002 la había establecido en $ 37,20 por m3). Las normativas mencionadas establecen que parte de los recursos recaudados con la CIDE85 podrá ser utilizada en políticas de apoyo a la producción y comercialización de alcohol combustible86, cuyos instrumentos deberían ser creados por el Poder Ejecutivo. Estos instrumentos fueron creados por el Decreto nº 4.353 (30/8/2002), que al amparo de la Ley 10.453 (13/5/2002), dispone sobre la aplicación de los recursos recaudados con la CIDE para tal fin. De acuerdo al Decreto 4.353, se instituyen las siguientes medidas de política económica de apoyo a la producción y a la comercialización de alcohol combustible, a ser implementadas por el MAPA mediante previa deliberación del CIMA: 1) 2) 3) 4) 5) financiamiento al stock del producto, con o sin ecualización de la tasa de interés; oferta anticipada de garantía de precios por medio de promesa de compra y venta futura de alcohol, cabiendo al interesado ejercer o no la opción de entrega del producto; adquisición y venta de alcohol combustible; premio a ser pago según el volumen de producción propia, de modo de promover la salida del producto; financiamiento destinado para la adquisición de la Cédula de Producto Rural - CPR, con y sin ecualización de la tasa de interés. Según el MAPA87, la nueva política sobre el alcohol se ha diseñado tratándolo como a un producto derivado de la agricultura. De ahí la previsión de utilizar los Contratos de Opciones, el PEP (Premio de Escoamento de Producto), las CPRs y el Financiamiento al Stock como instrumentos de regulación del mercado. El primero de estos instrumentos a ser operado fue el Programa de Financiamiento de Stock de Alcohol Etílico Combustible, creado por la Ley nº 10.453 (13/05/2002) con el objetivo de regularizar la oferta de alcohol en el mercado nacional y de estabilizar los precios ante la estacionalidad de la producción del sector sucroalcoholero, utilizando los recursos de la CIDE. El principal propósito del financiamiento es la reducción de los costos de stock del alcohol, buscándose amenizar al problema de la baja liquidez del mercado, en el cual las distribuidoras de combustibles sólo recurren a las compras cuando precisan entregar el producto a los puestos revendedores. Según el MAPA, esta imperfección del mercado, llevaba a las unidades productivas a optar por la producción de azúcar, que posee mayor grado de liquidez. De este modo, se apunta a incentivar la formación de stocks para asegurar la regularidad y el abastecimiento del alcohol en la entrezafra. 84 MAPA - Plano Agrícola y Pecuario (PEP) - 2003/2004 La CIDE incide sobre la importación y la comercialización de petróleo y sus derivados, gas natural y sus derivados y alcohol combustible. Sus contribuyentes son: el productor, el formulador y el importador de los combustibles líquidos (gasolinas y sus corrientes, diesel y sus corrientes, querosene de aviación, aceites combustibles (fuel oil), GLP y alcohol etílico). 86 La ley que instituye la CIDE se refiere específicamente al pago de subsidios a precios o al transporte de alcohol combustible, de gas natural y sus derivados y de derivados del petróleo. 87 MAPA - Plano Agrícola y Pecuario (PEP) - 2003/2004. 85 102 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Según la Secretaría de Presupuesto Federal88, la acción de financiamiento al stock de alcohol es implementada mediante la formalización de contratos de financiamiento entre la Unión, a través de la STN, y el Banco de Brasil S/A, destinando recursos a través de este banco, para el Programa de Financiamiento al Stock de Alcohol. El Banco de Brasil toma el financiamiento del Tesoro Nacional a la Tasa Media Selic y refinancia a las usinas, destilerías y cooperativas productoras de alcohol a la tasa prefijada para el programa (11,5% en 2004). La dotación presupuestaria del programa es de hasta R$ 500 millones, en su fase inicial, provenientes de la CIDE. El volumen financiable es de hasta el 60% de la cantidad física mantenida en stock por la contratante en la fecha de operación. El valor del financiamiento corresponderá al volumen del alcohol presentado como garantía del empréstito. La Ley 10.453 también amparó la reanudación del Programa de Igualación de Costos de Producción de Caña de Azúcar para la Región Nordeste que funcionó para las zafras 1998/99, 1999/00, 2000/01 y 2001/02 (esta última hasta el 31/12/01). Este programa pagaba un subsidio para compensar el mayor costo de producción de caña en el Nordeste con respecto a la región Centro-Sur. Otras medidas relacionadas tienen que ver con la llamada Ley de la Flota Verde (Ley 9.660 de junio de 1998), que establece que cualquier adquisición o sustitución de vehículos leves para componer la flota oficial, o locación de vehículos de propiedad de terceros para uso oficial solamente podrá ser realizada por unidades movidas a combustibles renovables. La actuación del Gobierno y el sector privado en la comercialización de alcohol combustible * El mercado brasileño de combustibles en general, y la comercialización de alcohol en particular, fue históricamente coordinado por el Gobierno Federal. Con la salida gradual del Estado de los mercados de combustibles, las actividades de producción y comercialización fueron siendo transferidas para la iniciativa privada. El Gobierno estuvo históricamente presente en el proceso de comercialización del alcohol. Pero, a lo largo del tiempo, esa participación se fue alterando. A inicios del PROÁLCOOL, existía la garantía de que el Gobierno adquiriría todo el alcohol producido dentro de las especificaciones y en los volúmenes autorizados por el IAA. Dicha garantía estaba a cargo de Petrobrás, siendo la estatal responsable por las fases de adquisición, colecta, mezcla, estoqueo y venta de alcohol a las distribuidoras. Posteriormente, la comercialización pasó a ser hecha por intermedio de la mesa de comercialización del Gobierno, basada en el plan de zafra del IAA. En esa mesa, el Departamento Nacional de Combustibles, el Sindicato de las Distribuidoras de Combustibles y Lubrificantes (SINDICOM) y el Sindicato de Productores de Alcohol decidían mensualmente las compras del producto, siendo los excedentes adquiridos por Petrobrás; y los productores vendían su producción en bases mensuales. Con el proceso de desregulación, la comercialización pasó a ser hecha sin considerarse los planes de zafra pero sí la disponibilidad de alcohol y la mesa de comercialización. Las disponibilidades mensuales de alcohol eran presentadas por las usinas y el SINDICOM presentaba el volumen de compras que era dividido entre la disponibilidad de cada productor para atender a la negociación. El derecho de comercialización de cada productor se determinaba en función de la disponibilidad para atender los pedidos de las distribuidoras (calculada considerando la velocidad de producción de cada unidad durante el correr de la zafra). Este procedimiento fue adoptado entre las zafras de 1993-94 y 1998-99. En medio de estos cambios en la comercialización, el Gobierno brasileño también adquirió alcohol para componer sus stocks. Esas compras se iniciaron en 1998 de acuerdo con las Resoluciones del Consejo Interministerial del Azúcar y del Alcohol (CIMA), que definían los volúmenes y el origen del producto. A partir de mayo de 1999, el sistema de compras, conjuntamente con las ventas de los stocks del Gobierno, pasó a ser realizado a través de licitaciones públicas. 88 Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión. Mapeo de la Acciones Presupuestarias Integrantes de la Propuesta Presupuestaria para 2003. 103 �Actualmente, las relaciones comerciales de compra y venta de alcohol se dan por medio de diferentes participantes del sector sucroalcoholero, conforme a la siguiente figura: Alcohol Brasil Mercado Externo Intermediarios Unidades productoras Licitaciones (Formación de Distribuidoras Grupos de Comercialización stocks) Licitaciones Gobierno Puestos de Reventa Las negociaciones, básicamente, son caracterizadas por operaciones en el mercado a la vista de combustibles. El uso de contratos con cantidades fijas y precios corregidos por indexadores, tales como los Indicadores de Precio de Alcohol Anhidro e Hidratado-CEPEA/ESALQ, está evolucionando rápidamente. Desde 1999, el Gobierno viene participando de la comercialización por medio de las licitaciones (leiloes), de compra y venta, que son realizadas por Petrobrás. También fue creada la empresa Brasil Álcool, con la finalidad principal de intermediar en las negociaciones de alcohol para el mercado externo, en tanto las corredoras intermedian en las negociaciones para el mercado interno. Además de la realización de licitaciones, la presencia del Gobierno federal en la comercialización del alcohol se mantiene a través de su responsabilidad en las decisiones referentes a las alteraciones de los porcentuales de mezcla de alcohol anhidro en la gasolina, por medio de Decretos de la Presidencia de la República. El Gobierno también participa activamente en el acompañamiento de la estructura de comercialización adoptada por el sector privado, para evitar la formación de cárteles. * Extraído de: Marjiotta - Maistro, M.C., AJUSTES NOS MERCADOS DE ÁLCOOL E GASOLINA NO PROCESSO DE DESREGULAMENTAÇAO. Escola Superior da Agricultura. USP. Sao Paulo. Julio de 2002. Instituciones de relevancia para el sector Conselho Interministerial do Açucar e do Álcool - CIMA El CIMA fue creado en 1997 y reestructurado en julio de 2000 por Decreto del Ejecutivo (DEC 3.546/2000)89. Su objetivo es deliberar sobre las políticas relacionadas con las actividades del sector sucroalcoholero, considerando, entre otros, los siguientes aspectos: 1) Adecuada participación de los productos de la caña de azúcar en la Matriz Energética Nacional; 2) Mecanismos económicos necesarios a la autosuficiencia sectorial; 3) Desarrollo científico y tecnológico. Al CIMA le compete aprobar los programas de producción y uso de alcohol etílico combustible, estableciendo los respectivos valores financieros unitarios y dispendios máximos. 89 El DEC 3.546/2000 revocó otros decretos como: el que creó a la Comisión Interministerial del Alcohol (CINAL), en el ámbito del MMyE (1993); el que transfería a dicho organismo al MICT (1995); y los de agosto de 1997 y septiembre de 1999, que también creaban al CIMA. 104 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Está integrado por lo siguientes Ministerios: o o o o Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento, que lo preside; Ministerio de Hacienda; Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior; y Ministerio de Minas y Energía. El Ministerio de Agricultura da apoyo administrativo para el funcionamiento del CIMA y ejerce la Secretaría Ejecutiva del Organismo, a través del Secretario Ejecutivo del MAPA, a quien le compete: a) preparar las reuniones del CIMA; b) coordinar y acompañar la ejecución de las deliberaciones y directrices fijadas por el CIMA; y c) coordinar grupos técnicos que se constituyesen para analizar y opinar sobre materias específicas. En materia decisoria, el Presidente del CIMA podrá actuar ad referéndum del Plenario, obtenida previamente la concordancia de los demás miembros. El CIMA debe deliberar por unanimidad de sus miembros. Fuente: MAPA Entre enero de 1998 y mayo de 2005 el CIMA ha emitido 33 Resoluciones, entre ellas se destacan90: a) las distintas disposiciones sobre el porcentaje de adición de alcohol anhidro combustible a la nafta, con la última estableciéndolo en un 25%; b) las vinculadas con la institución, modificaciones y establecimiento de condiciones para la ejecución del Programa de Financiamiento de Stocks de Alcohol Etílico Combustible; c) la institución del Programa de Igualación de Costos de Producción de la Caña de Azúcar del Nordeste; d) la constitución de algunos Grupos Interministeriales con objetivos determinados; e) algunas resoluciones más coyunturales, relacionadas con ventas de stocks gubernamentales o sobre la importación y adquisición de alcohol en la Región Nordeste; y f) el establecimiento, y posterior eliminación (1999), de subsidios a la producción de alcohol hidratado a los efectos de asegurar su competitividad con respecto a la gasolina A. Secretaria de Produçao e Agroenergia (SPAE) y Departamento de Açúcar e Agroenergía (Ministerio de Agricultura, Pecuária e Abastecimento) La Secretaría de Producción y Agroenergía (ex Secretaría de Producción y Comercialización) es un Órgano Específico Singular del MAPA. Este organismo consta de dos departamentos, el Departamento del Café y el Departamento de Azúcar y Agroenergía (ex Departamento de Azúcar y Alcohol). 90 El listado detallado de las Resoluciones del CIMA y de su Secretaría Ejecutiva puede obtenerse en http://www.agricultura.gov.br/pls/portal/docs/PAGE/MAPA/CAMARAS_CONSELHOS/CONSELHO_INTER_ACUCAR/NORMAS_LE GISLACAO.PDF 105 �A la SPAE le compete: o Contribuir para la formulación de la política agrícola en lo que se refiere a las producciones cafetera, sucroalcoholera y agroenergética. o Formular, supervisar y evaluar políticas, programas y acciones para los sectores cafetero, sucroalcoholero y agroenergético. o Proveer los servicios de secretaría ejecutiva del CDPC y del Consejo Interministerial del Azúcar y el Alcohol (CIMA). o Proponer acciones y participar de discusiones sobre los temas de su competencia, en articulación con los demás órganos del Ministerio. o Promover la implantación de los sistemas de gerenciamiento de las actividades de la Secretaría y actualizar la base de datos con informaciones técnico-operacionales y estratégicas. o Proponer la programación y acompañar la implementación de capacitación y entrenamiento de recursos humanos y colaboradores, en la atención a las demandas técnicas específicas. o Auxiliar al Ministro de Estado en la definición de las directrices y en la implementación de acciones del Ministerio. o Subsidiar la Asesoría de Gestión Estratégica con informaciones específicas necesarias a la operacionalización del planeamiento estratégico del Ministerio. o Ejercer otras atribuciones que le fueran concedidas por el Ministro de Estado. Mientras que al Departamento de Azúcar y Agroenergía le compete: 106 o Contribuir a la formulación de las políticas públicas relativas al sector cañaveral y a la agroenergía. o Planificar, coordinar, controlar y evaluar la ejecución de las acciones gubernamentales y programas concernientes a los segmentos productivos de la caña de azúcar y del azúcar, del alcohol y demás materias primas de origen agrícola cuando estuviesen destinadas a la fabricación de combustibles y a la generación de energía alternativa. o Acompañar, de forma sistemática, el comportamiento de la producción y de la comercialización de la caña de azúcar, del azúcar, del alcohol y demás materias primas agroenergéticas, destinadas a la fabricación de combustibles y a la generación de energía, y proponer medidas para garantizar la regularidad del abastecimiento interno. o Desarrollar estudios e investigaciones buscando contribuyendo en la formulación de planes y programas relativos a la caña de azúcar, al azúcar, al alcohol y a las demás materias primas agroenergéticas. o Asesorar en los asuntos vinculados al CIMA. o Formular propuestas y participar de las negociaciones de acuerdos, tratados o convenios internacionales concernientes a los temas relacionados a la cadena productiva de la caña de azúcar, como así también a los sectores del alcohol y la agroenergía, en articulación con las demás unidades organizacionales del Ministerio. o Coordinar la elaboración, promover la ejecución, acompañamiento y evaluación de los programas y acciones del Departamento. �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Agencia Nacional do Petróleo, Gas Natural e Biocombustiveis (ANP) La Agencia Nacional del Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles (ANP), creada por la Ley Nº 9.478 (modificada por la Ley Nº 11.097), es el órgano regulador de la industria del petróleo, gas natural, sus derivados y biocombustibles. Institucionalmente es una entidad integrante de la Administración Federal, vinculada al Ministerio de Minas y Energía (MME) y sometida a un régimen autárquico especial. La finalidad de la ANP es promover la regulación, la contratación y la fiscalización de las actividades económicas que integran la industria del petróleo, del gas natural y de los biocombustibles, cabiéndole, entre otras funciones: o Implementar, en su esfera de atribuciones, la política nacional del petróleo, gas natural y biocombustibles, en los términos de los principios y objetivos de la política energética nacional, con énfasis en la garantía del abastecimiento de derivados de petróleo, gas natural y sus derivados, y de biocombustibles en todo el territorio nacional, y en la protección de los intereses de los consumidores, en cuanto a precio, calidad y oferta de los productos. o Autorizar la práctica de las actividades de refinación, procesamiento, transporte, importación y exportación, en la forma establecida en la Ley Nº 9.478 y su reglamentación. o Fiscalizar directamente, o mediante convenios con órganos de los Estados y del Distrito Federal, las actividades integrantes de la industria del petróleo, del gas natural y de los biocombustibles, como así también aplicar las sanciones administrativas y pecuniarias previstas por ley, reglamento o contrato. Fuente: MME o Hacer cumplir las buenas prácticas de conservación y uso racional del petróleo, gas natural, sus derivados, y biocombustibles y de preservación del medio ambiente. o Estimular la investigación y adopción de nuevas tecnologías en la exploración, producción, transporte, refinación y procesamiento. o Organizar y mantener el acervo de las informaciones y datos técnicos relativos a las actividades reguladas de la industria del petróleo, del gas natural y de los biocombustibles. 107 �o Fiscalizar el adecuado funcionamiento del Sistema Nacional de Stocks de Combustibles y el cumplimiento del Plan Anual de Stocks Estratégicos de Combustibles (art. 4º de la Ley Nº 8.176, feb. de 1991). o Regular y autorizar las actividades relacionadas con el abastecimiento nacional de combustibles, fiscalizándolas directamente o mediante convenios con otros órganos de la Unión, Estados, Distrito Federal o Municipios. o Regular y autorizar las actividades relacionadas a la producción, importación, exportación, almacenaje, estoqueo, distribución, reventa y comercialización de biodiesel, fiscalizándolas directamente o mediante convenios con otros órganos de la Unión, Estados, Distrito Federal o Municipios. o Exigir de los agentes regulados el envío de informaciones relativas a las operaciones de producción, importación, exportación, refinación, procesamiento, tratamiento, procesamiento, transporte, transferencia, almacenaje, estoqueo, distribución, reventa, destinación y comercialización de productos sujetos a su regulación. o Especificar la calidad de los derivados del petróleo, gas natural y sus derivados, y de los biocombustibles. Secretaria de Petróleo, Gás Natural e Combustíveis Renováveis y Departamento de Combustíveis Renováveis La Secretaría de Petróleo, Gas Natural y Combustibles Renovables depende directamente del Ministro de Minas y Energía. Entre sus competencias91 se encuentran las siguientes: 91 o Formular propuestas para la elaboración de planes plurianuales para los sectores de petróleo, gas natural y combustibles renovables (CR), monitoreando, evaluando y ajustando su ejecución y resultados. o Monitorear, evaluar y proponer medidas preventivas y correctivas, buscando garantizar la adecuada participación de los derivados del petróleo, del gas natural y de los CR, en la matriz energética nacional. o Monitorear y evaluar el funcionamiento y desempeño de los sectores de petróleo, gas natural y CR, como así también de las instituciones responsables por ellos, promoviendo y proponiendo las revisiones, actualizaciones y correcciones de los modelos en curso. o Interactuar con las agencias reguladoras, las entidades públicas vinculadas, las concesionarias públicas y privadas y demás entidades de los sectores de petróleo, gas y CR, orientando en cuanto a las políticas aprobadas, en el ámbito del Ministerio. o Monitorear y evaluar, en conjunto con las agencias reguladoras e instituciones competentes, las condiciones y la evolución de los abastecimientos de petróleo, gas natural y CR, como así también la satisfacción de los consumidores. o Promover, desarrollar y ejecutar acciones y medidas preventivas y correctivas, buscando garantizar el abastecimiento satisfactorio de dichos productos. o Coordinar y promover programas de incentivos y acciones, buscando la atracción de inversiones y negocios para estos sectores. Establecidas en el Decreto Nº 5.267, del 9/11/2004, que aprueba la estructura del MME. 108 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 o Monitorear y estimular actividades de investigación y desarrollo tecnológico en los sectores. o Establecer directrices operacionales y sistemáticas de concesión para el sector, decidiendo sobre su ejecución directa o sometiendo al Ministro de Estado propuesta de delegación de las actividades de concesión al órgano regulador del sistema. o Funcionar como núcleo de gerenciamiento de los programas y proyectos en su área de competencia. La estructura de la Secretaría está conformada por cuatro Departamentos, entre ellos el de Combustibles Renovables, al que le compete: o Monitorear y evaluar, en conjunto con las instituciones gubernamentales, agencias reguladoras y demás instituciones competentes, las condiciones de producción, utilización y la evolución del abastecimiento de combustibles renovables (CR). o Promover, desarrollar y ejecutar acciones y medidas preventivas y correctivas buscando garantizar el abastecimiento satisfactorio de CR en el país, como así también su adecuada participación en la matriz energética. o Promover la inserción de nuevos CR en la matriz energética. o Promover, acompañar y supervisar la adecuada utilización de los recursos destinados al fomento de la utilización de los CR. o Coordinar y promover programas, incentivos y acciones buscando la atracción de inversiones para el sector de CR. o Monitorear, estimular y apoyar actividades de investigación y desarrollo tecnológico en el sector de CR. o Interactuar con las instituciones guberna- mentales, agencias reguladoras y demás entidades envueltas con el sector de CR. 109 �110 �IV. ASPECTOS TECNOLÓGICOS DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN LA ARGENTINA Y BRASIL Documento elaborado por el Instituto de Ingeniería Rural (IIR) del INTA, en el marco del Estudio conjunto realizado por la SAGPyA y la Oficina del IICA en la Argentina sobre“Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil” Participantes Ing. Agr. Jorge A. Hilbert, Director IIR Ing. Luis Panicelli , Becario IIR �IV. ASPECTOS TECNOLÓGICOS DE LOS BIOCOMBUSTIBLES EN LA ARGENTINA Y BRASIL IV.1 Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en la Argentina1 IV.1.a. Biodiesel 1.1. Escalas de producción Se pueden distinguir tres escalas factibles de producción: • Pequeñas (hasta 5000 toneladas por año) Ventajas: Baja inversión (US$ 18.000 a US$ 30.000). Posibilidad de autoconsumo. Desventajas: Alto costo en el control de calidad y problemas en la estandarización del combustible. Alto costo del manejo de efluentes (glicerol y agua de lavado). Alto costo en la implementación de las medidas de seguridad. Dificultad para controlar las ventas fuera del mercado formal. • Medianas (entre 5000 y 33.000 toneladas por año) Ventajas: Disminución de los costos operativos. Posibilidad de refinar el glicerol para obtener glicerina de alta pureza para farmacopea y cosmética, en los volúmenes de producción en torno a 33.000 tn/año. Posibilidad de comercialización del Biocombustible y sus subproductos. Menor incidencia de los costos surgidos por el control de calidad, del manejo de efluentes y de la implementación de las medidas de seguridad. Desventajas: Poca capacidad en la negociación en los precios de los insumos (aceite vegetal). Mayor riesgo debido a la volatilidad de los granos y aceites. • Grandes (mayores a 33.000 toneladas por año) Ventajas: Mayor escala de producción que implica menor incidencia de los costos operativos en la puesta en marcha de la planta. Obtención de glicerina de alto valor comercial. Mayor capacidad de negociación para la obtención de menores precios en los insumos. Posibilidad de ser elegibles para la obtención de Bonos de Carbono (Protocolo de Kyoto). Mayor rentabilidad por economías de escala. Desventajas: Alta inversión (8 a 12 millones de dólares). Alto riesgo por volatilidad de precios de granos y aceites. 1.2. Estándares de calidad nacionales y criterios de su desarrollo e implementación. Argentina posee por medio del IRAM (Instituto Argentino de Racionalización de Materiales) una norma con el número 6515-1, que establece los estándares de calidad del biodiesel. La misma basa su sustento en estándares de calidad aprobados en el mundo. Por otra parte, la Secretaría de Energía mediante Resolución 129/2001 estableció los requisitos de calidad mínimos que debe poseer el biodiesel. Su definición deja fuera los productos provenientes de fuentes no vegetales, aspecto que debe ser corregido. 1 Los puntos 1.1 a 1.5. de esta sección han sido elaborados por la Dirección de Agricultura de la SAGPyA. 112 �INTA - Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en el Estudio SAGPyA-IICA: Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 1.3. Reglamentaciones y habilitación La Secretaría de Energía, mediante las resoluciones 419/1998 y 1102/2004, regula las empresas que se quieran inscribir en el registro nacional de “Empresas Refinadoras y Comercializadoras”, y “Bocas de Expendio de Combustibles”, respectivamente. Para la habilitación son necesarios varios documentos que la Secretaría exige para estar inscriptos. 1.4. Aspectos ambientales El consumo de biocombustibles disminuye las emisiones de dióxido de carbono (CO2) a la atmósfera, principal causa del efecto invernadero que produce el calentamiento global, como así también las emisiones de azufre y componentes aromáticos cancerígenos. La combustión de 1 tonelada de gasoil de petróleo libera aproximadamente 3 toneladas de CO2, y la combustión de 1 tonelada de biodiesel libera prácticamente la misma cantidad. Sin embargo, debido a que el proceso de fotosíntesis del cultivo toma CO2 del ambiente, el reemplazo de gasoil por el biodiesel reduce la emisión neta de CO2 a un tercio. Es decir que una planta de biodiesel que produce 40.000 toneladas de combustible por año, ayudaría a prevenir la emisión de alrededor de 80.000 toneladas de CO2. Esto último hace que los proyectos de biodiesel sean elegibles para obtener bonos de carbono según el Protocolo de Kyoto, que compromete a los países industrializados, a reducir para el año 2012 un 5% sus emisiones de CO2 respecto de los niveles registrados en 1990. La generación de bonos de carbono (reducción de emisiones certificadas) Reducción de emisiones gaseosas al utilizar B100 y B20 en relación al gasoil de proyectos de biodiesel en la Argentina, podría ayudar a satisfaTipo de Emisión B100 B20 cer parte de la demanda internaDióxido de carbono CO2 -66% -13% cional de créditos de aquellos Total de hidrocarburos no quemados -93% -30% países que los necesitan para Monóxido de carbono (CO) -50% -20% cumplir con sus objetivos de rePartículas sólidas -30% -22% ducción de emisiones bajo el TraAzufre -100% -20% tado. De esta manera, el país PAH Hidrocarburos aromáticos polinucleados -80% -13% podría surgir como una de las NPAH (nitratos de PAH) -90% -50% primeras naciones identificadas Smog (Potencial de formación) -50% -10% como “sembrando para energía” y, Fuente: Empresa Grutasol S.A. al mismo tiempo, contribuyendo a la mitigación del calentamiento de la Tierra. Emisiones: En el cuadro se detallan los resultados de la evaluación al comparar las emisiones gaseosas del biodiesel puro (B100) con el B20 respecto al gasoil. Es biodegradable en un 85-88% en 28 días, valor que representa una velocidad cuatro veces mayor que la del gasoil. La toxicidad en agua: Se ha considerado insignificante su toxicidad en agua según la clasificación del Registry of the Toxic Effect of Chemical Substances (Department of Health and Human Services, Center for Disease Control and Prevention EE.UU.). 1.5. Aspectos de seguridad Las “Normas de seguridad para el expendio de combustibles por surtidor” se encuentran regidas por el Decreto 2407/1983. Su transporte y almacenamiento resulta más seguro que el de los petroderivados, ya que posee un punto de ignición más elevado. El biodiesel puro posee un punto de ignición de 148° C contra los escasos 51° C del gasoil. 113 �Por otro lado, el almacenamiento en grandes tanques puede presentar problemas si el producto no es lo suficientemente puro (presencia de metanol y glicerina). Por razones de seguridad, el flash point debe mantenerse por encima de 55 grados centígrados. El biodiesel de colza puro tiene un flash point de 167 grados, pero con un 0,5% de metanol residual se reduce a 35° C, y un 1% de metanol residual lo reduce a 25° C. Los surtidores deberán estar claramente identificados, y las empresas productoras y comercializadoras registradas tendrán que cumplir con todas las normas de seguridad vigentes para el traslado, distribución y despacho de combustibles. Este es un aspecto que se debe tener muy en cuenta para evitar la distribución de combustibles de otros orígenes o adulterados con el nombre de biodiesel. 1.6. Logística de distribución y comercialización Según lo establecido en el proyecto de ley, todo combustible líquido caracterizado como gasoil o diesel oil, que se comercialice dentro del territorio nacional, deberá ser mezclado por la destilería o refinería de petróleo, importadora o comercializadora de derivados de petróleo en primera etapa, con la especie de biocombustible denominada. 1.7. Ensayos en tractores agrícolas. Resultados y conclusiones El Instituto de Ingeniería Rural del Centro de Investigación de Agroindustria del INTA viene desarrollando ininterrumpidamente ensayos de validación de diferentes tipos de biodiesel en tractores agrícolas. Se programaron una serie de determinaciones sobre tractores representativos del mercado argentino, a fin de obtener el rendimiento comparativo del biodiesel en forma pura y al 20% y gasoil , bajo las diferentes condiciones simuladas de operación encontradas en el trabajo normal a campo de los tractores agrícolas haciendo uso de los laboratorios de alta precisión. Se realizaron también ensayos a campo mediante dinamómetros portátiles a fin de evaluar el compor tamiento del biodiesel en diferentes tipos de tractores en operación a campo. a) Ensayos en laboratorios centrales de Castelar Objetivos: Determinación de la potencia y par motor. Determinación de los consumos horarios y específicos. Respuesta del motor bajo diferentes niveles de carga y posición del acelerador. Materiales y métodos: Características de los tractores ensayados Los tractores abarcaron diferentes potencias y tipos de motores incluyendo refrigeración por aire y agua, inyección por bomba inyectora y por inyector bomba, lo cual implica cubrir la tecnología de motores presente en la Argentina. Equipo de laboratorio: El laboratorio de tractores del Instituto de Ingeniería Rural de Castelar está provisto de un equipo dinamométrico Shenk W 700 que posee un sistema de frenado por inducción electromagnética, de muy alta precisión. La exactitud de este equipamiento permite efectuar determinaciones puntuales en todo el campo de aplicación del tractor a ensayar. Los parámetros se mantienen estables por medio de un controlador electrónico de última generación. 114 �INTA - Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en el Estudio SAGPyA-IICA: Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 El tractor es comandado a distancia mediante un actuador electromecánico digital que permite posicionar el acelerador en cualquier punto, posibilitando el estudio del comportamiento del motor en todas las posiciones de la cremallera de la bomba inyectora. Se cuenta con sensores a distancia para monitorear en forma permanente durante el ensayo las temperaturas de combustible, aire de admisión, refrigeración, presiones de admisión y escape. Paralelamente se monitorean las condiciones ambientales definidas por la temperatura, humedad y presión atmosférica. La determinación de los consumos de combustible, son efectuados por un equipamiento especial KGV de origen Alemán. Este dispositivo esta provisto de dos columnas unidas por una membrana “VITON” de alta sensibilidad a las variaciones de densidad del combustible. Mediante sensores fotoeléctricos y válvulas solenoides, un controlador central mide el tiempo del consumo por medio del desplazamiento de un líquido especial, cuya baja sensibilidad a la temperatura (0,105 %/K) es compensada por la dilatación del tubo de plexiglass. El equipamiento descripto, único en Latinoamérica, cumple con las más exigentes normas internacionales vigentes a nivel mundial para ensayos de tractores establecidas por la OCDE, en su red de laboratorios especializados de Europa, Asia y Norteamérica. Normas de ensayo empleadas: Para efectuar un completo análisis de la prestación de los combustibles, se utilizaron las normas nacionales e internacionales vigentes para los ensayos de tractores agrícolas a la toma de potencia. IRAM 8005-1 1995 Tractor agrícola. Ensayo a la toma de potencia. ISO 789/I/90 Agricultural tractors - test procedures - Part 1 power test for power take off 1990. OECD Standard code for the official testing of agricultural tractor performance. (Organization for economic cooperation and development). Las normas citadas establecen un ensayo de potencia máxima a la toma de potencia de dos horas continuas de duración, durante los cuales los parámetros de prestación no deben variar más de un 2%. En forma continuada y sin interrupción, se efectuaron ensayos con cargas parciales con el acelerador en su máxima posición, repitiéndose el procedimiento para el régimen normalizado de la toma de potencia. Finalmente se recorrió toda la curva de respuesta del motor, desde el nivel de par máximo hasta la condición sin carga. A los ensayos establecidos por las normas citadas, se adicionaron para estos estudios especiales la determinación de los parámetros de respuesta del motor en diferentes puntos del acelerador. Partiendo de regímenes máximos fijados por diferentes posiciones del acelerador (incrementos de 200 a 250 rpm) se procedió a cargar el motor con demandas crecientes de 300 Nm, relevándose todos los parámetros de respuesta en los puntos preestablecidos. La finalidad de este procedimiento fue estudiar el patrón de comportamiento del tractor en todo su campo de aplicación. La totalidad de las pruebas efectuadas fueron realizadas sin interrupción, con una duración total de ensayo por combustible de aproximadamente siete horas. 115 �Caracterización de los combustibles empleados: Se realizó una evaluación de propiedades de muestras de biodiesel, gasoil y la mezcla B20 de los productos citados. Se determinaron las características indicadas en las especificaciones de las normas nacionales, a fin de verificar su cumplimiento y un conjunto de propiedades de la mezcla B20, a los efectos de determinar su factibilidad de uso. Basado en los resultados obtenidos, debe señalarse que algunas propiedades de los biodiesel se encontraron fuera de especificación. En efecto, la viscosidad, contenido de azufre, contenido de agua, número de cetano, punto de inflamación y el contenido de metales Na y K no cumplían en algunos casos con los valores límites definidos en la especificación europea EN 14241 ASTM D 6751 IRAM 6515-1 para este producto. Asimismo, inflamación, cetano, y contenido de agua están fuera de lo establecido por la Secretaría de Energía; y la viscosidad, muy cerca del máximo admitido. Todo ello seguramente está indicando un pobre grado de refinación de algunas muestras de biodiesel analizadas. El bajo punto de inflamación sería un indicador de presencia de restos de alcohol de proceso. A pesar de lo indicado arriba, la baja calidad del biodiesel en determinados casos no afectó a las mezclas B20, la cual cumple con la especificación fijada para el agrodiesel. Sin embargo, es importante tener en cuenta que el uso de un biodiesel fuera de especificación implica un no reconocimiento de la garantía por parte de los fabricantes de los vehículos en caso de plantearse un reclamo por fallas de funcionamiento. Presentación de los resultados: En los cuadros específicos se ha volcado la totalidad de la información de cada uno de los ensayos realizados. Se trazaron las curvas de potencia, par motor, consumo horario y específico a carga máxima en forma comparativa entre los combustibles. Finalmente, en gráficos de columnas se exponen los resultados obtenidos de cada uno de los parámetros, seleccionando las situaciones más representativas de funcionamiento del motor. TEMPERATURAS MEDIAS Retorn. comb. Airevadm. Comb. bomb Aire refrigeración Agrodiesel 36.5 18.6 30.5 B100 41.6 21.9 35.1 B20 41.9 21.5 36.3 Aceite Escape Pres amb. Humedad % 110.8 99.5 541.0 100.4 47.6 117.5 118.5 509.0 99.9 53.4 122.2 115.8 551.3 96.5 63.4 ENSAYO DE POTENCIA MÁXIMA 2 HORAS (VALORES A LA TOMA DE POTENCIA 540 RPM). Tractor Combustible Par Nm Potencia kW Cons.l/h g/Kwh Deutz AX 120 Gasoil 1162.5 77.3 22.0 243.3 Deutz AX 120 B100 1117.2 73.8 23.2 279.9 3.90 4.61 -5.45 -15.02 Diferencias % Deutz AX 120 Gasoil 1162.5 77.3 22.0 243.3 Deutz AX 120 B20 1139.0 75.3 23.6 270.6 2.02 2.65 -7.27 -11.23 Diferencias % 116 �INTA - Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en el Estudio SAGPyA-IICA: Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Las diferencias encontradas para potencia y par motor a potencia máxima son superiores a los valores hallados en la bibliografía para este tipo de combustibles en motores sin modificar. La mezcla B20 tuvo un comportamiento intermedio entre el gasoil y el B100 con diferencias de potencia que difícilmente puedan ser apreciadas en las tareas normales de campo. Los incrementos en el consumo horario registrado fueron de mayor magnitud y pueden ser atribuidos a diferencias en el poder calorífico y a las variaciones de viscosidad y densidad que afectarían el buen quemado del combustible. Las mayores diferencias estuvieron dadas en el rendimiento de los tres combustibles manifestado por el consumo específico. ENSAYO DE CARGA VARIABLE: RESULTADOS PROMEDIO DE LA ZONA DE ACCIÓN DE REGULADOR Tractor Combustible Par Nm Potencia kW Cons. l/h g/Kwh Deutz AX 120 Gasoil 606.7 40.6 13.1 280.9 Deutz AX 120 B 100 584.4 39.0 14.3 334.9 3.68 3.86 -10 -19.22 Diferencias % Deutz AX 120 Gasoil 606.7 40.6 13.1 280.9 Deutz AX 120 B 20 597.4 41.0 13.7 300.4 1.53 -0.94 -5.38 -6.95 Diferencias % Si se toma en cuenta el conjunto de situaciones de trabajo, representadas por el promedio de las prestaciones del tractor en el ensayo a carga variable con máximo acelerador, se aprecia que las diferencias en potencia y par motor se reducen, no así con los consumos horarios y específicos. Las curvas de prestación del motor (par motor y potencia) indican diferencias entre los tres combustibles que se mantienen a lo largo de todo el campo de funcionamiento a plena carga. Estas variaciones también pueden apreciarse en las curvas de consumo horario y específico, si bien la escala hace difícil la diferenciación. Los resultados obtenidos en los ensayos de isoconsumo con diferente posición del acelerador y carga variable muestran una constancia en las diferencias encontradas entre los tres combustibles ensayados. En todos los casos el consumo menor correspondió al gasoil seguido por el B20. Para el caso de las representaciones de cargas crecientes con posiciones constantes del acelerador se debe tener en cuenta que con el biodiesel no se pudo alcanzar los 1300 Nm y los valores graficados corresponden a 1250 Nm (de allí la diferente tendencia en estas columnas). Los gráficos de temperaturas (gases de escape, aire de refrigeración, combustible alimentado y de retorno) muestran como tendencias generales mayores valores para el gasoil seguido por el B20 y el B100. En ciertos sectores las curvan se cruzan, o existen pocas diferencias. Conclusiones: 9 Se observaron diferencias en los parámetros característicos del motor atribuibles a los distintos combustibles utilizados. 117 �9 9 9 9 9 Las diferencias detectadas en potencia, par motor y consumos deben ser tenidos en cuenta a la hora de estudiar la utilización a campo de las diferentes alternativas valorando su incidencia económica final. Las diferencias encontradas se mantuvieron constantes en todos los campos de aplicación del tractor. Se recomienda efectuar pruebas de larga duración en las cuales se pueda monitorear el efecto de la utilización del biodiesel sobre aceites de cárter, filtros de aceite y combustible, y comportamiento general de los motores tras un uso prolongado de cada producto. Debería encararse un estudio de niveles de contaminación y emisión comparativos a fin de monitorear debidamente este aspecto. Durante las pruebas es evidente el fuerte olor dejado por la combustión del B100 o el B20. No se evidenciaron diferencias en el arranque en frío entre los diferentes combustibles. b) Ensayos a campo en laboratorios móviles: A lo largo de los últimos cuatro años se han realizado diversas acciones de verificación de comportamiento de biodiesel en tractores de productores en operación en diferentes regiones del país. Para las determinaciones dinamométricas se empleó un freno eléctrico Froment con control electrónico. Este equipo permite obtener diferentes niveles de par motor, régimen de funcionamiento y potencia por medio de su acople a la toma de potencia. Dicho equipo se complementó con un sensor de consumo de combustible electrónico por desplazamiento que permitió, en cada una de las condiciones, determinar el consumo horario y específico. Para la realización de los ensayos se siguieron las recomendaciones de las normas nacionales e internacionales vigentes para los ensayos de tractores agrícolas a la toma de potencia. IRAM 8005-1 1995 Tractor agrícola. Ensayo a la toma de potencia. De la norma citada se seleccionó la determinación de la curva de prestación en la máxima posición del acelerador. Se efectuaron primeros ensayos con los tractores operando con un gasoil convencional que fue caracterizado químicamente y con biodiesel en forma pura B100. Tractor Zetor 1340I Potencia máxima Par máximo 0 Cons. l/h - 0.3 g/kwh 4.8 7.7 Deutz Fahr FX 80 - 3.1 - 6.8 2.6 6.2 Agco Allis 6.85 - 2.9 - 3.1 2.8 10.1 John Deere 5410 - 11 - 3.1 1.2 8.7 John Deere 3420 -2 - 6.5 2.7 4.6 Massey Ferguson 1195 S - 2.4 - 0.4 4 7 Valmet 180 - 4.1 -7 3.5 15.8 -7 3.5 15.8 - 4.28 3.14 9.49 Deutz Fahr AX120 Promedio - 3.70 Conclusiones: 9 9 9 118 Las diferencias detectadas en potencia, par motor y consumos se corresponden con los hallados en la bibliografía internacional. Los tractores ensayados presentaron comportamientos similares en las diversas pruebas realizadas, evidenciándose una mayor presencia de humo de escape al emplear biodiesel. El uso en mezclas reduciría las diferencias encontradas. �INTA - Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en el Estudio SAGPyA-IICA: Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 c) La tecnología de los motores y el biodiesel Para que un nuevo combustible pueda utilizarse válidamente, cualquiera que sea el tipo de motor considerado, se necesita que su empleo: • • • • • • obligue a nulas o mínimas modificaciones en el motor; no ocasione una significativa reducción de la potencia o limitaciones en las condiciones de empleo; requiera bajas inversiones en el proceso de sustitución; pueda estar disponible a corto plazo; garantice un balance energético con saldo positivo; y llegue al mercado con un precio que sea competitivo con el del combustible al que sustituye. En la búsqueda de una mejor adaptación de los aceites vegetales a los motores, haciéndolos similares en su comportamiento al del gasoil, se ha encontrado que la transesterificación constituye una buena solución, ya que la viscosidad del éster es menos de dos veces superior a la del gasoil, frente a las 10 - 20 veces a la del aceite vegetal crudo. Para alguno de los ésteres, como el éster metílico de aceite de colza (EMC): • • • se consiguen valores de viscosidad a 20º C que satisfacen las normas establecidas para el gasoil, aunque la variación de la viscosidad es diferente, con una fuerte caída de ésta con el aumento de la temperatura; el comportamiento a baja temperatura es ligeramente peor que el del gasoil; y el número de cetano es relativamente más elevado que el del gasoil. Esto explica la rápida difusión que tiene el éster metílico de aceite de colza en Europa y de soja en los Estados Unidos, y algo parecido puede suceder con el de otras oleaginosas en diferentes partes del mundo, aunque la implantación del sistema lleve mayor retraso. También existe la posibilidad de recurrir a los ésteres obtenidos con alcohol etílico, aunque en estos casos el proceso de producción es más complejo y se obtienen biocombustibles algo menos estables que con metílico. Actualmente estos procesos están bajo exhaustivo estudio y mejora en varias universidades y centros de investigación de Brasil. d) Comportamiento del biodiesel en los motores Partiendo de la base de que interesa, en una primera fase, buscar biocombustibles que puedan adaptarse a los motores actuales sin apenas modificación de éstos, se necesita ver el efecto de los biocombustibles: • • • en el comportamiento de los motores que los utilizan, a corto y a largo plazo; en la composición de las emisiones en forma de gases de escape; y sobre los materiales con los que están en contacto; así como las posibilidades de almacenamiento y conservación de los biocombustibles. Sobre la base de la obtención industrial de aceite de colza esterificado con alcohol metílico se comercializan en la actualidad los denominados "biodiesel", originario de Austria, y "diester", de origen francés, que se vienen utilizando por flotas de vehículos para servicio público en distintas ciudades europeas. Las experiencias más prolongadas realizadas en Europa corresponden a Austria, Suiza y Francia. En Austria se han seguido dos líneas paralelas: la obtención de metilester de colza en cooperativas de los propios agricultores con objeto de conseguir unos combustibles que pudieran utilizar en sus tractores, y la obtención "industrial" que ha permitido la comercialización del biodiesel, orientándose de manera especial a su empleo como carburante de motores de vehículos que tienen que circular en grandes núcleos de población (autobuses y taxis) así como su mezcla extensiva en todo el parque automotor. 119 �La utilización del biodiesel en los propios tractores agrícolas de los agricultores que lo producen ha hecho que algunos fabricantes de tractores, y de manera especial el grupo Same+Lamborghini+Hurlimann, se hayan preocupado en adaptar sus motores a este combustible, de manera que puedan funcionar indistintamente con gasoil o con biodiesel. El proyecto de desarrollo del grupo S+L+H se inició en 1980 sobre la base de motores de la serie 1000, con cilindradas unitarias de 1 litro (diámetro 100 mm y carrera de 115,5 mm), con 3, 4 y 6 cilindros en línea, tanto refrigerados por agua como por aire/aceite. A lo largo de la experiencia se han procurado resolver los problemas que afectan a: • • • • la reducción de las prestaciones; la dilución del aceite; la compatibilidad de los diferentes materiales con el biodiesel; y los depósito de carbón en las válvulas. - Pérdida de potencia y efectos sobre el consumo de combustible La puesta a punto de los motores le ha permitido al grupo S+L+H sacar al mercado, como productos de serie, unos tractores con motores en los que la pérdida de potencia producida con el empleo de biodiesel se mantiene alrededor del 3,5%, sin que en ningún caso se supere el 5%, lo cual se ha realizado modificando el sistema de inyección de manera que: • • incremente por sí mismo la cantidad inyectada; y anticipe un grado la inyección en condiciones de par máximo y hasta dos grados en condiciones de potencia máxima. Las presiones de combustión pico con el biodiesel están muy cerca de las que se alcanzan con el gasoil, por lo que el motor trabaja con la misma carga mecánica. El laboratorio suizo de FAT ha publicado diferentes ensayos realizados sobre tractores Same, Steyr y John Deere y sobre autobuses con motor Mercedes, utilizando gasoil y éster metílico de colza (EMC), sin que sufrieran ningún tipo de transformación al cambiar de combustible. Se han efectuado pruebas de duración superando las 800 horas de uso sobre diferentes marcas de tractores en las curvas características de los motores, tanto con gasoil como con EMC: al principio y al fin del período se observaron pequeñas variaciones en la potencia desarrollada, que, por ejemplo, en el caso del motor Mercedes es de una caída del 3% cuando trabaja con EMC. El consumo específico aumenta en todos los casos cuando se utiliza EMC alrededor del 12%, lo cual se produce sin que se hayan realizado modificaciones en el caudal inyectado por la bomba, lo que es debido en parte a que el poder calorífico del EMC es un 6,8% menor que el del gasoil y que, por otra parte, la mayor viscosidad del EMC hace que se reduzcan las pérdidas por fuga, aumentando la presión de alimentación. Cada vez es más estricta la reglamentación que se aplica a las emisiones de gases de escape de los vehículos que circulan por las vías públicas. Los ensayos se realizan con los motores a plena carga y a diferentes regímenes de funcionamiento. Los niveles de humos de escape producidos con EMC en comparación con el gasoil sobre la base de los ensayos realizados por la FAT indican que la emisión de humos se reduce entre un 14 y un 65%, con un valor medio próximo al 50%, con niveles muy por debajo de los límites legales establecidos. En lo que corresponde a la emisión de gases nocivos (CO, CH y NOx) las diferencias son poco significativas, sobre la base de realizar los ensayos según establece el Reglamento de la ECE, aunque éste no sea de aplicación para los tractores agrícolas. 120 �INTA - Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en el Estudio SAGPyA-IICA: Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Regulando el comienzo de la inyección se puede reducir notablemente la emisión de NOx, pero esto tiene como consecuencia un aumento del consumo de combustible (tanto de gasoil como de EMC) y el consiguiente aumento de la emisión de CH. Así, con el motor Mercedes, modificando en tres grados el principio de la inyección se consigue una reducción del 27% del NOx emitido con unos aumentos del 11% de CH y del 1,7% del consumo de combustible. Más recientemente se ha introducido en la legislación de algunos países el control de emisión de partículas susceptibles de ser recogidas por filtración a la temperatura de 52º C. Se distinguen esencialmente las partículas no solubles, como el polvo de carbón, y las solubles, como las procedentes de los hidrocarburos no quemados. Con menores niveles de humos emitidos con EMC es lógico que se produzca menor nivel de emisión de partículas a la atmósfera. Por otra parte, se encuentra que la relación entre partículas solubles e insolubles es totalmente diferente entre el gasoil y el EMC. Así, con el gasoil las partículas solubles son el 10 - 15% mientras que con el EMC se aproximan al 60 - 70%. La fracción de partículas solubles son fácilmente degradables mediante oxidación en un catalizador, al igual que los hidrocarburos gaseosos y el monóxido de carbono, pero no se puede utilizar en motores diesel por la formación de ácido sulfúrico producido por la oxidación del azufre presente en el gasoil y por la formación de vapor de agua. Esto no sucede con el EMC, que está libre de azufre, y la eficacia del empleo del catalizador se pone de manifiesto en la figura 6. En consecuencia, con el EMC se pueden utilizar catalizadores en los motores diesel, que en el caso de gasoil exigen la desulfuración previa en costosas instalaciones que son grandes consumidoras de energía, lo que significa un encarecimiento del combustible. Por otra parte, los ensayos realizados en Francia por UTAC/ONIDOL/ADEME (1992) ponen de manifiesto que el nivel de emisiones para ciertos contaminantes es bajo cuando se utilizan determinados combustibles (EMC) en vehículos de concepción reciente, pero los ensayos en vehículos antiguos han puesto en evidencia valores de emisión mas elevados y grandes variaciones respecto a los niveles medios para diferentes circunstancias. Sobre la base de estos ensayos se observa que las mezclas de gasoil con EMC al 30% son un buen compromiso para una flota de vehículos urbanos, desde los puntos de vista ambiental y económico, ya que por el momento el EMC es ligeramente más caro. En cualquier caso el balance, en relación con la emisión de gases de efecto invernadero, es favorable al biodiesel, con una relación aproximada de 1 a 5 en comparación con el gasoil, incluyendo los correspondientes a la producción agrícola y a la transformación industrial. Por otra parte, existe el problema de la emisión de olores por el escape, que han llegado a provocar dolores de cabeza y náuseas a los conductores y al personal de mantenimiento de talleres. La causa de estas molestias reside en la acroleína procedente de los hidrocarburos incombustibles. Con la introducción del catalizador los olores desaparecen completamente, sin que se lleguen a notar diferencias con respecto a los motores que trabajan con gasoil, salvo en los primeros momentos de funcionamiento con los motores en frío, ya que el catalizador requiere un mínimo de temperatura para que actúe correctamente. - Envejecimiento de los motores y dilución del aceite lubricante en el cárter En los ensayos seguidos durante 3 años por la FAT (Suiza) con un tractor John Deere y un Steyr, trabajando con EMC en condiciones reales de campo, no han aparecido inconvenientes que hayan afectado a los trabajos cotidianos, ni han aparecido depósitos anormales ni desgastes al desmontar la culata del tractor John Deere después de más de 1300 horas de funcionamiento. 121 �Resultados similares se han obtenidos con los motores Mercedes de autobuses para transporte público urbano en Zurich utilizando EMC. Las mayores dificultades surgieron por las reclamaciones debidas a malos olores, que podían evitarse montando un catalizador, como se viene haciendo en la actualidad. Por otra parte, hay que considerar que dilución del aceite es un efecto no deseado, ya que puede obligar a reducir el período de cambio de aceite, de manera que no pierda parte de su poder lubricante. El empleo de biodiesel afecta a la dilución ya que: • hay un contacto directo en la bomba inyectora del aceite con un combustible menos viscoso; y • se produce escurrimiento de parte del combustible al cárter del proceso de inyección-combustión del biodiesel en los cilindros. Esto también se produce con los carburantes convencionales pero, al ser su punto de ebullición inferior al del EMC, se evaporan durante el funcionamiento normal sin problemas para el aceite. Las experiencias seguidas por el grupo S+L+H con motores de tractores especialmente acondicionados demuestran que, después de 150 horas de funcionamiento, el biodiesel que se encuentra en el aceite se mantiene por lo general entre el 4 y el 5%, sin que en las situaciones más desfavorables se supere el 8%. Los mayores problemas de dilución se producen cuando los motores se utilizan con bajos niveles de carga, lo cual también puede suceder con el gasoil en determinados sistemas de inyección. Parece que existe una correlación entre la dilución del aceite y el contenido de hidrocarburos en el escape. En las experiencias realizadas por la FAT con tractores agrícolas incluían el control del aceite cada 50 horas de funcionamiento, verificando tanto la caída de la viscosidad como el TNB (índice de base total, que valora la capacidad detergente-dispersante del aceite), que con cambios periódicos a 250 horas son totalmente admisibles. Para los autobuses urbanos, en la misma experiencia de la FAT, sobre la base de tomar muestras cada 7500 km, con vaciados a 30.000 km, se encuentra que la viscosidad del aceite nunca baja del 5% del valor inicial, en parte como consecuencia de las reposiciones con un consumo de 0,7 litros a los 1000 km. - Limitaciones por bajas temperaturas y corrosión en depósitos y conducciones Cuando las temperaturas descienden a niveles de -6 a -8º C, los motores tienen dificultades para arrancar y se detienen por la falta de carburante, como consecuencia de la obstrucción de los filtros que impiden su paso. Para valorar este comportamiento del EMC en laboratorio se recurre a medir el límite de filtración. Una forma simple de mejorar el comportamiento del EMC en frío es aumentando el porcentaje de metanol residual en el bioaceite, aunque esto resulta peligroso, ya que con un porcentaje de metanol entre el 1 y el 2% el punto de ignición desciende desde 167º C a 55º C. Recientemente se ha seguido un programa de investigación aplicada realizado en Austria en colaboración con el ejército, con el objetivo de adaptar el EMC a condiciones frías mediante el empleo de aditivos. Desde luego, este inconveniente no afecta a las regiones cálidas. Por otra parte, desde los comienzos en la utilización del EMC, se ha venido observando que las pinturas resultaban fácilmente atacadas por éste, lo que ha obligado a buscar revestimientos específicos como han sido las pinturas acrílicas. No son aceptables los revestimientos realizados con resinas epoxy, que se vienen utilizando para los depósitos de gasolinas sin plomo, ya que no soportan el EMC. Asimismo, las conducciones de combustible pueden sufrir deterioros, sobre todo a elevada temperatura. Las tuberías de teflón blindado (muy costosas) y las de caucho fluorado se comportan como resistentes. 122 �INTA - Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en el Estudio SAGPyA-IICA: Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 En ensayos de laboratorio las poliamidas resisten el EMC a altas temperaturas, y el polietileno también, hasta un cierto nivel. IV.1.b. Etanol 1.1. Estándares de calidad, reglamentaciones y habilitación En la Argentina actualmente no existen estándares de calidad normados por IRAM para el producto Alconafta. Las reglamentaciones para habilitar plantas de etanol son similares a las vigentes para producir los demás biocombustibles. Están regidas por la ley de alcoholes N° 24566 de 1995, la resolución C11/96 y las disposiciones municipales sobre seguridad de la planta en cuestión. Sin embargo, las reglamentaciones del etanol están regidas por distintos organismos estatales que van desde el Instituto de Vitivinicultura (INV) –organismo de aplicación y regulación en materia de alcoholes–, Administración Nacional de Medicamentos y Tecnología Médica (ANMAT), Secretaria de Industria Comercio y Minería (SICyM), y el Ministerio de Salud (MS), entre otros. 1.2. Aspectos medioambientales y de seguridad El consumo de alconaftas reduce la emisión de gases contaminantes, así como también las partículas en suspensión. El agregado de cantidades pequeñas de etanol en el combustible reduce significativamente las emisiones de monóxido de carbono (CO) y las de óxido nitroso (NOx) se reducen en menor medida. Según distintos análisis se reducen en promedio un 20% de las emisiones de CO cuando la proporción del alcohol en la nafta es del 5%, pero las reducciones de NOx son menores. “Comparando las emisiones de mezclas de etanol, en proporciones mayores al 50%, se aprecian en promedio reducciones del 37%, 24% y 20% en las emisiones de CO, hidrocarburos no quemados (HC) y NOx respectivamente.”2 Es de tenerse en cuenta que las emisiones de NOx, cuando se utiliza el alcohol puro, se ven incrementadas en valores que van del 10 al 15%. Este efecto puede ser neutralizado agregando catalizadores al caño de escape. El etanol presenta aspectos de seguridad muy estrictos dada su característica de alta inflamabilidad. Sin embargo, desde el INV no existen regulaciones al respecto. Es por esto que los aspectos de seguridad son los que establecen los municipios donde se emplacen las destilerías. 1.3. Logística de distribución y comercialización Como se mencionó anteriormente, la producción de alcohol en el país no se destina para la comercialización como combustible alternativo, por lo que existe un modelo real de distribución y comercialización. En el proyecto de ley se estipula que la logística de distribución del biocombustible debe ser realizada por las refinerías, del mismo modo que con el combustible fósil. 2 Fuente: http://www.alconafta.com.ar/7.htm 123 �IV.2. Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en Brasil IV.2.a. Biodiesel El diesel puede ser complementado mediante la adición de aceites vegetales modificados. No existen impedimentos técnicos ni normativos para comenzar a utilizar los biocombustibles en adición al diesel. Pero su aplicación depende de la disponibilidad de insumos, la seguridad del abastecimiento, su capacidad de procesamiento por parte de la industria y la integración final de la cadena de distribución. Los aceites pueden provenir de distintos productos vegetales: soja, palma, ricino, girasol, etc. La utilización del nuevo combustible dependerá, entre otros factores, de la relación positiva entre la energía consumida en el proceso productivo y la energía otorgada por el producto final. En Brasil esta relación es de 1,4 para la soja, aproximadamente 5,6 para el caso del dendê y de 4,2 para la macaúba. 1.1. Estándares de calidad nacionales y criterios de su desarrollo e implementación. Las especificaciones de biodiesel para uso comercial son esenciales para el desarrollo de un programa de biodiesel. Mezclas de diesel con biodiesel adecuadamente especificado, en tenores de hasta 20%, pueden ser utilizadas sin problemas operacionales o de desempeño en motores convencionales y sin realizar ajustes o modificaciones a los motores. Pocas excepciones limitan el empleo de biodiesel a B5; prácticamente todos los fabricantes de motores mantienen la garantía de sus equipos cuando operan como B20. Estas condiciones presuponen siempre el seguimiento de las especificaciones del combustible. Existe en la actualidad un intensivo plan de homologación de biodiesel por parte de las principales terminales. La estabilidad y el número de cetanos son dos parámetros del biodiesel que requieren especial atención. Sobre todo en climas cálidos, la estabilidad es relevante para asegurar que, después de algunas semanas de almacenamiento en condiciones normales, el biodiesel mantenga su adecuada especificación. El número de cetanos, medida que asegura una buena combustión en motores de ignición por compresión, es medida en pocos laboratorios; entre ellos, Petrobras, Cenpes e IPT/SP, en los que se adopta, a falta de mediciones directas, una correlación con la densidad, expresión naturalmente válida para el diesel mineral. En Brasil, la Norma 255/2003 de la Agencia Nacional del Petróleo (ANP) estableció una especificación preliminar de biodiesel, con algunas premisas, considerando el uso en mezclas hasta del 20% (B20). Son especificaciones similares a las de Europa y Estados Unidos, con alguna flexibilización para atender a materias primas nacionales. Esta especificación editada por la ANP es considerada adecuada para evitar algunos problemas, inclusive observados en Europa. Para esclarecerlos, en 2003/04 fueron proyectados los siguientes programas de testeo con fabricantes de motores y autopartes, cubriendo las principales tecnologías en uso: – – – – – 124 Desempeño y durabilidad de los motores de la flota brasileña con biodiesel (hasta 20%) proveniente de diferentes materias primas. Estabilidad de las mezclas con los diferentes aceites de motores diesel nacional en distintos períodos del año. Impactos ambientales, en especial emisiones de NOx. Viabilidad del proceso etílico sujeto a especificaciones del proceso metílico, viscosidad, glicerina total y estabilidad de la oxidación. Posibilidades de simplificación y eventual modificación de los parámetros de la especificación. �INTA - Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en el Estudio SAGPyA-IICA: Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 NORMA ANP 255/2003 ESPECIFICACIÓN PRELIMINAR BRASILERA DE BIODIESEL Parámetro Condición Unidad Valor Punto de ebullición mín. ºC 100 Aguay y sedimentos máx. % vol. 0,05 Viscosidad 2 a 40º C Mm /s Cenizas sulfatadas máx. % m/m 0,02 Azufre máx. % m/m 0,001 3h a 50 ºC, máx. -------- 1 Número de cetanos mín. -------- 45 Punto de obstrucción del filtro frío máx. ºC -1 Residuo de carbón máx. % m/m 0,05 Índice de acidez máx. mg KOH/g 0,8 Glicerina libre máx. % m/m 0,02 Glicerina total máx. % m/m 0,38 Apariencia -------- -------- LII (2) Destilación 95 % v/v de recuperado, máx. ºC 360 Masa específica a 20 ºC Kg/m3 550 - 900 Metanol o etanol máx. % m/m 0,5 Índice de Yodo máx. % m/m --- Monoglicéridos máx. % m/m 1 Diglicéridos máx. % m/m 0,25 Triglicéridos máx. % m/m 0,25 (Na+K), máx. Mg/kg 10 máx. Mg/kg 10 a 110 ºC, mín. h 6 Corrosividad al cobre Tenor de metales alcalinos Tenor de fósforo Estabilidad a la oxidación 2,5 - 5,5 1.2. Escalas de producción La empresa Dedini en conjunto con su contraparte italiana, Ballestra S.P.A., desarrolla usinas generadoras de biodiesel con capacidades para la producción de 10, 20, 40, 60, 80 o 100 mil tn de biodiesel/año. 1.3. Reglamentaciones y habilitación PRINCIPALES NORMAS SOBRE BIODIESEL EN BRASIL Tipo Número Descripción Ley 11.097/05 Introducción del biodiesel en la matriz energética brasilera. Ley 11.116/05 Registro Especial, de la Secretaría de Receita del Ministerio de Hacienda, del productor o importador de biodiesel. Decreto 5.298/04 Altera la alícuota del impuesto sobre productos industrializados. Decreto 5.297/04 Dispone sobre los coeficientes de reducción de las alícuotas. 125 �Decreto 23/12/03 Instituye la Comisión Ejecutiva Interministerial encargada de la implantación de las acciones dirigidas a la producción y uso de aceites vegetales-biodiesel como fuente alternativa de energía. Decreto 02/07/03 Instituye el grupo de trabajo Interministerial encargado de realizar estudios sobre la viabilidad de utilización de aceite vegetal-biodiesel como fuente alternativa de energía proponiendo las acciones necesarias para el uso del biodiesel. Resolución ANP 1.135/04 Programa de apoyo financiero a inversiones en biodiesel en el ámbito del programa de Producción y Uso de Biodiesel como Fuente Alternativa de Energía. Resolución ANP 41/04 Obligatoriedad de autorización por parte de la ANP para la producción de biodiesel. Resolución ANP 42/04 Especificaciones para la comercialización de biodiesel que podrá ser adicionado al petrodiesel en una proporción del 2% en volumen. Inst. Norm. SRF 526/05 Opción para los regímenes de contribución para el PIS/Pasep. Inst. Norm. SRF 516/05 Registro especial al que están sujetos los productores y los importadores de biodiesel. Portaria 003/03 Procedimiento para la comunicación de incidentes a ser adoptados por los concesionarios o empresas dedicados a la explotación, producción, refino, procesamiento, almacenamiento, transporte y distribución de biodiesel o mezclas óleo diesel/biodiesel y alcohol. Portaria 170/98 Reglamentaciones para la construcción, ampliación, operación de instalaciones de transporte o transferencia de biodiesel y mezclas de óleo diesel/biodiesel y alcohol. Portaria 29/99 Reglamenta la actividad de distribución de biodiesel, y mezclas óleo diesel/biodiesel y alcohol. Portaria 202/99 Requisitos para acceder a la actividad de distribución de biodiesel, y mezclas óleo diesel/biodiesel y alcohol. Portaria 72/00 Procedimientos a seguir por el distribuidor de biodiesel, y mezclas óleo diesel/biodiesel y alcohol. Portaria 104/00 Procedimiento de inspección de instalaciones de distribución y almacenamiento de biodiesel, y mezclas óleo diesel/biodiesel y alcohol para que sean conformes a las leyes de protección y seguridad ambiental. Portaria 107/00 Anuncio previo a la ANP para la exportación de biodiesel. Portaria 297/01 Obligatoriedad de presentar datos relativos a la comercialización de biodiesel o mezclas oleo diesel/biodiesel por parte del productor o importador. Portaria 310/01 Especificaciones para la comercialización de biodiesel y mezclas de óleo diesel/biodiesel en el territorio nacional. Portaria 311/01 Procedimientos de Control de Calidad en la importación de biodiesel y mezclas de óleo diesel/biodiesel y alcohol. Portaria 313/01 Reglamentación para la importación de biodiesel. Portaria 315/01 Reglamentación para la exportación de biodiesel. Portaria 319/01 Obligatoriedad de presentación de datos del biodiesel al consumidor final. Portaria 240/03 Establece la reglamentación para la utilización de combustibles sólidos, líquidos o gaseosos no especificados en el país. Portaria 255/03 Especificación Preliminar Brasileña de Biodiesel. Fuente: MCYT, 2002 [13] 1.4. Aspectos medioambientales Proporcionalmente a su tenor en una mezcla con diesel, el biodiesel promueve una reducción de las principales emisiones asociadas con los derivados del petróleo, con una excepción notable en los óxidos de nitrógeno (NOx). El incremento observado de emisiones de este contaminante no es elevado, es de 2% a 4% para B20, pero debe ser considerado por ser uno de los destructores del ozono troposférico, actualmente el mayor problema de calidad de aire en la mayoría de las ciudades brasileras. El aumento de los NOx en las emisiones de biodiesel ya ha sido confirmado por muchos estudios. Su atenuación esta suge- 126 �INTA - Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en el Estudio SAGPyA-IICA: Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 rida mediante el uso de aditivos o alteraciones de los motores. Como el biodiesel no contiene azufre, las emisiones de estos óxidos se ven reducidas con el uso del mismo. Las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas al biodiesel han sido evaluadas durante la última década, para las condiciones europeas, considerando el uso de colza y soja como materias primas y ésteres metílicos como B10 y B20. Los resultados expresados en biodiesel puro (B100) indican reducción del 40 - 60% de las correspondientes emisiones respecto al diesel puro. Resultados más recientes muestran variaciones un poco mayores para ésteres metílicos de colza en función de las condiciones de rotación de los cultivos, el uso de fertilizantes y el uso o no de la glicerina. Efecto del biodiesel sobre las emisiones asociadas al diesel Fuente: USEPA A Comprehensive Analysis of Biodiesel Impacts on Exhaust Emissions Draft Technical Report EPA420-P-02-001, Washington 2002. IV.2.b. Etanol 1.1. Estándares de calidad nacionales y criterios de su desarrollo e implementación. Las especificaciones para la producción, importación y distribución de etanol se encuentran especificadas en la norma ANP y se detallan en la tabla siguiente: ESPECIFICACIONES PARA EL ALCOHOL ETIL ANHIDRO COMBUSTIBLE Parámetro Método ABNT/NBR Método ASTM (1) 30 MAX 9866 D1613 (2) Visual Visual Unidad Valor mg/l - Conductividad eléctrica uS/m 500 MAX 10547 D1125 Cloruros (5) mg/kg - 10894/10895 D512 (6) Sulfatos (8) (NR) mg/kg - 10894/12120 - Masa específica a 20º c kg/m³ 791,5 MAX 5992 D4052 Etanol (7) %vol 99,3 MIN - D5501 Hidrocarburos (5) (NR) %vol 3,0 MAX 13993 - Acidez (como ácido acético) Apariencia 127 �Cobre (8) (9) (NR) mg/kg 0,07 MAX 10893 - Hierro (8) mg/kg - 11331 - Sodio (8) (NR) mg/kg - 10422 - pH - 10891 - mg/100 mL - 8644 - ºINPM 99,3 min. 5992 - - (3) Visual Visual PH Residuos después de evaporación (5) Resistencia alcohólica Color (1) Puede ser usado como método alternativo para el análisis de características en caso de importación de alcoholes con excepción del método ASTM D4052 que puede ser usado como método alternativo para la determinación de la biomasa específica. (2) Limpio y exento de impurezas. (3) Incoloro a amarillento si no se colorea. La coloración se admite hasta un máximo de 20mg/L con excepción del color azul restringido a la nafta para aviación. (4) Los siguientes límites son aplicados a la importación y distribución de la masa especifica y la resistencia alcohólica de AEHC: 805,0 a 811,0 y 92,6 a 94,7 respectivamente. (5) Limite admitido para la importación y distribución, siendo no requerido el análisis para la obtención del Certificado de Calidad por parte de los productores. (NR). (6) Procedimiento C y modificaciones constantes en ASTM D4806. (7) Es requerido cuando el alcohol no es producido a partir de la fermentación de la caña de azúcar. (8) El productor debe escribir en el Certificado de Calidad el resultado obtenido de las determinaciones de los últimos 15 días, según indica el artículo 4-A de la presente Orden. (NR) (9) Debe ser siempre determinado en AEAC que fue desarrollado y producido en un lugar que tiene equipamiento y líneas con cobre o aleaciones que contengan dicho metal. 1.2. Reglamentaciones y habilitación Dentro de las normas relevantes sobre producción de etanol y caña de azúcar en Brasil de destacan: Tipo de Norma Número Descripción Decreto-Ley 1.831/39 Cuotas máximas de producción, prohíbe la instalación de nuevas fábricas y establece reglas sobre el acondicionamiento, identificación y tránsito de azúcar. Decreto-Ley 3.855/41 Estatuto de Labor Cañera. Decreto-Ley 4.722/42 Declara de interés nacional la industria alcoholera. Decreto-Ley 9.827/46 Planes de Asistencia Social - PAS. Decreto Ley 25.174-A/48 Fomento de la producción nacional de alcohol anhidro para fines carburantes. 4.071/62 Establece un sistema quincenal de pago de la caña. Ley 4.870/65 La venta, cambio o cesión de maquinaria o de implementos destinados a la fabricación de azúcar y alcohol necesitan una autorización de la IAA. Decreto 57.020/65 Concesión de áreas para el trabajador rural de la caña para subsistencia propia y de la familia. Decreto-Ley 308/67 La transferencia de azúcar de una región a otra depende de la autorización de la IAA. Ley 5.654/71 Fija límite nacional de las cuotas de azúcar. Decreto 80.762/77 Programa de distribución de alcohol a empresas distribuidoras de petróleo. Decreto 82.476/78 Estoqueo y comercialización de alcohol. Decreto 83.700/79 Competencia del CANL y del CENAL (definir producción anual de alcohol, programa de distribución). Decreto 94.541/87 Normas para la comercialización y el stockeo de alcohol (comercialización en 12 meses y en 7 meses para autónomas hasta 3 zafras, stocks de seguridad de 2 meses para anhidro e hidratado). Ley 8.393/91 Libre transferencia de azúcar entre regiones del país. Decreto 128 410/91 Condiciones de abastecimiento de alcohol etílico hidratado para las industrias alcohoquímicas de la región Nordeste (Política de precios diferenciados). �INTA - Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en el Estudio SAGPyA-IICA: Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Medida Provisoria 1.091/95 El MICT fija en Planes Anuales de zafra, los volúmenes de azúcar y de alcohol necesarios para el abastecimiento de los mercados y la generación de stocks de seguridad, los volúmenes excedentes y los de importación indispensable. Ley 9.362/96 Medidas regulatorias del abastecimiento del mercado interno de productos del sector de la caña y el azúcar. Portaria Min. Hacienda 102/98 Establece precios liberados para el sector agropecuario. Medida Provisoria 2.053-29 Modifica la ley Nº 8.723/93 que dispone sobre la reducción de emisiones de contaminantes por parte de los vehículos automotores. Decreto 3.552/00 Adición de alcohol etílico anhidro combustible a la gasolina. Reduce la mezcla a un 20% a partir de agosto de 2000. Fuente: UNICA 1.3. Aspectos medioambientales El uso de productos energéticos de la caña: etanol y bagazo han contribuido largamente a la reducción de las emisiones de GEI en Brasil, por medio de la sustitución de combustibles fósiles. Sin embargo, en el cultivo, cosecha, transporte y procesamiento de la caña se consumen combustibles fósiles que generan GEI. En el balance energético del ciclo completo de producción se consideraron para su estudio tres flujos distintos: a) los insumos energéticos directos (energía eléctrica o combustibles); b) la energía necesaria para la producción de otros insumos y el procesamiento industrial (fertilizantes, ácido sulfúrico, lubricantes, etc.); y c) la energía necesaria para la producción y el mantenimiento de equipos e instalaciones. El escenario 1 (E1) contempla los valores medios de consumo de energía e insumos mientras que el escenario 2 (E2) contempla los valores mínimos obtenidos en la región como consecuencia de la aplicación de la mejor tecnología disponible en la zona. RESULTADOS DEL BALANCE ENERGÉTICO PARA LA PRODUCCIÓN DE ETANOL DE CAÑA Ítem Consumo en la fase agrícola Flujos de energía (Mcal/tn caña) E1 (valores medios) E2 (mejores casos) 48,21 45,86 Consumo en la fase industrial 11,80 9,51 Producción de etanol 459,10 490,10 Producción de bagazo excedente 20,30 75,60 Relación producción/consumo 8,30 10,20 Las emisiones de GEI generadas por el uso de combustibles fósiles es de 19,2 tn CO2 eq/tn en el caso de la alternativa caña en el escenario E1 y de 17,7 tn CO2 eq/tn caña para el E2. Las emisiones de otras fuentes es de 12,6 tn CO2 eq/tn caña para ambos escenarios. Como resultado líquido, las emisiones evitadas por el uso del bagazo son de 2,6 y 2,7 tn CO2 eq/m3 para el caso de etanol anhidro y 1,7 y 1,9 tn CO2 eq/m3 para etanol hidratado en los respectivos escenarios. La utilización de etanol contribuye a la disminución de la contaminación en los centros urbanos. Como combustible posee baja toxicidad y un 34,7% de oxígeno, mejorando la relación aire/combustible, no contiene azufre, tiene menor reactividad fotoquímica de los hidrocarburos, un bajo tenor de carbono –por lo que casi no genera material particulado–, sustituye aditivos que generan emisiones indeseables, y es biodegradable. 129 �La utilización de agroquímicos en la producción agrícola de la caña es relativamente pequeña comparada con otros cultivos. Desde el punto de vista de su impacto ambiental la actividad se encuentra controlada por más de 50 leyes, decretos, resoluciones y normas técnicas. 1.4. Logística de distribución y comercialización El stock de etanol es administrado esencialmente en el ámbito de los productores, ya que las distribuidoras poseen una capacidad de almacenamiento de unos pocos días. Según la ANP, las 428 bases de distribución de combustibles en el país disponen de un volumen de almacenamiento para etanol de 668 Mm3, de las cuales 50% y 21% respectivamente, se localizan en las regiones del Sudeste y Nordeste. Una parte de la producción de etanol es comercializada con evasión tributaria, por lo que no es contabilizada oficialmente. Los precios están liberados en todos los niveles de la cadena de comercialización y el etanol es vendido, anhidro mezclado con nafta o hidratado para su uso en estado puro, en los casi 28 mil puestos de distribución en todo el territorio brasilero. Algunos parámetros seleccionados para el transporte de caña señalan para una muestra de 17 usinas, valores de 187 (media) - 286 (máxima) tn caña/día para las tecnologías más simples (transporte de caña entera, camión) y de 370 (media) - 513 (máxima) tn caña/día para las mejores tecnologías (transporte de caña picada, trenes rodantes). Una importante introducción tecnológica reciente ha sido la posibilidad de contar con vehículos que se adaptan al empleo de mezclas variables de naftas y alcohol. Esta tecnología, denominada “flex” ha tenido una enorme penetración en el mercado. Bibliografía Accademia Nazionale di Agricoltura. Programma di indagini, prove pratiche e analisi economiche relative alla produzione di etanolo da biomasse agricole. Bologna, Italia. 1993. Bailly, C. Situación general de los biocarburantes en la Unión Europea. I Jornada sobre biocombustibles. Asociación General de Fabricantes de Alcohol de Melazas. Madrid. Abril de 1994. Biomasa. Boletín informativo de ADABE nº 2. Septiembre-diciembre de 1993. Büttner. Experiencias de Deutz-Fahr a lo largo de 20 años de desarrollo y distribución. Seminario: "Los cultivos no alimentarios como alternativa al abandono de tierras" C.O. de Ing. Agrónomos de CentroCanarias. Ed. Agrícola Española. Serie técnica. Vol. 8. Madrid. 1994. Camps, M. Alcohols: ethanol and methanol. BIOFUELS. European Commission. DG XII. - Science, Research and Development. 1994. Cavalli, R. L'uso degli esteri di oli vegetali come combustibile. Rev. M&MA, nº 2. Italia. 1993. CESMA. Trattore Fiat mod. 780 funzionate ad etanolo.- Informe técnico. Modena, Italia. Julio de 1986. Club de Bolonia. Conclusiones de la IV Reunión. Año 1992. Rev. Laboreo. Enero de 1993. 130 �INTA - Aspectos tecnológicos de los biocombustibles en el Estudio SAGPyA-IICA: Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 Fernández, J. Especies vegetales alternativas para la producción de biomasa en tierras de cultivo abandonadas. Seminario: "Los cultivos no alimentarios como alternativa al abandono de tierras" C.O. de Ing. Agrónomos de Centro-Canarias. Ed. Agrícola Española. Serie técnica. Vol. 8. Madrid. 1994. Fuentes Luna, J. Estudio de las respuestas del motor diesel al utilizar como combustibles mezclas de gasoil con aceites vegetales. Tesis Doctoral. Universidad de Córdoba. 1985. Hilbert, J.A.; Tesouro, M.O.; Pincu, M.; Aucana, M. Rendimiento comparativo de biodiesel y gasoil en tractores agrícolas. VII Congreso Argentino de Ingeniería Rural. CADIR 2003. Balcarce, Buenos Aires, 7 al 9 de mayo. Actas y editado en CD. Leroudier, J.P. Los biocombustibles en Francia. I Jornada sobre biocombustibles. Asociación General de Fabricantes de Alcohol de Melazas. Madrid. Abril de 1994. Lorleberg, W. Los biocombustibles en Alemania. I Jornada sobre biocombustibles. Asociación General de Fabricantes de Alcohol de Melazas. Madrid. Abril de 1994. Macchi, S. Combustibles de origen vegetal: el punto de vista del Grupo S+L+H. Seminario: "Los cultivos no alimentarios como alternativa al abandono de tierras". C.O. de Ing. Agrónomos de Centro-Canarias. Ed. Agrícola Española. Serie técnica. Vol. 8. Madrid. 1994. Márquez, L. Aspectos medioambientales y económicos de la mecanización agraria. Jornadas Agronómicas de Salamanca. C.O. de Ing. Agrónomos de Centro-Canarias. Septiembre de 1992. Nogueras, T. Los biocombustibles: Datos de España. I Jornada sobre biocombustibles. Asociación General de Fabricantes de Alcohol de Melazas. Madrid. Abril de 1994. OCDE/AGR. Rapports FAT nº 427: Ester méthylique de colza comme carburant pour moteurs diesel. Station fédérale de recherches d'economie et de génie rural (FAT). Tänikon, Suiza. 1994 Ortiz-Cañavate, J. Technical applications of existing biofuels: Plantas Oils and Methylesters. BIOFUELS. European Commission. DG XII.- Science, Research and Development. 1994. Penido Filho, P. O álcool combustível. Obtenção e aplicação nos motores. Ed. Nobel. São Pablo, Brasil. 1981. Poitrat, E. Bases technologiques eprouvees sur l'ester carburant. ADEME. Francia. 1993. Poitrat, E. Estrategias para introducir el alcohol en el mercado de los biocarburantes: el caso de Francia. Seminario: "Los cultivos no alimentarios como alternativa al abandono de tierras" C.O. de Ing. Agrónomos de Centro-Canarias. Ed. Agrícola Española. Serie técnica. Vol. 8. Madrid. 1994. Riva, G. Impiego energetico delle oleaginose: una soluzione fattibile? Rev. L'Informatore Agrario nº 42. 1992. Riva, G. Motori ed evoluzione del settore agricolo. Rev. MM&A nº 1. Italia. 1992. Riva, G.; Márquez, L. Utilización energética de la producción agrícola comunitaria, con especial referencia a las leguminosas. Seminario: "Los cultivos no alimentarios como alternativa al abandono de tierras" C.O. de Ing. Agrónomos de Centro-Canarias. Ed. Agrícola Española. Serie técnica. Vol. 8. Madrid. 1994. Sobrino Vesperinas, E. Potencial utilización de los bioaceites como carburantes en España. Stont, B.A. et al. Energía para la agricultura mundial Ed. FAO. Roma. 1980. 131 �132 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 ANEXO 1 PROYECTO DE LEY SOBRE BIOCOMBUSTIBLES RENOVABLES DE ORIGEN AGROPECUARIO En debate en el Congreso de la Nación, con media sanción de la Cámara de Senadores Buenos Aires, 1º de diciembre de 2004 CD-303/04 Al señor Presidente de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación. Tengo el honor de dirigirme al señor Presidente, a fin de comunicarle que el Honorable Senado, en la fecha, ha sancionado el siguiente proyecto de ley que paso en revisión a esa Honorable Cámara: "EL SENADO Y CÁMARA DE DIPUTADOS, etc. REGIMEN PROMOCIONAL PARA LA INVESTIGACION, DESARROLLO, GENERACIÓN Y USO DE BIOCOMBUSTIBLES Y DERIVADOS OLEOQUÍMICOS ARTÍCULO 1°.- Dispónese el siguiente Régimen Promocional para la investigación, desarrollo, generación y uso de biocombustibles y derivados oleoquímicos en el territorio de la Nación Argentina, actividades que se regirán por la presente ley. ARTÍCULO 2°.- La Autoridad de Aplicación será la Comisión Nacional de Biocombustibles –creada al efecto– y presidida por el Secretario de Energía –quien podrá delegar tal función en el Subsecretario de Combustibles–, que se integrará con un representante de cada una de las siguientes Secretarías: de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos; de Ambiente y Desarrollo Sustentable, de Ingresos Públicos, de Comercio e Industria y de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Esta Comisión gozará de autarquía operativa, presupuestaria y financiera. ARTÍCULO 3°.- Serán funciones de la Autoridad de Aplicación: a) Promover y controlar la investigación, la producción sustentable y el uso de biocombustibles y derivados oleoquímicos. b) Establecer la definición y normas de calidad de los biocombustibles y derivados oleoquímicos. c) Emitir las resoluciones a las que deberán someterse los proyectos que le sean presentados para su calificación y aprobación, según lo establecido por el artículo 5º. d) Calificar los proyectos referidos en el punto anterior, aprobarlos y certificar la fecha de puesta en marcha. e) La Autoridad de Aplicación podrá fiscalizar en forma directa a través de las reparticiones u organismos que la integran, de acuerdo a sus especialidades. 133 �f) También ejercitará las atribuciones que la Ley Nº 17.319 especifica en su Título V, artículos 76 al 78. g) La Comisión Nacional de Biocombustibles aplicará las multas de acuerdo a la gravedad de las acciones penadas. h) Solicitar con carácter de declaración jurada, las estimaciones de demanda de biocombustibles previstas por las compañías que posean destilerías o refinerías de petróleo, fraccionadores y distribuidores mayoristas o minoristas de combustibles, obligados a utilizar los mismos, según lo previsto en los artículos 12 y 13. i) Aumentar el porcentaje mínimo de participación de los biocombustibles en cortes con gasoil o naftas, de acuerdo a lo establecido en los artículos 12 y 13. j) En su caso, determinar las cuotas de distribución de la oferta de biocombustibles, según lo previsto en el artículo 15. k) Asumir las funciones de fiscalización que le corresponden en cumplimiento de lo previsto en el artículo 14. l) Crear y llevar actualizado un registro público de proyectos aprobados de acuerdo a lo establecido por el artículo 5°. m) Firmar convenios de cooperación técnica y similares con distintos organismos públicos, privados, mixtos y organizaciones no gubernamentales. n) Comunicar en tiempo y forma a la Administración Federal de Ingresos Públicos, Secretaría de Energía y Minería de la Nación y otros organismos del Poder Ejecutivo nacional que tengan competencia, acerca de hechos o acontecimientos que revistan la categoría de relevantes para el cumplimiento de las previsiones de esa ley, con relación a sujetos que produzcan biocombustibles o derivados oleoquímicos. o) Denunciar en tiempo y forma ante la Justicia Ordinaria o Penal competentes, hechos ilícitos que detectare como consecuencia del ejercicio de las funciones que le son propias, de acuerdo a la presente ley. p) El reglamento de funcionamiento de la Comisión Nacional de Biocombustibles, será implementado por el Poder Ejecutivo al momento de reglamentar la presente ley. ARTÍCULO 4°.- A los fines de la presente ley, se entiende por biocombustibles –bioetanol, biodiesel, biogás–, a los productos que tengan origen en materias primas de origen agropecuario o agroindustrial o desechos orgánicos, que cumplan con las definiciones y normas de calidad establecidas por la Secretaría de Energía a requerimiento de la Comisión Nacional de Biocombustibles y que se incluyan en un listado anexo al decreto reglamentario de la presente ley. ARTÍCULO 5°.- Todos los proyectos de radicación de industrias de biocombustibles y derivados oleoquímicos, gozarán de los beneficios que se prevén en la presente ley, en tanto y en cuanto: a) Se hayan instalado y se instalen en el territorio de la Nación Argentina. b) Sean propiedad de sociedades comerciales, privadas, públicas o mixtas, o cooperativas, constituidas en Argentina y habilitadas para el desarrollo de esa actividad, con exclusividad, sin actividad productiva previa al momento de presentación del proyecto a la Autoridad de Aplicación y al de su puesta en marcha, en caso que el mismo se apruebe, de acuerdo a lo previsto en este artículo. Para el caso de tratarse de industrias que tuviesen como actividad la producción de biocombustibles con carácter previo al mo- 134 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 mento de sanción de la presente ley, la Autoridad de Aplicación establecerá los requisitos para que las mismas se encuadren en las previsiones del presente artículo. c) Integren en un mismo proceso todas o algunas de las etapas industriales, inclusive las correspondientes a la producción primaria de cereales y oleaginosas para tal fin, la de aceites, grasas, alcoholes y otras materias primas renovables. d) Estén en condiciones de producir biocombustibles y derivados oleoquímicos cumpliendo las definiciones y normas de calidad establecidas en el artículo anterior. e) Cumplan con todos los demás requisitos establecidos por la Autoridad de Aplicación, previos a la aprobación del proyecto por parte de ésta y durante la vigencia del beneficio. En caso que estos proyectos se radiquen dentro de las zonas establecidas por el régimen de la Ley N° 24.331, o el que en el futuro lo pueda reemplazar, los beneficios otorgados por el presente régimen no serán considerados dentro de los previstos en el artículo 32 de esa ley. ARTÍCULO 6°.- Las personas jurídicas titulares de proyectos aprobados por la Autoridad de Aplicación, según lo mencionado en el artículo anterior, gozarán de estabilidad fiscal por el término de QUINCE (15) años contados a partir de la fecha de puesta en marcha del respectivo proyecto, certificada por dicha Autoridad. Este beneficio no alcanza al Impuesto al Valor Agregado, a los Recursos de la Seguridad Social ni a los Tributos Aduaneros. La estabilidad fiscal mencionada en el presente artículo, significa que los entes que produzcan biocombustibles y sean beneficiados por la presente ley, no podrán ver afectada en más la carga tributaria total determinada al momento de la presentación del estudio de factibilidad respectivo ante la Autoridad de Aplicación, como consecuencia de aumentos en los impuestos, tasas y contribuciones nacionales, cualquiera fuera su denominación en el ámbito nacional o la creación de otras nuevas que las alcancen como sujetos de derecho de los mismos. Si con posterioridad a la aprobación del respectivo proyecto por parte de la Autoridad de Aplicación, se produjeran modificaciones en los hechos imponibles o alícuotas de los tributos alcanzados por la estabilidad fiscal acordada, que redujeran la carga tributaria total de los sujetos en cuestión, esas modificaciones le serán aplicables a éstos. ARTÍCULO 7°.- Respecto del Impuesto al Valor Agregado, o aquel que lo sustituya en el futuro, gozarán de los beneficios otorgados en el presente artículo, las personas jurídicas titulares de proyectos aprobados por la Autoridad de Aplicación, según lo previsto en el artículo 3°, inciso d., siempre y cuando su capital social mayoritario sea aportado por el Estado nacional, por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los Estados Provinciales, los Municipios o las personas físicas o jurídicas, dedicadas mayoritariamente a la producción agropecuaria, de acuerdo a los criterios que establezca el decreto reglamentario de la presente ley. A las mencionadas personas jurídicas y a los efectos del citado impuesto, les corresponderá la categorización como de "Contribuyente Liberado de IVA", hecho que generará los siguientes beneficios: a) Liberación por sus ventas –inclusive las de productos conexos y subproductos que surjan del proceso agroindustrial propio, con agregado o no de valor– en el mercado interno durante QUINCE (15) ejercicios anuales a partir de la puesta en marcha, certificada por la Autoridad de Aplicación. El Ente promovido deberá facturar el monto del impuesto devengado por sus ventas, cumpliendo con las disposiciones de la ley del impuesto al valor agregado, teniendo éste el carácter de impuesto tributado a fin de constituirse en crédito fiscal en las etapas siguientes. b) Liberación por sus compras de materias primas e insumos ligados a la actividad promovida, durante QUINCE (15) ejercicios anuales a partir de la puesta en marcha, certificada por la Autoridad de Aplicación. El impuesto deberá ser incluido en la factura o documento equivalente que avale esas compras, cumpliendo con las disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, pero no será abonado por el ente promovido, quien entregará a cambio un certificado que cumplirá con los requisitos que establezca 135 �la Administración Federal de Ingresos Públicos. En su caso, este certificado constituirá para el proveedor una constancia de ingreso directo, de libre disponibilidad, y podrá ser utilizado por éste para el pago de cualquier tributo nacional devengado con fecha posterior al de emisión del respectivo certificado, sin limitación alguna. c) Liberación por sus compras de bienes de uso, prestaciones y locaciones de obra y servicios ligados a la actividad promovida, durante QUINCE (15) ejercicios anuales a partir de la puesta en marcha certificada por la Autoridad de Aplicación, correspondiendo el mismo tratamiento descrito en el punto anterior. Las personas jurídicas que como consecuencia de la aplicación del presente artículo hayan alcanzado la categoría de "Contribuyente Liberado de IVA", deberán ingresar con carácter de pago único y definitivo a la Administración Federal de Ingresos Públicos en los plazos y condiciones que ésta fije, el importe correspondiente al CIEN POR CIENTO (100%) del Impuesto al Valor Agregado facturado por ellos en las operaciones de venta de productos primarios y harinas proteicas de origen agroganaderas, que hayan surgido de su proceso de producción integrado y/o tercerizado. En su caso, corresponderán los considerandos del artículo 5° de la ley del Impuesto al Valor Agregado relativo al nacimiento del hecho imponible en las operaciones de canje de productos primarios. ARTÍCULO 8°.- Establécese que los biocombustibles que se ajusten a la definición establecida de acuerdo a lo previsto en el artículo 4°, producidos por titulares de proyectos que hayan sido aprobados por la misma, quedan exentos del hecho imponible de la Tasa sobre Gasoil -establecida por los Decretos N° 802/01, 976/01 y 652/02- y de la Tasa de Infraestructura Hídrica –establecida por Decreto N° 1381/01– así como también de los tributos similares que en el futuro puedan gravar a los mismos, en cumplimiento del artículo 6° de la presente. ARTÍCULO 9°.- En ningún caso, el precio de venta de los biocombustibles destinados al corte con gasoil o naftas –de acuerdo a lo previsto en los artículos 12 y 13 de la presente ley– podrán superar al que la autoridad de aplicación apruebe en cada momento, basado en un proyecto tipo que contemple tecnología pertinente y una rentabilidad adecuada a las características del producto elaborado. ARTÍCULO 10.- El incumplimiento de los compromisos asumidos por los titulares de proyectos aprobados por la Autoridad de Aplicación y ejecutados al amparo de la presente ley, dará lugar a la resolución de los beneficios fiscales establecidos por esta. Con motivo de los eventuales aumentos de la carga tributaria total que se produzcan con posterioridad al otorgamiento de la estabilidad fiscal contemplada en el artículo 6°, el referido incumplimiento generará a favor del Fisco Nacional, el derecho de reclamar a aquéllos, el reintegro de los tributos o contribuciones nacionales dejados de abonar por los mismos, con más los intereses y accesorios respectivos. Similar tratamiento corresponderá aplicar para permitir al Fisco que recupere en ese caso, los impuestos dejados de percibir como consecuencia de la aplicación de lo establecido en los artículos 6° y 7° de la presente ley. Corresponderá asimismo, las aplicaciones de las disposiciones de las Leyes Nros. 11.683, 24.769 y modificatorias, para cualquier cuestión que sea materia de su competencia, y que no esté prevista en el presente artículo. ARTÍCULO 11.- Al solo efecto de garantizar la provisión y producción de materias primas para la elaboración de biocombustibles (etanol y biodiesel), la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos concurrirá a: a) Otorgar los beneficios que permita la legislación vigente; b) Incorporar a todas las producciones agrícolas que califiquen a tal fin, dentro del marco de promoción, control y fiscalización de lo que la misma entiende por "cultivos energéticos", destinados al efecto. ARTÍCULO 12.- Establécese que todo combustible líquido caracterizado como gasoil o diesel oil –en los términos del artículo 4° de la Ley N° 23.966, Título III, texto ordenado por Decreto Nº 518/98, o en el que pueda prever la legislación nacional que en el futuro lo reemplace– que se comercialice dentro del territorio nacional, deberá ser mezclado por la destilería o refinería de petróleo, importadora o comercializadora de derivados de petróleo en primera etapa, con la especie de biocombustible denominada "bio- 136 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 diesel" –según lo previsto en el artículo 4° de la presente ley– en un porcentaje del CINCO POR CIENTO (5%) como mínimo de este último, medido sobre la cantidad total del producto final. La Autoridad de Aplicación tendrá la atribución de aumentar el citado porcentaje, cuando lo considere conveniente en función de la evolución de las variables de mercado interno, o bien disminuir el mismo, ante situaciones de escasez declaradas en forma fehaciente. Esta obligación tendrá vigencia a partir del primer día del cuarto año siguiente al de promulgación de la presente ley. ARTÍCULO 13.- Establécese que todo combustible líquido caracterizado como nafta –en los términos del artículo 4° de la Ley N° 23.966, Título III, texto ordenado por Decreto Nº 518/98, o en el que prevea la legislación nacional que en el futuro lo reemplace– que se comercialice dentro del territorio nacional, deberá ser mezclado por la destilería o refinería de petróleo, importadora o comercializadora de derivados de petróleo en primera, con la especie de biocombustible denominada "bioetanol" –según lo previsto en el artículo 4° de la presente ley– en un porcentaje del CINCO POR CIENTO (5%) como mínimo de éste último, medido sobre la cantidad total del producto final. La Autoridad de Aplicación tendrá la atribución de aumentar el citado porcentaje, cuando lo considere conveniente en función de la evolución de las variables de mercado interno, o bien disminuir el mismo, ante situaciones de escasez declaradas en forma fehaciente. Esta obligación tendrá vigencia a partir del primer día del cuarto año siguiente al de promulgación de la presente ley. ARTÍCULO 14.- Las compañías que posean destilerías o refinerías de petróleo, los fraccionadores, los demás distribuidores mayoristas o minoristas de combustibles, para cumplimentar con lo establecido en los artículos 12 y 13, deberán adquirir los productos definidos en el artículo 4°, exclusivamente a los productores de los mismos y titulares de proyectos aprobados por la Autoridad de Aplicación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 3º, inciso d). La violación de esta obligación dará lugar a las multas que establezca la referida Autoridad de Aplicación. ARTÍCULO 15.- El biocombustible gaseoso denominado biogás no estará dispuesto para ningún tipo de corte o mezcla. ARTÍCULO 16.- A los efectos de cumplir con lo previsto en los artículos 12 y 13, la Autoridad de Aplicación podrá establecer "cuotas de distribución" entre los distintos proyectos aprobados según lo previsto en el artículo 3°, inciso d), hasta la concurrencia del VEINTE POR CIENTO (20%) de la demanda total de biocombustibles generada por las destilerías o comercializadoras de derivados de petróleo en primera etapa, previstas para un año. En caso de ser establecidas, las referidas cuotas de distribución, deberán otorgarse atendiendo en forma prioritaria el desarrollo de las denominadas "economías regionales". ARTÍCULO 17.- Todos los proyectos calificados y aprobados por la Autoridad de Aplicación serán alcanzados por los beneficios que prevén los mecanismos –sean Derechos de Reducción de Emisiones; Créditos de Carbono y cualquier otro título de similares características– del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático de 1997, ratificado por Argentina mediante Ley N° 25.438 y los efectos que de la futura ley reglamentaria de los mecanismos de desarrollo limpio dimanen. ARTÍCULO 18.- El consumo de combustibles líquidos del Estado nacional, se trate de la administración central, o de organismos descentralizados, como así también aquellos que se encuentren ubicados sobre las vías fluviales, lagos, lagunas, y en especial dentro de las jurisdicciones de Parques Nacionales o Reservas Ecológicas, deberán utilizar biodiesel o bioetanol, en los porcentajes que determine la Autoridad de Aplicación, y el biogas sin corte o mezcla, productos definidos según el artículo 4°. Esta obligación tendrá vigencia a partir del primer día del cuarto año siguiente al de promulgación de la presente ley, y su no cumplimiento por parte de los sujetos obligados, dará lugar a las multas que establezca la Autoridad de Aplicación. 137 �ARTÍCULO 19.- Modifícase la Ley Nº 23.966, Título III de Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y el Gas Natural, texto ordenado en 1998 y sus modificaciones, de la siguiente forma: a) Sustitúyese el artículo 4° por el siguiente: "Artículo 4º: Los productos gravados a que se refiere el artículo 1º y las alícuotas del impuesto son los siguientes: Concepto Alícuota a) Nafta sin plomo, hasta 92 RON 70% b) Nafta sin plomo, de más de 92 RON 62% c) Nafta con plomo, hasta 92 RON 70% d) Nafta con plomo, de más de 92 RON 62% e) Nafta virgen 62% f) Gasolina natural 62% g) Solvente 62% h) Aguarrás 62% i) Gas oil 19% j) Diesel oil 19% k) Kerosene 19% La base imponible a tomar en cuenta a los fines de la liquidación del impuesto aplicable a la nafta virgen, la gasolina natural, el solvente y el aguarrás, será la correspondiente a la nafta sin plomo de más de NOVENTA Y DOS (92) RON. El monto resultante de la liquidación del impuesto a cargo de los responsables de la obligación tributaria no podrá ser inferior al que resulte de la aplicación de los montos del impuesto por unidad de medida que se establecen a continuación: Concepto $ por litro a) Nafta sin plomo, hasta 92 RON 0,5375 b) Nafta sin plomo, de más de 92 RON 0,5375 c) Nafta con plomo, hasta 92 RON 0,5375 d) Nafta con plomo, de más de 92 RON 0,5375 e) Nafta virgen 0,5375 f) Gasolina natural 0,5375 g) Solvente 0,5375 h) Aguarrás 0,5375 i) Gas oil 0,15 j) Diesel oil 0,15 k) Kerosene 0,15 También estarán gravados con la alícuota aplicada a las naftas de más de NOVENTA Y DOS (92) RON, los productos compuestos por una mezcla de hidrocarburos, en la medida que califiquen como naftas de acuerdo con las especificaciones técnicas del decreto reglamentario, aun cuando sean utilizados en una etapa intermedia de elaboración, tengan un destino no combustible o se incorporen a productos no gravados, excepto cuando sea de aplicación el inciso c) del artículo 7°. Facúltase al Poder Ejecutivo nacional para la implementación de las alícuotas diferenciadas para los combustibles comprendidos en los incisos a), b), c), d) e i), cuando los productos gravados sean destinados al consumo en zonas de frontera, para corregir asimetrías originadas en variaciones del tipo de cam- 138 �SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 bio. Tales alícuotas diferenciadas se aplicarán sobre los volúmenes que a tal efecto disponga para la respectiva zona de frontera el Poder Ejecutivo Nacional. El Poder Ejecutivo nacional determinará, a los fines de la presente ley, las características técnicas de los productos gravados no pudiendo dar efecto retroactivo a dicha caracterización. El gravamen a que se refiere el artículo 1º no alcanza los biocombustibles que se ajusten a la definición que establezca la autoridad de aplicación designada por una legislación nacional específica y producidos por titulares de proyectos que hayan sido aprobados por la misma. El Poder Ejecutivo nacional queda facultado para incorporar al gravamen productos que sean susceptibles de utilizarse como combustibles líquidos fijando una alícuota similar a la del producto gravado que puede ser sustituido, salvo el caso de los biocombustibles referidos en el párrafo anterior. En el caso de éstos, el impuesto estará totalmente satisfecho con el pago del gravamen sobre el componente nafta, gasoil o diesel oil, según corresponda". ARTÍCULO 20.- El Poder Ejecutivo nacional, por intermedio de la Subsecretaría de Pequeña y Mediana Empresa y en aplicación del marco legal vigente de la Ley N° 25.300 y sus normas complementarias, flexibilizará esas normas respecto de los criterios de calificación de riesgo crediticio y previsiones para la asistencia financiera por parte de entidades sujetas a su contralor, de los proyectos de producción de biocombustibles y derivados oleoquímicos que sean aprobados por la Autoridad de Aplicación –en un todo de acuerdo con las previsiones del artículo 3º, inciso d) de la presente ley–, cuyos titulares sean pequeñas y medianas empresas, las que hayan sido declaradas de interés nacional a la fecha de su puesta en marcha, certificada por la Autoridad de Aplicación. ARTÍCULO 21.- Invítase a las Legislaturas Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a que adhieran al presente régimen sancionando leyes dentro de su jurisdicción que tengan un objeto principal similar al de la presente ley. ARTÍCULO 22.- Comuníquese al Poder Ejecutivo." Saludo a usted muy atentamente 139 ��SAGPyA/IICA-Argentina-Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil - Octubre 2005 �Se terminó de imprimir en el mes de marzo de 2006 en Gráfica San Lorenzo S.R.L., Buenos Aires - Argentina �Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) Oficina en la Argentina Bernardo de Irigoyen 88 - 5° Piso C1072AAB Buenos Aires, Argentina Tel.: (54-11) 4345-1210 http://www.iica.org.ar Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA) Av. Paseo Colón 982 - 2° Piso - Of. 220 C1063ACW Buenos Aires, Argentina Tel.: (54-11) 4349-2222/2223 http://www.sagpya.mecon.gov.ar � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Obschatko, E.S. de (coord.); Begenisic, F. (coord.) Title A name given to the resource Perspectivas de los biocombustibles en la Argentina y en Brasil Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, Buenos Aires (Argentina); Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, Buenos Aires (Argentina) Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource Mar 2006 Subject The topic of the resource RECURSOS RENOVABLES; ECONOMIA; ARGENTINA; BRASIL; ETANOL; BIOCOMBUSTIBLES; BIODIESEL Language A language of the resource es BIOCOMBUSTIBLES http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/0e1de1586b2a48d5d8cd38d457a608f8.jpeg 04692249fa53a18fc3d2a6cc2bc522ed http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/477e13ae462de2d0514d6abac7fc99f7.pdf e1d968952ffe3acd68008becda6d85ca PDF Text Text �Scheinkerman de Obschatko, Edith Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina : diagnóstico y propuestas / Edith Scheinkerman de Obschatko ; Carlos C. Basañes ; Guillermo D. Martini. - 1a ed. Buenos Aires : Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación / IICA Argentina (Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura) , 2011. 192 p. + 1 CD-ROM ; 28 x 21,6 cm. ISBN 978-987-27062-8-9 1. Políticas Agrícolas. 2. Cooperativas. 3. Desarrollo Rural. I. Basañes, Carlos C. II. Martini, Guillermo D. III. Título CDD 338.188 2 Fecha de catalogación: 22/12/2011 ISBN 978-987-27062-8-9 MAGyP. Subsecretaría de Agricultura Familiar. Av. Paseo Colón 982, 2° Piso, Oficina 226, (1063) Buenos Aires, Argentina. IICA Bernardo de Irigoyen 88, 5° Piso, (1072) Buenos Aires, Argentina. Coordinación editorial: Edith S. de Obschatko Corrección de estilo: Liliana D’Attoma Diseño de portada: Karla Cruz, Imprenta IICA Sede Central Impreso en Buenos Aires, diciembre de 2011 en Gráfica M&M de Martina Arsamendia, Quilmes 284, C.P. 1437 - C.A.B.A. Tirada: 1000 ejemplares. El MAGyP y el IICA promueven el uso justo de este documento. Se solicita que sea citado apropiadamente cuando corresponda. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de las instituciones editoras 2 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �PRESENTACIÓN Las cooperativas agropecuarias son organizaciones de gran importancia para la agricultura argentina, tanto por sus aportes a la economía, al comercio agropecuario, al empleo y al desarrollo regional, como por su valor institucional y político para la unión de los esfuerzos individuales y para la participación de los productores y de sus familias en la defensa de sus legítimos intereses. Conforman una experiencia más que centenaria que está estrechamente ligada a la historia argentina. Ya en la primera década del siglo XXI, el desarrollo de las cooperativas agropecuarias es uno de los ejes estratégicos de la política agropecuaria del Gobierno Nacional, plasmada en el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial, elaborado a lo largo de 2010 y 2011, para el logro de objetivos de competitividad y equidad social. La promoción de las asociaciones de productores y, entre ellas, de las cooperativas, ha sido uno de los principales instrumentos de la política agropecuaria ejecutada por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca desde el año 2003 y, en particular, por la Subsecretaría de Agricultura Familiar. Por su parte, el Instituto Interamericano para la Agricultura (IICA), cuyo objetivo es “apoyar a los Estados miembros en sus esfuerzos dirigidos a fortalecer y hacer más competitivo, productivo y sostenible el sector agrícola y su base de recursos naturales, así como a lograr un desarrollo rural inclusivo y en armonía con el ambiente”, tiene entre los objetivos estratégicos del Plan de Mediano Plazo 2010-2014 el de “potenciar la contribución de la agricultura al desarrollo de los territorios y al bienestar rural” y en particular “mejorar las condiciones de la agricultura de pequeña escala y la agricultura familiar”. Uno de los instrumentos que utiliza para el logro de estos objetivos es la gestión del conocimiento para la agricultura y el bienestar rural. Los propósitos de este estudio, realizado conjuntamente entre ambas instituciones, son: • recopilar, analizar y poner a disposición pública la información cuantitativa existente en el país sobre la situación actual y evolución reciente de las cooperativas agropecuarias; • desarrollar un marco conceptual adecuado para el estudio de las instituciones cooperativas a partir de su naturaleza específica y de las múltiples configuraciones que presentan de acuerdo a sus distintas finalidades y contextos; • identificar las transformaciones institucionales en las organizaciones cooperativas y las tendencias más destacables; • analizar la experiencia de las cooperativas con relación a la evolución y perspectivas de las explotaciones agropecuarias familiares del país; Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 3 �• analizar la adecuación del marco institucional (administración pública y normativa) y las tendencias y necesidades de las cooperativas agropecuarias; y • formular propuestas de lineamientos de estrategias y políticas para el desarrollo cooperativo agropecuario en general y, en particular, para constituirse en una herramienta importante de promoción del desarrollo de la agricultura familiar. La Subsecretaría de Agricultura Familiar del MAGyP, la Unidad para el Cambio Rural-UCARdel MAGYP y el IICA unieron recursos técnicos y financieros para el estudio y ofrecen al público los resultados, con la aspiración de establecer un umbral de conocimiento y ofrecer sugerencias para el diseño de estrategias y políticas para el fortalecimiento de las cooperativas agropecuarias y de su aporte a la sociedad. Lic. Jorge Neme UCAR Ing. Guillermo D. Martini SSAF Dr. Victor Arrúa Maidana IICA AGRADECIMIENTOS Se agradece la colaboración de instituciones y personas que aportaron información y opiniones para la elaboración de este trabajo. En particular, a funcionarios y técnicos de las diversas áreas del MAGyP, en las Secretarías de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar y de Agricultura, Ganadería y Pesca; al INYM; al INV; al INAES; al INDEC; a la AFIP; a los funcionarios y técnicos de varias provincias, en las áreas de agricultura familiar y de cooperativas; a la Dra. Mirta Vuotto y al Sr. Miguel Dedic. A todos ellos, muchas gracias. . 4 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �ÍNDICE RESUMEN 9 SIGLAS 15 I. ANTECEDENTES, OBJETIVOS y MARCO CONCEPTUAL 17 I.1. Antecedentes institucionales del estudio 17 I.2. Objetivos y metodología I.2.1. Objetivos I.2.2. Metodología 19 I.3. Marco conceptual I.3.1. La naturaleza de la empresa cooperativa I.3.2. Los tipos de empresas cooperativas I.3.3. La finalidad económica interna de la cooperativa I.3.4. Componentes principales de la institucionalidad cooperativa 21 II. MARCO INSTITUCIONAL DE LAS COOPERATIVAS AGROPECUARIAS 37 II.1 Legislación. Marco normativo vigente II.1.1. Constitución II.1.2. Asociados II.1.3. Capital II.1.4. Contabilidad y ejercicio social II.1.5. Asambleas II.1.6. Administración y fiscalización privada II.1.7. Integración II.1.8. Disolución y liquidación II.1.9. Fiscalización pública y promoción II.1.10. Cooperativas de trabajo 37 II.2. Principales tópicos legales vinculados a las innovaciones institucionales de las cooperativas agropecuarias II.2.1. Capital II.2.2. Integración II.2.3. Operaciones con terceros II.2.4. Cooperativas y pequeños agricultores familiares Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 44 5 �III. IV. II.3. Tratamiento impositivo de las cooperativas agropecuarias II.3.1. Impuestos nacionales II.3.2. Impuestos provinciales 50 II.4. Las cooperativas en la Administración Pública nacional y provincial II.4.1. Ámbito nacional II.4.2. Ámbito provincial 52 II.5. La integración en el cooperativismo agrario argentino II.5.1. Aspectos generales de la integración II.5.2. Evolución y situación actual de la integración de las cooperativas agropecuarias en la Argentina 58 DIAGNÓSTICO y SITUACIÓN ACTUAL DE LAS COOPERATIVAS AGROPECUARIAS 71 III.1. Breve panorama histórico en la Argentina III.1.1. El cooperativismo en la Argentina III.1.2. El cooperativismo agrario en la Argentina 71 III.2. Dimensión y estructura actual del cooperativismo agropecuario 79 III.3. Importancia de las cooperativas en la organización de los productores agropecuarios 88 III.4. Importancia económica y sectorial de las cooperativas agropecuarias III.4.1. Importancia en la economía III.4.2. Importancia en las exportaciones sectoriales III.4.3. Evolución reciente y situación actual de las cooperativas en las principales cadenas agropecuarias III.5. Diagnóstico institucional III.5.1. Principales transformaciones institucionales III.5.2. Análisis de modelos tradicionales y emergentes 6 112 COOPERATIVAS y PRODUCTORES EN SITUACIÓN DE EXCLUSIÓN 141 IV.1. Los pequeños productores y las cooperativas agropecuarias 141 IV.2. Modelos de integración: las experiencias exitosas de FECOAGRO Y FECOPAM 148 Articulación de cooperativas consolidadas y cooperativas de pequeños productores 154 IV.3. V. 93 PROPUESTA DE ABORDAJE DE LA PROBLEMÁTICA COOPERATIVA 157 V.1. La problemática cooperativa 157 V.2. Hacia una estrategia para el fortalecimiento cooperativo 161 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �VI. BIBLIOGRAFÍA 175 VII. LISTA DE CUADROS Y GRÁFICOS DEL TEXTO Y DE LOS ANEXOS 185 VIII. CONTENIDO DEL CD - Texto del libro - Anexos I. INAES - Censo, procesamientos y datos del padrón de cooperativas. II. Estadísticas y procesamientos de los Censos Nacionales Económicos 1994 y 2004/2005. III. Estadísticas y procesamientos del Censo Nacional Agropecuario 2002. IV. Estadísticas y procesamientos sobre exportaciones agropecuarias y totales. V. Estadísticas y procesamientos sobre exportaciones de granos y subproductos-MAGyP-Dirección de Mercados Agrícolas. VI. Estadísticas y procesamientos sobre comercialización de granos y ganados-MAGyP-Dirección de Control de Gestión Comercial. VII. Estadísticas y procesamientos sobre comercialización de lácteos MAGyP- Dirección de Control de Gestión Comercial. VIII. Estadísticas del Departamento de Tabaco del MAGyP y del INYM. IX. Guía de entrevistas Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 7 �8 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �RESUMEN Los objetivos del estudio El objetivo general del estudio es integrar y mejorar el conocimiento disponible sobre cooperativas agropecuarias en la Argentina y contribuir a identificar, para el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, estrategias conducentes a fortalecer la actividad cooperativa y asociativa en general, como alternativa sustentable de aumento de escala y de prestación de servicios para los agricultores familiares del país, a fin de facilitar su articulación con los mercados de productos e insumos agropecuarios y de crédito, con el propósito último de mejorar el nivel y calidad de vida de las familias rurales y aumentar su participación en la economía agropecuaria y en la dinámica social. Evolución e importancia • El cooperativismo agropecuario en la Argentina es un sector social y económico pujante, con presencia en la mayoría de los productos agropecuarios, e instalado en todas las regiones. Sus entidades buscan adecuarse a las exigencias del momento económico y social, realizando cambios institucionales, iniciativas de mayor agregado de valor, actividades de investigación y desarrollo, capacitación, promoción de juventudes cooperativistas, entre otras. • La primera cooperativa agropecuaria se creó en el año 1898 en Pigué, provincia de Buenos Aires. En las décadas siguientes el movimiento cooperativo se fortaleció notablemente, en respuesta a las necesidades de mejorar las condiciones de aprovisionamiento y comercialización. Durante el período de gobierno peronista de 1946-1955 se produjo un aumento importante del número de cooperativas. Posteriormente, desaparecieron muchas entidades y las nuevas que se crearon tuvieron una baja tasa de supervivencia. Desde 1995 se registra un nuevo crecimiento de entidades, el que se acentúa notablemente después del año 2003. • A fines de 2010, el INAES registraba 1606 cooperativas agropecuarias activas, de las cuales el 50% se encontraba en condición de regular –haber presentado al menos un balance en los años 2007-2008-2009. De dicho total de cooperativas activas, 966 se habían creado en la década 2001-2010, aunque sólo el 38% de éstas estaba en condición de regular. La mayor cantidad de cooperativas, en esa década, fue constituida en las provincias de Misiones, Buenos Aires, Santiago del Estero, Tucumán y San Juan. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 9 �10 • En 2006, la Región Pampeana concentraba el mayor número de cooperativas (63%) y de asociados (87%). El NEA registraba el 13% de las cooperativas y el 9% de los asociados. • La presencia de las cooperativas es relativamente importante en cereales, oleaginosas, lácteos, vinos, algodón, yerba mate, tabaco y miel. En cambio, es exigua en aceites, harinas, carnes, jugos, frutas y hortalizas. Estas diferencias obedecen a razones específicas en cada rubro. • Según el año de constitución, entre las cooperativas actualmente activas se puede distinguir un grupo, creado en un período que va desde fines del siglo XIX hasta el año 1955, al que se denominó en este trabajo “núcleo histórico”. Según el Censo de INAES en 2006, este grupo incluía a 232 cooperativas (el 47% de las censadas) y contribuía al conjunto cooperativo con el 85% de los activos y el 77% de los ingresos. Considerando el padrón completo, a 2010, dicho grupo es de 319 cooperativas. • El dato del número de asociados a las cooperativas agropecuarias varía según la fuente y unidad de análisis censal. Para el Censo del INAES, en 2006, 122.710 asociados “habían tomado servicio de la cooperativa”. Según el Censo Nacional Agropecuario 2002, 44.601 productores estaban asociados a cooperativas. Esta divergencia se puede atribuir a razones de cobertura y metodología de ambos censos, pero refleja la necesidad de avanzar hacia bases de datos específicas y especializadas. • Según el CNA 2002, las cooperativas son la principal forma organizativa de los productores agropecuarios. La mayor parte de los asociados a cooperativas (el 79%) pertenecen a las explotaciones agropecuarias familiares, y en particular a los tipos de productores más pequeños. Sin embargo, los pequeños productores asociados a cooperativas son una fracción muy pequeña del total de su categoría (el 9%). • Las explotaciones cuyos responsables están cooperativizados se encuentran principalmente en la Región Pampeana, en consonancia con la localización de la mayor parte de las cooperativas y los rubros a que se dedican. En las regiones extrapampeanas el porcentaje de productores asociados a cooperativas es muy reducido, y esto se acentúa entre los productores más pequeños. En este grupo, si se excluyen la Región Pampeana y la Mesopotamia, sólo el 3,3% está asociado a cooperativas. • La cantidad de productores cooperativizados cayó significativamente entre 1988 y 2002, en mayor proporción que la caída del número total de EAP, como consecuencia del impacto de los cambios macroeconómicos y dificultades sectoriales. En la Región Pampeana la disminución de EAP cooperativizadas se verificó en mayor medida que en el promedio nacional. • Las principales actividades desarrolladas por las cooperativas agropecuarias son dos: la comercialización y la elaboración de productos agropecuarios, en proporciones del 60% y del 40%, respectivamente, del total de entidades. • La participación cooperativa en el valor de producción del comercio de productos agropecuarios era, en 2003, del orden del 12%. En los productos agrícolas (principalmente, granos) subía al 24%. Las cooperativas tenían en 2010 una capacidad de acopio de granos de 11,7 millones de toneladas, un 22% del total nacional. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �• En las actividades agroindustriales, para el valor de producción del año 2003, se destaca la participación en tabaco (50%), desmotado de algodón (31%), lácteos ( 22%), yerba mate (19%) y vinos (14%). En promedio de todas las ramas, llega al 5%. En las ramas de aceites, harinas y carnes, que son las que aportan el mayor valor de la agroindustria, la participación cooperativa es del 1,5%. • No se aprecia, entre 1993 y 2003, avance significativo de cooperativas en nuevas actividades agroindustriales. Se ha consolidado o mantenido la participación cooperativa en aquellas ramas donde su presencia ya era tradicional. • Entre 1993 y 2003 se observa un proceso de concentración (reducción de número de locales) y de aumento de la productividad de las cooperativas. En el caso de las actividades comerciales, esto les ha permitido conservar la participación en mercados que se han expandido. En cambio, en las actividades agroindustriales, a pesar del aumento de productividad, la participación cooperativa ha caído del 8% al 5%. • La participación de las cooperativas en la exportación de productos primarios y manufacturas de origen agropecuario fue del 4,4% en promedio del período 2000-2010, porcentaje que se mantuvo muy estable en dicho lapso. Por orden de importancia, por productos, fue de: tabaco: 49%; lácteos: 22%; cereales: 7%; semillas oleaginosas: 7%; bebidas y líquidos alcohólicos: 5%. En otros productos la participación fue inferior al promedio. En valores, los granos explican lo sustancial de las exportaciones cooperativas y su expansión en el período. Análisis institucional. Tendencias • Para el análisis de la institución “cooperativa agropecuaria”, se utiliza en el trabajo un marco conceptual que considera a la “finalidad económica interna” como elemento principal, y que focaliza la atención en los siguientes componentes: sistema de participación, organización de los servicios, organización del trabajo, sistema de capitalización, modalidades de articulación con la cadena de valor y articulación con el desarrollo territorial. • Para el análisis de las tendencias y la formulación de propuestas se utiliza el siguiente agrupamiento ad hoc, organizado básicamente sobre algunos rasgos sobresalientes de las entidades: cooperativas tradicionales (incluyendo megacooperativas, tradicionales consolidadas, tradicionales en crisis y tradicionales emergentes por nuevos productos o nuevos mercados); cooperativas de agregado de valor; cooperativas de provisión de insumos; cooperativas de negociación; mercados cooperativos; cooperativas de productores en situación de exclusión (incluyendo cooperativas agrarias de gestión de la producción, de trabajo de producción colectiva y de trabajo para servicios rurales). • Los cambios macroeconómicos y sectoriales de las últimas décadas han exigido transformaciones importantes en las instituciones cooperativas, verificándose las siguientes tendencias: concentración administrativa y dispersión territorial, con el consecuente proceso de sofisticación de los sistemas de participación; recentraje de sus actividades; profesionalización de su gestión; prevalencia del cálculo económico y de relaciones contractuales de largo plazo en el vínculo con los asociados; innovaciones en los sistemas de capitalización orientados a mejorar la previsibilidad en el tratamiento del capital; centralización de los sistemas de integración intercooperativa; pérdida de capital social para participar en la organización territorial. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 11 �• En el texto se analizan varias experiencias de transformación institucional, significativas y relevantes para el diseño de políticas de promoción y ampliación de las organizaciones cooperativas. • La integración cooperativa –en cooperativas de segundo y tercer grado– es importante y tiene larga data en el país. En la actualidad hay 16 entidades de segundo grado activas. Paralelamente se han desarrollado otras formas de integración para mejorar la articulación de los productores con las distintas cadenas de valor, como las fusiones y absorciones, la transformación de cooperativas de segundo grado en cooperativas de primero, servicios a productores brindados directamente por organizaciones de segundo grado, pérdida de autonomía de cooperativas de primer grado respecto a las de segundo, integración en la cooperativa de segundo de actividades propias de las cooperativas de base, y otros. • La especificidad de las cooperativas agropecuarias y las exigencias que imponen los cambios en el contexto hacen que el marco legal que regula a las cooperativas (ley de cooperativas y resoluciones de la autoridad de aplicación) no resulte suficientemente adecuado, tanto respecto a las cooperativas consolidadas (tratamiento del capital, sistemas de integración, etc.) como a las cooperativas emergentes de productores en situación de exclusión (simplificación administrativa y modelos estatutarios apropiados). También en el tratamiento impositivo de las cooperativas presenta algunos aspectos no satisfactorios, además de una notable heterogeneidad según la actividad y las jurisdicciones provinciales. • Existe un marco legal específico para cooperativas y una autoridad de aplicación, el INAES. Asimismo, hay un importante número de agencias públicas nacionales y provinciales vinculadas directa o indirectamente a la promoción de estas organizaciones, pero no existe una instancia que formule una política de cooperativas en el marco de las políticas de desarrollo agropecuario y cumpla un rol de articulación institucional. Las cooperativas y los pequeños productores agropecuarios 12 • A partir de 2003 la política agropecuaria ha prestado particular atención a la situación de pequeños productores y agricultores familiares y a la promoción del asociativismo, fortaleciendo programas anteriores y creando nuevos. Como resultado, se formó un gran número de asociaciones de productores agropecuarios, paralelamente a la creación del FONAF. Sin embargo, es reducida la proporción de las mismas que adoptaron la forma jurídica de cooperativas. • Las limitaciones de los pequeños productores para lograr experiencias sostenibles de organización cooperativa pueden sintetizarse en: falta de recursos para la producción primaria; bajos ingresos familiares; falta de modelos de gestión asociada de la producción; economía informal; pesada carga administrativa; falta de un plan de negocios; no integración en entidades de grado superior; falta de capacitación. • Se analizan en el estudio dos experiencias de integración cooperativa con preponderancia de productores inicialmente en situación de exclusión social: FECOAGRO y FECOPAM. Los principales factores de éxito que surgen son: continuidad de las políticas públicas, modelos de autogestión, plan de negocios con orientación de mercado, centralización del control en la federación, etc. Otro modelo para la inclusión de pequeños productores es el instrumentado por algunas cooperativas consolidadas, como es Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �el caso de La Agrícola Regional, la Unión Agrícola de Avellaneda, La Riojana, Jardín América, entre otras, desarrollando proyectos conjuntos con responsabilidades y aportes diferenciados. Estrategia • Las cooperativas agropecuarias pueden crecer y fortalecerse en beneficio de sus asociados y para acrecentar el capital social de los territorios en que están insertas. Sus valores básicos de igualdad, solidaridad y democracia son relevantes y absolutamente consistentes con una visión del sector agropecuario y agroalimentario argentino competitivo, inclusivo y sustentable. Para ello se requieren estrategias, políticas y acciones conducentes. • El objetivo general de una política de cooperativas agropecuarias es lograr su expansión y fortalecimiento para consolidar organizaciones sustentables que incluyan un mayor número de productores agropecuarios y contribuyan al desarrollo territorial. La estrategia tendría componentes generales y diferenciados. • En relación a los pequeños productores y agricultores familiares la estrategia tiene componentes específicos: – fortalecer las capacidades y recursos financieros y de gestión de los pequeños productores para integrar sociedades cooperativas sustentables, a través de acciones conjuntas con federaciones y cooperativas consolidadas y destinando recursos públicos para subsidios de algunos componentes. Los instrumentos posibles son: planes de producción programada (orientados a pequeños productores en situación de exclusión y organizados por cooperativas consolidadas), y proyectos de agregado de valor con escala (organizados por federaciones de cooperativas de pequeños productores en situación de exclusión); facilitar a pequeños productores y agricultores familiares la negociación colectiva en las cadenas agroindustriales concentradas y en los mercados de productos frescos y artesanales, con normativa adecuada, asistencia técnica y capacitación. • En relación al conjunto de cooperativas, los componentes son: – contar con un marco legal adecuado a las nuevas situaciones que enfrentan las cooperativas, tanto las consolidadas como emergentes; – fortalecer las capacidades de productores, técnicos, facilitadores y funcionarios del área cooperativa; – formular proyectos de desarrollo cooperativo que atiendan los objetivos de la política y que articulen las políticas y los instrumentos de la política agropecuaria; – generar, con carácter permanente, la información necesaria sobre cooperativas agropecuarias que permita la formulación, seguimiento y evaluación de políticas, programas y proyectos, y la realización de estudios e investigaciones; – contar con una institucionalidad específicamente dirigida a las cooperativas agropecuarias, que permita la formulación y ejecución de políticas, programas y proyectos. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 13 �14 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �SIGLAS ACA ACI AFIP AFPA BCRA CCPA CDC CESCyM CNE CONINAGRO COOPERAR CPC CREA EAP FACA FACPCE FECOVITA FET FIDA FRC IICA INAC INACYM INAES INAM INDEC INTA INTI INV INYM IPAC MAGyP MIPyMEs MOA NEA NOA OLC Asociación de Cooperativas Argentinas Alianza Cooperativa Internacional Administración Federal de Ingresos Públicos Agricultural Fair Practices Act Banco Central de la República Argentina California Canning Peach Association Centros de Desarrollo Cooperativo Censo Económico Sectorial de Cooperativas y Mutuales Censo Nacional Económico Confederación Intercooperativa Agropecuaria Confederación Cooperativa de la República Argentina Centros Primarios Cooperativos Consorcio Regional de Experimentación Agrícola Explotaciones Agropecuarias Familiares Federación Argentina de Cooperativas Agrarias Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas Federación de Cooperativas Vitivinícolas Argentinas Fondo Especial de Tabaco Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola Fondo Rotativo de Consolidación Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura Instituto Nacional de Acción Cooperativa Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social Instituto Nacional de Acción Mutual Instituto Nacional de Estadística y Censos Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria Instituto Nacional de Tecnología Industrial Instituto Nacional de Vitivinicultura Instituto Nacional de la Yerba Mate Instituto Provincial de Acción Cooperativa Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca - República Argentina Micro, Pequeñas y Medianas Empresas Manufacturas de Origen Agropecuario Noreste Argentino Noroeste Argentino Órganos Locales Competentes Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 15 �ONCCA PAPyMP PEA PRODERNEA PRODERNOA PROFAM PROFEDER PROINDER PROSAP PyMES SA SENASA SSAF TICOCA UAA UCAL UCAR UCEF UNCOGA USDA 16 Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario Plan de Apoyo a Pequeños y Medianos Productores Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino Proyecto de Desarrollo Rural de las Provincias del Noroeste Argentino Programa para Productores Familiares (INTA) Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios Programa de Servicios Agrícolas Provinciales Pequeñas y Medianas Empresas Sociedad Anónima Servicio Nacional de Sanidad Animal Subsecretaría de Agricultura Familiar Títulos Cooperativos de Capitalización Unión Agrícola de Avellaneda Unión de Cooperativas Algodoneras Unidad para el Cambio Rural Unidad de Coordinación y Evaluación del Financiamiento Unión de Cooperativas Ganaderas United States Department of Agriculture Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �I. ANTECEDENTES, OBJETIVOS Y MARCO CONCEPTUAL I.1. Antecedentes institucionales del estudio En 2011, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) concluyó la formulación del Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal 2010-2020 (PEA2), en cuyo proceso convocó a participar al propio Ministerio y a las áreas del Gobierno Nacional vinculadas a la temática, a los gobiernos provinciales y municipales, a organismos internacionales, a representantes del sector productivo, a integrantes del sistema científico, tecnológico y académico y a representantes de organizaciones gremiales. En los documentos del PEA se establece que la Visión del Plan está centrada en dos conceptos: soberanía decisional y humanismo social, y que para su logro debe promoverse “fuertemente la asociatividad como estrategia para el desarrollo económico, social y territorial de la Nación, con solidaridad y justicia” y se expresa el propósito de integrar “la agricultura familiar en un pujante modelo asociativo y cooperativo”. En suma, la promoción de la organización asociativa para resolver problemas de orden general y de los productores está colocada en unos de los primeros niveles de la actual política del Gobierno. La Subsecretaría de Agricultura Familiar (SSAF), creada en 2008 en el ámbito de la ex Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, tiene entre sus objetivos “elaborar, coordinar y ejecutar políticas, planes y programas para el desarrollo rural, atendiendo a las necesidades específicas de los diversos actores, regiones y sectores agroproductivos” e “identificar, diseñar y ejecutar políticas y programas que atiendan las necesidades específicas del sector de la agricultura familiar”, y ha definido una estrategia de fortalecimiento de las formas asociativas para la agricultura familiar. Por su parte, la misión del Instituto Interamericano para la Agricultura (IICA) es proveer cooperación técnica, innovación y conocimiento especializado para el desarrollo competitivo y sustentable de la agricultura de las Américas y el mejoramiento de la vida de los habitantes del campo en los Estados Miembros. Su Plan de Mediano Plazo 2010-2014 tiene entre sus objetivos estratégicos el de “potenciar la contribución de la agricultura al desarrollo de los territorios y al bienestar rural” y, en particular, “mejorar las condiciones de la agricultura de pequeña escala y la agricultura familiar”. En este marco, la Oficina del IICA en la Argentina coopera con el MAGyP en la temática de los pequeños productores y la agricultura familiar, a través de la realización de estudios sobre el tema. El primero, titulado Los pequeños productores en la República Argentina. Importancia en la producción agropecuaria y en el empleo en base al Censo Nacional Agropecuario 2002, se realizó en el marco del área de Fortalecimiento Institucional del Proyecto Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 17 �de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER); y el segundo, Las explotaciones agropecuarias familiares en la Argentina: un análisis en base al Censo Nacional Agropecuario 2002, se realizó en cooperación con el PROINDER y la SSAF. Los resultados de dichos estudios fueron utilizados por los formuladores de políticas y para distintas áreas de intervención del Gobierno: en la propia Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA) y actual MAGyP, en el Congreso Nacional, en el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y en el Servicio Nacional de Seguridad Alimentaria (SENASA), y también aportaron elementos de juicio para expertos académicos y otros usuarios. Los mencionados estudios sobre pequeños productores y explotaciones familiares permitieron identificar que en 2002 había 251.116 explotaciones agropecuarias familiares, lo que representaba el 76% de las explotaciones del país y cubría el 18% de la superficie. Uno de los resultados más importantes fue poder determinar distintos tipos de explotaciones dentro del universo de la agricultura familiar, en relación con el nivel de capital disponible. Se pudieron distinguir así cuatro tipos. Los dos tipos de menor nivel de capital tienen restricciones muy severas a su viabilidad como unidades económicas de explotación, precisamente porque dicho capital no le permite generar un valor de producción suficiente para mantener su familia y reproducirse como unidad económica. De ello deriva que la mayoría deba complementar sus ingresos con fuentes extraprediales, principalmente como asalariados, sea en actividades agropecuarias o no. El procesamiento reveló que había 171.836 explotaciones incluidas en esos dos tipos, lo que representaba el 68% de las explotaciones familiares y el 51% del total de explotaciones agropecuarias. La perdurabilidad de estas explotaciones como parte del complejo productivo del país, y la posibilidad de aumentar los ingresos familiares y mejorar el bienestar, parecen estar necesariamente relacionados con el aumento de la escala de la explotación que le permita reducir los costos y acceder a innovaciones tecnológicas y de gestión. Esta mayor escala se puede obtener por la vía de la asociación entre distintas explotaciones. En el país existe una larga experiencia de formas asociativas. En el ámbito agropecuario las cooperativas datan desde fines del siglo XIX y hay una rica historia de éxitos, y también algunos fracasos. De esa experiencia hay mucho que aprender. Desde la recuperación de la democracia, en la penúltima década del siglo XX, se pusieron en marcha en la ex Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca y en el INTA varios programas de intervención en agricultura familiar y desarrollo rural: PSA, PROINDER, PRODERNEA, PRODERNOA, PROSAP, Cambio Rural, PROFEDER (INTA) y PROHUERTA (INTA). Estos programas han tenido al asociativismo entre sus estrategias básicas, aunque en buena parte de los casos, las formas asociativas no adoptaron formas jurídicas permanentes, ya que estuvieron vinculadas a proyectos específicos. Finalizado el estudio “Las Explotaciones Agropecuarias Familiares”, desde la Subsecretaría de Agricultura Familiar surgió el interés y la necesidad de realizar un estudio sobre las cooperativas agropecuarias, que brindara elementos para mejorar la situación de los pequeños productores a través de dicho formato organizativo. La Subsecretaría cuenta con muchos elementos de juicio, antecedentes y trabajo ya realizado que puede ser organizado y complementado para conducir a la formulación de políticas en materia de asociativismo, por lo cual consideró prioritario este estudio. Desde la Unidad para el Cambio Rural del MAGYP-UCAR se coincidió con esta prioridad, por lo cual gestionó ante el Fondo Internacional de Desarrollo 18 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Agrícola (FIDA) su financiación, con fondos del Proyecto de Desarrollo Rural de la Patagonia, que se desarrolla en el ámbito del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Por otra parte, el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES), que es la autoridad de aplicación de la Ley de Cooperativas, facilitó el acceso a la base de datos del Reempadronamiento y Censo Económico Sectorial de Cooperativas y Mutuales. I.2. Objetivos y metodología I.2.1. Objetivos El objetivo general del estudio es integrar y mejorar el conocimiento disponible sobre cooperativas agropecuarias en la Argentina y contribuir a identificar, para el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, estrategias conducentes a fortalecer la actividad cooperativa y asociativa en general, como alternativa sustentable de aumento de escala y de prestación de servicios para los agricultores familiares del país, a fin de facilitar su articulación con los mercados de productos e insumos agropecuarios y de crédito, con el propósito último de mejorar el nivel y calidad de la vida de las familias rurales y aumentar su participación en la economía agropecuaria y en la dinámica social. Los objetivos específicos son los siguientes: • Actualizar el diagnóstico sobre la situación de las cooperativas y formas asociativas agropecuarias en el país, sobre la base de información cuantitativa y cualitativa. Interesa conocer la penetración de la forma cooperativa entre los productores agropecuarios, su importancia en la economía y en las principales cadenas agropecuarias, la época de constitución, la estructura por antigüedad y tamaño de la cooperativa, las exportaciones realizadas por cooperativas y otras variables. • Detectar las modalidades institucionales predominantes y las transformaciones operadas en las dos últimas décadas. • Relevar la institucionalidad pública orientada a las cooperativas, en el Estado Nacional y en las Provincias. • Validar el diagnóstico realizado con referentes reconocidos del tema cooperativas y con entrevistas, encuestas en terreno y estudios de caso. • Identificar los ejes de una propuesta para el fortalecimiento y desarrollo de las cooperativas y asociaciones existentes y la promoción de su papel en el conjunto del sistema agroalimentario y agroindustrial. I.2.2. Metodología La metodología aplicada para formular el diagnóstico incluyó información cuantitativa y cualitativa. Un propósito de esta investigación fue mejorar significativamente la disponibilidad de datos, de manera de contar con un diagnóstico fundamentado de las principales tendencias en cuanto a evolución, estructura, asociados, importancia en la economía y en las exportaciones, y otros aspectos. Al momento de iniciarse este estudio, la información cuantitativa era muy esca- Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 19 �sa. Se encontraba en los datos publicados del Censo Nacional Agropecuario 2002 y del Reempadronamiento y Censo Económico Sectorial de Cooperativas y Mutuales realizado por el INAES, los cuales proporcionaban algunos datos agregados. La principal dificultad para obtener información cuantitativa es que los organismos no llevan estadísticas separadas que identifiquen a las empresas cooperativas, por lo cual fue necesario pedir procesamientos especiales. Para tal fin, se realizaron las siguientes actividades de relevamiento de datos: • Datos sobre empresas cooperativas en las distintas ramas económicas relevadas en el Censo Nacional Económico 2004 y 1994. Se solicitaron al Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) procesamientos especiales para determinar el número de locales, personal ocupado, valor de producción y valor agregado por rama, a cinco dígitos –salvo que la rama tuviera “secreto estadístico”, por incluir tres o menos empresas. • Datos sobre las exportaciones realizadas por las empresas cooperativas en los distintos rubros del comercio exterior agropecuario (Capítulos 1 a 24 y posiciones de cuatro o seis dígitos). Se solicitó a la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) el procesamiento especial de las exportaciones del período 1999 a 2010, para identificar aquellas realizadas por empresas cooperativas. • Datos sobre los volúmenes comercializados por las empresas cooperativas en distintas cadenas agropecuarias: cereales, oleaginosas, carne vacuna, productos lácteos. Se recopilaron los datos disponibles del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, en la Dirección de Mercados Agroalimentarios, y se solicitaron procesamientos especiales a la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA). • Datos sobre participación de cooperativas en otras cadenas. Se solicitaron procesamientos especiales al Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV), al Programa de Reconversión de las Áreas Tabacaleras (PRAT) y al Instituto Nacional de la Yerba Mate (INYM). • Nuevo procesamiento de la Sección Agropecuaria del Censo Económico Sectorial de Cooperativas y Mutuales, realizado por el INAES en el año 2006. Se solicitaron datos sobre aspectos no incluidos en la publicación original referidos a volumen de productos de origen vegetal y animal comercializados por cooperativas; discriminación según tamaños; clasificación por regiones, ingresos y activos de las cooperativas; clasificados por año de constitución, y otros. Este procesamiento fue realizado por la Universidad Nacional de Tres de Febrero, institución que también había realizado el procesamiento original del Censo. Frente a la aspiración de lograr una información de alcance universal, sólida y explicativa, es necesario destacar que ésta proviene de diferentes fuentes y estadísticas, que persiguen distintos objetivos y cubren períodos no siempre coincidentes. Algunas están muy actualizadas y otras, referidas a varios años atrás, no incorporan cambios ocurridos con posterioridad. Para manejar esta masa informativa se recurrió a las “buenas prácticas” de investigación, tratando de confirmar los valores, cuestionando los que no tenían coherencia, y explicitando las definiciones de cada uno de los indicadores. En algunos casos en que los valores absolutos pudieran despertar dudas, se enfatizó en los valores relativos y las proporciones. En cuanto a la información cualitativa, surge de varios tipos de fuentes de información: 20 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �• la revisión de la abundante bibliografía disponible sobre el tema; • las entrevistas y encuestas a referentes calificados, entre ellos: funcionarios del MAGyP en diversas áreas, funcionarios del INAES, Directores de Cooperativas de las Provincias y técnicos del INTA; • la revisión de los estudios de caso de cooperativas realizados en 2010 y 2011 por la SSAF; • la realización de encuestas a cooperativas constituidas después de 2003, seleccionadas conjuntamente con los delegados de la SSAF en algunas provincias, y a otras cooperativas. I.3. Marco conceptual El objeto de estudio del presente trabajo es la institución cooperativa agropecuaria. Corresponde, por lo tanto, definir la naturaleza de la empresa cooperativa y los tipos de cooperativas que se considerarán. I.3.1. La naturaleza de la empresa cooperativa Según la Alianza Cooperativa Internacional (ACI)1 una cooperativa es una asociación autónoma de personas que se unen voluntariamente para enfrentar necesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales comunes por medio de una empresa de propiedad conjunta, democráticamente controlada, basándose en los valores de ayuda mutua, responsabilidad, democracia, igualdad, equidad y solidaridad. A diferencia de otros modelos societarios, las cooperativas son entidades fundadas en el esfuerzo propio y la ayuda mutua para organizar y prestar servicios, y se rigen por un conjunto de principios internacionalmente consagrados, reconocidos en general por la mayoría de las legislaciones2. La cooperativa es, a la vez, una asociación de personas y una empresa común a través de la cual los asociados persiguen sus objetivos. • La estructura de la asociación –abierta sin restricción a quienes la cooperativa puede extender sus beneficios–, está integrada por personas que se asocian por libre voluntad con objeto de satisfacer necesidades similares, mediante una empresa. 1 Organización no gubernamental independiente, fundada en Londres en 1895, que reúne, representa y sirve a organizaciones cooperativas en todo el mundo. Sus 239 miembros son organizaciones cooperativas nacionales e internacionales de todos los sectores de actividad y de 89 países, que en total representan aproximadamente 800 millones de personas en todo el mundo. Sus prioridades y actividades se centran en la promoción y defensa de la identidad cooperativa, asegurando que la empresa cooperativa es una forma reconocida de empresa capaz de competir en el mercado. 2 Los Principios Cooperativos fueron formulados en 1844 en los estatutos de la ”Sociedad Equitativa de los Pioneros de Rochdale” para orientar y consolidar la propia organización. Se considera el origen del cooperativismo de consumo en Gran Bretaña, cuyo desarrollo abarcó posteriormente Europa Continental y el resto del mundo. En 1937 y 1966 la ACI llevó a cabo amplias revisiones que resultaron en una formulación de los principios básicos que unen a las cooperativas de todo el mundo. La última revisión comenzó en 1988 y culminó en setiembre de 1995 en el Congreso del Centenario de la ACI realizado en Manchester, donde se analizó el tema de la identidad cooperativa. Los principios aprobados en esa ocasión y aún vigentes son: 1. Membresía abierta y voluntaria, 2. Control democrático de los miembros, 3. Participación económica de los miembros, 4. Autonomía e independencia, 5. Educación, entrenamiento e información, 6. Cooperación entre cooperativas y 7. Compromiso con la comunidad. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 21 �• Los asociados constituyen el lugar de encuentro de las funciones económicas y sociales, y el órgano supremo de expresión de la voluntad social es la asamblea general. En ella pueden participar los miembros o sus representantes elegidos, sobre el principio de un hombre-un voto. La asociación democrática así constituida trata de fortalecer la independencia económica de sus miembros estimulando al mismo tiempo su realización personal y relaciones de solidaridad entre ellos a través de la ayuda mutua. • La cooperativa, como empresa común, se orienta hacia la prestación de beneficios a los asociados, que son sus propietarios. El capital no comporta una función principal y no constituye el poder de voto y de decisión. La empresa cooperativa no prioriza la remuneración del capital, dado que su objeto consiste en prestar el mejor servicio a sus asociados, buscando minimizar el costo del mismo. Su acento está puesto en las actividades económicas, a través de las que se logran los objetivos sociales, y el capital se aporta como medio de financiación necesario e indispensable para que la cooperativa pueda desarrollar su actividad y el asociado pueda utilizar sus servicios; de allí que la naturaleza del capital es puramente instrumental. El capital aportado por los socios no tiene el carácter de una inversión para obtener lucro, sino que es la condición para poder utilizar los servicios de la cooperativa; adicionalmente, sólo da derecho a percibir un interés limitado y no a apropiarse del resultado de la gestión social como sucede en las sociedades comerciales (Cracogna, 1986). Los excedentes que obtiene la empresa se destinan a la prestación de servicios de carácter social, al crecimiento de sus reservas y fondos y a su reintegro a los asociados en proporción al uso de los servicios o a la participación en el trabajo de la empresa, sin perjuicio de amortizar los aportes y conservarlos en su valor real. De esto se infiere el interés de una cooperativa por obtener de sus miembros el capital necesario para sus actividades (ya sea en partes iguales o en proporción a los servicios que va a prestar a sus asociados) y el estímulo al ahorro, pagando sólo un interés limitado al capital individual, independientemente de los resultados financieros que obtenga. El carácter sin fines de lucro de la cooperativa se expresa por la disposición de irrepartibilidad de las reservas sociales y, en caso de liquidación, con respecto a la disposición del remanente patrimonial y el destino de sus excedentes. I.3.2. Los tipos de empresas cooperativas Según Monzón Campos (2003), la clasificación de las cooperativas en dos grandes tipos –consumo y producción–, fue establecida en el siglo XIX entre otros economistas por F. H. Schulze-Delitzsch (1869) y F. Oppenheimer (1896). Posteriormente Ch. R. Fay (1908) y J. Baker (1937), hicieron referencia a estos tipos, caracterizando a las de consumo como aquellas que presentan como objeto la mejora de la condición de los asociados mediante una disminución de sus gastos, o el ahorro en sus rentas, y a las de producción como las entidades que persiguen el mejoramiento de la condición de los asociados mediante el aumento de sus rentas. C. Vienney (1980) estableció una clasificación más precisa al considerar en forma simultánea las relaciones de actividad y de asociación de los miembros, junto con sus características 3 socioeconómicas, proponiendo las siguientes categorías : 3 Estas categorías son consistentes con las usadas por la Ley de Cooperativas (Ley 20.337) al definir el tratamiento de los excedentes en el Art. 42. 22 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �• Cooperativas de empresarios individuales agrupados para ejercer todas las actividades necesarias para el funcionamiento de su explotación principal (cooperativas agrarias, de pesca, de transportistas, de comerciantes, etc.). • Cooperativas de producción, obreras o de trabajo asociado, que agrupan a trabajadores para el ejercicio en común de su oficio. • Cooperativas de consumidores, en el sentido amplio del término, que agrupan a sus miembros como usuarios de bienes y/o servicios proporcionados por la empresa que constituyen con esta finalidad (de consumo propiamente dichas, de vivienda, seguros, etc.). • Cooperativas de ahorro y crédito, que podrían ser incluidas en la primera y tercera categoría según que sus miembros utilicen principalmente el crédito como empresarios o como familias, pero que dada su especificidad se deben considerar en un grupo diferente. Para el análisis de la realidad cooperativa en el ámbito rural, interesa distinguir, particularmente, las cooperativas agropecuarias y las cooperativas de trabajo. • Cooperativas agropecuarias El principal tipo de cooperativas objeto de este estudio es el de cooperativas agropecuarias, definidas como aquellas que asocian a personas físicas o jurídicas, titulares de explotaciones agrícolas, forestales o ganaderas cuyo objeto es la prestación de servicios y la realización de operaciones orientadas al mejoramiento económico y técnico de las explotaciones de sus asociados. De acuerdo a la clasificación de Vienney, este tipo de cooperativas está incluido en la primera categoría. • Cooperativas de trabajo asociado en el ámbito rural Es habitual que entre los productores más pequeños converja la condición de productor con la de trabajador rural. Esto hace que, en ocasiones, éstos adopten la organización de una cooperativa de trabajo para ofrecer servicios rurales en el mercado o para organizar la producción primaria dentro de una explotación de propiedad y/o uso colectivo. Las cooperativas de trabajo asociado, o simplemente de trabajo, se definen como aquellas que asocian personas físicas con el objeto de generar puestos de trabajo remunerado. El siguiente cuadro esquematiza las diferencias entre las cooperativas agropecuarias y las cooperativas de trabajo: Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 23 �Tipo/Propiedades Cooperativas agropecuarias Cooperativas de trabajo – – Actividades – – Finalidad económica interna principal – Comercializan directamente y/o transforman y colocan en el mercado los productos de sus asociados. Adquieren y proveen los insumos necesarios para la actividad específica de los asociados y para el consumo familiar. Minimizar el costo de los servicios provistos a los asociados. Transferir a los asociados beneficios generados en la cadena de comercialización y transformación de sus productos. – – – – – Asociados – – Pueden asociarse productores que se dediquen a la explotación objeto de la cooperativa. Tienen derecho al uso de los servicios de la cooperativa en las condiciones estatutarias y reglamentarias. Mínimo para constituirse de 10 asociados. – – – – Los trabajadores que llevan a cabo las actividades de la cooperativa son empleados, contratados en el marco de la legislación laboral vigente. – Puede operar con terceros siempre que el volumen operado no supere el 25% de lo operado con asociados. Los excedentes operados con terceros deben asignarse a reservas irrepartibles. Fuerza de trabajo Operaciones con terceros 4 – Asumen por su propia cuenta, a partir del trabajo personal de sus asociados, las actividades de producción primaria, servicios o industriales. Adquieren, contratan o utilizan por cualquier otro título, todo inmueble o mueble necesario para la actividad de los asociados. Maximizan la remuneración al trabajo de los asociados. Optimizan las condiciones y medio ambiente de trabajo de sus asociados. Pueden asociarse las personas de existencia física que reúnan los requisitos exigidos por estatuto y realicen cualquier actividad útil para el cumplimiento del objeto social. Tiene derecho a desarrollar su trabajo en el marco de las condiciones establecidas estatutaria y reglamentariamente. El asociado tiene la obligación de trabajar personalmente en la cooperativa, como condición de subsistencia del vínculo asociativo. Mínimo para constituirse de 6 asociados. – Los trabajadores que llevan a cabo las actividades de la cooperativa son asociados salvo excepciones contempladas en la legislación vigente4. – Puede contratar trabajadores no asociados solo en caso de sobrecarga circunstancial de tareas, necesidad de contar con especialista para una tarea determinada, trabajos estacionales o período de prueba. Los excedentes operados con terceros deben asignarse a reservas irrepartibles. – Res. 360/75/INAES 24 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �– – Excedentes repartibles 5 – – – Se destina el 5% a reserva legal, 5% al fondo de acción asistencial y laboral o para estímulo del personal y 5% al fondo de educación. Si el estatuto lo establece se destina una suma indeterminada para pagar un interés (limitado) a las cuotas sociales integradas. El resto se distribuye entre los asociados en concepto de retorno. En las secciones de comercialización y/o transformación, el retorno se distribuye en proporción a la producción entregada. En las secciones de provisión de servicios en proporción al servicio utilizado. – – – – Se destina el 5% a reserva legal, 5% al fondo de acción asistencial y laboral o para estímulo del personal y 5% al fondo de educación. Si el estatuto lo establece se destina una suma indeterminada para pagar un interés (limitado) a las cuotas sociales integradas. El resto se distribuye entre los asociados en concepto de retorno. El retorno se distribuye en proporción al trabajo aportado. Los tipos de cooperativa objeto de este estudio serán los siguientes: • • • Cooperativas agropecuarias. Cooperativas de trabajo cuyo objeto sea la producción primaria dentro de una explotación de uso colectivo. Cooperativas de trabajo integradas por pequeños productores, con el objeto de generar ingresos a partir de la utilización de su fuerza de trabajo excedente en actividades agroindustriales, de servicios a terceros, etc. Debido a su relevancia y a la disponibilidad de información, en general se hará referencia a las cooperativas del primer tipo, pero los otros dos serán importantes a la hora del análisis de casos y de reflexión sobre líneas de acción frente a los requerimientos de los productores más pequeños. No se incluyen en el trabajo otras cooperativas que brindan servicios en el ámbito rural, como las de servicios públicos o de crédito. I.3.3. La finalidad económica interna de la cooperativa Se entiende como finalidad interna al interés económico que lleva al asociado a integrar la cooperativa. En contraposición, la finalidad externa será la satisfacción de una necesidad de mercado. Por ejemplo, una cooperativa que comercializa hortalizas tiene como finalidad externa satisfacer la demanda de este producto en un determinado territorio, y como finalidad interna principal minimizar los costos de comercialización. En el marco de este trabajo se clasifican las finalidades económicas internas de las cooperativas agropecuarias en los siguientes tres grupos: • Solución de fallas de mercado Los productores buscan la organización cooperativa a partir de la necesidad de reducir los costos de transacción originados en relaciones asimétricas de negociación con los eslabones de comercialización, industrialización y provisión de insumos. 5 De acuerdo al Art. 42 de la Ley 20.337 los excedentes repartibles son aquellos que provienen de la ”diferencia entre el costo y el precio del servicio prestado a los asociados”. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 25 �El mercado resulta ineficiente en la articulación de los distintos eslabones de la cadena de valor, por lo que se buscan caminos institucionales alternativos. La institución cooperativa presenta pautas de organización que han demostrado ser adecuadas para solucionar las fallas que presenta el mercado: la gestión democrática facilita las condiciones de transparencia, la distribución de excedentes en proporción al uso es consistente con el objetivo de minimización de los costos medios del servicio que se procura, el carácter abierto facilita la incorporación de asociados y, con ello, el ganar escala y poder de negociación en la cadena de valor. Se incluye dentro de esta finalidad la provisión de servicios inexistentes en la localidad (el mercado no es capaz de brindar el servicio por lo cual este debe ser organizado por los productores usuarios). Así también se incluyen los casos donde la cooperativa es organizada para que el consumidor reconozca una especificidad del producto primario (producción orgánica, producción en el marco de la economía social, denominación de origen, etc.). • Aumentar su participación en los beneficios de la cadena La finalidad en estos casos es apropiarse de parte de los beneficios generados en los eslabones comercial o industrial. Ello supone un aporte de capital que será el fundamento económico de dicha apropiación. Al ser las cooperativas organizaciones de carácter abierto y capital variable, muestran habitualmente limitaciones para el cumplimiento de este objetivo. Sin embargo, se registran en la experiencia nacional e internacional casos con importantes innovaciones organizacionales que procuran dar respuesta a dos necesidades que resultan complementarias: incrementar los ingresos de los productores agropecuarios y capitalizar las cooperativas. Estos procesos han sido ampliamente analizados en muchos trabajos de investigación y publicaciones, acuñándose la expresión de cooperativas de “nueva generación”. Ésta alude a las cooperativas que, a partir de innovaciones como cuotas sociales con derecho de entrega transferibles a precio de mercado, obligaciones de entrega, o restricciones al ingreso, han procurado adaptar la institución cooperativa a una finalidad distinta a la tradicional (Cook6, 1993; Peirano, 1994). • Mejorar la productividad del trabajo del productor familiar El principal recurso de los pequeños productores agropecuarios es la fuerza de trabajo familiar. Esto hace que entre los agricultores familiares, en particular entre los más pequeños, confluya el carácter de productor con el de trabajador rural, lo que tiene importantes implicancias en términos del diseño institucional de la cooperativa. Mejorar la productividad del trabajo del productor familiar, y por lo tanto el ingreso familiar, estará asociado a facilitar su acceso a los recursos de producción, optimizar su uso a partir de la organización asociativa parcial o total de la producción primaria, la generación de puestos de trabajo extraprediales, la recalificación laboral, etc. Cuando una cooperativa tiene éstos como 6 Michael L. Cook (EE.UU.) es uno de los autores más prolíficos sobre los aspectos institucionales y organizacionales del cooperativismo agropecuario. En el sitio http://web.missouri.edu/~cookml/publicat.htm se encuentra un listado de su amplia producción, que incluye los artículos sobre las cooperativas de “nueva generación” y otros temas. 26 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �sus objetos principales, diremos que su finalidad económica interna es mejorar la productividad del trabajo del productor familiar. Ejemplos de funciones de la cooperativa que tiene esta finalidad interna son los siguientes: • • • • • • Acceso a la tierra, en particular a partir de la organización de cooperativas de trabajo que exploten colectivamente la tierra, o a través del arrendamiento de tierra por parte de las cooperativas agropecuarias. Organización de la producción primaria, a partir de la gestión cooperativa de los recursos de cada asociado. Servicio de maquinaria. Organización de servicios rurales para terceros. Organización de actividades agroindustriales, con el objeto de generar puestos de trabajo para el productor y su familia. Asistencia técnica para la reconversión productiva y recalificación laboral. Si bien los pequeños productores también adolecen de dificultades para el acceso a los mercados, su finalidad principal, al momento de asociarse, es acceder a recursos para la producción y, eventualmente, gestionarlos en forma asociada, para mejorar la productividad de su trabajo y, por lo tanto, sus ingresos. La finalidad económica interna, ya sea solucionar fallas de mercado, apropiarse del beneficio del resto de los eslabones de la cadena de valor, mejorar la productividad de la fuerza de trabajo del pequeño productor familiar, o cualquier combinación de éstas, será determinante al momento de diseñar y evaluar las características concretas que asume cada institución cooperativa. Y también para analizar su dinámica de cambio, condicionada por el marco normativo, la cadena de valor en que inscribe sus actividades y el contexto histórico y social. I.3.4. Componentes principales de la institucionalidad cooperativa Las cooperativas se caracterizan por una institucionalidad específica, cuya dinámica, como se dijo, está principalmente determinada por su finalidad económica interna. Los componentes principales y distintivos de dicha institucionalidad, cuya potencialidad respecto al desarrollo de la agricultura familiar se analizará a lo largo de este trabajo, son los siguientes: • Sistema de participación Es el conjunto de mecanismos y prácticas dirigidas a garantizar el control de la cooperativa por parte de los asociados. Por ser la cooperativa una empresa cuyo objetivo es la provisión de servicios a sus asociados, uno de sus rasgos distintivos es la participación democrática de éstos en el diseño y control de sus servicios. El dispositivo básico de participación, definido por la Ley de cooperativas, consta de tres herramientas: • Asamblea: órgano supremo de la cooperativa, donde los asociados participan en igualdad de condiciones (un asociado-un voto). Debe reunirse al menos una vez al año. • Consejo de Administración: órgano de gestión de la cooperativa, integrado por asociados elegidos en Asamblea. Debe reunirse al menos una vez al mes. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 27 �• Sindicatura: órgano responsable de fiscalizar la administración, integrado por uno o más asociados elegidos por Asamblea. A este dispositivo básico se agregan una serie de mecanismos y prácticas, generalmente asociados al mayor tamaño y consolidación de la cooperativa, como los siguientes: 28 • Asambleas distritales: cuando las cooperativas aumentan el número de asociados y su dispersión territorial, es práctica la organización de asambleas por distrito, que eligen delegados para la Asamblea General. El diseño de estos distritos debe ser regularmente revisado a los efectos de garantizar una adecuada representación de los distintos espacios donde la cooperativa tiene participación. Habitualmente, los estatutos establecen que el Consejo de Administración, elegido en la Asamblea General, dé cuenta en su integración de la diversidad de distritos que integran la cooperativa. • Reuniones preasamblearias: organizadas a los efectos de garantizar la adecuada información sobre la orden del día a tratar en las asambleas (general o distritales), habitualmente, con la presencia de integrantes del consejo de administración y cuadros gerenciales de la empresa cooperativa. • Comisiones permanentes de carácter territorial: a los efectos de garantizar una adecuada representación de los intereses de los asociados de un determinado territorio, suele ser práctica la organización de comisiones asesoras por distrito, integradas por asociados elegidos en la Asamblea Distrital. Si bien no tienen delegación de responsabilidad administrativa (que está centralizada en el Consejo de Administración), constituyen una instancia de consulta, control y comunicación con el conjunto de los asociados de su respectivo distrito. • Comisiones permanentes de carácter funcional: en las cooperativas con servicios diversificados suelen organizarse comisiones asesoras integradas por los usuarios de determinado servicio, a los efectos de garantizar un adecuado control por parte de los directos involucrados. • Sistemas de información: el sistema de acceso a la información de la cooperativa por parte de los asociados es fundamental para garantizar un adecuado control por parte de éstos. En particular, acceso a: la información de su cuenta corriente (retiro de insumos, entrega de producción, etc.), de su cuenta de capital (capital integrado, retribución recibida, etc.), a la información de balance (con la asistencia necesaria para su interpretación), y a información descentralizada de acuerdo al territorio al que pertenece y a la sistematización y seguimiento de las metas sociales, físicas y financieras que la cooperativa haya establecido (tableros de control, balances sociales, etc.). • Juventudes: la renovación de los cuadros dirigenciales de las cooperativas constituye un tópico central a la hora de garantizar su sostenimiento en el tiempo. A tal efecto las cooperativas suelen generar ámbitos de encuentro, capacitación y participación de los jóvenes, orientados a implicar a las nuevas generaciones en los objetivos de la organización, así como a la adquisición de experiencia para luego poder hacerse cargo de la gestión de la empresa. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �• Educación cooperativa: la formación de los asociados en los principios y valores del cooperativismo, objetivos institucionales y prácticas concretas de la gestión constituyen una necesidad relevante a los efectos de garantizar el sostenimiento de la organización en el tiempo. En las cooperativas de mayor tamaño y trayectoria suele organizarse en la estructura administrativa un área específica y de carácter permanente, a los efectos de garantizar este servicio de educación cooperativa. Habitualmente parte, o la totalidad, de estos servicios son financiados con el Fondo de Educación originado en el 5% de los excedentes repartibles. Se hablará de sistema de participación tradicional cuando éste se limita a los órganos establecidos por la ley. Por grado de complejidad del sistema de participación se hará referencia al mayor o menor desarrollo de las representaciones territoriales o funcionales, juventudes, sistema de información y educación cooperativa. Por sistema de participación descentralizado territorial o funcional se hará referencia a la existencia de Asambleas Distritales y comisiones territoriales o funcionales de carácter permanente. • Organización de los servicios Es el conjunto de pautas que definen el acceso a los distintos servicios de la cooperativa por parte de los asociados y no asociados, incluyendo su distribución espacial, las condiciones de calidad y precio, y los derechos y obligaciones emergentes de la provisión de dichos servicios. La organización concreta de los servicios ofrece una variada gama de alternativas, asociadas a las distintas cadenas productivas de las que participan las cooperativas, condiciones competitivas de los mercados y características culturales de los asociados. Sin embargo, en todos los casos se diferencia sustancialmente de otras instituciones que brindan servicios similares debido al doble carácter de propietario y de usuario que distingue al asociado de la cooperativa. Los principales rasgos específicos que presenta la organización de los servicios en las cooperativas son los siguientes: • Grado de diversificación: Las cooperativas podrán ser especializadas o diversificadas (también llamadas multiactivas) de acuerdo a la cantidad de servicios que ofrecen a sus asociados: pueden estar orientadas a brindar servicios asociados a un solo producto (ej.: cooperativas apícolas) o a un conjunto diversificados de productos (ej.: cooperativas que comercializan cereales, desmotan algodón y extraen miel); pueden brindar un solo tipo de servicio (ej.: comercialización o provisión de insumos), o varios tipos de servicios (ej.: comercialización, provisión de insumos, servicio de maquinaria); pueden incluir solo actividades vinculadas a la producción agropecuaria o incorporar otros tipos de servicios asociados a las necesidades de la familiar rural (ej.: provisión de bienes de consumo, electricidad rural, salud, etc.). • Secciones: todos los servicios que brinda la cooperativa deben estar organizados en secciones, esto es, deben registrarse sus operaciones por separado a los efectos de que el asociado pueda controlar el resultado económico de cada servicio, calcular los excedentes a los que tiene derecho en su calidad de usuario de dicho servicio, y evi- Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 29 �tar (o al menos transparentar) las transferencias de ingresos entre los distintos servicios, probablemente vinculados a distintos grupos de productores. • Distribución territorial: los servicios de las cooperativas están organizados sobre un territorio determinado. La configuración de dicha distribución condicionará el acceso por parte de los distintos productores, y será resultado de una política de inversiones con un impacto espacial que no es neutro respecto a los distintos grupos de productores. • Derechos y obligaciones de entrega: para los servicios de comercialización y transformación de la producción de los asociados pueden existir distintos tratamientos respecto al derecho o a la obligación de usarlos. El productor puede tener derecho a que su producción sea comercializada por la cooperativa, cualquiera sea el volumen; el productor puede tener la obligación de entregar toda su producción, a los efectos de evitar conductas especulativas que debiliten la posición de la cooperativa en el mercado y, por lo tanto, se afecte el interés del conjunto; y el productor puede tener derecho y obligación de entregar un determinado volumen (cuota), superado el cual la comercialización del producto dependerá de la decisión de la cooperativa en función de las condiciones coyunturales del mercado. Estos derechos y obligaciones estarán vinculados a requisitos de calidad, que pueden ser más o menos exigentes y a requisitos de capitalización (ver más adelante “sistema de capitalización”). Los derechos y obligaciones emergen del estatuto de la cooperativa, reglamentos específicos aprobados por la Asamblea, o contratos firmados entre la cooperativa y cada uno de los asociados. Si bien habitualmente ésta es una temática propia de las secciones de comercialización y/o transformación, también puede verificarse en otras secciones. • Pautas para liquidación de productos: la liquidación de la producción comercializada por la cooperativa puede adquirir múltiples formas de acuerdo a la cadena de valor de que se trate. La cooperativa puede vender a cuenta y orden del asociado, y pagar al asociado en el momento de la venta (momento que incluso puede estar definido por el asociado) a un precio de mercado públicamente conocido (precio pizarra, por ejemplo), menos una comisión de la cooperativa para cubrir sus gastos. En otro extremo, la cooperativa puede realizar liquidaciones parciales (mensuales, por ejemplo) del producto entregado por el asociado, a un precio que surgirá de un polinomio integrado entre otros términos y factores por el precio del producto final en el mercado y la calidad del insumo entregado por el productor. Este tipo de modalidad es más habitual en las cooperativas agroindustriales. Un debate importante dentro de estas pautas es la diferenciación de precios (o de descuentos por costos) de acuerdo al tamaño y ubicación del asociado. En algunas cooperativas se liquida un mayor precio al productor de mayor tamaño, justificado por los menores costos en la comercialización, o por la necesidad de no perder esa producción y, por lo tanto, deteriorar las condiciones de negociación de la cooperativa en el mercado de destino de la producción. Ello, como es natural, tiene resistencias por parte de los productores más pequeños, que lo entienden como un trato discriminatorio. La misma situación se presenta respecto a los costos de acuerdo a la distancia 30 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �a la planta. La cooperativa puede optar por transferir los mayores costos de transporte al asociado más alejado, o no hacerlo debido a que esos mayores costos son emergentes de una determinada configuración espacial de los servicios de la cooperativa, resultante de las inversiones realizadas por todos los productores asociados. • Cuenta corriente: si bien el asociado opera con distintas secciones, todas sus operaciones son registradas en su cuenta corriente. Ésta podrá tener un saldo a su favor (si la entrega de su producción ha sido superior al uso del resto de los servicios de la cooperativa), o a favor de la cooperativa (en el caso contrario). Sobre dicho saldo el productor habitualmente paga o recibe un interés. La cuenta corriente cooperativa agraria es un instituto específico de este tipo de organizaciones, similar, pero no igual, a la cuenta mercantil. Constituye la principal formalización de la relación entre el asociado y su cooperativa, junto con la cuenta de capital. Vinculada a la cuenta corriente hay una diversidad de criterios a definir. Dos resultan de especial importancia: la tasa de interés recíproca que se pagará sobre los saldos de la cuenta, y los límites para el financiamiento (en particular para el retiro de insumos para la cosecha en curso). • No asociados: las cooperativas pueden brindar servicios con no asociados, con dos límites. Las operaciones con no asociados no pueden superar el 25% de las operaciones realizadas con asociados, y los excedentes originados en las operaciones con no asociados no pueden distribuirse entre los asociados (deben destinarse a una reserva de carácter irrepartible). Respecto a los servicios a no asociados, la cooperativa define el tratamiento, que puede ser similar al de los asociados o distinto (cobrar comisiones mayores, no financiar insumos o hacerlo a un mayor costo, limitar los servicios a los que tiene acceso, etc.). La organización de los servicios supondrá entonces la definición de los tipos de servicios que desarrollará la cooperativa, su distribución territorial, las condiciones para acceder a los mismos por parte de asociados y no asociados, y su registro en cada cuenta corriente y sección correspondiente. Se hablará de grado de diversificación haciendo referencia a la menor o mayor cantidad de servicios que brinda la cooperativa; y de grado de dispersión territorial de acuerdo a la distribución espacial de sus servicios en el territorio. Se hablará de cooperativas abiertas o relativamente cerradas haciendo referencia a las mayores o menores exigencias para acceder a los distintos servicios de la cooperativa (exigencias de calidad, de capitalización, de localización). La consecuencia o grado de consecuencia hace referencia al porcentaje de producción que el asociado entrega en la cooperativa. Este puede surgir de una decisión autónoma del productor o resultar de las reglas de juego establecidas por el estatuto, reglamentos o contratos. Se dirá que en el vínculo asociado-cooperativa priman criterios de racionalidad económica sobre prácticas mutualistas cuando los límites y costos de los adelantos en cuenta corriente se definen de acuerdo a la situación económica del asociado, y/o cuando los costos de los servicios sean diferenciados de acuerdo a tamaño y localización de los asociados. Se hablará de mayor grado de subordinación técnica del asociado respecto a la cooperativa cuando se reduce su grado de autonomía respecto al volumen, calidad y canal de comer- Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 31 �cialización de su producción o de sus compras de insumos, e incluso organización del trabajo en su explotación agropecuaria, respecto a las pautas establecidas por la cooperativa. Por recentraje de los servicios de la cooperativa se entiende el proceso por el cual la cooperativa centraliza sus esfuerzos en el servicio principal, dejando de proveer otros servicios secundarios. • Organización del trabajo La organización de la fuerza de trabajo que desarrolla los servicios dirigidos a los productores asociados presenta una amplia variedad de alternativas, vinculadas al tipo de servicios que brindan, a las cadenas de valor en las que se participa y a la cultura organizacional prevaleciente en el espacio donde se trabaja. Sin embargo hay un elemento de la organización del trabajo fuertemente explicativo de la dinámica institucional: el vínculo entre quien desarrolla cada tarea y los asociados, en su doble carácter de propietarios y usuarios. De acuerdo a este vínculo, las distintas experiencias pueden visualizarse como un continuo entre dos situaciones polares: • Cooperativas profesionalizadas: existe un cuerpo profesional de empleados, jerarquizado, que no sólo asume responsabilidades de ejecución, sino también de planificación. Los productores, a través de la Asamblea y el Consejo de Administración tienen un rol de validación de las líneas estratégicas adoptadas y de control de gestión. Se entiende por validación la aprobación o no de las líneas estratégicas adoptadas por la organización, pero sin tener una participación efectiva en las tareas de identificación de objetivos y diseño de dichas estrategias. El control de gestión está focalizado en representar a los asociados en su carácter de usuarios de los distintos servicios –procurando la adecuación de los mismos a las necesidades de los productores– pero no en la organización o el control de los procesos de trabajo requeridos para la provisión del servicio. En la medida en que el cuerpo profesional priorice sus intereses particulares (maximización del tamaño de la organización, de la retribución a sus trabajadores; minimización de la carga de trabajo) por sobre los intereses de los productores asociados, nos encontraremos ante situaciones patológicas, habitualmente referenciadas como “gerentismo”. • Cooperativas autogestionadas: son cooperativas que funcionan a partir del trabajo solidario de sus asociados, que se hacen cargo de todas o la mayoría de las tareas de planificación y de ejecución. Es la situación típica de las cooperativas en sus momentos iniciales, cuando se trata de tareas que no requieren mayor especialización. Entre estas dos situaciones polares se encuentran todas las intermedias, de acuerdo a los distintos niveles de complejidad administrativa, tamaño de la cooperativa, e incluso concepción ideológica de los asociados y los empleados. Las pautas de la relación entre los productores asociados y los trabajadores estarán vinculadas a la solución de los distintos problemas de “agencia” existentes entre las partes, donde se procurará que el sistema de incentivos (económicos, culturales) facilite la convergencia de los intereses. 32 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �A este primer elemento, el vínculo entre el asociado y el trabajador, se agrega un segundo elemento relevante: la percepción del puesto de trabajo en la cooperativa como un beneficio que puede ser apropiado por sus asociados. El desarrollo de la cooperativa genera oportunidades de trabajo para los asociados y sus familiares, en ocasiones, de la misma o mayor relevancia que el resto de los beneficios de los que se apropia el asociado en su carácter de productor agropecuario. Si los asociados perciben que tienen otros canales de comercialización alternativos frente a la cooperativa, y ésta no les ofrece condiciones de comercialización más favorables que la competencia (no existe o no se percibe la finalidad económica interna de solucionar fallas de mercado), o bien, si la cooperativa no cuenta con un sistema de capitalización que le permita apropiarse de los beneficios de los eslabones comerciales o industriales (no existe la finalidad de apropiarse los beneficios de la cadena de valor), entonces la apropiación de los puestos de trabajo para su familia puede imponerse como el principal interés económico del productor (finalidad de mejorar la productividad del trabajo de los asociados). El análisis de estos aspectos tiene especial relevancia en los casos de constitución de nuevas cooperativas de agroindustria familiar. Si la finalidad principal es la creación de puestos de trabajo, entonces probablemente lo aconsejable sea adoptar la figura de cooperativa de trabajo. • Sistema de capitalización Se denominará sistema de capitalización al conjunto de normas y prácticas que caracterizan el tratamiento del capital aportado por los asociados en la cooperativa. Dicho sistema está 7 integrado por los siguientes componentes (Basañes, 2010): • Capital Inicial: capital mínimo que deben suscribir los productores para asociarse, plazos y condiciones para dicha integración. • Criterios de distribución y de capitalización del excedente repartible: criterios para definir el porcentaje del excedente que recibe cada asociado en función del capital integrado y/o de los servicios utilizados, y la proporción en que el excedente es capitalizado. • Reembolso: condiciones para el reembolso de las cuotas sociales integradas por cada asociado. Se llamará sistema de capitalización tradicional a aquel caracterizado por un capital inicial relativamente pequeño, capitalización sistemática de todos los excedentes y reembolso de todo el capital al momento del retiro. A partir de dicho sistema, y en particular a partir de sus limitaciones, las cooperativas, tanto en el ámbito nacional como internacional, han desarrollado distintos sistemas orientados a mejorar la propensión a aportar capital por parte de los productores, mejorar la previsibilidad de su tratamiento (frente a los asociados, a las propias necesidades de financiamiento de la cooperativa y a terceros acreedores) y garantizar al productor asociado la apropiación de parte de los beneficios de la cadena, en particular cuando ésta es la finalidad económica interna principal. 7 Siempre en el contexto normativo argentino, en particular teniendo en cuenta los artículos 2, 24 a 36, 42 y 45 de la Ley de Cooperativas. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 33 �Se entenderá por sistemas de capitalización de agregado de valor a aquellos fundamentalmente dirigidos a la apropiación de los beneficios de los eslabones industrial y comercial, caracterizados por un capital inicial elevado, estricta proporcionalidad entre el capital integrado y la producción entregada, y habitual distribución de los retornos en efectivo. Regularmente, estos sistemas de capitalización se ven acompañados de una organización de los servicios de carácter cerrado y subordinación técnica de parte de los asociados (ver cooperativas de agregado de valor en III.5.2). Cuenta de capital es el registro del capital suscripto e integrado de cada asociado, incluyendo la capitalización de excedentes y de ajustes de capital. Su respaldo es el Libro de Registro de Asociados, y las acciones representativas de las cuotas sociales. • Modalidades de articulación con la cadena de valor A los efectos de mejorar los servicios a sus productores asociados, en el marco de su finalidad económica interna, la cooperativa adoptará distintas modalidades para articularse con el conjunto de la cadena de valor. Se propone conceptualizarlas de la siguiente manera: 34 • Integración vertical dentro de la organización primaria: esto es incorporar parte de los eslabones de la cadena de valor dentro de la organización cooperativa de la cual son asociados los productores primarios. El grado de integración dependerá de las características de los mercados que articulan los distintos eslabones, disponibilidad de recursos para integrar la actividad, finalidad económica interna principal de la cooperativa, grado de especificidad de las inversiones del productor en su explotación, etc. • Integración vertical a través de una federación de cooperativas: se trata de cooperativas de cooperativas (cooperativas de segundo grado). Existen federaciones de carácter gremial y carácter económico. Las gremiales estarán orientadas a la representación de los intereses de sus asociados frente a los poderes públicos, a brindar servicios de consultorías a sus asociados, actividades de capacitación y difusión cooperativa, etc. Las federaciones de carácter económico, objeto principal de este análisis, son aquellas que procuran integrar verticalmente eslabones de la cadena de valor a través de la asociación con organizaciones de igual figura jurídica y similares necesidades. Por ejemplo, federaciones para industrializar la producción acopiada por la cooperativa de base, para unificar la compra de insumos, o incluso producir en forma asociada dicho insumo. • Empresas controladas: constitución de empresas de capital controladas, procurando el control en forma indirecta de una actividad, y facilitando la incorporación de capital de riesgo. • Alianzas estratégicas con cooperativas de similar base societaria: es el caso de alianzas con cooperativas de seguro, de salud o de provisión de servicios públicos, con las que comparten parte sustancial de sus asociados. • Alianzas estratégicas con empresas de capital: orientadas a reducir costos de transacción en determinados mercados, o a compartir esfuerzos de inversión asociados a un determinado servicio. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Se dirá que el sistema de integración se centraliza cuando se reduce el grado de autonomía de cada uno de sus integrantes respecto al núcleo, habitualmente, la federación de cooperativas. • Articulación con el desarrollo territorial Las cooperativas son parte de la ruralidad, entendida ésta como la dimensión social de un determinado territorio. Constituyen ámbitos abiertos y democráticos, donde los productores referencian sus reclamos y tienen la posibilidad de participar colectivamente de la solución de problemáticas que pueden exceder lo específicamente agropecuario. Infraestructura, educación, salud, medio ambiente, vínculo urbano rural, son todas temáticas que atraviesan al productor agropecuario, y que pueden ser canalizadas a través de su cooperativa. La capacidad de desarrollar este rol por parte de la cooperativa dependerá de la solidez de sus relaciones con el municipio, los sindicatos, agencias de transferencia de tecnología, universidades, organizaciones políticas, cámaras empresarias, como también de la visualización que la comunidad haga de la cooperativa (en función de su historia y presente) y del liderazgo sobre sus propios productores. A mayor capacidad de liderazgo y mayor desarrollo de las relaciones interinstitucionales, se dirá que la cooperativa cuenta con mayor capital social para participar en la organización de su territorio. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 35 �36 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �II. MARCO INSTITUCIONAL DE LAS COOPERATIVAS AGROPECUARIAS II.1. Legislación. Marco normativo vigente El primer antecedente legal sobre cooperativas data de 1889, cuando se incluye en el Código de Comercio un breve capítulo sobre cooperativas, procurando dar respuesta a las primeras iniciativas asociadas al proceso de colonización. Luego, en 1926, se aprueba la Ley 11.388, específica sobre el tema, vigente hasta 1973, año en el que se sanciona la Ley 20.337, que rige a todas las cooperativas (agropecuarias, vivienda, consumo, crédito, trabajo, servicios públicos, etc.). Dicha ley, a lo largo de sus 13 capítulos y de sus 121 artículos establece la naturaleza específica de la cooperativa y su relación con el resto de los cuerpos legales, y abunda en precisiones de carácter prácticamente reglamentario respecto a todas las etapas de la vida institucional. Respecto a la naturaleza de la cooperativa, la define en primer lugar como una entidad fundada en el esfuerzo propio y la ayuda mutua (de donde se desprende su naturaleza solidaria), y en segundo lugar que se constituye para organizar y prestar servicios. Esta definición es complementada por un conjunto de doce caracteres que constituyen su diferencia específica con el resto de las figuras jurídicas. Dichos caracteres son armónicos con los principios cooperativos que son reconocidos por la ACI. De ello se desprende el necesario “recurso a los principios cooperativos para la mejor inteligencia de las disposiciones de la ley y para aventar dudas en los casos conflictivos; máxime teniendo en cuenta que para la aplicación supletoria de las normas sobre sociedades anónimas, la ley exige que se concilien con la ’naturaleza’ de la cooperativa” (Cracogna, 1998). Particular importancia tiene el reconocimiento jurídico de la naturaleza específica del acto cooperativo, por lo que sus consecuencias deben adecuarse a esta naturaleza con exclusión de la aplicación de otras figuras jurídicas y regímenes. Por ejemplo, no corresponde la calificación de acto de comercio a las operaciones que realiza el productor agropecuario en las secciones de provisión de insumos o de comercialización de su cooperativa agropecuaria, ni de la de contrato de trabajo a la relación entre la cooperativa de trabajo agropecuario y sus asociados. La ley de cooperativas se complementa con las resoluciones emitidas por el INAES (y sus antecesores) en su carácter de autoridad de aplicación. A continuación se revisarán los principales aspectos de la ley y de las resoluciones del INAES, que afectan a las cooperativas objeto del presente estudio, para luego proponer algunos ejes para pensar modificaciones en dicho marco normativo. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 37 �II.1.1. Constitución El Capítulo II de la ley establece las formas y requisitos para la constitución, así como el contenido de los estatutos, responsabilidades de fundadores y consejeros, aprobación del funcionamiento de sucursales y aprobación de reglamentos. De aquí surge que el cuerpo normativo completo que regirá a la cooperativa y sus relaciones con los asociados son: la ley de cooperativas, las resoluciones del INAES, el estatuto de la cooperativa y los reglamentos internos. En el caso de las cooperativas agropecuarias estos reglamentos internos serán los que regulen lo que en el marco conceptual se ha definido como a) organización de los servicios, b) sistemas de participación y c) sistemas de capitalización. Todos estos reglamentos internos deben estar aprobados por la autoridad de aplicación. Respecto a las cooperativas agropecuarias, este capítulo se complementa con dos resoluciones: • Resolución 254/77 - Acta constitutiva tipo de cooperativas • Resolución 302/94 - Constitución de cooperativas de productores rurales de seis integrantes La primera incluye el estatuto tipo de las cooperativas agropecuarias, de acuerdo a distintas tipologías (agrícolas, ganaderas, tamberas, etc.). La segunda requiere un poco de historia. Durante la década del 90, producto del abrupto incremento de las escalas mínimas necesarias en la producción agropecuaria, se intensifican las estrategias dirigidas a implementar el uso asociativo de recursos para la producción primaria. Un caso paradigmático era la organización de agrupaciones de maquinarias para compartir tractores, cosechadoras, sembradoras y todo tipo de implementos. En la búsqueda de ofrecer alternativas para su implementación se aprueba esta resolución que permite, en estos casos, crear cooperativas de seis integrantes, cuando el mínimo establecido por la ley es de diez (“salvo excepciones que expresamente admitiera la autoridad de aplicación”, Art. 2, inc. 5°). El estatuto tipo que propone esta resolución adecua los órganos sociales a este menor número de asociados. II.1.2. Asociados El capítulo II establece las condiciones que deben reunir los asociados, derechos de ingreso, la posibilidad del Estado de asociarse a las cooperativas, derecho de información y condiciones de retiro y de exclusión de los asociados. De este capítulo de desprende que los asociados a las cooperativas agropecuarias podrán ser personas físicas o jurídicas, siempre y cuando respondan a los requisitos estatutarios. • Ingreso libre En relación al ingreso, en el Artículo 17 se establece que el ingreso a la cooperativa es libre, “pero podrá estar supeditado a las condiciones de su objeto social”. Si un productor desea asociarse a la cooperativa, aceptando los requisitos estatutarios, debe poder hacerlo. Esto es congruente con el primer principio de las cooperativas que establece la asociación voluntaria y abierta. 38 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Afirmando el carácter libre del ingreso, el Art. 18 establece limitaciones respecto a un eventual derecho de ingreso que pueda establecer el estatuto: a) no puede elevárselo a título compensación por las reservas sociales, y b) su importe no puede exceder al valor de una cuota social. El ingreso libre es un debate de carácter doctrinario de importancia, en especial entre las cooperativas agropecuarias. En el marco de las restricciones técnicas para la provisión de los servicios y, muy particularmente, de las mayores exigencias de coordinación de la cadenas de valor de base agropecuaria, el carácter libre del ingreso debe ser adecuadamente considerado y contextualizado. De hecho, en el análisis de las principales tendencias institucionales se ha señalado la emergencia de cooperativas relativamente cerradas (ver Cooperativas de agregado de valor en III.5.2). Algunas limitaciones al ingreso libre pueden enmarcarse dentro de la supeditación al objeto social, son las siguientes: • La cooperativa puede establecer requisitos de capitalización que se correspondan con el capital integrado por los asociados preexistentes, en el marco de los que establezcan el estatuto y los reglamentos. • El ingreso puede limitarse según la actividad del asociado. Por ejemplo, una cooperativa yerbatera puede negar el ingreso a un productor que no sea yerbatero, aún cuando el mismo pueda usar los servicios de provisión de insumos, o de provisión de bienes de consumo familiar. Es habitual la existencia de cooperativas agropecuarias con una sección consumo (un supermercado, por ejemplo), que usan las familias de la localidad –urbanas y rurales– pero en carácter de terceros no asociados si no son productores agropecuarios. • El ingreso puede limitarse según la localización, en la medida en que el objeto de la cooperativa se restrinja a brindar servicios en un determinado territorio. No es habitual, ya que constituye un limitante en sus posibilidades de expansión. • El ingreso puede requerir exigencias respecto a la entrega de la producción, incluyendo la exigencia de entrega del 100%. Así también pueden establecerse exigencias respecto a calidad, firma de contratos de provisión, etc., todas iniciativas de creciente importancia, en particular, en el marco de las cadenas de valor agroindustriales. • El ingreso puede limitarse de acuerdo a la capacidad técnica de la cooperativa para brindar el servicio. En ningún caso la cooperativa podrá establecer condiciones de admisión vinculadas a ideas políticas, religiosas, de nacionalidad, región o raza (Art. 2 inc.7). En cuanto al Estado como asociado, el Art. 19 establece que el Estado nacional, las provincias, los municipios, los entes descentralizados y las empresas del Estado pueden asociarse a las cooperativas. Ello permite pensar en formas innovadoras de articulación público-privada dirigidas al fortalecimiento de la agricultura familiar. Por ejemplo, pueden implementarse transferencias de recursos y asistencia técnica a cooperativas, sujetas a la participación del Estado (institutos provinciales de promoción cooperativa o agencias de desarrollo rural, por ejemplo) en los órganos de administración y fiscalización, en el marco de un régimen especial de carácter preferencial. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 39 �II.1.3. Capital El capítulo IV establece las condiciones de emisión de las cuotas sociales, transferencias y reembolsos de éstas, y permite el establecimiento de regímenes de capital proporcional y la reducción del capital. El tema capital, como ya fue analizado, constituye un aspecto distintivo de las cooperativas respecto a las sociedades comerciales, en particular respecto a su variabilidad, resultante del carácter abierto de estas entidades. El marco normativo se complementa con las siguientes resoluciones del INAES: • • • • • Resolución 3/92 - Desactualización del valor de la cuota social. Resolución 1027/94 - Suspensión de reembolsos de capital, capitalización de retornos e intereses. Resolución 349/95 - Títulos Cooperativos de Capitalización. Resolución 593/99 - Modalidades de los títulos previstos en la Resol. 349/95. Resolución 1966/95 - Libro de registro de títulos cooperativos de capitalización. La crisis financiera que afectó a gran parte de las cooperativas durante la década del 90 llevó a la autoridad de aplicación a brindar herramientas para retener el capital de los asociados y mejorar los incentivos para que estos aporten capital. La Resolución 1027/94 autoriza a las Asambleas, con mayoría especial, a suspender los reembolsos de capital y a obligar la capitalización de la totalidad de los intereses y retornos. El beneficio de esta herramienta es relativo, en la medida en que es de carácter provisorio (máximo tres ejercicios), deteriora la previsibilidad del tratamiento del capital y, por lo tanto, en la propensión a aportarlo y, finalmente, las cuotas sociales con pedido de reembolso pasan a formar parte del pasivo de la cooperativa, con lo que de todas maneras se debilitan los indicadores de solvencia. Las últimas tres resoluciones autorizan la emisión de Títulos Cooperativos de Capitalización (TICOCA). Estos títulos permiten establecer un interés fijo por más de un ejercicio y acordar un plazo de recuperación, lo que mejora sustancialmente la previsibilidad del sistema de capitalización, y pueden ser emitidos en moneda extranjera de libre disponibilidad. Los títulos formarán parte del patrimonio neto de la cooperativa sólo si en las condiciones de su emisión se define que únicamente se rescatarán con un nuevo título. Por analogía, son la referencia sobre la cual se organizan los fondos de consolidación (ver “Sistemas de capitalización: debates e innovaciones”, en III.5.1). II.1.4. Contabilidad y ejercicio social El capítulo V, en los Artículos del 37 al 41, establece la forma en que tiene que ser llevada la contabilidad (remite al Código de Comercio), indica los libros comerciales y sociales obligatorios, obligatoriedad del balance y memoria, incluyendo su remisión tanto al INAES como al respectivo órgano local competente. Los Artículos 42 al 44 son centrales en lo que hace a la comprensión de la naturaleza específica de las cooperativas, en la medida en que definen los excedentes repartibles y su destino, establecen el destino de los excedentes no repartibles, la seccionalización de resultados, la compensación de quebrantos con las reservas y la distribución de excedentes en cuotas sociales. 40 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Finalmente, los dos últimos artículos autorizan el revalúo de activos y limitan temporalmente el uso del Fondo de Educación y Capacitación cooperativa. Este capítulo es complementado por las siguientes resoluciones: • • • • • • • • • Resolución 250/82 - Normas sobre contenidos de registros de asociados a cooperativas. Resolución 177/83 - Aplicación del fondo de Artículo 42 inc. 2º de la Ley 20.337. Resolución 577/83 y su modificatoria Resolución 638/88 - Aplicación del fondo del artículo 42 inc. 3º de la Ley 20.337. Resolución 91/73 y sus modificatorias 470/79 y 173/83 - Excepciones a la mutualidad rigurosa. Resolución 1150/02 - Estados contables de cooperativas y mutuales (ajuste por inflación). Resolución 1424/03 y su modificatoria 1539/06 - Contenido y forma de estados contables de cooperativas y mutuales (ajuste por inflación). Resolución 1918/04 - Control de la aplicación del fondo del Artículo 42 inc. 3º de la Ley 20.337. Resolución 247/09 - Aspectos particulares de exposición contable y procedimientos de auditoría para entes cooperativos (Resolución técnica 24 de la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas). Resolución 4110/10 - Transmisión electrónica de la documentación contable de cooperativas y mutuales. Especial referencia merece la Resolución 247/09 que establece la obligatoriedad de aplicación de la Resolución técnica 24 de la FACPCE: “Aspectos particulares de exposición contable y procedimientos de auditoría para entes cooperativos”. Esta normativa es pionera en el ámbito internacional, al establecer normas específicas para este tipo de entidades. Su análisis pormenorizado excede los alcances de este estudio, pero algunos aspectos relevantes se tratan más adelante, en “Sistemas de capitalización: debates e innovaciones”, en III.5.1. • Capitalización del ajuste de capital En caso de retiro, el asociado puede reclamar el reembolso del valor nominal de sus cuotas sociales (neto de las pérdidas que las hayan afectado). La inflación puede diluir el valor a reembolsar, y deteriorar, en consecuencia, la propensión a integrar capital por parte de los asociados. Sin embargo, y esto aclara la Resolución técnica 24, en caso de ajustarse el estado patrimonial por variación del poder adquisitivo, el correspondiente ajuste de capital puede ser capitalizado si así lo resuelve la Asamblea. De todas maneras, a la fecha, no hay ajuste por inflación en ninguna contabilidad (cooperativa o no cooperativa). • Integración vertical: empresas controladas Los excedentes generados por operaciones ajenas al objeto no pueden distribuirse, y deben destinarse a una reserva irrepartible. Por ejemplo, los dividendos de acciones cuya titularidad pertenece a la cooperativa, no pueden ser distribuidos entre los asociados, debido a que no forman parte del excedente repartible, esto es, no surgen de la diferencia entre el precio de los servicios brindados a sus asociados y el costo de dichos servicios. Sin embargo, los dividendos provenientes de procesos de integración vertical que contribuyen en forma directa a la consecución de su objeto social sí pueden distribuirse. Por ejemplo, si la cooperativa industrializa la producción de sus asociados a través de una SA controlada, los dividendos pueden ser asignados a la sección donde se registra la entrega de la pro- Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 41 �ducción de los asociados, y distribuirse entre éstos (con el tratamiento establecido en el Art. 42 de la ley respecto a los excedentes repartibles). Esta resolución resulta valiosa en términos de que procura mejorar sustancialmente la información de los balances, tanto para los asociados como para terceros. Sin embargo, implica una mayor exigencia administrativa, especialmente gravosa para las cooperativas pequeñas. Similar comentario merece la Resolución 4110/10, que establece desde el ejercicio 2010 la obligatoriedad de transmitir al INAES el balance en forma electrónica, sumada a la obligatoriedad de presentarlo en papel tanto en el INAES como en el respectivo órgano local competente. En lo que hace al tratamiento de los excedentes, debe destacarse que la Resolución 91/73 y sus modificatorias establecen que las cooperativas agropecuarias pueden operar con terceros, siempre y cuando dicha operatoria no supere el 25% de lo operado con asociados, y que los excedentes así generados deben destinarse a la reserva irrepartible creada por el Art. 42 de la ley. II.1.5. Asambleas El capítulo VI establece los tipos de Asamblea (ordinarias o extraordinarias), forma de convocatoria, orden del día, mayorías, competencias, etc. Respecto a los sistemas de participación analizados, debe señalarse que la organización de Asambleas constituidas por delegados elegidos en cada distrito es de carácter obligatorio para aquellas cooperativas de más de 5000 asociados. De todas maneras, en el caso de las agropecuarias, es recomendable su implementación a partir de un número sustantivamente menor. La Resolución 665/82 establece un modelo de reglamento de Asambleas electorales de distritos en cooperativas. II.1.6. Administración y fiscalización privada En los capítulos VII y VIII de la ley se establece la composición, forma de elección, atribuciones, incompatibilidades y otras especificaciones respecto al consejo de administración de la cooperativa y a la sindicatura. Vinculado a lo discutido en el componente organización del trabajo, el Artículo 63 establece que el Consejo de Administración debe estar exclusivamente integrado por asociados. Ello implica que, si en orden a la mayor complejidad de la cooperativa es necesario incorporar personas especializadas, esto no puede hacerse si no son asociados. En el Art. 72 se crea la figura del gerente, que responde ante la cooperativa y los terceros por el desempeño de su cargo en la misma extensión y forma que los consejeros, pero su designación no excluye la responsabilidad de aquellos. El Art. 81 establece que las cooperativas deben contar desde su constitución y hasta que finalice su liquidación con un servicio de auditoría externa a cargo de un contador público, el que deberá realizar, al menos, informes trimestrales. Ello implica una importante carga para las cooperativas de menores recursos. 42 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �II.1.7. Integración El capítulo IX es de especial importancia como soporte legal de los sistemas de integración. En el Art. 83 se establece la posibilidad de fusión e incorporación (absorción por parte de otra cooperativa), que ha sido una modalidad de integración relevante durante las últimas décadas. En el Art. 85 se admite la integración federativa, esto es, la constitución de cooperativas de segundo grado. Su número mínimo de asociadas es siete, y el estatuto puede establecer un régimen de representación proporcional al número de asociados, al volumen de operaciones o a ambos, a condición de fijar un mínimo y un máximo que aseguren la participación de todas las asociadas e impida el predominio excluyente de alguna de ellas. Como alternativa de interés cabe señalar que, en el caso de ACA, parte de los delegados son asignados a las cooperativas en función del grado de consecuencia, esto es, de acuerdo a la proporción de la producción integrada, independientemente de su valor absoluto. Esta flexibilidad en el régimen de representación que se autoriza para las federaciones difiere significativamente del establecido para las cooperativas de primer grado, donde rige el principio un asociado-un voto, sin excepciones. Si bien han existido propuestas de voto múltiple en las cooperativas de primer grado, e incluso existen antecedentes internacionales, esto no ha tenido mayor resonancia entre las organizaciones representativas del cooperativismo agropecuario. El Art. 84 establece que las cooperativas pueden convenir la realización de una o más operaciones en común, determinando cuál de ellas será la representante de la gestión y asumirá la responsabilidad frente a terceros. Esta es una alternativa que puede ser la base de alianzas estratégicas entre cooperativas como, por ejemplo, entre una cooperativa agropecuaria tradicional y una cooperativa de trabajo agroindustrial dirigida a absorber la fuerza de trabajo excedente del pequeño productor familiar. Este capítulo se complementa con dos resoluciones del INAES: • • Resolución 100/90 - Normas reglamentarias de actos de integración horizontal cooperativa. Regula el proceso de fusiones e incorporaciones. Resolución 507/95 - Admisión de personas de distintas naturaleza jurídica en cooperativas de grado superior. Esta resolución responde a la necesidad de innovar en las estrategias de integración (ver punto III.5.1). Autoriza la asociación de personas de otro carácter jurídico a cooperativas de segundo grado, con los siguientes límites: las cooperativas asociadas deben ser por lo menos siete, las personas de otro carácter jurídico y sus votos no pueden superar un tercio del total, y su participación en el consejo de administración tampoco puede superar a un tercio. II.1.8. Disolución y liquidación El capítulo X legisla sobre las causas y efectos de las disoluciones, y temas conexos. Importa destacar que el Art. 95, concordante con el Art. 101, establece que el sobrante patrimonial tendrá que remitirse a la autoridad de aplicación o al fisco provincial, con destino a la promoción del cooperativismo. Este artículo, junto con el Art. 42 –que establece la distribución de los retornos en proporción al uso de los servicios de los asociados y la irrepartibilidad de los excedentes originados Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 43 �en operaciones con terceros u operaciones ajenas al objeto– constituyen el fundamento para considerar a las cooperativas como entidades sin fines de lucro. II.1.9. Fiscalización pública y promoción Los capítulos XI y XII establecen la creación del órgano de aplicación y sus atribuciones en términos de promoción y fiscalización. Se amplía el tema en el punto II.4. II.1.10. Cooperativas de trabajo En el punto I.3.2, del Marco Conceptual, se presentó una comparación entre las cooperativas agropecuarias y las de trabajo, ambas alternativas organizativas de la agricultura familiar. La ley de cooperativas hace referencia a las cooperativas de trabajo únicamente en el Art. 42, donde establece que su retorno se distribuye en proporción al trabajo efectivamente prestado. Sin embargo, las diferencias de las cooperativas de trabajo respecto al resto son sustantivas, comenzando por la distinta naturaleza de su acto cooperativo. En el resto de las cooperativas el acto cooperativo es un instituto que dialoga con el acto de comercio y sus instituciones vinculadas (código de comercio, ley de sociedades comerciales, juzgados comerciales, etc.). Por el contrario, el acto cooperativo en el caso de las cooperativas de trabajo dialoga y se contrapone con el contrato de trabajo y sus propias instituciones (legislación laboral, convenios colectivos, Ministerio de Trabajo, justicia laboral). En razón de ello, existen varios proyectos de ley de cooperativas de trabajo presentados en el Congreso Nacional, así como la Confederación Nacional de Cooperativas de Trabajo tiene el suyo. Respecto a estas cooperativas, el INAES cuenta con un conjunto de resoluciones específicas: • • • • • Resolución 255/88 y su ampliatoria 682/89 - Actas constitutivas tipo de cooperativas de trabajo y otras. Resolución 324/94 - Constitución Cooperativas de Trabajo de seis integrantes. Resolución 360/75 - Excepciones a la mutualidad rigurosa. Resolución 183/92 - Cobertura de la seguridad social en cooperativas de trabajo. Resolución 1510/94 - Restricciones respecto a la constitución de cooperativas de trabajo. Importa destacar que, por Resolución 360/75, las cooperativas de trabajo no pueden tener empleados en relación de dependencia de carácter permanente, mientras que la Resol. 183/92 obliga a las cooperativas a la cobertura social de sus asociados: aportes previsionales, salud y riesgos del trabajo. II.2. Principales tópicos legales vinculados a las innovaciones institucionales de las cooperativas agropecuarias En este punto se procurará analizar críticamente el marco legal, a la luz de las principales tendencias institucionales, y frente a la necesidad de buscar modelos alternativos vinculados a la problemática de los agricultores familiares más pequeños. 44 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �II.2.1. Capital Las limitaciones de los sistemas de capitalización de las cooperativas y las distintas respuestas que se han procurado desde la práctica institucional concreta son tratadas en III. 5.1, sobre sistemas de capitalización. Respondiendo a dicha realidad, a fines de los años 90 del siglo XX, CONINAGRO elabora un proyecto de ley de cooperativas agropecuarias que proponía innovaciones en el tratamiento del capital. Si bien este proyecto nunca fue aprobado, es relevante recatar sus principales propuestas como un antecedente consensuado en el cooperativismo agropecuario: • Autorización para la emisión de capital accionario, sin derechos políticos, con remuneración sujeta a la existencia de excedentes y con amplia libertad de la Asamblea para fijar la modalidad de remuneración: fija, variable, como porcentaje de los excedentes, etc. (Art. 3 a 9 del Proyecto de Ley). Este capital complementaría al capital cooperativo, constituido de conformidad con lo dispuesto por el capítulo IV de la Ley 20.337. La reforma permitiría, por ejemplo, organizar un sistema de capitalización dual donde, por un lado, exista un capital proporcional a los servicios, cuya retribución es el menor costo del servicio y, por el otro lado, un capital accionario de carácter voluntario que permita la apropiación de los beneficios generados en los eslabones industrial y comercial. Esta reforma se inspira en un amplio espectro de experiencias internacionales, en particular europeas y norteamericanas, entre las cuales en III.5.1 se señala la de Saskatchewan Weat Pool. • Autorización para la creación de reservas facultativas (incluso para compensar quebrantos de secciones deficitarias y posibilitar la distribución de retorno en las superavitarias) y capital mínimo (Art. 10 y Art. 23). Esta reforma se orienta al fortalecimiento patrimonial de la cooperativa frente a terceros, en particular, frente al sistema financiero. Hoy, el asociado (productor en las cooperativas de primer grado, cooperativa en las de segundo) puede solicitar el reembolso de su capital en la cooperativa al momento de retirarse. Si bien el estatuto, en el marco del Art. 31 de la ley vigente, puede limitar dichos retiros al 5% del capital integrado, el valor de las cuotas sociales cuyo reembolso se ha solicitado es un pasivo que debe ser remunerado por una tasa de interés. Más aún, el consejo de administración puede ordenar en cualquier momento la reducción del capital (Art. 35). Esto es, un banco debe prestarle a una entidad que puede resolver unilateralmente reducir su capital, o cuyo capital puede verse disminuido por decisión, también unilateral, de cualquiera de sus asociados. La resultante es que para el análisis de riesgo de muchas entidades, en particular bancos internacionales, el capital de las cooperativas es un pasivo. Frente a ello, la reforma que se analiza proponía la posibilidad de establecer un capital mínimo, por estatuto, y la posibilidad de reservas facultativas. Dentro del marco normativo actual, las reservas irrepartibles (esto es, parte del patrimonio neto que no puede ser distribuido entre los asociados, ni siquiera en la liquidación de la cooperativa) están conformadas por la reserva legal, excedentes de operaciones ajenas al objeto o con terceros, y ajustes por revalúo. Los excedentes generados en las operaciones con asociados deben distribuirse obligatoriamente entre los asociados (en efecti- Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 45 �vo en o cuotas sociales). La reforma propuesta posibilitaba la creación de reservas irrepartibles a partir de excedentes originados en las operaciones con asociados. La creación de reservas facultativas persigue un segundo objetivo. Al autorizar que puedan usarse para compensar los quebrantos de una sección, permitiendo la distribución de excedentes de las secciones superavitarias, se busca reducir el impacto de una dificultad habitual en las cooperativas diversificadas o multiactivas: productores que se ven perjudicados por quebrantos de secciones con las que no operaron. • Autorización para establecer un régimen especial para el reembolso de cuotas sociales, en los plazos y oportunidad que expresamente se determinen (Art. 12). Vinculada al punto anterior, esta iniciativa está orientada a mejorar la previsibilidad del sistema de capitalización. Hoy, las posibilidades respecto al régimen de reembolsos de cuotas sociales se reducen a su limitación anual respecto al capital integrado de la cooperativa. En la experiencia internacional existen casos donde el ritmo de los reembolsos está pautado, lo que permite una mejor programación financiera de la cooperativa, y una mayor previsibilidad del asociado respecto al tratamiento de su capital. Por ejemplo, en el marco de la normativa actual no podría organizarse un programa de capitalización por objetivos como el “Equity Target Program” de Land O´Lake, que se comenta en III.5.1. • Autorización para la constitución de cooperativas de asociación limitada, con emisión de cuotas sociales con derechos de uso (Art. 14, 15 y 16). Esta propuesta está dirigida a viabilizar la organización de cooperativas de agregado de valor o de nueva generación. El productor, para operar con la cooperativa, debe haber hecho un aporte de capital en el momento de la constitución, o debe comprarle cuotas sociales con derecho de entrega a un productor asociado. El valor de las cuotas sociales estará asociado a la perfomance económica de la cooperativa. Estas cuotas sociales no deberían poder reembolsarse en caso de retiro del asociado, éste debería vender la cuota a otro productor. Esta propuesta no sólo modifica el tratamiento del capital, sino que, fundamentalmente, habilita la creación de cooperativas cerradas. II.2.2. Integración No existe un marco legal adecuado para la organización de cooperativas mixtas, como situación intermedia entre la federación de cooperativas y la fusión en una cooperativa de primer grado de mayor tamaño. La propuesta de ley de cooperativas agropecuarias de CONINAGRO permitía la organización de cooperativas mixtas (Art. 25 del proyecto). La Resolución 507/95, posterior al proyecto de ley, y seguramente inspirada en éste, tiene la limitación de que los asociados productores no podrían superar el tercio de los asociados totales, lo que inviabiliza la organización de lo que hemos llamado cooperativas mixtas. El marco normativo debería contemplar el sistema de votación en las cooperativas mixtas, ya que en ellas confluirían dos situaciones (es cooperativa de primer grado para algunos productores y de segundo para otros) que tienen distinto tratamiento en la ley de cooperativas (en el primer caso, un asociado-un voto, en el segundo pueden incluirse criterios de volumen de operaciones). 46 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Una modificación del marco normativo en este sentido facilitaría los procesos de centralización de los sistemas de integración de carácter federativo, flexibilizando los procesos de acuerdo a cada una de las realidades territoriales. II.2.3. Operaciones con terceros En el marco de la creciente necesidad de capital, y de la creciente subordinación técnica del productor en la búsqueda de competitividad en cada cadena de valor, las operaciones con terceros han tendido a aumentar. Hay productores que no quieren establecer vínculos rígidos de largo plazo con la cooperativa ni realizar aportes de capital, y hay cooperativas que no quieren asociar a productores que no asuman compromisos societarios fuertes. La normativa actual restringe las operaciones con no asociados al 25% de la operatoria con asociados (20% de la operatoria total). La lógica de esta limitación es que, superado dicho porcentaje, se presume que se deteriora la naturaleza cooperativa. Respecto a la naturaleza cooperativa, la operatoria con terceros requiere la revisión de dos aspectos sensibles: • • La posible existencia de restricciones arbitrarias al ingreso a la cooperativa. Esto es, la violación del Art. 17 de la ley que establece el libre ingreso, rechazando la asociación de un productor aún cuando reúna los requisitos estatutarios y no existan limitaciones derivadas del objeto social (ver II.1.2 Asociados). La eventual distribución de excedentes generados en la operatoria con terceros, en violación a lo establecido en el Art. 42. Si no se verifican estos hechos, no habría desnaturalización de la cooperativa. La participación de la operatoria de los no asociados sólo debería ser un indicador del riesgo de desnaturalización, a monitorear por la autoridad de aplicación. En caso de que se supere un determinado límite (por el ejemplo, el 20% actual) esto debería ser objeto de fiscalización a los efectos de verificar la posible existencia de situaciones irregulares. A modo de antecedente, debe tenerse en cuenta que, en el caso de las cooperativas de consumo, no existen porcentajes máximos para la operatoria con no asociados. II.2.4. Cooperativas y pequeños agricultores familiares Surgen en este punto dos aspectos a considerar de acuerdo a lo que se analiza en el capítulo IV: • • • La necesidad de reducir la carga administrativa de las cooperativas de menor tamaño. La necesidad de desarrollar modelos cooperativos más adecuados a la finalidad de mejorar la productividad de la fuerza de trabajo familiar. Carga administrativa Con el objeto de reducir la carga administrativa de las cooperativas de menor tamaño, existen varias iniciativas a evaluar. Por ejemplo: Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 47 �- Cooperativas simplificadas El proyecto de ley de CONINAGRO proponía autorizar la creación de la figura de cooperativa simplificada cuando tuviese un número entre seis y veinte asociados y una facturación anual menor a los $ 150.000. Esta cooperativa podría tener un solo administrador (consejo de administración integrado por una persona, cuando el mínimo actual es de tres), prescindir de la sindicatura y llevar contabilidad simplificada con arreglo a las normas que dicte la autoridad de aplicación. Este último punto, contabilidad simplificada, hoy implicaría reducir las exigencias que emergen de la RT 24 (ver II.1.4 Contabilidad y Ejercicio Social). - Unificar fiscalización en la localidad De acuerdo a la ley de cooperativas, la fiscalización está a cargo de la autoridad de aplicación, que la ejercerá por sí o a través de convenio con el órgano local competente. Sin embargo, por el Art. 41, aún cuando exista este convenio, la documentación ordinaria (balance, memoria, informes de auditor, informes del síndico) debe ser obligatoriamente enviada tanto al INAES como al correspondiente órgano local. En la práctica esto deriva en un doble control de la documentación, con los problemas de articulación propios de agencias que dependen de distintas jurisdicciones. No es extraño que difieran las observaciones –y la oportunidad de hacerlas– del órgano local y de la autoridad de aplicación. Por otro lado, más allá de la opinión del órgano local, la cooperativa deberá adecuarse a lo requerido por el INAES, con domicilio en la ciudad de Buenos Aires, a diferencia de lo que ocurre con una sociedad comercial, que soluciona sus problemas en su provincia. La duplicación en el control de documentación, y fundamentalmente los problemas de coordinación entre el ámbito nacional y el provincial, implican un costo administrativo que finalmente termina afectando a las cooperativas, muy especialmente a las de menores recursos. Las alternativas a este problema son diversas. En particular, el proyecto de ley de CONINAGRO proponía que la fiscalización pública de las cooperativas agropecuarias estuviese a cargo de la autoridad de aplicación en el domicilio social. - Subsidiar servicio de auditoría externa El Art. 81 de la ley de cooperativas establece que las cooperativas deben contar desde su constitución, y hasta que finalice su liquidación, con un servicio de auditoría externa a cargo de contador público nacional. Los informes de auditoría deben confeccionarse de acuerdo con la reglamentación que dicta la autoridad de aplicación (hoy la Resol. 247/09) y deben ser por lo menos cinco (cuatro trimestrales y uno anual). Una iniciativa para reducir los costos de la auditoría externa es simplificar los informes y reducir la cantidad. Otra ya está contemplada en la ley: el mismo Art. 81 dice que “cuando la cooperativa lo solicite y su condición económica lo justifique, la auditoría será realizada por el órgano local competente. En este caso el servicio será gratuito y la cooperativa estará exenta de responsabilidad si no fuera prestado.” Sin embargo, en los hechos esto prácticamente no funciona, en particular, por las limitaciones presupuestarias de los órganos locales. 48 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �- Simplificación impositiva Parte sustancial de la carga administrativa está asociada a cumplir con las obligaciones impositivas tanto propias como de los asociados. Desarrollar una propuesta en dicho sentido exige un esfuerzo que contemple la realidad de los distintos circuitos económicos, de los distintos impuestos y de los distintos órganos recaudadores (nacionales, provinciales y municipales). Puede también explorarse la alternativa de exenciones asociadas al carácter de cooperativas simplificadas, o de cooperativas de agricultores familiares. • Modelos cooperativos para pequeños productores En el caso de los pequeños productores, la finalidad económica interna principal que tiene una cooperativa difiere de las cooperativas más grandes, tradicionales. El objetivo es mejorar la productividad de la fuerza de trabajo familiar. En la observación del medio agropecuario argentino podrían identificarse cuatro tipos básicos de cooperativas de pequeños productores: cooperativas agrarias de gestión de la producción, cooperativas de agroindustria familiar, cooperativas de trabajo de producción colectiva y cooperativas de trabajo de servicios rurales. Se amplía este tema en III.5.2, Cooperativas de productores en situación de exclusión. Cualquiera de estos modelos obliga a diferenciar el carácter de productor y el de trabajador, roles que en la agricultura familiar se confunden, en particular cuando se trata de los productores más pequeños. Las estrategias asociativas de éstos están vinculadas a mejorar la retribución a su trabajo (y a mejorar el resto de las condiciones y medio ambiente de trabajo) independientemente de si se realiza en sus pequeños predios particulares, en predios de otros asociados en el marco de una estrategia asociativa, en pequeños emprendimientos asociativos de carácter agroindustrial, u ofreciendo en forma asociada su trabajo. El problema es que no hay en la legislación argentina o en las reglamentaciones del INAES modelos consensuados y adecuados para la organización de este tipo de cooperativas. Es necesario diseñar un modelo cooperativo que se adapte a las distintas estrategias de los productores familiares, y que dé cuenta del doble carácter productor/trabajador. Dichas cooperativas, que provisoriamente se denominarían cooperativas agropecuarias de producción asociada, tendrían por objeto: • • • Proveer servicios a la producción primaria de sus asociados, se realice ésta en forma individual o cooperativa: comercialización, provisión de insumos, servicios de acopio, maquinaria, etc. (servicios cooperativos). Gestionar emprendimientos de producción primaria o agroindustrial a partir del uso asociativo de los recursos de sus asociados: fuerza de trabajo familiar, tierra, maquinarias (gestión asociada de la producción). Ofrecer servicios a terceros a partir del uso asociativo de los recursos de sus asociados (cosecha, empaque, siembra, etc.). Deberían contar con reglamentos internos que establezcan: • • Las condiciones y medio ambiente de trabajo para los casos de gestión asociada de la producción y de servicios a terceros Las condiciones de acceso a los servicios cooperativos (comercialización, servicio de maquinarias, provisión de insumos). Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 49 �• La retribución de los recursos aportados por los productores para la producción asociada, para la implementación de los servicios cooperativos o para brindar servicios a terceros (incluyendo tierra, mejoras, implementos y trabajo). Los excedentes de la cooperativa podrían distribuirse en proporción al trabajo aportado, a la producción entregada, a la tierra aportada al emprendimiento asociativo, al conjunto de los recursos aportados (valorados según el reglamento de retribución a los recursos aportados)8, o cualquier combinación, siempre que en cada sección se establezca un criterio uniforme. El riesgo de precarización del trabajo se controlaría a partir de la aprobación del reglamento que establezca las condiciones y medio ambiente de trabajo, de igual manera que debiera ocurrir en el conjunto de las cooperativas de trabajo. Las cooperativas agropecuarias de gestión asociada deberían poder contratar trabajadores, en las condiciones establecidas por la legislación laboral. Una vez consensuado el modelo entre la autoridad de aplicación, las agencias de desarrollo rural y las organizaciones representativas de la agricultura familiar y del cooperativismo agropecuario, y reconocida su existencia a partir de la aprobación de estatutos y reglamentos tipo aprobados por la autoridad de aplicación, podría diseñarse una batería de políticas de promoción dirigidas a este tipo específico. II.3. Tratamiento impositivo de las cooperativas agropecuarias Las cooperativas cuentan con una naturaleza jurídica específica, definida por la Ley 20.337. Como allí se afirma, “son actos cooperativos los realizados entre las cooperativas y sus asociados y por aquellas entre sí en el cumplimiento del objeto social y la consecución de los fines institucionales”. Resulta central analizar entonces si esta naturaleza específica es reconocida por el sistema tributario y, en particular, si las operaciones entre los asociados y sus cooperativas agropecuarias son tratadas como actos cooperativos, o son gravadas como operaciones comerciales. II.3.1. Impuestos nacionales Las cooperativas están exentas del Impuesto a las Ganancias –que grava la obtención de renta. Según el Art. 20 de la Ley N° 20.628 y modificatorias, ¨se encuentran exentas las utilidades de las sociedades cooperativas de cualquier naturaleza y las que bajo cualquier denominación (retorno, interés accionario, etc.) distribuyan las cooperativas de consumo entre sus socios”. Sin embargo, esta exención no se extiende a los ingresos que reciben los socios como retorno o interés (con la excepción de las cooperativas de consumo). Esta exención se complementa con la exención al impuesto a la ganancia mínima presunta, y con la exención al impuesto sobre los bienes personales en el caso de las cuotas sociales cooperativas. Si bien todo ello tiene un efecto favorable sobre los resultados netos, se trata en realidad de un “incorrecto tratamiento tributario, al considerarlas exentas cuando constituye una situación de no sujeción al gravamen, pues el excedente en la previsión del costo debe ser devuel8 En este caso el servicio sería de gestión asociada de los recursos de producción. 50 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �to a quienes lo generaron. Esos excedentes deben ser gravados en cabeza de los socios, otorgándole el carácter de ganancia de segunda categoría a los intereses, y a los retornos igual tratamiento que a las operaciones que les dieron origen por constituir éste un ajuste de precio, a la alícuota que corresponde a cada asociado” (Orecchia, 2004). El hecho de ser sujeto de impuesto (potencialmente exento) obliga a las cooperativas a tramitar la exención, lo que no sólo implica carga administrativa sino también que la AFIP puede entender la existencia de operaciones gravadas en la medida de que dicha tramitación se realice con errores o a destiempo. Es origen habitual de conflicto, en particular para las cooperativas de mayores debilidades administrativas. Por otro lado, las cooperativas están gravadas por una Contribución Especial sobre el Patrimonio Neto, creada por Ley 23.427, para financiar el Fondo para la Educación y Promoción Cooperativa. Dicha contribución es equivalente al 2% del patrimonio neto, guarismo que aumentó en 1999 desde un previo 1%, debido a la emergencia económica y como respuesta a las presiones que existían en ese momento para gravar a las cooperativas con el impuesto a las ganancias. Algunos especialistas consideran que este gravamen sobre la fuente de renta (el patrimonio) es una forma indirecta de gravar las ganancias lo cual, en el caso de las cooperativas, no correspondería. En el caso del Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios, parte de éste puede computarse a cuenta de la Contribución Especial, en forma similar a lo que hacen las sociedades comerciales respecto al Impuesto a las Ganancias. Al establecerse esta especie de equivalencia, también podría interpretarse que la Contribución Especial es una forma indirecta de gravar las rentas. Respecto al Impuesto al Valor Agregado, las cooperativas tienen el mismo tratamiento que el resto de las figuras jurídicas, salvo la exención del impuesto sobre los intereses abonados a sus socios y sobre los servicios personales prestados por los socios de las cooperativas de trabajo. Esto implica que las operaciones entre el asociado y la cooperativa (por ejemplo, la provisión de insumos al productor) están gravadas por el impuesto, desconociendo la naturaleza jurídica de este acto. II.3.2. Impuestos provinciales El principal impuesto provincial es el de Ingresos Brutos. En este caso el tratamiento del acto cooperativo difiere de acuerdo a la actividad y la provincia. Respecto a las cooperativas agropecuarias, para la gran mayoría de las jurisdicciones no integran la base imponible los importes y retornos que corresponden por entrega de la producción agrícola, y el mismo tratamiento se aplica para las operaciones entre la cooperativa y su entidad de grado superior. Un avance muy importante se logró en la provincia de Buenos Aires, principal jurisdicción y con importante presencia cooperativa, donde a partir del año 2005, por Ley 13.360 se reconocen de manera expresa los efectos tributarios del acto cooperativo. En el Art. 1º de la ley incorpora el inciso g) al Art. 160 del Código Fiscal provincial, disponiendo que: “No constituyen actividad gravada con este impuesto: g) Las operaciones realizadas entre las cooperativas constituidas conforme con la Ley 20.337 y sus asociados en el cumplimiento del objeto social y la consecución de los fines institucionales, como asimismo los respectivos retornos. Esta disposición comprenderá el aprovisionamiento de bienes o la prestación de servicios que efectúen las cooperativas a sus asociados, la entrega de la producción que los asociados de las cooperativas efectúen a éstas y las operaciones financieras que se lleven a cabo entre las coo- Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 51 �perativas y sus asociados, pero no alcanzará a las operaciones de las cooperativas agrícolas en las que sea de aplicación la norma específica establecida por el Art. 162, incisos g) y h)”. A su vez, según el Art. 162 no integran la base imponible, los siguientes conceptos: “…g) Los importes que correspondan al productor asociado por la entrega de su producción, en las cooperativas que comercialicen producción agrícola únicamente y el retorno respectivo. La norma precedente no es de aplicación para las cooperativas o secciones que actúen como consignatarias de hacienda. h) En las cooperativas de grado superior, los importes que correspondan a las cooperativas agrícolas asociadas de grado inferior por la entrega de su producción agrícola y el retorno respectivo”. Esta nueva legislación constituye un avance muy importante para todas las cooperativas, no sólo las agropecuarias, que sirve como antecedente para el resto de los distritos, si bien las situaciones son muy heterogéneas, incluyendo provincias donde existe una exención total de las cooperativas (Chaco, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz), o exenciones en determinados casos particulares. Otro gravamen provincial es el del impuesto a los sellos. Si bien de menor cuantía, el tratamiento también es heterogéneo en las distintas provincias. En el caso analizado de Buenos Aires, la misma ley que se comentó incorpora el inciso f) al Art. 233 del Código Fiscal, considerando que los actos, contratos y operaciones instrumentados en la Provincia, no tributarán Impuesto a los Sellos, de manera específica en el caso de los realizados entre las cooperativas y sus asociados en el cumplimiento de su objeto social y la consecución de los fines institucionales. II.4. Las cooperativas en la Administración Pública nacional y provincial Desde los inicios del Siglo XXI, la inserción de las cooperativas y de otras formas asociativas en la administración pública, nacional y provincial, ha sido renovada como consecuencia de las nuevas orientaciones políticas. Las políticas fueron dirigidas, en un primer momento, a paliar los efectos de la crisis económico-social de 2001 y años precedentes y, en segundo lugar, a generar una mayor equidad y bienestar en el conjunto de la población, en particular a los sectores de pequeños productores y empresas. Tanto en el ámbito de los gobiernos nacional como provinciales se establecieron diversos programas orientados al fortalecimiento de la asociación como herramienta para el desarrollo económico y social, referidos tanto a cooperativas como a diversas formas asociativas (consorcios, microemprendimientos, y otras) y, en algunos casos, se crearon o reforzaron jurisdicciones de alto nivel vinculadas a la actividad asociativa y cooperativa. 52 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �II.4.1. Ámbito nacional Como se mencionó en capítulos anteriores, la actividad de las cooperativas en la Argentina está regida por leyes nacionales. La ley vigente es la Ley 20.337, del año 1973. Actualmente, el organismo de aplicación de la ley es el Instituto Nacional de Asociativismo 9 y Economía Social . El INAES es un organismo descentralizado, dependiente de la Secretaría de Políticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Su conducción y administración está a cargo de un directorio integrado por el presidente y seis vocales: dos representan al poder ejecutivo, dos a las asociaciones mutuales y dos a las cooperativas. Si bien todos los integrantes son designados por el Poder Ejecutivo, los representantes del movimiento cooperativo y mutual surgen de ternas presentadas por las confederaciones más representativas. Integran la estructura central del INAES tres Secretarías: Secretaría de Registro Nacional de Cooperativas y Mutuales, Secretaría de Contralor, y Secretaría de Desarrollo y Promoción. El notable crecimiento de las cooperativas en los últimos años puso el centro de las preocupaciones del INAES en su registro y en las tareas de capacitación y asistencia técnica. Dichas tareas se realizan en forma articulada con los distintos órganos locales competentes con responsabilidad en cada provincia. Otra herramienta de promoción es el otorgamiento de créditos a tasa subsidiada a emprendimientos productivos cooperativos y subsidios para acciones de capacitación y educación cooperativa. Los programas o acciones referidos a cooperativas integran también las actividades de diversos organismos públicos, que encaran el tema desde sus propias políticas sectoriales, si bien cabe señalar que no se ha creado una repartición dedicada exclusivamente a las cooperativas y otras formas asociativas. En el caso de las cooperativas agropecuarias, el principal organismo que desarrolla acciones que incluyen entre los beneficiarios a dichas entidades es el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y, dentro del mismo, varias Secretarías y Direcciones. 9 A partir de la promulgación de la Ley 11.388 en 1926, las funciones de registro, control público e información en materia de cooperativas dependían del Ministerio de Agricultura, que tenía a su cargo “el control público de las sociedades cooperativas, la revisión y certificación de los balances y el servicio de información para y sobre el movimiento cooperativo de la República” (Art. 10). Un decreto reglamentario de 1927 creó la sección “Registro, Inspección y Fomento de Cooperativas” dentro de la Dirección General de Economía Rural y Estadística del mismo ministerio. Posteriormente, la responsabilidad sobre las cooperativas se trasladó a otros ámbitos oficiales. En 1944, pasó a la Secretaría de Estado de Industria y Comercio (Decreto-Ley 21.252) y luego de la reforma constitucional de 1949 al Ministerio de Industria y Comercio (Ley 13.529), creándose a tal efecto la Dirección Nacional de Cooperativas. En 1958 las funciones de fomento y control de algunos tipos de cooperativas correspondieron a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social, Energía y Combustibles, Transportes, Agricultura (Ley 14.439). El “Registro de Cooperativas” estuvo a cargo a la Secretaría de Estado de Comercio. Durante 22 años la aplicación de las políticas sobre cooperativas dependió del área de Industria o Comercio, hasta que en 1966 la Dirección se transformó en Servicio Nacional de Cooperativas para depender de la Secretaría de Estado de Promoción y Asistencia de la Comunidad (SEPAC) del Ministerio de Bienestar Social. Este servicio fue reemplazado por el Departamento de Cooperativas de la Subsecretaría de Promoción y Asistencia Social hasta que, en 1971, se creó el Instituto Nacional de Acción Cooperativa (INAC) como organismo descentralizado del citado ministerio (Ley 19.219). En 1984 se crea la Secretaría de Acción Cooperativa (SAC) y en 1989 se disuelve aunque continúa bajo la denominación INAC hasta 1996 en que se constituye el Instituto Nacional de Acción Cooperativa y Mutual (INACyM) (Decreto Nº 420) como resultado de la fusión de los anteriores Instituto Nacional de Acción Mutual (INAM) e INAC. A partir de septiembre de 2000 y hasta el presente su denominación es Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES). Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 53 �En particular, la Subsecretaría de Agricultura Familiar tiene específicamente entre sus responsabilidades la promoción y apoyo a formas asociativas y cooperativas, y es una de las áreas que ha desarrollado la mayor cantidad de acciones específicas para la agricultura familiar en los últimos años, con un destacado aporte de recursos. Las actividades de la SSAF, enmarcadas actualmente en el Plan de Apoyo a Pequeños y Medianos Productores (PAPyMP), y en la ejecución del Programa Social Agropecuario, incluyen el apoyo técnico y financiero a las cooperativas, fondos rotatorios para el fortalecimiento de los pequeños productores, así como subsidios para proyectos específicos (pequeños frigoríficos, salas de extracción de miel, construcción de instalaciones para ganado, y otros). En la Subsecretaría de Desarrollo Regional (que, junto con la SSAF depende de la Secretaría de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar del MAGyP), se lleva adelante la ejecución de diversos Fondos y Programas dirigidos a diversas cadenas productivas, como el Fondo Nacional de Economías Regionales, el Fondo Nacional Vitivinícola; el Programa de Lechería Familiar; los recursos de las leyes Ovina, Caprina y Algodonera; Fondo Nacional Apícola y de Forestación, y otros. En estas acciones las cooperativas son beneficiarias, si se da el caso, como el resto de los productores, asociaciones y/o organismos territoriales. Los instrumentos son créditos y subsidios, principalmente para la actividad productiva, para comercialización, para la prefinanciación de exportaciones. El Fondo Especial del Tabaco –ejecutado por el MAGyP- moviliza un gran volumen de fondos, ya que las cooperativas tienen un gran peso en la producción y son las instituciones a través de las cuales se vehiculizan los fondos de ese programa. El Programa de Servicios Agropecuarios Provinciales (PROSAP), cuya unidad ejecutora es el MAGyP, con la coordinación de la Unidad Coordinadora para el Cambio Rural (UCAR), fue iniciado en 1992 con el objetivo de contribuir con las provincias que se proponen mejorar la infraestructura y los servicios para el productor rural, tiene entre sus componentes desarrollar las economías regionales con foco en el sector agro-industrial y especial atención a los medianos y pequeños productores, emprendedores y empresarios rurales, mediante el aumento de la productividad, de los volúmenes de venta y de la competencia en el comercio nacional e internacional. Por esta razón, las cooperativas agropecuarias son, eventualmente, beneficiarias de este programa, a través del financiamiento de iniciativas que impulsan la competitividad de los pequeños y medianos productores agropecuarios y de las MIPyMEs (micro, pequeñas y medianas empresas) agroindustriales y de servicios de todo el país. Para dar una idea del importante apoyo del Gobierno Nacional a las cooperativas agropecuarias, cabe mencionar algunos datos, proporcionados por el MAGyP. En el año 2010, los fondos destinados a cooperativas, entre todos los programas, alcanzaron a 22 millones de pesos; en el año 2011 ascendieron a 46 millones de pesos. En el caso del FET, sólo se computan en dicha cifra las transferencias realizadas para adopción de tecnología, infraestructura o proyectos de diversificación, no así las destinadas a asistencia financiera para el proceso productivo de las cooperativas tabacaleras. Dado que éstas no pagan tasa de interés por dichos fondos, el ahorro en costo financiero también representa un aporte importante para las entidades. En cuanto al INTA, en el área Transferencia y Extensión funciona el Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable (PROFEDER), que articula las estrategias de los cuatro programas que implementa la institución dirigidos a pequeños y medianos productores y agricultura familiar: Cambio Rural, PROFAM, Minifundio y Pro-Huerta. También en esos casos, las cooperativas integran el grupo de beneficiarios de dichos programas, junto con productores y otros protagonistas de la actividad agropecuaria. 54 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Otros organismos, no específicamente agropecuarios, también tienen a las cooperativas agropecuarias entre sus eventuales beneficiarios. Por ejemplo, en el Programa "Sistemas Productivos Locales- Promoción de Clusters y Redes Productivas con Impacto en el Desarrollo Regional", desarrollado por la Subsecretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional (SEPYME) del Ministerio de Industria y Turismo, se promueve la formación de grupos asociativos. El 45% de los grupos que se formaron desarrollaban actividades de producción agropecuaria o agroindustrial y varios de ellos estaban constituidos como cooperativas, en las ramas de apicultura, yerba mate, té, floricultura y mandioca 10. II.4.2. Ámbito provincial Como se ha señalado, se han producido en esta década transformaciones en las administraciones públicas que han elevado la jerarquía del tema cooperativo en las funciones estatales. Es así que puede encontrarse, en las provincias, jurisdicciones con rango de Secretaría o Subsecretaría, además de Direcciones, que cumplen estas funciones. En general, dependen del Ministerio de Economía o del Ministerio de Producción. En la tabla siguiente se citan las respectivas reparticiones provinciales a cargo del tema y su encuadre institucional. Provincia Repartición responsable de políticas y asuntos referidos a cooperativas BUENOS AIRES SECRETARÍA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Subsecretaría de Acción Cooperativa Dirección Provincial de Promoción Cooperativa CATAMARCA Dirección Provincial de Acción Cooperativa y Entidades Intermedias (DPACEI) CHACO MINISTERIO DE PRODUCCIÓN y AMBIENTE Dirección de Cooperativas y Mutualidades (DCyM) Departamento de Promoción y Educación Cooperativas CHUBUT SECRETARÍA DE TRABAJO Subsecretaría de Asociativismo y Economía Social (SSAyES) CÓRDOBA SUBSECRETARÍA DE COOPERATIVAS Y MUTUALES (SCM) CORRIENTES MINISTERIO DE PRODUCCIÓN, TRABAJO Y TURISMO Dirección de Cooperativas (DCyM) ENTRE RÍOS MINISTERIO DE GOBIERNO, JUSTICIA, OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS Instituto de Promoción de Cooperativas y Mutualidades (IPCyM) FORMOSA MINISTERIO DE ECONOMÍA, HACIENDA Y FINANZAS Dirección de Asociativismo y Economía Social (DAES) 10 SEPYME. Sistemas productivos locales. Políticas públicas y desarrollo económico. PNUD, Bs.As., 2010. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 55 �Provincia Repartición responsable de políticas y asuntos referidos a cooperativas JUJUY MINISTERIO DE PRODUCCIÓN Secretaría de Desarrollo PyME e Integración Regional - Dir.Gral. de Desarrollo Industrial y Comercial- Depto. Acción Cooperativa LA PAMPA MINISTERIO DE PRODUCCIÓN Subsecretaría de Cooperativas y Mutuales (SCM) LA RIOJA MINISTERIO DE PRODUCCIÓN. Secretaría de Desarrollo Local. Dirección General de Economía Social (DGES) MENDOZA MINISTERIO DE DESARROLLO HUMANO, FAMILIA Y COMUNIDAD Dirección de Cooperativas y Mutuales (DCyM) MISIONES SECRETARÍA DE ESTADO DE ACCIÓN COOPERATIVA, MUTUAL, COMERCIO E INTEGRACIÓN (SEACMCyI) Subsecretaría de Acción Cooperativa y Mutual. NEUQUÉN MINISTERIO DE COORDINACIÓN DE GABINETE Dirección Provincial de Personas Jurídicas (DPPJ) Dirección General de Control y Fiscalización de Cooperativas y Mutuales RÍO NEGRO MINISTERIO DE PRODUCCIÓN Subsecretaría de Economía Social Dirección de Cooperativas (DC) SALTA SECRETARÍA DE PyMES, COOPERATIVAS Y SOCIAL AGROPECUARIO Dirección Coord. de Cooperativas y Peq. Prod. (DCCyPP) SAN JUAN MINISTERIO DE PRODUCCIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO Secretaría de Industria, Comercio y Servicios Dirección de Cooperativas (DC) SAN LUIS MINISTERIO DE GOBIERNO, JUSTICIA Y CULTO Dirección de Constitución y Fiscalización de Personas Jurídicas, Cooperativas y Mutuales (DCFPJCyM San Luis) SANTA CRUZ MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL Secretaría de Economía Social Dirección General de Cooperativas y Mutuales SANTA FE MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN Subsecretaría de Asociativismo. Dirección de Cooperativas y Mutuales (DCyM) SANTIAGO DEL ESTERO MINISTERIO DE PRODUCCIÓN, RECURSOS NATURALES, FORESTACIÓN Y TIERRAS Instituto Provincial de Acción Cooperativa (IPAC) TIERRA DEL FUEGO SUBSECRETARÍA DE DESARROLLO LOCAL Y DE ECONOMÍA SOCIAL Dirección de Economía Solidaria (Promoción y Fomento) e Inspección de Justicia (Fiscalización y Registro) Subsecretaría de Economía Social (Promoción y Fomento) TUCUMÁN SECRETARÍA GENERAL DE LA GOBERNACIÓN Instituto Provincial de Acción Cooperativa y Mutual (IPACyM) 56 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Estas reparticiones actúan como órganos locales competentes (OLC) para la aplicación de la Ley 20.337 (en el marco de convenios firmados con el INAES) y constituyen la principal base territorial para el desarrollo de políticas de promoción y fiscalización de cooperativas. Habitualmente son direcciones generales u organismos descentralizados vinculados a los Ministerios de producción, de economía y, en algunos casos, de trabajo. También existen Subsecretarías, como las de Río Negro y La Pampa (dependientes de los Ministerios de Producción) e incluso una Secretaría de rango ministerial en el caso de la provincia de Misiones. La mayoría cuenta con instancias orgánicas de participación del movimiento cooperativo a través de sus organizaciones más representativas. Además de las funciones reglamentarias que les corresponde en la aplicación de la Ley de cooperativas, las actividades incluyen, en la mayoría de las provincias, promoción y capacitación para la creación de cooperativas, apoyo financiero y de gestión. Muchas coordinan acciones con otras áreas del gobierno provincial dirigidas al desarrollo productivo y social (en particular las Secretarías vinculadas al desarrollo económico y empleo), con universidades, organismos nacionales y el propio INAES. Se ha realizado una consulta a todas las reparticiones provinciales mencionadas, a fin de conocer las actividades que desarrollan y si cuentan con programas o acciones específicas para cooperativas agropecuarias. Se recibió la respuesta de algunas provincias, en base a las cuales se delineó el panorama que se presenta a continuación. Las oficinas mencionadas desarrollan programas y actividades dirigidos a todas las cooperativas, sin establecer condiciones respecto al sector en que éstas se desempeñan. Sin embargo, en provincias en que la actividad agropecuaria es predominante en la economía, se encuentran algunas acciones que tienen a las cooperativas agropecuarias como beneficiarios naturales. En éstas la Dirección de Cooperativas (o Subsecretaría, en su caso) se asocia con actividades de otros organismos. En muchas provincias, la Dirección integra el Ministerio de Producción o Economía, y se articula con otras dependencias del mismo. Por ejemplo, en Chaco, coordina con el Ministerio de Producción: en el Programa de Acción de la Dirección para 2011 está previsto el apoyo al fortalecimiento de las cooperativas de pequeños y medianos productores agropecuarios y forestales y establece la meta, para 2015, que el 30% del valor de la producción agropecuaria se canalice por cooperativas. En San Juan, la Dirección de Cooperativas coordina acciones con la Dirección de Desarrollo Económico y Competitividad y con la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Agroindustria, ambas del mismo Ministerio de Producción. Además, existe en la provincia una “Línea de fomento a la asociatividad empresaria”. En Santiago del Estero, el IPAC coordina con la Dirección de Agricultura, dependiente como el IPAC del Ministerio de Producción. En la articulación de las direcciones de cooperativas provinciales con otras jurisdicciones o dependencias, pueden citarse algunas acciones conjuntas, por ejemplo: • Buenos Aires. La Dirección de Acción Cooperativa con el Ministerio de Asuntos Agrarios - Programa de Mejoramiento y Formalización de la Producción Porcina. • Chaco. La Dirección ha coordinado con la UCEF (Unidad de Coordinación y Evaluación del Financiamiento), dependiente directamente de la Gobernación, que desarrolla acciones tendientes a gestionar el financiamiento de las campañas algodoneras vía fideicomisos, a concentrar el desmote, operaciones de compra y venta en común, y otras. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 57 �• Santiago del Estero. El IPAC coordina con Agencias de Desarrollo Regional, el INTA y la Subsecretaría de Agricultura Familiar. • Tucumán. El IPACyM participa del Consorcio de Gestión para el Desarrollo Local, en el cual una cooperativa cañera es responsable del área de ejecución. Entre sus acciones, el Consorcio tiene líneas de crédito para cooperativas. El Instituto también articula con la Secretaría de Minipyme y Empleo, con el Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia, con el Ministerio de Producción y con la Estación Experimental Obispo Colombres. Estos ejemplos muestran que existe un amplio potencial de colaboración e interacción institucional con relación a la formación y promoción de cooperativas, por una parte, y al aporte de éstas a estrategias de desarrollo rural, regional y de inclusión social, el que está aún incipientemente desarrollado. II.5. La integración en el cooperativismo agrario argentino II.5.1. Aspectos generales de la integración Las cooperativas de segundo grado son entidades jurídicamente independientes creadas a partir de organizaciones de base. Se las considera como “grupo por coordinación externo” ya que, al conformarse, las cooperativas de primer grado fijan las funciones a desempeñar, su grado de cooperación y de compromiso, así como el nivel de participación en las decisiones que provienen de un centro de decisión plural. Los procesos de integración entre cooperativas de primer grado que se asocian a una entidad de grado superior tienen por objeto la representación, defensa y promoción de sus intereses comunes, incluyendo en la gran parte de los casos, pero no necesariamente, la integración de actividades económicas para alcanzar sinergias específicas en el ámbito productivo, comercial, financiero y/o administrativo. Cuando se trata de entidades con actividades similares o complementarias, la función primordial de la integración consiste en coordinar acciones y mutualizar determinadas funciones a través de una entidad de naturaleza empresarial que respeta la autonomía estratégica y de desarrollo de cada uno de sus miembros. En este ámbito, el éxito en las relaciones entre cooperativas de primer y segundo grado está asociado tanto a resultados económicos, como a relaciones de confianza y niveles de colaboración entre los diversos actores que integran las cooperativas de base y también las de segundo grado. Desde el origen del cooperativismo los procesos de integración han sido tan significativos que condujeron a institucionalizar la “intercooperación” en el XXIII Congreso de la Alianza Cooperativa Internacional en 1966, consagrándola como sexto principio cooperativo en los siguientes términos: “Las cooperativas sirven a sus miembros más eficazmente y fortalecen el movimiento cooperativo, trabajando de manera conjunta por medio de estructuras locales, nacionales, regionales e internacionales” (ACI, 1966). La bibliografía disponible sobre el papel económico de las entidades agropecuarias de segundo grado, en distintos países, señala que esta integración facilita de manera significativa el desarrollo cooperativo; en cuanto a sus funciones, destacan su contribución a una mayor concentración de la oferta, la diversificación de productos y calendarios, la apertura de nuevos 58 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �mercados, la contratación de servicios y adquisición de insumos de forma conjunta, la adopción de nuevos procesos industriales y el desarrollo de la gestión de las entidades de base. También se destacan la puesta en marcha de servicios especializados en todos los dominios relativos al funcionamiento de las cooperativas agrarias y el papel de las organizaciones de grado superior para adaptar a las entidades de base a su medio económico, incitándolas en la búsqueda permanente de la eficacia en su gestión, acompañándolas en potenciar la calidad de la producción y sensibilizándolas respecto a los problemas ligados al medioambiente. La representación política como asociadas a la entidad se produce a través de un Consejo de Administración cuya composición por lo general se determina a través de la elección de representantes según diversos criterios. Los consejeros deben ser productores agropecuarios en actividad y sus cargos tienen una duración estipulada que, en algunos casos, permite una o más reelecciones. En la tabla siguiente se indican, en forma resumida, las características de las entidades de grado superior que pueden constituirse de acuerdo a lo establecido en la Ley 20.337. Características de las entidades cooperativas de grado superior Forma societaria Cooperativa que posee en líneas generales las mismas características que las cooperativas de base. La Ley de Cooperativas establece que deberán regirse por la normativa general Objetivos Deben estar en consonancia con los objetivos y fines de las cooperativas asociadas que la integran Papel empresarial La entidad creada puede ser la cúspide un grupo empresarial, aunque la particularidad consiste en constituir un grupo por coordinación en el que ninguna de las partes agrupadas tiene el poder. Las empresas partícipes de dicho grupo coordinan, completan y desarrollan su actividad, por lo que al frente del mismo se encuentra la entidad que ha sido creada para tal fin Personalidad jurídica Es independiente de las cooperativas que la forman. La constitución de la entidad supone un nuevo contrato social distinto de los acuerdos que conforman cada cooperativa de base. Ello supone la creación de un ente jurídico distinto a los existentes, cuyo funcionamiento queda regulado por su estatuto, el cual puede contener normas distintas a las expresadas en los estatutos de las cooperativas asociadas Asociados, representación y voto Por resolución de la asamblea, o del consejo de administración ad-referéndum de ella, las cooperativas pueden integrarse en cooperativas de grado superior para el cumplimiento de objetivos económicos, culturales o sociales. El número mínimo de asociadas que conforman la entidad debe ser siete. El estatuto debe establecer el régimen de representación y voto, que podrá ser proporcional al número de asociados, al volumen de operaciones o a ambos, a condición de fijar un mínimo y un máximo que aseguren la participación de todas las asociadas e impidan el predominio excluyente de alguna de ellas. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 59 �II.5.2. Evolución y situación actual de la integración de las cooperativas agropecuarias en la Argentina La creación de entidades cooperativas agropecuarias de segundo grado en la Argentina comenzó a principios del siglo XX. La primera fue la Confederación Entrerriana de Cooperativas, surgida en 1913 en ocasión de celebrarse en la localidad de Lucas González el primer congreso provincial de cooperativas, convocado con la finalidad de que las cooperativas pudiesen confrontar sus estatutos sociales, intercambiar experiencias y organizar actividades comerciales conjuntas. La intervención de las entidades participantes puso en evidencia dos concepciones doctrinarias: una más estricta en cuanto al cumplimiento de las normas y principios cooperativos, y otra heterodoxa que sostenía como esencial el agrupamiento de los productores agrarios, dejando para una etapa posterior la posibilidad de perfeccionar los métodos en el cumplimiento de la doctrina cooperativa (Plotinsky, 2009). La Confederación que surgió del congreso tuvo una vida efímera, aunque fue refundada en 1930 con el actual nombre de Federación Entrerriana de Cooperativas y permitió que las cooperativas superaran su estado de aislamiento, integrándose a un proceso económico social que requería del esfuerzo solidario (Lattuada y Renold, 1996). Entre los antecedentes más importantes de la integración cooperativa se debe mencionar la creación en Rosario, Santa Fe, en 1922, de la Asociación de Cooperativas Rurales de Zona Central, actual Asociación de Cooperativas Argentinas, que impulsó el proceso de integración de las cooperativas de primer grado, propagando rápidamente ese modelo. En 1925 se sentaron las bases de la Federación Agraria Israelita, más tarde Fraternidad Agraria (López, 2008) y en 1928 fue creada la primera federación tambera –Unión de Cooperativas Ltda. San Carlos–, en la localidad de Esperanza, Santa Fe. Se debe destacar, además, la fundación en Roque Sáenz Peña en 1934 de la Unión de Cooperativas Agrícolas Algodoneras Ltda. (UCAL) y en 1937 la creación de la Fábrica de Manteca SanCor, impulsada por 19 cooperativas tamberas que decidieron organizarse como entidad de segundo grado y 11 establecer la empresa que comenzó a funcionar en 1940 . Las entidades agropecuarias de segundo grado en la Argentina han servido para defender, representar y promover la comercialización de productos agrarios provenientes de las cooperativas y, en algunos casos, para desarrollar sistemas de transformación industrial, profesionalizando y tecnificando la dirección y gerencia de las empresas asociadas. También las entidades han podido brindar a los productores herramientas y productos de alta tecnología, en algunos casos resultantes de procesos de investigación y desarrollo propios, actuando además como representantes políticos de las empresas cooperativas ante las autoridades públicas, los medios y la sociedad civil y promoviendo esta fórmula asociativa y los valores de la cooperación agrícola. Los objetivos principales perseguidos por las distintas entidades de segundo y tercer grado han sido: 11 En 2005 SanCor modificó su estatuto, convirtiéndose en cooperativa de primer grado, integrando a productores tamberos asociados en forma individual y a las cooperativas actualmente asociadas. Esto supone que, además de las cooperativas primarias, los productores podrán ser socios directos de SanCor y, a través del cambio, la empresa puede actuar en forma directa sobre el aprovisionamiento de la materia prima, lo cual implica una relación más estrecha con todos los productores, que se traduce en planes de trabajo y visitas, y un único sistema de pago. Las cooperativas primarias continúan como asociadas y cada asociado tiene derecho a “un voto”. Ver Revista Sancor, 2005. 60 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �• Comercialización de la producción agropecuaria, industrialización y servicios anexos. • Provisión de insumos para el sector agropecuario. • Promoción del agregado de valor de cada una de las producciones. • Incorporación de nuevas cooperativas. • Búsqueda e inserción en mercados (interno y externo). • Asistencia técnica y capacitación. • Representación gremial, gestión y defensa gremial ante diferentes autoridades del sector público y privado. • Promoción de proyectos de integración, complementación y coordinación en los ámbitos económico, social y cultural. • Gestión de coberturas de seguros. • Representación de las cooperativas asociadas y sus productores en gestiones financieras, comerciales y legales. • Promoción de instrumentos crediticios, impositivos y legales que incentiven la integración cooperativa y el agregado de valor. • Compra de insumos (fertilizantes, herbicidas, plaguicidas), maquinarias y herramientas. En la actualidad existen en el país una entidad cooperativa agropecuaria de tercer grado y 16 entidades de segundo grado. La institución de tercer grado, es decir, la de mayor nivel de integración vertical, es la Confederación Intercooperativa Agropecuaria Cooperativa Limitada (CONINAGRO). Se constituye en el año 1956, siendo socias fundadoras las siguientes federaciones: UCAL, Federación Entrerriana, Federación de Misiones, Fraternidad Agraria, Federación Argentina de Cooperativas Agrarias, Asociación de Cooperativas Agrarias Ltda, Asociación de Cooperativas Agropecuarias “Rosafé”, Federación Regional de Cooperativas de Río Negro y Neuquén. Años más tarde se incorporan ACA y SANCOR. CONINAGRO representa, según informa, a 800 cooperativas de primer grado , y nuclea a 9 entidades de segundo grado: ACA (Asociación de Cooperativas Argentinas), ACOHOFAR (Asociación de Cooperativas Hortícolas y Frutícolas Argentina Ltda.), FECOAR (Federación de Cooperativas Arroceras Argentinas), FECOVITA (Federación de Cooperativas Vitivinícolas Argentinas), Federación de Cooperativas Agrícolas de Misiones, Federación de Cooperativas de Corrientes, FEDECO (Federación Entrerriana de Cooperativas), UCAL (Unión de Cooperativas Agrícolas Algodoneras) y UNCOGA (Unión de Cooperativas Ganaderas). Entre las federaciones sin actividad económica, especializadas en la actividad gremial, se debe mencionar a FEDECO y a la Federación de Cooperativas de Corrientes. La actividad gremial de todas las asociadas se articula territorialmente a través de las Comisiones Asesoras Regionales (CAR) de CONINAGRO. En cuanto a las entidades de segundo grado con actividad económica, cabe destacar entre las mayores a la Asociación de Cooperativas Argentinas (ACA) y a FeCoViTA. ACA es la 7° empresa exportadora de granos del país, a través de la actividad de los puertos de San Lorenzo, Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 61 �Quequén, Vilelas y la Terminal Bahía Blanca, junto con las plantas regionales Selva, Barrow, Tres Arroyos y Quequén. Su trayectoria se pone de manifiesto en la ampliación de su base societaria en distintas regiones a través de los Centros de Desarrollo Cooperativo, en sus actividades de investigación y desarrollo de tecnología y en su avance hacia negocios agroindustriales. Se destaca su innovación en gestión con la creación del Fondo Rotativo de Consolidación con la finalidad de incorporar recursos para ampliar su patrimonio. Le siguen en orden de importancia FeCoViTA, la cual, al adquirir en 1990 a través de licitación pública las plantas de fraccionamiento y las marcas de la ex bodega estatal Giol, logró el reposicionamiento de las marcas en el mercado interno, la incorporación permanente de tecnología de punta y la conquista del mercado externo; actualmente nuclea a 5 mil productores y elaboradores vitivinícolas del país. La entidad suscribió con el INAES un acuerdo para la implementación del Programa de Fortalecimiento del Sistema Cooperativo Vitivinícola, vigente desde 2008 para brindar apoyo financiero a las asociadas que se encuentran en situación crítica. También UNCOGA se destaca por la compra de hacienda vacuna y porcina para SODECAR SA., sociedad anónima que integra junto con SANCOR, y su participación en los remates de las cooperativas asociadas a CONINAGRO y en la compra directa a productores. Existe un conjunto de federaciones (o cooperativas de segundo grado) no asociadas a CONINAGRO. Parte de este grupo está integrado al complejo gremial de Federación Agraria Argentina (FAA), la que desde su fundación apoya y promueve la organización de los pequeños y medianos productores en cooperativas. Integra, entre otras, a Agricultores Federados Argentinos (AFA), Cooperativas Agropecuarias Federadas de Entre Ríos (CAFER), FECOAGRO y FECOFE. Por otra parte, aproximadamente el 50% de las cooperativas de primer grado que 12 desarrollan una diversidad de iniciativas locales no se encuentran federadas . En términos generales, la eficacia en el comportamiento de las entidades relevadas está vinculada, entre otros, con el grado de compromiso de los miembros que integran la entidad. Al respecto, el marco legal que se aplica al funcionamiento de las entidades de primer grado se reproduce en las entidades de segundo grado, aunque el nexo entre las entidades de base con respecto a la de segundo grado se precisa en los estatutos particulares que sirven de guía a los socios para establecer sus compromisos. Según los datos de INAES, a 2011 había 16 entidades de segundo grado activas. La distribución regional era la siguiente: región Centro Litoral (7 entidades), región NEA (5 entidades), NOA (2 entidades), Cuyo (2 entidades) y Patagonia (1 entidad). El relevamiento de varias dimensiones principales de las Federaciones o entidades de segundo grado activas, tales como año de creación, objetivos, tipo de actividad económica, afiliación a entidad de tercer grado, etc., se detallan a continuación. Las entidades se presentan clasificadas de acuerdo a la pertenencia o no a una confederación. Por brevedad, se omite mencionar entre los objetivos, dado que todas lo comparten, la representación de las cooperativas asociadas frente a las instancias de los gobiernos nacional, provincial y municipal, el apoyo y promoción del cooperativismo, la promoción de la educación cooperativa y el fomento del espíritu de solidaridad y ayuda mutua entre las cooperativas asociadas. 12 Entre las cooperativas censadas por el INAES, el 57% estaban federadas. Se estima, sin embargo, que el porcentaje real debe ser menor, dado que en las cooperativas más pequeñas, muchas de las cuales no lograron ser censadas, prevalecen bajos niveles de integración. 62 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �COOPERATIVAS DE SEGUNDO GRADO Entidades asociadas a CONINAGRO ASOCIACIÓN DE COOPERATIVAS ARGENTINAS COOP. LTDA Objetivos principales: Año de creación: Área de influencia: Productos comercializados: Asociada a: Cooperativas asociadas: Comercialización de la producción agropecuaria, incluida la industrialización y los servicios anexos, como logística, puertos, financiamiento, entre otros. Provisión de insumos para el sector agropecuario. 1922 Provincias de Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa y Santa Fe. Trigo, maíz soja, sorgo, girasol, arroz, harina de soja, aceite de soja, miel y jugos de frutas. CONINAGRO 160 cooperativas de primer grado de las provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos y La Pampa. ACOHOFAR (Asociación de Cooperativas Hortícolas y Frutícolas Argentina Ltda.) Objetivos principales: Año de creación: Área de influencia: Productos comercializados: Asociada a: Cooperativas asociadas: Representar gremialmente a sus asociadas. Comercializar la producción de sus asociadas, establecer plantas de empaque, cámaras frigoríficas, procesar e industrializar total o parcialmente la producción de sus asociadas. Promover la planificación de la producción de las asociadas, la adquisición de semillas, insumos y maquinarias en forma conjunta y a través de la Federación; el uso cooperativo de maquinarias. Proporcionar asesoramiento técnico. Colaborar en la organización del trabajo cooperativo. Arrendar campos con destino a la producción hortícola y frutícola para su explotación en forma cooperativa. Adquirir campos en propiedad para su colonización con criterio comunitario. 1951 Provincias de Buenos Aires, Corrientes, Santa Fe y Chaco. Comercializa hortalizas y frutas de las cooperativas asociadas. Convenio con FECOAGRO para la producción de semillas a través de sus cooperativas asociadas. CONINAGRO 12 cooperativas de primer grado Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 63 �UCAL (Unión de Coop. Agrícolas Algodoneras Ltda.) Objetivos principales: Año de creación: Área de influencia: Productos comercializados: Asociada a: Cooperativas asociadas: Defensa de los intereses generales de los asociados, implantación del seguro mutuo, comercialización e industrialización de la producción de sus asociados, importación de maquinaria para sus asociados, otorgamiento de crédito a las cooperativas adheridas y fomento del cooperativismo. 1934 Provincias de Chaco y Santa Fe. Harina de Trigo (tipo 000) - Molino harinero propio que produce 1000 toneladas de harina de trigo. CONINAGRO 17 cooperativas de primer grado FEDECO (Federación Entrerriana de Cooperativas Coop. Ltda.) Objetivos principales: Defensa de los intereses de la federación y de los de sus productores asociados. Trabajo gremial. Año de creación: 1919 como Federación Entrerriana de Cooperativas Agrícolas. Reorganización definitiva en 1934 con la denominación de FEDECO. Área de influencia: Productos comercializados: Asociada a: Cooperativas asociadas: Provincia de Entre Ríos. Ninguno CONINAGRO 13 cooperativas de primer grado FEDERACIÓN DE COOPERATIVAS DE CORRIENTES LTDA. - Objetivos principales: - Año de creación: 64 Comercializar y/o industrializar los productos de sus asociados que así lo requieran, ya sea en su estado natural o elaborados. Adquirir por cuenta de las cooperativas asociadas insumos, herramientas y maquinarias. Otorgar créditos a sus asociadas con fondos propios de la Federación, así como también garantías y avales. Contratar con terceros, por cuenta de las asociadas, los seguros del ramo que éstas soliciten. Propender a la Integración Cooperativa. 1977 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Área de influencia: Productos comercializados: Asociada a: Cooperativas asociadas: Provincia de Corrientes. Ninguno CONINAGRO 46 cooperativas de primer grado FEDERACIÓN DE COOPERATIVAS AGRÍCOLAS DE MISIONES LTDA. Objetivos principales: Año de creación: Representación gremial y defensa del sector productivo cooperativista. En sus inicios: Comercialización de productos, planeamiento, ejecución y control de las actividades los asociados. 1940 Área de influencia: Provincia de Misiones. Productos comercializados: Actualmente ninguno. Asociada a: Cooperativas asociadas: CONINAGRO 42 cooperativas de primer grado UNCOGA (Federación de Cooperativas Agropecuarias Coop. Ltda.) - Objetivos principales: - Año de creación: Área de influencia: Productos comercializados: Asociada a: Cooperativas asociadas: Faenar, industrializar y comercializar los productos entregados por las asociadas y comercializarlos por cuenta de las mismas en los mercados internos y/o externos. Instalar frigoríficos y fábricas para la conservación, transformación y venta de los productos provenientes de sus asociadas. Instalar mercados o puestos de ventas de sus productos. Comercializar, distribuir, importar aquellos productos y elementos que para sus necesidades demande la Federación y/o sus cooperativas adheridas, tales como semillas, forrajes, implementos, maquinarias, herramientas, artículos de uso y/o consumo y productos alimenticios. 1963 Región centro-oeste de Santa Fe y centro-este de Córdoba. Carnes en general y sus subproductos. CONINAGRO 10 cooperativas ganaderas de primer grado y una cooperativa de segundo grado Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 65 �FECOVITA (Federación de Cooperativas Vitivinícolas Argentinas Coop. Ltda.) Objetivos principales: Año de creación: Área de influencia: Productos comercializados: Asociada a: Cooperativas asociadas: Optimizar el valor de los productos entregados por los asociados y maximizar sus beneficios, satisfaciendo las expectativas de los consumidores, gestionando de manera flexible la operación y promoviendo el desarrollo de las personas que componen el sistema cooperativo y el de las comunidades en las que actúa. 1981 Provincia de Mendoza. Vinos CONINAGRO 31 cooperativas de primer grado. FEDERACIÓN DE COOP. ARROCERAS ARGENTINAS COOP. LTDA. - - Objetivos principales: - - Año de creación: Área de influencia: Asociada a: Productos comercializados: Cooperativas asociadas: 66 Comercialización interna, exportación, acompañamiento en la siembra. Financiamiento de semillas, combustibles, fertilizantes y herbicidas hasta la cosecha. Elaboración, industrialización, comercialización y exportación de diversos productos. Venta de Insumos: fertilizantes, insecticidas, herbicidas, semillas. Servicios a los productores: semillero, pulverización terrestre, secado a gas y acondicionamiento de cereales, asesoramiento técnico, obra social, seguro solidario, entre otros. Acopio de arroz. 1975 Provincia de Entre Ríos. CONINAGRO Arroz y otros productos. 7 cooperativas arroceras de primer grado. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Entidades no asociadas a CONINAGRO FECOFE (Federación de Cooperativas Federadas Ltda.) - Objetivos principales: - Año de creación: Área de influencia: Productos comercializados: Cooperativas asociadas: Ejercer la representación gremial de sus asociadas y propender a la creación de cooperativas agropecuarias. Recibir, industrializar, comercializar y procurar la obtención de mercados para la colocación de los productos de las asociadas. Adquirir y proveer a sus asociadas, o adquirir por cuenta de éstas, todos aquellos artículos de consumo, implementos, maquinarias, productos sanitarios, repuestos y todo cuanto fuera necesario para la actividad específica de la agricultura y la ganadería. Realizar operaciones de exportación o importación de toda clase de productos agropecuarios y mercaderías de uso o consumo, necesarios para desarrollar las tareas de sus asociados. 2007 Región Centro Litoral. Ninguno 35 cooperativas de primer grado FECOCHAL (Federación de Cooperativas Chaqueñas Agropecuarias Ltda.) Objetivos principales: Año de creación: Área de influencia: Productos comercializados: Cooperativas asociadas: Comercializar e industrializar la producción de las cooperativas asociadas. 2005 Provincia de Chaco. Trigo, girasol, soja, algodón y sus derivados: fibra, fibrilla, semilla algodón, linter. 12 cooperativas de primer grado. FECOAGRO (Federación de Cooperativas Agropecuarias) - Objetivos principales: - Aumentar el ingreso de los pequeños productores a través de mejoras en la producción, productividad, comercialización y líneas de diversificación. Comercialización de la producción de las cooperativas asociadas, adquisición de insumos, servicio de maquinaria y equipos, crédito, asistencia técnica. Servicios de educación y salud para las cooperativas y sus productores asociados. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 67 �Año de creación: Área de influencia: Productos comercializados: Cooperativas asociadas: 1992 Provincia de San Juan. Semillas hortícolas (principalmente cebolla y alfalfa). Conservas, dulces, productos lácteos. 30 cooperativas de primer grado. COOPERATIVAS AGROPECUARIAS FEDERADAS DE ENTRE RÍOS COOP. LTDA. - Objetivos principales: Año de creación: Área de influencia: Productos comercializados: Cooperativas asociadas: - Comercialización de cereales y oleaginosas a través de operadores de la Bolsa de Rosario y operaciones de futuros y opciones en el Mercado a Término de Buenos Aires. Compra conjunta de insumos. Fondo para la cobertura de riesgos climáticos. Exportaciones y emisión de formularios oficiales. 1999 Provincia de Entre Ríos. Maíz, sorgo, trigo, lino y soja. 9 cooperativas de primer grado FEDERACIÓN DE COOPERATIVAS APÍCOLAS DE SANTIAGO DEL ESTERO LTDA. - Objetivos principales: - Año de creación: Área de influencia: 68 Optimizar la provisión de insumos a los productores apícolas. Incursionar en el mercado de exportación de miel y potenciar el mercado interno Gestionar ante los organismos oficiales la instrumentación de políticas activas que beneficien a los productores. Desarrollar proyectos científicos y técnicos para potenciar los otros productos de la colmena. investigación para el desarrollo de control sanitario no contaminante en la producción (medicamentos, acaricidas ecológicos, etc.). Establecer alianzas estratégicas con organizaciones de productores de otros países. 2002 Provincia de Santiago del Estero. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Productos comercializados: Cooperativas asociadas: Miel monoflora y multiflora en panal. 40 cooperativas de primer grado. FECORSUR (Federación de Cooperativas de la Región Sur Coop. Ltda.) - Objetivos principales: - Año de creación: Área de influencia: Productos comercializados: Cooperativas asociadas: Prefinanciación de la producción, el acopio, acondicionamiento, clasificación y posterior venta. Comercialización de los productos. Programa de producción para el mejoramiento genético, la diversificación de la producción, acceso a créditos, abastecimiento de mercaderías e insumos para la producción, fortalecimiento de organizaciones de productores. La federación conforma un comité regional con organizaciones de productores de las provincias de Chubut, Río Negro y Neuquén. Provisión de insumos para la producción y de mercaderías para el consumo familiar. Asesoramiento técnico. Comercialización de corderos y chivos. Acceso a líneas de crédito para: Mejoramiento genético de la producción ovina y caprina. Diversificación de la producción (huertas, granjas, etc.), y grupos informales. 1996 Región Sur de Río Negro, norte de Chubut y La Pampa. Corderos, lana de oveja, pelo de cabra. 6 cooperativas agropecuarias y una de artesanos, de primer grado. FECOPAM (Federación de Productores de Alimentos de Misiones Ltda.) Objetivos principales: Año de creación: Área de influencia: Productos comercializados: Cooperativas asociadas: Comercialización, transporte, asistencia técnica y financiera para el agregado de valor con escala. 2009 Provincia de Misiones Yerba, dulces, encurtidos, poroto seco, y otros productos con agregado de valor. 12 cooperativas de primer grado Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 69 �Es importante subrayar la gran dispersión de tamaño que tienen las federaciones arriba detalladas. Incluye desde grandes empresas como ACA y FECOVITA, hasta organizaciones de pequeñas cooperativas emergentes, como es el caso de la Federación de Cooperativas Apícolas de Santiago del Estero y FECOPAM. Por otro lado, como se desarrollará al analizar los modelos tradicionales y emergentes, existen grandes cooperativas de primer grado que superan en tamaño a la mayoría de las federaciones (aún si se suma la actividad económica de sus cooperativas de primer grado). La integración a partir de absorciones o fusiones, la transformación de federaciones en cooperativas de primer grado (SANCOR), la atención de productores primarios con servicios directamente gestionados por la organización de segundo grado (ACA), la integración a través de sociedades anónimas controladas (UNCOGA y SANCOR), la organización de grandes cooperativas de primer grado pero de carácter regional, con sofisticados sistemas de participación de gran alcance territorial (Agricultores Federados Argentinos), son todas experiencias que muestran una gran heterogeneidad de estrategias a la hora de pensar la integración de los productores agropecuarios. En términos de gestión empresarial, lo que importa discutir en la modalidad que se elige para articular con el resto de la cadena de valor. Ésta será la perspectiva que se adoptará al analizar las tendencias institucionales. Sin embargo, a la hora de discutir la representación política, adquiere mayor importancia relativa el análisis de las federaciones cooperativas, y de otras formas asociativas de carácter gremial como FAA. 70 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �III. DIAGNÓSTICO Y SITUACIÓN ACTUAL DE LAS COOPERATIVAS AGROPECUARIAS III.1. Breve panorama histórico en la Argentina III.1.1. El cooperativismo en la Argentina Las principales referencias sobre el cooperativismo argentino (Repetto, 1959; Drimer B. y Drimer A.K., 1984; Caletti M., 1983) sitúan el origen de las sociedades cooperativas hacia fines del siglo XIX, y refieren a la “Cooperativa Federico Meiners” fundada en 1878 por colonos suizo-alemanes en la localidad de Esperanza, Santa Fe, y a la “Sociedad cooperativa de almaceneros”, creada en la ciudad de Buenos Aires por iniciativa de D. Atwell en 1884. Esas experiencias fueron seguidas en 1885 por la “Compañía Mercantil de Chubut”, constituida por colonos ingleses de Trelew, que se convirtió en 1911 en sociedad anónima y por la “Cooperativa de consumo”, creada en Buenos Aires, que funcionó durante tres años. Hasta el año 1889 en que se produce la reforma del Código de Comercio y se introducen tres artículos que constituyeron el primer conjunto orgánico de normas sobre cooperativas que se aplicó en el país13, las entidades se establecieron sin que existiese una regulación específica respecto a su constitución o funcionamiento. Desde inicios del siglo XX, el movimiento cooperativo argentino tuvo un desarrollo importante y la constitución de cooperativas de primer grado en casi todos los sectores de la actividad se produjo sin que la legislación incipiente o la vigencia de la Ley 11.388 sobre “régimen de sociedades cooperativas”, promulgada en 1926, limitaran su evolución. Previamente existieron numerosos esfuerzos en materia de legislación de fondo y diversas disposiciones nacionales, provinciales y municipales que consagraron, en distintas épocas, medidas de fomento para las cooperativas (Drimer y Drimer, 1981). La Ley 11.388, reglamentada en 1927 e inspirada en los principios de los pioneros de Rochdale, destacó la peculiaridad de las sociedades cooperativas, fijando las condiciones para su existencia legal, sustituyó a los Arts. 392, 393 y 394 del Código de Comercio y estableció 13 De acuerdo a Cracogna (1974), la reforma del Código de Comercio en 1889 establece en los artículos 392, 393 y 394 que las cooperativas debían adoptar para su constitución alguna de las formas societarias previstas en el Código, pudiendo ser de responsabilidad limitada o ilimitada. Se afirmaba el principio democrático al reconocer un solo voto a cada socio, con independencia del capital aportado. Así, las cooperativas contaron con reconocimiento legal aunque las disposiciones introducidas por la reforma del Código de Comercio resultaban manifiestamente insuficientes, tanto por su carácter escueto como por su falta de adecuación a los principios cooperativos en su integridad. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 71 �un régimen plenamente adecuado a la naturaleza y las necesidades de las cooperativas (Cracogna, 1974). A los dos años de su vigencia, una estadística del Ministerio de Agricultura registró 79 cooperativas urbanas y 143 rurales, las primeras ubicadas en la Capital Federal y provincia de Buenos Aires y las segundas en el Litoral, Córdoba y Territorios Nacionales. La evolución del número de cooperativas entre 1927 y 1983 puede apreciarse en el Gráfico 1, realizado con datos de los organismos responsables del registro y matriculación de las entidades cooperativas desde 1927, difundidos en una publicación que tuvo continuidad hasta 198314. Gráfico 1. ARGENTINA. Cooperativas inscriptas y canceladas - 1927-1983 2000 1800 Cooperativas 1600 1400 1200 1000 800 Inscriptas Canceladas 600 400 200 1977-83 1970-76 1965-69 1960-64 1955-59 1950-54 1945-49 1940-44 1935-39 1930-34 1927-29 0 Fuente: Sec. de Acción Cooperativa - Plan Nac. de Des.Cooperativo - 1986. Se aprecia el crecimiento gradual de la matriculación de entidades desde 1927, destacándose el período 1950-1954 en que, de manera simultánea, se verifica un número significativo de inscripciones y una baja cancelación de entidades. Las 1483 cooperativas inscriptas en el quinquenio duplican el número de las registradas en el período anterior y ponen de manifiesto el interés de las políticas gubernamentales en cuanto a la promoción de cooperativas, en especial agrarias y de consumo. Otro período de fuerte aumento de las inscripciones y baja cancelación es el de 1970-1976. En contraste con los períodos anteriores, entre 1955-1965 declina la matriculación de cooperativas y, al mismo tiempo, se verifican altas tasas de cancelación. La expansión se revierte, en especial a partir del golpe militar de marzo de 1976, como resultante de la drástica redefinición del marco económico y la imposición de un nuevo régimen social de acumulación, sustentado en la valorización financiera. En ese contexto, la declinación del sector cooperativo 14 A partir de 1983 solo fue posible contar con informaciones del ¨Registro de Cooperativas¨. Esta información resulta poco comparable con los datos arriba presentados debido a diferencias de clasificación y de cobertura, por lo que no se la comenta en este párrafo. 72 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �se mantiene hasta el año 1984 y las principales medidas adoptadas por el INAC, como organismo de aplicación, sólo se expresan en la depuración, en los padrones de las cooperativas inactivas, y en la reclasificación de los sectores cooperativos (Levin; Verbeke, 1997). El sector también se ve afectado por la situación económica de comienzos de los 80, agudizada a partir de la crisis de la deuda externa en 1982, que exacerba algunos problemas como la alta inflación y la relativamente baja tasa de crecimiento económico, imprimiendo una extrema fragilidad al sistema democrático que se establece a fines de 198315. Un significativo cambio en la dinámica cooperativa se produce entre 1984-1989, período en que el movimiento cooperativo es visualizado desde el Gobierno como una eficaz alternativa organizacional y de contrapeso en el mercado. A partir de la creación de la Secretaría de Acción Cooperativa en el área del Ministerio de Economía, en reemplazo del Instituto Nacional de Acción Cooperativa, se ejecutan diversos programas de estímulo al desarrollo de las cooperativas ya existentes y se promueve la creación de entidades en sectores como vivienda y trabajo. Se registran durante ese período 2181 cooperativas, superando en más de 40% el número de entidades correspondiente a la época de mayores inscripciones (1950-1954), revirtiéndose la tendencia declinante iniciada al comienzo del proceso militar del año 1976. En 1986 se aprueba la Ley 23.427 de creación del fondo para educación y promoción cooperativa, que promueve la educación cooperativa en todos los niveles de enseñanza junto con la creación y desarrollo de cooperativas en todos los sectores de actividad económica; también se establece una contribución especial sobre los capitales de las entidades al cierre de cada ejercicio económico y durante cinco períodos anuales. Entre 1989 y 1996 hay poca continuidad en los estratos de dirección de la autoridad de aplicación y, si bien se enuncian objetivos de expansión del cooperativismo en diversas áreas, no se desarrolla una planificación consecuente, centrando las metas operativas casi exclusivamente en el incremento de la matriculación de entidades. Al mismo tiempo, al crearse en 1996 el INACYM, reemplazando al INAC, desde ese año y hasta 2003 se excluyen del Directorio las representaciones del cooperativismo ejercidas por CONINAGRO y COOPERAR. Durante la década, las acciones de estímulo al sector fueron escasas y limitadas en su alcance, en especial las de promoción, capacitación y financiamiento. En cuanto a la distribución de las cooperativas según sectores16, hasta 1994 se registra un predominio de las entidades agrarias junto con las de trabajo, provisión y vivienda. En conjunto, representan el 78% del total y expresan el cambio de posición relativa del sector agrario respecto al de trabajo y de vivienda. Mientras que en 1984 el 32% eran cooperativas agrarias, en 1994 son las cooperativas de trabajo las que ocupan el lugar más representativo (35%), y su importancia es creciente, en especial a partir de coyunturas recesivas y de aumento del desempleo (Levin, op.cit.). En los años noventa se acentúa la crisis del cooperativismo agrario con la desaparición de cooperativas, incluso de segundo grado, como fue el caso de la Federación de Cooperativas Agrarias. Paralelamente, se incrementa el número de cooperativas de servicios públicos loca15 Desde 1965 hasta 1983, el ciclo de vida de las cooperativas canceladas se fue reduciendo progresivamente para pasar, de los 18 años promedio de vida en las cooperativas canceladas entre 1927-1929, a 10 años en las de 1965-1969 y a 3 en las canceladas en los años 1977-1983. 16 Al tomar en cuenta las características de las cooperativas según el tipo de actividad económica se han diferenciado dos conjuntos: el integrado por aquellas entidades en las que las relaciones que mantiene el asociado con la institución configuran un elemento básico para su constitución y funcionamiento, y aquel en que la relación puede presentar discontinuidad y el compromiso asociativo es menor (Balbi de Gonzalo, 1992). Al primero, pertenecen las cooperativas agrarias, las de trabajo, provisión y vivienda, mientras que al segundo las de consumo, crédito, seguros y servicios públicos. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 73 �lizadas en áreas urbanas del interior, en actividades como provisión de agua potable, gas, servicios de sepelio, pavimento, etc. También se modifica de manera significativa la participación de los sectores de consumo y financiero17. En el primer caso se reduce cerca del 90% el número de entidades y tiene lugar la crisis económica que debe afrontar en 1990 la Cooperativa el Hogar Obrero, cesando sus operaciones en 1991 por dificultades de carácter financiero. La cooperativa constituía la red más importante de distribución de productos de consumo, con 300 supermercados localizados en todo el país, 14.000 empleados y un nivel de ventas de 500 millones de dólares anuales. Cerca de dos millones de asociados a la cooperativa tenían acceso, además, a una serie de beneficios sociales. En cuanto al sector cooperativo de crédito, el proceso de concentración del sistema financiero produjo una notoria disminución del número de entidades cooperativas intermediarias de ahorro público, de modo que las 614 sedes de bancos cooperativos y cajas de crédito existentes en 1989 se redujeron a fines de 1995 a 10 bancos y 12 cajas de crédito. La consecuencia del proceso fue la significativa reducción de entidades orientadas básicamente a la atención financiera de sectores medios de la sociedad y a las PyMES. El proceso fue paralelo a la consolidación y extranjerización del sistema financiero. Aunque entre 1984 y 2000 la creación de nuevas cooperativas reflejó un crecimiento sostenido, la política de matriculación del organismo de aplicación no fue acompañada por una fiscalización preventiva, produciéndose numerosas desviaciones, en especial en el caso del cooperativismo de trabajo. Si bien no existen informaciones acerca del número de cooperativas activas en el período, la irregularidad de las nuevas entidades en cuanto al cumplimiento del requisito de presentación de balances anuales al organismo, junto con la limitada fiscalización realizada, permiten inferir una elevada tasa de mortalidad de las cooperativas inscriptas. La severa crisis económica de los años 2000 y 2001 y su secuela de aumento brusco del desempleo y la pobreza llevaron a numerosos trabajadores desocupados a recuperar cerca de 180 empresas con el objetivo primordial de defender sus fuentes de trabajo y mantenerlas en funcionamiento bajo la forma de cooperativa de trabajo (Fajn, 2003). También otros sectores sociales afectados por la crisis visualizaron la organización cooperativa como alternativa para generar nuevas fuentes de empleo. En ese escenario, las cooperativas de trabajo representaban el 45% de las entidades matriculadas en 1999, y registraron posteriormente un crecimiento tal que entre enero de 2005 y septiembre de 2009 constituían el 75% del total del sector cooperativo. Así, desde mediados de la década de 1990 los factores coyunturales antes mencionados y posteriormente, a partir de 2003, las políticas de estímulo y promoción hacia el sector, dieron lugar al incremento significativo del número de cooperativas registradas. En efecto, a diferencia de la política prevaleciente durante la década de 1990, se debe destacar desde 2003 un importante esfuerzo por estimular, a través de distintos programas, las diversas expresiones del cooperativismo y por fortalecer, a la vez, las estructuras representativas de sus movimientos. 17 Tanto en las cajas de crédito como en los bancos cooperativos, la actividad se encuentra regulada por la Superintendencia de Entidades Financieras del BCRA. El cooperativismo financiero se vio afectado desde 1977 por la Ley 21.526 de Entidades Financieras que vedaba a las cajas de crédito cooperativas la posibilidad de operar en cuentas a la vista, aunque les otorgaba la posibilidad de transformación en bancos comerciales conservando su forma jurídica cooperativa. El proceso resultante fue la transformación de 273 de las 375 cajas existentes en bancos cooperativos. De ellas, 41 lo hicieron en forma individual y 232 se fusionaron para dar origen –entre 1978 y 1979– a 77 bancos cooperativos. 74 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �De una tasa de crecimiento anual promedio de 3% entre 1984 y 1994 se alcanzó un 6,6% entre 1994 y 2007. Sin tomar en cuenta las cooperativas de trabajo creadas bajo los distintos programas de gobierno, la matriculación de entidades registró entre esos años un incremento de 55%, a una tasa promedio anual del 3,3% (Castelao Caruana, 2009). Es así que, mientras en el período 1984-1989 se encontraban matriculadas 1614 cooperativas, en el de 2005-2009 las mismas alcanzaban a 8061. En 2005 y 2006 el INAES llevó a cabo un Reempadronamiento Nacional de Cooperativas y Mutuales, en el cual, excluyendo las 3700 cooperativas de trabajo creadas por las Resoluciones 2038 y 3026, fueron identificadas 6020 cooperativas (INAES 2008: 315) de las cuales 5100 aceptaron responder el cuestionario y, por consiguiente, fueron reempadronadas. Estos datos indican el reducido número de cooperativas activas, en relación con los registros del padrón histórico del INAES, el que, para la fecha del reempadronamiento, consignaba un total de 26.899 cooperativas. Sobre esa base depurada, el INAES realizó el Censo Económico Sectorial de Cooperativas y Mutuales (CESCyM). En el universo del censo fueron incluidas 2834 entidades que habían realizado actividades en 2006 y fueron efectivamente censadas en 2024. En orden de representatividad de las cooperativas censadas según sector de actividad figuraron, en primer lugar, 3848 cooperativas de trabajo, seguidas por las de servicios públicos (792), agropecuarias (495), finanzas (381), vivienda (228), salud (195), educación (162) y turismo (13). III.1.2. El cooperativismo agrario en la Argentina La más antigua de las cooperativas agrarias argentinas fue la “Sociedad Cooperativa de Seguros Agrícolas y Anexos Ltda. El Progreso Agrícola”, creada en 1898 en Pigüé, provincia de Buenos Aires, por colonos franceses, conjuntamente con el fundador de la ciudad de Pigüé y chacareros de la zona. La iniciativa reflejó el interés en constituir un fondo común de ayuda mutua frente a las adversidades climáticas como el granizo. La cooperativa surgió como alternativa ante el incumplimiento de pagos o el tardío reintegro por parte de empresas privadas a pólizas libremente contratadas por los productores. Este caso, representativo de la influencia del cooperativismo europeo en el nacimiento de las cooperativas, tanto en la Argentina como en otros países de América Latina, se ha repetido a lo largo de diversas experiencias. El bagaje de experiencia cooperativa, en los países de origen de los inmigrantes, al que se añadían los contactos mantenidos con cooperativistas europeos, una fluida relación de intercambio y la influencia cultural europea, fueron un campo propicio para el nacimiento y desarrollo del cooperativismo agrario en los países del Cono Sur (Cracogna, 1971). La expansión inicial de las cooperativas agrícolas coincidió con el proceso de colonización rural impulsado por diferentes corrientes inmigratorias desde fines del siglo XIX, y su surgimiento respondió a la necesidad de independizarse de la usura de los almacenes de ramos generales, los acopiadores y los monopolios, que impedían de distinto modo el desarrollo de los pequeños y medianos productores (Drimer, 1984). O. Carracedo (1984), en el análisis de la evolución de las cooperativas, distingue dos grandes etapas. La primera etapa, de aprovisionamiento y de comercialización interna abarca las mencionadas experiencias, y las que siguieron, en su mayoría impulsadas por inmigrantes europeos en un contexto marcado por el predominio del arrendamiento. Así, en el origen del movimiento cooperativo agrario se destaca la creación de la “Primera Sociedad Agrícola Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 75 �Israelita Argentina” en 1900, posteriormente denominada “Sociedad Agrícola Lucienville Cooperativa Limitada” fundada en Basavilbaso, Entre Ríos, por un grupo de colonos judíos. Su estatuto constitutivo planteaba como objetivo el adquirir conocimientos agrícolas, arbitrar medios para la formación de una caja de ahorros y préstamos y comprar toda clase de artículos para proporcionárselos a sus miembros a precios ventajosos (Plotinsky, 2009). También con colonos de ese origen se crearon el “Fondo Comunal” de Villa Domínguez (1904); la “Unión entre Agricultores” de Urdinarrain (1908) y “Palmar Yatay” de Ubajay (1916); en la provincia de Entre Ríos; la “Mutua Agrícola” de Moisesville, Santa Fe (1908); “Granjeros Unidos” de Rivera, Buenos Aires (1924) y “El Progreso” de Bernasconi, La Pampa. Los objetivos iniciales de protección de los inmigrantes frente a un medio desconocido se fueron transformando progresivamente, extendiéndose a ganar poder de negociación frente a una comercialización muy concentrada, y desarrollar la vinculación con otras instituciones y con el Estado. En 1930, Fondo Comunal era la más importante de las cooperativas agrícolas entrerrianas, contaba con más de mil asociados y se ocupaba de la provisión de implementos agrícolas y artículos de consumo y la comercialización de cereales, para lo cual poseía embarcaderos en varios puertos y galpones en estaciones ferroviarias. Mientras tanto, en Junín, Provincia de Buenos Aires, productores de la zona habían creado, en 1904, la “Liga Agrícola Ganadera”, a fin de lograr una mejor comercialización de su producción agrícola ganadera. Se trató de la primera de las cooperativas agrícolas denominada “pura” o autónoma, por no tener vinculación o dependencia en su origen con otras instituciones. Entre las cooperativas dedicadas a producciones industriales, fuera de la región pampeana, se crea en 1905 una cooperativa algodonera en Margarita Belén, Chaco (que formaliza una asociación establecida en 1897) y, luego, una vitivinícola en la Colonia Gral. Roca (Río Negro) en 1913. En 1915 se establece la primera cooperativa frutihortícola en Concordia (Entre Ríos), y en 1918 la Sociedad Cooperativa de Lechería de Zavalla (Santa Fe), primera cooperativa tambera del país (Victoria et al., 2005). La segunda etapa, o etapa fundacional, entre 1922-1956, es determinada por Carracedo en base al comienzo de la integración, con la creación de entidades de segundo y tercer grado18. Si bien la primera entidad de tercer grado, la Confederación Entrerriana de Cooperativas, nace en 1913, el autor marca la institucionalización del movimiento cooperativo con la creación, en 1922, en Rosario, de la Asociación de Cooperativas Rurales Zona Central –luego denominada Asociación de Cooperativas Argentinas. Inicialmente fue integrada por 10 cooperativas de las provincias de Santa Fe y Córdoba que resolvieron concentrar la oferta granaria proveniente de establecimientos de carácter familiar, conciliando las ventajas de la producción descentralizada con la comercialización a gran escala. En 1928 fue creada la Unión de Cooperativas Ltda. San Carlos, que agrupaba a cooperativas tamberas. Con relación a la dimensión del movimiento cooperativo en esta etapa, un estudio del Ministerio de Agricultura de la Nación en 193819 aporta uno de los primeros datos sobre el cooperativismo agropecuario en la Argentina. El estudio consignaba 278 entidades, de las cuales 18 Cabe destacar que en 1930 tiene lugar la construcción del primer elevador de campaña, en la Unión Agrícola de Leones, cooperativa precursora en el almacenamiento de cereales, iniciativa conjunta de la cooperativa local, la Unión Agrícola y de la Asociación de Cooperativas Argentinas, instituciones fundadas por Juan Costa (Bichsel; Costa, 2006). 19 Realizado por la Comisión Nacional de Granos y Elevadores de la Dirección de Economía Rural y Estadística del Ministerio de Agricultura de la Nación, mencionado en Lattuada y Renold (1996). 76 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �sólo 106 continuaron manteniendo algún grado de actividad económica luego de la encuesta de actualización que se realizó. La evolución del movimiento cooperativo en número de entidades y asociados fue irregular, aunque continua, hasta mediados de la década del 50, destacándose especialmente el período del gobierno peronista de 1946 a 1955, en que se quintuplicó el número de cooperativas de todos los sectores; en el caso de las agrarias, los productores asociados se beneficiaron con el crédito oficial en condiciones preferenciales en cuanto a las tasas de interés anual (Girbal Blacha, 2004). Desde mediados de la década del 50 se inicia un largo período de retroceso, con caída de entidades y dificultades para las que sobrevivieron. Influyeron en ello los sucesivos gobiernos militares, contrarios a las organizaciones sociales de distinto tipo y que instrumentaron políticas adversas, y las restricciones de financiamiento, tanto el proveniente de las propias fuentes cooperativas –también afectadas por los procesos de concentración– o de otras fuentes públicas. En los primeros años de la década de 1980, las restricciones impuestas por la política crediticia conducen a las cooperativas a orientarse al financiamiento de los socios20 en lugar de capitalizar los excedentes o redistribuirlos, con el consiguiente endeudamiento de los productores, la posterior insolvencia de la cooperativa y la repercusión de este comportamiento en las entidades de segundo grado, que se traduce en serias dificultades para todo el sistema institucional (Barbero, et al., 2000). Con la recuperación de la democracia, se instaló una orientación favorable a las cooperativas, pero las dificultades económicas generales de la segunda mitad de esta década, con el fracaso del Plan Austral y del Plan Primavera, también desestimularon la creación y fortalecimiento cooperativo. La década del 90 –en particular, desde abril de 1991– se caracterizó, económicamente, por la aplicación de un modelo de apertura y desregulación económica conformado, principalmente, por la convertibilidad del peso, la apertura económica, con disminución de aranceles de importación, la desregulación de los mercados, la eliminación de organismos reguladores del comercio y la producción agropecuaria (como las Juntas Nacionales de Granos y Carnes, el Instituto Forestal Nacional y otros dirigidos a la regulación de cultivos como azúcar y yerba mate), las privatizaciones (terminales portuarias, ferrocarriles) y el fomento de la inversión extranjera. La tendencia de largo plazo de aumento de escala en la actividad primaria se vio acelerada por el fuerte retraso cambiario, y la reducción de las regulaciones y eliminación de instituciones que podrían morigerar su impacto entre los productores más pequeños. Esto tuvo un alto impacto entre los asociados de las cooperativas agropecuarias, y, particularmente, sobre los productores de explotaciones familiares. Debería señalarse, además, la insuficiencia de los esfuerzos de integración horizontal y vertical y de los procesos de racionalización implementados por algunas entidades, ya que, a diferencia de las empresas convencionales del sector agrario, las cooperativas no pueden disponer en lo inmediato de estructuras más flexibles o dedicarse a otras actividades por tratarse de sociedades de personas y no de capital. Las restricciones del propio sistema cooperativo en cuanto a la relación contractual entre la cooperativa y el socio, su imposibilidad de captar recur20 El endeudamiento acumulativo de las entidades de primer grado puso en serias dificultades a todo el sistema institucional y se reflejó en la liquidación de varias cooperativas de primer grado y la quiebra de organizaciones de segundo grado, como FACA. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 77 �sos externos y reinvertirlos en el sector y las limitaciones del cooperativismo financiero para asistirlo, dificultaron el desarrollo de las entidades, obligándolas a contraer deudas y pagar los altos intereses impuestos por el sistema bancario y financiero. A las dificultades coyunturales se añadieron los problemas políticos, económicos y también los desafíos provocados por los cambios tecnológicos y organizacionales que influyeron en la expansión agrícola argentina. La situación económico-financiera de las cooperativas agrarias, sobrevivientes a los severos cambios de la década del 80, condicionó sus posibilidades empresariales en el nuevo contexto macroeconómico y sectorial, mientras que los impactos del ajuste estructural acrecentaron las dificultades económicas y financieras de gran parte de los productores asociados, cuya capacidad de cancelación de los pasivos con la entidad se vio severamente afectada. Con ello se instaló una nueva crisis financiera de las cooperativas y de gran parte de sus socios. Con este panorama, se produjo una declinación en el número de cooperativas agrarias de la Pampa Húmeda, con cierres y liquidaciones de entidades, principalmente de comercialización de granos. Un estudio sobre la provincia de Santa Fe indica que el porcentaje de supervivencia de las cooperativas fue del 55% en la región norte de la provincia y del 76% en el centro (Depetris, 2001); esa situación presenta rasgos similares a lo ocurrido con otras pequeñas y medianas empresas acopiadoras, que por factores internos y externos vieron restringido su desarrollo y competitividad. Cabe subrayar que algunas organizaciones cooperativas de grado superior que las nucleaban insistieron en la necesidad de aumentar la eficiencia productiva en todas las etapas de la cadena agroalimentaria, como elemento esencial para el incremento de la competitividad (CONINAGRO, 2004) y en potenciar la integración cooperativa horizontal y vertical en la cadena de valor. La crisis generalizada en el sector cooperativo que caracterizó el período ha sido explicada, entre otros factores, por la inadecuada y deficiente administración política del financiamiento a los asociados y por el mantenimiento de una estructura sobredimensionada (en especial, en recursos humanos e infraestructura) respecto a la realidad externa. A ello se agregó la parálisis que tales situaciones provocaron en los cuerpos directivos y la pasiva actitud de funcionarios que sólo atinaban a ver cómo se desarrollaban los hechos sin adoptar medidas específicas (Balestri et al., 2006). Otros cambios en el sector agropecuario hicieron el mercado aún más competitivo. Así, las transformaciones tecno-productivas en la actividad agropecuaria dieron lugar a la aparición de nuevos agentes más deslocalizados (pool de siembra, empresas contratistas de maquinarias, etc.); la concentración empresarial, la privatización/desregulación de los principales resortes del negocio cerealero (puertos, instalaciones de acopio), la eliminación del precio sostén, y el marco financiero sumamente restrictivo, impactaron fuertemente sobre las cooperativas ligadas al acopio y comercialización de granos. Se produjo una reducción significativa de entidades cooperativas por liquidación o fusiones, junto con la aplicación de mecanismos de ajuste en algunos sectores (reducción de personal) y el abandono de algunas actividades (en el caso de la ACA, las de adquisición y distribución de mercaderías de uso y consumo y el cierre de fábricas de aceite21) junto con el relanzamiento de otros sectores (por ejemplo, en ACA, el de insumos agropecuarios). 21 Del padrón societario de 148 cooperativas activas con que contaba la ACA a fines de los años 80, más de 90 atravesaron por crisis severas que pusieron en duda su continuidad. De éstas, aproximadamente el 30% logró superar la situación "adoptando medidas de reconversión", las restantes se complementaron con otras cooperativas con diferentes tipos de asociación, no obstante, 15 desaparecieron (D´Adam et al., 2006). 78 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Las nuevas condiciones competitivas de los mercados de alimentos, la ampliación de la participación de las multinacionales dentro del territorio, el debilitamiento de la banca oficial (en particular, provincial) y la drástica caída de la banca cooperativa, provocaron la necesidad de importantes cambios y adaptaciones en las cooperativas agropecuarias. Se redujo el número de entidades y disminuyó la cantidad de personal ocupado, pero al mantenerse o ampliarse los volúmenes comercializados o procesados, se verificó un aumento promedio de la productividad, lo que les permitió mantener su participación relativa, tal como se verá más adelante al analizar los Censos Económicos. A partir de 1995 se observa, paralelamente a lo ya descripto, un notable aumento del número de cooperativas activas. Esto se explica por la necesidad de los pequeños y medianos productores, que buscaban una estrategia para enfrentar el contexto desfavorable, y por el estímulo brindado por los programas orientados desde el Gobierno (Programa Cambio Rural, Programa Social Agropecuario, PRODERNEA, PRODERNOA, y otros) que apoyaron a los productores en la búsqueda de soluciones asociativas. A la salida de la convertibilidad, la reactivación de la economía en 2003 permitió, en algunos casos, sanear deudas bancarias a partir de la pesificación definida en 2002 y posibilitó un reacomodamiento de la posición económica de las cooperativas existentes. Por otra parte, como resultado de políticas muy activas que favorecieron la creación de cooperativas, se observa un importante crecimiento del número de cooperativas activas desde ese año. A principios de la segunda década del siglo XXI, el cooperativismo agropecuario se muestra como un sector social y económico pujante, abarcando más de un millar de entidades, con cobertura en la mayoría de los productos agropecuarios y encarando procesos de modernización institucional, incursión en agregado de valor, generación de energías renovables, actividades de investigación y desarrollo, capacitación cooperativa, desarrollo de juventudes cooperativistas, apoyo a la educación superior agropecuaria, y otros. Los puntos siguientes intentan cuantificar, en la medida de la información disponible, las principales dimensiones referidas a su importancia económica, social y sectorial, y profundizar en las transformaciones institucionales. Dentro de este panorama de crecimiento y modernización, la organización en cooperativas de los pequeños productores y explotaciones familiares es proporcionalmente baja, creando el desafío de generar estrategias y políticas dirigidas a incorporarlos a formas organizativas que les permitan aumentar la escala, mejorar la gestión y adoptar innovaciones, con el objetivo final de mejorar sus ingresos y fortalecer su inserción territorial. A este tema se dedican los capítulos IV y V. III.2. Dimensión y estructura actual del cooperativismo agropecuario Para establecer el número actual de cooperativas, es necesario adoptar algunas definiciones que se relacionan con la modalidad de registro y el cumplimiento de las normas administrativas de la autoridad de aplicación, el INAES. Para el organismo, se entiende como cooperativa “activa”, a la que cumplió oportunamente con los requisitos para obtener la matrícula, y que ésta no haya sido suspendida, cancelada o en proceso de liquidación. A los fines del estudio, para identificar aquellas que podría considerarse en vida institucional activa, se calificará como “regulares” a todas las cooperativas activas que, a diciembre de 2010, habían presentado al menos un balance correspondiente a los ejercicios 2007, 2008 o 2009; o no habiéndolo presentado se constituyeron en los años 2009 o 2010. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 79 �El Cuadro 1 muestra los resultados del procesamiento de los datos del Registro Nacional de Cooperativas22 al 31 de diciembre de 2010. Del mismo surge que, a esa fecha, las cooperativas agropecuarias activas en la Argentina eran 1606, de las cuales serían regulares 800 entidades, en tanto otras 806 no cumplirían con tal condición, por no haber presentado balances desde 2006. Cuadro 1. Cooperativas agropecuarias en 2010 Condición Cant. de cooperativas % TOTAL DE COOPERATIVAS AGROPECUARIAS AL 31 DIC. 2010 Activas Regulares* Presentaron Balance 628 No pres. balance, constit. en 2009/10 172 No Regulares No pres. balance, constituidas 2003/08 515 No pres. balance, constituidas antes de 2003 291 1606 100 800 50 806 50 COOPERATIVAS AGROP. CONSTITUIDAS ENTRE 2001 Y 2010 Activas 966 Regulares 364 38 602 62 Presentaron Balance 192 No pres. balance, constituidas 2009/10 172 No Regulares No pres. balance, constituidas antes de 2009 % 602 Fuente: Elaborado con datos del Registro Nacional de cooperativas - INAES. * Se define como "regular" a la cooperativa que a diciembre de 2010 había presentado al menos un balance correspondiente a los ejercicios 2007, 2008 o 2009; o no habiéndolo presentado se había constituido en los años 2009 o 2010. Un fenómeno llamativo de la última década es el importante número de cooperativas constituidas entre 2001 y 2010, de las cuales figuran como activas 966. Sin embargo, también es apreciable el alto número de entidades que no mantienen la condición de regular. Así, sólo 364 (el 38%) se encontraba en condición regular al 31 de diciembre de 2010. Aún así, las cooperativas agropecuarias activas a esa fecha, que se constituyeron después de 2001, representan el 60% del total de activas. El Gráfico 2 permite apreciar la evolución en el surgimiento y mantenimiento de las cooperativas agropecuarias a lo largo de la historia nacional, ampliando los comentarios históricos realizados en el punto anterior. Así, aparecen tres grandes períodos: el que va desde los orígenes hasta el año 1955, en el cual se constituye el que podría denominarse “núcleo histórico del cooperativismo agrario” –abarcando las cooperativas constituidas en las primeras décadas del siglo XX, en el marco de los procesos de inmigración y colonización, y las formadas durante los primeros gobiernos peronistas–; un largo período, de casi medio siglo, de muy baja creación de entidades o baja supervivencia de las creadas en esos años; y un reverdecer del surgimiento de cooperativas agropecuarias a partir de mediados de la última década del siglo XX. 22 80 INAES. Registro Nacional de Cooperativas. www.inaes.gov.ar Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Este fenómeno se ha producido en casi todas las provincias, destacándose, por número de nuevas cooperativas, Misiones, Buenos Aires, Santiago del Estero, Tucumán y San Juan (ver Cap. IV). Datos detallados pueden encontrarse en los Cuadros 1 a 3 del Anexo I, Carpeta C. Gráfico 2. Cooperativas agropecuarias registradas. Total nacional Cooperativas 600 500 400 300 200 100 Regulares 2006/2010 2001/2005 1996/2000 1990/1995 1986/1990 1981/1985 1976/1980 1971/1975 1966/1970 1961/1965 1956/1960 1951/1955 1946/1950 Hasta 1945 0 No regulares Fuente: Elaborado con datos del Registro Nacional de Cooperativas - INAES. Los datos del Registro Nacional de Cooperativas informan, principalmente, sobre las cuestiones administrativas: constitución, domicilio, responsables. Para conocer aspectos estructurales de las cooperativas es necesario basarse en otras fuentes. Una de las principales es el Censo Económico Sectorial de Cooperativas y Mutuales (CESCyM), realizado por el INAES en 2006-2007, único relevamiento específico y detallado realizado en las dos últimas décadas23. Los resultados más generales han sido publicados por la institución. Otros procesamientos, no publicados, se incorporan a este estudio. En esta investigación se realizaron, además, nuevos procesamientos para revisar los anteriores y agregar nuevas variables. Los datos provenientes de estas tareas alimentan los análisis de este punto III.2. Tanto la publicación como el detalle de los procesamientos pueden consultarse en el Anexo I, INAES. Según el Censo INAES, las 495 cooperativas agropecuarias censadas contaban con 122.710 asociados y la distribución por regiones era la que figura en el Cuadro 2. Se aprecia 23 Es conveniente señalar que, previamente al Censo, se realizó un empadronamiento al cual se presentaron 743 cooperativas. Sin embargo, al momento del Censo, sólo 495 pudieron ser ubicadas y censadas. En este sentido, no es posible para este estudio determinar cuál es el porcentaje del universo reflejado en el Censo, aunque indudablemente es muy elevado. Por esta razón, es posible que se encuentren diferencias en el número de cooperativas y en volúmenes comercializados y/o procesados provenientes de otras fuentes. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 81 �que el 63% de las cooperativas se encontraba en la Región Pampeana, y especialmente en las provincias de Santa Fe, Buenos Aires y Córdoba, en tanto un 83% de los asociados estaban en dicha región. Cuadro 2. Cooperativas agropecuarias y asociados censados en 2006-2007 Región Cooperativas Número Asociados % Número % PAMPEANA 314 63 102.336 83 Santa Fe 101 20 49.493 40 Córdoba 77 16 19.839 16 Interior Bs. As. 85 17 13.197 11 Gran Bs. As. 10 2 3.136 3 Pampeana (Resto) 41 8 16.671 14 NEA 64 13 10.681 9 NOA 45 9 4.931 4 PATAGONIA 23 5 2.724 2 CUYO 49 10 2.038 2 Total 495 100 122.710 100 Fuente: INAES - Las cooperativas y las mutuales en la Rep. Argentina - Bs.As. 2008. Las cooperativas agropecuarias argentinas desarrollan dos tipos de actividades principales: comercialización de la producción de los asociados y/o procesamiento industrial de la producción de sus asociados. De acuerdo al Censo Nacional Económico 2004/2005, aproximadamente un 60% de las entidades están orientadas a la comercialización y un 40% al procesamiento y/o elaboración de productos (lo que incluye su posterior venta). Son muy pocos los casos de cooperativas que realicen en común la producción agropecuaria. Los productos entregados por los asociados a las cooperativas para su producción o comercialización provienen de todas las actividades agropecuarias: cultivos agrícolas (granos, frutas, hortalizas, cultivos industriales) y ganadería (bovina, lechería, ovina, porcina, avicultura, miel, caprinos) (Cuadro 3). Dado que las cooperativas pueden comercializar/procesar distintos productos, la suma de los parciales suele ser mayor que el total del grupo. 82 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Cuadro 3. Cooperativas de comercialización y agroindustriales, por producto, en el Censo INAES Comercialización Cantidad de coop. CEREALES Y/O OLEAGINOSAS 170 Cereales 163 Oleaginosas 156 CULTIVOS INDUSTRIALES 56 Olivo 2 Maní 5 Algodón 11 YERBA MATE, TÉ Y/O TABACO 26 Yerba mate 19 Té 4 Tabaco 6 Caña de azúcar 5 Otros cultivos industriales 7 FORESTALES 2 FRUTALES 20 FRUTALES CÍTRICOS 3 Frutas de carozo 4 Peras y/o manzanas 5 Uva 9 HORTALIZAS Y LEGUMBRES 18 Ajo 3 Cebolla 3 Tomate p/fresco 3 Tomate p/industria 2 Pimiento fresco 2 Pimiento p/pimentón 2 Zapallo 4 Papa 4 Poroto seco 3 Otras legumbres 1 Otras hortalizas 3 Aromáticas 1 PRODUCTOS PECUARIOS Bovinos 53 Ovinos 6 Caprinos 2 Porcinos 7 Conejos 5 Avícola carne 5 Avícola huevos 4 Miel y subproductos 27 Leche sin procesamiento 35 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 83 �Agroindustria Cantidad de coop. Producción y procesamiento de carne y productos cárnicos 19 Preparación, empaque y acondicionamiento de frutas, hortalizas y legumbres 20 Elaboración de aceites y grasas de origen vegetal 6 Elaboración de leches y productos lácteos deshidratados 30 Elaboración de productos de molinería 8 Elaboración de alimentos preparados para animales 21 Elaboración de dulces 7 Preparación de hojas de té 4 Preparación de yerba mate 17 Elaboración de vinos y otras bebidas fermentadas a partir de frutas 28 Preparación de hojas de tabaco 43 Preparación de fibras textiles vegetales, desmotado de algodón 7 Otras actividades agroindustriales 22 Fuente: Elaborado con el reprocesamiento del Censo INAES. En cuanto a la ubicación regional de las cooperativas según los productos principales, ésta puede observarse en el Cuadro 4. Cuadro 4. Concentración regional de las cooperativas, según principales rubros, en 2006-2007 Región En % del total de cooperativas del país dedicadas a cada rubro PAMPEANA NOA PATAGONIA CUYO Total Cereales 99,8 0,2 0 0 0 100 Oleaginosas 99,1 0,8 0 0 0 100 Maní 100 0 0 0 0 100 Leche 84,9 0 4,0 0 11,2 100 Bovinos 95,9 0,5 1,6 2,0 0 100 Ovinos 99,3 0,7 0 0 0 100 Porcinos 83,4 16,5 0,1 0 0 100 Conejos 95,9 0 0 4,0 0,1 100 Avícola huevos 99,9 0 0 0 0,1 100 Uva 0 0 0 2,1 97,9 100 Ajo 0 0 0 0 100,0 100 40,6 59,3 0,2 0 0 100 Yerba mate 0 99,3 0 0,7 0 100 Té 0 100,0 0 0 0 100 2,0 98,0 0 0 0 100 57,7 38,5 0 3,8 0 100 Algodón Cítricos Tomate p/fresco 84 NEA Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Región En % del total de cooperativas del país dedicadas a cada rubro PAMPEANA Avícola carne NEA NOA PATAGONIA CUYO Total 28,6 71,4 0 0 0 100 2,7 93,3 0 4 0 100 0 99,5 0,5 0 0 100 79,1 1,6 18,5 0,1 0,7 100 0 29,9 70,1 0 0 100 74,5 0 25,5 0 0 100 Poroto seco 0 2,1 95,7 0 2,1 100 Caña de azúcar 0 0 100,0 0 0 100 Frutas de pepita y carozo 0 0 0 100,0 0,0 100 Cebolla Caprinos Miel Tabaco Papa Fuente: Elaborado con el reprocesamiento del Censo INAES. Sintetizando los cuadros 3 y 4, se puede afirmar que las cooperativas de granos (cereales y oleaginosas) son la mayoría de las entidades y, al mismo tiempo, están todas ubicadas en la Región Pampeana. En número de entidades, siguen las de bovinos y lechería, también fuertemente concentradas en dicha región. Continúan las de cultivos industriales, integradas por las que procesan y comercializan un amplio rango de productos, y que tienen particular relevancia regional. Es necesario destacar que lo presentado surge del Censo INAES, y que los datos de otras fuentes muestran algunas diferencias. Por el momento, estas cifras sobre número de cooperativas intentan dar un primer panorama, ya que la importancia de cada grupo se mide mejor por su participación en el valor de producción, dato que se presentará en los puntos siguientes. Otra dimensión de gran interés para evaluar la estructura del cooperativismo agropecuario es la distribución de la cantidad de entidades, de los ingresos y de los activos, según el año de constitución de la cooperativa. Con los procesamientos realizados con los datos del Censo INAES se ilustra la periodización que se planteó al comienzo de esta sección: hay un período inicial de fuerte crecimiento, hasta 1955, con la constitución del “núcleo histórico”; un segundo período, entre los años 1956-1995, con caída de entidades y un bajo nivel de constitución y, finalmente, un tercer período con fuerte creación de entidades desde 1996 en adelante. Los datos de ingresos y activos muestran la importancia del “núcleo histórico” en el universo cooperativo. Este incluye 232 cooperativas de primer grado, representa el 47% del total de entidades censadas por el INAES, y contribuye al conjunto con el 85% de los activos y el 77% de los ingresos. (Cuadro 5 y Gráfico 3). Si se lo mide con el padrón del INAES a 2010, el número de entidades constituidas en ese período alcanza a 319. Por otra parte, en el tercer período, desde 1996 a 2006, se constituyeron 142 cooperativas (29% del total), pero sólo representan el 2,5% de los ingresos. Se trata de cooperativas en proceso de consolidación, de pequeña escala promedio. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 85 �Cuadro 5. Cooperativas agropecuarias por año de constitución Período de constitución Cantidad de cooperativas Ingresos (millones de $)* Activos (millones de $)* Cantidad con ingresos inferiores a $10.000 Cantidad con ingresos inferiores a egresos Cooperativas de primer grado Hasta 1945 99 5.574 2.929 . 18 1946/50 62 1.160 641 . 5 1951/55 71 1.133 777 . 15 1956/60 14 151 101 . 3 1961/65 14 124 110 . 3 1966/70 21 239 198 . 3 1971/75 11 154 217 . 2 1976/80 6 249 176 . 2 1981/85 12 239 255 1 6 1986/90 20 60 49 . 5 1991/95 23 80 57 1 8 1996/00 61 71 105 12 12 2000/05 81 52 40 17 24 Total 495 9.289 5.656 31 106 6 2.589 1.469 Coop. 2° grado** Fuente: Elaborado con el reprocesamiento del Censo INAES, Anexo I, Carpeta C, Cuadro 8. * Millones de pesos corrientes del año 2004. ** no se clasifican por fecha por integrar cooperativas de primer grado constituidas en distintos años. 86 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Gráfico 3. Cooperativas activas en 2010 según año de constitución Participación en cantidad, ingresos y activos (en %) 70% Cooperativas 60% 50% 40% 30% 20% 10% Cooperativas Ingresos 2000/05 1996/00 1991/95 1986/90 1981/85 1976/80 1971/75 1966/70 1961/65 1956/60 1951/55 1946/50 Hasta 1945 0% Activos Fuente: Elaborado con el reprocesamiento del Censo INAES. Cuadro 6. Participación de las cooperativas del “núcleo histórico” por producto Producto Peras y manzanas % de las cooperativas 100 Algodón 98 Cereales 95 Maní 95 Oleaginosas 92 Té 62 Yerba mate 59 Tomate fresco 57 Lácteos 54 Pimiento fresco 36 Uva para vinificar 5 Tabaco 0 Cítricos 0 Fuente: Elaborado con el reprocesamiento del Censo INAES. Anexo I, Carpeta C, Cuadro 4. Las cooperativas del “núcleo histórico” tienen una relevante participación en los productos cereales y oleaginosas, algodón, maní, peras y manzanas, y también importante en otros Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 87 �rubros. En el caso de tabaco, las cooperativas se formaron en los años 60 y 70, en los cítricos en la década del 80, mientras que parte sustancial de las de tomate, pimiento fresco y miel corresponden a la década de los 90 (Cuadro 6). En este punto se ha presentado un resumen de los aspectos más destacados que surgen del procesamiento de la base de datos del Censo INAES. En el Anexo I se pueden encontrar tres carpetas de información: A La reproducción del Censo del INAES, publicado en www.inaes.gov.ar B El primer procesamiento de la base de datos del Censo, con correcciones introducidas por este estudio. C Procesamientos adicionales de la base de datos del Censo, en relación con diversos indicadores, y procesamiento del padrón de cooperativas del INAES para identificar las entidades agropecuarias que estuvieran activas a diciembre de 2010. III.3. Importancia de las cooperativas en la organización de los productores agropecuarios En este punto se procurará evaluar la importancia de las cooperativas como forma de organización de los productores agropecuarios, así como las tendencias que, en ese aspecto, se verificaron hasta principios de esta década. Para ello, es necesario recurrir a la información más completa, la de los Censos Nacionales Agropecuarios realizados por el INDEC, cuya última versión disponible es la del año 2002, y a la de estudios complementarios. Los elementos que se expondrán a continuación, y los adicionales que figuran en el Anexo III, permiten afirmar que: 88 • Las cooperativas son la principal forma organizativa de los productores agropecuarios. • La mayor parte de los asociados a cooperativas pertenecen a las explotaciones agropecuarias familiares y, en particular, a los tipos de productores más pequeños. Sin embargo, los pequeños productores asociados a cooperativas son una fracción muy pequeña del total de sus categorías. Es decir, la participación en cooperativas de este tipo de productores es proporcionalmente muy baja. • El 56% de explotaciones cuyos responsables están cooperativizados se encuentran en la Región Pampeana, y el 28% en el NEA. En las demás regiones extrapampeanas el porcentaje de productores asociados a cooperativas es muy reducido, y esto se acentúa entre los productores más pequeños. • Las provincias que tienen un mayor porcentaje de productores cooperativizados, así como mayor proporción de superficies cultivadas y existencias ganaderas en esas explotaciones son Santa Fe y Misiones. • La cantidad de productores cooperativizados cayó significativamente entre 1988 y 2002, en mayor proporción que la caída del número total de EAP. • En la región pampeana la disminución de EAP cooperativizadas se verificó en mayor medida que en el promedio nacional. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �De las distintas formas organizativas de los productores agropecuarios relevadas por el Censo Nacional Agropecuario de 2002 (CNA 02), las cooperativas son las que nuclean mayor número de asociados. En dicho año, 44.601 productores (personas responsables de la gestión de los establecimientos agropecuarios) manifestaron estar asociados a alguna cooperativa, en tanto que 13.874 dijeron estar asociadas a alguna asociación gremial, otras 8316 integraban grupos de Cambio Rural, Programa Social Agropecuario o CREA; y 11.791 formaban parte de otros tipos de asociaciones rurales (Cuadro 7 y Anexo III, Cuadros 1 y 8). Es razonable suponer que, desde 2002, esta preponderancia de las cooperativas respecto a otras formas de asociación se ha acentuado, paralelo a la constitución de alrededor de mil nuevas cooperativas24. Cuadro 7. Asociativismo: Cantidad de EAP por modalidad. CNA 2002 Tipo de asociación Cantidad de EAP Participación en el total de EAP (en %) Cooperativas 44.601 13,4 Asociaciones Gremiales 13.874 4,2 Cambio Rural 2.695 0,8 CREA 1.648 0,5 PSA 3.973 1,2 Compras conjuntas 2.931 0,9 Comercialización 1.826 0,5 Capacitación 1.603 0,5 Agrupaciones de maquinaria 5.431 1,6 Otras asociaciones Fuente: Elaborado en base a Obschatko, 2009: Las EAP Familiares en la R.A. Las explotaciones de los 44.601 productores cooperativizados cubren una superficie total de 14,8 millones de ha, de las cuales 6,8 millones se encuentran implantadas, y cuentan con 7,3 millones de cabezas de ganado (5,9 millones de vacunos). Por lo tanto, representan el 8,6% de la superficie total, el 20,7% de la superficie implantada, el 20% del ganado porcino y el 12,2% del ganado bovino. Por cultivos, los productores cooperativizados manejan el 24% de la superficie total implantada con cereales y oleaginosas, y un tercio de los cultivos industriales (Anexo III, Cuadros 4 y 5). Las EAP asociadas a cooperativas tienen una fuerte presencia en la Región Pampeana. Tres provincias –Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba– dan cuenta del 48% de las EAP de asociados a cooperativas, el 78% de la superficie implantada y el 73% de las cabezas de ganado bovino del total de cooperativas del país, lo que muestra la importancia de estas entidades en la región, que se viera con otros indicadores en la sección anterior. En el conjunto de las provincias, Santa Fe es la que exhibe indicadores más altos de cooperativas y de su peso en la variables productivas: el 37% de las explotaciones agropecuarias 24 Como puede apreciarse, el número de productores asociados a cooperativas (44.601) difiere notablemente del número de asociados de las cooperativas agropecuarias relevados en el Censo del INAES. Estas diferencias podrían atribuirse a que se trata de relevamientos realizados por instituciones diferentes y no conectadas entre sí, con distinta definición del universo estadístico y de metodologías, además de otras explicaciones referidas a los procedimientos censales que caen fuera de los alcances de este estudio. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 89 �está cooperativizado, y en las mismas se encuentra el 44% de la superficie implantada, el 30% de los bovinos y el 36% de los porcinos de la provincia (Anexo III, Cuadros 3 y 4). Otra provincia que se destaca es Misiones, donde el 30,6% de las EAP de la provincia está integrado a cooperativas, representando el 32% de la superficie implantada y el 34% de las existencias bovinas provinciales. La evolución entre los años 1988 y 2002, según los Censos Agropecuarios, muestra un fuerte retroceso del número de productores agropecuarios asociados a cooperativas, el cual se redujo en un 52%. Ello implicó una reducción del 33% al 21% de la superficie implantada, y del 22% al 12% en términos de ganado bovino, en las EAP cooperativizadas. Esta caída es mayor que la reducción del total de explotaciones, que fue del 24% (Anexo III, Cuadro 7). En términos territoriales, la Región Pampeana sufrió una reducción del 60% de los productores cooperativizados (en forma relativamente homogénea entre las provincias que la integran), lo que resulta determinante en la evolución nacional debido al peso de esta región. Las menores caídas se registraron en el NEA, aunque fuertemente focalizadas en la provincia del Chaco, y en Cuyo. Es importante analizar la distribución de los productores cooperativizados por tipo de productores. El estudio “Las explotaciones familiares en la República Argentina”, realizado con los datos del CNA 02, establece una definición conceptual y una metodología que distingue las denominadas “explotaciones agropecuarias familiares” de las “explotaciones agropecuarias no familiares”, y establece cuatro tipos de explotaciones agropecuarias familiares: A, B, C Y D25. Gráfico 4. Asociados a cooperativas por tipo de productor Año 2002 Familiares A 23% No Familiares 21% Familiares D 13% Familiares C 18% Familiares B 25% Fuente: Obschatko, E. op.cit. 25 Ver OBSCHATKO, Edith. (2009). Las explotaciones familiares en la República Argentina. Se entiende por explotación familiar aquella en la que el productor trabaja directamente en la explotación, no emplea trabajadores no familiares remunerados permanentes, no es SA o SCA, y está por debajo de determinados límites de superficie total, cultivada y cabezas de ganado. Dentro de las EAP familiares se consideran cuatro tipos: A, B, C y D, en una escala creciente según el nivel de capitalización. En el caso D se relativiza la condición relativa al empleo, aceptando que la EAP contrate en forma permanente y remunerada hasta un número de dos trabajadores no familiares, siempre que se cumplan las otras condiciones. 90 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Si se intenta saber la importancia que tienen las explotaciones familiares dentro del conjunto de productores cooperativizados, se encuentra que el 79% de éstos proviene de dichas EAP familiares, lo que indica una proporción de asociados algo superior a la participación de las EAP familiares en el total de EAP (75%) (Gráfico 4). El 48% de los asociados corresponde a los grupos de EAP familiares más pequeñas (A y B), a diferencia de, por ejemplo, los integrantes de asociaciones gremiales, donde los productores familiares A y B representan el 32%. (Anexo III, Cuadro 2). Pero si se compara el número de EAP asociadas a cooperativas contra el total de EAP, se encontrará que sólo el 13,3% de todas las EAP pertenece a alguna cooperativa. La asociación a cooperativas es significativamente menor en el estrato de EAP familiares de menores recursos, el Tipo A, bajando al 9%. En cambio, promedia el 18% en los Tipos B, C y D de las EAP familiares. Esta reducida participación de los pequeños productores se acentúa en las provincias de menor desarrollo relativo. En el Anexo III, Gráfico 1, se presentan los datos por provincias, pudiendo apreciarse la participación de cada grupo de EAP en el total de productores cooperativizados, y la participación de los productores cooperativizados en el total de explotaciones agropecuarias. Para responder a uno de los objetivos de este estudio, que es conocer la importancia de las cooperativas para el fortalecimiento de los pequeños productores y la agricultura familiar, interesa profundizar más en la situación de las explotaciones agropecuarias Tipo A, las que pueden ser definidas, en términos amplios, como aquellas cuya dotación de recursos no permiten, al productor y su familia, vivir exclusivamente de la explotación y mantenerse en la actividad –por lo que debe recurrir a otras estrategias de supervivencia (trabajo fuera de la explotación, generalmente como asalariado transitorio en changas y otros trabajos de baja calificación)–, se verifican acentuadas condiciones de pobreza, y su mantenimiento en el campo se explica, en una gran mayoría de casos, por el aporte que recibe de programas públicos de asistencia social y por otros ingresos eventuales26. El Cuadro 8 presenta las principales características de este grupo, según el CNA 2002. Se aprecia su importancia numérica y su baja participación en la superficie cultivada y en el valor de la producción. Sólo el 9% está asociado a cooperativas. Desde el punto de vista social, es un grupo muy significativo en cantidad de EAPs y de residentes y, en cuanto a su nivel de instrucción, sólo el 18% tiene estudios secundarios o superiores, creando una desventaja adicional para avances en la gestión tecnológica y económica de la explotación. 26 OBSCHATKO, E. Op.cit. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 91 �Cuadro 8. Perfil del Tipo A de los productores familiares Variable Cantidad EAPs 113.234 % del total de EAPs 34,0 % residentes en EAPs 32,1 % total de trabajadores permanentes 24,9 % superficie cultivada total 3,0 % valor bruto de producción total 3,9 % asociado a cooperativas 9 % que trabaja fuera de la EAP 45 % con instrucción: secundario o más 18 Fuente: Obschatko, E. op.cit. Con respecto a la distribución regional de las EAPs tipo A cooperativizadas, el 77% de los productores cooperativizados se encuentran en la Región Pampeana y en la Mesopotamia. Si se dejan de lado dichas regiones, el porcentaje de cooperativización se reduce del promedio de 9,1% a un magro 3,3% (Cuadro 9). Cuadro 9. EAP Familiares A en cooperativas, por regiones. CNA 2002 Región Agroeconómica Puna Fam A Cant. EAP asociadas a cooperativa % EAP en Coop./Total EAP % EAP en Coop./Total en coop 3.207 35 1,1 0,3 14.707 395 2,7 3,8 Agricultura subtropical del NOA 9.049 529 5,8 5,1 Chaco Seco 3.566 235 6,6 2,3 Monte Árido 16.791 314 1,9 3,0 Chaco Húmedo 11.165 412 3,7 4,0 Mesopotamia 26.902 5.933 22,1 57,6 Patagonia 2.896 182 6,3 1,8 Pampeana 14.367 2.021 14,1 19,6 9.709 192 2,0 1,9 875 54 6,2 0,5 113.234 10.302 9,1 100,0 71.965 2.348 3,3 22,8 Valles del NOA Oasis Cuyanos Valles Patagónicos Total Total excluyendo R. Pampeana y Mesopotamia Fuente: Obschatko, E. op.cit. 92 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Estos datos sugieren que precisamente en el grupo de productores para el cual la cooperativa podría tener mayor importancia estratégica, por su posibilidad de aumentar la escala y crear condiciones para la mejora de los ingresos, es donde se encuentra más ausente. Esto presenta el desafío de determinar los factores limitantes y las estrategias para modificar esta situación. Sobre este punto se volverá en los capítulos IV y V. III.4. Importancia económica y sectorial de las cooperativas agropecuarias III.4.1. Importancia en la economía La importancia en la economía puede evaluarse con distinto tipo de información. En general, las estadísticas de los organismos no distinguen en forma habitual a las cooperativas de otras empresas o unidades. Para realizar este estudio se recurrió a diversas fuentes, las que tuvieron que realizar procesamientos especiales de sus bases de datos. Al no existir una fuente única, puede ocurrir que datos sobre una misma variable no sean exactamente iguales, por variar el método de relevamiento y cálculo, por tratarse de fechas diferentes y otras circunstancias. El criterio seguido en adelante es ofrecer o citar toda la información recibida, agregarla en Anexos y comentar los resultados que son más completos y que abarcan períodos más largos. Las fuentes utilizadas son: AFIP, INAES, INDEC, INV, INYM y MAGyP –a través de las Direcciones de Control Comercial (anteriormente en el ONCCA), de Mercados Agrícolas y de Tabaco. La herramienta estadística más completa y detallada para reflejar la estructura económica en un momento dado es el Censo Nacional Económico realizado por el INDEC. Los últimos fueron el CNE 1994 (cuyos datos se refieren al año 1993) y el CNE 2004/2005 (cuyos datos se refieren al año 2003). En ellos se proporciona información sobre locales, personal empleado, valor de la producción, consumo intermedio y valor agregado, remuneración de los asalariados, impuestos a la producción y excedente bruto de explotación, discriminada por ramas productivas y provincias. Los datos que ofrece el CNE, en unidades monetarias, permiten comparar entre sí a las empresas y grupos que operan con distintos productos. En muy breve síntesis, los datos de los Censos Económicos que se analizan a continuación indican que: • La participación cooperativa en el comercio de productos agropecuarios es del orden del 12%. • Entre 1993 y 2003 se observa un proceso de concentración y de aumento de la productividad de las actividades comerciales (reducción de locales y de mano de obra ocupada, mientras conservan la participación en mercados que se han expandido). • La participación cooperativa en la industrialización de productos agropecuarios es en promedio del 5%, tomando el conjunto de la industria de alimentos, bebidas y tabaco. Pero es notablemente más alta que ese promedio en las ramas de lácteos, vinos, algodón, tabaco y yerba mate. En cambio, es mínima en las principales actividades agroindustriales: aceites, harinas y carnes. • También en las cooperativas agroindustriales se verifica un proceso de concentración y aumento de la productividad, pese a lo cual la participación cooperativa en la actividad agroindustrial ha caído en el período citado. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 93 �• No se aprecia, entre 1993 y 2003, avance significativo de cooperativas en nuevas actividades agroindustriales. Se ha consolidado o mantenido la participación cooperativa en aquellas ramas donde su presencia ya era tradicional. Los CNE incluyen todas las ramas económicas con excepción del sector agropecuario. Dado que las cooperativas agropecuarias se dedican a las actividades comerciales y de procesamiento, los CNE cubren prácticamente todo el universo cooperativo basado en productos agropecuarios. Los datos de los CNE discriminados por formas jurídicas (entre las cuales se incluye a las cooperativas) que han sido publicados tienen una apertura de actividad económica a dos dígitos, es decir, se refieren a las ramas 15 y 16 de la industria (industria alimentaria, de bebidas y tabaco-IABT) y las ramas comerciales, también a dos dígitos. Por tal motivo, a fin de conocer mejor las distintas cadenas y ramas, se solicitó al INDEC el procesamiento, considerando ramas industriales y comerciales a cuatro y cinco dígitos. Estas se obtuvieron para todas las ramas en que no se produjera la situación de “secreto estadístico” (tres o menos empresas). Los datos completos figuran en el Anexo II, “Censos Nacionales Económicos”. Aquí se presentarán los resultados más generales. Uno de los primeros resultados informa que, en 2003, se ubicaron 565 locales27 pertenecientes a cooperativas agropecuarias las que, durante ese año, tuvieron un promedio anual de 17.693 trabajadores. (Cuadro 10) El valor total de producción de las cooperativas en 2003 fue de 3389 millones de pesos de ese año28 (equivalente a unos 1157 millones de dólares). Un 78% de este monto correspondió a las cooperativas agroindustriales y un 22% a las de comercialización. Si se considera el valor agregado, la distribución fue del 52% para las de agroindustria y del 48% para las de comercialización. Cuadro 10. Cooperativas agropecuarias según actividad, en el CNE 2004/05 Actividad Locales * Puestos de Trabajo Valor de producción Millones $ 2003 en % Valor agregado Millones $ 2003 en % Agroindustria ** 227 11.593 2.649 78,2 577 51,6 Comercio Agropecuario*** 338 6.100 740 21,8 541 48,4 Total 565 17.693 3.389 100,0 1.119 100,0 Fuente: elaborado con datos del CNE 2004/05 - INDEC. * Locales: establecimientos en que se realiza la actividad productiva o comercial. Una empresa puede tener varios locales. ** El detalle de las ramas incluidas en cada actividad figura en el Anexo II. *** En el caso de Comercio Agropecuario, el valor de producción no incluye el costo de la mercadería vendida. 27 En este texto, por comodidad de expresión, se asimilará “locales” con “cooperativas” o “empresas cooperativas”, si bien varios locales pueden pertenecer a una sola empresa. 28 Conviene aclarar que el valor de producción, en el caso de la agroindustria, se corresponde con el total de las ventas, mientras que, en el caso del comercio agropecuario, es el total de las ventas menos el costo de la mercadería vendida, ya que la actividad del local es, solamente, comercializar. 94 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �a. Las cooperativas de comercialización agropecuaria En 2003, se dedicaban a la comercialización 338 locales con 6100 trabajadores. Estas cooperativas representaban aproximadamente el 13% del comercio agropecuario, esto es, del total de las ventas mayoristas de productos agrícolas y pecuarios, tanto si se lo mide en términos de valor de producción como de valor agregado (Cuadro 11 y Anexo II, Cuadros 4 y 5). Cuadro 11 . Comercio agropecuario cooperativo. Años 1993 y 2003 Rama Locales 1993 Puestos de Trabajo 2003 1993 2003 Var. % Participación en Participación en el VP de cada el VA de cada rama (en %) rama (en %) 1993 2003 1993 2003 Venta materias primas agropecuarias y animales vivos 167 237 2.562 3.923 53,1 13,7 15,5 11,5 13,8 Venta en consignación productos agrícolas 142 55 2.750 1.148 -58,3 24,9 22,9 28,0 24,2 Venta en consignación productos pecuarios 48 22 369 415 12,5 9,0 9,1 9,6 9,2 Venta y empaque de frutas, hortalizas y legumbres 24 12 500 325 -35,0 3,1 1,7 3,5 1,6 Venta carnes rojas, chacinados frescos y productos de granja 10 3 74 22 -70,3 1,0 0,2 1,3 0,2 Almacenamiento en silos y frigoríficos 48 9 1.380 268 -80,6 17,8 8,0 17,6 8,5 439 338 7.635 6.101 -20,1 13,4 12,0 13,6 11,7 Total Fuente: elaborado con datos del CNE 1994 y del CNE 2004/05 - INDEC. Esta participación en los valores se mantuvo relativamente estable entre los años 1993 y 2003 (período intercensal), pese a que el número de locales de comercio agropecuario pertenecientes a cooperativas se redujo un 23% y el número de puestos de trabajo en dichos locales disminuyó un 20%. Si se considera que la participación en el valor agregado y de producción se mantuvo casi estable en un período en que el comercio agropecuario creció, esto evidencia un aumento de productividad de las cooperativas, comercializando mayor volumen/valor con menos puestos de trabajo. b. Las cooperativas en la agroindustria En el caso de la industria de alimentos, bebidas y tabaco (IABT), la presencia de las cooperativas es relevante en unas pocas ramas agroindustriales, siendo marginal su participación en las principales. A 2003, aportaban el 5,4% del valor agregado por el total de empresas del país. En su evolución entre los años de ambos censos, se aprecia, como ocurrió con las cooperativas Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 95 �de comercialización, una disminución del número de locales y una reducción de los puestos de trabajo; en este caso, con una pequeña disminución en la participación sobre el total de la actividad agroindustrial. Tampoco aparecen avances en nuevas actividades agroindustriales. Los principales datos económicos de las cooperativas de la agroindustria figuran en los Cuadros 12 y 13. Puede apreciarse el número de locales por ramas, los puestos de trabajo, el valor de producción, el valor agregado y el porcentaje de valor agregado sobre el valor de producción, para el año 2003. Las mismas variables, para 1993, así como un mayor detalle por ramas, figuran en el Cuadro 1 del Anexo II. Cuadro 12. Agroindustria cooperativa: principales ramas de actividad Año 2003 Producto Locales Puestos de Trabajo Valor agregado Valor de Producción ( en miles de pesos de 2003) Valor agregado Valor de Producción (participación en %) Productos lácteos 54 4.560 268.417 1.364.663 46,5 51,5 Vinos 60 1.465 121.264 446.605 21,0 16,9 Tabaco 5 1.544 51.158 265.923 8,9 10,0 Carne 23 1.399 27.738 188.523 4,8 7,1 Desmotado de algodón 21 687 33.451 115.161 5,8 4,3 Yerba mate 28 1.182 26.753 87.474 4,6 3,3 Alimentos para animales 11 196 18.354 78.358 3,2 3,0 Productos de molinería 13 335 17.897 53.734 3,1 2,0 Frutas, hortalizas y legumbres 9 170 8.518 22.547 1,5 0,9 Resto agroindustria 3 55 3.755 26.150 0,7 1,0 227 11.593 577.305 2.649.138 100,0 100,0 Total Fuente: elaborado con datos del CNE 2004/05 - INDEC. Del Cuadro 12 surge que la rama láctea es la más importante entre las cooperativas de agroindustria, tanto en valor de producción y agregado como en puestos de trabajo. En 2003 los lácteos aportaron el 52% del valor de producción del total de cooperativas. Siguen en importancia los vinos, con el 17%; el tabaco, con el 10% y la carne, con el 7%. El Cuadro 13 presenta la importancia relativa de las cooperativas con relación al total de las empresas de cada una de las ramas; están ordenadas por la importancia sobre el valor agregado. 96 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Cuadro 13. Participación de las cooperativas en la agroindustria Años 1993 y 2003 Producto Puestos de trabajo 1993 Tabaco 2003 Participación en el VA de cada rama (en %) Variación % 1993 2003 Participación en el VP de cada rama (en %) 1993 2003 1353 1544 14,1 42,4 52,3 41,1 50,3 Desmotado de algodón 953 687 -27,9 17,7 29,9 20,0 31,2 Yerba mate 214 1182 452,3 6,4 22,7 9,9 19,2 Productos lácteos 7512 4560 -39,3 36,6 17,1 32,6 21,7 Vinos 2139 1465 -31,5 12,5 10,7 11,8 14,2 Alimentos para animales 252 196 -22,2 4,8 5,1 9,4 5,2 Frutas, hortalizas y legumbres 265 170 -35,8 1,4 1,1 1,1 1,0 Productos de molinería 302 335 10,9 1,7 2,0 1,7 1,5 2228 1399 -37,2 3,7 1,2 4,3 1,5 796 55 -93,1 16014 11593 -27,6 7,0 5,4 8,4 5,0 Carne Resto agroindustria Total Fuente: elaborado con datos del CNE 1994 y del CNE 2004/05 - INDEC. De allí resulta que la mayor participación de cooperativas se verifica en la rama de tabaco29, con el 50,3% del valor de producción del total de empresas en 2003, seguida por el desmotado de algodón, los productos lácteos, la yerba mate, vinos y, en menor medida, otras ramas. Se aprecia que las cooperativas tienen una mayor participación en ramas de importancia regional, como el tabaco, el algodón y la yerba mate, aunque estas ramas aportan una parte reducida del conjunto de la producción agroindustrial. El caso de los lácteos es diferente porque se trata de una rama importante en conjunto y también las cooperativas tienen un desempeño tradicional en la misma. En cuanto a la industria vitivinícola, la participación de las cooperativas en el valor de producción total es del 11,8% y la proporción de dicha rama en el total de la IABT es del 10,1%, lo que expresa una situación equilibrada. En cambio, en otras ramas, de un alto valor de producción y valor agregado, la participación cooperativa es prácticamente inexistente. Por ejemplo, en las ramas frigorífica, la molinera y la aceitera, que en conjunto representan el 52% del valor agregado de la IABT, la participación cooperativa ronda, en promedio, el 1% (Anexo II, Cuadro 12). En el caso de la carne, la participación es exigua tanto en la carne vacuna como en la avícola y en la elaboración de fiambres y embutidos. Sin embargo, la participación en el comercio de cabezas de ganado es del orden del 9% (Anexo II, Cuadro 9). La sustantiva mayor participación relativa en la comercialización del producto primario respecto a su industrialización es una impronta que se repite en estas ramas. 29 Si se incluye la fabricación de cigarrillos, actividad que las cooperativas no realizan en forma significativa, la participación se reduce al 16%. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 97 �En el caso de la industria molinera, la presencia cooperativa se concentra en la actividad arrocera, donde representa aproximadamente el 9% del total nacional. (Anexo II, Cuadro 11). La participación en el resto de la industria molinera y en la producción de aceites es exigua. Debe tenerse en cuenta que, de todas maneras, existen cooperativas que industrializan su grano en molinos de terceros, pero esto no altera significativamente el diagnóstico que se está realizando. Respecto a la evolución intercensal, se verifica que entre 1993 y 2003 el número de locales de cooperativas con actividad agroindustrial se reduce un 21% y los puestos de trabajo un 27%, mientras que su participación en el total de la actividad agroindustrial disminuye del 7% al 5% (Anexo II, Cuadro 8). La dinámica entre estos años es distinta para cada rama. Tabaco, algodón y yerba mate presentan incrementos de leves a importantes en la participación cooperativa. En el caso del vino, la participación se muestra relativamente estable. La industria láctea presenta una fuerte caída, del 36% al 22%, en términos de valor de producción; dado la importancia del sector lácteo entre las cooperativas, esto contribuye a la disminución del promedio general de participación. Si la actividad láctea fuera excluida de los cálculos, la participación cooperativa en el valor de la producción caería más levemente30. III.4.2. Importancia en las exportaciones sectoriales La información sobre exportaciones de empresas cooperativas, necesaria para elaborar esta sección, fue solicitada a la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). Las exportaciones de las cooperativas agropecuarias en el año 2010 ascendieron a 1476 millones de dólares, manteniendo una tendencia creciente a lo largo de la década. El principal componente de las mismas son los granos (cereales y oleaginosas) y sus derivados los que, en 2010, aportaron las dos terceras partes del conjunto, y cuyo crecimiento explica en gran medida el aumento del total exportado. Siguen en importancia los lácteos, tabaco y vino (Gráficos 5 y 6). La participación de las cooperativas en las exportaciones de origen agropecuario (primarias y MOA, capítulos 1 a 24) fue del 4,4% en el promedio del decenio 2000-2010, manteniéndose en este porcentaje con ligeros cambios. En 2010, coincidentemente, dicha participación fue de un 4,4%. Si se consideran las cifras de participación a nivel de capítulos, los más destacados son los de Tabaco, con el 49%, Lácteos con el 22%, Cereales con el 7%, Semillas y frutos oleaginosos con el 7% y Bebidas y líquidos alcohólicos con el 5,2%, en el promedio del decenio 20002010. En otros capítulos, de importancia en el conjunto del país, la participación de las cooperativas es inferior al promedio. El Cuadro 14 muestra los principales capítulos, y en el Anexo IV figuran todos los datos para capítulos y para posiciones arancelarias a cuatro dígitos. 30 Por otro lado, debe considerarse que en el año 1995 la Asociación Unión Tamberos Coop. Ltda., segunda cooperativa por su volumen –después de SANCOR–, transfirió su actividad industrial a una sociedad anónima sobre la cual tenía control mayoritario: MILKAUT SA. Esta transformación de su estrategia empresarial para la incorporación de capital de riesgo (ver Cap. III.5), hace que en el CNE de 2004 su actividad industrial dejó de formar parte de las empresas cooperativas. Esto explica parte de la caída en la participación. 98 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Gráfico 5. Exportaciones de cooperativas por grupo de productos Año 2010 Tabaco 11% Vino y Mosto 4% Otros 8% Oleaginosas 45% Lácteos 11% Cereales 21% Fuente: Elaboración propia en base a datos de AFIP. Cereales: granos y elaborados (harina, extracto de malta, salvados, alimentos para animales, granos en copos, almidón). Oleaginosas: granos, pellets y aceites. Otros: Miel, té, yerba mate, frutas, carne, poroto. Gráfico 6. Evolución y composición de las exportaciones cooperativas 1999-2010. En millones de dólares 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1999 2000 2001 2002 2003 Granos 2004 2005 Lácteos Tabaco 2006 Miel 2007 2008 2009 2010 Vino Fuente: Elaborado con datos de AFIP e INDEC. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 99 �Cuadro 14. Exportaciones de origen agropecuario del total de empresas y participación de las cooperativas. Año 2010 Total de empresas del país Capítulo Cooperativas (en millones de dólares) Total de capítulos 1 al 24 Particip. de cooperativas (en %) 33.912 1.476 4,4 12 Semillas y frutos oleaginosos 5.338 501 9,4 10 Cereales 4.621 291 6,3 04 Leche y productos lácteos: huevos, miel y otros 1.057 190 17,9 24 Tabacos y sucedáneos 308 159 51,4 23 Residuos y desperdicios de industrias alimentarias 8.783 123 1,4 15 Grasas, aceites y cera animales o vegetales 5.192 68 1,3 20 Preparación de legumbres u hortalizas, frutos 942 44 4,6 22 Bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre 850 33 3,9 08 Frutos comestibles 1.203 29 2,4 03 Pescados y crustáceos, moluscos y demás 1.306 11 0,9 11 Productos de la molinería 584 8 1,5 07 Hortalizas; plantas, raíces y tubérculos 643 6 0,9 09 Café, té, yerba mate y especias 141 6 4,1 19 Preparaciones a base de cereales 331 4 1,4 02 Carne y despojos comestibles 1.694 3 0,2 Fuente: Elaborado con datos de AFIP e INDEC. Si se analizan productos a un nivel más detallado, se encuentran participaciones muy destacadas en varios de ellos, con las siguientes particularidades: • La participación en las exportaciones de cereales ha sido relativamente estable, alrededor del 6%, salvo en el caso del arroz, el que luego de un importante retroceso en la década de los 90, vuelve a recuperarse, partiendo de un 4% a 5% al inicio del siglo, y llegando en la actualidad a superar el 15% de las exportaciones. • Las exportaciones de oleaginosas tuvieron una firme expansión, multiplicándose 39 veces en la década, en consonancia con la tendencia general en este producto. La participación, en semillas, creció, ya que era mínima a principios de la década. • En el caso de los lácteos, si bien creció el valor exportado por las cooperativas, la participación ha decaído a lo largo de los últimos diez años: en tanto en 1999 ésta alcanzaba al 30% del total, en el 2010 apenas superó el 15%. • En el caso del tabaco es donde se registra la mayor participación por parte de las cooperativas. En los últimos años se expande aproximadamente de un 40% hasta superar holgadamente el 50%. 100 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �• Otro mercado externo donde las cooperativas son importantes es el de la miel, donde han logrado mantener una participación del 20% al 25%, aunque con fuertes variaciones. • Las cooperativas vitivinícolas multiplicaron por 3 el valor de sus exportaciones en la década, pero su participación disminuyó del 8% al 4%. • Entre las frutas se destacan las mandarinas, en las que las cooperativas han incrementado en forma importante las exportaciones, llegando al 25% del total en 2010. En cambio, en naranjas y limones, de mayor peso en el total de las exportaciones de cítricos, la participación cooperativa es exigua. Asimismo manzanas, peras y membrillos presentan un volumen de exportaciones crecientes, pero baja con relación al total. • En el caso del té ha crecido el valor de las exportaciones cooperativas, pero la participación se ha reducido en los últimos diez años del 8% al 4%. En yerba mate, la exportación cooperativa ha crecido en valores y también en participación, pasando del 2% al 5% del total exportado. III.4.3. Evolución reciente y situación actual de las cooperativas en las principales cadenas agropecuarias A fin de describir los aspectos específicos de la evolución cooperativa en distintas cadenas de valor, se requirió a distintos organismos públicos la elaboración de estadísticas diferenciadas para cooperativas. Se trata del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (Dirección de Mercados Alimentarios, Dirección de Tabaco, Dirección de Control de Gestión Comercial –anteriormente ONCCA–), del Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV) y del Instituto Nacional de Yerba Mate (INYM). Asimismo, el INAES realizó distintos procesamientos del Censo 2006/2007, los que están disponibles como documentos internos de la institución, con datos referidos principalmente al volumen de productos agrícolas y pecuarios comercializados, por regiones, en los años 2005/2006, que complementan lo ofrecido en los puntos siguientes. a. Cooperativas granarias De acuerdo con la información suministrada por la Dirección de Control Comercial del MAGyP, durante el año 2010, 179 cooperativas recibieron granos en sus plantas de acopio por un total de 20,4 millones de toneladas, participando así con el 21,3% del volumen ingresado por todas las empresas. Esta participación es variable según las provincias: la que más se destaca es Entre Ríos (38,6%); seguida por Santa Fe (27,6%), Córdoba (20,3%), Buenos Aires (17,9%), Chaco (17,8%) y Santiago del Estero (17,6%) (Ver Anexo VI, Cuadro 2). La mayor parte del volumen acopiado por las cooperativas granarias proviene de tres provincias: Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba, con el 86% del total. La distribución territorial de dicha capacidad y la participación cooperativa por provincia dan cuenta de magnitudes naturalmente equivalentes a las de ingreso de granos (Anexo VI, Cuadro 1). Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 101 �Gráfico 7. Evolución de la capacidad de acopio de las cooperativas 14 25,0 12 15,0 8 6 10,0 4 % coop/total millones de tn 20,0 10 5,0 2 0 0,0 2002 2007 2008 Millones de tn 2009 2010 % coop/total Fuente: 2002 en INAES en base a datos de ONCCA. 2007 a 2010, elaborado con los datos de MAGyP - Dirección de Control de Gestión Comercial. La capacidad de acopio de las plantas de propiedad cooperativa es de 11,7 millones de toneladas en el año 2010, lo que representa una participación sobre el total nacional del 22,2%. En 2002 la capacidad de acopio era de 9,1 millones de toneladas, de lo que surge que la expansión en el período 2002/2010 fue de 2,6 millones de toneladas, manteniéndose durante el período una participación estable en el orden del 22% (Gráfico 7). El Censo de INAES permitió calcular la concentración del comercio según el tamaño de la cooperativa, para el período 2005/2006, como se aprecia en el Cuadro 15. Cuadro 15. Comercialización de granos por cooperativas según escala de volumen. Período julio 2005/junio 2006 Fuente: Elaborado con el reprocesamiento del Censo INAES- Anexo I, Cuadro 10. 102 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �En ese período, las 25 cooperativas más grandes comercializaban el 64% del volumen total. Y, comparativamente, la entidad más grande comercializaba más del triple que las 81 más pequeñas31. Se trata de cooperativas especializadas en la actividad comercial, con muy bajo nivel de industrialización. Sólo 4 de las 170 censadas declararon realizar alguna actividad agroindustrial afín al producto comercializado. En cuanto a la participación de las cooperativas en las exportaciones de granos y subproductos, de acuerdo a los datos del MAGyP (Cuadro 16 y Anexo V), la participación en los granos sin industrializar se ha mantenido en los últimos 15 años en el orden del 8% del volumen, mientras que en el caso de los aceites y subproductos (que es uno de los rubros más importantes de la exportación agroalimentaria) la participación excepcionalmente llega al 3%. Debe tenerse en cuenta que incluso parte de esta industrialización no es realizada en plantas propias de las cooperativas, sino a través de servicios de fasón. Sólo dos cooperativas son exportadoras de granos y derivados: ACA y Agricultores Federados Argentinos (AFA). Cuadro 16. Exportaciones cooperativas de granos, aceites y subproductos (en % del volumen total) Período Granos Aceites Subproductos 1996-2000 7,4 1,8 2,2 2001-2005 8,2 2,1 2,3 2006-2010 6,8 2,4 2,4 Fuente: Elaborado con datos de MAGyP-DMA. AnexoV. Se observa una gran coincidencia entre los datos proporcionados por el MAGyP, la Aduana (AFIP) y los Censos Económicos. Esto se debe a que la actividad granaria está incorporada a los circuitos formales y tiene un alto nivel de registro en las estadísticas públicas. b. Cooperativas lácteas Las cooperativas lácteas representan la rama más importante de la agroindustria cooperativa. Como se señaló en el punto anterior, de acuerdo al CNE 2004/2005, en el año 2003 aportaban el 51,3% del total de valor de producción de la agroindustria cooperativa, y el 21,7% del valor de producción láctea de todo el país. La Dirección de Control de Gestión Comercial (DCGC –ex ONCCA–), del MAGyP, elaboró una amplia información sobre la actividad láctea de las cooperativas, para este estudio. La misma figura en su totalidad en el Anexo VII. De allí surge que, en 2010, existían 67 cooperativas tamberas. A continuación, se presentan datos más amplios, que están disponibles para el año 200832. 31 Los datos se refieren sólo a cooperativas de primer grado, no están comprendidas las organizaciones de segundo grado. Si bien el Anexo VII presenta datos hasta 2010, se analizan aquí los del año 2008, por considerarlos más completos, dado que estaba en pleno funcionamiento el sistema de subsidios, que era el principal incentivo para declarar la recepción de leche por parte de los operadores matriculados. 32 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 103 �En dicho año se registraron 65 cooperativas tamberas, que recepcionaron 1900 millones de litros, lo que representa un 25,6% del total del país33. El 97% de la leche recibida por las cooperativas proviene de las 5 provincias de la Región Pampeana (Anexo VII, Cuadro 6). Dos aspectos resultan de particular interés: la estructura del sector cooperativizado, por tipo de operadores, y la vinculación de los productores tamberos con las cooperativas. En relación con la estructura por tipos de cooperativas lácteas, la importancia de la participación en la recepción de leche varía según el tipo de matrícula y el tamaño de la planta (Cuadro 17). Por volumen, se destacan dos grupos: las elaboradoras de más de 250 mil litros diarios, en que las cooperativas participan con el 40% de lo elaborado por el total de empresas de ese estrato; y los pooles de leche cruda, que participan también con el 40% del total recepcionado por pooles. Cuadro 17. Recepción de leche total y por cooperativas. Según escala y tipo de matrícula. Año 2008 Recepción de leche (litros) Matrícula % Coop. Total Cooperativas Elaborador más de 250.000 litros/día 3.045.246.416 1.213.774.349 40 Elaborador desde 30.000 hasta 250.000 litros/día 2.042.829.376 292.195.993 14 593.614.854 48.328.959 8 57.460.026 13.900.380 24 Total elaboradores 5.739.150.671 1.568.199.680 27 Pool de leche cruda 838.887.066 332.463.248 40 10.211.565 0 0 4.887.489 424.360 9 829.096.808 3.607.638 0 7.422.233.599 1.904.694.925 26 Elaborador desde 5000 hasta 30.000 litros/día Elaborador hasta 5000 litros/día Tambo fábrica Productor abastecedor de lácteos Enfriamiento y tipificación de lácteos Total Fuente: Elaborado con datos de MAGyP-DCGC- Anexo VII. Analizando las que tienen matrícula de elaboradoras se encuentra que, en total, son 31 cooperativas que participan con el 27% de la elaboración láctea nacional. Los tres elaboradores más grandes (matrícula de más de 250 mil litros/día) concentran el 77% de lo recepcionado. En el otro extremo, las plantas con recepción menor a 5000 litros diarios, concentran el 1%. Las restantes cooperativas registradas sólo cuentan con matrículas para comercializar su leche con empresas que tienen instalaciones para su elaboración. Se trata de 34 pooles cooperativos, que recepcionan el 17% del total que se dirige a las cooperativas. De este grupo, 19 están federados, esto es, elaboran su leche a través de una organización cooperativa que los integra. El resto, 15, no están integrados: negocian su leche con el mejor postor. 33 El total registrado por el MAGyP-DCGC es de 7400 millones de litros, respecto a una producción total estimada de 10.000 millones. 104 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Cuadro 18. Pooles cooperativos. Recepción de leche. Año 2008 Cooperativas Litros (millones) % Litros Pool cooperativo 34 332 100,0 Integradas 19 140 42,2 No Integradas 15 192 57,8 Fuente: Elaborado con datos de MAGyP-DCGC- Anexo VII. En términos de recepción de leche, las cooperativas matriculadas como pool y no integradas representan el 57,8% del total de los pooles cooperativos, y el 10,1% del total de la leche recepcionada por cooperativas. En cuanto a la vinculación de los tambos con las cooperativas, en el año 2008, de un total de 7571 tambos que remitieron leche, 1894 lo hicieron a cooperativas (Cuadro 19 y Anexo VII). Cuadro 19. Tambos remitentes de leche según tipo de planta receptora y escala Año 2008 Tambos remitentes Tipo de planta receptora (matrícula) Total de tambos Envían a cooperativas % de tambos que envían a coop. Elaborador más de 250.000 litros/día 2.851 1.076 38 Elaborador desde 30.000 hasta 250.000 litros/día 2.115 214 10 Elaborador desde 5000 hasta 30.000 litros/día 972 99 10 Elaborador hasta 5000 litros/día 109 21 20 Total elaboradores 6.046 1.410 23 Pool de leche cruda 906 466 51 Tambo fábrica 0 0 0 Productor abastecedor de lácteos 8 0 0 610 18 3 7.571 1.894 25 Enfriamiento y tipificación de lácteos Total Fuente: Elaborado con datos de MAGyP-DCGC- Anexo VII. El 57% de los tambos entregaron su producción a las cooperativas con plantas elaboradoras de mayor tamaño, mientras que el 24% lo hicieron a cooperativas que no elaboran (466 productores). Los productores que entregan a las cooperativas más pequeñas (de menos de 30.000 litros/día) son sólo 120, un 6% del total. Estos son, a su vez, los productores de menor tamaño promedio: las pequeñas plantas elaboradoras (cooperativas o no), están vinculadas a pequeños productores tamberos. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 105 �Una evaluación de los datos presentados permite distinguir tres grandes grupos de cooperativas en el área de la producción láctea: • Grandes y medianas cooperativas, con escala para participar en el mercado, a las que entregan los productores más capitalizados. • Cooperativas que no realizan o han abandonado la actividad industrial, y su articulación con la cadena de valor es a partir de la negociación colectiva del precio de su producto (hacia el interior de una organización cooperativa o en forma autónoma). • Pequeñas cooperativas de pequeños productores, probablemente con problemas económicos derivados de la falta de una adecuada escala. c. Cooperativas vitivinícolas El segundo grupo en importancia dentro de la agroindustria cooperativa es el vitivinícola, que aportó en 2003 el 17% del valor de su producción, y participó con el 14,2% del valor de producción total de la vitivinicultura. Un actor muy importante en este sector es FECOVITA, el más reciente grupo agroindustrial cooperativo. Esta entidad de segundo grado se consolidó y expandió a partir de la privatización de las Bodegas Giol durante la década de los 90, proceso en el cual se privilegió el carácter cooperativo de FECOVITA en el proceso de licitación. En esta rama, a esta federación se suman otras cooperativas de primer grado no integradas, destacándose en particular La Riojana, en la localidad de Chilecito de la provincia de La Rioja. De acuerdo a los datos del INV, durante el año 2010, en la Argentina, 63 bodegas pertenecientes a cooperativas produjeron un total de 289 millones de litros de vino y 51 millones de litros de mosto. De aquellas, 31 están integradas en FECOVITA. En el Cuadro 20 se observa la distribución por provincia de las bodegas cooperativas, destacándose su presencia en las provincias cuyanas. Cuadro 20. Cooperativas vitivinícolas por provincia Año 2010 Provincia Bodegas MENDOZA 52 SAN JUAN 5 LA RIOJA 3 CATAMARCA 1 NEUQUÉN 1 RÍO NEGRO 1 Total 63 Fuente: Elaborado con datos del INV. En el cuadro 21 se puede apreciar los volúmenes producidos por las cooperativas y su participación en el total nacional y provincial. Para el conjunto del país, la participación está en torno al 18% en los últimos años, en una tendencia creciente si se toma como referencia el 106 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �año 2003. El mayor volumen se concentra en la provincia de Mendoza, distrito donde las cooperativas representan el 20% del volumen elaborado. Sin embargo es en La Rioja donde el grado de cooperativización es mayor, alcanzando una participación del orden del 40%. En el caso de San Juan, la participación cooperativa en los últimos años se ha incrementado sustantivamente a partir del inicio de actividad de FECOVITA en dicha provincia. Cuadro 21. Cooperativas vitivinícolas. Producción de vino (en litros) y participación en el total de la rama Total Nacional Cooperativas Total % Cooperativas 2003 210.633.400 1.322.527.700 15,9 2009 229.737.406 1.211.755.587 19,0 2010 289.298.072 1.625.033.152 17,8 Mendoza Cooperativas Total % 2003 176.666.500 988.438.400 17,9 2009 187.134.390 919.720.260 20,3 2010 248.478.092 1.237.631.770 20,1 San Juan Cooperativas Total % 2003 11.104.300 259.096.500 4,3 2009 23.975.000 208.301.111 11,5 2010 21.609.600 295.722.204 7,3 La Rioja Cooperativas Total % 2003 22.274.400 45.553.900 48,9 2009 18.610.520 44.851.305 41,5 2010 19.149.380 51.317.006 37,3 Resto Cooperativas Total % 2003 588.200 29.438.900 2,0 2009 17.496 38.882.911 0,0 2010 61.000 40.362.172 0,2 Fuente: Elaborado con datos del Instituto Nacional de Vitivinicultura (INV). La información suministrada por el INV es de producción por bodega. Esto no tiene que necesariamente coincidir con los números de vino comercializado por empresas, dado que una empresa pude elaborar en bodega alquilada. De acuerdo a informantes del sector vitivínicola, si se adopta el criterio de volumen comercializado, la participación cooperativa sería algo mayor. En lo que hace a la producción de mosto, la participación cooperativa en el total nacional es del 14,6%, en Mendoza del 23,2%, en La Rioja del 53,2% y en San Juan del 2,7%. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 107 �d. Cooperativas tabacaleras La elaboración de tabaco figura en el tercer lugar de importancia en la agroindustria cooperativa, con el 10% de ese conjunto en 2003. Es ésta la actividad de mayor grado de participación de las cooperativas: acopian entre el 45% y el 55% del total del tabaco, y exportan más del 50%. En valor de producción, en 2003 aportaban el 50,3% del total nacional. En el sector de tabaco, existen seis cooperativas; en cada provincia tabacalera operan una o dos de ellas. Tres de estas cooperativas (las denominadas Salta, Jujuy y Misiones), representan más del 90% del acopio. Todas ellas funcionan en un mercado intervenido a través del Fondo Especial del Tabaco (FET). Por tal razón constituyen una experiencia diferente a la del resto de cooperativas. Las tres entidades tienen importantes iniciativas de diversificación productiva, respondiendo a las políticas en curso. Dichas actividades se financian a través del FET. En el Cuadro 22 se aprecia la importante participación cooperativa en el acopio, en casi todas las provincias productoras. También de los datos del Censo Nacional Económico 2003, surge que las cooperativas participan con el 52% del valor agregado en la rama de preparación de hojas de tabaco. Pero su participación cae si se considera el conjunto de elaboración de productos de tabaco (hojas y cigarrillos); en este caso, la participación cooperativa en el valor agregado se reduce al 16%. Cuadro 22. Cooperativas tabacaleras. Participación en el acopio total Provincia 2004/2005 2005/2006 2006/2007 2007/2008 2008/2009 2009/2010 2009/2011 (en porcentajes) (en tn) JUJUY 64,3 65,3 66,8 66,3 57,7 55,3 49.461 SALTA 41,4 39,4 47,7 51,3 50,4 49,1 45.865 MISIONES 37,6 34,9 36,5 39,4 34,7 36,4 29.413 CORRIENTES 73,8 80,0 66,3 63,1 58,3 43,8 1,168 TUCUMÁN 13,4 35,0 4,6 17,9 23,1 24,5 5,632 CHACO 61,6 80,0 90,2 86,7 78,9 100,0 543 CATAMARCA 31,1 60,6 19,0 10,3 21,6 11,9 788 45,9 46,9 50,1 51,6 46,6 47,5 132.870 Total Fuente: Elaborado con datos de MAGyP-Dirección de Tabaco- Anexo VIII. e. Cooperativas ganaderas Ganado bovino De acuerdo a la información suministrada por MAGyP/DCGC, existen 45 cooperativas vinculadas a la comercialización y/o industrialización del ganado bovino, de acuerdo al siguiente detalle34: 34 Los parciales suman más que el total porque hay tres cooperativas que son consignatarias de ganado vacuno y que cuentan con frigoríficos. 108 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Cuadro 23. Cooperativas ganaderas por tipo. Año 2010 Tipo de cooperativa ganadera Cantidad Consignatarios 36 Mataderos frigoríficos 12 Total 45 Fuente: Elaborado con datos de MAGyP-DCGC - Anexo VI. Su participación en la faena de ganado vacuno es exigua (Anexo VI, Cuadro 3). Si bien las cooperativas representaban en 2010 entre el 5 y el 7% de la faena, la mayor parte corresponde a cooperativas de provisión de servicios a carniceros y a cooperativas de trabajo (regularmente originadas en la recuperación de empresas en procesos de quiebra mediante la organización de una cooperativa de trabajo asociado). Si se considera solamente a las cooperativas agropecuarias, éstas participan con el 0,7%35. Cabe señalar que, para el Censo Nacional Económico 2004/2005, las cooperativas participaban con el 1,4% del Valor Agregado y el 1,7% del Valor de Producción de la rama “matanza de ganado y procesamiento de su carne”. En cuanto a la participación cooperativa en la comercialización de ganado, se encuentra que ésta alcanza al 2,7% en 2010. Este dato es el promedio de la participación de las cabezas comercializadas por las cooperativas en consignación directa (6,3% del total vendido), y aquellas comercializadas en remates ferias de cooperativas (16,5% del total comercializado con destino a faena en remates feria) (Anexo VI, Cuadro 7). En este caso, las cifras muestran diferencia con el Censo Nacional Económico 2004/2005. Este, para el año 2003, calculaba en 9,1% la participación de las cooperativas en el Valor Agregado y Valor de Producción de la rama “venta en consignación de productos pecuarios”. Ello también ocurre con los datos del Censo del INAES, que registró la venta de un millón de cabezas de ganado vacuno en el año 2004. Debe tenerse en cuenta que en estos casos no sólo se está midiendo la venta a frigorífico, sino también al mercado de hacienda. La información del INAES permite analizar la concentración del sector. En 2005/2006, 10 cooperativas comercializaron el 74% de las cabezas. 35 Se tuvo en cuenta en el cálculo a aquellas S.A. donde el capital mayoritario pertenece a cooperativas. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 109 �Cuadro 24. Comercialización de bovinos por cooperativas, según escala de cabezas Escala (cabezas) Cooperativas Cabezas % Quintil 1 10 1.885 0,2 Quintil 2 11 14.891 1,5 Quintil 3 11 54.962 5,4 Quintil 4 11 185.971 18,2 Quintil 5 10 762.941 74,8 Total 53 1.020.650 100,0 Fuente: Elaborado con el reprocesamiento del Censo INAES. Ganado porcino Existen 12 cooperativas que faenan porcinos de las cuales 5 son agropecuarias. Se repite la situación que se encuentra en el caso de los bovinos: si bien las cooperativas faenan el 14%, si se toman sólo las agropecuarias la participación no alcanza el 1%. La mayor parte es responsabilidad de cooperativas de trabajo y, en menor medida, cooperativas de servicios a carniceros (Ver Anexo VI, Cuadro 6). Ganado ovino Existen 12 cooperativas que faenan ganado ovino, de las cuales 2 son agropecuarias. En términos de faena representan el 2,3% de la faena, la mitad corresponde a cooperativas agropecuarias y la otra a cooperativas de trabajo (Ver Anexo VI, Cuadro 4). Ganado caprino Existen tres cooperativas que faenan ganado caprino. La participación en el total faenado varía, de acuerdo al año, entre el 2% y el 6%, y corresponde casi íntegramente a cooperativas agropecuarias (Ver Anexo VI, Cuadro 5). f. Cooperativas algodoneras En el caso de las cooperativas algodoneras no se pudo obtener información cuantitativa similar a la de otros productos. Se dispone de los datos de los Censos Económicos 1994 y 2004/2005, según los cuales las cooperativas participaban, en 1993, con el 44% de los puestos de trabajo, el 18% del valor agregado y el 20% del valor de producción de la rama industrial de desmote. En 2003, la participación había variado al 35% de los puestos de trabajo, el 30% del valor agregado y el 31% del valor de la producción (Anexo II, Cuadro 6). Estos datos reflejarían una evolución favorable en el período entre censos, con un aumento de la productividad. A pesar de estos datos, en el sector se considera que ha habido una merma en la importancia que tuvieron las cooperativas de desmote del algodón proveniente de productores pequeños y medianos36. Fueron creadas para enfrentar el poder de negociación de tres empre36 Entrevistas al Gerente de Unión de Cooperativas Algodoneras del Chaco Limitada (UCAL), al Coordinador del Programa Agrícola de la Provincia de Formosa y otros informantes calificados. 110 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �sas multinacionales, y llegaron a participar con el 70% del volumen desmotado. Posteriormente enfrentaron dificultades, vinculadas a las crisis de producción y de los pequeños productores en la década del 90 y al consecuente deterioro del capital de las cooperativas, con obsolescencia de su maquinaria y dificultades de competitividad frente a desmotadoras privadas con mayor escala y equipamiento más moderno y eficiente. A ello se asociaron problemas de gestión. Según los informantes, actualmente las cooperativas desmotan escasamente el 20% del volumen. Están ubicadas en las provincias del Chaco, Santiago del Estero y Santa Fe. En esta última se trata de una sola entidad, la Unión Agrícola Avellaneda. En Formosa existieron cuatro cooperativas agropecuarias, pero dejaron de funcionar por la crisis del cultivo y por problemas institucionales. g. Cooperativas yerbateras La importancia de las cooperativas yerbateras en el total de la agroindustria cooperativa es reducida (3,3% del valor de la producción en 2003), pero es notablemente mayor dentro de su propio sector, al cual aportaron, en ese año, el 19,2% del valor de producción total del país. Al igual que las cooperativas tabacaleras y algodoneras, son actores importantes en las economías regionales en que se desenvuelven. A fines de 2010, de acuerdo al registro del Instituto Nacional de Yerba Mate (INYM), operaban 75 cooperativas, de las cuales 32 contaban con secaderos y 13 integraban también la actividad molinera. Cuadro 25. Cooperativas yerbateras. Participación Año Hoja verde ingresada Coop. Total (en toneladas) Yerba mate producida % coop./ total Coop. Total (en toneladas) % coop./ total 2005 184.056 737.331 25,0 23.033 239.905 9,6 2006 176.421 693.943 25,4 23.994 229.355 10,5 2007 176.693 677.460 26,1 26.185 235.690 11,1 2008 159.770 679.593 23,5 26.891 232.947 11,5 2009 161.884 652.853 24,8 29.831 246.176 12,1 2010 167.637 714.449 23,5 37.534 250.037 15,0 Fuente: Elaborado con datos del INYM. El 24% de la hoja verde ingresa a secaderos de propiedad cooperativa, participación que se mantiene estable, en un contexto estacionario de producción. La participación en la producción de yerba mate es menor, del 15% según el último registro, pero creciente (Cuadro 22). Esto habla de una situación dispar entre las cooperativas yerbateras. En un extremo, hay un grupo de cooperativas elaboradoras con marcas propias, reconocimiento local y distribu- Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 111 �ción a nivel regional e incluso nacional; y en el otro, un conjunto de cooperativas que abastecen a molinos con grandes marcas, que son los que controlan la cadena de valor. h. Cooperativas apícolas La apicultura es una actividad de gran desarrollo en el país en las últimas décadas, que en gran medida se ha acompañado de una activa formación de asociaciones y cooperativas. Diversos programas dirigidos a pequeños y medianos productores han incluido a la apicultura entre las actividades beneficiadas, y el Plan Nacional Estratégico de Apicultura, que tiene entre sus herramientas al Fondo Nacional para la Apicultura, ha contribuido al surgimiento de estas entidades. Al momento de este estudio, la Subsecretaría de Desarrollo Regional del MAGyP estaba realizando un relevamiento de las asociaciones y cooperativas del sector. El organismo indica que existen 342 cooperativas apícolas37; los datos económicos y de gestión se podrán conocer cuando el relevamiento esté finalizado. La cifra difiere sustancialmente de la informada por el INAES en el Censo de 2006, e indicaría un notable crecimiento de la forma cooperativa en esta actividad. La apicultura no aparece discriminada en el Censo Nacional Económico. III.5. Diagnóstico institucional III.5.1. Principales transformaciones institucionales Las cooperativas agropecuarias ya eran una realidad consolidada en la Argentina en la década del 50. De hecho, en la actualidad, la mayor parte del cooperativismo agropecuario está controlado por cooperativas que tienen más de 60 años. La misma situación presentan países con una historia agropecuaria parecida, como Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Brasil, Uruguay, Paraguay, etc. Países donde el cooperativismo fue modelado a principios de siglo por los inmigrantes europeos, y que recibió un gran impulso desde las políticas de desarrollo agropecuario propias de la posguerra. Si hubiera que caracterizarlas en un párrafo, se diría que su objetivo fue proveer los servicios indispensables al pequeño y mediano productor agropecuario emergente de los procesos de colonización o de agriculturización, su principal desarrollo se manifestó en los mercados de commodities, su principal estrategia fue adquirir escala en dichos mercados y su forma de capitalización fue la acumulación de excedentes, financiadas inicialmente por préstamos, generalmente a tasas moderadas o negativas. A partir de la década del 70, y más particularmente durante las últimas dos décadas del siglo pasado, se aceleran los procesos de transformación en las distintas cadenas de valor de base agropecuaria, destacándose en dicha transformación cuatro elementos de particular impacto en el modelo tradicional de desarrollo cooperativo: 37 • Un salto sustantivo en las necesidades de escala para lograr condiciones competitivas en los mercados crecientemente globalizados. • Encarecimiento del crédito al tiempo que se acelera el ritmo de capitalización necesario (producto de las innovaciones tecnológicas). MAGyP. Primer encuentro taller de cooperativas y asociaciones apícolas. 28-29 de julio de 2011. 112 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �• Crecimiento de los mercados de coordinación privada por sobre los mercados abiertos, esto es, difusión de prácticas de contratos de mediano plazo entre proveedores y agroindustria –o directamente integración vertical–, procurando la construcción de compromisos de largo plazo entre los distintos eslabones de la cadena de valor. • Sustantivo incremento en la escala necesaria en la producción primaria, afectando dramáticamente la sustentabilidad del pequeño y mediano productor. Estas nuevas circunstancias ponen en tensión muchas de las prácticas tradicionales en el cooperativismo. Los grandes cambios de escala exigen una revisión en las prácticas de participación; la necesidad de capital exige replantear el sistema de capitalización; el logro de una relación más estrecha entre los distintos eslabones de la cadena de valor requiere la implementación de compromisos más fuertes en términos de volumen y calidad del producto entre el productor y su cooperativa. La relación laxa entre cooperativa y productor, la concepción primaria del principio de puertas abiertas, por la que cualquiera puede ingresar a la cooperativa en cualquier momento y en igualdad de condiciones que el resto de los socios, y también puede desvincularse de la cooperativa sin compromisos de mediano plazo, es gradualmente desplazada por un mayor nivel de integración y compromiso en términos de capital, volumen y calidad. A estos elementos se agrega la crisis de gran parte de su base societaria. De acuerdo a la información intercensal, entre 1988 y el 2002 se ha producido una reducción del 24% en el número de productores agropecuarios. Este proceso, asociado al incremento en la escala de producción, implica desafíos institucionales serios a las cooperativas agropecuarias en varios sentidos: traslado de la crisis del pequeño productor a la cooperativa, en particular a través del financiamiento; tensión institucional por la incapacidad de la cooperativa para resolver los problemas que están llevando a la exclusión del productor; pérdida de liderazgo institucional por las mismas razones; necesidad de desarrollar nuevos servicios para sus asociados, respondiendo a sus nuevas demandas: agregar valor a su producción (esto es, participar como capitalista en otros eslabones de la cadena de valor), diversificar producción, diferenciar su producto (por calidad, por denominación de origen, por marca), generar puestos de trabajo, etc. Esta conjunción de nuevas pautas de funcionamiento de las cadenas de valor y nuevos requerimientos de los productores son la base de las transformaciones que presentan los distintos componentes institucionales de las cooperativas, que se analizarán a continuación, particularmente los cambios en los tópicos de organización de los servicios, sistemas de participación, organización del trabajo, sistemas de capitalización, sistemas de integración, y articulación con el desarrollo territorial. a. Organización de los servicios: expansión territorial, “recentraje” y racionalización económica del vínculo asociado-cooperativa La organización de los servicios cooperativos en el territorio y las pautas para el acceso a dichos servicios por parte de los asociados han sufrido importantes modificaciones durante las últimas décadas, originando tensiones que, en algunas oportunidades, han implicado la desaparición de la cooperativa o una pérdida importante de su capital social en términos de su capacidad para liderar procesos de desarrollo territorial. Durante el período analizado se reduce el grado de diversificación, verificándose un “recentraje” de los esfuerzos de gestión y de inversión en la comercialización del producto Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 113 �principal, y dejando de lado actividades no estrictamente vinculadas con la principal (por ejemplo, las secciones de consumo) o que originan problemas de gestión (por ejemplo, el financiamiento). Ello no implica que no hayan existido estrategias contrarias, que han logrado sortear con éxito los desafíos de las diversas crisis que han castigado al sector precisamente a partir de la sinergia entre sus diversas actividades: han enfrentado con éxito las dificultades de algunos de los servicios a partir de la fortaleza de otros. Sin embargo, esta no ha sido la tendencia dominante, y se ha verificado exitosamente sólo cuando la cooperativa ya contaba con una escala adecuada en los servicios más relevantes. En términos territoriales, los servicios han debido organizarse en territorios más amplios, ya sea por la expansión de la frontera agrícola (en especial, en la última década, de la mano de la expansión de la soja) o por la absorción de cooperativas que no contaban con las condiciones de escala mínima como para competir en el mercado. Ello ha resultado en organizaciones con mayores dificultades para su administración, y en particular para decidir la política de inversiones que debe dar respuesta a necesidades territorialmente más dispersas, entre los distintos grupos de productores que integran la cooperativa, con lo que ello implica en términos de conflictos internos. Respecto a los derechos y obligaciones de entrega, se verifican mayores exigencias para dar respuesta a las condiciones competitivas emergentes de las transformaciones de las cadenas de valor. En la mayoría de las cooperativas agropecuarias, en particular las especializadas en commodities, las vinculaciones con los asociados son de tipo suave o débil: los productores actúan como clientes, sin exigencia de consecuencia ni otros requisitos, manteniéndose un alto grado de autonomía entre el socio y la cooperativa. Esto genera un proceso que tiene dos caras. Por un lado, asociados con comportamientos oportunistas (free rider) que se benefician de los servicios de la cooperativa pero que no asumen compromisos de entrega ni de capitalización como contrapartida. Por otro lado, se genera alteridad burocrática, esto es, una relación de externalidad entre la institución y sus asociados, que no se diferencia sustancialmente de una situación de clientes o de mercado. Este proceso genera al menos dos efectos perniciosos en el funcionamiento y competitividad de la cooperativa: incertidumbre en el volumen de operación y reducción del incentivo para la inversión de los productores consecuentes. Una relación contractual frágil que, en lugar de potenciar eficiencias y beneficios, genera una relación oportunista que erosiona los fundamentos que otorgan solidez institucional a este tipo de organizaciones (Lattuada y Renold, op. cit.). Las consecuencias de estos comportamientos tienden a agravarse en el marco de las crecientes exigencias de coordinación de la cadena de valor resultantes de los cambios en los hábitos de consumo, aumento de los requisitos de calidad, etc. Esto ha llevado a muchas cooperativas a buscar un mayor compromiso por parte del asociado, ya no cimentado exclusivamente en la solidaridad con los intereses colectivos, sino también como exigencia competitiva de la cadena de valor. Frente a ello, aparece el desarrollo de relaciones contractuales de mediano y largo plazo, complementarias a las exigencias estatutarias, así como restricciones al ingreso de productores que no asuman compromisos de entrega o de capitalización. 114 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �En lo que hace a las pautas para la liquidación de productos, en el marco de la crisis de las cooperativas, en particular durante la década de los 90, se instala con fuerza el debate sobre la estrategia de ofrecer mejores condiciones a los productores de mayor tamaño, en razón de los menores costos de provisión del servicio, y de la necesidad de retenerlos para garantizar el sostenimiento de los ingresos de la cooperativa y sus condiciones de negociación en el mercado del producto final. En algunos casos la cooperativa, respondiendo a su necesidad de subsistencia como entidad, ha estado más dirigida a brindar servicios competitivos a terceros (incluyendo a otros agentes del mercado que requerían el uso de sus instalaciones de acondicionamiento y acopio) que en dar respuesta a las necesidades emergentes de los productores más pequeños. De todas maneras, la situación prevaleciente es de un trato con criterios igualitarios, aunque estos procesos no han dejado de presentarse en el debate cooperativo habitual, dejando marcas institucionales importantes a la hora de evaluar la capacidad institucional para el impulso de estrategias de desarrollo dirigidas a los pequeños productores. Respecto a la administración de la cuenta corriente, ésta se ha visto profundamente afectada por la crisis financiera que golpeó a los pequeños productores y sus cooperativas. El incremento de las tasas de interés reales, y la apremiante situación financiera, puso en el centro de la tormenta la tasa de interés que grava a la cuenta corriente, incluyendo el derecho de la cooperativa de imponerla, al no estar contemplada explícitamente en sus estatutos. Ello llevó a recurrentes conflictos que, en algunos casos, se dirimieron judicialmente. El criterio prevaleciente ha sido el sostenimiento de las tasas de interés y el derecho de las cooperativas a exigir su pago sin tener que mediar el acuerdo formal del asociado, aunque, en ocasiones, se ha acordado limitar la tasa con los criterios de la ley de cooperativas respecto al interés que cobran las cuotas sociales cooperativas. Sin embargo, lo más relevante respecto a la cuenta corriente ha sido la incorporación explícita de criterios más exigentes de evaluación económica previa a la autorización de saldos acreedores a favor de la cooperativa, por sobre criterios más flexibles que prevalecían con anterioridad, vinculados a valores mutualistas, de colaboración con quien más lo necesitaba, sin una correcta evaluación de su capacidad de pago. Respecto a las operaciones con no asociados, éstas han tendido a aumentar, respondiendo a situaciones de diverso origen: • Mayores exigencias de capitalización a los asociados, en particular cuando la finalidad de apropiación de los beneficios de la cadena de valor es más relevante. • Nuevas formas de integración (ver el caso ACA en sistemas de integración). • En el marco de una baja diferenciación de tratamiento entre asociados y no asociados, muchas veces confluente con una mayor profesionalización de la cooperativa, la relación con el asociado adquiere características clientelares, perdiendo relevancia la condición de asociados. No se percibe el beneficio de asociarse. • Búsqueda de excedentes no repartibles en las operaciones con no asociados, que sirven para financiar las inversiones de la cooperativa. En algunos casos esto puede llevar a revisar los criterios de la normativa vigente respecto a no asociados, como se comentó en el punto II.2.3. Finalmente, en lo que hace a la organización de los servicios, debe mencionarse el desarrollo de nuevos servicios, en particular aquellos orientados a la recalificación o Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 115 �reconversión del productor asociado: mayor asesoramiento comercial, incluyendo nuevas herramientas de comercialización como el mercado a término, asistencia técnica para las exigencias de trazabilidad, nuevos productos comercializados atendiendo a las necesidades de diversificación, y nuevos mecanismos de transferencia de tecnología, en particular a partir de la organización de grupos de productores. b. Sistemas de participación: los desafíos de la escala Los requerimientos de mayor escala han aumentado significativamente en las cadenas de valor de base agropecuaria, muy especialmente en los mercados de commodities, donde las cooperativas suelen estar ubicadas. Durante la década del 90 ello fue especialmente dramático en la Argentina, razón por la cual hacia el interior de las cooperativas se verificó un intenso debate sobre las estrategias posibles. Parte de los esfuerzos de comprensión del fenómeno se dirigieron a conocer los antecedentes internacionales. En 1997 un informe del Comité de Cooperación Agrícola de la Unión Europea señalaba como primera tendencia del cooperativismo europeo la “concentración por medio de fusiones y adquisiciones, resultando grandes cooperativas regionales o nacionales, en procura de ampliar su base de capital y ganar economías de escala no sólo en las actividades de procesamiento sino también en los aspectos logísticos, de comercialización, de investigación y de desarrollo”. A modo de ejemplo, entre 1964 y 2002 las cooperativas lácteas dinamarquesas se redujeron de 904 a 14, dos de las cuales controlaban el 80% del mercado. En igual período, las cooperativas de provisión de insumos se redujeron de 1605 a 21. Entre las de carne, la reducción fue de 62 a 2. Las avícolas de 1400 a una sola, que controlaba el 60% del mercado. En todos los casos mencionados las cooperativas controlaban lo sustancial del mercado local y tenían proyección internacional, incluyendo fusiones con cooperativas de otros países, como es el caso de Arla Food (Dinamarca y Suecia). En Estados Unidos de América, entre 1997 y 1996, en apenas diez años, desaparecieron 1225 cooperativas, la cuarta parte del total. En el mismo período, sus ventas aumentaron de 60 a 110 mil millones de dólares38. Un ejemplo para tener idea de la magnitud de algunas de las cooperativas resultantes: en abril de 1998 se fusionaron Harvest States Cooperative, una cooperativa granaria con ventas de 7500 millones de dólares anuales, con Cenex, una cooperativa especializada en la provisión de insumos con ventas de 2500 millones. El objetivo: lograr la escala necesaria para encarar proyectos agroindustriales. En el terreno lácteo los ejemplos eran igualmente llamativos. En 1960, en Estados Unidos, 1609 cooperativas recolectaban el 61% de la leche. En 1997 sólo 226 recolectaban el 83%. Una sola de ellas, Dairy Farmers of America, que surgió en 1998 por la fusión de cuatro grandes cooperativas, recolectaba el 28%. La Argentina no fue ajena a este proceso. SANCOR, en 1984, tenía 384 cooperativas de primer grado asociadas, en 1990 se redujeron a 60 y, en la actualidad, se ha transformado en 38 RBS-USDA. 116 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �una cooperativa de primer grado. Entre las cooperativa granarias, la absorción de cooperativas por parte de las más sólidas fue una realidad en toda la región pampeana. Las cooperativas algodoneras debieron sufrir la competencia de nuevas empresas, con mucha mayor escala de desmote, que desplazaron significativamente al movimiento cooperativo. Es decir, no siempre la resultante fue el aumento de escala; en ocasiones lo que se registra es el retroceso de la presencia cooperativa por no poder lograr la escala necesaria. La mayor escala implica un enorme desafío para los sistemas de participación, que hoy deben garantizar las condiciones de control y participación a un número mayor de asociados por cooperativa, con mayor dispersión territorial. Sin embargo, en la gran mayoría de los casos, los dispositivos de participación siguen siendo los tradicionales: Asamblea anual de contenido formal (aprobación automática de la memoria y balance), y delegación de toda la responsabilidad de gestión y control en el Consejo de Administración y el Síndico, sin mayor implicación del conjunto de los asociados. Estos sistemas tradicionales de participación son causa y consecuencia de los bajos niveles de compromiso de los asociados con su empresa. A los desafíos que implica la escala se suman las dificultades de recambio generacional (en cooperativas que ya han tenido cuatro o más generaciones de dirigentes), la distancia del productor respecto a la oficina central de la cooperativa (por dispersión territorial), la reducción de los servicios que recibe el productor (y, por lo tanto, de su visualización como ámbito natural de resolución de sus problemas), y la pérdida de capital simbólico que muchas veces estaba asociado a instalaciones o razones sociales que se pierden en el proceso de fusiones y absorciones. Todo ello representa un enorme desafío de revitalización de las estructuras de participación en la mayor parte de las cooperativas, en particular si se pretende que las mismas lideren procesos de fortalecimiento de la agricultura familiar. En este sentido, cabe destacar dos importantes y exitosas innovaciones en términos de sistemas de participación, que pueden ser base de reflexión para el desarrollo de estrategias y políticas tendientes al fortalecimiento de estos sistemas: la de la Unión Agrícola de Avellaneda y la de Agricultores Federados Argentinos. La Unión Agrícola de Avellaneda Coop. Ltda., con su sede social en la localidad de Avellaneda, Santa Fe, integra la Asociación de Cooperativas Argentinas. Cuenta con aproximadamente 2000 asociados distribuidos en el norte de dicha provincia y en áreas linderas de las provincias limítrofes (Santiago del Estero, Chaco, Formosa y Corrientes). Por su volumen de negocios es la segunda cooperativa agropecuaria de primer grado en el país. Si bien su actividad principal es la comercialización de granos y los servicios vinculados, se caracteriza por una importante diversificación, que incluye desmote de algodón, frigorífico de aves, estación de servicio, supermercados, laboratorios y otros. Puede caracterizarse a la cooperativa como fuertemente orientada al desarrollo y al sostenimiento de una red de servicios diversificados y próximos a la localización de cada asociado, procurando garantizar condiciones de calidad y transparencia en la provisión de dichos servicios. A 90 años de su constitución, la cooperativa es el principal referente en términos de desarrollo local en toda su área de influencia, lo que no sólo se sustenta en una red de servicios diversificados y de una amplia cobertura geográfica, sino también en una consolidada estructura de participación, con asambleas y comisiones regionales. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 117 �El sistema de participación se asienta en asambleas distritales, largamente consolidadas, acompañadas por comisiones regionales, de carácter permanente, que garantizan el control de los productores de cada región sobre los servicios recibidos. Estas comisiones regionales, por otro lado, son escuela de dirigencia para los asociados, que luego estarán en mejores condiciones de asumir responsabilidades en el Consejo de Administración y en la Sindicatura. Todas las asambleas requieren previamente la realización de reuniones pre-asamblearias, siempre lideradas por los productores que integran el Consejo de Administración (esta función no se delega en el cuerpo profesional, aunque éste acompaña en su carácter de asesor). El sistema se completa con la organización de la juventud: esta cooperativa es pionera en estas acciones, ya que su sección de juventudes viene funcionando prácticamente sin discontinuidades desde hace más de 70 años. Finalmente, cuentan con un sistema permanente de educación y capacitación cooperativa, financiado por el Fondo de Educación Cooperativa. Este sistema es particularmente relevante en el proceso de ampliación de su base de asociados, vinculada a la expansión de la frontera agrícola en el norte del país. Los nuevos productores deben explicitar su vocación por asociarse, exigiéndoseles demostrar su decisión de entregar su producción a la cooperativa, así como la realización de un curso sobre cooperativismo. Otro caso de interés es el de Agricultores Federados Argentinos Coop. Ltda., la mayor cooperativa agropecuaria de primer grado. Con más de 13.000 asociados activos, y un volumen de operaciones de aproximadamente cuatro millones de toneladas anuales, es la segunda exportadora de granos cooperativa, luego de la Asociación de Cooperativas Argentinas. Cuenta con una gran cobertura territorial en la región pampeana, y en otras provincias como Corrientes, Entre Ríos, Chaco, Salta y Tucumán. En todo dicho territorio tiene organizados 26 Centros Primarios Cooperativos (CPC). Cada uno de ellos tiene una comisión asesora, elegida por la Asamblea de distrito, que tiene la responsabilidad de controlar y representar los intereses de los productores de dicho centro primario. Lo más innovador respecto al resto de las experiencias es que la contabilidad está descentralizada por CPC. Ello implica que los asociados de cada CPC saben qué activo y qué pasivo están asignados a su centro y cuál es el resultado económico de éste (y, por lo tanto, conocen la sustentabilidad económica, y su derecho a la apropiación de excedentes). Existe un sofisticado sistema de cuentas reguladoras que permiten que los eventuales quebrantos de un centro primario deban ser compensados, en ejercicios futuros, por su superávit. En suma, el esquema procura que sus asociados no pierdan el control sobre los recursos asentados en su territorio inmediato (lo que lograrían habitualmente con una cooperativa por localidad) pero, al mismo tiempo, procura ganar los beneficios de la escala (en particular, reducción de los costos administrativos, optimización de la logística, reducción de los riesgos climáticos de la localidad –que se diluyen en el conjunto del territorio bajo su influencia–, aumento de la capacidad de negociación en la venta de productos y compra de insumos, etc.). Se aprecia, así, que las dos principales cooperativas agropecuarias de primer grado cuentan con sofisticados sistemas de participación, que pueden ser la base de políticas de capacitación y asistencia técnica para la organización de esquemas similares en todas aquellas cooperativas que lo requieran debido a su escala y dispersión territorial. 118 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �c. Organización del trabajo: profesionalización y alteridad burocrática La tendencia general, muy especialmente en las cooperativas consolidadas, es la profesionalización de su fuerza de trabajo, con fuertes cuadros gerenciales que tienden a asumir responsabilidades de planificación estratégica, y con mayor distancia entre los requerimientos técnicos de la administración de la cooperativa y la calificación de los asociados, naturalmente orientada a su actividad específica (producción primaria). Esta profesionalización es la que ha permitido a las cooperativas enfrentar exitosamente los desafíos de mercados crecientemente globalizados. Sin embargo, ha tenido consecuencias en términos de lo que más arriba ya se ha definido por alteridad burocrática. La relación entre el asociado y su empresa tiende a ser de carácter clientelar, y el cuerpo de trabajo profesional tiende a priorizar sus intereses corporativos por sobre los objetivos específicos del productor asociado. Por supuesto, la tendencia no es unívoca. Muy frecuentemente la situación es inversa: se encuentra un cuerpo profesionalizado altamente comprometido con los objetivos estratégicos de la entidad, y grupos de productores con una visión cortoplacista y especulativa respecto a la cooperativa. Cualquiera sea el caso, las cooperativas que mejor resuelven la tensión existente entre un cuerpo profesionalizado y el control de los asociados usuarios son aquellas que incorporan los siguientes elementos: • Mecanismos de control de parte de los asociados respecto al cumplimiento de metas sociales, físicas, financieras y de calidad y de costos de los servicios recibidos. • Sistemas de participación adecuados (ver sistemas de participación). • Un conjunto consistente de incentivos económicos y sociales, incluyendo formación cooperativista de los trabajadores empleados, que procuren la convergencia de los intereses de trabajadores y asociados. Por otro lado, en especial en las cooperativas que han surgido en los últimos años, pero también entre las consolidadas, se verifica un particular interés por parte de los asociados en apropiarse de los beneficios de los puestos de trabajo generados por la actividad de la cooperativa (administrativa, comercial, agroindustrial, etc.), en el sentido de que la retribución a dicho trabajo forme parte de los ingresos del productor o su familia. Ello es fuente de conflictos que, en general, se originan en que esta situación no es explicitada y resuelta con criterios acordados por el conjunto de los asociados. Se verifica también en estos casos confusiones conceptuales en la diferenciación entre lo que es una cooperativa de trabajo y una cooperativa agropecuaria, no solamente entre los productores asociados, sino también entre los organismos de promoción y registro de cooperativas. d. Sistemas de capitalización: debate e innovaciones El sistema de capitalización tradicional se caracteriza por un capital inicial relativamente pequeño, capitalización sistemática de todos los excedentes y reembolso de todo el capital al momento del retiro. Si bien dicho sistema fue eficaz cuando de lo que se trataba era de construir entidades con facilidad para incorporar asociados y ganar escala en los mercados de commodities, con bajos Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 119 �requerimientos iniciales de inversión y en un contexto de bajas tasas de interés, sus problemas se hicieron notar tempranamente; por ejemplo: • Asimetrías en el esfuerzo de capitalización; en particular los asociados más antiguos tienen integrado un capital proporcionalmente superior al resto. • Falta de incentivos a la capitalización, dado que no da derechos políticos ni derechos económicos sobre los excedentes. • Falta de previsibilidad de la cooperativa respecto al capital con que cuenta, ya que, al momento de retirarse, el asociado tiene derecho al reembolso inmediato de su capital. • Falta de previsibilidad frente a una entidad financiera, para la cual la cooperativa resulta ser una empresa de capital variable que no tiene un régimen previsible para el retiro de éste, y donde los propios socios tienen una baja predisposición a invertir. El cambio en las condiciones del negocio agroalimentario, en particular la necesidad de incrementar el ritmo de capitalización para dar cuenta de las nuevas exigencias competitivas, llevó a un intenso debate que, en el caso de Argentina, fue acompañado por CONINAGRO39, institución que desarrolló una tarea de investigación, divulgación, organización de talleres y seminarios sobre la materia, a fines de la década de los 90. En éstos se analizaron experiencias de otros países, particularmente, Estados Unidos y Canadá. Algunas de las experiencias que en su momento más se discutieron, e incluso sirvieron para una propuesta de ley (ver punto II.2), y que luego fueron tomadas en alguna medida por las cooperativas locales, fueron las siguientes: • Programas de capitalización por objetivos. El “Equity Target Program” de Land O´Lake40, es un buen ejemplo. La cooperativa define un capital objetivo por unidad de volumen a procesar, al cual se llega a partir de un porcentaje fijo de capitalización de excedentes (80%, en este caso), hasta llegar al objetivo. Una vez que se logra, se retira todo el excedente en efectivo. Esto se complementa con un programa pautado de reembolsos para los cooperativistas que disminuyen su entrega o se retiran. • Fondos rotativos. En 1997 Alberta Pool41 definió que, a partir de dicho año, el 20% de los excedentes se distribuiría en efectivo, y el resto pasaría a integrar fondos rotativos a 10 y a 20 años. Es el ejemplo en que luego se inspirará ACA para la constitución del Fondo Rotativo de Consolidación, caso que se analizará en detalle. • Derechos de entrega transferibles. La emisión de delivery shares o cuotas sociales con derechos de entrega transferibles, característica de las cooperativas de nueva generación en EE.UU., es una modalidad utilizada en los casos en que el objetivo principal es apropiarse del valor generado por los eslabones industrial y comercial. Cada cuota social genera un derecho de entrega fijo (unidades de producción por dólar integrado), nadie puede entregar sin integrar, y el productor puede vender a precio de mercado este derecho. 39 CONINAGRO: Confederación Intercooperativa Agropecuaria, organismo de tercer grado. También COOPERAR (Confederación de Cooperativas de la República Argentina) tuvo un importante protagonismo en el tema para el caso de las cooperativas no agropecuarias, entre las cuales el debate fue igualmente intenso. 40 Se trata de una de las mayores empresas lácteas cooperativas de EE.UU. Es una de las principales marcas de productos lácteos consumidos en ese mercado, en particular en el rubro mantecas, desde hace más de 90 años. 41 Cooperativa cerealera de la provincia homónima de Canadá. 120 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �• Capital accionario. En muchas cooperativas europeas y norteamericanas se establecen dos tipos de capital: a) “cooperativo” que otorga derechos a los servicios de la cooperativa y derechos políticos, y b) “accionario” que otorga derecho a una renta. El caso más conocido y estudiado fue el de Saskatchewan Weat Pool, en la provincia canadiense del mismo nombre. En este caso, el grueso del capital fue transformado en accionario y se permitió su cotización en la bolsa. • Sociedades instrumentales. Esto es, la creación de sociedades de capital controladas por cooperativas, donde se abre el capital para permitir la participación de terceros. En el caso extremo, la totalidad de los activos de la cooperativa son transferidos a la S.A., manteniendo la cooperativa el control. Este tipo de casos son los que inspirarán la creación de MILKAUT S.A. por parte de la Asociación Unión Tamberos Ltda. En la actualidad, los sistemas de capitalización de las cooperativas argentinas aún son predominantemente tradicionales, constituyendo una debilidad importante a la hora de mejorar la posibilidad de financiamiento con recursos propios, y de fortalecer los vínculos entre las cooperativas y sus asociados. Las cooperativas que más han avanzado en el tema son aquellas de mayor patrimonio, en particular de carácter agroindustrial, que en general han puesto esfuerzos en mejorar la previsibilidad del sistema de capitalización, estableciendo criterios de proporcionalidad y procurando el ajuste del capital cuando fue autorizada la actualización de balances por inflación. Sin embargo, también han existido innovaciones más radicales, que son antecedentes importantes para las organizaciones que procuren iniciar procesos similares. En particular, la creación del Fondo Rotativo de Consolidación de ACA y la creación de Milkaut S.A. por parte de la Asociación Unión Tamberos. La Asociación de Cooperativas Argentinas (ACA) es una federación integrada por 148 cooperativas agropecuarias, con un movimiento de aproximadamente 10 millones de toneladas. Constituye la principal instancia de integración en el ámbito rural argentino. Su actividad principal es la comercialización de granos, incluyendo su exportación –mercado donde es el mayor actor de origen nacional– desde sus instalaciones portuarias en San Lorenzo, Quequén y Vilelas. Tiene una muy significativa participación en el mercado de insumos agropecuarios, incluyendo agroquímicos, fertilizantes, semillas, productos veterinarios y de nutrición animal, muchos de ellos de producción propia. Sus actividades se amplían a otros rubros como comercialización y exportación de carnes, algodón, miel (principal exportador nacional), jugos, lanas, producción de biodiesel, etc. Constituye un grupo cooperativo, con empresas controladas como FRIDEVI S.A., o vinculadas como La Segunda (una de los principales aseguradoras nacionales), ACA Salud (servicios de salud), etc. En suma, constituye una red de servicios diversificados dirigidos a las cooperativas agropecuarias y sus productores asociados –distribuidos e integrados a lo largo de nueve provincias, fundamentalmente en la región pampeana– orientada a garantizar las condiciones de transparencia en los principales mercados de productos e insumos. En su carácter de gran exportador de granos, ACA opera habitualmente con entidades financieras internacionales. En estos ámbitos las cuotas sociales cooperativas son interpreta- Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 121 �das como pasivos: se trata de montos que pueden ser exigidos por los asociados en cualquier momento. A esto se suma que ACA cuenta con un gran capital y una relativamente pequeña cantidad de asociados, alguno de ellos de gran tamaño y que, por lo tanto, son titulares de un porcentaje importante de su capital (como el mencionado caso de la UAA). Si un grupo de estos asociados decide retirarse, ocasionaría un grave perjuicio patrimonial a la entidad. Si a todo ello se suma finalmente la crisis financiera del 2001/2, cuando ACA queda atrapada entre el endeudamiento externo en dólares, la devaluación y la pesificación de sus créditos, se encuentran sobradas justificaciones para que los dirigentes de ACA se plantearan la búsqueda de mecanismos para fortalecer la situación patrimonial, procurando, básicamente, reducir la exigibilidad del capital aportado por sus asociados, esto es, el reembolso. Para ello, mediante una reforma estatutaria aprobada en 2005, ACA creó el Fondo Rotativo de Consolidación (FRC) constituido por “Certificados de Aportes”. Los Certificados de Aportes “que hayan cumplido quince años de vigencia, tendrán derecho al reembolso del 6,66% (1/15) del valor de los mismos en cada uno de los años siguientes, hasta completar el reintegro total. Este derecho a reintegro estará condicionado al flujo de nuevos aportes, de manera que la suma acumulada en el FRC durante los primeros quince años se mantenga estable. Si el flujo de nuevos aportes fuese menor a lo requerido por todos los Certificados de Aportes en condiciones de percibir reembolsos, los recursos disponibles se aplicarán por orden de mayor antigüedad y, en caso de igual antigüedad, a prorrata. Dadas las características del FRC será considerado para su tratamiento contable dentro del rubro del patrimonio neto de la Asociación”42. A partir de esta reforma estatutaria, ACA reemplazó la mayoría de los títulos representativos de las cuotas sociales de los asociados por los aportes de consolidación. Estos aportes sólo podrían ser reembolsados a las asociadas luego de quince años, en cuotas anuales de 1/15, siempre y cuando se verifique un flujo de fondos que compense dichos retiros. Estos “aportes de consolidación” reciben una tasa de interés no inferior a la que reciben la cuotas sociales, y deben aportarse procurando su proporcionalidad con las operaciones realizadas por cada cooperativa de primer grado asociada. Con esta herramienta ACA puede establecer un “capital mínimo” como un mecanismo previsible y gradual de retiro de los aportes: una cooperativa que pierda su condición de asociada tardaría 30 años en recuperar el último peso integrado como aporte de consolidación. Este tipo de fondos rotativos, sumado a un criterio de aportaciones y reintegros que procuren la proporcionalidad entre el capital integrado y el uso de los servicios, son una herramienta útil para garantizar un sistema altamente previsible y gradualmente convergente con el objetivo de capitalización definido. 42 Art. 15, inc. b) del Estatuto Social. 122 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �MILKAUT S.A. La Asociación Unión Tamberos Coop. Ltda. es una láctea constituida en 1925, con sede en la localidad de Frank, provincia de Santa Fe. Es la principal cooperativa láctea después de SANCOR, con una recolección diaria del orden de los 1,5 millones de litros. En el año 1995 la cooperativa decide constituir una sociedad anónima (S.A.), a la que transfiere la mayor parte de los activos industriales y comerciales. El principal patrimonio de la cooperativa pasó a ser el paquete accionario de la S.A., cuya razón social es MILKAUT S.A. (MILKAUT era la principal marca de la cooperativa). El objetivo principal de la modificación era facilitar la incorporación de capital de riesgo, evitando las debilidades propias del sistema de capitalización tradicional que se enumeraron más arriba. Otros objetivos de la decisión eran los siguientes: • Mejorar el vínculo con el sistema bancario, sobre todo con la banca internacional, para la cual las cuotas sociales de las cooperativas suelen ser consideradas un pasivo. De hecho, la constitución de la S.A. fue seguida de cerca por el Banco Mundial, que finalmente le otorga un préstamo a baja tasa de interés y a diez años de plazo a la cooperativa. • Facilitar la participación de los productores en los beneficios de la actividad industrial y comercial, en su carácter de capitalistas de la S.A. Es lo que hemos llamado finalidad de apropiación de los beneficios. Desde sus inicios los asociados pudieron pedir el reembolso de sus cuotas sociales en acciones. De esta manera, el asociado no sólo podía acceder en forma directa a la renta, sino también, si lo deseaba, lograr el reembolso del capital (vendiendo sus acciones de la S.A.) sin generar conflictos financieros en la cooperativa. • Especializar a la S.A. en las actividades de industrialización y comercialización, y a la cooperativa en la provisión de insumos y asistencia técnica al productor. De esta manera, la S.A. como unidad de negocios autónoma mejoraría la gestión. • Incorporar personas especializadas al Directorio de la S.A., sin necesidad que sean productores. Por el contrario, el Consejo de Administración sólo puede estar integrados por productores asociados, que no necesariamente reúnen la calificación necesaria para la administración de una empresa industrial de esta envergadura. La principal debilidad de este tipo de alternativa es el riesgo de pérdida del control de la cooperativa sobre la S.A., en especial al momento de expandir el capital de ésta. Frente a ello se diseñó un complejo dispositivo legal, que consistía básicamente en la creación de otra S.A. (Radero S.A.), cuya propiedad era en un 100% de la cooperativa, que a su vez era titular de acciones preferenciales de MILKAUT S.A. (cinco votos cada una), suficientes para controlar la empresa. Radero S.A., por los compromisos asumidos mediante fideicomiso, no podía aprobar ninguna decisión de MILKAUT S.A. que implicara la pérdida de su mayoría de votos. Otro tema polémico era la resolución del conflicto de intereses entre el objetivo de maximizar los beneficios de MILKAUT S.A., y el de maximizar la retribución de AUT Coop. Ltda. al tambero asociado. Esto se saldaba en el marco de un contrato que estipulaba el mecanismo para la fijación de precios, cuyo cumplimiento sería controlado por los representantes de la cooperativa en el Directorio de MILKAUT S.A. Si bien el caso de MILKAUT no es el único de creación de S.A. controladas por cooperativas, sí lo es en términos de que la cooperativa transfiere la mayor parte de sus activos a la Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 123 �nueva sociedad. Ello implicó una transformación sustancial del modelo cooperativo, de cara a los desafíos que implica la necesidad de incorporar capital frente a las exigencias de mercados globalizados, que requieren ingentes esfuerzos financieros a los efectos de incorporar escala y tecnología. e. Modalidades de articulación con la cadena de valor: los límites de la integración vertical y la centralización de las federaciones Como respuesta a las fallas de mercado, la mayor parte de las cooperativas agropecuarias consolidadas desarrollaron estrategias de integración vertical de las actividades de comercialización e industrialización de insumos y productos. Dichas estrategias fueron posibles en un marco de baja necesidad de capital inicial, abundante crédito a tasas negativas y bajo nivel de competencia en cada mercado local. Sin embargo, de acuerdo a lo que surge de la información trabajada a partir de los censos económicos presentada en III.3, no se registra un incremento relevante en la industrialización de productos primarios por parte de las cooperativas agropecuarias. Tampoco la incorporación de servicios de logística comercial relevantes en nuevos mercados. Las razones de ello son: el incremento de la inversión inicial necesaria, la menor disponibilidad de crédito en condiciones convenientes de tasa y plazo, el incremento en los niveles de competencia en el marco de la globalización de los procesos de trabajo asociados a los mercados agroalimentarios, el incremento en las barreras de entrada debido a la madurez de inversiones de grandes empresas nacionales y multinacionales en cada una de las ramas. Las dificultades propias de los productores familiares hacen más remota la posibilidad de encarar procesos de integración vertical. Frente a ello parece conveniente, como estrategia alternativa frente a las empresas con posición dominante en la cadena de valor, la organización de cooperativas orientadas a reducir asimetrías a partir de la negociación colectiva, y de la mejora y homogeneización de calidad de los productos de sus asociados. En dicha línea de trabajo se inscriben las nuevas cooperativas lácteas, que no integran actividad industrial, sino que se limitan a negociar colectivamente su leche frente a la industria, como se mencionó en III.3. • Cooperativas de negociación Como antecedente internacional de esta estrategia puede mencionarse a las bargaining cooperatives, en los EE.UU. Estas son organizaciones cuyo único objetivo es negociar las condiciones de precio y calidad con la industria procesadora. Tienen contratos de varios años con los productores por los cuales éstos se obligan a respetar lo que la cooperativa negocie con la industria procesadora, y contratos también con esta industria por los cuales ésta se obliga a comprar a los asociados de la cooperativa solamente bajo las condiciones pactadas. Su presupuesto es reducido, habitualmente financiado por una comisión sobre la producción negociada. La decana de estas organizaciones es la California Canning Peach Association (CCPA), una cooperativa fundada en 1922 que representa aproximadamente el 75% de la producción de durazno en California. Existen experiencias similares en la mayoría de las cadenas agroalimentarias de fuerte contenido industrial, incluyendo la láctea, donde canalizan aproximadamente el 25% de la recolección de leche. La limitación de estas organizaciones son las prácticas desleales de la industria procesadora que busca dividir el frente de negociación. Frente a ello existe un marco normativo, fede- 124 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �ral y estadual, que busca minimizar los comportamientos abusivos. Por ejemplo, la Agricultural Fair Practices Act (AFPA) prohibe negociar mejores condiciones con los productores no representados por la cooperativa de negociación. Diversas legislaciones estaduales establecen la obligación de la industria de negociar con las cooperativas (California, Maine, Michigan, Minnesota, Ohio y Washington), y establecen servicios de arbitraje obligatorio (Maine, Michigan), el descuento de una comisión a todos los productores sobre el valor de la producción comercializada que envían al grupo de productores que negocia (California, Idaho, Maine y New Jersey) (CONINAGRO, 1998). • Centralización en la integración intercooperativa Volviendo a la situación en la Argentina, si se analizan las modalidades de integración intercooperativa, también surgen importantes novedades. Tradicionalmente, había dos modelos básicos de integración: la constitución de una federación de cooperativas, y la fusión en una cooperativa de primer grado de mayor tamaño. El primer modelo es el de la Federación de Cooperativas Vitivinícolas Argentinas (FECOVITA), que fracciona y comercializa el vino producido por sus cooperativas vitivinícolas asociadas; el de la Unión de Cooperativas Algodoneras (UCAL), que industrializaba y/o exportaba el algodón desmotado por sus cooperativas asociadas, etc. El caso contrario es, por ejemplo, el de AFA, que absorbe a todas las cooperativas que buscan integrarse (organizando un centro primario cooperativo por cada cooperativa preexistente, como ya fue explicado). Sin embargo, a mediados de la década del 90 comienza a estudiarse un modelo intermedio: el de las cooperativas mixtas en EE.UU. Se trata de grandes federaciones de cooperativas que comenzaron a asociar directamente a los productores. Presentan una estructura mixta: en algunos distritos los productores son asociados de alguna cooperativa de base, a su vez asociada a la federación; en otros, los productores se asocian directamente a la cooperativa, y son representados en la Asamblea de la Federación por delegados elegidos para ello en su asamblea distrital. De esta manera, para algunos productores la federación es una cooperativa de segundo grado, para otros una cooperativa de primer grado. Inspirados en este tipo de experiencias, la estrategia comienza a desarrollarse en la Argentina; es el caso de la Asociación de Cooperativas Argentinas (ACA). En el marco de la crisis que sufrieron las cooperativas granarias durante los años 90, parte de ellas desapareció, y sus instalaciones fueron absorbidas por ACA. La federación continuó operando los servicios, con lo cual el acopio de la cooperativa liquidada continuó formando parte del sistema cooperativo. Esta fue la base de los Centros de Desarrollo Cooperativo (CDC), instalaciones con servicios a productores primarios, directamente administradas por ACA. Los productores atendidos a través de este mecanismo aún no son asociados, los servicios son registrados por ACA como operaciones con terceros no asociados. Sin embargo, ACA ya cuenta con el dispositivo legal para asociarlos: en 2005 reforma su estatuto (reforma aprobada por el INAES como autoridad de aplicación de la ley de cooperativas) habilitando la asociación de productores en forma directa y la organización de una asamblea para que éstos puedan elegir a sus delegados. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 125 �Más dramática ha sido la transformación de SANCOR, que fundada como federación en 1939, en el año 2005 se transforma en cooperativa de primer grado, asociando directamente a los productores tamberos. Su situación actual es bastante sui generis, dado que si bien es una cooperativa de primer grado, las cooperativas de base continúan siendo asociadas. Son titulares de la mayor parte de las cuotas sociales pero cuentan con un solo voto, igual que cada uno de los asociados tamberos. Las cooperativas asociadas se han especializado en las tareas de provisión de servicios y asistencia técnica al productor, delegando las actividades de comercialización, incluyendo la liquidación de la leche al productor, en SANCOR. Esta centralización de las federaciones, parcial en caso de ACA, total en el caso de SANCOR, se inscribe en una tendencia general que se verifica en la mayor parte de los sistemas de integración intercooperativos. Por ejemplo, en el caso de FECOVITA, sin bien mantiene la estructura tradicional de cooperativa de segundo grado, el grado de autonomía de las cooperativas de primer grado se ha reducido sustancialmente. Las cooperativas están subordinadas a las estrategias acordadas desde la federación, que define el volumen que podrá comercializar cada cooperativa en función del capital aportado, el precio al que se liquidará la uva del asociado, el financiamiento que se le adelantará en función de la disponibilidad de todo el sistema, etc. Las cooperativas de primer grado han desactivado o disminuido a una mínima expresión la actividad de fraccionamiento o las marcas propias, mientras que la federación ha comenzado a producir vino (actividad que, inicialmente, era privativa de la cooperativa de base); tanto vinos de alta gama, como toda la producción de vino en la provincia de San Juan, a partir de la compra de la bodega Resero. En síntesis, entre las estructuras de integración intercooperativa se evidencia un proceso de centralización que se caracteriza por los siguientes rasgos: • Transformación de cooperativas de segundo grado en cooperativas de primer grado. • Servicios a productores primarios brindados directamente por las organizaciones de segundo grado. • Pérdida de autonomía de las cooperativas de primer grado respecto a las estrategias definidas por la organización de grado superior. • Integración en la cooperativa de segundo grado de actividades que tradicionalmente pertenecían a las cooperativas de primer grado. • Grupos cooperativos Las estrategias de integración de las cooperativas no se limitan a la constitución de federaciones con instituciones similares. También existen alianzas estratégicas entre organizaciones cooperativas con similar base de asociados, por ejemplo, entre cooperativas agropecuarias y cooperativas de seguros o de salud; así como alianzas estratégicas con empresas de capital e incluso empresas de capital controladas por cooperativas como, por ejemplo, el caso de SODECAR, una sociedad anónima controlada por UNCOGA (federación de cooperativas ganaderas) y SANCOR. Ello ha significado, en algunos casos, la consolidación de verdaderos grupos cooperativos, liderados por la organización cooperativa agropecuaria. Los principales son SANCOR y ACA. 126 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �f. Desarrollo territorial: pérdida y reconstrucción de capital social El papel de las cooperativas en el desarrollo territorial y el impacto de los cambios macroeconómicos de las últimas décadas sobre las mismas han sido abordados en varios trabajos recientes. Así, Lattuada y Renold (2006, pág.4), sostienen: Entre los actores sociales que pueden tener un rol destacado como agentes de desarrollo territorial merecen destacarse las organizaciones cooperativas, que por más de un siglo han constituido un factor de enraizamiento de la economía en el territorio, un factor de desarrollo agrario y un referente social, económico y aún ideológico en las comunidades rurales donde se encuentran asentadas. Respecto al impacto que el comentado proceso de fusiones y absorciones ha tenido en el caso de las cooperativas de la región pampeana, Carricart y Albaladejo (2005, pág.61) opinan: Estas instituciones de carácter inminentemente local se insertaron en la vida cotidiana de la mayoría de los pequeños y medianos pueblos del interior de la región pampeana acompañando una organización social de tipo comunitaria con fuertes lazos de solidaridad y compromiso con la vida social y económica local. Su presencia dinámica y comprometida con un territorio en construcción les significó un reconocimiento social y un prestigio institucional. Puede sostenerse que, entre las décadas de 1950 a 1960, logran su esplendor en el paisaje rural pampeano (más de 600 cooperativas instaladas en los pueblos) siendo una parte muy activa del territorio con normas y convenciones locales socialmente aceptadas y establecidas. ….Sin embargo, el proceso de fusiones y absorciones que se produjo en la región pampeana durante la década de 1990 fue tan significativo que condujo en muchos casos al abandono total de la organización local de las ancianas cooperativas…… El cambio en el tamaño ha conducido a profundas transformaciones en su organización, entre ellas a la creación de sucursales, que no son otra cosa que la ex cooperativa absorbida. Con estas incorporaciones se generaron lo que los actores más antiguos de las cooperativas sienten como profundas heridas en su relación con el territorio adonde pertenecen esas organizaciones. Una sucursal tiene casi los mismos servicios que la casa central, pero deben pasar años para que se reconstruyan las relaciones sociales de los miembros de la zona de influencia de la sucursal de la nueva cooperativa. En la misma línea argumental, pero señalando el proceso de “recentraje” de los servicios de las cooperativas Barbero, Gorenstein y Gutiérrez (2000, pág.14) afirman que: La operatoria del sistema cooperativo se ha especializado en las funciones de acopio y comercialización. Con ello se diluye el rol diferencial que detentaban para los pequeños y medianos productores, tendiendo a igualar a las cooperativas con formas de intermediación alternativas (acopiadores privados, corredores, grandes firmas exportadoras), pero además, junto con la fuerte reducción de sus planteles laborales, se produjo la dilución de otras funciones sociales, dado que han dejado de nuclear actividades complementarias para las coberturas de las necesidades básicas de las poblaciones del entorno. Estos comentarios centrados en la experiencia cooperativa de la región pampeana (fuertemente predominante dentro de las estructuras cooperativas) podrían extenderse a gran parte de la experiencia en el resto de las economías regionales. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 127 �El incremento en la escala, la dispersión territorial, el “recentraje”, la profesionalización de la gestión, la prevalencia del cálculo económico por sobre los criterios mutualistas, la pérdida de elementos simbólicos como instalaciones o razones sociales vinculadas a la historia local, la pérdida de la centralidad de la cooperativa como lugar de encuentro social por el resultado del desarrollo de otras instituciones, redes sociales y medios de comunicación, la creciente urbanización de la población, incluyendo sus pautas de consumo y estilo de vida, son todos elementos que han deteriorado el capital social con que contaba la cooperativa para influir sobre la dinámica del desarrollo de su territorio. Sin embargo, la capacidad demostrada por cooperativas consolidadas para superar las crisis y articular en forma eficaz a pequeños y medianos productores con el mercado, a partir de la construcción de organizaciones democráticamente controladas, más el cambio en el contexto de visiones y políticas prevalecientes, favorecen la reconstrucción de dicho capital social, a partir del desarrollo de relaciones interinstitucionales sobre los nuevos ejes centrales del desarrollo territorial. No se trata de volver a un modelo cooperativo superado, en todo caso un “paraíso perdido” donde las transformaciones de la cooperativa fueron solo una parte del conjunto de transformaciones de la sociedad en donde ésta se inscribía, sino de asumir un proceso de deconstrucción de las estructuras cooperativas que exige pensar nuevas prácticas y ejes en la relación de éstas con su territorio, como los siguientes: • Medio ambiente. Las cooperativas como empresas de comercialización, industrialización y provisión de servicios rurales y, paralelamente, organizaciones representativas de los productores agropecuarios, deben y pueden jugar un papel central en la construcción de prácticas ambientalmente sustentables en el territorio urbano y rural. • Valor agregado en el territorio. Todas las propuestas que procuran un desarrollo económico territorialmente equilibrado, y capaz de generar trabajo, remiten a la necesidad de agregar valor a la producción primaria en el territorio. Las cooperativas pueden jugar, y de hecho en importantes regiones lo juegan, un papel central en dicho proceso. Profundizarlo requiere no sólo políticas públicas apropiadas, sino también modificar la institucionalidad cooperativa a los efectos de adaptarla a las necesidades de incorporación de capital (sistemas de capitalización, alianzas estratégicas con empresas de capital), y/o incorporar a los trabajadores como socios de los procesos de agregado de valor. Esto último, por ejemplo, a través de alianzas estratégicas con cooperativas de trabajo agroindustrial o con la creación de cooperativas agropecuarias de producción asociada. • Diversidad productiva. Diversificar la producción primaria implica multiplicar las oportunidades de trabajo (rural y urbano) y fortalecer los circuitos autónomos de producción y comercialización en el territorio. La cooperativa como agente de diversificación productiva puede jugar un rol central, no sólo a partir de garantizar los canales de comercialización, sino también de vehiculizar la transferencia de tecnología a los productores asociados, por ejemplo, a través de grupos articulados con los sistemas públicos de producción y transferencia de tecnología (universidades, INTA, INTI). La hipótesis de trabajo es entonces que las cooperativas podrán reconstruir o ampliar su capital social para participar en la organización de su territorio, en la medida en que cuenten con un fuerte sistema de relaciones interinstitucionales vinculadas al medio ambiente, valor agregado en el territorio y diversidad productiva. 128 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �A la inversa, una cooperativa centrada en la comercialización del producto principal de sus asociados, que no desarrolle ninguna política de articulación interinstitucional vinculada al medio ambiente, al valor agregado en el territorio y/o a la diversidad productiva, tendrá un capital social irrelevante a la hora de discutir la organización del territorio. Ello no implica que sea una cooperativa ineficiente, o que no cumpla cabalmente con los objetivos para los que fue creada. El tema es que los asociados deberán procurarse otros marcos institucionales para participar/disputar el diseño de la configuración de su territorio, o permanecer marginados o subordinados a las estrategias que se impongan desde otro ámbito. III.5.2. Análisis de modelos tradicionales y emergentes Se ha caracterizado un conjunto de tendencias predominantes entre las cooperativas agropecuarias, como la concentración administrativa y dispersión territorial, con el consecuente proceso de sofisticación de los sistemas de participación; “recentraje” de sus actividades; profesionalización de su gestión; prevalencia del cálculo económico y de relaciones contractuales de largo plazo en el vínculo con los asociados; innovaciones en los sistemas de capitalización orientados a mejorar la previsibilidad en el tratamiento del capital; centralización de los sistemas de integración intercooperativa; pérdida de capital social para participar en la organización territorial, o al menos un proceso de deconstrucción de las estructuras cooperativas que convocan a pensar en nuevas prácticas y ejes en la relación de la cooperativa con su territorio. Sin embargo, la búsqueda de tendencias predominantes tiene como riesgo perder capacidad para visualizar la diversidad de prácticas concretas que proponen las distintas experiencias. En la práctica, lo que se observa, más que una tendencia única, es la multiplicación de estrategias atendiendo a la diversidad de situaciones y problemáticas que plantea cada territorio. Y aquí importan tanto las prácticas y experiencias más habituales, como así también aquellas que si bien son marginales en términos cuantitativos, iluminan sobre nuevas trayectorias institucionales posibles. Para dar cuenta de ello, en esta sección del trabajo se propondrá un agrupamiento ad hoc de las cooperativas, distinguiendo categorías –no excluyentes– basadas en algunos rasgos sobresalientes de los distintos tipos que se observan, con el propósito de reflexionar sobre posibles estrategias en orden a su desarrollo y consolidación. a. Cooperativas tradicionales Son cooperativas cuya finalidad económica interna principal es la solución de fallas de mercado. De carácter abierto, en tanto son bajas las exigencias para la asociación y permanencia en la cooperativa, están fuertemente orientadas a la búsqueda de escala a partir de este carácter abierto y de estrategias de fusiones, absorciones o integraciones de carácter federativo. Están mayoritariamente vinculadas a la comercialización de commodities. Este es el grupo principal y predominante en toda la geografía nacional. Dentro de esta tipología identificamos cuatro situaciones distintas, en lo que hace a sus potencialidades respecto a la agricultura familiar, y al posible desarrollo de políticas públicas orientadas a su fortalecimiento como instituciones: megacooperativas, cooperativas tradicionales consolidadas, cooperativas tradicionales en crisis, y cooperativas tradicionales emergentes por nuevos productos o nuevos mercados. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 129 �• Megacooperativas Se trata de un conjunto de grandes cooperativas y grupos cooperativos, que lideran el sector en términos de participación en el mercado: SANCOR, AGRICULTORES FEDERADOS ARGENTINOS, ASOCIACIÓN UNIÓN TAMBEROS, LA RIOJANA, ACA, FECOVITA, UNIÓN AGRíCOLA DE AVELLANEDA. Se incluyen cooperativas de primero y de segundo grado ya que la línea de separación entre ambas estructuras paulatinamente se va diluyendo, en el marco del ya comentado proceso de centralización de las estructuras federativas, que incluye desde la transformación de federaciones en cooperativas de primer grado, hasta el creciente control de la federación sobre la cadena de valor en la que participan las cooperativas asociadas, reduciéndose el grado de autonomía de éstas hasta ser su situación asimilable a la de una sucursal con un mero control de gestión de parte de los asociados locales. En todos los casos se trata de cooperativas que han priorizado las estrategias de incremento de la escala para el mejor cumplimiento de su finalidad interna principal de solución de las fallas de mercado. Ello ha exigido intensos procesos de reingeniería institucional procurando (con mayor o menor éxito) mejorar la competitividad empresarial en términos de reducción de costos y de optimización de la articulación entre los distintos eslabones técnicos de la cadena de valor y, por otro lado, generar los mecanismos de participación adecuados a su extensión territorial. Algunos ejemplos de estos procesos son los siguientes: • Reorganización de las gerencias de los centros primarios cooperativos de AFA, procurando nuevos equilibrios entre la descentralización/centralización de la gestión. • Organización de un sistema integrado de financiamiento y liquidación de vinos en el caso de FECOVITA, a partir de la implementación de cupos y requerimientos de capitalización. • Promoción de la fusión de cooperativas de primer grado por parte de ACA, y reorganización de todo su sistema de capitalización a partir de la implementación del Fondo Rotativo de Consolidación. • Creación de Milkaut S.A. por parte de AUT, transfiriendo todos sus activos en la búsqueda de incorporar capital de riesgo y mejorar la gestión de la actividad industrial y comercial. • El intenso proceso de fusiones cooperativas que impulsó SANCOR, hasta concluir su actual diseño institucional de cooperativas de primer grado, aún inmerso en una intensa dinámica de cambio. Estos procesos, en sus distintas variantes, deben ser sistematizados a los efectos de profundizar aquellos elementos que se juzguen positivos, y de promocionar su replicación en otras organizaciones de menor tamaño. Respecto a la participación de los productores (socios directos o indirectos a través de las cooperativas asociadas) tienen todas las dificultades propias de las organizaciones de gran escala. Sin embargo, en algunas se observan sistemas sofisticados, que procuran facilitar el proceso de participación, al tiempo que garantizar los mecanismos de capacitación/educación cooperativa, como los casos de AFA y UAA ya comentados. 130 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �La principal fortaleza de estas cooperativas es su sistema de integración. Ya sea por integración vertical de las actividades de comercialización e industrialización, como por las alianzas estratégicas desarrolladas con otras cooperativas y empresas de capital, se ubican como las de mayor potencialidad para canalizar la producción hacia el mercado nacional e internacional de commodities y de productos diferenciados (en particular, en el caso de los lácteos y vinos), incluyendo la implementación de nuevos canales de comercialización para productos típicos de la pequeña producción, como es la experiencia de las exportaciones de miel de ACA. Asimismo su escala resulta adecuada para optimizar la logística de los servicios de provisión de insumos, e incluso para incorporar objetivos de investigación y desarrollo orientados a mejorar la inserción del pequeño productor en las distintas cadenas de valor. Sin embargo, sus posibilidades de expansión están fuertemente condicionadas por el nivel de competencia de los mercados en que participan (con fuerte presencia de empresas multinacionales) y por la disponibilidad de financiamiento para toda la cadena de valor, desde el productor primario hasta las actividades agroindustriales. Vinculado al tema financiamiento debe señalarse que los sistemas de capitalización en general presentan las limitaciones tradicionales, originando ello, en algunos casos, problemas de sobreendeudamiento y dificultades en el acceso a financiamiento. Sin embargo, también se verifican algunas innovaciones importantes en este aspecto, como las ya analizadas de ACA y la AUT. Este tipo de cooperativas es el que está en mejores condiciones para aprovechar las eventuales innovaciones del marco legal en términos de tratamiento del capital y de mecanismos de integración (ver Cap. II.1, Legislación). En todos los casos, su organización del trabajo se caracteriza por un fuerte grado de profesionalización, con cuadros técnicos de larga trayectoria en cada institución y con capacidad para participar en el diseño de los lineamientos estratégicos de la cooperativa. Asimismo, el vínculo asociado/cooperativa tiende a tener una racionalidad económica determinante, en particular respecto a los adelantos de cuenta corriente, así como una creciente subordinación técnica del productor, en particular en los casos de cadenas agroindustriales. Esto se materializa en contratos de entrega de mediano y largo plazo, cupos de entrega, exigencias de calidad, obligaciones de entrega, etc. La marcada profesionalización, la prevaleciente racionalidad económica del vínculo asociado/cooperativa, la dispersión territorial y, particularmente, la escala de estas organizaciones, hacen que su sistema de desarrollo territorial sea relativamente débil a medida que su espacio de influencia es mayor. Por ello, las acciones orientadas a la incorporación de productores en situación de exclusión deberían prever, en algunos casos, la articulación con organizaciones que aporten el relacionamiento institucional y el liderazgo local necesario. • Cooperativas tradicionales consolidadas Su finalidad interna principal es la provisión de servicios de comercialización, industrialización y provisión de insumos a sus asociados, garantizando las condiciones de transparencia y competitividad (finalidad solución falla de mercado). La actividad principal está asociada a commodities, incluyendo alguna primera industrialización (secaderos de yerba, embalaje de fruta, bodegas). Algunas de ellas tienen marcas comerciales de relevancia local. Parte importante de ellas está integradas a cooperativas de Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 131 �segundo grado, con lo que garantiza la comercialización de su producción, el acceso a servicios conexos (salud, seguros), e incluso alianzas estratégicas como por ejemplo para la producción de semilla para el resto del sistema cooperativo. Sus dimensiones son variables, pero en general no adolecen de serios problemas de escala, de lo que resulta un desempeño económico bueno o, al menos, equilibrado. Han podido desarrollar una razonable política de inversiones, a partir de sus excedentes y del financiamiento bancario. Muchas de ellas son emergentes de procesos de fusiones y absorciones de cooperativas locales, con lo que sus sistemas de participación suelen adolecer de los problemas propios del crecimiento y dispersión territorial. En general, son básicos y poco apropiados para los desafíos que requieren un mayor compromiso de la masa societaria. Los sistemas de capitalización son tradicionales, verificándose problemas de baja predisposición para aportar capital de parte de los asociados y limitaciones para el acceso al crédito. Se registran algunos esfuerzos puntuales dirigidos a mejorar la proporcionalidad de los aportes y la previsibilidad de los retiros. Su capacidad de participar activamente en la organización de su territorio, a partir de sistema de relaciones y liderazgo local es muy variable. Si bien, en general, son referentes importantes en la localidad, a menudo presentan dificultades de renovación generacional y bajo nivel de participación. En algunos casos, los procesos de absorciones y fusiones, así como de “recentraje” de los servicios, han debilitado sustancialmente los vínculos societarios. Si bien en muchas se evidencian dificultades para la retención de los productores en el marco del accionar de los pool de siembra y, en general, por falta de escala en la producción primaria, también hay experiencias importantes dirigidas específicamente a generar nuevas áreas de negocio orientadas a este tipo de productores como, por ejemplo, la promoción de la producción apícola o de aromáticas. Debido a su presencia territorial y sustentabilidad económica, demostrada por su capacidad para superar crisis y mostrar resultados económicos positivos, son actores indispensables a la hora de pensar cualquier estrategia orientada a aumentar la presencia cooperativa en las distintas cadenas de valor, y a incorporar a los productores más pequeños en una trayectoria de crecimiento. Desde el punto de vista de su institucionalidad, sus posibilidades de expansión estarán condicionadas a: • El fortalecimiento de su sistema de integración, muy particularmente en aquellos casos donde no están integradas a federaciones de carácter económico. • El fortalecimiento de sus sistemas de participación, a partir de la organización de juventudes, sistemas de información apropiados, educación cooperativa y mecanismos de participación descentralizados. • El fortalecimiento de sus sistemas de capitalización, dirigido a mejorar la propensión de capitalización por parte de los asociados, la previsibilidad y la proporcionalidad entre el uso de los servicios y el capital aportado. 132 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �• Cooperativas tradicionales en crisis Son cooperativas similares al conjunto anterior, pero con problemas de escala y situaciones deficitarias recurrentes. Hoy muchas de ellas se encuentran en una situación económica algo más holgada, en el marco de la relativa bonanza sectorial, pero con problemas serios de sustentabilidad en el mediano y largo plazo. Sus sistemas de capitalización son tradicionales y habitualmente muy débiles. En general, existe falta de renovación de dirigentes. Su principal activo suele ser el sistema de desarrollo territorial, asociado a una prolongada trayectoria local. En general, requieren redefinir su estrategia empresarial, mejorar su articulación con cooperativas de grado superior o fusionarse con otras cooperativas. Muchas de ellas estarían en condiciones de tener un papel protagónico en procesos de desarrollo territorial en la medida en que resuelvan sus problemas estructurales principales. Esto implica que, en general, las políticas dirigidas a su consolidación deben estar condicionadas a un proceso de restructuración o reingeniería. Este conjunto incluye las cooperativas granarias de bajo nivel de acopio, las cooperativas lácteas de baja recolección y marcas regionales en retroceso, los secaderos de yerba con desinversión y falta de servicios complementarios, las bodegas con atrasos tecnológicos importantes, las desmotadoras con exceso de deudas y con retraso tecnológico, etc. • Cooperativas tradicionales emergentes por nuevos productos o nuevos mercados Se trata de cooperativas que comparten los principales rasgos de las cooperativas tradicionales, pero de constitución reciente, vinculadas a un producto para el cual, en la localidad, no existe un canal de comercialización apropiado, generalmente promovidas por agricultores sin problemas serios de escala, que procuran ampliar sus posibilidades de crecimiento a partir del acceso a un mercado específico. Sin bien son de carácter abierto, en tanto no existen restricciones para el acceso de nuevos asociados, en general están vinculadas a nuevos productos o a productos tradicionales con nuevas exigencias de calidad, por lo que su membresía resulta de una mayor homogeneidad interna. Se incluyen cooperativas de exportación, de productos orgánicos o con algún grado de diferenciación específico, con trazabilidad, etc. Sus sistemas de participación son básicos, debido a su menor tamaño relativo, y sus sistemas de capitalización tradicionales. Por ser cooperativas nuevas no adolecen de problemas de renovación de dirigentes, en general, productores de carácter empresario que asumen roles importantes en la gestión de la cooperativa. De baja relación con el resto de las tradicionales, su éxito está asociado a la calidad de la gestión y a la dinámica de los mercados a los cuales están asociados. Sus limitaciones principales están asociadas al financiamiento y al gerenciamiento. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 133 �b. Cooperativas de agregado de valor Se trata de cooperativas con una prolongada trayectoria, agroindustriales, con un fuerte vinculo con sus asociados, con exigencias de aporte de capital elevadas y, fundamentalmente, orientadas a apropiarse de los beneficios de la actividad industrial y comercial y trasladarlos a los asociados a través de un precio superior al de mercado, y el pago de un interés sobre el capital aportado. En general, cuentan con marcas locales exitosas; o, en el caso vitivinícola, tienen una aceitada relación con la organización de segundo grado para la cual suelen elaborar vinos finos. Los sistemas de capitalización buscan ser consistentes con la finalidad de apropiación de los beneficios: capital inicial importante, distribución habitual de retornos en efectivo y criterios previsibles para reembolsos de capital. Asimismo, en términos de organización de los servicios, tienen requerimientos importantes para recibir la producción de sus asociados (cuotas de producción, calidad, etc.). Son cooperativas relativamente cerradas, con una fuerte subordinación técnica del productor respecto a su cooperativa. Son cooperativas que operan con importante cantidad de productores no asociados. En oportunidades, reciben parte sustancial de su materia prima de otras cooperativas (un ejemplo es el caso de las cooperativas que tienen molino y reciben yerba canchada de cooperativas que tienen sólo secadero). Son cooperativas especializadas, si bien pueden desarrollar algunas actividades complementarias como la apícola o la forestal. Los productores asociados suelen tener un tamaño superior a la media de los asociados de otro tipo de cooperativa; sin embargo, continúan siendo mayoritariamente agricultores familiares. Las políticas hacia sus productores asociados en general están vinculadas a la expansión de la actividad productiva principal, a través de la búsqueda de financiamiento para renovar o ampliar plantaciones, y garantizando el mercado para dicha producción. En términos de posibles innovaciones en el marco legal, para estas cooperativas es crítico modificar las limitaciones para la operatoria con terceros. Asimismo, serían las principales beneficiarias de innovaciones legales respecto al tratamiento del capital, en particular la posibilidad de emitir cuotas sociales con derechos de entrega. Si bien no son un número importante de cooperativas, sí son conceptualmente importantes y pueden constituir un camino para aquellas cooperativas que busquen la finalidad de “obtener beneficios de otro eslabón de la cadena”. En términos de desarrollo local tienen la ventaja de una muy fuerte articulación con sus asociados y una trayectoria relativamente exitosa como organizaciones. Llevan adelante estrategias mixtas con sus productores y con productores de otras cooperativas, frente a los cuales tienen menores exigencias de capital y de compromiso de entrega, aunque menores beneficios a la hora de liquidar la producción. Estas cooperativas son asimilables a lo que en la experiencia internacional se denominan cooperativas de nueva generación, modelo de gran impacto en las últimas décadas en EE.UU., y que han impulsado grandes debates sobre nuevas estrategias entre las cooperativas agropecuarias. Estas son cooperativas fundamentalmente orientadas a la apropiación del valor 134 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �agregado en las actividades industriales y comerciales, cuyas cuotas sociales representan derechos de entrega y son transferidas a precio de mercado. A medida que la cooperativa mejora sus resultados (el asociado cobra más por unidad de producción entregada), más valdrán las acciones que otorgan derecho a entregar. Este modelo no es estrictamente aplicable en la Argentina debido a limitaciones legales (ver II.2.1). c. Cooperativas de provisión de insumos Son cooperativas originalmente similares a las tradicionales, pero que en el marco del proceso de concentración de la actividad comercial e industrial optaron por abandonar las actividades que requieren mayor escala, concentrándose en el desarrollo de una variada gama de servicios rurales locales para sus asociados: provisión de insumos, asistencia técnica, transporte, provisión de combustible, seguros (en forma articulada con una cooperativa de carácter nacional), salud, etc. El principal subconjunto de estas cooperativas son las asociadas a SANCOR, que han delegado en dicha empresa la recolección, industrialización y comercialización de la leche; y el propio caso de AUT, donde a partir de la transferencia de las actividades de industrialización y comercialización a MILKAUT S.A. se ha especializado en la provisión de insumos y asistencia técnica. Estas cooperativas no necesariamente han abandonado totalmente la actividad de acopio o primera industrialización (desmote, secaderos), pero es una actividad marginal en términos de los ingresos de la cooperativa, y que en realidad se mantiene mediante transferencias explícitas o implícitas de excedentes de otras secciones. Los sistemas de capitalización son tradicionales, y no parece que vayan a existir innovaciones importantes, en tanto sus requisitos de capital son relativamente menores. Como ya ha sido señalado, el modelo tradicional ha sido el de cooperativas diversificadas o multiactivas, que brindan tanto el servicio de comercialización como el de provisión de insumos. Sin embargo, en la experiencia internacional se encuentran otros modelos donde existen cooperativas de provisión de insumos, por un lado, y cooperativas de comercialización e industrialización, por el otro. Por ejemplo, es la situación predominante en EE.UU. Las cooperativas que se están analizando son un emergente de estrategias de este tipo. Estas experiencias deben llevar a la reflexión sobre el modelo más apropiado a la hora de organizar una nueva cooperativa. Si ya existe una cooperativa de provisión de servicios en el área (o que incluya estos servicios), puede optarse por constituir una cooperativa de comercialización y delegar los servicios de provisión de insumos en la preexistente. Ello permitiría la coexistencia de una cooperativa especializada en la comercialización de la producción, que desarrolle un sistema de integración orientado a optimizar su relación con el mercado nacional o internacional, con cuadros profesionales especializados en los temas comerciales e industriales, con un sistema de participación orientado a comprometer a los productores con el objetivo principal de la comecialización, y delegar el resto de los servicios (provisión de insumos, veterinaria, asistencia técnica agronómica, servicios contables y legales, seguros, salud, combustible) en una segunda cooperativa, con su propia lógica de integración asociada a optimizar la logística de provisión de insumos. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 135 �d. Cooperativas de negociación Ya se ha hecho referencia a la existencia de este tipo de cooperativas en la experiencia internacional (ver tendencias en los sistemas de integración en este mismo capítulo). Se trata de cooperativas que no proveen insumos ni comercializan la producción de sus asociados. Su único objetivo es mejorar las condiciones de negociación con la industria, a partir de contratos de mediano plazo entre los asociados y la cooperativa, y entre ésta y la industria. Estas experiencias deben ser evaluadas en el marco de una temática más amplia: las políticas y estrategias privadas dirigidas a la integración de los pequeños productores en las cadenas agroalimentarias existentes. En este sentido, como señala Gutman (2008), El eje de las problemáticas específicas pasa por las asimetrías intrasectoriales, y exige una nueva institucionalidad que acuerde esas relaciones entre los participantes de las cadenas (por ejemplo, del tipo de los acuerdos interprofesionales en algunas cadenas alimentarias en Francia) y de instituciones que arbitren conflictos. Se requiere, además, la implementación de mecanismos de regulación y control de las relaciones intrasectoriales. Este es uno de los aspectos centrales en lo que concierne al (hasta ahora inexistente) marco regulatorio sistémico. Se trata de promover una mayor articulación intersectorial, en lo referido a la definición y aplicación de parámetros productivos, tecnológicos y comerciales relevantes, la difusión de información estratégica, y la fijación de precios y modalidades de compra/venta. Al mismo tiempo de garantizar una distribución equitativa de beneficios y riesgos entre los agentes participantes de la trama, proveyendo adecuadas instancias de arbitraje y de resolución de conflictos. Esta es un área en donde la coordinación público/privada es de importancia central, y requiere del desarrollo previo o de la existencia de organizaciones gremiales de productores y firmas representativas y legitimadas. Las cooperativas de negociación podrían ser parte de los dispositivos necesarios para moderar las asimetrías intrasectoriales, en el marco de alguna legislación que facilite la implementación de procesos de negociación colectiva y mecanismos de arbitraje. Por el momento, en la Argentina sólo hay algunas experiencias puntuales en el sector lácteo, como se comentó en el punto III.3. e. Mercados cooperativos Entre las cooperativas tradicionales, la finalidad de solucionar fallas de mercado se procura a partir de la integración vertical de los eslabones comercial e industrial, eliminando intermediarios, y mejorando las condiciones de negociación a partir de una mayor escala. Los mercados cooperativos tienen la misma finalidad pero una estrategia distinta, procurando la recreación de las condiciones adecuadas para el funcionamiento del mercado: participación de múltiples oferentes y múltiples demandantes, con pleno acceso a la información, etc. La Ley 19.227 de “Fomento de la creación de mercados de concentración de alimentos perecederos” establece que Poder Ejecutivo podrá declarar de interés nacional los mercados de concentración de alimentos perecederos, cuando respondan al objetivo (entre otros) de proveer al conocimiento de la oferta y la demanda en todo el país, a la formación de precios justos y orientativos para la producción y el consumo, a las necesidades higiénico-sanitarias de los alimentos y al control de calidad y cantidad. 136 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Asimismo, establece que los mercados de interés nacional son un servicio público cuya gestión podrá ser concedida: a una sociedad constituida de conformidad con la Ley 17.318 (sociedades anónimas con participación mayoritaria estatal), a un ente público o “cuando las circunstancias particulares del caso así lo aconsejen, a una cooperativa, asociación civil o sociedad comercial, siempre que en la formación del capital o patrimonio y en la dirección, los productores o sus cooperativas o asociaciones tengan una participación adecuada a las necesidades de la comercialización de los productos de que se trate y de la comunidad a cuyo servicio está destinada la concentración”. La cooperativa, entonces, podrá ser la figura jurídica bajo la cual se organiza el mercado, ser usuaria de dicho mercado en calidad de oferente, o ser integrante del directorio en su calidad de representante de los productores. En el primer caso, la situación varía mucho de acuerdo a la participación de los productores. Existen experiencias donde el mercado fue organizado por iniciativa de éstos, y donde los puestos sólo pueden ser usados por los propios productores, con la lógica excepción de los productos extrarregionales. En otro extremo existen experiencias donde los puesteros son intermediarios, no productores, que han adoptado la figura de la cooperativa al sólo efecto de la administración de los espacios comunes del mercado. Éstas no son asimilables a una cooperativa agropecuaria, por lo que no son consideradas en este estudio. Lo relevante en términos de la agricultura familiar será la participación efectiva con que cuentan los productores frutihortícolas en la conducción del mercado, más allá de la figura jurídica en la que éste se constituya, y su organización para acceder al mismo. Debe tenerse en cuenta que los productores más pequeños nunca podrían garantizar la continuidad y variedad de mercadería que requiere un puesto, por lo que requieren de prácticas asociativas (incluyendo la organización de cooperativas) para garantizar el acceso al mercado (transporte, embalaje, venta y liquidación). La organización de ferias francas, espacios públicos cedidos a alguna organización de productores/artesanos para la venta de su producción directa al consumidor, es una experiencia similar, aunque de menor grado de formalización, además de que habitualmente están organizadas como sociedades de hecho. La vinculación entre las ferias francas y los mercados cooperativos, cuando ambos operan sobre un mismo territorio, suele ser conflictiva debido al mayor grado de informalidad (impositiva, sanitaria) de las primeras. Debe señalarse que una de las principales dificultades para la consolidación de las cooperativas frutihortícolas, en especial hortícolas, es el grado de informalidad de estos mercados. f. Cooperativas de productores en situación de exclusión Existe una gran cantidad de cooperativas constituidas para dar respuestas a las necesidades de productores que, por su dotación de recursos y calificación profesional, se encuentran excluidos de la posibilidad de sostenerse económicamente a partir de sus ingresos como productores agropecuarios, o de seguir una trayectoria de reproducción ampliada. Estas cooperativas constituyen un heterogéneo mundo de experiencias orientadas a dos objetivos básicos, dentro de la finalidad económica principal de “mejorar la productividad del trabajo del productor familiar”: Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 137 �• Mejorar las condiciones de producción primaria de los asociados a partir de ampliar el acceso a recursos de producción, mejorar la organización de los mismos y acceder a tecnología apropiada. • Generar nuevos puestos de trabajo para sus asociados, tanto prediales como extraprediales. Sus servicios habituales son la organización de pequeñas agroindustrias familiares, servicios de maquinaria, asistencia técnica (vinculada a sistemas públicos o no gubernamentales de transferencia de tecnología), financiamiento (en particular, originado en programas de carácter público o internacional), organización de servicios rurales a terceros, comercialización en mercados locales, acceso a la tierra (arrendamiento, compra o uso cedido de tierras públicas), pequeños mataderos, salas de empaque, etc. En general, toda su institucionalidad es sumamente débil, no sólo por la falta de recursos o de capacitación. Como ya se ha revisado, la mayor parte de la experiencia cooperativa está orientada a solucionar los problemas de acceso a los mercados de productos o de insumos, y/o agregar valor a la producción, pero no a la organización de la producción dentro de los predios de los asociados, o a la generación de puestos de trabajo extraprediales. En estos puntos, la experiencia es mucho menor, lo que se refleja en: un menor grado de conceptualización en los ámbitos académicos; marcos legales que presentan limitaciones; y deficiencias en los servicios de capacitación, tanto específicamente cooperativos como los vinculados al desarrollo rural. En este punto se procurará describir un conjunto de tipos de cooperativas que, si bien no tienen importancia significativa en su forma más pura, procuran iluminar sobre diseños institucionales posibles y sobre alternativas a la hora de promover la organización cooperativa entre los productores más pequeños. En el punto II.2.4 se presentó la necesidad de revisar el marco normativo vigente respecto a algunos de estos tipos, y en el Capítulo IV se volverá sobre el tema a partir del relevamiento de las cooperativas emergentes en los últimos años. • Cooperativas agrarias de gestión de la producción Se trata de experiencias donde los productores ceden el uso de sus propiedades a los efectos de que integren una unidad productiva gestionada por la cooperativa. La cooperativa paga un arrendamiento por el uso de los predios, y luego distribuye el retorno de los asociados (ingresos brutos menos costos de producción, incluyendo el arrendamiento) en proporción a la tierra puesta en común. Este tipo de organización procura la reducción de los costos de producción, manejo sustentable de los recursos y optimización del uso de fuerza de trabajo disponible, incluyendo liberación de fuerza de trabajo familiar para aprovechar oportunidades extraprediales, como servicios rurales a terceros o emprendimientos agroindustriales. La normativa interna y organización del proyecto deben incluir temas como la forma de retribución del trabajo de los asociados, el tratamiento de las mejoras realizadas por la cooperativa en el predio de uno de los asociados en caso de que éste se retire, las diferencias de productividad de los predios aportados, la valorización de las herramientas y maquinarias aportadas por los asociados, el sistema de capitalización, la aplicación de los ingresos generados en trabajo para terceros con el excedente de maquinaria, etc. 138 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Experiencias cercanas pero de un menor grado de exigencia asociativa y complejidad organizativa son, por ejemplo, la producción de cerdos, la crianza de terneros o la producción de leche en forma cooperativa. En estos casos la cooperativa se hace cargo de la producción de lechones, por ejemplo, en un predio propio, arrendado a un asociado o a terceros, y los productores participan con las madres. El retorno, luego de cubrir los costos de producción que incluyen el alimento que, eventualmente, puede ser provisto por los asociados, se distribuye en función de las madres aportadas (o de los terneros engordados, o de las vacas en ordeñe aportadas). Esta gestión cooperativa de parte de la producción de los asociados puede realizarse por parte de una cooperativa especializada, o como una sección de una cooperativa multiactiva. En orden decreciente en lo que hace a su grado de formalización y complejidad, agrupamos en esta tipología a todas aquellas cooperativas cuya actividad principal se centra en lograr múltiples sinergias entre los productores asociados dirigidas a mejorar la productividad de su trabajo: grupos de transferencia de tecnología, iniciativas asociativas entre algunos productores para optimizar el uso de sus recursos, mecanismos de uso asociado de maquinaria, arrendamiento conjunto de tierras para desarrollar alguna fase de la producción primaria, compra y venta conjunta, servicios de transporte en la localidad, etc. • Cooperativas de agroindustria familiar Se trata de pequeñas agroindustrias orientadas a transformar la producción de sus asociados. Las situaciones típicas son la producción de conservas, dulces, embutidos, quesos artesanales, vinos artesanales, etc. Desde lo normativo, aquí confluyen dos situaciones distintas. O son cooperativas agropecuarias, donde los trabajadores son empleados, y cuyo objetivo principal es mejorar las condiciones de comercialización de sus productores asociados. O son cooperativas de trabajo, donde los trabajadores son asociados y procuran maximizar su retribución al trabajo. En la realidad, la situación es confusa, más allá del estatuto de la cooperativa. Los trabajadores/productores asociados reciben ingresos en función de la producción o el trabajo entregado, por ellos o por sus familiares. El valor agregado por la industria es fundamentalmente apropiado en su carácter de trabajadores, no de inversores, ya que no cuentan con un sistema de capitalización apropiado para ello. Las ventajas como productores están asociadas a diversificar sus alternativas de comercialización y estabilizar la demanda (sobre todo en el caso de productos perecederos). Una forma de conceptualizar la lógica económica de estas cooperativas, es que procuran mejorar la retribución de su trabajo, ya sea la actividad primaria que realizan en su predio, o la actividad industrial que realizan en la cooperativa. Sin embargo, esta conceptualización no se refleja en los dispositivos legales adoptados, ni necesariamente en lo que expresan los asociados. • Cooperativas de trabajo de producción colectiva Se trata de cooperativas cuyo objeto es generar puestos de trabajo remunerados para sus asociados, a partir de la organización de una explotación agropecuaria gestionada en forma colectiva. Son cooperativas de trabajo, donde los ingresos de los asociados son proporcionales al trabajo aportado, de acuerdo las condiciones y medio ambiente de trabajo colectivamente defi- Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 139 �nidos. La propiedad o el arrendamiento de la tierra también es de carácter colectivo, como la propiedad de las mejoras, equipos y herramientas. Apartándose de esta situación ideal, en algunas cooperativas el uso de la propiedad colectiva es distribuido entre los asociados, cuyos ingresos dependen de los producido en cada predio (incluyendo algún pequeño predio con que pueda contar el grupo familiar por su cuenta), dentro de un plan de trabajo con relativa autonomía, aunque procurando articular sus distintas necesidades y capacidades respecto a herramientas, acceso a asesoramiento técnico, riego, e incluso compartiendo colectivamente alguna producción o algún trabajo de poscosecha. • Cooperativas de trabajo para servicios rurales Son cooperativas de trabajo que ofrecen servicios rurales a terceros, incluyendo cosecha, embalaje, siembra y todo tipo de actividades vinculadas a la producción primaria y de poscosecha. La retribución a sus asociados está vinculada al trabajo aportado, en el marco de las condiciones y medio ambiente de trabajo colectivamente definidos. Tienen relevancia respecto a la agricultura familiar en la medida en que constituyan estrategias para la generación de puestos de trabajo extraprediales para los pequeños productores o sus familiares. Es habitual que la organización de este tipo de cooperativas sea impulsada por grandes productores o empresas de agronegocios con el objetivo de evadir la normativa laboral y previsional. Ello hace que sean organizaciones con una relación conflictiva con los organismos de fiscalización laboral y cooperativa. Su promoción debe estar cuidadosamente monitoreada a los efectos de evitar el riesgo de profundizar las condiciones de precariedad laboral en el ámbito rural. Como puede observarse a partir del relato de los cuatro tipos de cooperativas aquí agrupados, en su aplicación real las diferencias entre ellos tienden a diluirse. Constituyen en realidad “tipos ideales” que intentan dar cuenta de un conjunto diverso de experiencias que habitualmente adolecen de importantes grados de informalidad y, por lo tanto, de dificultades para encarar trayectorias de crecimiento institucional. En este punto es necesario profundizar el debate respecto al marco legal en que se desarrollan y a los modelos que deberían promoverse. 140 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �IV. COOPERATIVAS Y PRODUCTORES EN SITUACIÓN DE EXCLUSIÓN IV.1. Los pequeños productores y las cooperativas agropecuarias Como se menciona en las páginas iniciales, uno de los objetivos principales de este estudio es contribuir a identificar, para el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, estrategias conducentes a fortalecer la actividad cooperativa y asociativa en general, como alternativa sustentable de aumento de escala y de prestación de servicios para los agricultores familiares del país, a fin de facilitar su articulación con los mercados de productos e insumos agropecuarios y de crédito, con el propósito último de mejorar el nivel y calidad de la vida de las familias rurales y aumentar su peso en la economía agropecuaria y en la dinámica social. En el punto III.2 se ha analizado la participación de los productores familiares en las cooperativas, y su importancia numérica absoluta y relativa. De allí surgió que, aunque la mayor parte de los asociados a las cooperativas son productores de explotaciones agropecuarias familiares, en el caso de las explotaciones con menos recursos (las denominadas Tipo A en la tipología utilizada) son las que menos participan en estas formas organizativas. Según el Censo Agropecuario 2002, sólo el 9% de las explotaciones Tipo A están asociadas a cooperativas, y el 77% de las mismas se encuentra en la Región Pampeana y en la Mesopotamia. Si se excluyen del cálculo estas regiones, el porcentaje se reduce al 3,3%. El estrato de los pequeños productores y de las explotaciones agropecuarias familiares es uno de los grupos más importantes en el interés de la política agropecuaria nacional, por su relevancia en aspectos sociales, territoriales y económicos. Si bien en la década del 90 del siglo pasado comenzaron a instrumentarse diversos programas para atender el desarrollo de los mismos, a partir de 2003 el Gobierno adopta una política global respecto al tema, estableciendo nuevas estrategias y políticas. Uno de los ejes de la política macroeconómica y de la política agropecuaria en tal sentido es la promoción del asociativismo y el apoyo al desarrollo de micro, pequeños y medianos productores y empresas. Esta estrategia fue ejecutada por distintos organismos de gobierno: la entonces Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (hoy MAGyP), la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa, y el Ministerio de Trabajo, entre las principales. En particular, desde la Subsecretaría de Agricultura Familiar y en los diversos Programas de Desarrollo Rural con fondos externos coordinados por la UCAR, varios de los cuales quedaron bajo la coordinación de la Subsecretaría, la asociación fue condición casi excluyente para la inclusión en los mismos o para la obtención de los beneficios derivados de las políticas. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 141 �Esta priorización de las estrategias asociativas de los pequeños productores en el marco de las políticas de desarrollo rural y las acciones de aquellos por tratar de incluirse y beneficiarse de los mismos, llevaron a una notable formación de asociaciones de diverso tipo, con el propósito de recibir capacitación, asistencia técnica y financiamiento. Paralelamente, la constitución, en diciembre de 2005, del Foro Nacional de la Agricultura Familiar (FoNAF), estimuló la incorporación a éste de gran número de asociaciones, orientadas a objetivos económicos y/o de defensa de intereses, y la creación de nuevas. Sin embargo, resulta comparativamente baja la consolidación de asociaciones con cierta autonomía para desempeñarse económicamente con relativo éxito en el mercado, así como también es reducida la proporción de las que encaran su acción colectiva en una organización formal como las cooperativas. Aparece así un fenómeno que merece ser observado con atención, desde el momento en que la organización cooperativa ofrecería, teóricamente, una alternativa importante para el fortalecimiento de los ingresos y el mejoramiento de la situación de los productores familiares con menores recursos. Esta aparente contradicción se constituyó en el objetivo básico de la segunda parte del estudio, que es el análisis directo de cooperativas de pequeños productores, focalizándose en las cooperativas agropecuarias constituidas en la última década –a las que se denominó, por facilidad de expresión “cooperativas emergentes”. Se siguieron dos pasos metodológicos. Por una parte, el análisis de los registros del INAES; por otra, el trabajo de campo con cooperativas seleccionadas e informantes calificados, funcionarios, técnicos y académicos vinculados al tema de cooperativas agropecuarias. • Los registros del INAES Al analizar los datos generales de las cooperativas agropecuarias (punto III.2, Cuadro 1) se encontró que, según el padrón del INAES, a diciembre de 2010, había 1606 cooperativas agropecuarias con matrículas vigentes, de las cuales 966 entidades (el 60%) se había constituido en los últimos 10 años. Esta cifra ya es un indicador relevante de lo afirmado en los párrafos anteriores. Estas nuevas cooperativas se encontraban en diversas provincias, con un número destacado en algunas provincias no pampeanas. En coordinación con los equipos de la Subsecretaría de Agricultura Familiar se seleccionaron tres provincias, de especial interés, las cuales concentraban el 40% de las cooperativas emergentes, y en las que las nuevas cooperativas superaban el 70% del total de cooperativas existentes (Cuadro 26). Son las provincias de Misiones, Santiago del Estero y San Juan. 142 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Cuadro 26. Cooperativas agropecuarias registradas activas constituidas en el período 2001/2010 % del total de coop. agrop. de la provincia Cantidad de cooperativas constituidas 2001/2010 Provincia MISIONES 157 78 SANTIAGO DEL ESTERO 107 71 BUENOS AIRES 92 52 TUCUMÁN 66 76 CÓRDOBA 53 37 SAN JUAN 53 78 CABA 51 81 SALTA 48 76 CHACO 45 64 SANTA FE 45 26 CORRIENTES 40 54 LA RIOJA 40 87 ENTRE RÍOS 24 41 RESTO 145 63 TOTAL 966 60 Fuente: Elaborado con datos del Reg. Nac. Cooperativas - INAES. • El trabajo de campo: entrevistas a informantes calificados y a cooperativas El listado de estas cooperativas fue enviado a los Delegados de la Subsecretaría de Agricultura Familiar en dichas provincias, para que realizaran una revisión e investigación de la situación de las mismas. Apoyaron en esta investigación otros referentes, entre ellos, de los órganos locales competentes de cooperativas e instituciones académicas. Cuadro 27. Cooperativas constituidas en 2001/2010 según nivel de actividad Provincia Relevadas Inactivas Baja actividad Activas Santiago del Estero 70 54 9 7 Misiones 26 2 18 6 San Juan 24 8 11 5 Total 120 64 38 18 En % 100% 53% 32% 15% Fuente: Elaborado con relevamiento en las provincias y entrevistas a informantes calificados. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 143 �De esta revisión resultó que sólo el 15% de las cooperativas que figuraban en el mencionado grupo de “registradas activas” fueron identificadas con alguna actividad de comercialización o de servicios desarrollada en forma regular. Más de la mitad había dejado de existir, y un tercio conservaba alguna actividad como grupo (reuniones, desarrollo de proyectos, búsqueda de financiamiento, alguna actividad comercial aislada), pero muy lejos de haberse consolidado como empresas. Aún en el caso de las cooperativas que se relevaron como activas, se trató en general de experiencias de muy baja consolidación, con mínimo capital, más allá de los recursos financieros y asistencia técnica recibida de alguno de los programas con presencia en su territorio. Asimismo, se confirmó que la enorme mayoría correspondía a grupos de productores de tipo A, y algunos B. Con posterioridad, se entrevistaron a 15 cooperativas de las provincias y grupos seleccionados, en base a una Guía de Entrevista cuidadosamente elaborada, la que figura en el Anexo IX. Esta información fue complementada con bibliografía disponible sobre análisis de casos de cooperativas de pequeños productores realizados en la última década, y entrevistas y debates con informantes calificados del sector público y de las cooperativas. • Resultados del análisis La conclusión general que surgió de las actividades mencionadas es que, si bien se identifican en el conjunto así delimitado algunas experiencias exitosas, estas cooperativas emergentes enfrentan muchas dificultades para consolidarse y lograr sustentabilidad. Los factores que aparecieron vinculados positivamente a la evolución de estas “nuevas” cooperativas fueron, principalmente: • El apoyo del sector público nacional y/o provincial en la financiación de inversiones en condiciones blandas o a fondo perdido, y en la promoción de la formación de cooperativas; en términos de número de casos y monto de subsidios se destacan las acciones de la Subsecretaría de Agricultura Familiar y del Programa Manos a la Obra. • La existencia de otros subsidios o facilidades que pudieran aprovecharse, como los que provienen de programas de municipios, programas de ONGs, acciones de algunas empresas. • La vinculación de la cooperativa con algún nicho de mercado dinámico (por ejemplo, productos orgánicos o diferenciados). • La integración con una cooperativa de segundo grado que actúa de “tutora” o acompañante en la experiencia. • El compromiso de los dirigentes. • El nivel de instrucción y/o capacitación de los responsables. • La mayor difusión de las herramientas informáticas a través del mercado y de programas de los gobiernos. • La participación de los asociados en capacitación sobre cooperativas y sobre otros temas de negocios e informática. (En Santiago del Estero existe una Licenciatura en 144 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Cooperativismo y Mutualismo y una tecnicatura a distancia sobre cooperativismo; en San Juan se identificaron capacitaciones en agroalimentos, etc). En cuanto a las dificultades que enfrentan estas cooperativas, o que fueron la causa de la desaparición de muchas de las formadas recientemente, se analizan a continuación, con mayor detalle, ya que son la base de la formulación de estrategias y políticas que se realiza en el capítulo V: - Limitaciones en los recursos para la producción primaria y de modelos para su integración asociativa. Los integrantes de estas experiencias son productores que tienen, en general, un grave déficit en la dotación de recursos para la actividad agropecuaria (tierra, implementos, mejoras, capital de trabajo) y de calificación de la fuerza de trabajo. Sin solucionar este problema de base, “tranqueras adentro”, la posibilidad de éxito de una experiencia asociativa es muy limitada. Por la misma razón, la posibilidad de estos socios para aportar capital es mínima. En ciertos casos, la cuota es irrelevante. De esta forma, la sociedad que se forma tiene las mismas carencias que sus socios y el alcance de sus acciones o emprendimientos es forzosamente muy limitado. En el mismo sentido, es dificultoso concretar una escala mayor de producción del conjunto, lo que daría base material de acción a la cooperativa. Como agravante de dicha situación, como ya se ha señalado en los capítulos anteriores, la mayor parte de la experiencia cooperativa está orientada a solucionar los problemas de acceso a los mercados de productos o de insumos, o a agregar valor a la producción, pero no a la organización de la producción dentro de los predios (particulares o colectivos) de los asociados, o a la generación de puestos de trabajo extraprediales. En este punto, la experiencia es mucho menor, con mínimo número de casos. Esto deriva en una “invisibilidad” de esta alternativa, que influye en: a) un menor grado de conceptualización en los ámbitos académicos, b) marcos legales que ofrecen limitaciones, y c) deficiencias en los servicios de capacitación, tanto específicamente cooperativos como vinculados al desarrollo rural y asociativismo. Cualquiera de los modelos estatutarios hoy vigentes obliga a diferenciar el carácter de productor y el de trabajador, roles que en la agricultura familiar se confunden, en particular cuando se trata de los productores más pequeños. Las estrategias asociativas de éstos están vinculadas a mejorar la retribución a su trabajo (y a mejorar el resto de las condiciones y el medio ambiente de trabajo), independientemente de si se realiza en sus pequeños predios particulares, en predios de otros asociados en el marco de una estrategia asociativa, en pequeños emprendimientos asociativos de carácter agroindustrial, u ofreciendo en forma asociada su trabajo. A lo largo de las distintas entrevistas realizadas, surgió en forma persistente la desorientación de los productores a la hora de pensar la complementación de sus recursos particulares (baja propensión de poner sus recursos en común por no estar en claro los temas de propiedad y distribución de ingresos; confusión respecto al papel de la cooperativa más allá de ser un ámbito de colaboración y de construcción de relaciones de reciprocidad). Esta carencia de modelos de gestión asociada para la producción constituye un limitante serio, tanto en términos de iniciativas sustentables como en términos de su adecuado respaldo legal. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 145 �- Bajos ingresos familiares El bajo ingreso de las familias integrantes de las iniciativas es resultado de la situación de exclusión que las caracteriza. Este bajo ingreso impide su dedicación a las iniciativas de carácter asociativo y, en forma más general, dificulta dedicar fuerza de trabajo a actividades que mejorarán sus ingresos en el mediano y largo plazo. La necesidad de garantizar la alimentación y la cobertura de sus necesidades mínimas en el día a día, obligan a estos productores/trabajadores a realizar actividades para terceros que les garanticen su ingreso indispensable. El productor, y su familia, deben salir a “hacer changas”, descuidando su producción y dejando de lado los proyectos colectivos que procuran cambiar su situación de exclusión. - Economía informal Estrechamente vinculado con los dos puntos anteriores, el hecho de que la mayor parte de los integrantes se encuentren sumergidos en la informalidad constituye una severa restricción para el éxito de una empresa que requiere su inserción en la economía formal. Ello se traduce en que la propia cooperativa cae en la informalidad, con lo que comienza a cargarse de deudas fiscales y de requerimientos de las distintas áreas de fiscalización que exceden ampliamente su capacidad de respuesta. En gran parte de los casos entrevistados ni siquiera estaban formalizadas las operaciones entre los productores y su cooperativa, lo que conduce a registros contables muy débiles; esto es, se reproducen las condiciones de informalidad de sus asociados hacia el interior de la organización. Por otro lado, parte de las cooperativas operan en circuitos comerciales con un alto grado de informalidad: horticultura, ganado menor, apicultura. No existe posibilidad de sostenerse en forma competitiva como agente económico formal en un contexto de informalidad generalizada. Atarse a una organización formal termina constituyendo una deseconomía para sus integrantes. - Carga administrativa Cumplir con los requerimientos de la normativa cooperativa (ley de cooperativa y resoluciones de la autoridad de aplicación) y de la normativa fiscal, excede las posibilidades de gran parte de las cooperativas emergentes para dar respuesta a productores en situación de exclusión. Así, la obligación de entregar la documentación tanto en el órgano local provincial como en la autoridad de aplicación nacional, con la consecuente doble fiscalización (con distintos criterios y tiempos administrativos); la cantidad de libros sociales y contables que se deben adquirir, rubricar y completar; las dificultades para la constitución de la cooperativa, cuyo trámite necesariamente concluye en Buenos Aires; el incremento en los requisitos que deben cumplir los balances e informes de auditoría (en particular, a partir de la aprobación de la Res. 247/09 del INAES) y la obligación de su transmisión electrónica; la obligación de presentar cuatro informes de auditorías anuales, etc.; todo ello sumado a la complejidad de las obligaciones fiscales (se destacó en las entrevistas la presentación mensual de IVA, en organizaciones que muchas veces no operan todos los meses), constituyen una carga que no resulta compatible con el carácter de organizaciones emergentes en un contexto de exclusión social. 146 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �La carga administrativa es uno de los principales argumentos de las organizaciones de productores para no asumir la forma cooperativa. Tal es la gravedad del tema que, a lo largo de entrevistas con productores y con técnicos vinculados a este tipo de cooperativas, se detectó una fuerte coincidencia sobre la necesidad de explorar el diseño de nuevas formas jurídicas. - Falta de un plan de negocios Gran parte de las cooperativas relevadas habían sido constituidas para el eventual aprovechamiento de un recurso público. Es necesario subrayar la palabra eventual: no se trata de una cooperativa promovida desde un programa de gobierno a los efectos de desarrollar un proyecto previamente formulado y evaluado, sino de una cooperativa que se constituye para estar en condiciones de recibir una eventual ayuda, ya sea para desarrollar un proyecto de carácter cooperativo, o para ser simple vehículo de subsidios dirigidos a sus asociados, o incluso a terceros. Algunas de estas cooperativas han sido promovidas desde organizaciones campesinas o desde municipios para poder acceder a los recursos de distintos programas nacionales del Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Agricultura y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, entre otros. Se relevaron casos de cooperativas que habían recibido ayudas de múltiples agencias de gobierno (municipales, provinciales y nacionales) pero que carecían de un volumen de negocios que pudiera amortizar la estructura que administraban, así como de canales de comercialización adecuados. - Falta de integración Existe una diferencia sustancial entre las cooperativas que surgen dentro de un esquema de integración intercooperativa, que garantiza determinada escala para su articulación con el resto de la cadena de valor y una visión estratégica sobre el desarrollo del sistema cooperativo, y aquellas que se crean y se mantienen aisladas. Como señalara uno de los promotores entrevistados, una pequeña cooperativa no integrada, aún cuando pueda sostenerse, sólo logra mejorar la organización de la oferta de su producción en beneficio de los eslabones más concentrados de la cadena de valor. Sólo una organización con la escala suficiente puede garantizar la construcción de un sujeto colectivo en condiciones de cambiar las condiciones de competencia y negociación con el conjunto de los actores que participan de la cadena de valor. Sin embargo, como se señaló respecto a las cooperativas de primer grado, la falta de modelos para dar cuenta de las características específicas de los productores en situación de exclusión, también se presenta en las organizaciones de segundo grado. No se trata sólo de promover la integración, es necesario definir el modelo de dicha integración, o, más precisamente, las alternativas que deben evaluarse al momento de diseñar una estrategia de integración. Nuevamente, faltan modelos y sistematización de experiencias que den cuenta de esta necesidad. - Falta de capacitación En la mayoría de los casos relevados los asociados habían recibido capacitación sobre los aspectos básicos de la normativa cooperativa: conocían el funcionamiento de los órganos sociales, contaban con los libros sociales y los utilizaban correctamente, etc. Sin embargo, no habían recibido capacitación en los aspectos prácticos, concretos y específicos de una coope- Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 147 �rativa agropecuaria, en particular: organización de la cuenta corriente cooperativa, liquidación de la producción de sus asociados, comercio de productos agropecuarios, obligaciones tributarias emergentes, etc. Durante el relevamiento no se encontró ningún material de capacitación específico para cooperativas agropecuarias; sólo se contaba con material de carácter general. Otro punto especialmente señalado por los entrevistados es la falta de capacitación en aspectos impositivos, la que llevó al incumplimiento de normas que no habrían tenido mayor costo, o al no aprovechamiento de posibilidades que los habrían beneficiado. Volviendo al punto anterior, este tema tiene mucha menor relevancia en aquellas cooperativas que cuentan con asistencia técnica por parte de su organización de segundo grado. IV.2. Modelos de integración: las experiencias exitosas de FECOAGRO y FECOPAM Se analizarán a continuación dos experiencias exitosas de promoción pública de cooperativas como herramientas de inclusión de pequeños productores en situación de pobreza, que se caracterizan por la centralidad que tiene la organización de segundo grado dentro de la estrategia adoptada. La primera de ellas es la Federación de Cooperativas Agropecuarias de San Juan, FECOAGRO, una organización constituida en 1992 al calor de las políticas de promoción de la Unidad de Minifundio y, luego del Programa de Sistemas Cooperativos Agropecuarios del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). La segunda es la Federación de Productores de Alimentos de Misiones, FECOPAM, iniciativa promovida desde la Agencia para el Desarrollo de la Región Central de Misiones, ARCentral43, constituida en el año 2009. Ambas experiencias presentan grados de consolidación distintos: la primera de ellas lleva más de dos décadas de historia, que se extienden a tres si se considera el inicio del programa y de las primeras cooperativas de base, mientras que la segunda es una organización emergente, que está explorando caminos innovadores de organización y gestión. Sin embargo ambas, con coincidencias y diferencias en los modelos adoptados para la organización para pequeños productores agropecuarios, constituyen una buena base para analizar alternativas. Los principales rasgos de FECOAGRO son los siguientes: • Su principal actividad es la producción de semillas hortícolas, aprovechando las condiciones agroecológicas de la provincia. El principal cliente es el Programa Pro Huerta, del Ministerio de Desarrollo Social, al cual proveen de las colecciones de semillas para sus beneficiarios, pequeñas huertas familiares o comunales. • Está integrada por 30 cooperativas de base, integradas a su vez por aproximadamente 650 familias de productores. 43 Entidad civil sin fines de lucro con forma jurídica de fundación, fundada en agosto de 2004, e integrada por el Gobierno de la provincia de Misiones, 35 municipios, INTA, INTI, cámaras de comercio, universidades y otras organizaciones públicas y privadas de la región. 148 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �• Las cooperativas de base en principio están organizadas con dos criterios distintos: algunas son cooperativas de pequeños productores agropecuarios, otras son cooperativas de producción (de trabajo) que gestionan en forma colectiva una explotación agropecuaria. Su principal actividad es la producción de semilla y el armado de las colecciones, a las que se suman otros productos de menor importancia como aromáticas o miel; y las llamadas actividades agroindustriales (pequeña agroindustria de dulces, aceite, vinos regionales, tomate triturado, etc.). • La federación, a partir de la utilización de diferimientos impositivos, compró tierra para sus cooperativas asociadas, que éstas pagan con un porcentaje de la producción. Ello permitió que FECOAGRO sea una de las pocas experiencias que ha logrado insertar a familias en situación de exclusión, sin tierra, en la actividad productiva en el marco de un sistema cooperativo integrado. • Cuenta con un amplio sistema de promoción social, que incluye becas de estudio, provisión de material escolar, cobertura de salud, y vivienda rural (en este último caso, financiado por FECOAGRO, pero pagado con la producción de la cooperativa de sus destinatarios). • Su patrimonio más importante es la planta de semillas, donde se realizan las tareas de acondicionamiento y distribución de éstas, así como la producción de plantines que proveen a sus asociadas y a terceros. Los principales rasgos de FECOPAM son los siguientes: • La federación nace integrada por 12 cooperativas de base, pero cuenta con un programa de trabajo para 20 más. El objetivo es la provisión de alimentos de la canasta básica en el mercado local, a partir de la utilización de la red de comercio minorista local. • La federación centraliza las actividades de comercialización, logística y desarrollo de la marca Orembaé (”Lo nuestro”). • Las cooperativas de base industrializan la producción, con una escala adecuada, a los efectos de contar con costos competitivos en el mercado minorista. Esto es, se trata de producción con agregado de valor (no fresco) y dirigida a proveer a los almacenes y pequeños supermercados locales. Las experiencias de las dos Federaciones, en las variables más significativas, se comparan en la siguiente tabla. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 149 �Comparación de los modelos organizativos de FECOAGRO y FECOPAM Variable FECOAGRO FECOPAM Ambas experiencias parten de 1) un mercado previamente identificado y dimensionado, y 2) la existencia de experiencia productiva en la zona respecto al producto. Mercado La actividad principal es la producción de semillas hortícolas, que proveen al Programa Pro-Huerta. Se trata de una producción tradicional y difundida en San Juan, sobre la base de sus particulares condiciones agroecológicas. ARCentral desarrolla un relevamiento de la cadena de distribución minorista en Posadas y otras localidades del centro de Misiones, en base a la cual identifica los productos y clientes a desarrollar. Ambas federaciones centralizan las actividades de comercialización, logística (depósito y transporte) y desarrollo de marca. Mercadeo A partir de las colecciones de semillas hortícolas, desarrolló la marca "La Huerta Familiar", que luego identifica también al resto de sus productos (dulces, vinos artesanales, quesos ovinos y caprinos, especias, etc.). ARCentral transfiere la propiedad de camiones e infraestructura a la Federación, de manera que ésta garantice el acceso equitativo a la logística de comercialización por parte de las cooperativas asociadas. Desarrolla la marca Orembaé, cuya propiedad también es de la Federación, que identifica a los productos con valor agregado de las cooperativas de base. En ambos casos la federación organiza la cadena de valor, esto es, determina los volúmenes de producción, garantiza la comercialización, financia la inversión productiva y el capital de trabajo de las asociadas. Integración de la cadena de valor Organización del trabajo de la Federación FECOAGRO, junto con las actividades de mercadeo, desarrolla también parte importante del proceso productivo de la cadena de valor de la semilla, en particular: provisión de plantines, secado y acondicionamiento, y organización del armado de las colecciones con fuerza de trabajo de sus cooperativas asociadas. El rol de la federación se centraliza en las actividades de mercado, asistencia técnica, financiamiento, etc., pero no participa en las actividades de acondicionamiento o industrialización, que son responsabilidad de las organizaciones de base Las actividades de la federación son llevadas a cabo por un cuerpo de empleados en relación de dependencia. Si bien parte de sus actividades es desarrollada por empleados (estrictamente algunos de ellos empleados de ARCentral), parte importante es articulada a través de cooperativas de trabajo: cooperativas de profesionales (contadores, abogados, ingenieros), de preventistas, y de transportistas. En ambos casos la organización de las cooperativas asociadas es de carácter autogestionario. Esto es, las actividades son desarrolladas por los propios asociados, ya que un objetivo central es la generación de puestos de trabajo. Organización del trabajo de las cooperativas 150 Se trata de cooperativas de producción primaria, comercialización e industrialización. Proveen fuerza de trabajo para los emprendimientos de FECOAGRO, en particular para el armado de las colecciones. Se trata de cooperativas de industrialización de la producción de los asociados. La producción primaria es desarrollada en forma autónoma por cada productor que integra el sistema. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Variable FECOAGRO FECOPAM De carácter tradicional, con bajo desarrollo de un sistema de información adecuado a su diversidad productiva y territorial. Sistema de participación Sistema de capitalización Articulación con el Estado • En el caso de FECOAGRO, cuenta con fuertes mecanismos de educación cooperativa y formación de dirigentes. Su reciente creación hace que aún no haya desarrollado experiencia relevante en este sentido. De carácter tradicional, tanto a nivel de las cooperativas como de las federaciones. La mayor parte del patrimonio se origina en transferencias del Estado y acumulación de excedentes (esto último en particular FECOAGRO). Desde su constitución cuenta con un acompañamiento técnico permanente y sustancial desde el INTA. Su principal cliente es el Ministerio de Desarrollo Social, pero para ello debe ganar las periódicas licitaciones. Ha recibido asistencia técnica y financiera de parte de un nutrido conjunto de agencias públicas del ámbito del desarrollo social y productivo, y de los tres estamentos (municipal, provincial y nacional). El impulso y la concepción estratégica de la iniciativa es de ARCentral, en el marco de otras estrategias similares vinculadas a la producción de stevia y al turismo rural, ambas articuladas a través de sendas organizaciones de segundo grado. Toda la estrategia de inversiones para la producción de alimentos con escala está cimentada en el aprovechamiento de fondos de promoción social y desarrollo rural. Conclusiones Se evalúa que ambas experiencias resultan conceptualmente sólidas y adecuadas al trabajo con pequeñas cooperativas integradas por pequeños productores, muchos de ellos en situación de exclusión social, por lo que deberían ser consideradas como modelos orientativos de una posible estrategia. Las principales recomendaciones que surgen a partir de las dos experiencias analizadas son las siguientes: - Continuidad de la política pública En ambos casos resulta determinante el accionar de una agencia pública en la concepción, en la conducción estratégica inicial y en el acompañamiento técnico y financiero. Ello no implica desestimar la participación de los productores, ni la búsqueda de la autonomía política y financiera como objetivos relevantes pero, dado el perfil del productor destinatario, es indispensable una fuerte y sostenida inversión de recursos públicos que, por otro lado, se justifica como política de restitución de derechos para grupos sociales que han sido excluidos de una inserción productiva que les posibilite condiciones dignas de vida Sin embargo, esta articulación entre las cooperativas, como organizaciones democráticamente controladas por los asociados, y el Estado, en su carácter de promotor de derechos, lejos está de ser simple. El traslado de recursos a cooperativas emergentes tiene dos riesgos importantes: a) las limitaciones en la capacidad de gestión de la nueva entidad, y b) el control de la cooperativa Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 151 �por un grupo, en detrimento de los intereses de un conjunto de asociados, o de terceros a los que se les impide asociarse. En el caso de FECOPAM la política es un traspaso gradual de la propiedad de los recursos por parte de ARCentral, en la medida en que se consolida la capacidad de gestión de la organización y la efectiva participación de las cooperativas asociadas. En el caso de FECOAGRO, si bien la propiedad de los recursos es de la federación, existe una cogestión de hecho con los técnicos del INTA, cimentada en el profundo liderazgo de uno de ellos. Durante el trabajo de entrevistas realizadas en las tres provincias surgió repetidamente la preocupación de los profesionales de la Subsecretaría de Agricultura Familiar respecto a la debilidad de las instituciones emergentes y a la necesidad de que la agencia pública a cargo de la intervención participe de alguna manera en la gestión de los recursos. Una posibilidad, poco explorada, es la participación del Estado en el Consejo de Administración de la cooperativa, en el marco de lo permitido por la Ley de Cooperativas en su art. 19, con un Estatuto que así lo prevea y en condiciones establecidas en un régimen especial de carácter preferencial, que debería estar reglamentado desde la autoridad de aplicación. Complementariamente, puede evaluarse que parte de las transferencias de recursos que se realicen a la entidad se hagan en carácter de capital, que como todo capital es reembolsable una vez que se retira el asociado. - Autogestión En ambos casos, la organización del trabajo en las cooperativas de base es autogestionaria. Son los propios asociados los que se hacen cargo de las actividades de producción primaria en sus predios particulares o de gestión colectiva (en el caso de FECOAGRO), de producción industrial, de acondicionamiento, o de servicios a terceros, etc. Esto presenta varias aristas a considerar. En primer término, es necesario garantizar la participación democrática en la construcción colectiva de las condiciones de trabajo44, de tal manera que la organización cooperativa no sea vehículo de la precarización laboral. En segundo lugar, es necesario que estas condiciones de trabajo tengan el suficiente respaldo legal para no tener conflictos con la fiscalización laboral. Como tercer punto, es necesario que dicha autogestión contemple la diversidad de situaciones que implica la doble condición de trabajador y productor agropecuario. A modo de ejemplo, hacia el interior de las cooperativas de base de FECOAGRO se encuentran situaciones como las siguientes: 44 • Parcela de propiedad colectiva, que es trabajada por uno o dos de sus asociados (por ejemplo, una hectárea de viñedo). • Parcela de propiedad privada donde trabaja un grupo familiar, que comercializa su producción por su cooperativa. Duración de jornadas, licencias, monto de retribución al trabajo, etc. 152 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �• Parcela arrendada por la cooperativa, con recursos provistos por FECOAGRO, donde trabaja un grupo de asociados a la cooperativa. • Parcela de propiedad colectiva, cuyo uso es distribuido entre los asociados para la producción de semillas, mientras que hay producciones que son compartidas (por ejemplo, cerdos para producción de lechones para autoconsumo o venta ocasional). • Asociados que realizan trabajos de armado de la colección de semillas para FECOAGRO. • Pequeñas agroindustrias de propiedad colectiva, donde trabaja un grupo de asociados, con producción primaria de otros asociados o de terceros. • Pequeñas agroindustrias organizadas en los predios privados de asociados, con fuerza de trabajo provista por otros asociados. Como puede observarse, es un conjunto diverso de situaciones, que deben ser contempladas por el modelo de organización y por el marco legal adoptado. - Plan de negocios con orientación de mercado En ambos casos, el proyecto se diseña a partir de la identificación de una oportunidad de mercado accesible para producción que existe en la región. Ni se promueve la cooperativización si no hay mercado, ni se promueve una nueva producción sobre la que no hay oferta y experiencia en el territorio. Aquí aparecen dos alternativas, que resultan necesariamente de carácter complementario. Una es el “compre estatal”. Es el caso de FECOAGRO, donde la demanda principal es la demanda de semilla para los programas de promoción de horticultura familiar. Este es un camino a explorar en cada territorio, aunque siempre es necesario garantizar la escala adecuada a través de la organización federativa, tanto por los temas de volumen como de logística y de requerimientos sanitarios. La segunda alternativa es una alianza estratégica con los negocios minoristas de la localidad. En general, las experiencias de articulación con grandes cadenas de supermercados han fracasado. La asimetría de poder de negociación resulta insalvable. Sin embargo, y ésta es la principal apuesta de FECOPAM, aparece como viable una estrategia basada en un vínculo aceitado con el comercio minorista de pequeña escala, con costos competitivos a nivel mayorista, cimentados en una adecuada escala, bajos costos financieros asociados a las políticas públicas de promoción y bajos costos laborales, producto del menor costo de oportunidad de los asociados a las cooperativas. - Centralización del control de la cadena de valor En ambos casos el rol de la federación no se reduce a la concentración de la oferta de sus asociados, sino que también centralizan la conducción estratégica y operativa de la cadena de valor: es la organización de segundo grado la que decide qué se produce, cuánto se produce y a quién se vende. Todos los aspectos de comercialización, logística y promoción están centralizados en la federación. A esto se agregan servicios que resultan esenciales para las cooperativas, como el financiamiento de inversiones y capital de trabajo, el soporte contable y legal para las actividades Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 153 �administrativas, la asistencia técnica, así como la organización de servicios sociales en forma centralizada. Sin embargo, queda pendiente la necesidad de innovaciones legales que permitan: a) la articulación de productores no cooperativizados (integrantes, por ejemplo, de alguna organización campesina) que quieran integrarse a la federación, para que ésta atienda sus necesidades, b) la posible absorción de cooperativas de base cuando las condiciones de escala así lo requieren, y c) la revisión de los sistemas de participación para garantizar una adecuada representación de todos los actores. IV.3. Articulación de cooperativas consolidadas y cooperativas de pequeños productores En el punto anterior se han revisado experiencias de organizaciones cooperativas específicamente constituidas para mejorar la inserción de productores en situación de exclusión. Alternativamente, la expansión de la cooperativización de los pequeños productores del estrato inferior puede implementarse a partir de servicios de las cooperativas ya consolidadas dirigidos específicamente a este segmento. Ejemplos de dichas estrategias se tienen en el proyecto de aromáticas de La Agrícola Regional (Crespo), los proyectos de avicultura intensiva y horticultura de la Unión Agrícola de Avellaneda, las estrategias de La Riojana para los productores más pequeños, y los proyectos de dulces y encurtidos de la Cooperativa Jardín América en la provincia de Misiones. La principal ventaja de este tipo de iniciativas es aprovechar la capacidad ya instalada de estas cooperativas, incluyendo infraestructura, recursos humanos y capital social. Las posibilidades de éxito están directamente asociadas con los rasgos que asuma cada uno de los componentes de la institucionalidad de la cooperativa que se trate: Componente Rasgos de interés para el desarrollo de proyectos con productores en situación de exclusión Organización de los servicios Experiencia en la gestión de servicios diversificados, que permitan el desarrollo de nuevas actividades y productos de interés para pequeñas explotaciones. De carácter abierto, con bajos niveles de requisitos para el acceso a los servicios. No necesariamente debe ser la misma cooperativa quien comercialice y quien provea los servicios de asistencia técnica y provisión de insumos. Puede haber complementación entre una cooperativa de provisión de insumos, con fuerte anclaje territorial, y una cooperativa de comercialización de carácter regional o nacional, por ejemplo. Organización del trabajo Recursos humanos profesionales, con una fuerte orientación y motivación dirigida al trabajo con los productores de menores recursos. Sistema de participación Área de educación cooperativa de importancia, con experiencias en actividades de promoción. Experiencia en la organización de comisiones de productores por región o producto, que respalden los procesos de diversificación, ampliación territorial y aumento de la heterogeneidad de la masa de asociados. Un sistema de información que permita un control efectivo del conjunto de los asociados sobre los ingresos y costos de los nuevos asociados, a los efectos de minimizar conflictos y facilitar solicitud de compensaciones al Estado. 154 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Componente Rasgos de interés para el desarrollo de proyectos con productores en situación de exclusión Sistema de capitalización Si los productores serán nuevos socios, es necesario que el sistema de capitalización no requiera un capital inicial de relevancia. Modalidad de articulación con la cadena de valor Hacia adelante es necesario contar con estrategias de integración que permitan ganar escala para las actividades de diversificación para pequeños productores. Hacia atrás, se requiere la articulación con agencias que garanticen el acceso a tecnología apropiada. Modalidad de articulación con el territorio Densa red de relaciones interinstitucionales en el territorio y liderazgo sobre los productores de su área de influencia. Más allá de estos rasgos que facilitarían el trabajo de la cooperativa consolidada con nuevos productores en situación de exclusión, debe señalarse la necesidad de políticas públicas que acompañen este proceso, teniendo en cuenta los mayores costos medios que implica la atención de este tipo de productores (mayores costos de asistencia técnica, transporte, distribución), y la necesidad de superar resistencias asociadas a la cultura organizacional. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 155 �156 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �V. PROPUESTA DE ABORDAJE DE LA PROBLEMÁTICA COOPERATIVA V.1. La problemática cooperativa Los capítulos anteriores describieron el desempeño y la evolución de las cooperativas agropecuarias, en sus aspectos económicos e institucionales. Quedó de manifiesto su importancia en la economía, su carácter de principal forma asociativa de los productores agropecuarios, el beneficio que brindan a sus asociados en diversas formas. Al momento de considerar las estrategias para su fortalecimiento, es necesario focalizar sobre las limitaciones que enfrentan para alcanzar sus objetivos, así como identificar aquellos objetivos del Estado con relación al sector agropecuario, a las cadenas y a los productores, que podrían encontrar en las cooperativas un instrumento adecuado para su logro. Para el diseño de estrategias es necesario tener en cuenta que las cooperativas agropecuarias en la Argentina son muchas y forman un conjunto heterogéneo. A lo largo de estas páginas se han señalado distintas experiencias de acuerdo a su origen histórico, actividades que desarrollan, finalidad interna principal, tipo de asociados, etc. A modo de breve repaso se destacan los siguientes conjuntos: • Cooperativas de comercialización de productos agrícolas que forman parte de lo que se ha denominado en este trabajo como del “núcleo histórico” (constituidas con anterioridad al año 1955), y que representan el gran volumen de la actividad cooperativa. Mayoritariamente de carácter abierto, con objetivos dirigidos a mejorar las condiciones de acceso al mercado, en particular de commodities. Han recorrido procesos de “recentraje”, centralización, expansión territorial, profesionalización. Presentan limitaciones en los sistemas de capitalización y de participación, y habitualmente también algún deterioro del capital social con que contaban para influir sobre la dinámica del desarrollo de su territorio. • Cooperativas que cuentan con complejos agroindustriales importantes, emergentes de estrategias de integración vertical de cooperativas del núcleo histórico (por ejemplo, lácteos), u organizadas en el marco de mercados que han tenido o tienen un nivel importante de regulación pública (yerba mate), o que cuentan con una fuerte política de subsidios (tabaco, FET), o emergentes de procesos de privatización que garantizaron una escala inicial determinante para su sostenimiento (vinos). Estas cooperativas también han pasado por los procesos señalados (“recentraje”, centralización, profesionalización, expansión territorial), en general con mayor intensidad, a los que se Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 157 �agrega una mayor subordinación técnica de los productores respecto a sus cooperativas, y de éstas respecto a las organizaciones de grado superior. Frente al sustancial aumento del ritmo de capitalización que requiere la innovación tecnológica y la globalización de los mercados, estas cooperativas han sufrido muy especialmente sus limitaciones para incorporar capital, en un entorno donde las cadenas de valor en que están inmersas se van transnacionalizando. • Dentro del conjunto anterior se encuentra un grupo menor pero relevante de cooperativas agroindustriales con fuertes requisitos de integración de capital y compromiso de entrega de la producción, que pagan precios superiores a los de mercado por su producto, relativamente cerradas, con sistemas de capitalización en general innovadores. Son las cooperativas que se caracterizaron como “de agregado de valor”, cuya finalidad interna principal es obtener beneficios generados en la cadena de industrialización y comercialización. • Cooperativas que han abandonado o reducido su participación en los mercados de productos que requieren escala, centrando su estrategia en: a) la oferta de un variado conjunto de servicios dirigidos a sus asociados (insumos, asistencia técnica, seguros, salud, servicio de maquinaria, alimento balanceado, biodiesel para consumo de los asociados, etc.), y/o b) la negociación de la producción de sus asociados ante otros agentes de la cadena de valor. Son aquellas que se denominaron “de provisión de insumos y/o de negociación”. • Pequeñas cooperativas de constitución relativamente reciente, creadas con la expectativa de incluirse en diversos programas públicos orientados a responder a las necesidades de los productores más pequeños, muchas veces en situación de exclusión social. Presentan una importante tasa de fracasos originada en los problemas de escala, falta de plan de negocio y debilidad empresaria de su base social, aunque se registran algunas experiencias relativamente consolidadas a partir de estrategias de integración y fuerte acompañamiento público. Todas estas cooperativas constituyen la experiencia asociativa de carácter empresario más relevante en el ámbito rural argentino, tanto en términos históricos como en términos de su volumen económico y dinámica reciente. Sin embargo, a lo largo de este trabajo se han señalado debilidades que limitan su crecimiento, que pueden resumirse en los siguientes puntos: • Si bien existe una participación importante de las cooperativas en algunos productos relevantes a nivel nacional (granos, lácteos) o regional (vinos, yerba, tabaco), aquella es muy baja en el resto de las cadenas de valor, así como en las exportaciones, determinantes en la formación de los precios. • Los complejos agroindustriales controlados por cooperativas se limitan a los históricamente consolidados; la única incorporación reciente fue en el sector vitivinícola, a partir de la privatización del grupo GIOL. En general, se verifica una participación marginal en la agroindustria, y una dinámica relativamente estancada respecto al resto de la economía. • Es muy bajo el nivel de cooperativización de los productores más pequeños, en particular en las zonas extrapampeanas. Las limitaciones que enfrentan las cooperativas para recorrer un camino de expansión y consolidación son de distinto tipo, y atraviesan en forma diversa a los distintos conjuntos. La 158 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �investigación realizada y presentada en los capítulos precedentes permite identificar las siguientes: Financiamiento. Las cooperativas tienen las limitaciones propias de las pequeñas y medianas empresas para acceder a financiamiento, a las que se suman las emergentes de su propia naturaleza jurídica. Se trata de empresas de capital variable, cuyo objetivo no es la retribución a dicho capital, sino el acceso a los servicios por parte de sus asociados usuarios. Esto se traduce en sistemas de capitalización débiles, poco previsibles, con baja predisposición a la integración de capital, y dificultades para acceder al sistema bancario. En el Capítulo III se ha dado cuenta de estos aspectos y de las estrategias más relevantes frente al tema, y en el Capítulo II de las propuestas legales en discusión. Integración. Si bien la integración es parte de los principios del cooperativismo, todavía existen deudas importantes en este sentido. Al respecto, importa señalar la falta de modelos adecuados de integración, por ejemplo: • El proceso de centralización (Ver III.5.1), requiere de estructuras mixtas, donde la organización pueda adquirir rasgos de cooperativa de primer grado o de segundo, de acuerdo a sus necesidades o preferencias en cada territorio o sector. En el punto II.2.2 se discutieron alternativas legales al respecto. • Los procesos de integración, en el caso de productores en situación de exclusión social, requieren de un acompañamiento muy cercano de parte de las agencias públicas, lo que no ha ocurrido hasta el presente. Aquí se abre la posibilidad no desarrollada de participación del Estado en las estructuras de integración, en el marco del Art. 19 de la Ley de Cooperativas. • Cuando se organizan pequeñas cooperativas de pequeños productores, resulta indispensable su integración a los efectos de lograr escala para participar en los mercados mayoristas. Frente a ello hay muy poca experiencia y sistematización de modelos de negocio adecuados, donde quede claro el papel de la federación en términos de gestión empresarial. En el Cap. IV se revisaron algunas experiencias que es necesario profundizar y sistematizar. Sistemas de participación. Los sistemas de participación son actualmente débiles para enfrentar los procesos de expansión territorial, centralización y profesionalización, lo que afecta el crecimiento y consolidación de un número importante de grandes cooperativas. Modelos de cooperativas de producción asociada. Cuando el objetivo de la cooperativa es modificar las condiciones de producción de los asociados, no existen modelos de organización adecuados, que den cuentan del doble carácter de productores y trabajadores de sus asociados (ni marco legal que les otorgue respaldo). En el punto II.2.4 se anticiparon elementos de un modelo de “cooperativas agropecuarias de producción asociada”; éste podría integrar elementos de los distintos tipos ideales que se describieron en el punto III.5.2. Carga administrativa. En los casos de cooperativas pequeñas, la carga administrativa para el cumplimiento de las normas establecidas por la autoridad de aplicación de la Ley de Cooperativas resulta gravosa. A esto se agrega la doble fiscalización de la que son objeto (INAES y órganos locales competentes). Mercados. Existen limitaciones para la identificación y/o desarrollo de mercados apropiados para los productores de menor escala, que puedan ser aprovechados por sus organizacio- Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 159 �nes cooperativas, en particular: a) Faltan redes y logística para la comercialización de productos de valor agregado en el comercio minorista local, b) es escaso el desarrollo y regulación de mercados hortícolas locales, c) no se utilizan mecanismos de “compre estatal” o de “compras públicas” como herramientas de promoción de la agricultura familiar, d) existen dificultades para el desarrollo y acceso a mercados de productos diferenciados (comercio justo, procedencia de origen, ecológicos, etc.). Economía informal. La economía informal es una limitación severa a la expansión de las cooperativas. Ello incluye dos situaciones: a) pequeños productores en situación de exclusión social que no pueden o no desean afrontar los costos de la formalización que requiere el funcionamiento regular de su cooperativa, y b) cooperativas que sufren la competencia desleal de agentes económicos informales. Marco institucional de negociación colectiva. La concentración de la actividad agroindustrial debilita la capacidad de negociación de los productores, en particular de los más pequeños. Si a esto se suma la dificultad de las cooperativas para financiar la integración de las actividades industriales, el resultado es la baja presencia cooperativa, o su subordinación a los eslabones más concentrados. Frente a ello, no existe un marco regulatorio adecuado que enmarque procesos de negociación colectiva de condiciones de calidad y precio. Al respecto, en el punto III.5.1 se comentó la experiencia de las cooperativas de negociación. Capital social. Como se señaló en el mismo punto, el incremento en la escala, la dispersión territorial, el “recentraje”, la profesionalización de la gestión, la prevalencia del cálculo económico por sobre los criterios mutualistas, la pérdida de elementos simbólicos como instalaciones o razones sociales vinculadas a la historia local, la pérdida de la centralidad de la cooperativa como lugar de encuentro social debido al desarrollo de otras instituciones, redes sociales y medios de comunicación, la creciente urbanización de la población –y sus cambios en pautas de consumo y estilo de vida–, son todos elementos que han deteriorado el capital social con que contaba la cooperativa para influir sobre la dinámica del desarrollo de su territorio. A esto se suman las centenas de fracasos en los últimos años, originados en distintas causas externas e internas, que pudieron dar lugar, en muchos casos, a una percepción negativa de las cooperativas como una herramienta eficaz para modificar la situación en el medio rural. Capacitación. No existe una oferta de capacitación específicamente dirigida a las cooperativas agropecuarias. Ejemplo de ello es la falta de un manual de organización y gestión de este tipo de cooperativas como herramienta de capacitación de las agencias públicas de promoción cooperativa. La capacitación habitual es de carácter formal (estatuto, órganos sociales, libros, etc.) y general (no cubre los aspectos específicos que caracterizan la organización de los servicios, sistemas de capitalización, registros específicos). Información e investigación. No se dispone de información sistematizada sobre la participación cooperativa en los distintos mercados, ni herramientas para el seguimiento de su situación económica. Tampoco existen líneas de investigación relevantes respecto a los elementos específicos de las cooperativas agropecuarias, que puedan nutrir el diseño de políticas y de estrategias empresarias. Política sectorial. No existe en el Estado una agencia pública que asuma la responsabilidad de diseño y gestión de políticas de promoción del cooperativismo agropecuario, en el marco de las políticas dirigidas al sector agropecuario. 160 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �V.2. Hacia una estrategia para el fortalecimiento cooperativo Las cooperativas agropecuarias pueden crecer y fortalecerse en beneficio de sus asociados y para acrecentar el capital social de los territorios en que están insertas. Sus valores básicos de igualdad, solidaridad y democracia son relevantes y absolutamente consistentes con una visión del sector agropecuario y agroalimentario argentino competitivo, inclusivo y sustentable. Para ello se requieren estrategias, políticas y acciones conducentes. A continuación, se presentan las recomendaciones que surgen del estudio realizado y sus conclusiones. Las mismas tienen sólo un carácter propositivo. La mención de organismos públicos a los que se propone como ejecutores de estas propuestas es de exclusiva responsabilidad de los autores y no implica ninguna opinión o acuerdo de tales organismos o autoridades. El aporte de las cooperativas a los objetivos de la política agropecuaria general En el marco de los lineamientos actuales de la política agropecuaria, expresados en el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial del MAGyP y otros cuerpos de enunciación de las políticas, como los Planes Estratégicos del INTA, del SENASA y otros organismos vinculados al área, se pueden identificar tres objetivos a los cuales las cooperativas pueden hacer un aporte significativo: Mejorar las condiciones de mercado de productos e insumos. El carácter democrático y abierto de las cooperativas las constituye en herramientas idóneas para recrear las condiciones competitivas de los mercados de productos y de insumos. Ello requiere ampliar su participación y dotarlas de instrumentos para mejorar sus condiciones de negociación con el resto de la cadena de valor. Agregado de valor a la producción primaria en el territorio. Las cooperativas presentan al menos tres ventajas respecto a otras formas empresarias: a) el control democrático de la actividad agroindustrial por parte de sus proveedores de materia prima evita someterse a eventuales posiciones dominantes, b) el excedente económico es apropiado y aplicado en el territorio, en tanto sus propietarios/usuarios están localizados en éste y c) son organizaciones enraizadas en su territorio en tanto no pueden ser transformadas en sociedades de capital y vendidas a agentes extraterritoriales, y su relocalización estaría en contra de los intereses directos de sus proveedores y propietarios. Mejorar la inclusión de los pequeños productores. Las cooperativas presentan ventajas frente a organizaciones alternativas, para la inserción de los pequeños productores en situación de exclusión: a) las cooperativas facilitan la transferencia de recursos públicos al conjunto de los beneficiarios de políticas de inclusión; b) los recursos públicos que pasan a formar parte del patrimonio de la cooperativa son destinados a una reserva irrepartible, razón por la cual dicho patrimonio no puede ser distribuido entre los asociados en forma particular; c) el carácter democrático de su estructura es apropiado para el desarrollo de estrategias de carácter solidario y fundamento mutualista. La estrategia El objetivo general de este trabajo fue definido como “contribuir a identificar estrategias conducentes a fortalecer la actividad cooperativa y asociativa en general, como alternativa sustentable de aumento de escala y de prestación de servicios para los agricultores familiares del Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 161 �país, a fin de facilitar su articulación con los mercados de productos e insumos agropecuarios y de crédito, con el propósito último de mejorar el nivel y calidad de la vida de las familias rurales y aumentar su peso en la economía agropecuaria y en la dinámica social”. La estrategia para lograrlo debería pasar, de acuerdo al diagnóstico realizado, por mejorar las condiciones en que actúan las cooperativas –en lo relativo a legislación, financiamiento, gestión y articulación– y por fortalecer las capacidades de los actuales y potenciales miembros de las cooperativas y de los equipos técnicos de los organismos públicos involucrados. Dicha estrategia debería ser apta para abordar la diversidad de situaciones que presentan las cooperativas, dependiendo del perfil de sus asociados, de su finalidad económica interna y de la conformación específica que ha adquirido su institucionalidad, tal como se vio en los distintos grupos de cooperativas que se han identificado a lo largo de este estudio. Así, los instrumentos y herramientas que se propongan tendrían características específicas según el perfil institucional de la cooperativa y sus asociados. Por ejemplo, las acciones de capacitación deberán estar específicamente destinadas a las cooperativas agropecuarias, incluyendo distintos contenidos de acuerdo a su desarrollo institucional y al perfil de sus asociados. O bien, las herramientas de financiamiento formarán parte de planes de producción programada para los casos de las iniciativas de cooperativas consolidadas respecto a productores en situación de exclusión, o de programas de reestructuración empresaria cuando se trate de cooperativas tradicionales en situación de crisis. En los temas legales es evidente la necesidad de diferenciar contenidos, ya que las problemáticas típicas de los cooperativas emergentes (simplificación administrativa, secciones de trabajo), están muy alejadas de las preocupaciones de las cooperativas tradicionales consolidadas o de las cooperativas de agregado de valor (fondos rotativos de consolidación, cuotas sociales con derechos de entrega, operaciones con terceros no asociados, etc.). Cuando se trate de desarrollar herramientas dirigidas a mejorar la inserción de las cooperativas en las cadenas de valor, las respuestas serán diferentes para las integradas por pequeños productores de alimentos para el consumo en fresco (mercados cooperativos), por pequeños productores que deben enfrentar condiciones de negociación asimétricas con la industria procesadora (cooperativas de negociación), o cuando se trate de grandes cooperativas integradas cuya principal necesidad será el acceso a fuentes de financiamiento para ampliar su capacidad de acopio o de procesamiento. A continuación, se proponen siete componentes principales de la estrategia de fortalecimiento y expansión de las cooperativas agropecuarias; los dos primeros estarían dirigidos a los productores más pequeños, incluyendo aquellos en situación de exclusión, y los siguientes atendiendo al conjunto de las cooperativas pero sin perder de vista su diversidad institucional: 1. fortalecer las capacidades y recursos financieros y de gestión de los pequeños productores para integrar sociedades cooperativas sustentables, a través de acciones conjuntas con federaciones y cooperativas consolidadas y destinando recursos públicos para subsidios de algunos componentes; 2. Mejorar las capacidades de pequeños productores y agricultores familiares para la negociación colectiva en las cadenas agroindustriales concentradas y en los mercados de productos frescos y artesanales; 3. contar con un marco legal adecuado a las nuevas situaciones que enfrentan las cooperativas y a las particularidades de inserción de los pequeños productores; 162 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �4. fortalecer la capacidad de identificación, de formulación de proyectos y de acceso al financiamiento por parte de las cooperativas consolidadas o en proceso de consolidación; 5. fortalecer las capacidades de productores, asociados, técnicos, facilitadores y funcionarios del área cooperativa; 6. generar, con carácter permanente, información, análisis y estudios sobre cooperativas agropecuarias que permitan la formulación, seguimiento y evaluación de políticas, programas y proyectos; 7. contar con una institucionalidad específicamente dirigida a las cooperativas agropecuarias, que permita la formulación y ejecución de políticas, programas y proyectos, y la articulación de los componentes de la estrategia. Componentes e instrumentos Componente 1. Fortalecer las capacidades y recursos financieros y de gestión de los pequeños productores para integrar sociedades cooperativas sustentables, a través de acciones conjuntas con federaciones y cooperativas consolidadas y destinando recursos públicos para subsidios de algunos componentes. El bajo nivel de cooperativización de los productores de menor tamaño, la elevada tasa de fracaso de las cooperativas emergentes con esta base societaria, la falta de recursos de estos productores para desarrollar la actividad primaria y el escaso ingreso familiar derivado de la baja productividad de su trabajo, requieren de políticas específicamente dirigidas a la inclusión productiva de pequeños productores familiares a través de la herramienta cooperativa. Al respecto se plantean tres líneas de acción: • Planes de producción programada con cooperativas consolidadas Como resultado del incremento en la escala de producción en la actividad primaria, muchos productores se ven marginados de las actividades tradicionales. Ello requiere su reconversión/diversificación hacia actividades de mano de obra intensiva (horticultura, avicultura, apicultura, frutas finas, producción ecológica, etc.). Las cooperativas consolidadas (incluyendo las tradicionales, de valor agregado y de provisión de servicios) pueden ser un vehículo adecuado para proveer los servicios que requieren estas actividades, en especial, asistencia técnica y comercialización. Sin embargo tienen limitantes para el desarrollo de estas estrategias, en particular: a) incremento en los costos medios al atender a los productores más pequeños, b) dificultades en la gestión derivadas del proceso de diversificación, c) falta de conocimiento sobre mercados y tecnologías de productos viables para pequeñas explotaciones, y d) resistencias culturales para la incorporación de productores que son ajenos a la trayectoria previa de la cooperativa. La propuesta implica un esfuerzo financiero del sector público para apoyar la formulación e implementación de un Programa de Planes de Producción Programada (PPP), que tendrían como objetivo la creación o ampliación de servicios de cooperativas consolidadas dirigidos a proyectos de mano de obra intensivos de pequeños productores. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 163 �Dicho programa se organizaría con los siguientes criterios: a) Subsidiaría el diseño de Planes de Producción Programada (PPP) en cada una de las cooperativas consolidadas que se sumaran a la iniciativa, cubriendo los gastos incurridos en las tareas de identificación de mercado, identificación y organización de los productores beneficiarios, requisitos técnicos de producción, etc. b) El plan de la cooperativa asignaría a cada productor un cupo de producción cuya comercialización estaría garantizada por la cooperativa organizadora. c) Con el propósito de minimizar riesgos, el cupo de producción sería creciente, a medida que se consolidara la línea de negocio. d) Los beneficiarios serían asociados de la cooperativa o de otra cooperativa emergente que co-ejecutaría el programa. e) El programa financiaría con recursos propios o articulados con otros programas públicos el capital requerido por la cooperativa para la implementación del proyecto (instalaciones, equipos, capital de trabajo). f) El programa subsidiaría los costos de asistencia técnica a los productores, y/o articularía con servicios de asistencia técnica públicos existentes en el territorio. g) Subsidiaría las instalaciones o equipos que requieran los productores en situación de exclusión social. h) Los PPP podrían incluir productores de mayor tamaño, siempre que éstos tengan fondos propios o provenientes de otros programas. i) • Los productores en situación de exclusión social recibirían un ingreso mensual que les permitiera su sostenimiento familiar y dedicación al programa. Proyectos de agregado de valor con escala para la inclusión El objetivo de incluir a los pequeños productores en iniciativas de agregado de valor requiere una escala mínima de proyectos. Ésta podría lograrse a través de mecanismos coordinados por federaciones cooperativas, con apoyo de fondos públicos. Estos proyectos se instrumentarían siguiendo las siguientes pautas: a) Se implementarían en forma exclusiva a través de federaciones integradas por cooperativas mayoritariamente constituidas por pequeños productores. b) La federación tendría bajo su responsabilidad el diseño del plan de negocio, la asistencia técnica y financiamiento a los proyectos de las cooperativas de primer grado incluidas en el Programa, el diseño, propiedad y control de la marca, la propiedad y administración de los recursos de logística (camiones, depósitos mayoristas), la asistencia legal y contable a las cooperativas . c) Para todo lo anterior contaría con un fuerte acompañamiento del Programa por parte del Estado, que garantizaría el financiamiento de sus inversiones iniciales y costos operativos hasta su consolidación. d) En función del volumen de recursos implicados por el Estado, la agencia pública participante sería socia de la federación, y contaría con representación en el Consejo de 164 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Administración, situación que debería ser contemplada por su estatuto, en el marco del Art. 19 de la Ley de Cooperativas. En estos casos, el aporte económico del Estado podría considerarse en carácter de subsidio (por lo que integraría las reservas de la cooperativa), o en carácter de capital (cuyo reembolso podría exigirse frente a determinadas condiciones). e) La federación podría contemplar la asociación de productores independientes, para lo cual podría prever una integración de carácter mixto. f) Los proyectos de agregado de valor de cada cooperativa deberían contar con la escala adecuada para tener costos competitivos a nivel de mayoristas. g) Los proyectos serían formulados y evaluados por la Federación con el acompañamiento del Estado. Se priorizarían aquellos vinculados con la producción primaria existente en el territorio, y dirigidos a sustituir producción extraterritorial. h) Se priorizaría el trabajo con cooperativas de primer grado preexistentes al programa. i) El programa subsidiaría la formación de capital de las cooperativas de primer grado para su proyecto. Se buscaría la fidelización de estas cooperativas con la federación a partir de la firma de contratos de entrega, y el control de la federación sobre la logística y la marca. j) Debido a que las cooperativas serían relativamente pequeñas, resulta indispensable complementar este programa con iniciativas que simplifiquen su administración. h) Las cooperativas deberían poder organizarse como cooperativas agropecuarias, pero contar con secciones de trabajo, para lo cual se requeriría un modelo de estatuto que así lo permita. Esto permitiría utilizar el uso de fuerza de trabajo familiar (objetivo central del programa) en el marco de condiciones de trabajo colectivamente determinadas por reglamentos que garanticen condiciones mínimas. l) El programa subsidiaría los equipos e instalaciones requeridos por los productores en situación de exclusión que participen del proyecto. Dichos equipos permanecerían como propiedad de la cooperativa a los efectos de garantizar la fidelización. m) En el caso de productores en situación de exclusión social, como parte del Programa, recibirían un ingreso mensual que les permitiese su sostenimiento familiar y dedicación al mismo. n) El programa podría trabajar con productores de mayor tamaño, para lo cual éstos deberían contar con líneas de financiamiento de otros orígenes. o) El programa requeriría ser articulado con el INAES a los efectos de garantizar los modelos estatutarios necesarios, simplificación administrativa, y circuito rápido de constitución de las federaciones y de las posibles modificaciones estatutarias necesarias. • Red de asistencia a cooperativas emergentes La alta tasa de nacimiento y de fracaso de cooperativas agropecuarias muestra que es conveniente tener un mecanismo que permita la identificación y asistencia de grupos precooperativos y cooperativas de constitución reciente, para apoyar en el proceso de constitución y reducir el número de fracasos. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 165 �Para ello, se propone la organización de una Red de Asistencia a Cooperativas Emergentes, con las siguientes pautas: a) La identificación de las cooperativas emergentes y grupos precooperativos se realizaría a través de una red institucional integrada por el INAES y el conjunto de órganos locales competentes provinciales (Ley 20.337), FONAF, INTA, agencias provinciales de desarrollo rural, federaciones de cooperativas, etc. b) Se ofrecería a los grupos y cooperativas identificadas un programa de capacitación (ver componente 5). c) Se orientaría a los grupos y cooperativas a articularse con el resto de las iniciativas y programas dirigidos a cooperativas agropecuarias, para lo cual la unidad debería contar con información sistematizada al respecto. d) En los casos donde fuera necesario, en particular cuando se trata de productores en situación de exclusión, podría subsidiarse la contratación de tutores vinculados a cooperativas consolidadas o a Federaciones con proyectos de agregado de valor para la inclusión. Componente 2. Mejorar las capacidades de pequeños productores y agricultores familiares para la negociación colectiva en las cadenas agroindustriales concentradas y en los mercados de productos frescos y artesanales. Mejorar las condiciones de los mercados requiere la expansión de las organizaciones cooperativas y, habitualmente, la integración por parte de éstas de actividades de comercialización e industrialización. Sin embargo, como se ha visto en el diagnóstico, esta estrategia tiene sus limitaciones en el marco de cadenas de valor con actores consolidados y fuertemente concentrados, con altos requerimientos de capitalización. Frente a ello es necesario el diseño de estrategias asociativas alternativas, complementarias a la expansión cooperativa, que mejoren el poder de negociación de los pequeños productores. En dicho sentido surgen dos líneas de acción, la primera de ellas vinculada a las cadenas de carácter agroindustrial, y la segunda a los mercados de productos en fresco o de carácter artesanal. • Negociación cooperativa Como se analizó en III.5.2, es necesario el diseño de un marco normativo que promueva espacios de negociación colectiva de los productores proveedores con su agroindustria. En particular, la organización de asociaciones, que eventualmente pueden ser cooperativas, que tengan como estrategia la negociación colectiva de las condiciones de calidad y precio, acompañada con un marco normativo que impida comportamientos especulativos por parte de los agentes más concentrados (por ejemplo, prohibir el ofrecimiento de condiciones de precio superiores a los acordados en el marco de la negociación colectiva). El hecho de que estas organizaciones de representación de los productores sean cooperativas permitiría el desarrollo de actividades complementarias (desarrollo de otros servicios a los asociados, como provisión de insumos) y, eventualmente, la operatoria en el mercado a través de la implementación de stocks de intervención. 166 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �• Mercados cooperativos La Ley N° 19.227, de fomento de creación de mercados de concentración de alimentos, ha tenido un éxito parcial en términos de garantizar la formación de “precios justos y orientativos” para la producción. Dada la relevancia de los pequeños productores en la actividad frutihortícola, resulta de particular interés garantizar la transparencia de estos espacios, y el acceso a los mismos en condiciones competitivas por los agricultores de menor tamaño. En dicho sentido, desde las políticas de promoción cooperativa, es necesario el desarrollo de tres líneas de acción: a) Garantizar la participación de los pequeños productores y sus organizaciones en la administración de los mercados. b) Organizar la presencia de los mismos, a través de cooperativas, de manera que logren escala y variedad de producción. c) Organizar nuevos mercados de naturaleza cooperativa, donde el consejo de administración sólo esté integrado por oferentes de los productos locales. Será crucial al respecto reducir el grado de informalidad de la actividad, atendiendo en particular la problemática impositiva y previsional de los productores más pequeños. Componente 3. Contar con un marco legal adecuado a las nuevas situaciones que enfrentan las cooperativas y a las particularidades de inserción de los pequeños productores. De acuerdo a lo analizado en las secciones anteriores, los requerimientos de las cooperativas agropecuarias frente a las actuales pautas de funcionamiento de las cadenas de valor de base agropecuaria y a las nuevas necesidades de los productores requieren innovaciones en la normativa específica (Ley de Cooperativas y Resoluciones del INAES). Algunos aspectos principales a modificar –que fueron tratados con mayor detalle en el Cap.II– son los siguientes: Capital. Las iniciativas legales para mejorar los sistemas de capitalización y ampliar la diversidad de alternativas posibles son, entre otras: autorización de reservas facultativas, autorización para el establecimiento de capitales mínimos, autorización de emisión de capital accionario, autorización para ampliar la posibilidad de reglamentos de reembolsos de cuotas sociales. Vinculado al mismo tema está la posibilidad de emitir cuotas sociales con derechos de entrega, transferibles a precio de mercado (cooperativas de nueva generación), para lo que es necesaria la autorización de cooperativas de asociación limitada. Propuestas menos radicales, que pueden ser instrumentadas sin modificar la ley de cooperativas son las siguientes: modificación de la normativa de títulos de capitalización cooperativa, de manera que den mejor sustento a la implementación de fondos rotativos de consolidación; aprobación de reglamentos y/o estatutos tipos que contemplen sistemas alternativos de capitalización proporcional. Integración. Autorización para la creación de cooperativas mixtas, con asociados productores y asociadas cooperativas, que permitan sistemas de representación apropiados. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 167 �Aprobación de modelos de estatutos y reglamentos para estructuras federativas apropiadas para negocios de pequeños productores. Operaciones con terceros. Es necesario adecuar la normativa de operaciones con terceros a la nueva realidad de las empresas cooperativas del sector. En particular, facilitar el vínculo comercial con productores que no desean asumir obligaciones importantes de capitalización y entrega de la producción. Simplificación administrativa. Simplificación de los requisitos administrativos de productores en situación de exclusión, en particular: instrumentación del Art. 81 de la ley respecto a auditoría, reducción de los requisitos de libros sociales, unificación de las acciones de fiscalización en el órgano local competente. Modificación de la Resolución Técnica 24 de la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas y su correspondiente Res. 724 del INAES, a los efectos de aprobar modelos de balances simplificados. Cooperativas agropecuarias de producción asociada. Aprobación de modelos de estatutos de cooperativas agropecuarias que contemplen la existencia de una sección de trabajo para sus asociados productores o familiares. Estas cooperativas tendrían por objeto: • Proveer servicios a la producción primaria de sus asociados, se realice ésta en forma individual o cooperativa: comercialización, provisión de insumos, servicios de acopio, maquinaria, etc. (servicios cooperativos). • Gestionar emprendimientos de producción primaria o agroindustrial a partir del uso asociativo de los recursos de sus asociados: fuerza de trabajo familiar, tierra, maquinarias (gestión asociada de la producción). • Ofrecer servicios a terceros a partir del uso asociativo de los recursos de sus asociados (cosecha, empaque, siembra, etc.). Deberían contar con reglamentos internos que establezcan: • Las condiciones y medio ambiente de trabajo para los casos de gestión asociada de la producción y de servicios a terceros. • Las condiciones de acceso a los servicios cooperativos (comercialización, servicio de maquinarias, provisión de insumos). • La retribución de los recursos aportados por los productores para la producción asociada, para la implementación de los servicios cooperativos o para brindar servicios a terceros (incluyendo tierra, mejoras, implementos y trabajo). Componente 4. Fortalecer la capacidad de identificación, formulación de proyectos y de acceso al financiamiento por parte de las cooperativas consolidadas o en proceso de consolidación. Para el fortalecimiento y expansión de las cooperativas agropecuarias, en sus diversos tipos, es necesario generar acciones que vayan más allá del mero control jurídico-administrativo establecido por el marco legal, y generar un activo proceso de identificación, formulación y financiamiento de proyectos. 168 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �El desafío es complejo, ya que la diversidad de necesidades requiere diversidad de respuestas, compartidas con otros sectores y actores. Es necesario un trabajo de identificación y formulación de proyectos que respondan a las necesidades específicas de las cooperativas. Por otra parte, existe una oferta de financiamiento en el sistema financiero, que puede ser aprovechada por las cooperativas si cuentan con proyectos rentables y sustentables. Según el esquema institucional que finalmente se defina para las cooperativas agropecuarias, sería recomendable contar con una Unidad de Proyectos para la Expansión Cooperativa, que tenga aceitados vínculos con las distintas fuentes de financiamiento y profundos conocimientos sobre organización y gestión cooperativa, con capacidad operativa para trabajar con las entidades cooperativas consolidadas, y que cumpla las siguientes funciones: • Facilitar el acceso al financiamiento de las distintas fuentes existentes en el sistema financiero y programas de gobierno. • Asistir técnicamente en el diseño del los proyectos, a partir de la sistematización de modelos de organización y gestión adecuados para proyectos cooperativos. • Difundir experiencias innovadoras que puedan ser replicadas por otras organizaciones. • Asistir a las entidades financieras para que sus productos se adapten a las necesidades de las cooperativas. • Promover la implementación de sistemas de capitalización sólidos que faciliten el financiamiento de terceros. • En la medida que logre su reconocimiento técnico por parte de los organismos financieros, la unidad podrá asistir y evaluar proyectos de reestructuración empresaria que fueran condición necesaria para el acceso al financiamiento de carácter promocional y/o con menores requisitos de garantías, para cooperativas tradicionales en situación de crisis Componente 5. Fortalecer las capacidades de productores, técnicos, facilitadores y funcionarios del área cooperativa. Los desafíos que plantean las transformaciones de cadenas de valor de base agropecuaria y el marco económico en que se desarrollan, así como los nuevos requerimientos de los productores, exigen a las cooperativas capacidades institucionales sobre las cuales no hay una oferta adecuada de capacitación. Se entiende que un programa de capacitación cooperativa agropecuaria debería abarcar los siguientes contenidos, variando según el grado de consolidación de la entidad Para las cooperativas emergentes y grupos precooperativos, el programa incluiría: • Organización y gestión de cooperativas agropecuarias a) Aspectos legales básicos (órganos, libros, responsabilidades, etc.). b) Alternativas de organización de servicios (grado de diversificación y su implicancia sobre el control y gestión, condiciones de acceso a los servicios, alternativas para la liquidación del producto, condiciones para la operatoria con terceros, etc.). Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 169 �c) Organización del trabajo (normas laborales que regirán la relación con los empleados, criterios para la contratación de fuerza de trabajo de la familia de los productores, herramientas e incentivos que procuren la convergencia de los intereses de trabajadores y asociados, posibilidad de retribuir el trabajo de los asociados si existe la alternativa de organizar secciones de trabajo en el marco de las cooperativas de pequeños productores). d) Sistemas de participación (recomendaciones para el desarrollo de Asambleas y reuniones de Consejo de Administración, rol del Síndico, sistemas de información que permitan el control efectivo de los asociados sobre la gestión, organización de juventudes, educación cooperativa). e) Sistemas de capitalización (necesidad y criterios para establecer un capital objetivo, capital proporcional y mecanismos para lograrlo, alternativas de reglamentos de capitalización). f) Modalidades de integración (organización de federaciones, modelos de negocio posible a partir de la federación). g) Aspectos administrativos propios de la naturaleza cooperativa (secciones, organización de la cuenta corriente cooperativa, la cuenta capital y su registro, papelería para la liquidación de producto, requerimientos de facturación por parte de los asociados). h) Aspectos impositivos (incluyendo los impuestos nacionales y provinciales que afectan a la cooperativa y al productor en su relación con ésta). • Modelos de cooperativas agropecuarias de producción asociada Alternativas de organización cuando el objeto de la cooperativa incluye la complementación de recursos de los asociados en la producción primaria, la producción colectiva, el uso de fuerza de trabajo del asociado y su retribución, etc. Incluye la temática desarrollada en el Cap. II (Cooperativas de productores en situación de exclusión) y está, en principio, condicionado a una previa sistematización de modelos y al desarrollo de un marco legal adecuado, como se plantea en el Cap. III.2.4 (modelos cooperativos para pequeños productores). • Integración y negocios cooperativos de escala La sustentabilidad de pequeñas cooperativas de pequeños productores es muy baja si no logran articular negocios de escala a partir de la organización de carácter federativo. La capacitación debería dar los elementos básicos para la organización de las cooperativas desde el punto de vista formal, pero también incluir distintos modelos de integración, apropiados para este tipo de productores. En el caso de las cooperativas consolidadas el programa dería incluir: • Sistemas de capitalización y financiamiento Las cooperativas agropecuarias cuentan en general con sistemas de capitalización débiles, que dificultan la incorporación de recursos por parte de los asociados y el acceso al financiamiento por parte de terceros. El programa de capacitación debería brindar elementos para 170 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �evaluar las alternativas existentes y aquellas que eventualmente se agreguen a partir de cambios en la normativa vigente. Algunos de los temas a incluir son los siguientes: a) Objetivo de capitalización, capital proporcional, criterios para la distribución y capitalización de excedentes. b) Requisitos de capitalización y las cuotas sociales como derecho de entrega. c) Títulos cooperativos de capitalización. d) Fondos rotativos de consolidación. e) Sociedades instrumentales y distribución de su beneficio. f) Reglamentos para el financiamiento al productor, asociado al sistema de capitalización. Fondos rotativos. g) Uso de fondos fiduciarios. h) Alternativas de financiamiento disponibles en el sistema bancario y agencias públicas de promoción. • Sistemas de participación Los procesos de concentración y expansión territorial que han caracterizado a gran parte de las cooperativas exigen revisar y mejorar los sistemas de participación. Algunos de los temas a incluir son los siguientes: a) Recomendaciones para la organización de Asambleas y reuniones pre Asamblea. b) Organización por distrito: asamblea de delegados, comisiones territoriales permanentes, criterios para el diseño y actualización de los distritos. c) Sistemas de información para el control de gestión, teniendo en cuenta: objetivos emergentes de la planificación estratégica, grado de diversificación de los servicios y los distintos distritos que integran la cooperativa. d) Organización de juventudes, rol y experiencias. e) Educación cooperativa: organización del servicio, posibilidad de articulación. • Organización de los servicios: gestión e innovación La organización de los servicios requiere ser revisada, en orden a los cambios eventualmente operados en el mercado, y las nuevas áreas de negocios que puedan desarrollar las cooperativas, muy particularmente en aquellas con una estrategia de diversificación de servicios para el desarrollo rural. Algunos temas a incluir: a) Condiciones para el acceso a los servicios y su relación con el sistema de capitalización. b) Criterios para la liquidación de productos y distribución de excedentes. c) Tratamiento de las operaciones con terceros. d) Secciones: diseño, registro y seguimiento de los resultados. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 171 �e) Cuenta corriente: condiciones para el financiamiento. f) • Nuevos servicios rurales, necesidades de escala, alternativas de integración. Modalidades de integración El proceso de centralización de las estructuras federativas, y el desarrollo de nuevas estrategias, requiere capacitar a las cooperativas sobre las diferentes alternativas de integración. En particular: a) Federaciones de cooperativas con asociados productores (cooperativas mixtas). b) Alianzas intercooperativas a través de sociedades de capital, ACE y UTEs. c) Federaciones y estrategias de diversificación. d) Sistemas de capitalización y de participación a nivel de federaciones. e) Organización de negocios cooperativos a nivel de federación. • Desarrollo territorial: talleres de reflexión asistida Es necesario fortalecer y ampliar el capital social con que cuentan las cooperativas como agentes de desarrollo territorial. A tal efecto resulta pertinente la generación de espacios de reflexión con asistencia técnica, dirigidos a discutir el papel de las cooperativas respecto a su territorio a partir de los cambios operados en la ruralidad en la que estas organizaciones están inmersas. Entre los ejes principales de estos talleres debieran figurar los temas de medio ambiente, valor agregado en el territorio y diversidad productiva. Componente 6. Generar, con carácter permanente, la información, análisis y estudios sobre cooperativas agropecuarias que permitan la formulación, seguimiento y evaluación de políticas, programas y proyectos. El sector de las cooperativas agropecuarias ha tenido, hasta el momento, un tratamiento poco importante en las estadísticas oficiales. Los registros están vinculados al cumplimiento de la legislación. No existe un seguimiento sistemático de la participación cooperativa en los mercados de insumos y productos agropecuarios, ni de la evolución institucional de estas organizaciones. El relevamiento realizado para este estudio y los procesamientos especiales que fueron requeridos muestran la necesidad de una base de datos oficial, unificada, de permanente actualización, con cobertura de distintas variables, que distinga claramente la figura jurídica de las cooperativas. Es necesario disponer de información permanente que permita el seguimiento de la situación de las cooperativas agropecuarias y su impacto en los distintos mercados de productos e insumos. Se requiere disponer de series estadísticas sobre las diversas variables, como, por ejemplo, constitución y bajas de cooperativas agropecuarias a partir de información del Registro Nacional de Cooperativas, situación patrimonial y resultados de cooperativas agropecuarias en base a la presentación de Balances en el INAES, y otros. Por otra parte, es necesario un análisis de las informaciones así generadas y proyectos de investigación sobre los múltiples aspectos del tema, como la importancia económica, las 172 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �transformaciones institucionales, los modelos organizativos. Es necesario incluir este componente en el marco institucional específico y dar un salto cualitativo en la generación de estudios y en su orientación a la solución de problemas concretos o teóricos, así como a la evaluación de políticas, programas y proyectos que se desarrollen, utilizando una sólida base de datos y análisis y también los numerosos estudios que se realizan en el ámbito académico y en programas y agencias de promoción del desarrollo rural. Componente 7. Contar con una institucionalidad específicamente dirigida a las cooperativas agropecuarias, que permita la formulación y ejecución de políticas, programas y proyectos, y la articulación de los componentes de la estrategia. La estrategia que se ha expuesto en las páginas precedentes implica, necesariamente, que los componentes y acciones tengan una conducción y ejecución articulada, para el logro de los objetivos. En este sentido, se considera conveniente la creación de un ámbito institucional específico que, por las particularidades de la actividad, debería estar vinculado al área de la política agropecuaria. Ello permitiría una correcta integración con todos los componentes de asociativismo de los distintos planes y programas de desarrollo rural, ordenándolos en el mapa de la política de cooperativas agropecuarias, al tiempo que contaría con la calificación necesaria para dar cuenta de la especificidad cooperativa en los distintos programas sectoriales. Asimismo, constituiría una referencia estratégica para todos las agencias vinculadas a la temática, tanto de orden nacional como provincial, de carácter público o privado. El organismo, repartición o ente a crearse sería responsable de la formulación y ejecución de un plan de promoción y fortalecimiento de las cooperativas agropecuarias, con los componentes que se han desarrollado en este capítulo: formulación de proyectos, generación de programas de cooperativas para la inclusión de pequeños productores, fortalecimiento en negociación y mercados, actualización de normativa, capacitación, estudios y estadísticas. Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 173 �174 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �VI. BIBLIOGRAFÍA ACAECER. Revista mensual de la Asociación de Cooperativas Argentinas Coop. Ltda. Buenos Aires, números varios. Almirón, Luis Ramón. El desarrollo territorial rural exitoso de Colonia Liebig’s, Corrientes, Argentina. s/fecha. Circa 2005. ACCADDIA - Corrientes Alpa, Oscar; Clemente, Gabriel y Barcelona, Marcelo (2009). Trabajo base aplicación Resolución Técnica 24. 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Normas expresas para la utilización del fondo de educación y capacitación cooperativa. ________ (1986) Principios, estrategias e instrumentos para implementar el Plan Nacional de Desarrollo Cooperativo. Buenos Aires, Mimeo. Secretaría de Agricultura Ganadería y Pesca. SAGYP. (2004). Evaluación del poder de mercado en el Sector Lácteo. ________ (2003). Los ciclos en el Complejo Lácteo Argentino. Análisis de Políticas Lecheras en Países Seleccionados, Diciembre. Stöckl, Erica Silvana (2009). El patrimonio neto cooperativo y el ajuste del capital en el marco de la RT 24. Tercera Jornada Nacional de Actuación Cooperativa, organizada por la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas, Buenos Aires. Tort M., Lombardo, P. (2009). La sustentabilidad de la empresa social: la cooperativa Campo de Herrera. VI Jornadas Interdisciplinarias de Estudios Agrarios y Agroindustriales, Buenos Aires, 11 al 13 de noviembre. Tort, M.I., Lombardo, P. (1993). Las cooperativas de trabajo agropecuario en la Argentina. Algunos estudios de casos. INTA-IESR. Buenos Aires. 182 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Victoria M., Montenegro de Siquot O., Tome M. (2005). El Cooperativismo Agrícola, evolución y perspectivas. XXIII European Congress and Colloquium of Agricultural. Law – Røros (Norway) 6-10 March. Vienney C. (1980). Socioéconomie des organisations coopératives, París, Ciem. ________ (1980). Spécificité de l’entreprise et de la gestion des coopératives, Montréal, Ecole des Hautes Etudes Commerciales, Centre de gestion des coopératives, (Cahier T- 80) Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 183 �184 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �VII. LISTA DE CUADROS Y GRÁFICOS DEL TEXTO Y DE LOS ANEXOS TEXTO Gráfico 1 Argentina. Cooperativas inscriptas y canceladas. 1927-1983 Cuadro 1 Cooperativas agropecuarias en 2010 Gráfico 2 Cooperativas agropecuarias registradas. Total nacional Cuadro 2 Cooperativas agropecuarias y asociados censados en 2006 - 2007 Cuadro 3 Cooperativas de comercialización y agroindustriales, por producto Cuadro 4 Concentración regional de las cooperativas, según principales rubros, en 2006 - 2007 Cuadro 5 Cooperativas agropecuarias por año de constitución Gráfico 3 Cooperativas activas en 2010 según año de constitución. Participación en cantidad, ingresos y activos Cuadro 6 Participación de las cooperativas del “núcleo histórico” por producto Cuadro 7 Asociativismo: Cantidad de EAP por modalidad. CNA 2002 Gráfico 4 Asociados a cooperativas por tipo de productor. Año 2002 Cuadro 8 Perfil del Tipo A de los productores familiares Cuadro 9 EAP Familiares A en cooperativas, por regiones. CNA 2002 Cuadro 10 Cooperativas agropecuarias según actividad, en el CNE 2004 / 05 Cuadro 11 Comercio agropecuario cooperativo. Años 1993 y 2003 Cuadro 12 Agroindustria cooperativa: principales ramas de actividad. Año 2003 Cuadro 13 Participación de las cooperativas en la agroindustria. Años 1993 y 2003 Gráfico 5 Exportaciones cooperativas por grupo de productos. Año 2010 Gráfico 6 Evolución y composición de las exportaciones cooperativas 1999 - 2010 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 185 �Cuadro 14 Exportaciones de origen agropecuario del total de empresas y participación de las cooperativas. Año 2010 Gráfico 7 Evolución de la capacidad de acopio de las cooperativas Cuadro 15 Comercialización de granos por cooperativas según escala de volumen. Período julio 2005/ junio 2006 Cuadro 16 Exportaciones cooperativas de granos, aceites y subproductos Cuadro 17 Recepción de leche total y por cooperativas. Según escala y tipo de matrícula. Año 2008 Cuadro 18 Pools cooperativos. Recepción de leche. Año 2008 Cuadro 19 Tambos remitentes de leche según tipo de planta receptora y escala. Año 2008 Cuadro 20 Cooperativas vitivinícolas por provincia. Año 2010 Cuadro 21 Cooperativas vitivinícolas. Producción de vino (en litros) y participación en el total de la rama Cuadro 22 Cooperativas tabacaleras. Participación en el acopio total Cuadro 23 Cooperativas ganaderas por tipo. Año 2010 Cuadro 24 Comercialización de bovinos por cooperativas, según escala de cabezas Cuadro 25 Cooperativas yerbateras. Participación Cuadro 26 Cooperativas agropecuarias registradas activas constituidas en el período 2001/ 2010 Cuadro 27 Cooperativas constituidas en 2001/ 2010 según nivel de actividad ANEXOS ANEXO I INAES Carpeta A Censo de cooperativas y mutuales del INAES Carpeta B Primer procesamiento del Censo INAES. Carpeta C Censo INAES, segundo procesamiento, incluyendo: 186 Cuadro 1 Cooperativas agropecuarias activas, regulares y no regulares Cuadro 2 Cooperativas agropecuarias regulares por provincia y quinquenio de constitución Cuadro 3 Cooperativas agropecuarias regulares por provincia y año de constitución Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Cuadro 4 Volumen comercializado por tamaño y antigüedad - Total nacional Cuadro 5 Volumen comercializado por producto y región Cuadro 6 Cooperativas y asociados por producto Gráfico 1 Locales, puestos de trabajo y participación de cooperativas sobre el total Cuadro 7 Comercialización de ganado y otros productos de origen animal Cuadro 8 Ingresos y activos por quinquenio de constitución Cuadro 9 Volumen comercializado por cooperativas según escala de comercialización Cuadro 10 Cooperativas agropecuarias activas 2010. ANEXO II Censos Nacionales Económicos Cuadro 1 Locales, puestos de trabajo, valor agregado y valor de producción de empresas cooperativas, por ramas Cuadro 2 Locales, puestos de trabajo, valor agregado y valor de producción del total de empresas, por ramas Cuadro 3 Cooperativas agropecuarias según actividad, en 2003 Cuadro 4 Comercio agropecuario cooperativo. Locales, puestos de trabajo, valor agregado y valor de producción. Año 2003 Cuadro 5 Comercio agropecuario cooperativo. Evolución de locales y puestos de trabajo y participación en el valor agregado y valor de producción del total de empresas, por ramas. Años 1993 y 2003 Cuadro 6 Agroindustria cooperativa. Participación de las cooperativas en los locales, puestos de trabajo, valor agregado y valor de producción del total de empresas, por ramas Gráfico 1 Locales, puestos de trabajo y participación de cooperativas sobre el total Cuadro 7 Agroindustria cooperativa. Principales ramas. Locales, puestos de trabajo, valor agregado y valor de producción. Año 2003 Cuadro 8 Agroindustria cooperativa. Evolución de puestos de trabajo y participación en el valor agregado y valor de producción del total de empresas, en 1993 y 2003 Cuadro 9 Cooperativas en procesamiento de carnes y comercialización de productos pecuarios. Puestos de trabajo y participación en el valor agregado y valor de producción, en 1993 y 2003 Cuadro 10 Frutas, hortalizas y legumbres: industria y comercio cooperativo. Año 2003 Cuadro 11 Industria molinera cooperativa. Locales, puestos de trabajo, valor agregado y participación en total nacional. Año 2003 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 187 �Cuadro 12 La agroindustria cooperativa en relación a la importancia de cada rama, según valor agregado, en el total nacional. Año 2003 ANEXO III Censos Nacionales Agropecuarios Cuadro 1 Asociativismo: Cantidad de EAP por tipo. CNA 2002 Cuadro 2 Cooperativas y Asociaciones Gremiales por tipo de EAP. Cuadro 3 Productores asociados a cooperativas por tipo y provincia. Año 2002 Cuadro 4 EAP asociadas a cooperativas: cantidad, superficie, superficie implantada y existencias por provincia. Año 2002 Cuadro 5 EAP asociadas a cooperativas: participación respecto al total de las EAP. Año 2002 Cuadro 6 Cantidad de EAP asociadas a cooperativas: evolución intercensal por provincia Cuadro 7 Evolución intercensal de las EAP asociadas a cooperativas. 1988-2002 Cuadro 8 Asociativismo en CNA02 ANEXO IV Exportaciones agropecuarias totales y de cooperativas Cuadro 1 Exportaciones de origen agropecuario cooperativas y totales, y participación cooperativa, capítulos 02 a 24 Cuadro 2 Exportaciones de origen agropecuario de cooperativas y totales; participación cooperativa. Capítulos 02 a 24 y posiciones seleccionadas. Cuadro 3 Exportaciones totales de origen agropecuario y participacion cooperativa. Año 2010 Cuadro 4 Exportaciones cooperativas por producto - 1999-2010 Gráfico 1 Exportaciones cooperativas de origen agropecuario: composición, evolución y participación en el total Gráfico 2 Exportaciones cooperativas de cereales Gráfico 3 Exportaciones cooperativas de oleaginosas y derivados Gráfico 4 Exportaciones cooperativas de lácteos, tabaco, miel y vino Gráfico 5 Exportaciones cooperativas de frutas Gráfico 6 Exportaciones cooperativas de té y yerba mate ANEXO V Exportaciones de granos y subproductos en volumen - MAGyP. Dirección de Mercados Agrícolas Cuadro 1 Exportaciones de granos de cooperativas Cuadro 2 Exportaciones de aceites de cooperativas 188 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 �Cuadro 3 Exportación subproductos de granos cooperativas ANEXO VI Comercialización de granos y ganados - MAGyP. Dirección de Control de Gestión Comercial Cuadro 1 Capacidad de almacenaje por provincia, total y de cooperativas Cuadro 2 Ingreso de granos a plantas de acopio Cuadro 3 Cabezas de ganado bovino faenadas en cooperativas Cuadro 4 Cabezas de ganado ovino faenadas en cooperativas Cuadro 5 Cabezas de ganado caprino faenadas en cooperativas Cuadro 6 Cabezas de ganado porcino faenadas en cooperativas Cuadro 7 Cantidad de cabezas de ganado bovino con destino a faena discriminadas por procedencia Cuadro 8 Mataderos frigoríficos cooperativos ANEXO VII Comercialización de lácteos. MAGyP. Dirección de Control de Gestión Comercial Cuadro 1 Cantidad de operadores, matrículas y cooperativas por mes en el registro de operadores lácteos - 2008 - 2009 - 2010 Cuadro 2 Cantidad y tipo de matrículas vigentes por mes en el registro de operadores lácteos - 2008 - 2009 - 2010 Cuadro 3 Cantidad y tipo de matrículas vigentes por mes en el registro de operadores lácteos que informaron por año: 2008 - 2009 - 2010 Cuadro 4 Matrícula de los operadores lácteos con figura jurídica cooperativa Cuadro 5 Recepción de leche cruda informada por año según tipo de matrícula y figura jurídica cooperativa: 2008 - 2009 Cuadro 6 Recepción de leche cruda por provincia de origen y naturaleza jurídica del informante: 2008 - 2009 Cuadro 7 Tambos remitentes por tipo de matrícula, total y a cooperativas: 2008 - 2009 - 2010 ANEXO VIII Tabaco y yerba mate. MAGyP - INYM Cuadro 1 Tabaco acopiado, total y por cooperativas Cuadro 2 Yerba mate. Ingresos netos de hojas verdes y molienda de cooperativas y total ANEXO IX Guía de entrevistas Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 189 �190 Las cooperativas agropecuarias en la República Argentina – 2011 � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Obschatko, E.S. de; Basañes, C.C.; Martini, G.D. Title A name given to the resource Las cooperativas agropecuarias de la República Argentina. Diagnóstico y propuestas Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, Buenos Aires (Argentina); IICA Argentina Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2011 Subject The topic of the resource ARGENTINA; COOPERATIVAS; LEGISLACIÓN AGRARIA; ADMINISTRACIÓN; TRABAJO; IMPUESTOS; INTEGRACIÓN; EXPLOTACION AGRÍCOLA FAMILIAR Language A language of the resource es COOPERATIVAS http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/40875918b0daf99595a2a613298f5e97.png ea0b0d1c1d097269b4c4c71e2ded22e8 http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/5a222d4a6525b3b38769960d1a04ffab.pdf e7195862469e34b11b70923f7be0ca60 PDF Text Text DDA DIRECCIÓN DE DESARROLLO AGROPECUARIO PROINDER Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES en la REPÚBLICA ARGENTINA Importancia en la producción agropecuaria y en el empleo en base al Censo Nacional Agropecuario 2002 Edith Scheinkerman de Obschatko María del Pilar Foti Marcela E. Román SERIE ESTUDIOS 10 E INVESTIGACIONES BUENOS AIRES 2007 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Obschatko, Edith Scheinkerman de Los pequeños productores en la República Argentina : importancia en la producción agropecuaria y en el empleo en base al censo nacional agropecuario 2002: 2da.Edición revisada y ampliada / Edith Scheinkerman de Obschatko; María del Pilar Foti; Marcela E. Román. - 2a ed. - Buenos Aires: Secretaría Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos. Dirección de Desarrollo Agropecuario: Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura- Argentina, 2007. 127 p. + 1 CD ROM ; 30x21 cm. (Estudios e investigaciones ; 10) ISBN 978-987-9184-54-7 1. Desarrollo Rural . 2. Sociología Rural. I. Foti, María del Pilar II. Román, Marcela E. III. Título CDD 307.141 2 Fecha de catalogación: 7 de agosto/2007 ISBN 978-987-9184-54-7 SAGPyA- Dirección de Desarrollo Agropecuario. Componente Fortalecimiento Institucional del Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER) Av. Paseo Colón 982, 3° piso, oficina 164 (1063) Buenos Aires, Argentina. Impreso en Buenos Aires, septiembre de 2007 en Gráfica Santander S.R.L. Quilmes 282, C.P. 1437 C.A.B.A. Segunda edición Tirada: 1000 ejemplares. Fotografías de tapa: Raquel Bordelois (gentileza de FUNDAPAZ) y Kevin Ballesty �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN El estudio "Los pequeños productores agropecuarios en la República Argentina. Importancia en la producción agropecuaria y en el empleo en base al Censo Nacional Agropecuario 2002", realizado por la Dirección de Desarrollo Agropecuario / PROINDER, con la cooperación del IICA, en el año 2006, aportó un voluminoso caudal de información y análisis sobre un importante grupo de productores, que representan el 66% de las explotaciones agropecuarias y aportan cerca del 20% del valor total de la producción agropecuaria. Dicho estudio tuvo utilidad inmediata para el ámbito público, aportando elementos e información a los programas de Desarrollo Rural y a diversas áreas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación, a los Centros de Investigación y Desarrollo Tecnológico para la Pequeña Agricultura Familiar (CIPAF) del INTA, a la Reunión Especializada de Agricultura Familiar del MERCOSUR y al Banco Mundial, entre otros usuarios. La demanda de la publicación provocó que se agotara rápidamente la primera edición. Por tal motivo, se publica esta segunda edición, aprovechando la oportunidad para revisar cuidadosamente los cálculos realizados para la primera, introducir algunos ajustes menores y desarrollar un trabajo adicional: la organización de datos por provincias, a fin de brindar a las mismas un acceso más inmediato a la información. El presente ejemplar brinda la versión revisada, y los nuevos procesamientos en el Anexo, habiéndose ampliado el número de cuadros de 572 a 1354. En suma, con esta segunda edición se trata de ampliar la difusión de los resultados sobre la importancia de los pequeños productores en la economía nacional y facilitar el acceso a nuevos usuarios. �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 AGRADECIMIENTOS El presente trabajo, que se desarrolló entre marzo de 2005 y marzo de 2006, pudo realizarse gracias a la colaboración de varias instituciones y personas. Deben destacarse el INDEC, al aportar los datos del Censo Nacional Agropecuario 2002 (previo el debido proceso de mantenimiento del secreto estadístico); la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación, a través de sus Direcciones y Programas; el INTA, por medio de la información provista por sus Estaciones Experimentales; las Secretarías o Direcciones de Agricultura de las provincias; académicos de la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires, institutos de investigación e informantes calificados. A todos ellos, muchas gracias. �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 PRESENTACIÓN A LA PRIMERA EDICION El Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA-Argentina) tienen la satisfacción de presentar este trabajo, en el cual las dos instituciones han colaborado para estudiar profundamente y dar a conocer las estimaciones realizadas sobre la importancia de los pequeños productores agropecuarios en la producción y en el empleo, en base a información censal. El PROINDER es un proyecto de cobertura nacional, financiado por el Banco Mundial (BIRF) y ejecutado por la SAGPyA en forma descentralizada en las 23 provincias del país. Sus objetivos son: a) mejorar las condiciones de vida de 40.000 familias rurales pobres de pequeños productores y trabajadores transitorios agropecuarios, mediante la financiación de proyectos productivos agropecuarios o de actividades conexas a las agropecuarias, y b) fortalecer la capacidad institucional nacional, provincial y local para generar e implementar políticas de desarrollo rural. Las actividades están organizadas en dos componentes principales: Apoyo a las Iniciativas Rurales (AIR) -a cargo del Programa Social Agropecuario- y Fortalecimiento Institucional (FI) -implementado por la Dirección de Desarrollo Agropecuario. Este estudio forma parte del conjunto de documentos realizados por el Componente Fortalecimiento Institucional. Una de las necesidades más importantes para mejorar la formulación de políticas y programas es disponer de una caracterización de los pequeños productores agropecuarios y conocer su aporte a la producción y al empleo sectorial. La realización del Censo Nacional Agropecuario en 2002, y la cooperación del INDEC para proporcionar la información pertinente, brindaron la oportunidad para encarar un estudio en profundidad sobre estos temas. A tal fin, el PROINDER realizó una convocatoria abierta, como resultado de la cual se seleccionó a la Oficina del IICA en la Argentina para llevarlo adelante. El estudio tiene lugar en un momento en el cual el tema de la producción familiar ha tomado prioridad en el interés de los gobiernos de la región, lo que se ha expresado en el marco del CAS (Consejo Agropecuario del Sur, integrado por Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay, Chile y Bolivia) con la creación del 'Grupo Regional de Trabajo sobre la relación entre Agricultura Empresaria y Familiar' (marzo de 2004) y, en el ámbito del MERCOSUR, con la creación de la Reunión Especializada en Agricultura Familiar (REAF, en junio de 2004). El objetivo general de este trabajo es dimensionar el peso económico y laboral de los pequeños productores en la economía nacional a partir del Censo Nacional Agropecuario 2002, lo cual se logra con un alto nivel de desagregación: por regiones agroeconómicas, por provincias y por departamentos, para el total de pequeños productores y para distintos "tipos" dentro de este universo. Es la primera vez que se realiza en el país un estudio sobre la pequeña producción con propósitos tan abarcadores. Además de los resultados específicos, este trabajo realiza importantes aportes conceptuales y metodológicos que darán base y herramientas a estudios posteriores. El PROINDER aspira a proporcionar, con este estudio, elementos de juicio para la evaluación y formulación de programas de desarrollo rural y para la realización de nuevos estudios sobre el universo de productores familiares de la República Argentina. Asimismo, manifiesta su satisfacción por la cooperación recibida de la Oficina del IICA en la Argentina y por el compromiso del equipo de trabajo dedicado a este estudio. Por su parte, el IICA cumple su mandato estratégico de contribuir al progreso de la agricultura y al bienestar de la población rural a través de diversas actividades de cooperación técnica, entre las cuales la generación y difusión de conocimientos es una de las principales. Por tal motivo, se siente honrado por la convocatoria del PROINDER y espera poder aportar, con este producto, al desarrollo rural de la Argentina. Benedito Rosa Gastón Bordelois Representante del IICA en la Argentina Coordinador Ejecutivo del PROINDER ��PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO 13 NOTA PREVIA 17 I. OBJETIVOS DEL ESTUDIO 19 II. ANTECEDENTES 21 II.1. II.2. 21 II.3. III. HIPÓTESIS Y METODOLOGÍA III.1. III.2. III.3. III.4. III.5. IV. Pasos de la metodología Dimensión y alcance del estudio Formulación de hipótesis Metodología para el cálculo de la producción y del valor de la producción Metodología para el cálculo del aporte al empleo RESULTADOS IV.1. IV.2. IV.3. IV.4. IV.5. IV.6. IV.7. V. Antecedentes sobre la definición de pequeño productor Antecedentes sobre la definición de tipologías de pequeños productores El contexto general para la agricultura familiar Cambios en el período intercensal. Total de explotaciones agropecuarias. Variaciones intercensales. Importancia de las explotaciones de pequeños productores en el conjunto de EAP, según el Censo Nacional Agropecuario de 2002. Comparaciones con estudios anteriores sobre el CNA 1988 Tipos de pequeños productores, por regiones y provincias Algunas características de la estructura de las explotaciones de pequeños productores Aporte de los pequeños productores a la producción y al valor de producción Aporte de los pequeños productores al empleo Comparación con las EAP Pobres según el CNA 88 BIBLIOGRAFÍA 24 26 31 31 31 32 40 44 47 47 49 55 60 61 77 93 99 7 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 VI. ANEXO DE ANTECEDENTES Y METODOLOGÍA VI.1. VI.2. VI.3. VI.4. VI.5. VI.6. Criterios de definición de PP en estudios disponibles sobre datos censales Criterios utilizados en los programas de la SAGPyA y del INTA para definir al productor beneficiario. Revisión de antecedentes sobre la agricultura familiar en los países de la región Criterios operativos para la identificación de tipologías de pequeños productores en estudios precedentes Criterios para establecer la tipología por regiones Metodología para el cálculo del volumen y el valor de la producción 103 105 108 111 115 116 117 VII. ANEXO DE RESULTADOS (Disco compacto) • Lista de cuadros del Anexo de Resultados • Lista de regiones y departamentos • SECCIÓN I - DATOS del TOTAL DEL PAÍS y AGRUPADOS por REGIONES AGROECONÓMICAS (547 cuadros) • Grupo 1. Número de EAP y superficie de PP (total y por tipos) y total EAP. Uso del suelo y maquinaria • Grupo 2. Superficies o existencias ganaderas y valor de producción para PP (total y por tipos) y total EAP • Grupo 3. Resultados generales - volumen y valor de la producción Peso relativo de PP (total y por tipos) en total de EAP • Grupo 4. Mano de obra y empleo (datos por regiones y provincias) para PP (total y por tipos) y total EAP • SECCIÓN II - DATOS AGRUPADOS por PROVINCIAS (801 cuadros) • Número de EAP y superficie de PP (total y por tipos) y Total EAP. Uso del suelo y Maquinaria • Superficies o existencias ganaderas y valor de producción - Para PP (total y por tipos) y Total EAP • Mano de obra y empleo. Para PP (total y por tipos) y Total EAP • SECCIÓN III - EXPLOTACIONES AGROPECUARIAS POBRES SEGÚN LA DEFINICIÓN DE 1988 (6 cuadros) 8 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 ÍNDICE DE CUADROS y GRÁFICOS DEL TEXTO CUADRO o GRÁFICO PÁGINA • CUADRO 1. Amenazas y oportunidades para los pequeños productores agropecuarios que derivan de los cambios en el entorno económico nacional e internacional. 30 • CUADRO 2. Límites de superficie total, superficie cultivada y unidades ganaderas para la inclusión de las EAP en la Base de Datos PP 33 • MAPA 1. Regiones agroeoconómicas en el estudio de pequeños productores 35 • CUADRO 3. Cantidad de productos incluidos en el estudio de PP 41 • CUADRO 4. Total de EAP y Superficie en el CNA 2002 y en el CNA 1988. Por regiones y total del país 48 • CUADRO 5. Pautas de cambio en cantidad de EAP y superficie total entre 1988 y 2002 48 • CUADRO 6. Pequeños productores en CNA 2002 Distribución por regiones. 49 • CUADRO 7. Pequeños productores en CNA 2002. EAP, superficie total y superficie media. Por provincias. 50 • GRÁFICO 1. Participación de PP en EAP y superficie. 51 • CUADRO 8. Pequeños Productores en CNA 2002 - EAP, superficie total y superficie media. Por regiones. 51 • CUADRO 9. Comparación de cantidad de EAP de Pequeños Productores en el CNA 2002 y en estudio PEAP sobre el CNA 1988 52 • CUADRO 10. Variación en el número de PP, número de EAP totales y superficies totales según los CNA 1988 y 2002 53 • CUADRO 11. Total de EAP y superficie por tipos de pequeños productores, según región y para el total del país, en porcentajes 55 • CUADRO 12. EAP de PP. Peso del tipo 3 en las distintas regiones, en % 55 • GRÁFICO 2. Participación de tipos de PP en EAP y superficie 56 • CUADRO 13. EAP de PP. Peso del tipo 2 en las distintas regiones, en % 56 • CUADRO 14. EAP de PP. Peso del tipo 1 en las distintas regiones, en % 56 • CUADRO 15. Número de EAP, superficie total y superficie media, para el total de pequeños productores y tipos de pequeños productores, según región y para el total del país. 57 9 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 • CUADRO 16. Distribución por regiones de pequeños productores, total y por tipos. Número de EAP y superficie 58 • CUADRO 17. Distribución por regiones de pequeños productores, total y por tipos. Número de EAP y superficie. Regiones extrapampeanas. 58 • CUADRO 18. Número, superficie y superficie media de EAPs de PP por Tipos. Total del país y por provincias. 59 • CUADRO 19. Uso del suelo en explotaciones de pequeños productores 60 • CUADRO 20. Tractores de explotaciones de PP, por tipos, y en total de EAP 60 • CUADRO 21. Participación de los pequeños productores en el número de EAP que realizan cultivos 61 • CUADRO 22. Participación de los pequeños productores en las superficies cultivadas 62 • CUADRO 23. Participación de los pequeños productores en las existencias ganaderas de las principales especies 62 • CUADRO 24. Participación de PP y Tipos de PP en el volumen de la producción de los principales rubros 63 • CUADRO 25. Participación de PP y Tipos de PP en el valor bruto de la producción total 64 • CUADRO 26. Composición del valor de la producción de los PP y Tipos de PP, por grandes rubros de productos 65 • GRÁFICO 3. Participación de rubros en el VBP de pequeños productores y del total de EAP 66 • GRÁFICO 4. Participación de las regiones en el VBP de pequeños productores y del total de EAP 10 68 • CUADRO 27. Valor bruto de producción por EAP y por ha, en EAP de PP y de NO PP 70 • CUADRO 28. Valor bruto de producción de PP, por provincias 71 • GRÁFICO 5. Participación de pequeños productores, total y por tipos, en el valor bruto de producción, por provincias 72 • CUADRO 29. Valor de producción de PP por provincias. Importancia de grupos de productos 76 • CUADRO 30. Cantidad de personas que trabajan en las EAP en forma permanente. Comparación entre CNA 1988 y CNA 2002. Total del país. 79 • CUADRO 31. Cantidad y porcentaje de personas que trabajan en forma permanente en las EAP según relación con el productor. Comparación entre CNA 1988 y CNA 2002. Total del país, por regiones y provincias. 79 • CUADRO 32. Mano de obra en EAP totales y de Pequeños Productores, total y por tipos. 81 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 • CUADRO 33. Mano de obra en EAP de Pequeños Productores. Total del país y por Regiones. 82 • CUADRO 34. Jornales equivalentes totales (permanentes y transitorios por contratación directa) empleados en EAP de PP y EAP totales. Por provincia y para el total del país. 83 • CUADRO 35. Jornales equivalentes en EAP de PP y EAP totales 84 • CUADRO 36. Jornales equivalentes en EAP de PP, por tipos y regiones 84 • CUADRO 37. Participación de PP en el total de jornales equivalentes de trabajo permanente por categorías, por región 85 • CUADRO 38. Participación de PP en el total de jornales equivalentes de trabajo permanente por categorías, por provincias 86 • CUADRO 39. Jornales equivalentes en EAP de PP según categorías de empleo permanente, por tipos. En porcentaje de los PP, por región. 86 • CUADRO 40. Número de productores o socios y jornales equivalentes empleados en EAP de PP, por Sexo, Tipos y Regiones. 87 • CUADRO 41. Número de productores o socios y jornales equivalentes por sexo, empleados en las EAP de PP. Por provincias y para el total del país. 88 • CUADRO 42. Contratación indirecta de mano de obra transitoria en PP 89 • CUADRO 43. Contratación de servicio de maquinaria en EAP de PP 89 • CUADRO 44. Mano de obra transitoria por contratación indirecta, y servicio de maquinaria, en EAP de PP, por provincia 90 • CUADRO 45. Productores PP que trabajan fuera de la explotación 91 • CUADRO 46. Productores PP que trabajan fuera de la explotación, con relación a los productores del total de EAP que trabajan fuera de la explotación 92 • CUADRO 47. Productores PP que trabajan fuera de la explotación, por tipos 93 • CUADRO 48. Explotaciones agropecuarias pobres en los Censos de 1988 y 2002, por provincias 94 • CUADRO 49. Explotaciones agropecuarias pobres por escala de extensión, por regiones. CNA 1988 y 2002 95 • CUADRO 50. EAP pobres y EAP de PP Tipo 3 en el CNA 2002 96 • CUADRO 51. EAP pobres. Personas que residen en la EAP por sexo y edad. CNA 2002 97 11 ��PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 RESUMEN EJECUTIVO Este estudio, cuya realización fue encomendada por el Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER) de la SAGPyA al IICA, surge en un contexto de falta de información específica y actualizada referida al grupo de productores agropecuarios que suele englobarse en la denominación de "pequeños productores" o "agricultura familiar". En los Censos Agropecuarios no se han establecido criterios que distingan categorías entre los productores censados. Los estudios cuantitativos disponibles sobre pequeños productores realizados sobre el Censo Nacional Agropecuario de 1988 y los principales análisis se orientaron a determinar el número de campesinos según regiones ecológicas homogéneas y provincias. Otras investigaciones, basadas en muestras y estudios de casos, brindaron un panorama aproximado de la dimensión y características de la agricultura familiar en el país. El presente estudio es el primero en procesar la información básica de un Censo Agropecuario para brindar un panorama completo de la agricultura familiar. • El objetivo general es dimensionar el peso económico y laboral de los pequeños productores en la economía nacional a partir del Censo Nacional Agropecuario 2002 (CNA 02). También se pretende, en la medida de lo posible, comparar algunas de las variables con los datos que surgen del Censo Nacional Agropecuario 1988 (CNA 88). • Los objetivos específicos son: - Determinar el número de pequeños productores (PP) agropecuarios y la superficie de sus explotaciones en el Censo nacional Agropecuario 2002, de acuerdo a una definición a adoptar. - Establecer una tipología de pequeños productores, y determinar el número de productores y la superficie de las explotaciones, por tipo. - Cuantificar el volumen de producción, el valor de la producción agropecuaria y el volumen de empleo de los pequeños productores, para el total de PP y por tipos. Esta cuantificación se realiza a nivel de regiones agroeconómicas homogéneas, departamentos, provincias y total del país. - Determinar la participación de los pequeños productores en el volumen y en el valor de la producción y en el empleo. - Determinar en el CNA 02 el número de productores que responden a la definición de EAP Pobres del CNA 88, y comparar los resultados para ambos censos. • Las fuentes de información son: el INDEC, proporcionando los datos del Censo Nacional Agropecuario 2002; la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación (Programa Social Agropecuario, PROINDER, varias Direcciones); el INTA, a través de sus Estaciones Experimentales; las Secretarías o Direcciones de Agricultura de las provincias; académicos de la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires, institutos de investigación e informantes calificados. • El enfoque epistemológico del estudio se basa en definir al "pequeño productor" por características estructurales, y utilizar también esta clase de criterios para distinguir "tipos" o categorías dentro del universo de los pequeños productores. • Luego de la revisión bibliográfica de antecedentes nacionales -principalmente de estudios realizados sobre el CNA 88 y de los criterios de selección de beneficiarios de los programas de intervención de los organismos públicos nacionales en el área de pequeños productores-, de 13 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 algunos estudios extranjeros y de la compulsa de opiniones de los más destacados expertos en el tema de pequeña producción en el país, se formuló la hipótesis para distinguir al pequeño productor, la cual se vincula estrechamente con la explotación agropecuaria familiar. • Dicha hipótesis fue la siguiente: las explotaciones agropecuarias de pequeños productores son aquellas en las que el productor o socio trabaja directamente en la explotación y no emplea trabajadores no familiares remunerados permanentes. • A pesar de no utilizarse el tamaño de la explotación como criterio de diferenciación de los PP, se estableció un límite superior de extensión y de capital, para evitar que se filtraran en el universo explotaciones que, con toda evidencia, no pueden ser explotadas principalmente con una estructura de trabajo familiar pero que, por cuestiones de declaración censal, pudieran aparecer como tales. Igualmente, se eliminó de la base de datos aquellos casos que tenían estructura jurídica de sociedad anónima o en comandita por acciones. • La información se organizó en 11 regiones agroecológicas homogéneas, tomando como base y ajustando regionalizaciones utilizadas en estudios anteriores. Los resultados se presentan también discriminados por provincias y departamentos. • Se establecieron tres tipos de pequeños productores. Los mismos responden, a grandes rasgos, a la siguiente categorización: el tipo 1 abarca a los más capitalizados; el tipo 2, a aquellos que viven principalmente de su explotación pero no logran evolucionar; y el tipo 3 agrupa a los de menores recursos productivos, que no pueden vivir exclusivamente de su explotación. • El criterio que se utilizó para distinguir los "tipos" fue el nivel de capitalización, el que se definió para cada región, basándose en las actividades productivas predominantes entre los pequeños productores, y utilizando los siguientes indicadores (según el caso): las existencias ganaderas, la posesión y edad del tractor, la superficie efectivamente regada en cultivos a campo, la tenencia de invernáculos, y la superficie implantada con frutales. • El procesamiento de los datos censales con la definición de PP adoptada permite establecer que, en el año 2002, se registraban 218.868 pequeños productores en todo el país, lo que significa los dos tercios del total de explotaciones agropecuarias. • El dato no puede compararse estrictamente con el CNA 88, al no existir un estudio con similar definición. De todas maneras, se señala que, según el estudio PEAPs (González y Pagliettini, 1996), con una definición bastante similar, se registraron 245 mil de estas explotaciones en 1988, un 10,9% más, mientras que el estudio Minifundio (SAGPyA, 1977 actualizado en 1991) identificaba unas 198 mil EAP, un 10,6% menos. Dadas las limitaciones de la comparación, esto permite proponer la hipótesis de una cierta estabilidad en el período analizado. • Las explotaciones de pequeños productores cubrían, en 2002, 23,5 millones de hectáreas, lo que representa el 13,5% del área del total de explotaciones agropecuarias. • Los pequeños productores son predominantes, en porcentaje, en las regiones del Norte del país y en la Mesopotamia, y su importancia es algo menor en la región Pampeana, Patagonia y Cuyo. Sin embargo, por cantidad, el mayor número de PP se ubica en Pampeana, Mesopotamia, Monte Árido y Chaco Húmedo. • En términos de superficie, las regiones donde los PP tienen una mayor presencia, en porcentajes, son: Pampeana, Patagonia, Monte Árido y Chaco Húmedo. • La distribución del número de PP por tipos es la siguiente: Tipo 1 (el más capitalizado), 21%; Tipo 2 (intermedio), 27%; y Tipo 3 (el de menores recursos productivos), 52%. En tanto, la distribución de la superficie es la siguiente: Tipo 1, 48%; Tipo 2, 27%; y Tipo 3, 25%. • Los PP son la gran mayoría (en % del total de explotaciones que cultivan determinado producto) en un gran número de cultivos: más del 85% en tabaco, algodón, yerba mate y caña de azúcar; entre el 70% y 80% en varias hortalizas. 14 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 • La participación de los PP en el valor de la producción (tomando rendimientos promedio) es del 19,2%. Esta participación se distribuye entre tipos de la siguiente forma: Tipo 1: 9,0%; Tipo 2: 6,1%; y Tipo 3: 4,1%. Si se utilizan rendimientos de pequeños productores, la participación total baja al 15,3%. • "El 92% del valor de la producción de los pequeños productores se forma con los rubros de oleaginosas, ganadería bovina, cereales, hortalizas y frutales a campo, forrajeras, cultivos industriales y productos forestales. La participación de rubros no es homogénea según los Tipos de productores. El Tipo 1 predomina en los cultivos extensivos o que requieren mayor capital, mientras que el Tipo 3 es el que más participa en los cultivos intensivos y forestales. • El valor de producción promedio por explotación de los pequeños productores es considerablemente inferior al del resto de explotaciones (alrededor del 12%). Sin embargo, el valor de producción por hectárea de los PP es superior al del resto de las explotaciones. • Las regiones preponderantes en el valor de la producción de los pequeños productores son: Pampeana, Mesopotamia, Chaco Húmedo, Monte Árido y Oasis Cuyanos, aportando el 87% del valor total. • Los pequeños productores aportan el 53% del total del empleo utilizado en el sector agropecuario a nivel nacional (equivalente a 428.157 puestos de trabajo). El mayor aporte al empleo de los PP lo realiza el Tipo 3 (53%), le sigue el Tipo 2 (26%) y, por último, el Tipo 1 (22%). • Por categorías de ocupación, los PP aportan el 54% del trabajo permanente y utilizan el 29% del trabajo transitorio directo empleado en el sector. • En la contratación indirecta de mano de obra (contratación de labores por hectárea o tareas ganaderas), los PP participan con el 16% de la superficie contratada y el 13% de las cabezas de ganado. • La superficie trabajada a través de contratación de servicio de maquinaria -otra modalidad de incorporación indirecta de mano de obra transitoria- representa el 19% del total de superficie contratada por todas las EAP. • El 23% de los productores PP trabajan fuera de la explotación, en un 42% dentro del mismo sector, y en un 58% fuera del sector agropecuario. El 55% lo hace en condición de asalariado. • Independientemente del trabajo realizado con los PP de acuerdo a la definición de este estudio, se formuló un ejercicio para estimar el número de EAP "Pobres" según la definición utilizada por una investigación hecha con los datos del CNA 1988 (Forni y Neiman, 1994). Para ello se procesó el CNA 2002 con las mismas variables que fueron utilizadas en dicho estudio. Se encontró que, en el período transcurrido, el número de estas explotaciones pasó de 163.245 a 132.672, lo que implica un descenso del 19%. En cambio, en el contexto de la disminución del número de EAP totales, la proporción de EAP Pobres/EAP totales no varió, pasando del 39% al 40% entre ambos censos. • La investigación realizada sobre los PP permitió verificar las hipótesis que se construyeron como punto de partida. La hipótesis sobre caracterización del pequeño productor fue razonablemente verificada, tanto por los diversos indicadores -en comparación con los de los productores NO PPcomo por el número de EAP encontrado, que mantiene un nivel de relación con cifras de estudios previos sobre el Censo de 1988. La hipótesis de regionalización resultó adecuada, ya que las actividades que predominan en los PP coincidieron con la caracterización agroecológica y avalaron la selección de los indicadores de tipología. La hipótesis de tipología se verificó, al comprobarse que la distinción de tipos por niveles de capitalización -determinados según la regionalización adoptada- se corresponde con los tamaños medios de las EAP en superficie, con los niveles de valor medio de la producción, con las categorías de la mano de obra y con la proporción del trabajo fuera de la explotación. • El contraste de los objetivos con las condiciones concretas de la información disponible generó varias dificultades, para cuya solución se destinó una proporción muy importante del tiempo y recur15 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 sos empleados. La dificultad principal se encuentra en que, hasta el año 2002, los Censos Agropecuarios no han incluido preguntas sobre producción ni sobre ingresos monetarios. A falta de estos datos fue necesario recopilar información sobre rendimientos productivos y precios de 191 productos diferentes para estimar tanto la producción física como el valor de la producción, basándose en el dato censal de la superficie trabajada o las existencias ganaderas. Para ello se recogieron alrededor de 2000 datos distintos, provenientes de múltiples fuentes, de las cuales sólo algunas tienen metodologías estadísticas sistemáticas. De esta heterogénea y extendida base de datos, determinar un único rendimiento y precio por producto fue una tarea difícil, basada principalmente en "buenas prácticas" de investigación, pero que no tiene una metodología sistemática. El esfuerzo realizado en este sentido fue grande, y es posible que existan múltiples opiniones adicionales sobre los datos seleccionados. La inclusión, en el Anexo de Resultados de este informe, de la metodología y la base de los cálculos permitirá a los usuarios realizar sus propias estimaciones para corregir o actualizar los datos. En consecuencia, es necesario destacar enfáticamente que este trabajo no presenta el valor de la producción efectivamente logrado por los pequeños productores, sino que realiza una estimación de tales dimensiones, en base a información censal y extra-censal. La ventaja de esta estimación es que, al realizar un cálculo monetario, permite agregar las distintas producciones físicas en una unidad común y compararla con la obtenida por el conjunto de los productores, la que es estimada con la misma metodología. • Además de los resultados específicos, este estudio realiza varios aportes: - genera por primera vez una estimación sistemática y de cobertura total de la participación de los PP en la producción y empleo agropecuarios; - parte de una definición estructural de los pequeños productores y construye una tipología de los mismos, traducidas ambas en términos de variables censales; - agrupa la información por regiones ecológicas homogéneas y, por otra parte, la presenta desglosada por provincias y por departamentos, obteniendo resultados que son potencialmente útiles no sólo al PROINDER, sino a diversos usuarios, como los formuladores de políticas y programas a nivel nacional, provincial y municipal y a los organismos de financiamiento del desarrollo, entre otros; - brinda un panorama detallado de las actividades productivas de los pequeños productores y de las modalidades de utilización de la mano de obra, por tipos, a la escala de departamento; - aporta información y análisis sobre superficies, existencias ganaderas, volumen y valor de producción, mano de obra y empleo del total de explotaciones agropecuarias, no disponibles hasta el momento; - desarrolla una metodología de procesamiento y análisis que puede ser utilizada en estudios similares; - procesa y presenta los datos en programa Excel, incluyendo las fórmulas que permiten reproducir los análisis y simular el impacto de cambios en las distintas variables, proporcionando a los usuarios no sólo los resultados sino una herramienta de análisis sencilla; - el relevamiento y procesamiento de una gran cantidad de variables censales permite identificar aspectos a ser considerados en futuros Censos Agropecuarios. • Dimensión del estudio: se obtuvo una base de datos que contiene, para las 218.868 EAP de pequeños productores identificadas, todas las variables del Censo para dicho universo. En consecuencia, consta de alrededor de 428 millones de datos. De dicha base, las variables utilizadas fueron alrededor de 450, lo cual, multiplicado por PP, EAP totales y tres tipos de PP, para 494 departamentos, más las variables construidas para los cálculos, implicó manejar alrededor de 1 millón 300 mil datos. Debido al nivel de desagregación, se cuenta con información procesada y disponible para 2500 unidades de información (EAP totales, PP y tres tipos de PP, por departamento). El número de cultivos y actividades pecuarias incluidos es de 191. 16 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 NOTA PREVIA Los resultados del Estudio se integran por este texto con sus respectivos cuadros y gráficos y por 1354 cuadros y gráficos que, por su dimensión, no pueden ser impresos en un tamaño razonable, por lo que se presentan en soporte informático. El texto tiene por finalidad presentar una síntesis de los resultados del Estudio que permita, en forma relativamente breve, tomar conocimiento de sus principales conclusiones. En tanto los cuadros del texto agregan la información para facilitar su comentario, los cuadros del Anexo la presentan totalmente desagregada, de manera que puede observarse el dato original, por tipo de productor, por departamento, por cultivo o actividad pecuaria. Dichos cuadros permiten también reformular los cálculos de volumen y valor de la producción frente a cambios en los rendimientos y los precios. Es importante señalar que, salvo excepciones, todos los cuadros presentados resultan del procesamiento del Censo Nacional Agropecuario 2002, por lo cual se ha omitido esta referencia en sus títulos, a fin de agilizar la presentación. En el caso en que se presenten datos del Censo Nacional Agropecuario 1988, u otros datos, ello está indicado en el título. Asimismo, todos los cuadros se refieren a la República Argentina. A lo largo del texto, la expresión "pequeño productor" no se refiere a la persona del PP, sino a la explotación agropecuaria (EAP) del pequeño productor, ya que la EAP es la unidad censada. Ambas expresiones se usan indistintamente, para alivianar la exposición. La excepción son los análisis sobre empleo, en los cuales la expresión "productor o socio" se refiere específicamente a las personas que se declaran con tal carácter en el Censo. 17 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 I. OBJETIVOS DEL ESTUDIO Objetivo general: El objetivo general del Estudio es, tal como se plantea en los términos de referencia, dimensionar el peso económico y laboral de los pequeños productores en la economía nacional a partir del Censo Nacional Agropecuario 2002, y comparar algunas de las variables con los datos que surgen del Censo Nacional Agropecuario 1988. Se espera que esta información de base sea de suma utilidad para la estrategia de desarrollo rural actualmente implementada por el PROINDER y por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Argentina, así como para el desarrollo de actividades vinculadas a cadenas productivas específicas. Objetivos específicos: • Los objetivos específicos son: - Determinar el número de pequeños productores (PP) agropecuarios y la superficie de sus explotaciones en el Censo Nacional Agropecuario 2002, de acuerdo a una definición a adoptar. - Establecer una tipología de pequeños productores, y determinar el número de productores y la superficie de las explotaciones, por tipo. - Cuantificar el volumen de producción, el valor de la producción agropecuaria y el volumen de empleo de los pequeños productores, para el total de PP y por tipos. Esta cuantificación se realiza a nivel de regiones agroeconómicas homogéneas, departamentos, provincias y total del país. - Determinar la participación de los pequeños productores en el volumen, en el valor de la producción y en el empleo - Determinar en el CNA 02 el número de explotaciones que responden a la definición de EAP Pobres del CNA 88, y comparar los resultados para ambos censos. 19 ��PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 II. ANTECEDENTES La formulación de las hipótesis y definiciones a utilizar en el estudio se realizó luego de un análisis ponderado de los antecedentes sobre el tema de la pequeña producción, producción familiar o campesinado, incluyendo la revisión de bibliografía general, los estudios anteriores en la Argentina, algunos antecedentes extranjeros recientes, y los criterios utilizados por los programas y proyectos actualmente vigentes en el ámbito de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos del Ministerio de Economía y Producción de la Nación. Asimismo, se realizaron dos talleres y consultas individuales con expertos e informantes calificados del sector público y académico. A continuación, se presentan los aspectos principales de este relevamiento, en tanto las descripciones más amplias se pueden encontrar en el Anexo de Antecedentes y Metodología. II.1. Antecedentes sobre la definición de pequeño productor El objetivo del presente estudio, que es cuantificar la presencia e importancia de los pequeños productores en la Argentina, requiere necesariamente que la conceptualización se pueda traducir en criterios operativos (variables) a extraer de la información censal, a sabiendas de las limitaciones inherentes a la reducción del concepto a indicadores cuantitativos. Es sabido que muchas de las conceptualizaciones referidas al tema no permiten, en la práctica, analizar su incidencia en el conjunto de los productores agropecuarios, debido a que algunas variables cualitativas no tienen correlato con criterios operativos cuantificables a partir de la información censal disponible. Tsakoumagkos, Soverna y Craviotti en el Documento N° 2 del PROINDER (2000), para los datos censales de 1988 (agropecuarios) y 1991 (de población), habían indicado que es necesario elaborar índices que combinen distintas variables o diversos tratamientos para una misma variable de la información censal para arribar a esa cuantificación, pero que siempre habrá un salto entre la definición conceptual del sujeto social y el que puede ser medido a través de estos indicadores. Una especial dificultad para consensuar un concepto "medible" de pequeño productor y de estratos a su interior, reside en la multiplicidad de enfoques y "solapamientos" de algunas dimensiones de la caracterización social y económica de los pequeños productores agropecuarios. Ello implica identificar las coincidencias y diferencias que encierran términos como 'pequeño productor', 'productor familiar' y 'campesino', y al mismo tiempo discutir sobre el límite superior que los separa de otros sectores de la economía agraria, principalmente del pequeño empresario agropecuario o agroindustrial. En el estudio mencionado del PROINDER se denomina campesinos y pequeños productores al “…conjunto heterogéneo de productores y sus familias (entre ellos los campesinos en su concepción clásica) que reúnen los siguientes requisitos: intervienen en forma directa en la producción -aportando al trabajo físico y la gestión productiva-, no contratan mano de obra permanente; cuentan con limitaciones de tierra, capital y tecnología". Un estudio reciente realizado por el CEPA (PROINDER, 2004) señala que "pequeño productor" y "pequeña producción" son términos ambiguos. Para caracterizar a una explotación pequeña, es usual referirse a aquella cuyo tamaño, definido con criterios cuantitativos, no permite alcanzar un nivel de rentabilidad compatible con cierto umbral de capitalización o, a lo sumo, no genera ingresos mayores a los correspondientes a la reproducción simple de unidades familiares. Por el contrario, para caracterizar a los productores son comunes variables cualitativas que aluden, en primer lugar, a la presencia e importancia del trabajo familiar al interior de la unidad productiva, a la dotación de tierra y/o grado de capitalización alcanzado y, finalmente, a las estrategias de reproducción familiar (Carballo y otros, 2004). 21 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Posada (1996) señala también que "pequeño productor" no es un concepto teórico, y que: "su delimitación incluye a todos aquellos sujetos que manejan unidades ubicadas entre estos dos extremos: un piso señalado por aquellas unidades productivas cuya significación es sumamente limitada, o nula, por ser muy pequeñas o semiproletarias y un techo... que es el nivel que evita basar a la unidad en la renta de la tierra o… la capacidad de comprar trabajo asalariado y comenzar a acumular. Dentro de este espectro, los pequeños productores realizarán una amplia gama combinatoria de trabajo familiar y tierra; siendo estos dos factores productivos los ejes que se toman para delinear las numerosas definiciones de campesinos, tanto en forma genérica como en el caso particular de nuestro país". Buena parte de la bibliografía incluye bajo una misma denominación a sectores campesinos junto a productores comerciales. Bartolomé (1975) señala que, en tanto ambas son unidades familiares, muchas veces se incluye juntas a "la empresa agrícola orientada comercialmente y aquella en la que el grupo doméstico del productor constituye la principal fuente de mano de obra", y agrega, además, que la principal diferencia es la orientación mercantil. Sin embargo, plantea situaciones problemáticas en "los límites superiores del campesinado" y en situaciones que no logran ubicarse en los extremos del continuum de las explotaciones familiares: "entre el farmer que se comporta como un empresario agrícola... y el campesino... se dan toda una serie de casos intermedios que complican las definiciones y las taxonomías". Bartolomé enfatiza además que "la gran mayoría de los chacareros y colonos argentinos no pueden ser encuadrados en la dicotomía entre los farmers capitalistas y los campesinos". Dentro de esos casos intermedios, el conocido trabajo de Archetti y Stolen (1975) para el sur de Santa Fe caracteriza la figura del productor familiar -que se encuentra entre el campesino y el empresario- por su posibilidad de acumular capital. En el mismo sentido Tort (2000) se refiere al conjunto de productores familiares capitalizados que pueden tomar o ceder tierras y/o contratar o no asalariados según el ciclo familiar y en donde la acumulación es una de las alternativas posibles de evolución, aunque también lo es la descapitalización y descomposición de la unidad productiva. Tal como se describe en el Documento N° 2 del PROINDER, esa multiplicidad de situaciones intermedias, especialmente transitando los bordes superiores de la definición de pequeño productor, parece ser más relevante en el caso pampeano: "Resulta necesario enfatizar que no se trata de una región con base campesina, lo cual no significa que no haya pequeños productores. Tales productores existen pero presentan caracteres intersticiales o marginales y, comparados con los de otras regiones, muestran siempre mayor vinculación a los mercados y cuentan con tierra cuyo precio de mercado y su valor de renta les abren posibilidades con las que no cuentan pequeños productores de otras regiones". Varios trabajos de la Cátedra de Economía Agraria de la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires (González y Bilello, 1996; Román, González y Audero, 1999) sobre la provincia de Buenos Aires y Entre Ríos (González, 1993) dan cuenta de situaciones referidas a pequeños productores familiares descapitalizados o de bajos recursos productivos, cuya dotación de capital es insuficiente para asegurar la obtención de una ganancia, aunque sea mínima. Sin embargo, sólo considerando el valor del capital invertido en tierra y, en consecuencia, su capacidad para generar renta, se encuentra una clara distinción con los pequeños productores de otras regiones. Mascali (1992) analizó para el sur de Santa Fe las diferencias entre los "family farms" y los campesinos, de acuerdo a la capacidad de acumulación de los primeros, señalando que "…si nos proponemos explorar el otro extremo, la reproducción ampliada de las explotaciones a través de la expansión horizontal de las mismas, el eje pasa por la permanencia de la ejecución del trabajo en forma directa y personal por parte de los productores. La no delegación de las tareas de explotación en terceros y el no retiro de la ejecución de las mismas por parte del titular y/ó miembros de su familia nos indica que esta expansión horizontal no supone un ´salto´ cualitativo hacia formas empresariales, sino que en la expansión se reproduce el mismo nivel de relaciones de producción", "…La persistencia en la ejecución directa del trabajo hasta el momento en que naturalmente sea reemplazado por sus hijos nos conduce a advertir el importante papel que aún juega el desarrollo del ciclo doméstico en este tipo de unidades.", "…No existen colonos que trabajen con peones teniendo hijos en edad productiva, esa es la regla. No hay colonos cuya estrategia consiste en anexar primero las tierras y para ello tomar peones. La inserción de asalariados en este tipo de unidades es un tema más complejo e interesante 22 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 cuya explicación no reside en lo económico únicamente como puede llegar a ocurrir, y de hecho ocurre, en empresas capitalistas". Fuera de la zona pampeana, sin embargo, también se registran combinaciones entre trabajo propio y ajeno e indicadores de capitalización, al que Craviotti y Soverna (1999) denominaron como un proceso de "diferenciación" cuando ocurre dentro de unidades consideradas "campesinas". Esas situaciones han sido registradas en un importante conjunto de estudios y regiones (Quebrada de Humahuaca, Meseta del Chubut, en la misma provincia en la Colonia Cushamen, Neuquén, Chaco, Formosa, Tucumán, etc.), con la particularidad de que en la mayoría de los casos también se vende la fuerza de trabajo propia, lo que es explicado en términos de la estacionalidad de la producción, de la demanda de empleo y de la necesidad de comprar fuerza de trabajo, sin que esto implique la generación de excedente alguno. Por otra parte, en algunos casos, como los descritos por Giarraca y Grass (1999) para los cañeros tucumanos, los niveles de desocupación, especialmente a partir de 1991, empujaron el valor de la mano de obra rural a niveles tan bajos que "hasta pueden ser retribuidos por los campesinos". Como se aprecia en la síntesis precedente, los aspectos más relevantes señalados en cuanto a la definición de pequeño productor y, en particular, su diferenciación respecto a un estrato superior constituido por "pequeños empresarios agropecuarios" se refieren al trabajo familiar, la contratación de mano de obra y la posibilidad de acumulación. Dentro de la revisión bibliográfica realizada, se particularizó el análisis de cinco trabajos que construyeron respectivas definiciones operativas para incursionar en la información censal: • Unidades minifundistas (Borro, María del C., Rodriguez S, Carlos, 1991, actualización de "El Minifundio en la Argentina" Caracciolo Basco, M. y otros, 1978) • Explotaciones pobres o EAP pobres (Forni y Neiman, 1994) • Hogares rurales agrarios pobres (Murmis, 2001) • Pequeñas explotaciones agropecuarias (González y Pagliettini, 1996) • Campesinos y pequeños productores (Tsakoumagkos, Soverna y Craviotti (2000). En el punto 1 del Anexo de Antecedentes y Metodología se presenta un resumen de la definición básica para cada antecedente, las variables relevantes para su identificación a partir de la información censal, el registro censal empleado para su cuantificación y las principales ventajas y desventajas de los indicadores que se emplean en los mencionados estudios para identificar al universo de pequeños productores agropecuarios de la Argentina. Adicionalmente, para construir la hipótesis y definición de pequeño productor a utilizar en el presente estudio, se revisaron los criterios utilizados para la determinación de beneficiarios en los programas de intervención para pequeños productores encarados por el Gobierno y, en particular, por la actual Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA)1 . El análisis se realizó para once programas actualmente vigentes, que se enumeran a continuación; el detalle de los criterios figura en el punto 2 del Anexo de Antecedentes y Metodología. En la SAGPyA, se analizaron: PSA - Programa Social Agropecuario; PROINDER - Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios; PRODERNEA - Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino; PRODERNOA - Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del Noroeste Argentino; CAPCA - Componente de apoyo a pequeños productores para la conservación ambiental. Proyecto Forestal de Desarrollo; Ley de Inversiones para Bosques Cultivados (Ley Nº 25.080); y PRAT - Programa de Reordenamiento de las Áreas Tabacaleras Argentinas. En el INTA, fueron analizados: PROHUERTA; PROGRAMA MINIFUNDIO; PROFAM - Programa de desarrollo de productores familiares; y CAMBIO RURAL. Finalmente, se revisaron algunos estudios recientes sobre el tema de pequeños productores o producción familiar en países integrantes del Consejo Agropecuario del Sur (CAS): uno de ellos elabora1 En períodos anteriores la denominación fue SEAG, SAGyP y SAPyA. 23 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 do en el marco de este Consejo, en 2004; y otros de Brasil (INCRA/FAO 2000), Chile (ODEPA, 2000) y Uruguay (IICA, 2005, sobre OPYPA/MGAP 2000). Si bien las definiciones sustentadas en los distintos países implican, en general, una similar visión de la pequeña agricultura, campesinado o agricultura familiar, presentan varias diferencias que hacen difícil la comparación de los resultados. El análisis de estos estudios figura en el punto 3 del Anexo de Antecedentes y Metodología. II.2. Antecedentes sobre la definición de tipologías de pequeños productores Establecer una tipología requiere, tanto en términos conceptuales como operativos, determinar criterios para diferenciar al interior del sector de pequeños productores, en un universo que muestra desde casos relativamente capitalizados hasta otros muy pobres y de mínima capacidad de reproducción. Se presenta en este aspecto la misma dificultad encontrada para arribar a una definición de pequeño productor, por las distintas variables sugeridas por los investigadores, y por los solapamientos que pueden producirse al pasar al análisis estadístico. El concepto de pobreza con sus múltiples enfoques es asociado tradicionalmente a un segmento de los pequeños productores sobre su límite inferior. Esto agrega a su caracterización condiciones específicas sobre la calidad de vida de la familia, que son medidas, generalmente, a través de alguno de los indicadores clásicos (necesidades básicas insatisfechas, línea de pobreza, etc.) y, menos frecuentemente, por otros más innovadores, como el gasto de los hogares (Gerardi, 2001) o déficits de ingreso (Sen, 1992), aunque estos últimos carecen de estudios sistemáticos para la realidad argentina. Esta caracterización del pequeño productor como 'pobre' introduce complicaciones que se acrecientan con la necesidad de cuantificación, especialmente si se considera la información que proviene de los censos nacionales. Aunque los censos de población permiten identificar la cantidad de pobres, no resulta muy clara su asociación con los pequeños productores agropecuarios pobres. En el estudio realizado por Murmis (2001) para el PROINDER, la cantidad de minifundios (Borro y Rodríguez, 1991) o explotaciones agropecuarias pobres (metodología de Forni y Neiman, 1994) calculadas con el Censo Nacional Agropecuario de 1988 llegaban a cifras de entre 160.000 y 190.000 unidades, mientras que los de jefes de hogares "cuenta propia" en situación NBI obtenidos a través del Censo Nacional de Población (1991) llegaba a alrededor de 65.000. Murmis atribuye esta discrepancia centralmente a una subestimación del propio indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas para identificar la pobreza por ingreso y control de recursos. Craviotti (2001) encuentra que la principal limitación del indicador NBI aplicado a las zonas rurales "…es que mide pobreza principalmente a través de condiciones habitacionales, subestimando la pobreza por ingreso y control de recursos. La medida es sensible a cambios de infraestructura que no tienen por qué expresarse en cambios de ingreso. Asimismo, la aplicación del enfoque al medio rural ofrece algunas limitaciones tanto de orden conceptual como operativo, las cuales pueden considerarse como parte del sesgo urbano que se encuentra presente en la mayoría de los ejercicios de medición de la pobreza realizados desde esta perspectiva" Por su parte, Gerardi (2001) coincide sobre la subestimación del indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas, demostrando que, si se aplica este indicador, el 30% de la población rural de Mendoza, el 34% de la de Río Negro y el 23% de la de Santa Fe podría considerarse pobre, mientras que con la metodología alternativa sobre gasto de los hogares, dichos porcentajes treparían al 67%, 63% y 55% respectivamente. Otro de los criterios frecuentemente asociado a la estratificación dentro del universo de pequeños productores -entre semiasalariados y campesinos puros- es la existencia o no de trabajo extrapredial. Si bien la preponderancia del ingreso predial parecía ser tradicionalmente un rasgo característico de la definición de los pequeños productores, varios estudios más recientes sobre la pluralidad de las fuentes de ingreso en la Argentina estarían indicando que esa condición no es una característica definitoria del sector. 24 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Con los datos censales de 1988, Murmis (2001, op.cit.). observó que un 30% de las explotaciones agropecuarias argentinas obtenían al menos otro ingreso. Por otra parte, estas fuentes de ingreso heterogéneas (la pluriactividad dentro y fuera del sector agropecuario) parecen haberse acentuado en los últimos años. Esos cambios son bien des-criptos por Cloquell (2003) para explotaciones familiares del sur de Santa Fe. Ya en los estudios previos a la implementación del PROINDER, la sistematización de estudios de caso realizada por Craviotti y Soverna (1999) destacaba escasa presencia de "campesinos puros" (aquellos que logran la reproducción de la unidad doméstica a través del trabajo de sus miembros sobre la tierra que controlan), imagen de la que se parte como de un modelo. Sin embargo entre este modelo y el otro extremo, correspondiente a los hogares de trabajadores asalariados "puros", existe un gradiente de situaciones 'transicionales'. Aparicio y Tapella (2003) destacan que en la última década "…crecieron las estrategias hacia la multiocupación y la pluriactividad, en tanto diversidad de actividades como en la importancia que ellas representan para el ingreso monetario familiar." Craviotti y Gerardi (2002), hallan que dentro de los hogares rurales de productores de las provincias de Mendoza, Santa Fe y Río Negro, es muy bajo el peso de aquellos cuyos miembros no tienen otras ocupaciones. Casi la mitad de dichos hogares tiene inserción extrapredial por trabajo de alguno de sus miembros. Además, las referencias brindadas por Villanova y otros (2003) sobre los beneficiarios del PROINDER para el caso de Entre Ríos, departamento de Diamante, dan cuenta de familias con una alta heterogeneidad de sus fuentes de ingreso ya que, señalan, "ninguna logra sustentarse únicamente con la producción agropecuaria de su predio". Por último, P. Tsakoumagkos (2000) también se refiere a la "pluriactividad" que caracteriza cada vez más a los sujetos que están a cargo de las explotaciones de la pequeña producción, para los cuales -independientemente del estrato al que pertenezcan- se abre un abanico de fuentes de ingreso extrapredial (dentro y fuera del sector agropecuario), que muchas veces son más importantes que el propio ingreso predial, y que ya no pueden ser consideradas 'excepcionales' sino que forman parte de la estrategia de vida del pequeño productor en las zonas rurales. La heterogeneidad de las fuentes de ingresos de los pequeños productores agropecuarios, que crecientemente incorporan actividades rurales no agropecuarias, refiere a una nueva realidad sociológica en el campo. Esto ha contribuido en los últimos años a poner fuertemente en discusión los límites entre lo rural y lo urbano, debate que está en el centro de lo que se denomina desde las agencias de desarrollo como 'nueva ruralidad' y 'espacio rururbano' que caben dentro del "enfoque territorial'. Se "alude a un proceso que se está dando efectivamente en el territorio: la fuerte integración rural/urbana que se manifiesta en nuestros países. La misma se vehiculiza a nivel económico a través de las articulaciones horizontales y verticales entre agentes agrícolas y no agrícolas, sobre todo en las cadenas agroalimentarias (a través de procesos de industrialización, la provisión de insumos y los servicios de apoyo), pero también de otras cadenas de valor como la industria de indumentaria, mobiliaria, etc.; y a nivel social, cultural y político, se manifiesta ostensiblemente en la vida cotidiana de la población llamada 'rural', que cada vez más transcurre en un lugar de residencia urbana y periurbana, en pequeñas o medianas localidades, muy vinculadas con su 'hinterland' rural (donde vive la población dispersa, propiamente rural) a través de múltiples vías y medios de comunicación masiva." (Foti y Caracciolo, 2004). Con respecto a la cuantificación de "tipos", en el punto 4 del Anexo de Antecedentes y Metodología se presenta una sistematización de los criterios operativos para la determinación de una tipología de pequeños productores utilizandos en los estudios precedentes más destacados: los mencionados trabajos sobre el "minifundio" en la Argentina (Caracciolo Basco et al, SEAG, 1978 y 1981); la "Sistematización de estudios de casos de pobreza rural" (Doc. Nº 1 de PROINDER, Soverva y Craviotti, 1999); los estudios realizados en la década del '90 en la provincia de Tucumán entre los productores cañeros y tabacaleros (Giarraca y Aparicio, 1991 y 1998, y Grass, 1994 y 1998, comentados en "Las Tipologías como construcciones metodológicas", Aparicio y Grass, 2002); y la mencionada tesis sobre "Dualismo versus heterogeneidad" (Tsakoumagkos, 2000). 25 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Las principales variables que se han propuesto en dichos estudios para la determinación de estratos al interior del sector, son las siguientes: • la extensión de la explotación en relación con la cantidad de trabajo productivo permanente que puede ocupar utilizando las técnicas corrientes; • la condición de pobreza de los hogares (por condiciones de vida o ingresos); • la contratación o no de mano de obra transitoria y de servicios de maquinaria; • el monto del capital acumulado; • la pluriactividad (presencia o no de ingresos extraprediales); • nivel de ingresos. Del análisis de dichos antecedentes, la conclusión más importante apunta a que son los niveles de capitalización -al constituir el factor más importante para determinar el nivel de producción e ingresos de las explotaciones- los que mejor podrían distinguir entre diferentes "tipos" de pequeños productores. Estos indicadores de capitalización deberían ser adecuados a las distintas orientaciones productivas de las explotaciones según regiones. En cuanto a la cantidad de "tipos", en base a la revisión de bibliografía y resultados de las consultas realizadas, se parte de un concepto de heterogeneidad dentro del sector de los pequeños productores rurales en contraposición a la anterior concepción dualista, que -ya sea en su versión de modernización de la agricultura o de inserción de ésta en la globalización-identificaba sólo dos estratos: los pequeños productores que se insertan en el modelo vía capitalización, y los que son excluidos del mismo. II.3. El contexto general para la agricultura familiar. Cambios en el período intercensal A fin de aportar algunos elementos para futuros análisis de los resultados de este estudio, se presenta a continuación una breve descripción de los cambios ocurridos en el contexto económico y agropecuario en el cual se desenvuelven los pequeños productores agropecuarios de la Argentina, en el período transcurrido entre el penúltimo Censo Nacional Agropecuario (1988) y el año 2002, en que se realizó el nuevo Censo. Los cambios en el entorno internacional, nacional y agropecuario fueron muchos y de mucha importancia. Cada uno de ellos pudo haber tenido efectos de diverso signo sobre el sector agropecuario y, en particular, sobre los pequeños productores. La resultante es la permanencia o salida de la actividad, y las mejores o peores condiciones para la continuidad y el crecimiento de las empresas. Este resultado no se analiza en esta oportunidad, pero se enumeran los cambios principales y se plantea un cuadro de hipótesis de amenazas y oportunidades para los pequeños productores que se derivan de tales acontecimientos. En el ámbito internacional, el fenómeno más destacado es el avance de la globalización económica, caracterizada por la ampliación de los mercados a escala mundial, el desarrollo de actividades económicas y financieras por parte de empresas transnacionales que operan simultánea y coordinadamente en varios países, y el fuerte crecimiento de la inversión extranjera directa. El creciente grado de apertura de las economías y la generalización de los modelos económicos liberales, unida a la ampliación de los mercados y la instantaneidad de las comunicaciones, conduce a establecer un nivel de competencia extremo y creciente entre las empresas de distintos países, y a poner en primer plano el carácter crítico de la competitividad para participar de los mercados, tanto local como internacional. Aunque los pequeños productores participen escasamente en las corrientes de exportación, también reciben los efectos de esta acendrada competencia cuando producen materias primas que se transforman para exportar o incursionan en algunos productos no tradicionales. La globalización se acompañó de un crecimiento de las corrientes del intercambio internacional y del comercio de productos agropecuarios y alimentos -lo que, en primera instancia, es favorable a países exportadores como la Argentina, y a sus diversos tipos de productores. Sin embargo, el libre juego de los mercados internacionales de productos agropecuarios se ha visto sistemáticamente interferido por las estrategias de protección de los países de altos ingresos: principalmente, Estados Unidos, los 26 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 países que integran la Unión Europea y Japón. Esta alteración de los mercados tuvo y tiene un doble efecto negativo para los países en desarrollo: por una parte, la presión hacia abajo de los precios por una oferta mayor de la que se hubiera obtenido sin la protección. Pero por otra -y quizás más grave por su efecto estructural- es el desarrollo tecnológico y empresarial que esas políticas permitieron en los países que las mantienen, estableciendo una brecha tecnológica creciente en la agricultura a favor de los mismos. La reducción de las políticas proteccionistas es motivo de la actual Ronda del Desarrollo (Ronda de Doha), la que ha mostrado, hasta 2005, débiles progresos. Otro fenómeno externo de influencia en la economía agropecuaria local es el de la integración económica de los países en bloques regionales. En particular, con la constitución definitiva del MERCOSUR en 1995, quedó liberalizado el comercio de la gran mayoría de los bienes entre la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Esto significó, como toda ampliación de mercados, la necesidad de competir con los productores de los países miembros y, a la vez, la posibilidad de beneficiarse con una demanda ampliada. En términos globales, entre 1990-91 y 1998 el efecto para la Argentina fue muy positivo: las exportaciones agroalimentarias argentinas al bloque (particularmente a Brasil, que absorbe más del 90% de las mismas) se multiplicaron por 5, y la participación argentina en las importaciones brasileñas de productos agropecuarios y alimentos llegó al 50% en el año 1999 (IICA, 2002). Pero a partir de dicho año, las ventas argentinas a Brasil cayeron, desde el máximo alcanzado en 1998, con exportaciones por US$ 3276 millones, hasta un valor mínimo de US$ 1727 millones en 2002. Esto fue resultado de la asimetría en las políticas macroeconómicas de tipo de cambio y del impacto mutuo de la evolución económica de ambos países. En 2003 y 2004 se produjo sólo una leve recuperación de este valor mínimo. En relación al impacto del MERCOSUR sobre los pequeños productores argentinos, no existen indicadores directos que lo analicen. Sin embargo, algunos elementos pueden mencionarse como hipótesis. Por una parte, las crecientes exportaciones a Brasil fueron diversificadas, incluyendo hortalizas (principalmente ajo y cebolla) y frutas. Puede suponerse que, en alguna medida, los pequeños productores de ajo, cebolla, aceitunas, pimientos y algunas frutas hayan visto aumentada su actividad por esta creciente exportación. Por otra parte, las regiones más cercanas a Brasil, que presentan ventaja de localización, son las del NOA y NEA, que se caracterizan por el elevado número de pequeños productores. También es necesario considerar que los posibles efectos adversos de la competencia de Brasil en cultivos como el azúcar y el tabaco -en los que los pequeños productores tienen una presencia significativa-, fueron parcialmente neutralizados por el mantenimiento de medidas de protección en ambos cultivos: la exclusión del azúcar del régimen general del MERCOSUR, estableciendo aranceles de importación, y el funcionamiento del Fondo Especial del Tabaco. Otro factor importante en los mercados internacionales de alimentos es que, en la actualidad, en los países desarrollados y en una parte importante de los mercados emergentes, buena parte de los alimentos son productos diferenciados. A la materia prima se le agrega valor en forma de elaboración industrial, transporte, distribución, envase, diseño, diversidad de presentación, control de calidad, mantenimiento de cualidades sanitarias e intrínsecas, etc. Sucesivas elaboraciones, tratamientos de conservación entre etapas, controles sanitarios en distintos puntos del proceso, varias fases de distribución y otros procesos hacen del producto final uno de mucho mayor valor que la materia prima original. Esto crea nuevas oportunidades para la colocación de productos pero, al mismo tiempo, aumenta las exigencias a cumplir por los productores, que sólo pueden satisfacerse si están articulados en las cadenas respectivas, conociendo y aplicando los requisitos sanitarios y de calidad. En el ámbito de la economía local, el Censo Nacional Agropecuario de 1988 se realizó casi al final de una década de estancamiento económico y deterioro de los ingresos de la población, en especial de los grupos de menores ingresos. Esta situación culminó, en 1989, con una crisis hiperinflacionaria y consecuentemente política que marcó al país, creando el clima propicio para la aplicación de las medidas económicas que le seguirían y abriendo paso a los profundos cambios de la década siguiente. A partir de 1991 se implementó en forma definida un nuevo modelo económico, cuya estrategia de crecimiento fue la integración a la economía internacional, para lo cual se siguieron políticas de estabilización monetaria y cambiaria, un fuerte aumento de la apertura comercial de la economía, la desregulación de actividades económicas y la privatización de empresas públicas. 27 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Si bien estas políticas tuvieron inicialmente impactos favorables (reducción de la inflación, aumento del producto bruto total y per cápita, disminución de la pobreza) encerraban factores negativos que, unidos a acontecimientos externos desfavorables y fallas graves de Gobierno, hicieron que a partir de 1995 la desocupación creciera significativamente, y consecuentemente aumentara la proporción de población bajo la línea de pobreza. A fines de 1998 se inicia la caída del producto bruto, del consumo y de las inversiones, y en los años siguientes se precipita el derrumbe del modelo monetario y financiero vigente, llegándose a diciembre de 2001 con la más grave crisis económica del país y la caída del Gobierno Nacional. En el año 2002 se inicia una nueva etapa, con una política económica diferente, una de cuyas características principales es la modificación del régimen cambiario; se abandona la convertibilidad del peso y se adopta un sistema de flotación. La moneda se devalúa en un 200% (aproximadamente) y, con el tiempo, el producto bruto comienza su recuperación. A finales del 2002 se realiza el Censo Nacional Agropecuario, el que releva información referida al primer semestre de ese año. ¿Cuál ha sido el impacto de los cambios de la economía local en la década sobre los pequeños productores agropecuarios? Tampoco en este aspecto existen indicadores estadísticos para evidenciarlo, aunque pueden realizarse algunas especulaciones basadas en estudios y opiniones calificadas. Así, podría aceptarse que el fuerte aumento del producto bruto per cápita y del consumo privado en los primeros años de la década del 90 se acompañó de un aumento en el consumo de frutas, hortalizas y otros productos que provienen, en parte, de pequeñas explotaciones de las regiones no pampeanas. En efecto, entre 1990 y 1998 se registró un importante crecimiento del consumo privado de los sectores altos y medios, y también el de los sectores de menores recursos hasta 1996. La canasta de alimentos se modificó con un mayor consumo de productos diferenciados, como diversos productos lácteos, golosinas, bebidas sin alcohol, todos ellos productos con cierto grado de elaboración. También se produjo un crecimiento notable en el consumo de comidas preparadas y en las comidas fuera del hogar, ya sea de comidas "al paso" o para llevar, o en restaurantes. Aunque estos mayores y diversificados consumos se concentraron en los consumidores de las grandes ciudades y sus alrededores, puede estimarse que habrán tenido alguna repercusión en demanda de las respectivas materias primas, especialmente de frutas y hortalizas, particularmente de regiones no pampeanas. Sin embargo, este efecto positivo, de haberse registrado, se habría diluido a medida que aumentó el desempleo, en la segunda mitad de la década.También puede suponerse razonablemente que, en 2002, al momento del nuevo Censo Agropecuario, el pequeño productor había recibido todo el impacto de la grave crisis económica de fin de la década, que lo habrá afectado a través del aumento de la pobreza de sus eventuales compradores de productos en los mercados locales, de una menor demanda a nivel nacional de los productos que comercializaba, y de la reducción del gasto público en áreas sociales. En el ámbito del sector agropecuario y agroalimentario, el reflejo de los acontecimientos externos tuvo claras consecuencias. Como se señaló más arriba, la globalización económica mundial y el modelo de apertura adoptado en la década del 90 en la Argentina instalaron condiciones de competencia extremas, y por otra parte, aumentaron la vulnerabilidad de la economía local y de cada uno de los productores a los avatares mundiales. A ello se agregaron los cambios tecnológicos que conducen a niveles de precios cada vez más bajos, y la pérdida de mecanismos de protección como los precios sostén y otros mecanismos de subsidio indirecto. En esas condiciones, la eficiencia (reducción de costos) se ha constituido en condición indispensable para la supervivencia, aunque no suficiente. Y la eficiencia, en las condiciones tecnológicas actuales, está asociada a escalas de explotación más grandes que las de la mayoría de los productores. Esta mayor escala se refiere a los recursos totales de la explotación: en algunos casos, es una mayor extensión de tierra; en otros, diferentes inversiones en maquinaria, insumos, gerenciamiento, comercialización. En el período entre censos se desarrolló otro factor, originalmente independiente de las causas señaladas más arriba. Se trata de la introducción y rápida difusión de la semilla de soja genéticamente modificada a partir de 1996 y, paralelamente, del modelo de laboreo de siembra directa. Este paquete tecnológico provocó la expansión del cultivo de soja a regiones anteriormente no dedicadas a agricultura (particularmente en el norte del país) y la sustitución de otros cultivos o 28 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 actividades pecuarias en zonas ya agrícolas. Se produjo así una notable expansión de las superficies dedicadas a agricultura extensiva que también incluyó -como se verá en los resultados del estudio- a pequeños productores2. La conjunción de condiciones más exigentes de competitividad y la difusión de la soja incidieron fuertemente en el aumento de la superficie media promedio, que se reflejó en el Censo de 2002. Este aumento se aprecia en forma más notable en la región Pampeana y Patagonia, cuyas producciones están vinculadas en mayor medida a los mercados internacionales. También en cultivos intensivos se produjeron aumentos de escala, en términos de inversión total, vinculada a algunos desarrollos productivos particularmente destacados: es el caso de la vid para vinificar, el olivo, el limón y un amplio grupo de productos de alto valor, diferenciados, de especialidades, frutas finas, cría de pequeños animales (conejos, ranas, caracoles) que requieren una dedicación y atención propias de pequeñas explotaciones; muchas de ellas pueden obtenerse en explotaciones familiares, pero varias requieren un elevado nivel de capitalización que excedería las posibilidades de los pequeños productores3,4. Particularmente en las producciones intensivas, la necesidad de aumento de escala se reflejó en un cierto desarrollo de modalidades de integración horizontal y vertical, agricultura de contrato, uniones de hecho y otras. En cuanto a las producciones dirigidas al consumo nacional, en este ámbito el fenómeno más destacado ha sido el aumento de poder de las etapas de distribución dentro de la cadena alimentaria. Así, en el año 2000, los súper e hipermercados participaban con el 75% de las ventas minoristas de alimentos El poder económico de la gran distribución le permite imponer condicionamientos a sus proveedores (en materia de calidad de productos, tiempo y forma de entrega, plazos, precios y demás elementos de las negociaciones), ya sean éstos industrias alimenticias o productores de hortalizas y frutas frescas. Los productores que quieren abastecer directamente a los supermercados se ven forzados a modernizar sus planteos productivos y logísticos para responder a esos requisitos, lo que restringe cada vez más la posibilidad de la integración de los pequeños productores a los canales más importantes y formalizados de distribución de alimentos. En el ámbito de las instituciones públicas agropecuarias, se produjeron cambios importantes en el período intercensal. El modelo económico de la década del 90 se instrumentó, entre otras medidas, a través de la disolución de los institutos, organismos o reparticiones que implicaban alguna intervención en el funcionamiento de los mercados de productos agropecuarios: Junta Nacional de Granos (JNG), Junta Nacional de Carnes (JNC), Corporación Reguladora de la Yerba Mate (CRYM), Dirección Nacional del Azúcar (DNA), Fondo Promotor Actividad Lechera (FOPAL) e Instituto Forestal Nacional (IFONA). A pesar de este marco desregulado, que implica por definición una desventaja para las unidades económicas de pequeña escala, existieron dos políticas, de menor alcance relativo, operando en una dirección opuesta. Por una parte, se mantuvo la protección para dos cultivos típicos de los pequeños productores, como ya fuera mencionado: la protección arancelaria para el azúcar en el marco del MERCOSUR, y el subsidio a la producción del tabaco a través del Fondo Especial del Tabaco. 2 Los años transcurridos desde 1988 muestran aumentos de producción en la mayor parte de los rubros agropecuarios, en algunos casos muy destacados, como en los granos (cereales y oleaginosas) y también carnes, lechería y diversas frutas y hortalizas. El caso de los granos es el más notable ya que, de un nivel de 33 millones de toneladas a principios de los años 90, se pasó a una cifra de 70 millones en la época del Censo Agropecuario 2002, y siguió creciendo posteriormente. También la producción de leche tuvo un crecimiento notable, duplicándose en la década del 90 y llegando a los 10 mil millones de litros anuales. En particular la soja pasó de ocupar 4,7 millones de hectáreas a 12 millones entre 1988/89 y 2002/03, mientras que la producción pasó en dicho período de 6,5 a 35 millones de toneladas. 3 Barsky, O. y Fernández, L. "Tendencias actuales de las economías extrapampeanas, con especial referencia a la situación del empleo rural". Estudio para RIMISP/SAGPyA. Programa 'Argentina Rural'. Septiembre 2005. Este documento reciente compara datos de superficies y otras variables para los CNA 88 y CNA 02. Si bien lo realiza para el conjunto de los productores, al focalizar el análisis en las regiones donde predominan los PP, permite ampliar considerablemente este panorama sobre el entorno económico-productivo donde se desenvuelven los pequeños productores 4 Las exportaciones de estos productos llegaron a aportar en 2003 el 9% de las exportaciones sectoriales, y se han duplicado en el período 1994-2003. Por orden de importancia en el valor de las exportaciones son: vinos, miel, ajos, fruta deshidratada, uvas frescas, conejo y liebre, frutas de carozo, especias aromáticas y medicinales (pimentón, coriandro, anís, comino, etc.), arándanos, aceitunas, frutillas, frambuesas, cerezas, espárragos, cebollas secas, palta, ajo en polvo, carne de ciervo, truchas, caracoles, semen de bovino, kiwis, higos, nueces. (Obschatko, 2004). 29 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Por otra, hubo una fuerte orientación política hacia la adopción de programas públicos que contrarrestaran los efectos nocivos del nuevo modelo económico sobre los pequeños productores. Estos programas son ampliamente detallados en el punto 2 del Anexo de Antecedentes y Metodología. Aunque han alcanzado sólo a una parte de productores y población rural perjudicados por el cambio, su impacto positivo es directamente observable. Por una parte, por la generación de ingresos (Aparicio y Tapella, 2004) y, por otra, por el efecto formativo y de capacitación en nuevas estrategias productivas, comerciales y organizativas para enfrentar un marco externo más exigente (PROINDER, varios documentos). Con el objeto de visualizar sintéticamente los conceptos presentados a lo largo de este apartado y de dar un marco al análisis de la información que surge del presente estudio, se los ha vertido en el siguiente cuadro, identificando las principales amenazas y oportunidades para los pequeños productores que surgen del contexto internacional, local y agropecuario, tal como se presentaban en los primeros años del siglo XXI y, particularmente, al realizarse el Censo Nacional Agropecuario de 2002. Cuadro 1. Amenazas y oportunidades para los pequeños productores agropecuarios que derivan de los cambios en el entorno económico nacional e internacional Ámbito - Cambios principales INTERNACIONAL Amenazas Oportunidades • Competencia exacerbada • Aumento del comercio internacional y mayor crecimiento eco• Globalización • Efecto ambivalente del MERCOSUR nómico de los países • Bloques regionales por el impacto de las asimetrías macroeconómicas • Ampliación de mercados interNACIONAL nacionales y locales • Tendencias al desempleo estructu• Apertura comercial ral por modernización tecnológica • Aumento del consumo de ali• Desregulación mentos (asociado al crecimien• Reducción del papel del Estado • Expansión de la soja GM y desplato) en mercados nacionales, • A partir de 2002: zamiento de otras actividades regionales y locales Modificación de la política cambiaria • Aumento de escala mínima renta- • Diferenciación en el consumo Recuperación del crecimiento ble en la mayoría de las actividades de alimentos. Nichos de proRecuperación del rol del ductos de alto valor de demanEstado • Desaparición de regímenes de proda con requisitos de sanidad y tección (excepto azúcar y tabaco) calidad SECTOR AGROPECUARIO • Reducción de créditos subsidiados • Existencia de programas de • Cambios de actividades y prointervención a favor de pequeductos • Crecimiento del peso económico y ños productores y PYMES • Innovación tecnológica poder de la Gran Distribución mino• Cambios de poder en la caderista de alimentos • Actividades productivas de alto na alimentaria valor susceptibles de ser reali• Mayor competencia zadas por pequeños productores • Posibilidad de abastecer en forma asociativa mercados locales 30 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 III. HIPÓTESIS Y METODOLOGÍA Como se establece en los objetivos, el presente estudio se realiza con los datos del Censo Nacional Agropecuario 2002 (CNA 02), proporcionados por la Dirección de Estadísticas del Sector Primario del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y, accesoriamente, con los datos del Censo Nacional Agropecuario 1988 (CNA 88). III.1. Pasos de la metodología La metodología aplicada para la obtención de los datos, procesamiento y obtención de resultados se desarrolló a través de los siguientes pasos: • Formulación de hipótesis. • Traducción de las hipótesis a variables censales y solicitud al INDEC de la información. • Evaluación de la consistencia de los resultados iniciales y ajuste de las hipótesis en caso necesario. • Formulación de la metodología de cálculo del valor de la producción de los distintos rubros e identificación de las variables intervinientes. • Formulación de la metodología de cálculo para evaluar el empleo en las explotaciones de PP, en total, por categorías de ocupación, remuneración, edad y sexo, e identificación de las variables intervinientes. • Comparación de los datos de los CNA 88 y CNA 02 para el total de explotaciones agropecuarias, por departamento. • Determinación de la importancia de los rubros productivos y fijación de criterios para su inclusión en el cálculo del valor de producción. • Relevamiento de datos de rendimientos físicos y de precios de todos los productos incluidos en el cálculo del volumen y valor de la producción. • Estimación del volumen, valor de producción y empleo de los PP y de sus tipos, y del total de EAP. • Estimación de la participación de los PP en las superficies cultivadas, existencias ganaderas, volumen de producción, valor de la producción, mano de obra y empleo, por regiones y tipo de PP, y por provincias. III.2. Dimensión y alcance del estudio La base de datos de pequeños productores contiene, para las 218.868 EAP de pequeños productores identificadas, todas las variables del Censo para dicho universo. En consecuencia, consta de alrededor de 428 millones de datos. De dicha base, las variables utilizadas fueron alrededor de 450, discriminadas por PP, EAP totales y tres tipos de PP, para 494 departamentos, más las variables construidas para los cálculos. Así, el número de de los datos individuales que se manejó fue superior a 1 millón 300 mil. Adicionalmente, la búsqueda de datos de rendimientos y precios conformó una base de aproximadamente 2000 datos. 31 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 III.3. Formulación de hipótesis 1. Hipótesis sobre el pequeño productor Al analizar los antecedentes de estudios y programas de intervención, se señaló la diversidad de definiciones de PP, en general coincidentes en cuanto a la característica básica de apoyarse en el trabajo familiar, pero con diferencias en sus definiciones operativas al momento de realizar los estudios o aplicar los programas. Ponderando los diversos antecedentes y las opiniones recogidas en la compulsa de opiniones de expertos en la materia, se definió la siguiente hipótesis, que sería utilizada para construir la Base de Datos de Pequeños Productores, la que fue aprobada por el PROINDER: Se considera pequeño productor a quien dirige una EAP en la que: • el productor o socio trabaja directamente en la explotación y • no posee trabajadores no familiares remunerados permanentes5. Una vez proporcionados por el INDEC los datos iniciales del universo de EAP de pequeños productores construido con estos dos criterios, se analizó su distribución por rango de superficie total de la EAP. Del mismo surgió que, en muchas provincias, había EAP que respondían a la definición mencionada pero que tenían superficies notablemente grandes. Esta situación planteó la necesidad de introducir cambios de orden conceptual y metodológico para mantener la coherencia del estudio y tratar de lograr los indicadores más ajustados de la situación e importancia de los pequeños productores. Para realizar estos cambios, se planteó el siguiente supuesto: • existe un límite físico para la explotación productiva que puede ser realizada por el PP, con su trabajo directo, el de su familia y el de personal contratado transitoriamente. Este límite puede definirse por dos criterios: • • un tope en la superficie total de la explotación; un tope en la dimensión de las dos grandes actividades productivas: agricultura y ganadería, medida a través de la superficie cultivada y de las unidades ganaderas, respectivamente. Estos límites varían según las regiones. Para determinar dichos topes se realizó una revisión de la bibliografía y de la información disponible en los Programas de intervención y se realizaron consultas a expertos, con el objetivo de identificar criterios de límites de EAP factibles de ser explotadas con mano de obra familiar. En particular, se revisaron los procesamientos ya realizados con los datos iniciales, de los cuales surgían las principales actividades productivas por región. De estas exploraciones surgieron elementos de juicio que señalan la razonabilidad de los límites superiores que figuran en el cuadro 2. 5 La variable “no posee trabajadores no familiares permanentes” incluye en el recorte del universo de PP a los trabajadores remunerados familiares. 32 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Cuadro 2. Límites de superficie total, superficie cultivada y unidades ganaderas para la inclusión de las EAP en la Base de Datos PP Tope a la superficie total de la explotación Tope a la superficie cultivada Región (provincias) Hasta Mesopotamia (Corrientes y Misiones) Pampeana (Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa y Santa Fe) 1000 ha Cuyana (Mendoza, San Juan y San Luis) 1000 ha Chaqueña (Chaco, Formosa y Sgo. del Estero) 1000 ha Noroeste (Jujuy, Salta, Catamarca, Tucumán y La Rioja) 2500 ha Patagonia (Neuquén) 2500 ha Patagonia (Río Negro, Chubut y Santa Cruz) Pampeana (Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa y Santa Fe) 5000 ha 500 ha Chaqueña (Chaco, Formosa y Stgo. del Estero) 500 ha Cuyana (San Luis) 500 ha Oasis de Riego (Neuquén, Río Negro, San Juan y Mendoza) Resto del país Tope a las unidades ganaderas 500 ha Todo el país 25 ha 200 ha 500 UG Por último, también se excluyeron de la base de datos aquellas EAP que poseen como forma jurídica las Sociedades Anónimas o Sociedades en Comandita por Acciones. Esta eliminación se basó en el supuesto de que dichas formas jurídicas corresponden a modalidades de gestión que implican un manejo de la explotación, dotación de recursos y nivel de capitalización al que no acceden las explotaciones de PP según la definición utilizada6. En cambio resultan aceptables, para la definición de pequeño productor, otras formas jurídicas como la SRL -la que podría verificarse en productores familiares capitalizados- o las sociedades de hecho, pequeñas cooperativas y sociedades civiles sin fines de lucro, que han sido muy promocionadas por los programas estatales de apoyo a pequeños productores y las ONGs de promoción del desarrollo rural en el NEA y en el NOA. Como resultado de estas evaluaciones, la hipótesis final utilizada en el estudio es la siguiente: Los PP son aquellos productores agropecuarios que dirigen una EAP en la que se cumplen las siguientes condiciones: • el productor agropecuario trabaja directamente en la explotación; • no se emplean trabajadores no familiares remunerados permanentes; • no tiene como forma jurídica la 'sociedad anónima' o 'en comandita por acciones'; • posee una superficie total de la explotación de: hasta 500 ha en las provincias de Corrientes y Misiones; hasta 1000 ha en las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa, Santa Fe, Mendoza, San Juan, San Luis, Chaco, Formosa y Santiago del Estero; hasta 2500 ha. en las provincias de Jujuy, Salta, Catamarca, Tucumán, La Rioja y Neuquén y hasta 5000 ha en las provincias de Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego; • posee una superficie cultivada de: hasta 500 ha en las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa, Santa Fe, Chaco, Formosa, Santiago del Estero y San Luis; hasta 25 ha. en las provincias de Neuquén, Río Negro, San Juan y Mendoza; y hasta 200 ha en el resto del país; o posee hasta 500 Unidades Ganaderas en todas las provincias del país. 6 El impacto de introducir este criterio fue la disminución de un 2,5% en el número inicial de PP. 33 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 2. Hipótesis sobre la regionalización agroeconómica La regionalización agroeconómica tiene por objetivo realizar una agrupación espacial de los PP según características comunes referidas a las producciones que realizan, determinadas por las potencialidades agropecuarias de las distintas regiones del país. Se tomó como base inicial la realizada en el Documento PROINDER N° 2 (2000, op.cit.) ya que se consideró que la misma se encuentra suficientemente justificada en antecedentes técnicos de agronomía, producción agropecuaria y economía agraria. Los criterios que utiliza dicho trabajo para determinar las regiones son los siguientes: • geográfico: grandes unidades geográfico-económicas; • agroproductivo: grandes áreas centradas en una o varias actividades principales; • jurisdiccional: conjuntos de departamentos (la pertenencia de cada uno a una región depende de la orientación productiva de la mayoría de las explotaciones). Las regiones que distingue son doce: Puna, Valles del NOA, Chaco Seco, Monte Árido, Chaco Húmedo, Mesopotamia, Patagonia Lanar, Oasis Cuyanos, Pampeana, Valles Patagónicos y Agricultura Andina Patagónica. Resulta conveniente utilizarla ya que implica un mayor grado de acercamiento a la realidad productiva que la regionalización por provincias, habitualmente utilizada por el INDEC y de otros organismos (NOA, NEA, Cuyo, Pampeana y Patagonia). Esta regionalización fue evaluada a la luz del análisis de los procesamientos iniciales de los datos de PP, en particular la superficie ocupada por tipo de cultivos. Este análisis determinó los siguientes cambios: • la unificación de las regiones Patagonia Lanar y Agricultura Andina Patagónica. La razón que justificaba la separación en la regionalización del PROINDER de la región Agricultura Andina Patagónica era, centralmente, la especialización de esta última en fruticultura, especialmente en las frutas finas (de carozo y berries). Sin embargo, en los nuevos datos censales, los departamentos de Patagonia Lanar presentan, en muchos casos, superficies ocupadas por estos cultivos similares o mayores a los de los departamentos identificados dentro de dicha región 7. La nueva región se denominó Patagonia; • la reducción del número de regiones a once (11), por la mencionada unificación; • el traspaso de dos departamentos de la provincia de Santiago del Estero (Jiménez y Pellegrini) de la región Agricultura Subtropical del NOA a la región Monte Árido, ya que en ellos los PP no se dedican principalmente a la agricultura (y no son significativos los casos de EAP con tractor) 7 sino a una ganadería típica de esta última región (bovina y también caprina). Luego de estos ajustes, la hipótesis de regionalización es la siguiente: Los pequeños productores pueden ser agrupados, en base a características espaciales y agroeconómicas comunes, en las siguientes regiones: 1 2 3 4 5 6 - Puna Valles del NOA Agricultura Subtropical del NOA Chaco Seco Monte Árido Chaco Húmedo 78910 11 - Mesopotamia Patagonia Pampeana Oasis Cuyanos Valles Patagónicos El detalle de los departamentos incluidos en cada una figura en el Anexo de Resultados. Se logra una apreciación general en el Mapa N° 1. 7 Se realizó un análisis particular de los datos de PP para los departamentos de las regiones "Patagonia Lanar" y "Agricultura Andina Patagónica". Se estudió la distribución de la superficie de los frutales en general (de pepita -manzana, pera, membrillo-, y de carozo -ciruelo y durazno) y de las frutas finas en particular (de carozo -cereza y guinda-, y berries -frambuesa, frutilla y grosella), tanto entre las EAP de PP como entre las EAP totales. Resultó que los departamentos donde se concentra esta actividad estaban incluidos en la región "Patagonia Lanar". Ellos son: El Cuy, Pichi Mahuida y Adolfo Alsina (Río Negro), Lago Buenos Aires (Santa Cruz), Cushamen, Gaiman y Telsen (Chubut), y Picún Leufú y Minas (Neuquén). De los departamentos que se incluían en la región Agricultura Andina Patagónica, solamente Bariloche presenta datos de alguna significación sobre esta actividad. 34 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 MAPA 1. Regiones agroeconómicas en el estudio de pequeños productores 3. Agricultura subtropical del NOA 1. Puna 4. Chaco Seco 2. Valles del NOA 6. Chaco Húmedo 7. Mesopotamia 5. Monte Árido 10. Oasis Cuyanos 9. Pampeana 11. Valles Patagónicos 8. Patagonia 35 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 3 Hipótesis sobre tipología de pequeños productores Uno de los mayores desafíos de este estudio fue establecer una tipología de pequeños productores y medir todos los indicadores referidos a la participación relativa de los tipos. La revisión de antecedentes y el debate sobre criterios para establecer una tipología de pequeños productores, comentados en la sección II, evidenciaron la complejidad para fijar límites estrictos, la que ha aumentado en los últimos tiempos con las transformaciones ocurridas en el sector en todos los niveles. El criterio conceptual adoptado en este estudio, como resultado del análisis de los elementos mencionados,distingue tres tipos de pequeños productores: • (T1) un estrato superior de pequeño productor familiar capitalizado que -a pesar de la escasez relativa de recursos productivos con los que cuenta (tierra y capital) en relación al nivel medio de la actividad representado por el empresario agrario-, puede evolucionar (realizar una reproducción ampliada de su sistema de producción). No presenta en general rasgos de pobreza y sus principales carencias se refieren a servicios de apoyo a la producción (financiamiento y crédito, asistencia técnica, apoyo a la comercialización, a la integración en cadenas productivas, etc.); • (T2) un estrato intermedio de pequeño productor familiar (los llamados campesinos o pequeños productores 'transicionales'8 por la teoría sociológica) que posee una escasez de recursos (tierra, capital, etc.) tal que no le permite la reproducción ampliada o la evolución de su explotación, sino solamente la reproducción simple (es decir, mantenerse en la actividad), y presenta algunos rasgos de pobreza por falta de acceso a servicios sociales básicos; • (T3) un estrato inferior de pequeño productor familiar, cuya dotación de recursos no le permite vivir exclusivamente de su explotación y mantenerse en la actividad, (es 'inviable' en las condiciones actuales trabajando sólo como productor agropecuario), por lo que debe recurrir a otras estrategias de supervivencia (trabajo fuera de la explotación, generalmente como asalariado transitorio en changas y otros trabajos de baja calificación), posee acentuadas condiciones de pobreza, y su mantenimiento en el campo se explica, en una gran mayoría de casos, por el aporte que recibe de programas públicos de asistencia social y por otros ingresos eventuales. Esta tipología busca aproximarse, por una parte, a la identificación de tipos sociales agrarios como categorías sociológicas que forman parte de la conceptualización más aceptada de 'campesinos y pequeños productores rurales' y, por otra, a la experiencia de los programas de intervención en relación con la definición de su población objetivo. Al mismo tiempo, como se señaló en el capítulo de antecedentes, trata de distinguir diversas situaciones dentro de este universo -a diferencia de la tradicional concepción dualista. Desde el punto de vista operativo, para la selección de los indicadores que identifican los tres estratos, un criterio lógico hubiera sido la tipificación de los productores según sus ingresos. Ése es, por ejemplo, el seguido en el mencionado estudio realizado en Brasil. Sin embargo, en la Argentina los dos últimos Censos Agropecuarios no registran datos de producción ni de ingresos. Por otra parte, interesaba poner a prueba la hipótesis de que pueden establecerse "tipos" en relación a variables de estructura de la explotación. En estas circunstancias, el criterio que se encuentra en la bibliografía y que logró el mayor consenso de los expertos consultados es el de caracterizar a los distintos tipos de productores según el 'nivel de capitalización', ya que es éste el factor principal que determina las alternativas productivas y, con ello, las posibilidades de subsistencia, de ganancias y de mantenimiento o crecimiento de la explotación. Se considera que éste constituye un criterio adecuado porque remite a una variable estructural que indica la cantidad de recursos productivos que posee la explotación, la que, sumada a una caracterización por la configuración de las relaciones de trabajo o forma social de organización de la producción (implícita ya en el recorte inicial del universo de PP), explica un determinado resultado económico. A su vez, éste puede medirse en forma indirecta por el valor bruto de la producción de la explotación, que es el objetivo final de este estudio. Al presentarse los resultados (Cap. IV) se analiza la distribución del valor bruto de producción según tipos y se evalúa la solidez de la hipótesis. 8 La expresión "transicional" hace referencia a que suelen estar en una situación inestable, pues pueden caer fácilmente en el estrato inferior luego de una sucesión de años 'malos' para su actividad predial, como dar el 'salto' hacia el estrato superior si se presenta una buena oportunidad de mercado (mayor demanda, precios, etc.) y están en condiciones de aprovecharla. 36 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 En consecuencia, la hipótesis formulada es la siguiente: los pequeños productores pueden ser clasificados en tres tipos, de acuerdo a su nivel de capitalización. Para la selección de los indicadores de capitalización se analizaron los datos que surgen de la BDPP, resultados publicados del CNA 2002 referidos a cultivos predominantes en cada región, cantidad de EAP por cultivos, disponibilidad de tractores y existencias ganaderas por tamaño del rodeo (bovinos, ovinos y caprinos). A partir de dicho análisis, se seleccionaron para la definición de la tipología -según las regiones- los siguientes cinco indicadores con sus correspondientes categorías de corte: • Posesión de tractor Tipo 1: posee un tractor de menos de 15 años de antigüedad Tipo 2: posee un tractor de 15 años y más Tipo 3: no posee tractor 9 • Nº de Unidades Ganaderas (Bovinos, ovinos y caprinos -sólo en la Puna se incluyen las llamas) Tipo 1: + de 100 UG Tipo 2: entre 51 y 100 UG Tipo 3: 0 a 50 UG • Superficie efectivamente regada (cultivos a campo) Tipo 1: + de 5 ha Tipo 2: entre 2 y 5 ha Tipo 3: de 0 a 2 ha • Superficie implantada con frutales Tipo 1: + de ½ ha Tipo 2: hasta ½ ha Tipo 3: no posee • Superficie con invernáculos Tipo 1: incluye a todas las EAP que poseen invernáculos La selección de indicadores para la tipología tuvo en cuenta la cantidad de EAP de PP que se dedican a una determinada actividad productiva en cada región. Se priorizaron las que se realizan con una orientación comercial, observando, para realizar los cortes por categorías, en el caso de la agricultura, las superficies medias cultivadas; y en el caso de la ganadería, la distribución de las EAP por tamaño del rodeo en las cuatro especies seleccionadas (bovinos, ovinos, caprinos y llamas). No se analizó la superficie ocupada por actividad, porque los cultivos extensivos impiden observar la importancia de otros rubros que ocupan muy poca tierra (como la horticultura a campo o bajo cubierta, y la fruticultura), los que, sin embargo, pueden generar montos mayores de ingreso. Se incluyó a todas las EAP de PP que poseen invernáculos en el Tipo 1 dado que las superficies registradas en los datos obtenidos para los PP implicaban una inversión relativamente importante para un PP (según las regiones, dicha superficie oscilaba, en promedio, entre los 2000 y 7000 m2)10. Hay cuatro regiones en las cuales se aplican dos indicadores complementarios (Chaco Húmedo, Mesopotamia, Patagonia y Pampeana). Desde el punto de vista metodológico se estableció que, si una EAP caía en el mismo tipo en ambos indicadores (por ejemplo en el Tipo 2), se la contabilizaba 9 Equivalencias en unidades ganaderas (UG): 1 UG = 1 bovino = 5 ovinos = 5 caprinos = 2 llamas Se realizó un análisis particular de estas producciones previo a la definición de este criterio de la tipología. Tomando los productos que ocupan mayores superficies (como tomate, pimiento, lechuga, flores de corte, etc.) en las regiones con mayor incidencia de cultivos bajo cubierta se encontraron tamaños promedio alrededor de las siguientes cifras: 4000 m2 en Pampeana, 2000 m2 en Mesopotamia, 3000 m2 en Cuyo, y 7000 m2 en Agricultura Subtropical del NOA. 10 37 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 sólo una vez en ese Tipo, pero si la EAP obtenía un valor diferente en cada indicador (por ej. por una variable caía en el Tipo 1 y por otra en el Tipo 2), se la incluía en el Tipo de mayor jerarquía dentro de la tipología (en el ejemplo, en el Tipo 1). A continuación se justifican y analizan los indicadores aplicados en cada región para la construcción de la tipología (en el punto 6 del Anexo de Antecedentes y Metodología se puede observar el conjunto de criterios, por región). Región 1. Puna - Indicador Unidades Ganaderas (UG) La ganadería es la principal actividad orientada al mercado y fuente de ingresos de los PP de la región. A pesar de que en general predomina la especie ovina, aparece mucha dedicación a llamas y bovinos en algunos departamentos (estos últimos principalmente en Santa Victoria e Iruya, provincia de Salta). La agricultura se realiza principalmente para la subsistencia tanto humana como animal y es de tipo estacional (en verano). Los cultivos extensivos son principalmente maíz y alfalfa, y en horticultura se cultivan las especies propias de altura como papa, haba, zanahoria, choclo (esta actividad también se concentra en Santa Victoria e Iruya). Región 2. Valles del NOA - Indicador Superficie efectivamente regada (cultivos a campo) Predomina en esta región la agricultura bajo riego, principalmente hortícola y frutícola (Quebrada de Humahuaca, Valles Calchaquíes, Valles Centrales y de altura de Catamarca y La Rioja). En los departamentos de la provincia de Santiago del Estero también tienen importancia los cultivos extensivos (granos y oleaginosas) realizados bajo riego. La ganadería tiene poca presencia y se destina a la subsistencia, principalmente bovinos en los valles de altura y caprinos en Santiago del Estero (sobre todo en Figueroa). Región 3. Agricultura Subtropical del NOA - Indicador Posesión de tractor En esta región, entre los PP, predomina la horticultura a campo (Jujuy y Salta) y los cultivos industriales (la caña de azúcar y el tabaco en Tucumán). En las provincias de Jujuy y Salta dichos cultivos industriales son realizados en gran medida por EAP más grandes y capitalizadas. La ganadería -principalmente bovina- tiene menor importancia, se da sólo en algunos departamentos (Santa Bárbara en Jujuy y Anta, Metán, Gral. San Martín y Rosario de la Frontera en Salta) y no es una actividad típica de los pequeños productores. Región 4. Chaco Seco - Indicador Unidades Ganaderas (UG) En la región predomina entre los PP un modelo ganadero bovino/caprino, con rodeos en su mayoría por debajo de las 50 UG. La agricultura sólo reviste alguna importancia en el departamento Gral. Güemes (Chaco) por la presencia de EAP dedicadas también al cultivo de algodón. Región 5. Monte Árido - Indicador Unidades Ganaderas (UG) En esta región predomina la ganadería bovina, tanto en cantidad de EAP como en cantidad de existencias (y las EAP con rodeos de hasta 50 y 100 cabezas son mayoritarias). Se presentan también EAP que poseen caprinos y ovinos en cantidades significativas, especialmente en los departamentos 38 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 de La Rioja y Catamarca, siendo las primeras especies predominantes en el departamento de Malargüe (Mendoza). En la agricultura, está avanzando el cultivo de la soja que también posee alguna incidencia en este sector de pequeños productores. Región 6. Chaco Húmedo - Indicador Posesión de tractor e Indicador Unidades Ganaderas (UG) Se aplicaron dos indicadores porque los resultados del CNA 2002 por actividades productivas (cultivos y ganadería) están mostrando la predominancia de un sistema de producción mixto agrícola/ganadero bovino. En los departamentos de las zonas central y occidental de la provincia de Chaco y los del norte de Santa Fe, aparece cierta predominancia de la agricultura por sobre la ganadería, con la presencia de cultivos industriales como el algodón (principalmente en Chaco y Formosa) y también soja, girasol y maíz (acentuándose dicha presencia en Santa Fe). En cambio, en los departamentos de la zona oriental de las provincias de Chaco y Formosa, y también en todos los de Santiago del Estero que entran en esta región, la predominancia se inclina hacia la ganadería bovina -aunque continúa la presencia de los cultivos antes mencionados. Región 7. Mesopotamia - Indicador Posesión de tractor e Indicador Unidades Ganaderas (UG) También en esta región se aplicaron dos indicadores, pero en este caso están bien diferenciadas las zonas agrícolas de las ganaderas. Los departamentos de la zona agrícola de la región (todos los de la provincia de Misiones y la zona noroeste y sureste sobre el Río Paraná de la provincia de Corrientes) se caracterizan principalmente por los cultivos industriales y la horticultura a campo. Respecto de los cultivos industriales, en Misiones aparecen yerba mate, té, tabaco, tung, citronella, y caña de azúcar en San Javier, y en Corrientes principalmente el tabaco en Goya y Lavalle, pues en la zona noroeste la dedicación al algodón ha disminuido drásticamente entre los PP. En horticultura a campo se cultiva principalmente mandioca, maíz, batata, sandía, melón, etc. La fruticultura (citrus) se presenta entre los PP con alguna significación en los departamentos de Bella Vista y Caseros en la provincia de Corrientes, y con mucha menor importancia en Misiones. En esta última provincia se presentan casos de plantaciones forestales (actividad que ha sido muy promocionada entre los PP a través de planes subsidiados durante la última década por el gobierno provincial en articulación con la política forestal de la SAGPyA). Los departamentos de la zona ganadera de la región (todos los del norte de la provincia de Entre Ríos, y los de la provincia de Corrientes del centro sur y este sobre el Río Uruguay), se caracterizan por la cría bovina, predominando entre los PP los rodeos de menos de 50 cabezas en Corrientes y de menos de 50 y 100 cabezas en Entre Ríos. En Corrientes también aparece la cría de ovinos. En Misiones se presentan casos numerosos de ganadería bovina en la zona agrícola, pero en rodeos de menos de 20 cabezas, con orientación claramente de subsistencia. Región 8. Patagonia - Indicador Unidades Ganaderas (UG) e Indicador Superficie implantada con frutales La ganadería predomina en la meseta árida, principalmente la ovina, siguiéndole en importancia la bovina. Esto es así en Chubut, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Sin embargo en la provincia del Neuquén hay más explotaciones con caprinos que con ovinos y bovinos (aunque se presentan las tres especies). Respecto de la agricultura, entre los PP predomina la fruticultura y se concentra en los siguientes departamentos: El Cuy, Pichi Mahuida y Adolfo Alsina (Río Negro), Lago Buenos Aires (Santa Cruz), Cushamen, Gaiman, Telsen (Chubut ), y Picún Leufú y Minas (Neuquén). Las especies predominantes son, entre los frutales de pepita, la manzana, pera y membrillo; entre las de carozo, el ciruelo y durazno; y, dentro de las llamadas 'frutas finas', la cereza, la guinda y los berries como frambuesa, frutilla y grosella. En los valles donde se hace agricultura, también aparece la ganadería bovina. 39 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Región 9. Pampeana - Indicador Posesión de tractor e Indicador Unidades Ganaderas (UG) En la región, entre los PP predominan los cultivos extensivos, principalmente las oleaginosas (en primer lugar la soja y luego el girasol) y los cereales (trigo pan y maíz) y, se incluyen también las forrajeras. Le siguen en importancia los cultivos hortícolas a campo, que se producen principalmente en los 'cinturones verdes' de las ciudades (verduras de hoja, tomate, pimiento, etc.). La ganadería (la especie bovina es la predominante) tiene una importancia relativa menor que la agricultura, pero es importante entre los PP en algunos distritos como en la Cuenca del Río Salado de la provincia de Buenos Aires, y en los departamentos de la provincia de Entre Ríos y en Santa Fe. En cambio en la provincia de Córdoba y sobre todo en la provincia de La Pampa, las EAP con rodeos de menos de 50 cabezas tienen menor peso que en el total de las otras provincias pampeanas que se dedican a la ganadería. Región 10. Oasis Cuyanos - Indicador Superficie efectivamente regada (cultivos a campo) En ambas provincias -Mendoza y San Juan- predomina la agricultura bajo riego, principalmente la fruticultura (vid en primer lugar, pero también el olivo, nogal, y algunas frutas de carozo como el durazno, ciruelo y damasco) y la horticultura a campo (con una gran variedad de especies, como el tomate, las verduras de hoja, la cebolla, el ajo, zapallito, zanahoria, etc.). La ganadería tiene poca importancia en la región (únicamente en el departamento San Rafael de Mendoza tienen alguna significación las EAP con ganadería bovina en rodeos de menos de 50 cabezas). Región 11. Valles Patagónicos - Indicador Superficie efectivamente regada (cultivos a campo) En esta región predomina la agricultura frutícola bajo riego (principalmente manzana y pera). La cantidad de EAP dedicadas a fruticultura supera netamente a las dedicadas a ganadería en los departamentos de Gral. Roca y Confluencia, donde está instalado el núcleo de la actividad frutícola agroindustrial. Si bien en el resto de los departamentos de esta región (Avellaneda, Conesa y Añelo), la cantidad de EAP de PP dedicadas a estos cultivos casi iguala a la cantidad dedicada a la ganadería bovina (en rodeos de hasta 50 cabezas), la significación económica y comercial de la actividad frutícola es muy superior, ya que la ganadería se realiza en las condiciones de la meseta árida patagónica, es decir en rodeos pequeños principalmente para la subsistencia. III.4. Metodología para el cálculo de la producción y del valor de producción Uno de los objetivos del presente estudio es cuantificar la participación de los productores familiares en el volumen físico y en el valor de la producción agropecuaria, en base a los datos del Censo Nacional Agropecuario del año 2002. Lograr dicho objetivo presenta la dificultad de que ambos datos no figuran en los censos agropecuarios. En efecto, hasta el realizado en el año 2002 inclusive, estos censos han incluido variables estructurales (superficie total, tenencia, etc.), áreas cultivadas, existencias ganaderas y mano de obra de las explotaciones agropecuarias, pero no han relevado datos de producción física o rendimientos agrícolas o ganaderos, ni tampoco datos monetarios, como ingresos, erogaciones o valor de la producción. Es necesario, en consecuencia, estimar la producción física y el valor de la producción, recurriendo a variables extracensales: rendimientos y precios de los productos. Es importante recalcar que en la estimación que realiza el presente estudio no se arriba a la producción y el valor "real". Esta información primaria sólo habría estado disponible si se hubieran inclui40 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 do preguntas sobre dichas variables en el censo. Por lo tanto, se pretende llegar a una aproximación cuyo propósito y ventajas son: disponer de un indicador monetario, que permite agregar diversos productos en una unidad común; disponer de un indicador para comparar la producción originada en explotaciones de pequeños productores familiares con el total de la producción. A continuación, se detalla la metodología y los supuestos utilizados en dichas estimaciones. 1. Estimación de la producción física La estimación de la producción ha seguido los siguientes pasos: a) relevamiento de superficies cultivadas y de existencias ganaderas; b) selección de actividades agrícolas y ganaderas a incluir en el cálculo; c) estimación de rendimientos agrícolas, forestales y ganaderos, y d) cálculo de la producción física al multiplicar superficie o existencias por rendimientos. a) Relevamiento de superficies cultivadas y existencias ganaderas. La Base de Datos PP incluye los datos de las superficies cultivadas y existencias ganaderas de todos los productos incluidos en el CNA 02. Dado el volumen de información a procesar y de los cálculos adicionales necesarios para obtener valores de producción, se decidió que la unidad de análisis para realizar y presentar los cálculos del valor de producción fuera el grupo de EAP de PP, y sus respectivos tipos, para cada departamento. Dicho de otra forma, esto implica que la unidad más chica de análisis es el grupo de PP del tipo X del Departamento X. Aún con este agrupamiento, el número de unidades para las que se presenta información en el estudio es de 2650. b) Selección de actividades a incluir en el cálculo Para la estimación de la producción física se tomaron en cuenta cultivos que cubrieran entre el 95% (para el caso de frutales y hortalizas) y el 99% (para el caso de los cultivos extensivos: cereales, oleaginosas, industriales, etc.) de la superficie cultivada por los PP en cada región. En el caso de las especies forrajeras, éstas fueron consideradas como insumo de la producción ganadera, y no se valorizaron, con la excepción de la alfalfa pura y consociada, que puede y suele ser vendida a otros productores como fardos. CUADRO 3. Cantidad de productos incluidos en el estudio Grupo de actividades Cant. productos Cereales 14 Oleaginosas 9 Cultivos industriales 15 Frutales 38 Hortalizas 48 Aromáticas, flores y viveros 30 Forestales 20 Productos pecuarios 17 Total productos 191 Fuente: IICA con datos del INDEC. La estimación de la importancia de cada cultivo en la superficie sembrada de cada región y los cultivos respectivamente incluidos, figuran en la primera hoja de los archivos del Anexo de Resultados denominados 2.a.d, 2.b.d, 2.c.d, 2.d.d y 2.e.d. El número de PP que realiza cada cultivo figura en el Cuadro 21 de este texto. En el caso de la ganadería, se relevaron las existencias de todas las especies ganaderas, con el desagregado de algunas categorías por especie necesarias para los cálculos posteriores. También se discriminaron las existencias propias de las existencias totales. Como resultado de esta selección, en el estudio han sido incluidos 191 productos, de acuerdo al detalle del Cuadro 3. 41 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 c) Rendimientos agrícolas, forestales y ganaderos La asignación de rendimientos a las superficies cultivadas es clave en la estimación del valor. Si el objetivo del estudio fuera estimar el valor de producción "real" de los PP como indicador, por ejemplo, del ingreso de la EAP, debería utilizarse el rendimiento de los PP. Si, en cambio, se intentara mostrar el aporte potencial de los PP (es decir, sin las restricciones que implican su menor nivel de capitalización, tecnología, crédito, manejo de información, etc ) deberían utilizarse los rendimientos promedio. La información disponible decidió, en la práctica, esta opción, ya que finalizado el relevamiento los datos que se pudieron obtener sobre rendimientos de PP fueron incompletos y poco sistemáticos. En consecuencia, la producción física se estimó con los rendimientos promedio del producto, al mayor nivel de desagregación geográfica disponible. A pesar de ello, con la información disponible de rendimientos de algunos productos a nivel de PP se realizó un cálculo alternativo, cuyos resultados también se presentan. En relación a las fuentes de información, la estadística oficial sobre producción agrícola de cobertura nacional (SAGPyA e INDEC) cubre, en la actualidad, aproximadamente 30 productos -algunos de los cuales no están actualizados- y, por lo tanto, no abarca todo el universo de productos agropecuarios ni todos los incluidos en este estudio, que son 191. Además, dichas instituciones no publican datos de productividad ganadera. Los rendimientos agrícolas publicados por la SAGPyA fueron utilizados como primera fuente de información. La búsqueda de información sobre los productos no cubiertos por la estadística oficial nacional incluyó la consulta a las páginas en INTERNET de las provincias y de diversas instituciones vinculadas al quehacer agropecuario. Se revisaron estudios sobre productos -de los cuales es destacable por su amplia cobertura el Perfil Tecnológico de la Producción Agropecuaria Argentina, realizado por el INTA en 2001, cuyos datos se utilizaron en gran parte. Se realizó una amplia compulsa a instituciones, funcionarios públicos y expertos vinculados a la producción agropecuaria. El INTA colaboró con este estudio enviando una solicitud a todos sus centros regionales, la que a su vez fue derivada a las Estaciones Experimentales. El PROINDER gestionó la colaboración de Direcciones de Agricultura de las Provincias y de los Coordinadores Provinciales del Programa Social Agropecuario. Puede estimarse que unos ciento cincuenta informantes prestaron colaboración en esta búsqueda. La solicitud de información se diferenció por provincias, y se requirieron rendimientos agrícolas y ganaderos para el promedio provincial y para explotaciones de pequeños productores. El resultado de esta búsqueda es un conjunto extenso, heterogéneo e incompleto de datos. Esta situación deriva, por una parte, de la propia heterogeneidad de las situaciones agropecuarias y, por otra, del hecho que, salvo en el caso de las estadísticas oficiales permanentes, los datos proporcionados por los informantes no siguen necesariamente criterios estadísticos de representatividad. Una vez agrupada toda la información disponible, y detectados los datos faltantes o llamativos, se realizaron consultas adicionales. En el caso de falta total de datos se utilizaron los siguientes criterios: atribuir a una provincia los rendimientos de otras provincias de la región agroecológica; utilizar los rendimientos promedio nacionales. En el caso de la estimación con rendimientos PP, para los productos en que este dato faltaba, se aplicó el rendimiento promedio. Para los productos forestales, el indicador de rendimiento utilizado fue el total de la madera producida durante la vida útil de la plantación, llevada a un promedio anual, para compatibilizarla con el resto de los productos de ciclo anual. d) Volumen de la producción ganadera La estimación de la producción ganadera es más compleja que en el caso de producción agrícola, ya que no se trata de multiplicar existencias (en lugar de superficies) por rendimientos, sino que deben considerarse otros factores. Una misma especie puede criarse con distintos destinos (carne, leche, lana, pelo), hay diversas categorías dentro de cada especie y no hay una relación unívoca entre existencias y producción anual. En algunas provincias el Censo discrimina los diversos destinos de la cría 42 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 de cada especie, y en otras no. Además de la diversidad de productos, particularmente en el caso de ganado bovino, es necesario definir el rendimiento según el tipo de actividad (cría, invernada, tambo). Adicionalmente, la producción ganadera podría diferir según se consideren las existencias ganaderas propias o totales, por lo que se realizaron dos estimaciones alternativas. El detalle de la metodología elaborada y los algoritmos utilizados figuran en el punto 6 del Anexo de Antecedentes y Metodología. e) Alternativas de cálculo del volumen Por lo expuesto en los puntos anteriores, la producción física, tanto agrícola como ganadera, fue estimada para dos escenarios, uno con rendimientos promedio y otro con rendimientos PP. A su vez, en el caso de la producción ganadera se agregaron otras dos opciones: con existencias ganaderas propias y con existencias ganaderas totales. Se conforman así cuatro estimaciones alternativas. 2. Estimación del valor de la producción Una vez obtenida la producción física, el dato relevante para estimar el valor de la producción es el precio de los productos. En este caso se reprodujo más agudamente la escasa disponibilidad de datos con representatividad estadística. Los precios utilizados son precios medios, es decir, sin distinción de tipo de productores. Inicialmente, se consideró valorizar la producción también con precios recibidos por los pequeños productores, pero no existen mecanismos de relevamiento de los mismos, por lo que los datos obtenidos fueron totalmente insuficientes -sin desmerecer el esfuerzo de muchos informantes que aportaron algunos datos estimados- y la alternativa fue descartada. Por otra parte, dado que el objetivo del estudio no es medir el ingreso que obtienen los pequeños productores por las producciones que realizan, sino su aporte relativo al valor bruto de la producción del país, el precio funciona como unidad de cuenta para poder agregar las distintas producciones. El precio utilizado fue el promedio del período 200411. Los precios se relevaron al nivel de comercialización de venta mayorista en la región o en mercados nacionales. Los únicos datos publicados a este nivel son los de precios de granos, surgidos de las distintas Bolsas de Cereales y procesados por la SAGPyA, los del Mercado de Hacienda de Liniers, algunos precios de remates de ganado en el interior, los del Mercado Central de Buenos Aires y de mercados concentradores de Mendoza y San Juan. Otras fuentes con representatividad razonable, debido a la importancia de los cultivos, son algodón, tabaco y yerba mate. Las mayores dificultades se enfrentaron con hortalizas de hoja, aromáticas, plantines de viveros y otros productos que no cuentan con mercados de concentración. Los resultados del relevamiento fueron desalentadores en cuanto a la posibilidad de obtener precios diferenciados por provincias, ya que sólo se obtuvieron para algunas. Por esta razón, el criterio elegido para valorizar la producción sin incurrir en sesgos sistemáticos, que pudieran beneficiar o castigar a las distintas regiones sin un motivo justificado, fue determinar un precio único para cada producto para todo el territorio nacional. El mismo se "construyó" analizando todas las informaciones disponibles y ponderándolas según las "buenas prácticas" de la investigación en economía y sociología rural. El conjunto de precios así determinado figura en los respectivos cuadros de valor de la producción. Con esta metodología se cumple con el objetivo de obtener un indicador monetario de la producción agregada de los PP y de estimar su participación en el conjunto, sin introducir sesgos provenientes de la diferente calidad de la información. 11 A pesar de que la producción a valorizar correspondería al año 2002, o la campaña agrícola vinculada, se utilizaron precios del año 2004 por tres motivos: 1) el año 2004 presentó muy baja inflación, mientras que el 2002 fue un año de crisis para la economía argentina, y la inflación fue del 25,9%, lo que distorsionaría la selección de un precio anual; 2) buena parte de la información de rendimientos y precios no estaba publicada y se obtuvo de informantes calificados, y se estimó que solicitarles información sobre un período reciente facilitaría la respuesta; y 3) dado que el objetivo del estudio es estimar la participación porcentual de los PP, se consideró que esta decisión práctica no afectaba las conclusiones esenciales. 43 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 A pesar de las dificultades mencionadas, puede proponerse que la sensibilidad del valor total a los supuestos asumidos en cuanto a precios es baja debido a que-como se podrá observar más adelante al presentar los resultados de valor de producción- aquellos productos que tienen mayor importancia en la producción nacional y también en la de las explotaciones de PP (cereales, oleaginosas y cultivos industriales) son precisamente los que cuentan con mejor información de precios. La información menos detallada es la referente a frutas y hortalizas, rubros que tienen una menor participación. En el caso de las actividades ganaderas, se incluyeron todas las actividades realizadas destinadas a la comercialización para las cuales el CNA 02 registra datos de existencias. En cambio, no se valorizaron especies destinadas a consumo propio, a tiro o aquellas que, aún teniendo destino comercial, tenían una relevancia insignificante en el conjunto. Se incluyen en éstas los equinos, visones, zorros, asnales/mulares, bubalinos, cérvidos en cautiverio, pavos, patos, codornices, gansos, faisanes, choiques/ñandúes (los datos de existencias son presentados). Como consecuencia de las cuatro alternativas de cálculo utilizadas para el volumen de la producción, el valor de la producción también se calculó para cuatro opciones: • • • • 3. Con Con Con Con rendimientos rendimientos rendimientos rendimientos promedio y existencias ganaderas totales promedio y existencias ganaderas propias de pequeños productores y existencias ganaderas totales de pequeños productores y existencias ganaderas propias Comparación del valor de la producción de los PP con la producción regional, provincial y nacional La comparación del valor de producción de los PP y del conjunto de las EAP se realizó valorizando la producción de estas últimas con la misma metodología utilizada para los PP. Se analizaron otras alternativas, como comparar con las cifras de las Cuentas Nacionales, o de oficinas específicas del sector público (principalmente SAGPyA, SENASA) y entidades privadas, pero dada la distinta metodología utilizada por los mismos, la comparación resultaba inconsistente. Cabe resaltar, una vez más, que el estudio estima la participación en el valor de la producción en base a datos censales, por lo que no es una estimación del valor monetario real de la producción de los PP, aunque brinda elementos para una aproximación a esa dimensión. III.5. Metodología para el cálculo del aporte al empleo En este estudio se reserva el término 'mano de obra' para designar la variable censal de cantidad de trabajadores que emplea la EAP en sus distintas categorías ocupacionales, y 'empleo' para la variable que surge de convertir a "jornales equivalentes" (o jornadas de 1 día de trabajo) el aporte de la mano de obra de las distintas categorías ocupacionales y edades, con el fin de homogeneizarlas y sumarlas. Así, el empleo se compone del trabajo permanente del productor o socio, del trabajo permanente de otras categorías ocupacionales y del trabajo transitorio por contratación directa. El aporte de los PP al empleo utilizado en el sector agropecuario por el total de las EAP surge de comparar el total de jornales equivalentes para los PP y para el total de EAP, utilizando los mismos criterios. Para estimar los jornales equivalentes se definieron los siguientes parámetros por categoría de mano de obra: • 1 productor o socio que trabaja en la EAP = 320 jornales/año (independientemente de que tenga un trabajo fuera de la EAP, durante parte o todo el año). Se tomó el mismo valor para varones y mujeres12. 12 El parámetro de 320 jornales es el utilizado habitualmente por el Centro de Investigaciones Laborales (CEIL-PIETTECONICET) en sus estudios. 44 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 • 1 trabajador permanente mayor de 14 años (en las categorías de familiar del productor con y sin remuneración, y no familiar del productor sin remuneración) = 320 jornales/año. • 1 trabajador permanente de hasta 14 años de edad = 160 jornales/año. • 1 jornada de mano de obra transitoria por contratación directa = 1 jornal. Se adjudica a varones y mujeres productores o socios que trabajan personalmente en la EAP la misma cantidad de jornales equivalentes, dado que en las explotaciones familiares la mujer participa activamente en las tareas agropecuarias, además del cuidado del hogar13. Además, es bastante problemático separar las tareas consideradas propiamente productivas (trabajo en los cultivos de renta que comparte con el marido y otros miembros familiares) de las correspondientes a lo que se ha dado en llamar 'ámbito doméstico ampliado', como la huerta y granja, la sementera baja, etc., de donde la familia extrae buena parte del sustento familiar y que suelen estar bajo su responsabilidad. Respecto de la mano de obra por contratación indirecta, es decir la utilizada a través de la contratación de contratistas de labores, se estimó la magnitud de su utilización por los PP en términos de superficie para la cual se contrataron las labores, pues el censo sólo presenta estos datos (por labor y para el total utilizado) pero no incluye las jornadas contratadas. Lo mismo sucede con la mano de obra transitoria incorporada a partir de la contratación de servicio de maquinaria. La metodología prevista para estimar el empleo derivado de la contratación indirecta consistía en estimar de la cantidad de jornales equivalentes involucrados en dichos datos, utilizando para el cálculo coeficientes de requerimiento de mano de obra por labor. Sin embargo, no fue posible encontrar ninguna información publicada sobre estos coeficientes con un nivel de actualización temporal y cobertura de productos adecuada para realizar esta estimación. 13 Muchos estudios de caso en el país y en otros países -especialmente en el marco de la agricultura familiar- demuestran que en ese tipo de unidades agropecuarias, llamadas 'de producción-consumo', la mujer, aún contando con la presencia del marido, tiene un doble rol (y doble carga laboral también) productivo y doméstico-reproductivo, que le insume jornadas que alcanzan hasta las 14 horas diarias de trabajo. Ver "Trabajando con Mujeres Campesinas en el Noroeste Argentino. Aportes al Enfoque de Género en el Desarrollo Rural". M. Basco. G. Alvarez y P. Foti. IICA. Buenos Ares. 1992; "Estudio sobre Mujeres Rurales en la Argentina" C. Biaggi y C. Canevari. Prodemur/PROINDER-SAGPyA. Agosto 2002; "Género y Nueva Ruralidad" CIDER-IICA. Costa Rica. 2000. 45 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 IV. RESULTADOS Los resultados se presentan en tres niveles de síntesis. Un brevísimo resumen, con los datos principales, figura en la Sección I, al principio de este documento. En esta sección se presenta también un resumen, aunque más amplio, permitiendo apreciar las principales conclusiones del estudio. El conjunto total de resultados sobre las variables número de EAP, superficies ocupadas, cultivadas, existencias ganaderas, valor de producción, mano de obra, etc., con todas las aperturas por departamento, región y provincia, figuran en los 1.354 cuadros y gráficos del Anexo de Resultados. Todos los cuadros presentados en esta sección tienen un detalle completo en el Anexo. IV.1. Total de explotaciones agropecuarias. Variaciones intercensales Como paso previo al procesamiento y análisis de datos de los pequeños productores se consideró conveniente analizar los cambios ocurridos en el conjunto total de explotaciones agropecuarias, comparando los años censales 1988 y 2002, para las regiones que se utilizan en el Estudio. Para ello, se procesaron las informaciones de ambos censos, para el total de EAP, organizando los departamentos en las regiones definidas en el presente estudio14. El Cuadro 4 muestra los resultados sobre EAP y superficie total de ambos censos, organizados por regiones. En 2002 se relevaron 333.477 EAP en todo el país. Esto significa unas 85.000 explotaciones menos (un 20%) que en 1988. Esta disminución se registra en todas las regiones, a excepción de la Puna y Chaco Seco. Las disminuciones más notorias, sobre el promedio, se registran en las regiones Pampeana, Agricultura Subtropical del NOA y Chaco Húmedo. La superficie total de las EAP también disminuye entre Censos, relevándose en 2002 cerca de 175 millones de ha, unos 2,6 millones menos (1,5%) que en 1988. Por regiones, se destacan las disminuciones en la superficie en: Pampeana (cerca de 2,5 millones de ha, que significan un 5% del total de la región), Agricultura Subtropical del NOA (2 millones de ha, un 31% del total regional) y Valles del NOA (un millón y medio de ha, un 34% del total). En cambio, muestran la tendencia inversa Oasis Cuyanos (aumento de cerca de 800.000 ha, un 14% del total) y Valles Patagónicos (unas 280.000 ha más, un 8,5%). En el caso de las regiones áridas, donde existe una cantidad considerable de explotaciones sin límites definidos, dispersas y con dificultades de acceso para los censistas, los resultados son más difíciles de interpretar. Es el caso de la Puna (donde se registran unas 370.000 ha menos, que representan casi la mitad de la superficie relevada en 1988), o de Chaco Seco (donde la superficie censada pasa de cerca de 1 millón y medio en 1988 a más de tres millones de ha en 2002). 14 Los datos desagregados por departamentos figuran en el Grupo 1 del Anexo de Resultados (Cuadros 1.a. hasta 1.e). 47 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 CUADRO 4. Total de EAP y Superficie en el CNA 2002 y en el CNA 1988. Por regiones y total del país Total EAP (en miles) REGIONES CNA 2002 1. Puna CNA 1988 Total superficie EAP (en millones de ha) Dif. Intercensal Número % CNA 2002 CNA 1998 Superficie Media (ha/EAP) Dif. Intercensal Hectaréas % CNA 2002 CNA 1988 5,2 4,5 0,7 16,2 0,5 0,9 -0,4 -43,0 95 193 2. Valles del NOA 24,1 26,0 -1,9 -7,2 3,0 4,6 -1,6 -34,1 126 177 3. Agric. Subtr. NOA 17,6 23,6 -6,0 -25,3 4,7 6,8 -2,1 -31,4 267 290 4. Chaco Seco 7,4 6,1 1,3 20,7 3,2 1,5 1,7 115,1 433 243 5. Monte Árido 34,8 40,0 -5,3 -13,1 25,1 24,9 0,1 0,6 721 623 6. Chaco Húmedo 33,3 42,7 -9,4 -22,0 17,4 16,9 0,5 2,9 522 396 7. Mesopotamia 52,9 62,7 -9,8 -15,7 11,8 12,2 -0,5 -3,8 222 195 8. Patagonia 13,2 15,2 -2,0 -13,2 53,5 52,5 1,0 1,9 4059 3458 9. Pampeana 103,7 148,5 -44,8 -30,2 45,8 48,2 -2,4 -5,1 441 325 36,7 43,5 -6,8 -15,7 6,3 5,5 0,8 14,1 170 126 10. Oasis Cuyanos 11. Valles Patagónicos TOTAL 4,7 6,1 -1,4 -23,7 3,6 3,3 0,3 8,5 773 543 333,5 418,8 -85,4 -20,4 174,8 177,4 -2,6 -1,5 524 424 Fuente: IICA con datos del INDEC. La superficie promedio a nivel nacional aumenta, pasando de 424 ha en 1988 a 524 ha en 2002. Este aumento se verifica principalmente en la región Pampeana (de 325 a 441 ha), en Chaco Húmedo (de 396 a 522 ha), en Mesopotamia (de 195 a 222 ha), en Valles Patagónicos (de 543 a 773 ha) y en Oasis Cuyanos (de 126 a 170 ha). En las zonas áridas, por las razones antes mencionadas, no se pueden analizar las diferencias en más o en menos del tamaño promedio de las explotaciones, por las imprecisiones en la medición de la superficie. De acuerdo a las distintas tendencias de variación intercensal en el número de EAP y en la superficie, las regiones podrían ser clasificadas en seis categorías o pautas de situaciones de cambio, como se presenta en el Cuadro 5. CUADRO 5. Pautas de cambio en cantidad de EAP y superficie total entre 1988 y 2002 Pautas de cambio15 1 Caen las EAP y se mantiene la superficie Regiones (variación en EAP y en superficie) • Todo el país: -20%; -1,5% • Monte Árido: -13%; +0.6% • Chaco Húmedo: -22%; +2.9% • Mesopotamia: - 16%, - 3.8% • Patagonia: -13%; +1.9% • Pampeana: -30%; -5.1% 2 Caen las EAP y cae la superficie • Agric. Subt. NOA: -25%; -31.4% 3 Caen las EAP y aumenta la superficie • Oasis Cuyanos: -16%; +14.1% • Valles Patagónicos: -24%; +8.5% 15 4 Se mantienen las EAP y cae la superficie • Valles del NOA: -7%; -34.1% 5 Aumentan las EAP y cae la superficie • Puna: +16%; -43.0% 6 Aumentan las EAP y aumenta la superficie • Chaco Seco: +21%; +115.1% Los resultados de la comparación de situaciones entre los dos Censos se clasificaron en las categorías de cambio como 'caída' o 'aumento', cuando se registraron diferencias en más o en menos mayores al 10% en el caso de la cantidad de EAP y del 5% en el caso de las superficies. Diferencias menores a esos porcentajes se consideraron como un indicador de 'mantenimiento' de la situación en el período. 48 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 De la lectura de este Cuadro surge claramente que, en el promedio del país y en la mayoría de las regiones estarían ocurriendo procesos de concentración de la explotación de la tierra, que aparecen reflejados más claramente en las pautas 1 y 3, en las cuales disminuye el número de EAP, mientras que la superficie se mantiene igual o aumenta. Las pautas 2 y 4 también estarían connotando un cierto proceso de concentración, ya que si bien la superficie total cae, lo hace en menor medida que el número de EAP, por lo que la superficie media es mayor en 2002 que en 1988. IV.2. Importancia de las explotaciones de pequeños productores en el conjunto de EAP, según el Censo Nacional Agropecuario de 2002. Comparaciones con estudios anteriores sobre el CNA 1988 1. Número de EAP de pequeños productores y superficie ocupada, por regiones y provincias Las EAP de pequeños productores, entendiendo como tales las que responden a la definición adoptada, alcanzaban, en el año 2002, a un número de 218.868 explotaciones, ocupando una superficie de 23.519.642 hectáreas16. Se incluyen EAP con y sin límites definidos. En el Cuadro 6 se puede apreciar que cinco regiones concentran el 77% de las explotaciones de PP y el 71% de la superficie de las EAP de PP: son las regiones Pampeana, Mesopotamia, Monte Árido, Chaco Húmedo y Valles del NOA. CUADRO 6. Pequeños productores en CNA 2002. Distribución por regiones (en %, ordenadas por importancia del número de PP) EAP de PP EAP de PP REGIÓN TOTAL DEL PAIS REGIÓN Nro. de EAP Superficie (ha) 100,0 100,0 REGIONES EXTRAPAMPEANAS Nro del EAP Superf (ha) 100,0 100,0 9 Pampeana 26,8 34,4 7 Mesopotamia 19,2 8,8 7 Mesopotamia 26,3 13,3 5 Monte Árido 11,5 13,3 5 Monte Árido 15,8 20,3 6 Chaco Húmedo 10,5 12,7 6 Chaco Húmedo 14,3 19,4 2 2 Valles del NOA 12,5 3,4 10 Oasis Cuyanos 10,7 1,5 Valles del NOA 9,2 2,3 10 Oasis Cuyanos 7,8 1 3 Agric.Subtropical del NOA 5,9 2,3 3 Agric.Subtropical del NOA 8,1 3,5 8 Patagonia 3,2 18,8 8 Patagonia 4,3 28,6 4 Chaco Seco 2,8 3,9 4 Chaco Seco 3,8 5,9 1 Puna 2,1 1,1 1 Puna 2,8 1,6 1 1,6 11 Valles Patagónicos 77,2 71,4 11 Valles Patagónicos Total de las cinco primeras regiones Total de las cinco primeras regiones 1,4 2,4 79,6 57,9 Fuente: IICA con datos del INDEC. 16 Los resultados del procesamiento para las variables que se mencionan en este punto, detallados por región, y departamento, pueden encontrarse en el Anexo de Resultados, en el grupo de Cuadros 1.a a 1.e, que incluyen los datos de número de explotaciones de PP, superficie ocupada, por región y departamento, en valores y porcentajes. Iguales indicadores figuran para el total de las EAP del Censo, y para cada tipo de PP. También se incorporaron en esos cuadros los datos por departamento del Censo de 1988. 49 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Al observar exclusivamente las regiones extrapampeanas, las cinco primeras regiones -Mesopotamia, Monte Árido, Chaco Húmedo, Valles del NOA y Oasis Cuyanos- concentran el 80% de los PP y el 58% de la superficie. En las regiones Valles del NOA, Agricultura Subtropical del NOA, Mesopotamia, y Oasis Cuyanos se presenta en forma notable el contraste entre el porcentaje de PP y la superficie que ocupan, indicando una reducida extensión de las explotaciones. En esas regiones la superficie media está por debajo de las 50 ha (ver Cuadro 8). Los datos por provincias (Cuadro 7) corroboran los resultados encontrados para las regiones a las que pertenecen en la mayor proporción de su territorio. Las cinco provincias con mayor cantidad de pequeños productores son, por orden decreciente: Buenos Aires, Misiones, Santiago del Estero, Santa Fe y Corrientes. En cambio, en superficie, el orden de las cinco primeras es: Buenos Aires, Río Negro, Santa Fe, Córdoba y Chubut. CUADRO 7. Pequeños productores en CNA 2002. EAP, superficie total y superficie media. Por provincias EAP Totales PROVINCIAS Buenos Aires Total EAP de PP EAP Totales Superficie Sup. Media Nº Ha Ha/EAP EAPs Nº Sup. Media Superficie Ha % Ha/EAP % 148 51.058 25787364 505 27168 53 4029070 16 9138 1588806 174 7671 84 312961 20 41 16898 5899732 349 12983 77 1666491 28 128 Catamarca Chaco 3730 19205261 5149 2015 54 1878945 10 932 Córdoba 26226 12244258 467 14517 55 2230924 18 154 Corrientes 15244 6860573 450 10929 72 611688 9 56 Entre Ríos 21577 6351513 294 15829 73 1482868 23 94 Formosa 9962 5178607 520 7290 73 919939 18 126 Jujuy 8983 1282063 143 7647 85 398593 31 52 La Pampa 7775 12735009 1638 3503 45 893477 7 255 Chubut 8116 3069497 378 6709 83 672621 22 100 Mendoza 30655 6422129 209 15315 50 216958 3 14 Misiones 27955 2067805 74 24249 87 791422 38 33 Neuquén 5568 2145700 385 3308 59 196298 9 59 Río Negro 7507 14716470 1960 3716 50 2639292 18 710 68 La Rioja 10297 4269499 415 7470 73 505426 12 San Juan 8509 756225 89 3506 41 45594 6 13 San Luis 4297 5388388 1254 2706 63 642697 12 238 Salta 950 19884210 20931 73 8 72134 0 988 Santa Fé 28103 11251653 400 17056 61 2254657 20 132 Sant. del Estero 20949 5393633 257 17453 83 849289 16 49 Tierra del Fuego 90 1171747 13019 21 23 4582 0 218 Santa Cruz 9890 1137117 115 7734 78 203715 18 26 333477 174807257 524 218868 66 23519642 13 107 Tucumán TOTAL DEL PAÍS Fuente: IICA con datos del INDEC. 2. Participación de los pequeños productores en el total de EAP y superficie ocupada Las 218.868 EAP de los PP y las 23.519.642 hectáreas que ocupan significan un 65,6% del total de explotaciones agropecuarias del país, y un 13,5% de la superficie total de todas las EAP del territorio nacional. (Cuadro 8 y Gráfico 1). 50 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 GRAFICO 1. Participación de PP en EAP y superficie Fuente: IICA con datos del INDEC. La presencia de PP supera al 80% del total de EAP en las regiones Puna, Chaco Seco y Valles del NOA; en Mesopotamia llegan casi a ese porcentaje; mientras que superan el 70% en Agricultura Subtropical del NOA y Monte Árido; y en Chaco Húmedo abarcan el 68,7%. Las menores proporciones se registran en Oasis Cuyanos y Valles Patagónicos (46,6% y 47,5% respectivamente); en tanto que en la región Pampeana y en la Patagonia presentan niveles intermedios (56,6% y 52,5%). El peso de las explotaciones de PP en la superficie ocupada alcanza su máximo en la Puna (51%). Le sigue Chaco Seco (29%) y luego las regiones de Valles del NOA, Chaco Húmedo, Mesopotamia y Pampeana con un porcentaje parecido (17%). En una situación intermedia están las regiones de Agricultura Subtropical del NOA y Monte Árido (entre un 11 y 12% respectivamente); las que presentan una menor proporción de superficie ocupada por los PP son la Patagonia (8%), los Valles Patagónicos (10%) y los Oasis Cuyanos (3,7%). CUADRO 8. Pequeños Productores en CNA 2002 - EAP, superficie total y superficie media. Por regiones EAP PP REGIONES Número Superficie EAP PP % s/total de la región ha Superficie media % s/total de la región No PP PP ha 4.541 87,3 250470 50,9 55 365 2. Valles del NOA 20.053 83,2 529739 17,5 26 617 3. Agric. Subtr. NOA 12.892 73,2 538841 11,5 42 881 4. Chaco Seco 6.164 83,6 916661 28,7 149 1880 5. Monte Árido 25.222 72,5 3129501 12,5 124 2296 6. Chaco Húmedo 22.893 68,7 2993067 17,2 131 1383 7. Mesopotamia 42.129 79,7 2059753 17,5 49 904 8. Patagonia 6.918 52,5 4419018 8,3 639 7834 9. Pampeana 58.733 56,6 8082113 17,7 138 838 10. Oasis Cuyanos 17.108 46,6 228248 3,7 13 308 2.215 47,5 372232 10,3 168 1321 218.868 65,6 23519642 13,5 108 1320 1. Puna 11. Valles Patagónicos TOTAL Fuente: IICA con datos del INDEC. Los resultados obtenidos en cuanto a la superficie media de los PP y de los NO PP para el promedio departamental son satisfactorios en cuanto a poner a prueba la definición de PP utilizada. En efecto, si bien la conceptualización de PP adoptada es independiente de la extensión de la finca, es razonable plantear la hipótesis de que la misma será menor del resto de las EAP que no cumplen las condiciones, en especial la de ser trabajada en forma casi exclusiva por el productor y su familia. El tamaño medio de las EAP resultó, como se aprecia en el Cuadro 8, notablemente menor en las PP que en las NO PP. Esta relación se verificó en todos los departamentos, con algunas excepciones que se analizan en el punto IV.3. 51 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 3. Comparación con estudios anteriores sobre el CNA 1988 Para comparar los resultados obtenidos sobre PP en el procesamiento del CNA 2002 con estudios previos disponibles sobre el Censo Nacional Agropecuario del año 1988, se siguieron dos caminos, de acuerdo a lo analizado en los antecedentes volcados en el Capítulo II de este documento. Uno de ellos es comparar con la metodología de 'Minifundio'17, que es definido centralmente por la extensión de superficie de la explotación, según regiones. El segundo camino es la comparación con los resultados de la aplicación de la metodología de 'Pequeñas Explotaciones Agropecuarias' (PEAP) de Gónzalez y Pagliettini18, que presenta una definición de pequeño productor bastante cercana a la adoptada en el presente estudio. Las comparaciones con ambas metodologías (Minifundio y PEAP) fueron realizadas departamento por departamento (ver Grupo 1, Anexo de Resultados), a fin de facilitar esta referencia para los usuarios. En el conjunto, esta comparación estaría evidenciando un cierto fenómeno de permanencia/resistencia en el campo de los pequeños productores en el período 1988-2002. La diferencia en el número total es del 10,6% más que la medida con la metodología "Minifundio" y del 10,9% menos que la medida con metodología "PEAP". De ser aceptada la hipótesis de permanencia de los PP, el fenómeno resulta llamativo en un contexto global de caída de las explotaciones totales (-20%) y mantenimiento de la superficie bajo explotación (-1,5%). Aunque no está dentro de los propósitos de este estudio realizar análisis causales, puede sugerirse como hipótesis a comprobar que esta caída de las EAP totales se alimentaría principalmente de los sectores no PP, y estaría denotando una tendencia a la concentración de la tierra, en un marco de ocurrencia de procesos de reconversión/modernización en determinadas zonas (de cultivos industriales, agricultura ligada a agroindustrias de exportación, expansión de la soja, etc.). En cuanto a la permanencia de los PP podría atribuirse a una estrategia de "resistir" en el campo frente a la falta de otras oportunidades de empleo en el sector agropecuario o industrial urbano. CUADRO 9. Comparación de cantidad de EAP de Pequeños Productores en el CNA 2002 A continuación, se presenta un análisis y en el estudio PEAP sobre el CNA 1988 más detallado por regiones (Cuadro 9), restringiendo la comparación a la metodología (1) PEAP PP Diferencia "PEAP". Debe recordarse, sin embargo, que (CNA 1988) (CNA 2002) REGIONES % Nº aún cuando su definición se acerca más a la Nº adoptada en este estudio, la comparación es 1. Puna 3.393 4.541 34 2. Valles del NOA 18.737 20.053 7 aproximada. Además, en regiones como la 3. Agric. Subtr. NOA 13.796 12.892 -7 Puna o Chaco Seco, donde se presentan 4. Chaco Seco 4.661 6.164 32 muchas explotaciones sin límites definidos, 5. Monte Árido 27.770 25.222 -9 principalmente entre los PP, la comparación 6. Chaco Húmedo 27.879 22.893 -18 intercensal de superficies es incierta. 7. Mesopotamia 44.945 42.129 -6 8. Patagonia 9. Pampeana 10. Oasis Cuyanos 11. Valles Patagónicos TOTAL 6.972 76.374 18.393 2.586 245.506 6.918 58.733 17.108 2.215 218.868 Fuente: IICA con datos del INDEC. (1) PP: pequeños productores según la definición del presente estudio. -1 -23 -7 -14 -11 La excepción más marcada al panorama general de cierta permanencia de PP entre Censos, está constituida por la región Pampeana: en ésta, en 2002 se registran 17.600 explotaciones de PP menos que las 17 La metodología de 'Minifundio' fue elaborada por el Grupo de Trabajo de Sociología Rural de la entonces Secretaría de Agricultura y Ganadería (SEAG) en 1977 ("El Minifundio en la Argentina. Primera Parte", Caracciolo Basco, M. y Rodríguez Sánchez, C.) y actualizada en 1991 por Borro, M.C. y Rodríguez Sánchez, C., Dirección de Desarrollo Agropecuario, SAGPyA. Según la misma, el minifundio es la superficie que permite dar empleo hasta dos personas en forma permanente, variando el corte para cada departamento en función de las características productivas dominantes. Los resultados de la aplicación de esta metodología al CNA 1988 están disponibles en Tsakoumagkos, P. et al. "Campesinos y Pequeños productores en las regiones agroeconómicas de Argentina.". PROINDER, op.cit, 2000. 18 La metodología de PEAP utiliza los siguientes criterios: i. el productor dirige directamente la EAP, ii. no utiliza trabajadores remunerados permanentes, y iii. no dispone de tractor o éste tiene una antigüedad superior a los 15 años. González, M. del C., L. Pagliettini (coord.). Op. Cit. 1996. 52 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 PEAP de 1988, lo que explica -junto con una caída de 5000 EAP en Chaco Húmedo- buena parte de la diferencia (27.600 EAP) a nivel de todo el país entre esas dos mediciones. Este resultado es coincidente con las conclusiones de estudios de caso y opiniones calificadas sobre los procesos ocurridos en ambas regiones. CUADRO 10. Variación en el número de PP, número de EAP totales y superficies totales según los CNA 1988 y 2002 REGIONES 1. Puna 2. Valles del NOA 3. Agric. Subtr. NOA 4. Chaco Seco 5. Monte Árido 6. Chaco Húmedo 7. Mesopotamia 8. Patagonia 9. Pampeana 10. Oasis Cuyanos 11. Valles Patagónicos TOTAL PAÍS Variación 1988-2002(1) EAP totales Sup. Total en % 16,2 -7,2 -25,3 20,7 -13,1 -22,0 -15,7 -13,2 -30,2 -15,7 -23,7 -20,4 -43,0 -34,0 -31,0 115,0 1,0 3,0 -4,0 2,0 -5,0 14,0 9,0 -1,5 Variación PP(2) 34,0 7,0 -7,0 32,0 -9,0 -18,0 -6,0 -1,0 -23,0 -7,0 -14,0 -10,9 Una visión adicional surge de considerar las variaciones en el número de PP (comparando el Censo 2002 con el estudio PEAP) en el contexto de las variaciones intercensales en la cantidad total de EAP (Cuadro 10). Como ya se señaló en el punto IV.1.1, en el conjunto del país, el total de explotaciones disminuyó en una proporción importante (20%), con escaFuente: IICA con datos del INDEC. (1) Variación % en EAP y Superficie totales según Censos Agropecuarios sos cambios en superficie bajo explotación (2) Variación en cantidad de PP según Estudio PEAP 1988 y CNA 2002 (-1,5%), lo que estaría denotando, a primera vista, un proceso de concentración de la tierra en el sector agropecuario. Dentro de ese contexto global, las explotaciones de pequeños productores se habrían reducido en menor medida (un 10,9%, según la comparación con el estudio mencionado). A nivel de las regiones, las que más interesan por la importancia relativa numérica y económica que han tenido los pequeños productores en su estructura agraria son: Valles y Agricultura Subtropical del NOA, Chaco Húmedo y Mesopotamia, Oasis Cuyanos, Valles Patagónicos, y la región Pampeana (esta última por el peso numérico en el total del país, no tanto a nivel de la propia región). En el NOA, en la región de los Valles parecería que no ha habido grandes cambios en la cantidad de explotaciones totales (-7%) y de pequeños productores (+7). Pero llama la atención la caída tan importante en la superficie total bajo explotación (-34%, que equivale a un millón y medio de ha), distribuida entre los departamentos de toda la región, aunque acentuándose en zonas tradicionales de concentración de minifundio agrícola (Cachi en provincia de Salta, Tinogasta en provincia de Catamarca y Figueroa en provincia de Santiago del Estero). En la región de Agricultura Subtropical -donde predominan los cultivos industriales como caña de azúcar y tabaco, y se ha producido un importante avance de los cereales y oleaginosas (soja)- también se mantendría similar el número de pequeños productores (-7%); en cambio, aparece una importante caída de explotaciones totales (-25%), destacándose sobre todo en los departamentos de la provincia de Tucumán (zona cañera y tabacalera). Asimismo, se produce una disminución aún mayor de la superficie bajo explotación (31%, unas 2 millones de ha menos) que se distribuye entre casi todos los departamentos de la región. En el noreste del país, en la región de Chaco Húmedo -donde predomina el algodón, cultivo industrial cuya superficie sembrada se ha reducido, al tiempo que ha avanzado mucho el área cultivada con soja y cereales- parecen haber disminuido en forma importante las explotaciones totales (-22%) y las explotaciones de pequeños productores (-18%), en un marco de aumento de la superficie bajo explotación (+3,8%), unas 500.000 ha. Las diferencias más significativas se presentan en los departamentos de la zona algodonera de Chaco y Formosa con mayor peso de pequeños productores, y estarían señalando un proceso de concentración de la superficie bajo explotación. En la región Mesopotamia, la caída de explotaciones totales (-16%) tampoco es acompañada por la caída de superficie relevada (-4%), en tanto que los pequeños productores parecerían mantenerse en niveles similares o disminuyen muy poco (-6%). Sin embargo, analizando por provincia el panorama se presenta diferente. En la provincia de Corrientes -principalmente en los departamentos de las zonas algodonera y tabacalera con mayor presencia de pequeños productores- la caída de las explotaciones de PP acompaña la caída de las EAP totales, y se registra un aumento de la superficie total bajo explotación que estaría señalando también en esta zona un proceso de concentración de la tierra. 53 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 En cambio, en la provincia de Misiones se presenta una situación distinta, pues en los departamentos con mayor peso de pequeños productores -que son los del centro y este sobre el Río Uruguay, donde se produce principalmente tabaco- los PP parecen haber aumentado y también las EAP totales, quedando igual o aumentando poco la superficie total, lo que podría estar indicando un proceso de 'resistencia' en el campo de los PP. En tanto, en los departamentos donde tienen menos peso los pequeños productores -en el sur y oeste sobre el Río Paraná, zona tradicionalmente yerbatera y forestal-, sí parecería haber sucedido un proceso de concentración, pues han disminuido los PP y las EAP totales aún más, pero no así la superficie que incluso parece haber aumentado en algunos departamentos. Por último, en la provincia de Entre Ríos caen los tres guarismos, pero en los departamentos de Colón y Concordia, resulta notable esa disminución. En las regiones de Oasis Cuyanos y Valles Patagónicos -con predominio de agricultura vinculada a agroindustrias de exportación como la vitivinícola y la frutícola respectivamente- en un contexto general de disminución de las EAP totales en torno al 20% en ambas regiones y aumento de la superficie total en alrededor de un 10%, estos resultados estarían apuntando hacia la ocurrencia en el período de un cierto proceso de concentración de la tierra bajo explotación, apareciendo más significativa la disminución de PP en los Valles Patagónicos que en Cuyo (-14% y -7% respectivamente). En el caso de los Oasis Cuyanos, si bien las EAP totales caen en casi todos los departamentos, hay algunos de la provincia de Mendoza que llaman la atención porque las disminuciones son muy importantes y corresponden a la zona de mayor concentración de la actividad vitivinícola, pero en ellos no parecen disminuir los PP en forma significativa, sino que se mantienen y en algunos casos hasta aumentan en el marco de un mantenimiento o aumento de la superficie bajo explotación. En los Valles Patagónicos, la disminución de EAP totales se concentra en el Departamento de General Roca (más de 1000), al mismo tiempo que allí se concentra también la disminución de PP, en tanto la superficie total aumenta (unas 60.000 ha). En la región Pampeana aparece una caída importante de explotaciones totales (-30%), la que se presenta en todas las provincias pero se acentúa más en la provincia de Buenos Aires y es menos notoria en la provincia de La Pampa. Al mismo tiempo cae la superficie bajo explotación, pero en proporción mucho menor (-5%), resultado que apuntaría a la ocurrencia en el período de una tendencia a la concentración de la tierra en menor cantidad de explotaciones. Por otra parte, si bien el porcentaje de disminución en la superficie es bajo en relación con el tamaño de la región, en números absolutos significa casi dos millones y medio de ha. La caída de la superficie se presenta también principalmente en las provincias de Buenos Aires y Córdoba. Parecería que en la región también se ha producido una disminución importante de pequeños productores (-23%), coincidiendo bastante en los departamentos donde las EAP totales caen en forma significativa; en cambio, en muchos de esos casos la superficie total bajo explotación se mantiene o aún aumenta. En la provincia de Santa Fe se presenta un panorama particular pues si bien la cantidad de EAP disminuye en la mayoría de los departamentos, la caída no es tan acentuada y la superficie bajo explotación aumenta en la mayoría de los departamentos, y los PP también en algunos casos. En cambio, en la provincia de Entre Ríos se presentan caídas importantes de EAP totales y de PP en muchos departamentos, en el marco de un aumento de la superficie bajo explotación. Y por último, en la provincia de La Pampa, si bien en general han disminuido las EAP totales, los PP y la superficie ocupada, las diferencias entre Censos no parecen tan acentuadas como en otras provincias de la región. En las regiones áridas -Puna, Chaco Seco, Monte Árido y Patagonia- parecerían aumentar los PP (caso de Puna +34% y Chaco Seco +32%) o mantenerse más o menos en el mismo nivel que 1988 (caso de Monte Árido -9% y Patagonia -1%), en el marco de un aumento del registro de EAP totales (caso Puna +16% y Chaco Seco +21%) o de una disminución no tan acentuada como en otras regiones (Patagonia y Monte Árido, en ambas, -13%). Respecto de la superficie bajo ocupación, no es posible sacar una conclusión dada la cantidad de EAP sin límites definidos que existen en estas regiones. 54 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 IV.3. Tipos de pequeños productores, por regiones y provincias Los resultados de la aplicación de los indicadores definidos para la construcción de la tipología de PP se presentan en el Cuadro 11 y en el Gráfico 2. En el conjunto del país, algo más de la mitad de las EAP de PP son de Tipo 3, las más pobres en términos de recursos, ya que son las de menor nivel de capitalización. Siguen en peso relativo las de Tipo 2, intermedias, con el 27%. Finalmente, las de Tipo 1, del mayor nivel de capitalización, participan con algo más de un quinto del total de PP19. CUADRO 11. Total de EAP y superficie por tipos de Pequeños Productores, según región y para el total del país, en % EAP de pequeños productores REGIONES Número de EAP Superficie (ha) PP - TIPO 1 Número de EAP PP - TIPO 3 PP - TIPO 2 Número de EAP Superficie (ha) Superficie (ha) Número de EAP Superficie (ha) TOTAL DEL PAÍS 100 100 21,5 48 26,8 27 51,7 25 1. Puna 100 100 8,3 30 21,1 38 70,6 32 2. Valles del NOA 100 100 10,8 21 15,9 13 73,3 67 3. Agric.Subt.del NOA 100 100 4,0 4 25,8 28 70,2 68 4. Chaco Seco 100 100 16,1 30 26,0 32 57,9 38 5. Monte Árido 100 100 14,5 39 18,9 27 66,6 35 6. Chaco Húmedo 100 100 23,0 53 28,2 30 48,8 18 7. Mesopotamia 100 100 12,5 36 23,6 29 63,9 35 8. Patagonia 100 100 33,3 49 24,8 27 41,9 24 9. Pampeana 100 100 38,2 63 37,3 26 24,5 11 10. Oasis Cuyano 100 100 18,6 25 24,7 14 56,8 61 11. Valles Patagónicos 100 100 37,3 7 23,2 1 39,5 92 Fuente: IICA con datos del INDEC. En cambio, la participación de los tipos en la superficie total de los PP es inversa. Los de mayor nivel de capitalización (Tipo 1) abarcan casi el 50% de la superficie, mientras que los de menor nivel (Tipo 3) cuentan con el 25%. Los PP de Tipo 2 muestran una notable simetría en su participación en el número de EAP y en la superficie, que, en ambos casos, es del 27%. Los cuadros 12, 13 y 14 presentan la distribución de cada tipo de PP por regiones, en porcentaje del número y superficie, ordenados por el peso relativo que tiene ese tipo en cada región. Esto permite apreciar en cuáles predomina cada tipo. La distribución de los PP por tipos por regiones, confirma a grandes rasgos la visión preexistente sobre la distribución geográfica de los pequeños productores más pobres y los más capitalizados. 19 CUADRO 12. EAP de PP. Peso del tipo 3 en las distintas regiones, en % REGIÓN TOTAL DEL PAÍS 2. Valles del NOA 1. Puna 3. Agric. Subtropical del NOA 5. Monte Árido 7. Mesopotamia 4. Chaco Seco 10. Oasis Cuyano 6. Chaco Húmedo 8. Patagonia 11. Valles Patagónicos 9. Pampeana PP - TIPO 3 Nro. de EAP Sup. (ha) 52 73 71 70 67 64 58 57 49 42 40 24 25 67 32 68 35 35 38 61 18 24 92 11 Fuente: IICA con datos del INDEC. Ver datos desagregados en Anexo de Resultados, Cuadros 1.c, 1.d y 1.e. 55 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 GRAFICO 2. Participación de tipos de PP en EAP y superficie Fuente: IICA con datos del INDEC. Los productores de menores recursos (Tipo 3) muestran los porcentajes más elevados en las regiones que conforman el NOA (Puna, Valles del NOA, Agricultura Subtropical del NOA), con más del 70%. Siguen los de las provincias de la Mesopotamia que representan casi 2/3 del total de PP. (Cuadro 12). En el extremo opuesto, los productores del Tipo 1 (Cuadro 14) muestran su mayor presencia en la Región Pampeana y Valles Patagónicos (38% y 37% respectivamente). Este resultado coincide con otras informaciones disponibles que detectan en estas zonas los menores niveles de pobreza rural y una actividad agropecuaria y agroindustrial más capitalizada. Siguen en la participación Patagonia y Chaco Húmedo (33% y 23%). CUADRO 13. EAP de PP. Peso del tipo 2 en las distintas regiones, en % REGIÓN TOTAL DE PAÍS 9. Pampeana 6. Chaco Húmedo 4. Chaco Seco 3. Agric. Subtropical del NOA 8. Patagonia 10. Oasis Cuyano 7. Mesopotamia 11. Valles Patagónicos 1. Puna 5. Monte Árido 2. Valles del NOA PP - TIPO 2 Nro. de EAP Sup. (ha) 27 37 28 26 26 25 25 24 23 21 19 16 27 26 30 32 28 27 14 29 1 38 27 13 Fuente: IICA con datos del INDEC. En cuanto a la distribución de los productores intermedios, Tipo 2, se observa en el Cuadro 13 que es relativamente pareja entre las distintas regiones, en un rango de 21% a 28% del total de los PP, con la excepción de Pampeana (con el 37%), Monte Árido (19%) y Valles del NOA (16%). CUADRO 14. EAP de PP. Peso del tipo 1 en las distintas regiones, en % REGIÓN TOTAL DE PAÍS 9. Pampeana 11. Valles Patagónicos 8. Patagonia 6. Chaco Húmedo 10. Oasis Cuyano 4. Chaco Seco 5. Monte Árido 7. Mesopotamia 2. Valles del NOA 1. Puna 3. Agric. Subtropical del NOA Fuente: IICA con datos del INDEC. PP - TIPO 1 Nro. de EAP Sup. (ha) 21 38 37 33 23 19 16 15 12 11 8 4 48 63 7 49 53 25 30 39 36 21 30 4 Si bien en este estudio las hipótesis de tipología no se formulan en relación a la extensión de la EAP, sino a indicadores de capitalización, resulta interesante contrastar la clasificación que surge de la hipótesis con los datos de superficie media. En efecto, aunque la superficie no sea una variable considerada, puede suponerse que hay una relación directa entre tipos de PP y el tamaño de la EAP en hectáreas (a mayor nivel de capitalización mayor superficie). Esta relación se verifica según lo esperado en la mayoría de las regiones (Cuadro 15); sin embargo, se detectan excepciones en departamentos de algunas regiones, las que abonan a favor de utilizar indicadores de capitalización para clasificar a los productores, evidenciando que hacerlo por la extensión de la EAP habría sido una metodología incompleta. Al realizar esta comparación entre tipos y superficies medias por departamentos (en los cuadros del Anexo de Resultados) se encuentran algunas excepciones en los departamentos de la región Pampeana correspondientes al llamado 'cinturón verde' de Buenos Aires (Merlo, Moreno, Berazategui, Alte. Brown, Gral. Pueyrredón) donde las explotaciones son en general muy pequeñas; en estos casos puede suponerse que muchas EAP con mayor nivel de capitalización son más pequeñas en superficie que otras menos capitalizadas. Por otra parte, en esta zona, los indicadores utilizados son la 'posesión y edad del tractor' y la 'superficie bajo cubierta', esta última débilmente relacionada con la extensión en hectáreas. 56 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Otras excepciones se presentan en departamentos de la meseta árida de Chubut y en la provincia de Santa Cruz; en estas provincias las superficies ganaderas son tan grandes que era esperable que esta variable no estuviera claramente relacionada con los tipos seleccionados por indicadores de capitalización. Es conocido que la importancia de las EAP en la zona se vincula al tamaño del rodeo y no a la extensión. Donde se producen más excepciones a la relación directa esperada es en las regiones donde coinciden áreas de riego y de secano, en las que incluso las explotaciones más capitalizadas pueden ser las más pequeñas ya que se dedican a agricultura comercial bajo riego (horticultura, fruticultura, etc.) y las más extensas pueden resultar ser las más pobres porque se dedican a ganadería extensiva en zonas de secano. Es el caso de los Valles del NOA, Oasis Cuyanos (esta situación se presenta sobre todo en la provincia de Mendoza) y Valles Patagónicos. Otro caso parecido -aunque por motivos algo diferentes- es el que se presenta en la región de Agricultura Subtropical del NOA, donde conviven explotaciones muy capitalizadas dedicadas a agricultura intensiva (por ejemplo, horticultura, no necesariamente bajo riego) que pueden ser pequeñas o de menor tamaño que otras en la misma zona que se dedican a ganadería extensiva (de bovinos u ovinos). Las primeras seguramente emplean más maquinaria agrícola (que fue en la región el indicador de nivel de capitalización) que las ganaderas. La misma situación se presenta en el departamento de Bariloche, provincia de Río Negro. CUADRO 15. Número de EAP, superficie total y superficie media, para el total de pequeños productores y tipos de pequeños productores, según región y para el total del país PP - TIPO 1 EAP de PP REGIONES Nro. de EAP Sup. (ha) Sup. Nro. de media EAP (ha/EAP) Sup. (ha) PP - TIPO 2 Sup. Nro. de media (ha/EAP) EAP Sup. (ha) PP - TIPO 3 Sup. Nro. de media (ha/EAP) EAP Sup. (ha) Sup. media (ha/EAP) 218868 23519642 107 47032 11364699 241,6 58602 6268981 5885962 52,0 4541 250470 55,2 376 75107 199,8 958 96424 100,7 3207 78939 24,6 2. Valles del NOA 20053 529739 26,4 2165 108631 50,2 3181 68064 21,4 14707 353044 24,0 3. Agric.Subt.del NOA 12892 538841 41,8 517 23423 45,3 3326 149711 45,0 9049 365707 40,4 TOTAL DEL PAÍS 1. Puna 107,0 113234 4. Chaco Seco 6164 916661 148,7 993 278082 280,0 1605 293710 183,0 3566 344869 96,7 5. Monte Árido 25222 3129501 124,1 3669 1209953 329,8 4762 835453 175,4 16791 1084096 64,6 6. Chaco Húmedo 22893 2993067 130,7 5270 1576811 299,2 6458 885992 137,2 11165 7. Mesopotamia 42129 2059753 48,9 5265 750944 142,6 9962 596970 59,9 8. Patagonia 6918 4419018 638,8 2307 2158515 935,6 1715 1203298 9. Pampeana 58733 8082113 137,6 22464 5101053 227,1 21902 2102508 10. Oasis Cuyano 17108 228248 13,3 3179 56504 17,8 4220 2215 372232 168,1 827 25679 31,1 513 11. Valles Patagónicos 530264 47,5 26902 711839,3 26,5 701,6 2896 1057205,7 365,1 96,0 14367 878551,9 61,2 32285 7,7 9709 139459,4 14,4 4566 8,9 875 341986,9 390,8 Fuente: IICA con datos del INDEC. En consecuencia, las excepciones analizadas no cuestionan la conceptualización de PP utilizada y los criterios utilizados para la tipología. Por el contrario, demuestran que en muchas regiones no es apropiado usar el tamaño en hectáreas de las EAP para diferenciar entre pequeños productores y los que no lo son, y al interior de los PP. La debilidad del indicador de tamaño en superficie para clasificar a los PP ya había sido detectada y trabajada en los estudios previos citados (Tsakoumagkos et.al, Neiman y Forni, González y Pagliettini) que plantearon distintas opciones, las que fueron cuidadosamente analizadas entre los antecedentes de este estudio. En el Cuadro 16 se muestra la distribución de PP (número y superficie), en total y por tipos en las distintas regiones respecto del total nacional. En el total del país se destaca notoriamente la Región Pampeana, que aporta el mayor porcentaje de PP, el 26,8%. La región también ocupa un lugar destacado en los casos de los Tipos 1 y 2. Le sigue en importancia la Mesopotamia, con un 19,2% del total de PP, aportando esta región la mayor cantidad de PP de Tipo 3. Para analizar exclusivamente el aporte de las regiones extrapampeanas al conjunto y a los subgrupos de tipos de PP, se preparó el Cuadro 17. 57 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 En este subgrupo, la Mesopotamia es la principal aportante al conjunto, seguida por Monte Árido y Chaco Húmedo. Las regiones Puna, Chaco Seco, Patagonia y Valles Patagónicos son las que tienen menor cantidad de PP en relación al conjunto. Considerando por tipos, las regiones que más aportan PP de tipo 1 y 2 son: Monte Árido, Chaco Húmedo, Mesopotamia y Oasis Cuyanos; mientras que las que más aportan el tipo 3 son Monte Árido, Mesopotamia, Chaco Húmedo y Valles del NOA. CUADRO 16. Distribución por regiones de Pequeños productores, total y por tipos. Número de EAP y superficie PP - TIPO 1 EAP de PP REGIONES Número de EAP Superficie (ha) Número de EAP PP - TIPO 3 PP - TIPO 2 Superficie (ha) Número de EAP Superficie (ha) Número de EAP Superficie (ha) TOTAL DEL PAÍS 100 100 100 100 100 100 100 100 1. Puna 2,1 1,1 0,8 0,7 1,6 1,5 2,8 1,3 2. Valles del Norte 9,2 2,3 4,6 1,0 5,4 1,1 13,0 6,0 3. Agric.Subt.del NOA 5,9 2,3 1,1 0,2 5,7 2,4 8,0 6,2 4. Chaco Seco 2,8 3,9 2,1 2,4 2,7 4,7 3,1 5,9 5. Monte Árido 11,5 13,3 7,8 10,6 8,1 13,3 14,8 18,4 6. Chaco Húmedo 10,5 12,7 11,2 13,9 11,0 14,1 9,9 9,0 7. Mesopotamia 19,2 8,8 11,2 6,6 17,0 9,5 23,8 12,1 8. Patagonia 3,2 18,8 4,9 19,0 2,9 19,2 2,6 18,0 9. Pampeana 26,8 34,4 47,8 44,9 37,4 33,5 12,7 14,9 10. Oasis Cuyano 7,8 1,0 6,8 0,5 7,2 0,5 8,6 2,4 11. Valles Patagónicos 1,0 1,6 1,8 0,2 0,9 0,1 0,8 5,8 Fuente: IICA con datos del INDEC. En cuanto a la distribución de los pequeños productores, en total y por tipos, por provincias, el Cuadro 18 presenta los datos de número de EAP, superficie total y media respectivos, los cuales corroboran las conclusiones antes expuestas sobre las regiones a las que pertenecen. CUADRO 17. Distribución por regiones de pequeños productores, total y por tipos. Número de EAP y superficie. Regiones extrapampeanas PP - TIPO 1 EAP de PP REGIONES Número de EAP Superficie (ha) Número de EAP PP - TIPO 3 PP - TIPO 2 Superficie (ha) Número de EAP Superficie (ha) Número de EAP Superficie (ha) TOTAL EXTRAPAMPEANA 100 100 100 100 100 100 100 100 1. Puna 2,8 1,6 1,5 1,2 2,6 2,3 3,2 1,6 12,5 3,4 8,8 1,7 8,7 1,6 14,9 7,1 3. Agric. Subtrop. NOA 8,1 3,5 2,1 0,4 9,1 3,6 9,2 7,3 4. Chaco Seco 3,8 5,9 4,0 4,4 4,4 7,0 3,6 6,9 2. Valles del NOA 5. Monte Árido 15,8 20,3 14,9 19,3 13,0 20,1 17,0 21,6 6. Chaco Húmedo 14,3 19,4 21,5 25,2 17,6 21,3 11,3 10,6 7. Mesopotamia 26,3 13,3 21,4 12,0 27,1 14,3 27,2 14,2 4,3 28,6 9,4 34,5 4,7 28,9 2,9 21,1 10,7 1,5 12,9 0,9 11,5 0,8 9,8 2,8 1,4 2,4 3,4 0,4 1,4 0,1 0,9 6,8 8. Patagonia 10. Oasis Cuyanos 11. Valles Patagónicos Fuente: IICA con datos del INDEC. 58 �ha 4029070 312961 1666491 1878945 2230924 611688 1482868 919939 398593 893477 Nº 27168 7671 12983 2015 14517 10929 15829 7290 7647 3503 Chaco Chubut Córdoba Corrientes Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa 849289 4582 203715 23519642 21 7734 218868 Fuente: IICA con datos del INDEC. TOTAL DEL PAÍS Tucumán Santa Cruz 17453 2706 San Luis Tierra del Fuego 45594 642697 3506 San Juan Sant. del Estero 505426 7470 Salta 72134 2639292 3716 Río Negro 2254657 196298 3308 Neuquén 73 791422 24249 Misiones 17056 216958 Mendoza Santa Fe 672621 6709 15315 La Rioja Catamarca Buenos Aires Superficie 107 26 218 49 132 988 238 13 68 710 59 33 14 100 255 52 126 94 56 154 932 128 41 148 Sup. media (ha/EAP) Total EAP de PP EAP Provincias 47032 404 15 2049 5772 45 589 537 467 1505 941 624 3028 622 2059 404 1215 4453 2508 4613 628 2347 832 11375 Nº EAP % 17569 4555 255257 1279712 24075 270095 13397 82043 1128974 112173 52109 52244 210771 681741 78797 428705 870158 298192 1144047 914416 651178 79913 2714576 21 11364699 5 71 12 34 62 22 15 6 41 28 3 20 9 59 5 17 28 23 32 31 18 11 42 ha Superficie PP - TIPO 1 % 48 9 99 30 57 33 42 29 16 43 57 7 24 31 76 20 47 59 49 51 49 39 26 67 242 43 304 125 222 535 459 25 176 750 119 84 17 339 331 195 353 195 119 248 1456 277 96 239 Sup. media (ha/EAP) 58602 2633 0 2879 7449 10 678 756 1180 859 892 5456 3810 1197 837 1340 1542 6090 1879 4025 467 3955 1493 9175 Nº EAP % 27 34 0 16 44 14 25 22 16 23 27 22 25 18 24 18 21 38 17 28 23 30 19 34 6268981 85020 0 216541 715253 12269 189715 10285 126983 651361 46423 273998 29995 205702 125196 117260 283500 423929 148251 583447 497811 570856 49353 905833 ha Superficie PP - TIPO 2 % 27 42 0 25 32 17 30 23 25 25 24 35 14 31 14 29 31 29 24 26 26 34 16 22 107 32 0 75 96 1227 280 14 108 758 52 50 8 172 150 88 184 70 79 145 1066 144 33 99 Sup. media (ha/EAP) 113234 4697 6 12525 3835 18 1439 2213 5823 1352 1475 18169 8477 4890 607 5903 4533 5286 6542 5879 920 6681 5346 6618 Nº EAP % 52 61 29 72 22 25 53 63 78 36 45 75 55 73 17 77 62 33 60 40 46 51 70 24 5885962 101127 26 377491 259692 35790 182887 21912 296401 858957 37702 465315 134719 256148 86541 202536 207735 188781 165245 503430 466718 444456 183695 408661 ha Superficie PP - TIPO 3 CUADRO 18. Número, superficie y superficie media de EAPs de PP por Tipos. Total del país y por provincias. % 25 50 1 44 12 50 28 48 59 33 19 59 62 38 10 51 23 13 27 23 25 27 59 10 52 22 4 30 68 1988 127 10 51 635 26 26 16 52 143 34 46 36 25 86 507 67 34 62 Sup. media (ha/EAP) PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 59 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 IV.4. Algunas características de la estructura de las explotaciones de pequeños productores. Del procesamiento de los datos de la BD-PP se obtuvieron algunos cuadros que fueron insumos intermedios del estudio y, si bien no son utilizados para cuantificar la participación en la producción y el empleo, contribuyen a una visión más completa del universo de los pequeños productores. Se refieren al uso del suelo y a la disponibilidad de tractores. El Cuadro 19 presenta el uso del suelo en explotaciones de PP. Se aprecia que, en el total del país, la superficie cultivada, en primera y segunda ocupación, para todos los cultivos, abarca del 27% de la superficie total de los PP, en tanto que la superficie destinada a ganadería cubre el 73%. La superficie con invernáculos llega a los 7 millones de m2, equivalente a 700 ha de este tipo de cultivos. CUADRO 19. Uso del suelo en explotaciones de pequeños productores Sup. total de la EAP REGIONES TOTAL PAÍS Sup. Sup. Implantada Implantada 1° ocupación 2° ocupación 1000-1 3050-1 23519642 5705151 3050-2* Sup. implantada con frutales 3500/1 801899 Bosques y montes implantados Sup. efectiv. 3840 4750/6 101122 145512 regada 207842 (en hectáreas) Superficie Superficie total dedicada pastoreada a ganadería o ramoneada 5001 5020 17204455 16908630 Sup. con invernáculos 2 (m ) 7004/2 6943622 1. Puna 250470 4161 3 83 16 1689 243611 238509 1164 2. Valles del NOA 529739 57675 2387 11009 73 47859 356630 336095 20313 3. Agric. Subtrop. NOA 538841 109360 7352 3832 1055 21049 312090 271535 110687 4. Chaco Seco 916661 42235 219 277 123 15 826700 809964 350 5. Monte Árido 3129501 359869 26889 3093 3443 16510 2761411 2622878 80093 6. Chaco Húmedo 2993067 511257 66859 2404 1480 1526 2318857 2291603 85932 7. Mesopotamia 2059753 483867 34925 34816 120489 5786 1236533 1207659 3345340 8. Patagonia 4419018 19767 42 2335 2813 15943 4198831 4197908 62940 9. Pampeana 8082113 4055030 662914 2477 14253 33582 4497419 4435362 3096331 10. Oasis Cuyanos 228248 51438 298 34275 1565 51712 110763 127994 119399 11. Valles Patagónicos 372232 10494 12 6521 202 12170 341610 369124 21074 * Construida como suma de todas las superficies de segunda ocupación Fuente: IICA con datos del INDEC. En cuanto a la dotación de maquinaria, el Cuadro 20 muestra la disponibilidad de tractor, por edades del mismo, en explotaciones de PP, en el total de EAP, y por tipos de PP. Se puede observar que en explotaciones de pequeños productores se encuentra el 38% del parque de tractores, y que el 86% del mismo tiene una edad de 15 y más años. CUADRO 20. Tractores en EAP de PP, por tipos, y en total de EAP Tractores en: De menos de 5 años De 5 a 9 años De 10 a 14 años De 15 y más años Total Total EAP PP 1764 3879 6954 80697 93294 Tipo 1 1584 3610 6425 30263 41882 45659 Tipo 2 42 78 154 45385 Tipo 3 138 191 375 5049 5753 14147 23430 28699 177684 243960 Total EAP Fuente: IICA con datos del INDEC. Más detalles por departamento para ambas variables (uso del suelo y tractores) se encuentran en los cuadros 1.f y 1.g. del Anexo de Resultados. 60 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 IV.5 Aporte de los pequeños productores a la producción y al valor de producción 1. Participación de los PP en la actividad agrícola De los procesamientos de la base de pequeños productores se obtiene la información de la cantidad de EAP que realiza cada cultivo y de las superficies cultivadas, para todos los cultivos que figuran en la planilla censal. Esta información figura en los cuadros del Grupo 2 del Anexo de Resultados20. Los mismos son presentados por regiones y departamentos, para los PP, para los tres tipos de PP y para el total de explotaciones del país por regiones. El Cuadro 21 presenta el número de EAP, totales y de PP, que declaran realizar un determinado cultivo. La comparación entre el total de EAP y el de explotaciones de PP refleja la importante participación que, como unidades individuales de producción, tienen los pequeños productores. En particular, es muy elevada en el caso de cultivos industriales (tabaco, algodón, yerba mate, caña de azúcar), varias hortalizas y maíz, superando la proporción de los PP en el número total de EAP, que es el 66%. CUADRO 21. Participación de los pequeños productores en el número de EAP que realizan cultivos Participación de PP y tipos en total de EAP (%) Número de EAP Cultivo EAP Totales PP Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 1 PP Tipo 2 Tipo 3 Tabaco 16168 14299 1069 2409 10728 88 7 15 66 Algodón 11062 9725 1120 2045 6561 88 10 18 59 Yerba mate 17766 15290 445 4770 10075 86 3 27 57 Caña azúcar 7555 6426 308 2110 4008 85 4 28 53 Papa 5863 4855 545 825 3485 83 9 14 59 Lechuga 6709 5201 858 1421 2922 78 13 21 44 41 Cebolla de bulbo 6572 4957 1012 1257 2688 75 15 19 Acelga 7100 5342 965 1542 2835 75 14 22 40 Naranjo 4724 3411 652 1621 1138 72 14 34 24 Tomate Maíz Limonero Soja Manzano 7622 5499 1166 1728 2605 72 15 23 34 69750 49161 8495 12275 28391 70 12 18 41 25 2340 1482 270 629 583 63 12 27 52795 28328 8835 12174 7314 54 17 23 14 4452 2284 1186 641 457 51 27 14 10 Vid 20196 9903 2367 2965 4571 49 12 15 23 Trigo 38867 18536 7962 7656 2918 48 20 20 8 Peral 4428 2054 1140 573 341 46 26 13 8 11915 4369 2380 1534 455 37 20 13 4 Girasol Fuente: IICA con datos del INDEC. La participación es, naturalmente, menor si se consideran las superficies cultivadas. El peso relativo de los PP en el total de las superficies cultivadas es, en promedio, del 18%. Debe destacarse que este porcentaje, al ser un promedio de cultivos, extensivos e intensivos, es un indicador muy general. En el Cuadro 22 se pueden apreciar las participaciones por grupos21, y en los cuadros del Anexo de Resultados toda la desagregación realizada en este estudio. Se aprecia que el grupo constituido por cereales, oleaginosas, forrajeras y cultivos industriales aporta el 92,9% de la superficie cultivada por los PP; este porcentaje es prácticamente igual al que se verifica para el total de las EAP. 20 Son los cuadros numerados 2.a.a, 2.a.b, 2.a.c, hasta los 2.e.a, 2.e.b y 2.e.c Los cultivos fueron agrupados en un conjunto reducido de actividades agrícolas que se estableció combinando criterios de extensividad y de especificidad. El objetivo de la agrupación es, por una parte, contar con un número reducido de grupos para realizar cálculos, presentar los cuadros y comentar las conclusiones. Por otra parte, para seleccionar los cultivos que serían incluidos en el cálculo de valor de producción se estableció el criterio de cubrir del 90% al 95% de la superficie cultivada, y esto requirió dividir los cultivos en subgrupos, ya que cultivos intensivos, o bajo cubierta, no podían ser comparados con cultivos de granos o industriales. 21 61 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 CUADRO 22. Participación de los pequeños productores en las superficies cultivadas Superficie cultivada Grupo de cultivos Total de pequeños productores Total de EAP (en ha) Oleaginosas Cereales Forrajeras Cultivos industriales Forestales Hortalizas Frutas Legumbres Semillas Aromáticas Viveros Flores Cultivos bajo cubierta TOTAL 12.924.536 9.978.961 3.701.733 793.323 986.907 209.065 542.903 174.165 233.078 7.602 4.526 922 3.677 29.561.396 Particip. PP en superficie cultivada total Distribución superficie cultivada por PP (en %) 2.435.726 1.694.031 460.264 352.079 141.371 98.106 100.843 18.966 13.194 3.976 868 383 1.010 5.320.816 45,78 31,84 8,65 6,62 2,66 1,84 1,90 0,36 0,25 0,07 0,02 0,01 0,02 100,00 18,8 17,0 12,4 44,4 14,3 46,9 18,6 10,9 5,7 52,3 19,2 41,5 27,5 18,0 Fuente: IICA con datos del INDEC. En cuanto a la participación de los PP en la superficie cultivada por rubro, es superior al promedio, y particularmente destacada en los rubros de Aromáticas, Hortalizas, Cultivos Industriales, Flores y Cultivos bajo cubierta (entre el 52% y el 27%). 2. Participación de los PP en las existencias ganaderas El Cuadro 23 presenta las existencias totales en explotaciones de pequeños productores, para las especies más importantes que aparecen en éstas. Se aprecia que las explotaciones de PP tienen una participación destacada en la ganadería caprina, porcina, aviar y en miel. Analizando la distribución por tipos, el Tipo 1 (el más capitalizado) es preponderante en la tenencia de existencias de bovinos (para carne y leche), ovinos y colmenas, mientras que el Tipo 3 tiene los más altos porcentajes de caprinos y de gallinas ponedoras. En cambio, las existencias de ganado aviar se concentran en el Tipo 2. CUADRO 23. Participación de los pequeños productores en las existencias ganaderas de las principales especies* REGIÓN TOTAL DEL PAÍS (cabezas) Vacas de tambo en producción 9123063 189313 Bovinos Ovinos Caprinos Porcinos Colmenas 2532579 3131611 1062648 437244 Pollos parrilleros criados 112915402 Gallinas ponedoras 1719660 (en porcentaje del total de existencias de cada especie y región) TOTAL DEL PAÍS 1. Puna 2. Valles del NOA 3. Agric. Subtropical del NOA 4. Chaco Seco 5. Monte Árido 6. Chaco Húmedo 7. Mesopotamia 8. Patagonia 9. Pampeana 10. Oasis Cuyanos 11. Valles Patagónicos 18,8 69,8 57,7 29,3 58,4 21,9 19,7 19,6 18,5 16,6 17,5 13,7 12,7 12,5 43,6 18,5 91,5 22,3 13,5 49,1 38,5 11,9 48,6 66,9 TIPO DE PP Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 67,2 19,6 13,2 72,7 22,3 5,0 20,2 84,6 85,9 78,2 78,7 62,7 53,8 17,7 10,1 25,3 56,0 30,6 48,6 67,7 71,1 59,8 82,1 61,5 56,7 82,5 46,5 38,5 25,0 50,1 29,9 100,0 58,9 51,3 84,2 31,9 42,8 48,2 61,4 26,7 37,1 18,6 (en porcentaje del total de existencias de PP, por especie) 49,5 29,8 26,1 53,7 24,6 23,7 39,3 25,1 25,9 46,5 34,6 21,2 * Las existencias son totales, suma de existencias propias y de terceros. Fuente: IICA con datos del INDEC. 62 77,1 87,3 84,5 75,1 83,1 76,3 64,3 60,2 79,1 47,1 72,8 68,0 46,0 0,0 37,4 12,1 30,9 1,2 47,4 43,3 6,4 51,3 3,2 0,5 11,6 0,0 10,2 3,0 34,8 7,2 33,2 22,8 24,0 12,0 7,8 9,8 22,9 45,9 31,1 24,2 32,7 43,1 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 El detalle completo de las existencias, para todas las especies, para las diversas categorías dentro de cada especie, y con la discriminación de existencias propias y de terceros, figura en el grupo de cuadros 2.f.a hasta 2.f.d del Anexo de Resultados. 3. Participación de los PP en el volumen de la producción El volumen de producción de los PP y su participación en el total se calculó, de acuerdo a lo establecido en la metodología, multiplicando las áreas cultivadas por los rendimientos seleccionados, en el caso de los cultivos, y aplicando el método propuesto para las producciones ganaderas, según el documento Metodología para el cálculo del volumen y valor de la producción, que figura en el punto 6 del Anexo de Antecedentes y Metodología. El cálculo se presenta para dos alternativas: con rendimientos promedio y con rendimientos de pequeños productores22. Las participaciones en el volumen deben analizarse por cultivo, dada la diversidad de los mismos y de sus respectivos rendimientos. Estas participaciones, para cada una de las alternativas, figuran en el conjunto de cuadros 3.a. del Anexo de Resultados (10 cuadros). Sin embargo, a fin de brindar una idea aproximativa se presentan los resultados agrupados por "grupos de actividades", es decir, los conjuntos de cultivos que se utilizaron para determinar la importancia de los cultivos a incluir (Cuadro 24) y para la ganadería de carne. CUADRO 24. Participación de PP y Tipos de PP en el volumen total de la producción de los principales rubros Fuente: IICA con datos del INDEC. Fuente: Anexo de Resultados, Cuadro 3.a.d.-RP Los resultados obtenidos para el total de EAP se compararon con cifras de volúmenes de producción de otras fuentes, como las estadísticas que publica la SAGPyA y, en algunos casos, de organizaciones sectoriales privadas (Cámaras). En general, los resultados son similares. La principal diferencia surge de la disparidad del dato de la superficie sembrada de oleaginosas según el Censo y según las estadísticas anuales de la SAGPyA, que influye en la estimación de volumen23. 22 El cálculo se realizó, de acuerdo a lo previsto a la metodología, para cuatro alternativas: con rendimientos promedio y de pequeño productor, y considerando existencias ganaderas propias y totales. Sin embargo, la diferencia entre estas dos últimas no resultó significativa, por lo que, en pro de la mayor claridad de la exposición, se presentan solamente los cálculos con existencias ganaderas totales. 23 Otros casos de diferencia son: 1) la estimación de producción de carne aviar. Es probable que la variable "pollos parrilleros criados", la única disponible en el Censo, no sea adecuada para valorizar la producción de las granjas integradas; 2) En el caso de miel, los volúmenes publicados por la SAGPyA casi duplican el estimado en este estudio; ver en Anexo VI.6. 63 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 El análisis de estas diferencias, que impactan en la estimación tanto para los PP como para el total de EAP, sugiere que la estimación del volumen de producción debería utilizarse solamente como una aproximación al verdadero volumen y que sería conveniente que el resultado de estos cálculos se utilice como participación porcentual. 4. Participación de los PP en el valor de la producción Aplicando la metodología establecida, se calculó el valor bruto de producción de los PP, para las dos alternativas mencionadas. A fin de simplificar la exposición, se presentarán en este capítulo los resultados para el caso de rendimientos promedio, y se hace una referencia en la nota al pie a los obtenidos con rendimientos de pequeños productores. El conjunto de estimaciones de volumen y valor, para las dos alternativas, se encuentra en los cuadros del grupo 3.b. del Anexo de Resultados. Se puede apreciar, en el Cuadro 25, que la estimación del valor bruto de producción de los PP, a precios y rendimientos promedio de 2004, es de $ 11.741 millones. Esto representa el 19,2% del valor generado por el total de EAP, que es de alrededor de $ 61.200 millones. Las actividades más importantes son los cultivos extensivos y las actividades pecuarias24. CUADRO 25. Participación de PP y Tipos de PP en el valor bruto de la producción total Fuente: IICA con datos del INDEC. Fuente: Anexo de Resultados, Cuadro RP 3.b.d 24 La estimación del valor bruto de producción de los PP, utilizando los rendimientos de pequeños productores (ver Metodología) disminuye esa participación al 15,2% del valor generado por el total de EAP. El detalle de estas estimaciones se encuentra en el Anexo de Resultados, con la misma desagregación que para la estimación con rendimientos promedio. Cuadro 3.b.a. a 3.b.i. PP 64 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 El aporte a la producción sigue la secuencia de tipos: el mayor aporte (9,0%) lo realiza el Tipo 1 (el más capitalizado), el 6,1% el Tipo 2 (intermedio) y el 4,1% el Tipo 3. Esta secuencia se mantiene en casi todos los grupos; las excepciones se encuentran en los cultivos intensivos a campo y en los forestales, en los cuales el Tipo 3 es el que realiza el mayor aporte al valor de la producción. En el Cuadro 26 se presenta un mayor detalle, por grandes rubros dentro de las actividades, y los resultados se aprecian también en el Gráfico 3. Resulta clara la preponderancia de las oleaginosas (al igual que sucede con el conjunto de las EAP). El 92% del valor de la producción de los pequeños productores se forma con los rubros de oleaginosas, ganadería bovina, cereales, hortalizas y frutales a campo, forrajeras, cultivos industriales y productos forestales. CUADRO 26. Composición del valor de la producción de los PP y Tipos de PP, por grandes rubros de productos Fuente: IICA con datos del INDEC. Fuente: Anexo de Resultados, Cuadro 3.b.e. a 3.b.g.-RP Sin embargo, la preponderancia de los rubros varía según los tipos de productores, como se aprecia en los gráficos por tipos. 65 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 GRAFICO 3. Participación de rubros en el valor bruto de PP y del total de EAP Total de PP Total de EAP PP-Tipo 1 66 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 GRAFICO 3. Participación de rubros en el valor bruto de PP y del total de EAP (Cont) PP-Tipo 2 PP-Tipo 3 Fuente: Anexo de Resultados, Cuadro 3.b.a. a 3.b.o.-RP Las regiones preponderantes en el aporte al valor de la producción de los pequeños productores fueron: Pampeana, Mesopotamia, Chaco Húmedo, Monte Árido y Oasis Cuyanos, que suman el 87,2% del valor total (Gráfico 4). Las regiones del noroeste agregan un 8,7%, y un 3,9% se reparte entre las restantes regiones. El detalle del aporte por región, producto y tipo de productor puede encontrarse en los cuadros del Anexo. 67 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 GRAFICO 4. Participación de las regiones en el total de valor bruto de producción de PP y del total de EAP Fuente: Anexo de Resultados, Cuadro 3.b.a. a 3.b.o.-RP 68 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 GRAFICO 4. Participación de las regiones en el valor bruto de producción de PP y del total de EAP (Cont.) Fuente: Anexo de Resultados, Cuadro 3.b.a. a 3.b.o.-RP 69 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Los resultados obtenidos permitieron obtener dos relaciones muy significativas para profundizar el conocimiento del universo de los pequeños productores y su relevancia en el conjunto. Se trata del valor medio de la producción por explotación, y del valor medio de producción por hectárea, tanto para el promedio de los PP como para los diferentes tipos, y para el subconjunto de EAP de productores "no pequeños" (EAP NO PP). Los datos se presentan, resumidos, en el Cuadro 27. Allí se aprecia que el valor de producción por explotación en los PP es sensiblemente menor que en los NO PP, llegando, en promedio, al 12% de estos últimos, lo que resulta totalmente coherente con la definición de PP. Esta relación, sin embargo, varía según las regiones. En cambio, la producción por hectárea es 53 % mayor en el promedio de los PP que en los NO PP. Esta tendencia se mantiene en todas las regiones, salvo en la Región Pampeana, en que la producción por hectárea es similar en PP y NO PP. En suma, se evidencia que los PP presentan una mayor productividad de la tierra que los NO PP. CUADRO 27. Valor bruto de producción por EAP y por ha, en EAP de PP y de NO PP* * Con rendimientos promedios Fuente: IICA con datos del INDEC. Estos resultados, analizados por tipos, también contribuyen a validar la hipótesis de tipificación de los pequeños productores. Esta hipótesis, basada en el nivel de capitalización, reemplazaba la imposibilidad de distinguirlos según el nivel de sus ingresos, variable inexistente en el Censo Agropecuario. En efecto, el resultado es que el valor bruto de producción por explotación es coherente con la clasificación de tipos, ya que la producción promedio de una EAP del Tipo 1 (117 mil pesos) es casi el doble de la del Tipo 2 (64 mil pesos) y ésta es casi el triple de la del Tipo 3 (22 mil pesos). Los resultados de valor bruto de la producción fueron también agrupados por provincias. El Cuadro 28 presenta dichos resultados en valor y en participación de los PP en el total de EAP, ordenándose las provincias por importancia de los PP sobre el total. En el cuadro se agrega, como referencia, la participación de las EAP de PP en las EAP totales. El Gráfico 5 permite apreciar visualmente la participación de los pequeños productores y sus tipos, por provincias. 70 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 CUADRO 28. Valor bruto de producción de PP por provincias Fuente: Anexo de Resultados, Sección II, Cuadro 3.b.q 71 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 GRAFICO 5. Participación de pequeños productores, total y por tipos, en el valor bruto de producción, por provincias. Fuente: IICA con datos del INDEC 72 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 GRAFICO 5. Participación de pequeños productores, total y por tipos, en el valor bruto de producción, por provincias. (Cont.) Fuente: IICA con datos del INDEC 73 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 GRAFICO 5. Participación de pequeños productores, total y por tipos, en el valor bruto de producción, por provincias. (Cont.) Fuente: IICA con datos del INDEC 74 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Otra información que amplía el panorama provincial es la del Cuadro 29, en el cual se señalan los grupos de productos que representan el mayor aporte al valor de la producción, en cada provincia. Evaluación Se considera que la aplicación de la metodología diseñada ha conducido a resultados satisfactorios. Esta evaluación se basa en la comparación del valor bruto de la producción para el total de EAP, con el valor de la producción agropecuaria de los diversos sectores que se obtiene de otras fuentes, la cual indica niveles similares. En la suma total, algunos problemas ya señalados en la estimación del volumen parecen haberse compensado. En el conjunto, las dificultades de obtener información de rendimientos y precios de muchos productos parecen haber tenido una influencia menor, debido a que para los rubros dominantes (oleaginosas, cereales, ganadería bovina, cultivos industriales) la información es de fuente oficial, tiene mayor calidad y aparición periódica. El intento de lograr datos de rendimientos y precios específicos de los pequeños productores fue insatisfactorio; si bien se realizaron y se presentan en el Anexo las estimaciones realizadas, el conjunto de comentarios y gráficos de esta publicación se refieren a los cálculos con rendimientos promedio. En consecuencia, los resultados obtenidos (con rendimientos promedio y precios mayoristas) se aproximan más al valor de mercado de la producción potencial de los pequeños productores -si no enfrentaran restricciones de acceso a la tecnología y al mercado-, que a sus ingresos brutos efectivos. Por las diversas razones apuntadas, es conveniente que los resultados obtenidos en el estudio en relación al valor de la producción sean utilizados como porcentajes, resultantes de un valor construido con determinados criterios, el que permite agregar los distintos productos en una unidad común. Esta evaluación permite sugerir la necesidad de complementar el presente estudio con otros análisis que permitan conocer en mayor profundidad las características de las explotaciones de pequeños productores. 75 �76 * Nota: con rendimientos promedio - Están sombreados los porcentajes superiores al 20% del VBP. Fuente: Elaborado por IICA-Argentina con datos del INDEC CUADRO 29. Valor de producción de PP por provincias. Importancia de grupos de productos (en porcentaje del total provincial)* PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 IV.6. Aporte de los pequeños productores al empleo 1. Antecedentes a. Estudios anteriores sobre empleo agropecuario Un estudio de Neiman y Bardomás (2001)25 analiza los cambios experimentados en el tamaño, composición, residencia, y distribución regional de la ocupación rural en la Argentina en la década del 80, principalmente en base a los datos de los Censos Nacionales de Población de 1980 y 1991. Vincula dichos cambios con el proceso de modernización y reestructuración de la actividad agropecuaria originada en la aplicación de políticas económicas nacionales acordes con el avance de la globalización y las exigencias de competitividad de los mercados a nivel mundial, muchos de cuyos rasgos se continuarían e intensificarían en la década siguiente. En forma resumida, tres serían los fenómenos principales que se observan en relación al mercado de trabajo agropecuario: i. el avance de la agroindustrialización, que trajo como consecuencia la expansión de las ocupaciones rurales no agrícolas y el crecimiento de las interrelaciones con lo 'urbano'; ii. la adopción de nuevas tecnologías, las que implicaron una modificación del balance entre capital y trabajo en desmedro de este último, provocando una disminución de la demanda por determinados empleos, menos calificados, típicos de los grupos más vulnerables de la población rural, con el consiguiente aumento de la pobreza de ese sector y su necesidad de desarrollar estrategias de multiocupación o pluriactividad; iii. el aumento de la heterogeneidad productiva y las diferencias entre regiones, que acentuó a su vez la diferenciación al interior del mercado de trabajo y el carácter desigual del desarrollo a nivel del país. El estudio utiliza los datos de los Censos Nacionales de Población de 1980 y 1991. De su comparación surge que la mano de obra total ocupada en el sector agropecuario habría crecido en ese lapso un 13% (de 1.201.030 a 1.364.870 trabajadores), en el marco de un aumento del 17% de la población económicamente activa (PEA agropecuaria de 1.165.499 personas a 1.364.870) y un descenso de la población rural del 11,6% en el período (de 4.677.235 personas a 4.179.277). Si bien ya en 1980 la región pampeana explicaba cerca de la mitad de la mano de obra ocupada en el sector agropecuario del país, en el período el mayor crecimiento de la ocupación se registraba en la región NEA (pasando de un 18,9% a un 23,1%), siguiéndole la región NOA, mientras permanecía estable en Patagonia y decrecía en Cuyo. Por categoría ocupacional, se habría prácticamente mantenido el porcentaje de la mano de obra asalariada -la que llegaba al 45,6% del empleo del sector en 1991-, sucediendo un leve crecimiento en la región Pampeana, mientras en el resto de las regiones se producían descensos (en el NOA incluso casi un 10% en el período). Al mismo tiempo aumentaba la mano de obra familiar, especialmente la sin remuneración (pasaba de un 12,7% a un 17,9% en el total del país), apreciándose especialmente en el NOA y en el NEA. A su vez, también aumentaba en las regiones extrapampeanas la categoría 'cuenta propia' (sobre todo en las dos citadas), mientras en la región pampeana se presentaba un resultado inverso. La tendencia hacia la 'urbanización' de la mano de obra del sector -ya sea por su radicación en zonas urbanas como por su empleo en actividades rurales no agrícolas- estaría siendo corroborada por los siguientes datos: el 85% del aumento de la mano de obra ocupada en el sector registrado en el período tendría residencia urbana (la región Pampeana y Cuyo eran las que presentaban los mayores porcentajes en 1991, con el 37% y 25%, respectivamente); y la mano de obra residente en zonas rurales ocupada en tareas no agrícolas alcanzaba en 1991 a nivel nacional una cifra cercana a 692.599 trabajadores. Por último, el estudio también analiza el fenómeno de la "pluriactividad", con los datos del Censo Nacional Agropecuario de 1988, resultando que más de un tercio del total de productores declaraba 25 Neiman G. y Bardomás, S. "Continuidad y cambio en la ocupación agropecuaria y rural de la Argentina". En Neiman, G (compilador) "Trabajo de Campo. Producción, tecnología y empleo en el medio rural". Ed. CICCUS. 2001. 77 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 tener otra ocupación remunerada; prácticamente la mitad era como asalariado (en todas las regiones), siendo la región pampeana la que presentaba el porcentaje más bajo de productores con otra actividad fuera de la explotación (28,2%), aunque el más alto en cuanto al asalariamiento (39,1%). Cuyo se destacaba por el alto porcentaje en que se presentaba este fenómeno. El estudio concluye que "El aumento de la ocupación agropecuaria entre 1980 y 1991, comprende un número importante de posiciones que es posible identificar con condiciones de precariedad laboral. En efecto, uno de cada dos "nuevos" puestos de trabajo que aparecen durante ese período corresponde a categorías de empleo informal o tradicional (trabajadores por cuenta propia y familiares sin remuneración). La perspectiva del análisis regional confirma esta observación ya que dos tercios de aquel crecimiento intercensal de la ocupación sectorial tiene lugar en las regiones NEA y NOA que, históricamente, se han caracterizado por una presencia importante de situaciones ocupacionales precarias" 26. Un estudio más reciente sobre las economías extrapampeanas, ya mencionado27, también aborda las tendencias en el empleo rural en estas regiones, incorporando datos de contexto sobre la población rural del Censo Nacional de Población de 2001. Sostiene que, si bien la población rural del país descendió un 8,4% entre 1991 y 2001, la caída fue mayor en la región pampeana (13,7%), y menor en las extrapampeanas (4,9%). A su vez, descendió la población rural dispersa (8,8%) y aumentó en proporción parecida la población en centros poblados pequeños, menores de 2000 personas (8,4%). También compara la proporción de residentes en las unidades agropecuarias a partir de los datos de los Censos Nacionales Agropecuarios (CNA 88 y 2002), la que a nivel del país bajó de 1.447.365 personas a 1.233.589 (14,8% en total), pero en el conjunto de las provincias pampeanas bajó el 23,3% y en las extrapampeanas un 9,6%. En suma, los estudios anteriores coinciden en señalar la ocurrencia en las últimas dos décadas de dos fenómenos principales que influyen en el mercado de trabajo agropecuario: el descenso de la población rural y la tendencia hacia su urbanización creciente. Por último, un estudio sobre las tendencias generales y diferencias respecto de la ocupación agropecuaria en los países del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay)28, en base a datos de Censos Nacionales Agropecuarios que van de 1986 a 1994 según los países, señala que el sector agropecuario regional ocupaba unos 23 millones de trabajadores familiares y asalariados permanentes en los cuatro países, con notoria preeminencia de los primeros. Así, los trabajadores familiares representaban, sobre el total de los trabajadores permanentes, el 85% en el promedio regional, llegando al 91,8% en Paraguay, 85,5% en Brasil, 66,1% en Argentina y 56,3% en Uruguay. Estos resultados se presentaban en el marco de una estructura agraria caracterizada en Brasil y Paraguay por el predominio de la pequeña explotación (el 50% de las EAP tenía menos de 10 ha), mientras que en Argentina y Uruguay las EAP con menos de 10 ha representaban menos del 20% del total, ya que la dimensión media de las explotaciones era mayor. b. Comparación de los datos de empleo para el total de las EAP en los Censos Agropecuarios de 1988 y 2002 La comparación de los datos del CNA 02 con el CNA 88 (Cuadro 30) muestra una caída del empleo agropecuario de un 25% (aproximadamente un cuarto de millón de personas). Las variaciones difieren según las categorías ocupacionales y el sexo de las personas. En efecto, la baja es menor en el caso de "productores o socios" (un 10%) y mayor en el caso de trabajadores familiares y no familiares (34% y 33%, respectivamente). También la caída es mayor para mujeres que para varones (-34% y -23%, respectivamente). 26 Neiman y Bardomás, op.cit. Pág. 26 Barsky y Fernández, op. cit. Pág. 21 28 Neiman, G., Alvarez Sánchez, A. y Berger, M. "El trabajo agropecuario en el MERCOSUR: tendencias generales y dife ren cias nacionales". En Neiman, G (compilador) "Trabajo de Campo. Producción, tecnología y empleo en el medio rural". Ed. CICCUS. 2001. 27 78 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 CUADRO 30. Cantidad de personas que trabajan en las EAP en forma permanente Comparación entre CNA 1988 y CNA 2002. Total del país. Relación con Total el productor Varones Mujeres 1988 2002 Var. % 1988 2002 Var. % 1988 2002 Var. % 1.032.215 775.296 -25 851.743 656.381 -23 180472 118.505 -34 Productores (o socios) 378925 340735 -10 341525 301815 -12 37400 38920 4 Familiares del productor 309118 204457 -34 197152 137968 -30 111966 66489 -41 No familiares del productor 344172 229690 -33 313066 216593 -31 31106 13097 -58 Total Fuente: IICA con datos del INDEC. En 2002 la participación de los varones en el empleo sigue siendo preponderante y aumentó su proporción en el total de trabajadores respecto de 1988 (del 83% al 85%), disminuyendo la femenina del 17% al 15%. Pero este descenso se manifiesta en las categorías de trabajadores familiares y no familiares del productor (este último principalmente asalariados), pues en la categoría de productor las mujeres aumentan algo su participación. Sin embargo, estos datos por sexo deben ser tomados con cautela porque, como ya han establecido estudios especializados al respecto, los Censos suelen 29 subregistrar la participación de la mujer en el trabajo predial . CUADRO 31. Cantidad y porcentaje de personas que trabajan en forma permanente en las EAP según relación con el productor. Comparación entre CNA 1988 y CNA 2002. Total del país, por regiones y provincias Productores Regiones Familiares del productor No familiares del productor Total 1988 2002 Var. % 1988 2002 Var. % 1988 2002 Var. % 1988 377404 340735 -10 301815 204457 -32 348421 229690 -34 1027640 775296 -25 Buenos Aires 68673 54178 -21 27212 12187 -55 85794 52703 -39 181679 119112 -34 Córdoba 41391 30376 -27 22349 9046 -60 38585 23930 -38 102325 63489 -38 Entre Ríos 25563 23061 -10 18349 8139 -56 17069 12487 -27 60981 43687 -28 La Pampa 8005 8702 9 3531 1862 -47 7258 5417 -25 18794 15981 -15 Santa Fe 41675 32418 -22 17429 6358 -64 33489 21899 -35 92593 60682 -34 Pampeana 185307 148735 -20 88870 37592 -58 182195 116436 -36 456372 302951 -34 Catamarca 8603 8757 2 7161 8706 22 3253 2959 -9 19017 20452 8 Jujuy 8011 9599 20 10965 11226 2 9682 6634 -31 28658 27469 -4 La Rioja 5819 8145 40 4024 2696 -33 2533 3052 20 12376 13893 12 Salta 9904 10406 5 9416 10839 15 15074 7648 -49 34394 28901 -16 Total País 2002 Var. % Sgo. Estero 18986 20179 6 24551 30078 23 5429 4720 -13 48966 55048 12 Tucumán 14321 10300 -28 16245 9117 -44 12839 6160 -52 43405 25594 -41 NOA 65644 67386 3 72362 72662 0 48810 31173 -36 186816 171357 -8 Chaco 19815 18135 -8 27274 13152 -52 9258 6239 -33 56347 37526 -33 Corrientes 20545 15360 -25 25859 14845 -43 17231 12593 -27 63635 42798 -33 Formosa 11870 10192 -14 14934 8346 -44 4888 3094 -37 31692 21632 -32 Misiones 24467 27772 14 39652 34370 -13 13230 6698 -49 77349 68859 -11 NEA 76697 71459 -7 107719 70713 -34 44607 28624 -36 229023 170815 -25 Mendoza 18838 25859 37 11899 11516 -3 36701 27987 -24 67438 65369 -3 San Juan 7836 5440 -31 4457 2160 -52 10444 8167 -22 22737 15776 -31 San Luis 5871 4637 -21 2838 1580 -44 3960 2660 -33 12669 8877 -30 32545 35936 10 19194 15256 -21 51105 38814 -24 102844 90022 -12 Chubut 3652 4111 13 2374 1259 -47 4042 2572 -36 10068 7942 -21 Neuquén 4332 4630 7 5222 3964 -24 4319 2933 -32 13873 11581 -17 Río Negro 8341 7560 -9 5632 2878 -49 10129 7350 -27 24102 17789 -26 Santa Cruz 844 846 0 430 102 -76 2686 1436 -47 3960 2384 -40 T. del Fuego 42 72 71 12 31 158 528 352 -33 582 455 -22 17211 17219 0 13670 8234 -40 21704 14643 -33 52585 40151 -24 Cuyo Patagonia Fuente: IICA con datos del INDEC. El total de 2002 incluye 404 personas sin discriminar la relación con el productor. 29 C. Biaggi y C. Canevari "Estudio sobre Mujeres Rurales en la Argentina". Prodemur/PROINDER-SAGPyA. Agosto 2002. " CIDER-IICA. "Género y Nueva Ruralidad". Costa Rica. 2000. M. Basco. G. Alvarez y P. Foti "Trabajando con Mujeres Campesinas en el Noroeste Argentino. Aportes al Enfoque de Género en el Desarrollo Rural". IICA. Buenos Ares. 1992. 79 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 El análisis por regiones, se aprecia en el Cuadro 3130 (en este caso, la región se forma por provincias, ya que no se dispone de datos de mano de obra en el Censo 1988 clasificados por regiones agroeconómicas). La región pampeana sigue explicando aproximadamente un 40% del total de las personas ocupadas en el sector agropecuario del país, a pesar de la disminución del 34% de la ocupación en esta región, que supera a la reducción promedio nacional. Por categorías ocupacionales, los no familiares (en su gran mayoría asalariados) descienden un 36%, pero los que más disminuyen son los trabajadores familiares (58%); incluso desciende la cantidad de productores (en un 20%) muy por encima de las otras regiones, resultado que estaría acompañando el notable descenso de las explotaciones familiares que ha registrado el presente estudio en la región. La excepción está dada por la provincia de La Pampa, que registra una menor caída del empleo global (15%) y del empleo no familiar (25%), aunque la caída de la categoría de trabajadores familiares está cercana al 50%. En las regiones extrapampeanas, el descenso de la ocupación total también es importante en el NEA (25%) y Patagonia (24%), siendo que en la década anterior la primera presentaba los porcentajes más altos de aumento y la segunda se mantenía estable. En cambio, en NOA y Cuyo, la caída global de la ocupación resulta mucho menos acentuada (8% y 12 % respectivamente). Por categorías ocupacionales, en estas regiones -con excepción de la Patagonia- la que más disminuye en proporción es la de trabajadores no familiares, resultando especialmente notable en el NOA en comparación con el descenso en las otras categorías. El NOA es la única región en la que ha aumentado la categoría "productores", creciendo en porcentajes importantes en La Rioja (40%) y Jujuy (20%). Dentro de ella, la provincia de Tucumán presenta un panorama singular, pues todas las categorías disminuyen más que los promedios nacionales respectivos (los productores un 28%, los familiares un 44% y los no familiares más de un 50%). En el NEA resulta destacable el descenso de la ocupación de mano de obra familiar (34%), principalmente en las provincias de Chaco y Corrientes. La caída de más del 50% en la mano de obra familiar empleada en Chaco, y del 25% de los productores directos en Corrientes, coincide con un descenso importante en la cantidad de explotaciones de PP en ambas provincias. En cambio, Misiones presenta un panorama bien distinto (que también acompaña el aumento del número de explotaciones de PP entre Censos) pues los productores directos han aumentado (14%), los familiares han disminuido apenas un 13%, mientras que la reducción de los no familiares llega casi al 50%. En la Patagonia, es aún más notable el descenso de la mano de obra familiar (40%) y se explica principalmente por lo ocurrido en la provincia de Río Negro que participa centralmente de los Valles Patagónicos, región que también ha sufrido un proceso de desaparición de EAP de PP, que se refleja en la disminución en esa provincia de casi 800 productores directos y 3000 trabajadores familiares. Por último, en la región cuyana, el descenso en la ocupación total se presenta principalmente en las provincias de San Juan y San Luis, no así en la de Mendoza que parecería mantener estables los niveles de ocupación (-3%). En las dos primeras provincias se registran descensos notables en la cantidad de productores directos (-31% y -21% respectivamente), mientras en Mendoza se registra un aumento importante de ellos (37%). Los datos globales de empleo en las EAP, que resultan de esta comparación entre los Censos Agropecuarios de 1988 y 2002, van en la línea de los resultados de los estudios de contexto sobre lo ocurrido en la década del '90, comentados en el apartado anterior. En ese sentido, la tendencia del empleo en el sector agropecuario acompañaría la línea general de retracción de la demanda de trabajo en todos los sectores de la economía, que se acentúa en el segundo lustro para hacer eclosión 30 Las diferencias que se observan en las cifras del Total del País por categorías ocupacionales según el CNA 1988 entre el Cuadro 30 (datos para el total del país) y el Cuadro 31 (datos por regiones y provincias), se deben a lo siguiente. El Cuadro 30 se elaboró en base al Cuadro "Cantidad de personas que trabajan en las EAP en forma permanente, por grandes grupos de edad y por sexo, según relación con el productor. Total del País" que aparece en la página Web del INDEC (el único sobre el tema), y el Cuadro XXXI se elaboró en base a los datos por provincia disponibles únicamente en el Cuadro "Cantidad de personas que trabajan en las EAP en forma permanente, por grandes grupos de edad y por sexo, según relación con el productor" que aparece en las separatas por provincia de la publicación oficial (impresa) del Censo 1988 ("Censo Nacional Agropecuario 1988. Resultados generales. Total del País. 26 INDEC"). Pero mientras el Cuadro de total del país que se incluye en la página Web del INDEC está ajustado según el Cuadro E5 que también figura en la publicación oficial (impresa) del CNA '88 (y que evidentemente modifica y amplía las cifras iniciales arrojadas por el Censo), no están ajustados de la misma manera los Cuadros por provincia que figuran en las separatas de la misma publicación. 80 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 en la crisis de 2001. Esta menor demanda es visualizada centralmente -sin desconocer la existencia de otros múltiples factores-como el impacto del cambio tecnológico sobre la relación trabajo-capital a favor de este último factor, acaecido como parte central del fenómeno de la globalización ya comentado en otros puntos de este estudio. El consecuente despliegue de estrategias de la población afectada en la búsqueda por obtener otras fuentes de empleo no agropecuario -tanto en ámbitos rurales como urbanos- ha sido suficientemente documentado en numerosos estudios recientes en el país y en 31 América Latina . 2. Mano de obra en EAP de PP y EAP totales en el CNA 2002 El Cuadro 32 presenta los resultados básicos del procesamiento del CNA 02 para pequeños productores, referidos al trabajo directo del productor o socio (dentro y fuera de la explotación), el trabajo permanente que emplea (por categorías ocupacionales) y el trabajo transitorio que contrata en forma directa, indirecta y a través de la contratación de servicio de maquinaria. En el Anexo de Resultados, los 39 cuadros del Grupo 4, Mano de obra y empleo, amplían la información de todas las variables por regiones, departamentos y provincias. CUADRO 32. Mano de obra en EAP totales y de Pequeños Productores, total y por tipos Productores o socios que trabajan para la EAP Productores Total Total PP Varones Mujeres Trabajo fuera de la EAP del productor o socio Fuera Dentro del del Sector Sector Agrop. Agrop. Trabajadores permanentes Total Mano de obra transitoria Contrat. Contra- Contratación indirecta serv. Familiares maquiNo tación del Superf. Cabezas naria Familiares directa productor (jornadas) (miles ha) (miles) (miles ha) 243210 214196 29011 23739 32631 184946 177265 3682 4851576 200 1835 6856 Tipo 1 55952 50847 5105 4890 5561 33567 31061 966 1772646 52 1349 2565 Tipo 2 65557 59530 6026 6085 7630 42549 40426 942 1849744 70 345 2337 Tipo 3 121701 103819 17880 12764 19440 108830 105778 1774 1229186 78 141 1955 Total de EAP 340649 301755 38888 35180 48950 434454 203150 231304 16639775 1258 13989 36559 227622 11788199 105812153,991 29703 Total EAP NO PP 97439 87559 9877 11441 16319 249508 25885 % PP/EAP 71,4 71,0 74,6 67,5 66,7 42,6 87,3 1,6 29,2 15,9 13,1 18,8 % NO PP/EAP 28,6 29,0 25,4 32,5 33,3 57,4 12,7 98,4 70,8 84,1 86,9 81,2 Nota: Los trabajadores permanentes no familiares en EAP de PP son "sin remuneración". Fuente: IICA con datos del INDEC. Se puede apreciar que el 71% de los productores o socios del sector agropecuario pertenecen al grupo de pequeños productores. El porcentaje es el mismo en productores o socios hombres, y algo mayor (75%) en mujeres. También los productores o socios de PP son los que, en mayor proporción (67%) trabajan fuera de su explotación, ya sea en ocupaciones dentro o fuera del sector agropecuario. Los resultados obtenidos muestran claramente la diferencia entre los pequeños productores y el resto en relación al empleo. Las EAP de PP concentran el 87,3% del trabajo de familiares del productor, en tanto los NO PP absorben casi la totalidad de los trabajadores no familiares y sólo cuentan con el 12,7% de trabajadores familiares del productor. Este resultado contribuye a validar la definición de PP utilizada para separar el universo del Censo, ya que, si bien el empleo de mano de obra no familiar permanente era parte del criterio de discriminación respecto de los NO PP y el resultado condice con ello, no era una condición excluyente para los NO PP. Se comprueba así que el tipo de trabajo utilizado discrimina muy bien entre los dos grupos. Los PP participan con cerca del 30% en la mano de obra transitoria por contratación directa, en porcentajes mucho menores en la contratación indirecta en ganadería o agricultura (13% y 16% respectivamente) y en un 19% en la contratación de servicio de maquinaria agrícola. El Cuadro 33 presenta las categorías de mano de obra de los pequeños productores mencionadas en el Cuadro 32, discriminadas por regiones. El análisis particularizado de las mismas se realiza en los puntos siguientes. 31 Entre otros, Craviotti, C. y Gerardi, A. "Implicancias del empleo rural no agropecuario en los hogares rurales de Mendoza, Río Negro y Santa Fe". Serie estudios e investigaciones 3. PROINDER/SAGPyA. Buenos Aires. 2002; Neiman, G. Bardomás, S. y Jiménez, D. "Estrategias productivas y laborales en explotaciones familiares pluriactivas de la provincia de Buenos Aires", en "Trabajo de Campo. Producción, tecnología y empleo en el medio rural", Neiman, G. (compilador). Ed. Ciccus, 2001; Berdegué, J., Escobar, G. y Reardon, T. "Empleo e Ingreso Rural no Agrícola en América Latina y el Caribe". 2000. 81 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 CUADRO 33. Mano de obra en EAP de Pequeños Productores. Total del país y por Regiones. Productores o socios que trabajan para la EAP Región Total TOTAL DEL PAÍS Varones Mujeres Trabajo fuera de la EAP del productor o socio Fuera Dentro del del Sector Sector Agrop. Agrop. Trabajadores permanentes Total Mano de obra transitoria Contrat. Contratación indirecta serv. ContraNo Familiares maquiFamiliares tación del Superf. Cabezas naria directa productor s/remunera (jornadas) (miles ha) (miles) (miles ha) 243210 214196 29011 23739 32631 184946 177265 3682 4851576 199,7 4792 3049 1743 189 992 8759 8694 65 19903 0,0 0,7 0,6 2. Valles del NOA 21076 17742 3334 1682 4099 25089 24426 389 310407 5,2 0,5 29,9 3 Ag. Subt. NOA 101,6 1. Puna 1834,7 6856,1 14281 12496 1785 1406 1974 12592 11901 249 696409 15,6 0,1 4. Chaco Seco 7018 5910 1107 181 248 7071 6879 46 237882 12,3 1,7 16,2 5. Monte Árido 27472 23573 3899 2826 4686 26432 25767 361 244955 12,4 6,3 244,7 6. Chaco Húmedo 25433 22918 2515 2027 2544 18500 17637 423 1119903 17,3 513,0 536,5 7. Mesopotamia 45094 39846 5247 3582 4845 50868 49162 1053 659180 69,7 33,2 88,5 8. Patagonia 8289 6936 1352 781 1211 5895 5675 118 99873 0,3 422,9 14,1 9. Pampeana 68667 62660 6007 7717 7648 18920 17051 601 648208 46,9 10. Oasis cuyanos 18715 16951 1764 3145 3913 9637 9033 334 646462 18,9 2,2 22,1 11. V. Patagónicos 2373 2115 258 203 471 1183 1040 43 168394 1,1 0,2 4,1 854,1 5797,7 Fuente: IICA con datos del INDEC. 3. Aporte de los PP al empleo total Como se señaló en la metodología, para evaluar la participación de los PP en el empleo total es necesario homogeneizar los aportes de personas de diferente edad y tipo de relación laboral a través del cálculo de los jornales equivalentes del personal permanente y transitorio por contratación directa que se utiliza en la explotación. En el Capítulo III se especificaron los parámetros utilizados para realizar dicho cálculo. En consecuencia, el aporte de los PP al empleo total se define como la relación entre el total de jornales equivalentes permanentes y transitorios por contratación directa que utilizan las EAP de PP y las EAP totales. Cabe señalar que, para todas las EAP, el trabajo permanente incluye tanto familiares como no familiares, con y sin remuneración. En cambio, en el caso de los PP, por la definición adoptada, no hay trabajadores no familiares permanentes con remuneración. El resultado de este procesamiento (Cuadro 34) permite afirmar que los pequeños productores aportan el 53% del empleo total (permanente y transitorio por contratación directa) a nivel nacional, constituyendo el 54% del trabajo permanente y el 29% del trabajo transitorio directo empleado en el sector agropecuario32. 32 El conjunto de datos, con apertura por regiones, provincias y tipos, puede apreciarse en los archivos 4.b. de la carpeta Aporte al Empleo, del Anexo de Resultados. 82 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 CUADRO 34. Jornales equivalentes totales (permanentes y transitorios por contratación directa) empleados en EAP de PP y EAP totales. Por provincia y para el total del país. Provincias Total País Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut Córdoba Corrientes Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sant. del Estero Tierra del Fuego Tucumán Trabajo permanente (Miles de jornales equivalentes) EAP de PP EAP totales 132159 244215 12487 38014 5062 6339 8163 11707 1110 2535 7335 20275 7836 13349 7781 13936 4748 6796 5856 8536 1573 5107 3105 4423 8276 20742 18155 21156 2353 3676 2053 5674 5662 8902 1818 5016 1357 2827 36 763 7783 19378 14326 16819 12 146 5272 8098 % 54 33 80 70 44 36 59 56 70 69 31 70 40 86 64 36 64 36 48 5 40 85 8 65 Trabajo transitorio por contratación directa (Miles de jornales equivalentes) EAP de PP EAP totales % 4852 16640 29 308 1138 27 158 288 55 1069 1950 55 32 153 21 220 737 30 208 627 33 144 374 38 135 216 63 190 1159 16 39 161 24 84 290 29 566 3156 18 378 657 57 16 528 3 155 1295 12 208 1063 20 130 1095 12 26 103 25 9 42 21 259 598 43 64 153 42 2 4 48 399 854 47 Total (Miles de jornales equivalentes) EAP de PP EAP totales % 137010 260854 53 12795 39152 33 5220 6627 79 9232 13657 68 1141 2688 42 7554 21012 36 8043 13976 58 7925 14310 55 4883 7012 70 6045 9695 62 1612 5268 31 3189 4712 68 8842 23898 37 18533 21813 85 2369 4205 56 2208 6969 32 5870 9965 59 1948 6112 32 1383 2930 47 45 805 6 8042 19976 40 14390 16972 85 14 150 9 5671 8952 63 Fuente: IICA con datos del INDEC. Una alternativa para evaluar el aporte es expresarlo en puestos de trabajo, bajo el supuesto de que la mano de obra de un adulto (320 jornadas al año) representa un puesto de trabajo. En ese caso, el valor de jornales equivalentes totales de los PP, construido con los datos censales, equivaldría a 428.157 puestos de trabajo, mientras que para el total de EAP se computan 815.170 puestos de trabajo33. Respecto de los datos por provincia (Cuadro 34), las que presentan el mayor aporte de los PP al empleo agropecuario son Misiones y Santiago del Estero (85%), y en general las provincias del NOA y del NEA, y lo hacen, principalmente, a partir del empleo permanente. En cambio, en números absolutos son superadas por las provincias de Buenos Aires, Mendoza y en parte también por Córdoba y Santa Fe. Mientras que el peso de los PP en el trabajo permanente es elevado (53%), el relativamente bajo aporte al empleo transitorio por contratación directa (29%) puede atribuirse a su menor capacidad económica y financiera para la contratación, comparado con el resto del universo de productores. Los pequeños productores, en general, solamente encaran el costo que significa la contratación de este tipo de mano de obra para períodos 'pico' de demanda (por ejemplo, la cosecha en el caso de los cultivos industriales) cuando no pueden afrontar la tarea o no les alcanza con la mano de obra familiar. Por otra parte, las informaciones disponibles señalan, en general, una tendencia decreciente de la contratación directa de personal transitorio, debido a la incorporación masiva de la mecanización en algunos cultivos industriales. Los datos por provincia permiten visualizar mejor la probable incidencia de las demandas diferenciales de trabajo transitorio, que están muy asociadas a determinadas producciones localizadas en algunas de ellas. Las provincias que más participan en el trabajo transitorio (más del 45%) son Formosa, Misiones, Chaco, Catamarca y Tucumán; es decir, aquellas donde existen zonas de cultivos industriales con presencia de pequeños productores (algodón, tabaco, caña de azúcar). Por regiones (Cuadro 35) se observa que las que poseen un mayor peso relativo de pequeños 33 Esta estimación resulta consistente, ya que la estimación del Censo Nacional de Población 2001 señala una población ocupada en el sector agropecuario de 897.521 personas, que representaba un 8,22% de la población ocupada en el total de actividades. Cabe señalar que la variable población ocupada en el Censo de Población cuenta personas, sin considerar su aporte equivalente en jornales. 83 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 productores son las que también presentan porcentajes de aporte al empleo por encima del promedio, llegando en Puna, Valles del NOA, Monte Árido y Mesopotamia a más del 70% del empleo total agropecuario; en cambio, en las regiones de menor peso relativo de PP, como Valles Patagónicos, Oasis Cuyanos y Pampeana, se presentan los menores porcentajes de aporte (22%, 34% y 36%, respectivamente). Casi todo el empleo generado en las explotaciones de PP es trabajo permanente (96,5% de los jornales equivalentes totales). El aporte del empleo transitorio, en promedio del 3,5%, se eleva notablemente en la región de Valles Patagónicos, Agricultura Subtropical del NOA, Chaco Húmedo y Oasis Cuyanos, coincidiendo con el predominio de cultivos industriales o intensivos en dichas regiones, típicamente demandantes de mano de obra transitoria. CUADRO 35. Jornales equivalentes en EAP de PP y EAP totales Regiones Total País 1. Puna 2. Valles del NOA 3. Agric. Subt. del NOA 4. Chaco Seco 5. Monte Árido 6. Chaco Húmedo 7. Mesopotamia 8. Patagonia 9. Pampeana 10. Oasis cuyanos 11. Valles Patagónicos Trabajo en jornales EAP de PP Permanentes(*) Transitorios 132158560 4851576 4045600 19903 14051360 310407 8325280 696409 4276640 237882 16587680 244955 13588320 1119903 29312000 659180 4467520 99873 27549600 648208 8857920 646462 1096640 168394 equivalentes Total 137010136 4065503 14361767 9021689 4514522 16832635 14708223 29971180 4567393 28197808 9504382 1265034 EAP totales Total 260854335 4455471 17615130 18955381 5681291 24781705 25351886 42137915 9050790 78732116 28326924 5765726 Participac. PP en total EAP % 53 91 82 48 79 68 58 71 50 36 34 22 Trabajo permanente y transitorio en PP (en %) Permanente Transitorio 96,5 3,5 99,5 0,5 97,8 2,2 92,3 7,7 94,7 5,3 98,5 1,5 92,4 7,6 97,8 2,2 97,8 2,2 97,7 2,3 93,2 6,8 86,7 13,3 (*) Suma de productores o socios y trabajadores permanentes (familiares y no familiares sin remuneración). Fuente: IICA con datos del INDEC. En cuanto al aporte al empleo agropecuario total de los distintos Tipos de pequeños productores, los resultados muestran (Cuadro 36) que el mayor aporte al empleo total lo realiza el Tipo 3 (53%), le sigue el Tipo 2 (26%) y por último el Tipo 1 (22%). Por categorías de empleo, el Tipo 3 supera en proporción el aporte al trabajo permanente en relación a los otros dos tipos, y a la inversa, en el empleo de trabajo transitorio son éstos los que superan al Tipo 3. CUADRO 36. Jornales equivalentes en EAP de PP, por tipos y regiones Regiones Total País 1. Puna 2.Valles NOA 3. Agric. Subt. del NOA 4.Chaco Seco 5. Monte Árido 6. Chaco Húmedo 7. Mesopotamia 8. Patagonia 9. Pampeana 10. Oasis Cuyanos 11. Valles Patagónicos Participación de los tipos de PP, en % de los jornales equivalentes En el trabajo permanente En trabajo transitorio p/contr.directa En el trabajo total Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 21 25 54 37 38 25 22 26 53 9 21 71 15 23 61 9 21 71 11 16 73 45 25 30 12 16 72 5 29 66 20 53 28 6 31 63 20 29 51 17 21 62 20 29 51 15 20 66 21 16 64 15 20 66 21 27 52 32 47 21 22 28 50 12 22 66 24 46 31 12 22 65 37 26 38 73 9 18 37 25 37 43 37 21 57 35 8 43 37 21 22 25 53 51 31 18 24 25 51 39 23 38 67 27 7 43 24 34 Fuente: IICA con datos del INDEC. Por regiones, la mayoría sigue la distribución de aporte entre Tipos que se presenta a nivel nacional. La excepción está constituida por las región Patagonia, donde el aporte del Tipo 1 iguala al Tipo 3, y por Pampeana y Valles Patagónicos, donde el aporte del Tipo 1 supera ampliamente al del Tipo 3. Estos resultados se relacionan con la importancia que los PP de Tipo 1 tienen en esas regiones. 84 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 4. Aporte de los PP a las distintas categorías de empleo permanente De acuerdo a los resultados de este estudio (Cuadro 37), los PP estarían aportando a nivel nacional el 71% del empleo directo del productor o socio, el 87% del empleo permanente familiar (92% del empleo familiar sin remuneración y 71% del empleo familiar con remuneración) y el 36% del empleo permanente no familiar sin remuneración. El detalle del número de trabajadores por categorías de ocupación de trabajo permanente, por regiones, provincias y tipos, figura en la Carpeta 4.c. del Anexo de Resultados. CUADRO 37. Participación de PP en el total de jornales equivalentes de trabajo permanente por categorías, por región Región Total País 1. Puna 2.Valles del NOA 3. Agric. Sub. del NOA 4.Chaco Seco 5. Monte Árido 6. Chaco Húmedo 7. Mesopotamia 8. Patagonia 9. Pampeana 10. Oasis cuyanos 11. Valles Patagónicos Productor Familiares No familiares o socio Con remun. Sin remun. Total sin remun. (porcentaje de PP en el total de EAP, de cada categoría) 71 71 92 87 36 94 85 95 94 84 92 91 97 96 7 78 78 90 87 73 85 91 89 89 68 77 70 94 90 59 71 77 90 87 42 85 86 96 94 71 65 70 89 84 59 59 53 74 63 17 64 67 84 79 14 53 56 81 70 37 Fuente: IICA con datos del INDEC. Por supuesto que también a nivel de todas las regiones (Cuadro 37), el empleo familiar en sus dos modalidades, sin remuneración y con remuneración (predominando la primera categoría), es mucho más importante en el universo de PP que el empleo no familiar -aún cuando sea sin remuneración. Esta última categoría en este sector suele incluir relaciones, arreglos y acuerdos laborales diversos que no se visualizan como formas de remuneración de la mano de obra, pero que esconden en última instancia modalidades muy precarias de 'asalariamiento'. Se presenta, sobre todo, en las regiones con mayor peso de PP (Valles del NOA, Agricultura Subtropical del NOA, Mesopotamia). En las mismas regiones (agregándose Chaco Húmedo) se destacan también los porcentajes de trabajo familiar con remuneración, forma que podría estar reflejando la existencia de familias 'extendidas' que incluyen a las de los hijos adultos que forman su propia familia y viven de la misma explotación que la familia titular, por falta de oportunidades para lograr la independencia laboral y económica de las nuevas generaciones. A nivel de las provincias (Cuadro 38), el panorama se da en forma semejante a la región a la que pertenecen, con excepción de las provincias de Neuquén y Chubut que poseen un peso de trabajo no familiar sin remuneración bastante más elevado que el porcentaje regional (84% y 70%, respectivamente), lo que podría estar reflejando tipos precarios de relaciones laborales, poco formalizadas (como las que se establecen con los 'puesteros' y entre los 'crianceros' de ovinos y caprinos de la precordillera y la meseta árida de la Patagonia)34. 34 Bendini M. y Alemany, C. "Crianceros y chacareros en la Patagonia" Cuaderno GESA 5. Ed. La Colmena. 2004. 85 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 CUADRO 38. Participación de PP en el total de jornales equivalentes de trabajo permanente por categorías, por provincias Productor Región Familiares o socio Con remun. No familiares Sin remun. Total sin remun. (porcentaje de PP en el total de EAP, de cada categoría) Total País 71 71 92 87 36 Buenos Aires 58 52 70 60 41 Catamarca 91 87 97 96 75 Chaco 79 85 93 91 74 Chubut 61 64 85 75 70 Córdoba 56 54 77 64 19 Corrientes 75 80 93 90 66 Entre Ríos 76 74 88 84 63 Formosa 78 82 86 85 60 Jujuy 86 85 96 94 81 La Pampa 46 40 59 47 65 La Rioja 88 82 92 91 82 Mendoza 64 70 85 81 14 Misiones 93 93 97 97 84 84 Neuquén 81 82 94 91 Río Negro 57 59 81 73 33 Salta 83 87 93 92 75 San Juan 74 61 84 78 25 San Luis 65 65 89 77 49 Santa Cruz 10 12 43 28 12 Santa Fe 63 56 75 64 5 Sant. del Estero 90 88 96 96 55 Tierra del Fuego 33 0 54 45 0 Tucumán 84 81 90 88 78 Fuente: IICA con datos del INDEC. Los Tipos de pequeños productores en relación con las categorías ocupacionales de trabajo permanente (Cuadro 39), presentan los siguientes resultados: a nivel nacional, la mitad de los productores o socios que trabajan en la EAP en forma directa están en el Tipo 3. En las regiones con mayor peso de PP esta proporción se acentúa, como es el caso de las regiones del Norte; en cambio, la región Pampeana, Patagonia y Valles Patagónicos presentan los mayores porcentajes del Tipo 1, con un peso similar o aún mayor que el Tipo 3. CUADRO 39. Jornales equivalentes en EAP de PP según categorías de empleo permanente, por tipos. En porcentaje de los PP, por región. Productores Regiones Tipo 1 Total País Familiares o socios Con remuneración No familiares Sin remuneración Total sin remuneración Tipo 2 Tipo 3 Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 23 27 50 31 28 41 15 22 63 18 23 59 26 26 48 9 22 70 12 20 68 9 20 71 9 20 71 5 22 73 11 16 73 26 23 51 9 15 77 10 16 74 15 17 68 4 27 69 10 38 52 5 30 65 6 31 63 12 32 57 4. Chaco Seco 18 27 55 16 36 49 24 31 45 22 32 46 25 21 54 5. Monte Árido 15 19 66 24 23 53 12 20 68 14 20 66 19 22 58 6. Chaco Húmedo 25 28 47 24 26 49 14 23 63 16 24 60 30 28 42 7. Mesopotamia 13 24 64 20 21 59 10 19 71 11 20 69 20 22 58 8. Patagonia 35 25 41 46 26 28 38 27 35 39 27 34 42 35 23 9. Pampeana 1. Puna 2. Valles NOA 3. Agric. Subt. Del NOA 40 37 23 59 33 8 48 38 14 53 36 11 47 33 20 10. Oasis cuyanos 20 25 55 31 29 40 23 25 52 25 26 49 33 30 38 11. Valles Patagónicos 38 23 40 45 19 35 38 29 33 41 26 34 50 12 38 Fuente: IICA con datos del INDEC. 86 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Respecto del trabajo familiar, el Tipo 3 concentra más de la mitad (59%) del total de jornales equivalentes, sobre todo a partir del empleo familiar sin remuneración (63% del total de la subcategoría). La distribución regional del empleo familiar por Tipos presenta las mismas características que la categoría de productores o socios directos. En relación con el trabajo no familiar sin remuneración, el Tipo 3 es también el predominante, aunque en un porcentaje algo menor que en el caso del trabajo familiar (48% a nivel nacional). Por último, se realizó -dentro del empleo permanente- un procesamiento especial de los datos por sexo, únicamente para la categoría de productor o socio35. El empleo total (en jornales equivalentes) de los productores o socios fue aportado en un 88% por varones y en un 12% por mujeres (Cuadro 40). A nivel de las regiones, la participación femenina oscila entre 9% y 16%, con la excepción de la Puna, en que sube al 36%. Las mayores participaciones de mujeres se registran en Valles del NOA, Chaco Seco y Patagonia. Los resultados por provincia (Cuadro 41) están en la línea de estos resultados según la región a la que pertenecen mayoritariamente. CUADRO 40. Número de productores o socios y jornales equivalentes empleados en EAP de PP, por Sexo, Tipos y Regiones Total Varones Regiones N° productores Total País 1. Puna 243210 Jornales equivalentes Nº Mujeres % de cada tipo Jornales % sobre en el total de PP equivalentes el Total 1 2 3 77827200 214196 68542720 88 Nº % de cada tipo Jornales % sobre en el total de PP equivalentes el Total 1 24 28 48 29011 2 3 9283520 12 18 21 62 4792 1533440 3049 975680 64 9 20 71 1743 557760 36 9 24 67 2. Valles NOA 21076 6744320 17742 5677440 84 13 17 70 3334 1066880 16 4 10 85 3. Agric. Subt. del NOA 13 84 14281 4569920 12496 3998720 88 4 29 67 1785 571200 12 2 4. Chaco Seco 7018 2245760 5910 1891200 84 18 27 55 1107 354240 16 20 29 51 5. Monte Árido 27472 8791040 23573 7543360 86 16 19 65 3899 1247680 14 11 18 71 6. Chaco Húmedo 25433 8138560 22918 7333760 90 25 29 46 2515 804800 10 21 24 55 7. Mesopotamia 39846 12750720 45094 14430080 8. Patagonia 8289 2652480 9. Pampeana 68667 21973440 18715 2373 10. Oasis cuyanos 11. Valles Patagónicos 88 13 24 63 5247 1679040 12 11 19 70 2219520 84 35 25 40 1352 432640 16 34 25 41 62660 20051200 91 40 37 22 6007 1922240 9 37 29 35 5988800 16951 5424320 91 21 25 54 1764 564480 9 14 19 67 759360 2115 676800 89 39 23 39 258 82560 11 31 21 48 6936 Fuente: IICA con datos del INDEC. Analizando por Tipos (Cuadro 41), es interesante observar que es mayor la presencia de mujeres productoras en el Tipo 3, acrecentándose su aporte en regiones con mayor peso de PP como la Puna, Valles del NOA, Agricultura Subtropical del NOA y Mesopotamia. 35 No se hizo el procesamiento en otras categorías de ocupación porque se estimó que los resultados del CNA 02 para todas las EAP, por sexo, en la categoría de "familiares del productor", que indicaban un 67% de varones y un 33% de mujeres, estarían mostrando un elevado grado de subregistro del trabajo agropecuario de la mujer, que haría poco confiables las conclusiones. Ya se ha mencionado -al presentar los resultados globales de la comparación de ambos Censos (1988 y 2002) al comienzo de este apartado-, que diversos estudios han alertado sobre el subregistro de la participación de las mujeres, especialmente en la mano de obra familiar permanente, a pesar de que las investigaciones específicas demuestran la presencia activa de la mujer en la producción dentro las explotaciones del sector de pequeños productores agropecuarios. 87 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 CUADRO 41. Número de productores o socios y jornales equivalentes por sexo, empleados en las EAP de PP. Por provincias y para el total del país. Provincias Nº Total País Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut Córdoba Corrientes Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sant. del Estero Tierra del Fuego Tucumán Productores o socios por sexo Varones Total 243210 31531 7972 14242 2512 17137 11537 17547 7948 8266 4043 7184 16555 25884 3749 4294 8601 4052 3014 83 20286 18124 24 8625 Jornales equivalentes 77827200 10089920 2551040 4557440 803840 5483840 3691840 5615040 2543360 2645120 1293760 2298880 5297600 8282880 1199680 1374080 2752320 1296640 964480 26560 6491520 5799680 7680 2760000 Nº 214196 28178 6823 12915 2094 15804 9819 15679 6894 5391 3655 6210 14905 23261 3070 3798 6943 3803 2597 68 18977 15446 21 7845 Jornales equivalentes 68542720 9016960 2183360 4132800 670080 5057280 3142080 5017280 2206080 1725120 1169600 1987200 4769600 7443520 982400 1215360 2221760 1216960 831040 21760 6072640 4942720 6720 2510400 % Nº 88 89 86 91 83 92 85 89 87 65 90 86 90 90 82 88 81 94 86 82 94 85 88 91 29011 3353 1149 1327 417 1333 1718 1867 1054 2875 388 974 1650 2623 679 496 1658 249 417 15 1309 2677 3 780 Mujeres Jornales equivalentes 9283520 1072960 367680 424640 133440 426560 549760 597440 337280 920000 124160 311680 528000 839360 217280 158720 530560 79680 133440 4800 418880 856640 960 249600 % 12 11 14 9 17 8 15 11 13 35 10 14 10 10 18 12 19 6 14 18 6 15 13 9 Fuente: IICA con datos del INDEC. 5. Aporte de los PP al empleo transitorio por contratación indirecta El objetivo de esta sección es llegar a una aproximación al uso de la mano de obra transitoria que realizan las explotaciones de PP a través de la contratación indirecta de mano de obra (contratista o intermediario), y la incorporada a través de la contratación de servicio de maquinaria. Los indicadores que figuran en el Censo son los siguientes: cantidad de superficie (ha) y de cabezas de ganado en el caso de la contratación indirecta de mano de obra, y cantidad de superficie (ha) en relación al servicio de maquinaria. Como se explicitó en el Cap. III (Metodología), no fue posible convertir dichos datos (que aparecen para el total y por labor) en jornales a partir de coeficientes técnicos de demanda de mano de obra por labor -como fue la intención inicial-, por falta de disponibilidad de éstos. Se presentan aquí los resultados del procesamiento de tales variables, clasificadas por región y por tipos, ya que la información es igualmente útil. El detalle de los datos por regiones, provincias y tipos, figuran en la Carpeta 4.d. del Anexo de Resultados. Contratación indirecta de mano de obra transitoria (labores agrícolas o ganaderas) Según los procesamientos realizados (ver Cuadro 44), en el promedio nacional, los PP participan con un 16% de la superficie total trabajada con contratación indirecta de mano de obra transitoria y con un 13% del total de las cabezas de ganado manejadas bajo dicha modalidad de trabajo. 88 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 CUADRO 42. Contratación indirecta de mano de obra transitoria en PP Regiones Superficie (ha) Total País 1. Puna 2. Valles NOA 3. Agric. Subt. del NOA 4. Chaco Seco 5. Monte Árido 6. Chaco Húmedo 7. Mesopotamia 8. Patagonia 9. Pampeana 10. Oasis cuyanos 11. Valles Patagónicos 199661 3 5186 15621 12252 12448 17289 69692 293 46869 18934 1074 Contratación indirecta de mano de obra Cabezas Superficie (%) Cabezas (%) de ganado (en % del total de PP) (en % del total de PP) Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 1834675 26 35 39 74 19 8 668 0 100 0 87 0 13 470 64 10 26 43 6 51 103 6 54 40 0 0 100 1684 2 2 96 71 12 18 6256 28 5 67 82 14 4 513008 34 32 33 66 23 12 33198 10 48 41 71 17 12 422892 61 15 23 75 19 6 854058 39 33 28 78 17 6 2181 60 27 13 2 0 98 157 74 5 21 100 0 0 Fuente: IICA con datos del INDEC. Respecto de los datos por provincia (Cuadro 44), en relación con la producción agrícola, las provincias en las que los PP participan en mayor proporción en la contratación indirecta de mano de obra son Formosa, Chaco, Misiones, Entre Ríos y Santa Fe, resultados que reflejan probablemente la presencia de determinados cultivos industriales (algodón, tabaco, citrus, etc.). Pero en números absolutos la importancia es diferente: en Misiones se cultivan 60.000 ha bajo esta modalidad, en Chaco y Santa Fe unas 20.000 ha, en Entre Ríos unas 16.000 ha y en Formosa sólo 1.700 ha. También se destacan las provincias de Mendoza y Tucumán (con alrededor de 14.000 ha, seguramente en relación con la vid en la primera, y con la caña de azúcar, tabaco y citrus en la segunda). En la producción ganadera se destacan por el uso de esta modalidad, en porcentaje del total de EAP, los PP asentados en zonas áridas (provincias de Catamarca, Jujuy, Salta y San Luis), pero en números absolutos aparecen primero otras (Chaco, Entre Ríos, Chubut y Río Negro). CUADRO 43. Contratación de servicio de maquinaria en EAP de PP Regiones Total País 1. Puna 2. Valles NOA 3. Agric. Subt. del NOA 4. Chaco Seco 5. Monte Árido 6. Chaco Húmedo 7. Mesopotamia 8. Patagonia 9. Pampeana 10. Oasis cuyanos 11. Valles Patagónicos Superficie Contratada 6856108 574 29946 101618 16201 244714 536511 88492 14077 5797706 22148 4122 Contratación de servicio de maquinaria(ha) Por Tipo Por Tipo de proveedor (%) de PP (%) en Tipo 1 de PP en Tipo 2 de PP en Tipo 3 de PP Tipo Tipo Tipo Otro Empr, Org. Otro Empr, Org. Otro Empr, Org. 1 2 3 produc coop Públic. produc coop Públic. produc coop Públic. 37 34 29 58 41 0,5 67 32 0,2 67 32 0,5 11 31 58 2 10 88,7 0 40 59,8 64 3 32,8 45 21 34 43 25 31,8 38 19 43,4 66 12 22,5 11 37 53 35 65 0,0 63 37 0,1 68 32 0,5 11 10 79 100 0 0,1 92 8 0,2 89 10 1,0 30 11 59 74 26 0,3 77 21 1,7 73 25 1,6 39 37 24 61 39 0,1 70 30 0,2 66 32 2,0 32 27 41 79 16 5,3 78 21 0,4 83 14 3,1 65 9 26 21 13 66,0 36 47 16,7 42 44 14,2 38 35 27 57 43 0,0 67 33 0,0 66 34 0,1 37 36 28 93 7 0,0 96 4 0,1 96 3 0,3 46 33 21 88 12 0,4 91 9 0,1 74 25 0,1 Fuente: IICA con datos del INDEC. La distribución de la contratación indirecta de mano de obra por superficie (ha) y de la contratación de servicio de maquinaria, no muestra grandes diferencias de proporción entre Tipos de pequeños productores a nivel nacional. En la contratación indirecta de mano de obra (Cuadro 42) el mayor porcentaje aparece en el Tipo 3 (39%) y en la contratación de servicio de maquinaria (Cuadro 43) en el Tipo 1 (37%). Sin embargo, en ambas variables, las diferencias entre Tipos se acentúan a nivel regional, predominando el Tipo 3 en las regiones áridas, y los Tipos 1 y 2 en las regiones agrícolas. En relación a la cantidad de cabezas de ganado trabajadas a través de la contratación indirecta de mano de obra (Cuadro 42), a nivel nacional predomina netamente el Tipo 1 (74%), situación que esta vez se repite en la mayoría de las regiones. 89 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Contratación de servicio de maquinaria Los PP contrataron maquinaria para labores en un total de 6.856.108 ha (Cuadro 43). Estas labores incluyen (Sección X.5 del formulario censal) plantación, cosecha, desmonte, trabajos con forrajeras y otras. Esta superficie representa un 19% de la superficie del total de EAP trabajada con servicio de maquinaria, y el porcentaje es notablemente igual a la participación de los PP en las superficies cultivadas (Cuadro 21). El hecho de que la superficie contratada (6,8 millones de ha) sea superior a la superficie con cultivos (5,3 millones ha) indica que se contratan varias labores, posiblemente varias para el mismo cultivo. Resulta interesante comparar este dato con el mismo a nivel del total de EAP: en este caso se cultivan 38 millones de ha y se contrata maquinaria para 36 millones de ha. Resulta evidente la relación entre contratación de maquinaria y el fuerte predominio de los cultivos extensivos, lo que puede apreciarse también al ver la superficie contratada por regiones (Cuadro 43). En efecto, en la región Pampeana, Chaco Húmedo y Monte Árido se concentra el 96% de la superficie contratada por los PP. Los datos por provincia (Cuadro 44) reflejan esta situación, de acuerdo a la pertenencia a regiones. Por cantidad de hectáreas se destacan Santa Fe, Buenos Aires, Córdoba y Chaco. En cuanto a su proporción sobre el total de EAP que contratan maquinaria, llaman la atención Mendoza y San Juan (38% y 34%, respectivamente), y Neuquén, Chubut y Río Negro (60%, 39% y 33%, respectivamente). El servicio de maquinaria, en el caso de los PP, es provisto en un 64% por otro productor, en el 36% por una empresa, cooperativa u otro servicio privado, y apenas en el 0,4% por un organismo público (Cuadro 44). En el caso del total de EAP, hay una mayor importancia de la contratación a empresas (58%) siguiendo "otro productor" (42%), y sólo un 0,1% de organismos públicos (datos ampliados en Anexo 4.d). CUADRO 44. Mano de obra transitoria por contratación indirecta, y servicio de maquinaria, en EAP de PP, por provincia Contratación indirecta de mano de obra transitoria Provincias Total País Buenos Aires Catamarca Chaco Chubut Córdoba Corrientes Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sant. del Estero Tierra del Fuego Tucumán Superficie (ha) ha en PP 199661 8407 1371 21232 76 15919 3670 16224 1496 471 3474 2117 13975 60144 126 1166 1033 4961 466 0 23463 5725 0 14146 Fuente: IICA con datos del INDEC. 90 Cabezas de ganado % PP/EAP cabezas PP 16 1834675 11 602498 15 427 27 486446 2 220431 14 564 7 28142 36 252022 84 14786 3 584 8 7185 24 16 10 2746 34 1136 6 14197 13 186025 1 106 10 34 3 140 0 2396 26 14338 6 375 0 0 16 81 % PP/EAP 13 15 70 29 7 1 5 26 36 100 7 4 28 22 51 22 68 2 93 0 14 8 0 100 Contratación de servicio de maquinaria Tipo de proveedor Superficie total trabajada (ha) Otro Empr. Org. produc. Coop. Público ha en PP % PP/EAP % de ha en PP 6856108 19 64 36 0,4 1565940 14 60 40 0,0 13291 17 67 20 13,1 256375 27 66 33 1,0 2017 39 68 15 16,6 1534796 17 59 41 0,0 7390 6 54 22 24,4 500757 20 76 24 0,2 3650 25 90 0 9,5 6535 20 84 11 5,8 272637 19 37 62 0,3 2513 30 35 31 33,6 20696 38 96 4 0,0 21732 28 84 16 0,1 5826 59 37 51 11,9 10247 33 38 6 55,6 16240 2 57 40 3,1 2789 34 89 10 1,2 28494 5 88 12 0,0 109 9 47 15 38,5 2427203 32 69 31 0,0 74701 8 63 24 13,0 0 0 0 0 0,0 82171 12 62 38 0,2 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 En todas las provincias predomina la provisión de servicio de maquinaria a través de "otro productor", con excepción de La Pampa y Neuquén donde la empresa privada o cooperativa tiene mayor presencia, y Río Negro donde lo tiene el 'organismo público' (56%). Este último también tiene peso en las provincias de La Rioja (34%) y Corrientes (24%); en cambio, prácticamente no aparece en las provincias pampeanas y cuyanas. En cuanto a la distribución por Tipo de Proveedor de servicio de maquinaria, no se encuentran diferencias acentuadas entre Tipos de pequeños productores a nivel nacional y tampoco a nivel de las regiones (Cuadro 43). Predomina en los tres Tipos la provisión por "otro productor", siguiéndole "empresa de servicios, cooperativa, etc.", resultando bajísimo el porcentaje que recibe el "servicio público" (menos del 1%). Sólo llama la atención el bajo porcentaje de casos que reciben servicio de maquinaria del Estado en la región de Chaco Húmedo en todos los Tipos, dado que ha sido una política bastante generalizada del Ministerio de la Producción de las provincias de Chaco y Formosa, otorgar en forma subsidiada el servicio de maquinaria a los pequeños productores algodoneros. La causa podría estar en que los encuestados de este sector no hayan declarado ese tipo de servicio por no recibirlo bajo la forma de un contrato (por lo general, se les ofrece combustible o fondos para financiar su compra). Se destaca, aunque en sentido contrario, el alto porcentaje de PP (66%) que declaran recibir servicio de maquinaria de un organismo público en el Tipo 1 en la región Patagonia (probablemente incidiendo el resultado de la provincia de Río Negro antes comentado). 6. Empleo del productor o socio fuera de la EAP En este apartado se presentan los resultados sobre la cantidad de pequeños productores (categoría de productor o socio) que trabajan fuera de la explotación. Se trata de una aproximación parcial al trabajo extrapredial que realiza la familia del pequeño productor, en la medida en que el Censo no aporta datos sobre otros miembros familiares que trabajan afuera y generan ingresos para el sostenimiento del hogar, los que pueden incluso ser destinados en parte para apuntalar también la sostenibilidad de la explotación. Tampoco se puede calcular, a partir de los datos del Censo, la magnitud en jornales destinados a este tipo de trabajo por el productor o socio. En cambio sí es posible una aproximación al tipo de trabajo que realiza afuera por categoría ocupacional (asalariado, cuenta propia y patrón o socio) y si lo realiza dentro o fuera del sector agropecuario. La cantidad de PP productores o socios que trabajan fuera de la EAP representa el 23% del total de PP a nivel nacional (Cuadro 45). De ese subconjunto trabaja dentro del sector agropecuario el 42%, y fuera del sector agropecuario el 58%. CUADRO 45. Productores PP que trabajan fuera de la explotación Región Total País 1. Puna 2. Valles NOA 3. Agric. Subt. del NOA 4. Chaco Seco 5. Monte Árido 6. Chaco Húmedo 7. Mesopotamia 8. Patagonia 9. Pampeana 10. Oasis cuyanos 11. Valles Patagónicos Productores o socios PP Destino del trabajo Categoría ocupacional En % de los asalariados, que trabajan afuera fuera de la explotación % s/total que trabajan afuera según destino N° Como % del Dentro del Fuera del Cuenta propia Asalariados Dentro Fuera total de PP sector agrop. sector agrop. y otros del sector del sector 56370 23 42 58 45 55 38 62 1181 25 16 84 15 85 12 88 5781 27 29 71 23 77 24 76 3380 24 42 58 31 69 42 58 429 6 42 58 43 57 32 68 7512 27 38 62 29 71 34 66 4571 18 44 56 47 53 40 60 8427 19 43 57 48 52 42 58 1992 24 39 61 25 75 35 65 15365 22 50 50 65 35 48 52 7058 38 45 55 46 54 45 55 674 28 30 70 46 54 31 69 Fuente: IICA con datos del INDEC. 91 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 A su vez, de todos los que trabajan fuera de la explotación, el 55% lo hace como asalariado (todo o parte del año), mientras que el 45% restante lo hace en las categorías de cuenta propia y patrón o socio. Finalmente, de los que trabajan como asalariados, el 38% lo hace dentro del sector agropecuario y el 62% en actividades no agropecuarias. Por regiones, las que presentan un mayor porcentaje de PP productores o socios que trabajan fuera de la EAP son los Oasis Cuyanos (38%) y los Valles Patagónicos (28%), coincidiendo con estudios de caso sobre la incidencia en éstas de la multifunción en el sector. En números absolutos pesan más las regiones Pampeana (15.365) y Mesopotamia (8427). En cuanto al destino, en la mayoría de las regiones predomina el trabajo fuera del sector agropecuario y la categoría de trabajo asalariado (en Valles del NOA, Puna y Valles Patagónicos está en el 70% y más). La excepción está constituida por las regiones Pampeana y Cuyo donde los valores de ambas variables se reparten en proporciones parecidas. Por otra parte, la proporción de PP productores o socios que trabajan fuera de la EAP son el 67% de todos los productores (es decir, del total de las EAP) que lo hacen. Y, además, ese porcentaje es el mismo para los que trabajan dentro y fuera del sector agropecuario (Cuadro 46). A su vez, dentro del total de productores que trabajan afuera como asalariados, el 81% son PP, representando el 84% de los asalariados que trabajan dentro y el 79% de los que trabajan fuera del sector agropecuario. Por regiones, los más bajos porcentajes se presentan en las regiones Pampeana, Patagonia, Oasis Cuyanos y Valles Patagónicos, y respecto de los destinos se manifiestan las mismas elevadas incidencias que a nivel nacional. CUADRO 46. Productores PP que trabajan fuera de la explotación, con relación a los productores del total de EAP que trabajan fuera de la explotación Región Total País 1. Puna 2. Valles NOA 3. Agric. Subt. del NOA 4. Chaco Seco 5. Monte Árido 6. Chaco Húmedo 7. Mesopotamia 8. Patagonia 9. Pampeana 10. Oasis cuyanos 11. Valles Patagónicos % sobre el total Según el destino En la categoría de asalariados de productores Dentro del Fuera del Total Dentro Fuera que trabajan fuera sector agrop. sector agrop. del sector del sector (en % de los productores o socios del total de EAP que trabajan fuera de la explotación) 67 67 67 81 84 79 93 95 93 93 93 93 91 93 90 93 95 93 78 81 76 88 92 86 67 77 61 73 83 69 78 81 76 88 92 86 63 68 60 76 83 72 75 79 73 84 88 81 56 62 52 71 76 68 56 57 55 69 73 66 63 65 62 76 83 72 53 48 55 65 65 65 Fuente: IICA con datos del INDEC. En conclusión, puede afirmarse que la mayoría de los productores o socios que trabajan fuera de las EAP son pequeños productores, que hay mayor proporción que trabaja fuera del sector agropecuario y como asalariados. Este resultado concuerda con la tendencia a la pluriactividad dentro del sector y al aumento del trabajo rural no agropecuario que muestran los recientes estudios de caso sobre la temática ya citados. Por Tipos de pequeños productores (Cuadro 47) a nivel nacional, el 57% de los casos de productores o socios que trabajan fuera de la EAP de PP se concentra en el Tipo 3, el 24% en el Tipo 2 y el 19% en el Tipo 1. En la mayoría de las regiones, la proporción del trabajo fuera de la explotación en el Tipo 3 se eleva mucho más que el promedio nacional (entre 60% y 70%), con excepción de las regiones Pampeana, Patagonia y Valles Patagónicos, donde se presentan porcentajes más parejos entre tipos, adquiriendo importancia el Tipo 1. La mayor incidencia de trabajo fuera del sector agropecuario y de trabajo asalariado, se presenta en el Tipo 3, tanto a nivel nacional como regional. 92 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 CUADRO 47. Productores PP que trabajan fuera de la explotación, por tipos Regiones Total País 1. Puna 2. Valles NOA 3. Agric. Subt. del NOA 4. Chaco Seco 5. Monte Árido 6. Chaco Húmedo 7. Mesopotamia 8. Patagonia 9. Pampeana 10. Oasis cuyanos 11. Valles Patagónicos Tipo 1 19 9 9 2 12 11 23 12 34 31 15 32 Total Dentro del sector agropec. Fuera del sector agropec. Como asalariados Tipo 2 Tipo 3 Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 Tipo 1 Tipo 2 Tipo 3 (en % del total de PP que trabajan fuera de la explotación, para cada variable) 24 57 21 26 54 17 23 60 14 22 63 20 71 8 15 77 9 21 69 9 21 70 16 75 10 16 74 9 16 75 8 16 76 24 74 2 23 75 2 25 73 2 20 78 19 69 8 20 72 15 18 67 13 19 68 17 72 10 16 74 11 18 71 8 17 74 25 52 20 24 56 26 25 49 18 23 59 25 63 12 25 62 13 25 63 11 23 67 21 46 38 20 43 31 22 47 30 22 48 32 36 35 33 32 28 31 41 28 33 39 23 62 16 25 59 14 21 65 12 23 65 24 44 37 25 38 30 24 46 30 22 48 Fuente: IICA con datos del INDEC. IV.7. Comparación con las EAP Pobres según el CNA 1988 1. Explotaciones agropecuarias "pobres" en los Censos de 1988 y 2002 Independientemente de la investigación sobre los PP -de acuerdo a la definición de este estudio-, el PROINDER estaba interesado en evaluar el resultado de aplicar la definición de EAP "Pobres" utilizada en la investigación "La pobreza rural en la Argentina"36,37. El trabajo mencionado realiza una determinación de la cantidad de EAP pobres, basada en datos del Censo Agropecuario de 1988 y, por lo tanto, con variables referidas a los recursos de las explotaciones agropecuarias, a diferencia de las estimaciones de pobreza referidas a las condiciones de vida de los hogares (estudios de necesidades básicas insatisfechas - NBI) que surgen del Censo de Población. En dicho estudio, las EAP pobres son aquellas explotaciones que cumplen simultáneamente con las siguientes cuatro condiciones (expresadas en términos de las variables censales de 1988): • • • • estar dirigidas 'directamente' por el productor o socio (como gestión cotidiana de la explotación); no disponer de tractor; no contratar servicios de maquinaria; y no utilizar trabajadores remunerados no familiares permanentes. En el presente estudio, se procesaron los datos del Censo Nacional Agropecuario 2002 para las mismas variables, agrupados por provincias, ya que la determinación de EAP pobres a partir del CNA 1988 está disponible con esa desagregación. Los datos de base que sustentan los análisis y cuadros siguientes, se encuentran en la Sección III, grupo de Cuadros 5, del Anexo de Resultados38. La comparación con los resultados de 1988 (Cuadro 48) muestra que, considerando valores absolutos, el número de EAP pobres se habría reducido en un 19% para el promedio del país, pasando de 163.245 a 132.672 explotaciones. 36 Forni, F. y Neiman G. "La pobreza rural en la Argentina". Documento de Trabajo Nº 5. CEPA. Secretaría de Programación Económica. Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Agosto. 1994. 37 Dado que se trata de la aplicación de un modelo de análisis previo a fines comparativos, no se realizó una discusión conceptual sobre dicha definición en el marco de este estudio. 38 En este apartado del estudio, las regiones se conformaron por agrupamiento de provincias, para seguir la regionalización utilizada en el estudio de 1988. 93 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Observando por regiones, las mayores reducciones se producen en Cuyo (35%) y le siguen la región Pampeana y NEA (27% y 21%, respectivamente). En NOA se presenta también una disminución, pero muy por debajo del nivel nacional (6%), en tanto Patagonia es la única que registra un aumento (4%). Analizando por provincias, los valores más altos de disminución están en Tucumán y Corrientes y, por supuesto, las provincias cuyanas; en cambio, en Salta y Neuquén aumentan en más del 20%. Sin embargo, si se compara la incidencia de las EAP pobres sobre el total de EAP censadas en cada fecha, ésta parece haberse mantenido prácticamente igual (39% en 1988 y 40% en 2002) a nivel del país, coincidiendo con la percepción de lo que ha acontecido en el medio rural y agropecuario en el período, según estudios de caso y opiniones calificadas. CUADRO 48. Explotaciones agropecuarias pobres en los Censos de 1988 y 2002, por provincias EAP pobres TOTAL DEL PAÍS Buenos Aires Córdoba Santa Fe Entre Ríos La Pampa PAMPEANA Chaco Corrientes Formosa Misiones NEA Catamarca La Rioja Jujuy Salta Tucumán Sant. del Estero NOA Mendoza San Juan San Luis CUYO Río Negro Neuquén Chubut Santa Cruz Tierra del Fuego PATAGONIA 163245 14438 8958 4431 10354 1245 39426 9879 16558 7445 18062 51944 6792 5676 6580 5477 7137 13538 45200 9758 4837 3857 18452 3191 3058 1771 193 10 8223 Variación 2002/1988 CNA 2002 CNA 1988 EAP totales 421221 75531 40817 37029 27197 8718 189292 21284 23218 12181 28566 85249 9538 7197 8526 9229 16571 21122 72183 35221 11001 6962 53184 9235 6641 4241 1114 82 21313 EAP pobres 132672 10596 5474 3610 7806 1256 28742 7731 8668 7066 17718 41183 6112 6162 6295 6782 2884 14063 42298 7398 2355 2163 11916 2797 3709 1769 234 24 8533 EAP totales 333533 51116 26226 28103 21577 7775 134797 16898 15244 9962 27955 70059 9138 8116 8983 10297 9890 20949 67373 30656 8509 4297 43462 7507 5568 3730 947 90 17842 % -19 -27 -39 -19 -25 1 -27 -22 -48 -5 -2 -21 -10 9 -4 24 -60 4 -6 -24 -51 -44 -35 -12 21 0 21 140 4 1988 2002 % EAP Pobres /EAP totales 39 19 22 12 38 14 21 46 71 61 63 61 71 79 77 59 43 64 63 28 44 55 35 35 46 42 17 12 39 40 21 21 13 36 16 21 46 57 71 63 59 67 76 70 66 29 67 63 24 28 50 27 37 67 47 25 27 48 Fuente: IICA con datos del INDEC. En la mayoría de las regiones se verifican pocos cambios en la proporción de "pobres"/totales; las únicas que muestran una variación significativa son Cuyo y Patagonia, pues en la primera parece haber aumentado la incidencia (de 27% a 35%) y en la segunda disminuido (de 48% a 39%). Por provincias, se presentan algunos casos llamativos, como en Corrientes, Tucumán y San Juan donde, habiendo disminuido notablemente el número absoluto de EAP pobres, ha aumentado, sin embargo la proporción de EAP pobres sobre EAP totales (de 57% a 71%, de 29% a 43%, y de 28% a 44%, respectivamente). En cambio, en Neuquén, si bien aumentó el número absoluto, es destacable la disminución de dicha proporción (de 67% a 46%), coincidiendo con la tendencia que se observa en la región. 94 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 2. Explotaciones agropecuarias "pobres" y escala de extensión Con el propósito de indagar una posible relación entre la condición de EAP pobre y su extensión, se realizó una apertura de los datos por esta variable, cuyos resultados se presentan en el Cuadro 49. Se aprecia que una importante porción de las EAP pobres está en el estrato "sin límites definidos" (22% en 1988 y 25% en 2002 a nivel del país), situación que estaría reflejando numerosos casos de tenencia precaria de la tierra. Con respecto a las de límites definidos, si bien la mayoría se encuentra en estratos de superficie de hasta 100 hectáreas, hay una importante proporción con superficies mayores. Según el CNA 2002, en el promedio nacional aparece un 21% del total de EAP pobres con más de 100 ha, las que ocupan el 94% de la superficie total bajo explotación de las EAP pobres; de este grupo, las que tienen más de 1000 ha abarcan el 71% de la superficie y el 4% de las EAP pobres totales (ver Anexo, Cuadros 5.b y 5.f). Estos resultados se acentúan en algunas regiones, como la Pampeana, donde el estrato de EAP pobres de más de 100 ha llega al 38% del total y ocupa el 90% de la superficie; dentro de ese estrato, la mayoría de EAP tiene entre 100 y 500 ha, y las que tienen más de 1000 ha absorben el 50% de la superficie total en manos de las EAP. CUADRO 49. Explotaciones agropecuarias pobres por escala de extensión, por regiones. CNA 1988 y 2002 Total EAP pobres Hasta 5 ha De 5,1 a 25 ha De 25,1 a 50 ha De 50,1 a 100 ha Más de 100 ha Sin límites definidos Año 1988 2002 1988 2002 1988 2002 1988 2002 1988 2002 1988 2002 1988 2002 TOTAL DEL PAÍS 163245 132672 20 15 24 20 11 10 9 9 14 21 22 25 PAMPEANA NEA NOA 39426 51944 45200 28742 41183 42298 (en porcentajes según escala de extensión) 11 15 26 7 9 21 26 36 14 17 37 8 17 16 3 16 18 3 18 9 3 19 11 3 25 10 9 38 17 11 3 13 46 2 8 54 CUYO 18452 11916 PATAGONIA 8223 8533 47 39 18 16 3 3 3 4 11 17 18 21 8 5 10 8 2 2 2 2 26 39 52 43 Fuente: IICA con datos del INDEC. Situación parecida se presenta en la región Patagonia; pero sin duda el caso de la región Pampeana es más llamativo, ya que la existencia de EAP pobres con una extensión de más de 1000 hectáreas es contradictoria con el valor de la tierra y su potencialidad productiva en esa zona. En el resto de las regiones los valores del estrato en cuestión (por encima de las 100 ha) no resultan tan significativos en cantidad de EAP, aunque sigue siendo elevado el porcentaje de superficie que concentra. En ellas más bien predominan los estratos inferiores (de 0 a 5 ha en NOA y Cuyo, y de 5 a 25 ha en NEA). Sí resulta significativa la cantidad de EAP pobres sin límites definidos en NOA y Patagonia (con cifras cercanas a la mitad de las EAP pobres en los dos Censos). Por último, comparando los datos de EAP pobres por escala de extensión en ambos Censos (Cuadro 49), a nivel nacional se encuentra que se mantiene el peso relativo de los estratos intermedios de superficie (entre las 25 y las 100 ha) en las EAP pobres. En cambio, habría disminuido el peso de los estratos inferiores, (de 5 a 25 ha) alrededor del 5 %, mientras que habría aumentado un 7% el peso de las EAP de más de 100 ha. Esta pauta de cambio se mantiene en general en las regiones, con las siguientes excepciones: una mayor caída de la participación del estrato inferior (hasta 5 ha) en Cuyo; una caída de casi 10 puntos en el estrato de 5 a 25 ha en la región Pampeana, y aumentos del orden de los 13 puntos en la proporción del estrato superior (más de 100 ha) en las regiones Pampeana y Patagonia. 95 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 3. Explotaciones agropecuarias "pobres" y PP de Tipo 3 según el CNA 2002 Se realizó un procesamiento para indagar similitudes y diferencias entre las EAP "pobres" y las EAP de PP del Tipo 3, el de menores recursos, recortado también del CNA 2002 de acuerdo a los criterios definidos en este estudio. El resultado (Cuadro 50) muestra que las EAP pobres superan a las del Tipo 3, en número y en proporción sobre el total de EAP. Particularmente, esa diferencia es mayor en las regiones Patagonia y Pampeana. CUADRO 50. EAP pobres y EAP de PP Tipo 3 en el CNA 2002 Provincias y regiones TOTAL DEL PAÍS PAMPEANA NEA NOA CUYO PATAGONIA EAP pobres 132672 28742 41183 42298 11916 8533 EAP de PP Tipo 3 113234 22225 35925 39184 12129 3771 Diferencia entre EAP pobres y EAP de PP Tipo 3 Número % 19438 6517 5258 3114 -213 4762 EAP pobres / Total EAP % 15 23 13 7 -2 56 40 21 59 63 27 48 EAP de PP Tipo 3 / Total EAP % 34 16 51 58 28 21 Fuente: IICA con datos del INDEC. Estos resultados, y los anteriores referidos a la cantidad de EAP pobres por encima de las 100 ha, estarían indicando que la aplicación de esta definición a los datos del Censo 2002 permite que se incluyan explotaciones que no poseerían características de pobreza (en términos de recursos), siendo los casos más probables: 1) explotaciones capitalizadas que no tienen tractor y/o no contratan el servicio porque la actividad a la que se dedican no lo requiere; 2) explotaciones cuyos tamaños -dado el valor de la tierra en la región en la que se ubican- estarían implicando de por sí la tenencia de un importante capital. En comparación con esta definición de EAP pobres, la definición de pequeños productores utilizada a lo largo del presente estudio y, en particular, del Tipo 3, parece más conveniente para una aproximación a la pobreza dentro del universo de pequeños productores ya que establece "tipos" basándose en indicadores de capitalización adecuados a las características ecológicas y productivas de cada región, e incluye límites superiores en superficie total, cultivada y rodeos ganaderos. Si se realiza la comparación por provincias (ello puede hacerse con el Cuadro 5.d del Anexo de Resultados) se aprecian, una vez más, datos llamativos en las provincias de Tucumán y Neuquén. En Tucumán se ha registrado un 63% más de EAP de PP Tipo 3 que EAP pobres, y en términos de incidencia en el total de EAP se registra un 47% y 29% respectivamente. Estos resultados muestran cierta contradicción. En efecto, mientras que, según la definición de EAP Pobres, se produce una fuerte caída entre Censos (de 7137 EAP en 1988 a 2884 EAP en 2002), cuando se aplica la definición de PP Tipo 3 se contabiliza casi el doble de EAP que con la definición de EAP pobres (4697 EAP). Aún más llamativo resulta, dado que el indicador de capitalización utilizado en Tucumán para diferenciar el tipo 3 (la no disposición de maquinaria, ya sea por posesión o por contratación del servicio) es el mismo que se usa en EAP pobres, por lo cual dicha contradicción debería estudiarse más. Cabe recordar aquí, sin embargo, que la provincia de Tucumán presenta uno de los mayores aumentos de la incidencia de EAP pobres sobre el total de EAP entre ambos Censos. El caso de Neuquén es inverso, pues presenta un 60% más de EAP pobres respecto a las EAP de PP Tipo 3; la incidencia en el total es del 67% en las EAP pobres y del 26% en EAP de PP Tipo 3. Quizás la diferencia en este caso podría explicarse por las razones acotadas más arriba -que aplicarían a toda la región patagónica- referidas a los distintos indicadores implicados en ambos recortes. 96 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 4. Población en las explotaciones agropecuarias "pobres" Por último, se presentan los datos de personas que residen en la explotación por sexo y edad dentro del universo de EAP pobres según el CNA 2002 (Cuadro 51). CUADRO 51. EAP pobres. Personas que residen en la EAP por sexo y edad. CNA 2002 Total residentes Varones Hasta 14 años 15 - 39 años 40 - 64 años 65 años y más Mujeres Hasta 14 años 15 - 39 años 40 - 64 años 65 años y más TOTAL Región Región Región Región DEL PAÍS Pampeana NEA NOA Cuyo 436910 68362 165341 143738 38636 (en % sobre el total de residentes y % por edad dentro de cada sexo) 55 56 56 56 54 29 22 33 30 25 35 31 36 35 33 26 32 24 23 29 10 15 7 9 12 45 44 44 45 45 31 24 35 33 27 33 29 34 33 33 25 31 23 24 28 11 16 7 11 12 Región Patagonia 20833 61 17 37 33 13 39 23 33 29 16 Fuente: IICA con datos del INDEC. A nivel del país, residen en las EAP pobres 436.910 personas según el CNA 2002 (unas 3,3 personas en promedio por explotación), de las cuales el 55% son varones y el 45% mujeres; siendo menores de 14 años alrededor de un 30% del total, entre 15 y 39 años un 34%, entre 40 y 65 años un 25%, y un 10 % mayores de 65 años. Las regiones NEA y NOA concentran el 70% de los residentes en EAP pobres. La distribución por sexo en las regiones se presenta muy parecida al nivel nacional. La excepción es la Patagonia, donde predomina en un 61% la proporción de hombres, manifestándose así en todas las provincias que integran la región (Cuadro 5.e del Anexo de Resultados). Por edades, las regiones NEA y NOA tienen, en las EAP pobres, una proporción de menores de 14 años más elevada que las otras regiones y que la media nacional. En cambio, se presenta la situación inversa con el estrato de de 40 a 64 años (los adultos mayores, parte de la población económicamente activa). El estrato de edad entre 15 y 39 años (adultos jóvenes que también forman parte de la población activa), se distribuye en porcentajes parecidos en todas las regiones. El de 65 años y más se destaca, sobre todo, en las regiones Pampeana y Patagónica. 97 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 98 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 V. BIBLIOGRAFÍA • Aparicio, S. y Grass, C. 2002. Las Tipologías como construcciones metodológicas. En: Revista Interdisciplinaria de Estudios Rurales. PIEA/CESA. Buenos Aires: Facultad de Ciencias Económicas. UBA. • Aparicio S. y Tapella, E. 2004. Campesinos, proyectos y políticas, de la teoría a la práctica a través de un estudio de casos. En: Revista Argentina de Economía Agraria. Mendoza. Vol. VII, N° 2. • Archetti E. y K. Stölen. 1975. Explotación familiar y acumulación de capital en el campo argentino. Buenos Aires: Ed. Siglo XXI. • Barsky, O. y Fernández, L. 2005. Tendencias actuales de las economías extrapampeanas, con especial referencia a la situación del empleo rural. 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Cantidad de EAPs en las que: a) la superficie permite dar empleo hasta dos personas (no más) en forma permanente (la superficie de corte varía para cada departamento, en función de las características, productivas dominantes); b) no poseen límites precisos. Definición Indicador o variable relevante EAPs minifundistas (Borro, María del C., Rodríguez S, Carlos 1991) actualización de "El Minifundio en la Argentina", Caracciolo Basco y otros, 1978) EAPs en las que se cumple que: a) la explotación es dirigida directamente por el productor; b) no dispone de tractor y tampoco contrata servicios de maquinaria para la realización de las tareas; c) no utiliza trabajadores remunerados no familiares en forma permanente. Las explotaciones "pobres" son aquellas "caracterizadas por un bajo o mínimo nivel de capitalización, reducidos niveles de flujos monetarios y una organización social de la unidad asentada, prácticamente en forma exclusiva, sobre el uso de mano de obra familiar". Explotaciones pobres (EAPs pobres) Forni y Neiman (1994) Hogares rurales agrarios que: a) poseen NBI; b) el jefe está ocupado en la rama agropecuaria en las categorías "cuenta propia" y "familiar sin remuneración". Hogares pobres de áreas rurales ocupados en la rama agraria. Hogares rurales agrarios pobres (Murmis, 2001) Combinación de tres criterios, con diferencias regionales. a) estimaciones sobre la base de los datos CNA 1988 (minifundios, PEAPs); b) Censo de Población: hogares NBI rurales, cuyos jefes están ocupados en la rama agropecuaria, categoría cuenta propia o familiar sin remuneración; "Campesinos y pequeños productores" incluye productores y sus familias que intervienen en forma directa en la producción -aportando trabajo físico y gestión productiva, no contratan mano de obra permanente; cuentan con limitaciones de tierra, capital y tecnología. Incluye variaciones en torno a la condición de pobreza de los hogares (por condiciones estructurales o ingresos), la contratación o no de mano de obra transitoria y de servicios de maquinarias, el monto del capital acumulado y la presencia o no de ingresos extraprediales. Campesinos y pequeños productores en regiones agroeconómicas Tsakoumagkos, Soverna, Craviotti (2000) VI.1. Criterios de definición de PP en estudios disponibles sobre datos censales EAPs en las que se cumple que a) el productor la dirige directamente; b) no utiliza trabajadores remunerados permanentes; c) no dispone de tractor, o éste tiene una antigüedad superior a los 15 años Se trata de EAPs pequeñas caracterizadas por basarse en el trabajo familiar y por una baja escala de producción agropecuaria. Pequeñas Explotaciones agropecuarias (PEAPs) (Convenio S.Vivienda FAUBA, González y Pagliettini, 1996) PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 105 �Dificultades para la identificación de los pequeños productores o minifundistas a escala nacional 106 • Al no indicar indicador de capital puede incluir EAPs intensivas en capital. • La suma de datos departamentales puede no coincidir con los provinciales porque EAPs sin límites precisos no son ubicados a nivel departamental. • Mide explotaciones y no sujetos. • Puede incluir a titulares cuya residencia sea urbana o cuya fuente principal de ingreso no es agropecuaria. • No discrimina a ocupantes de chacras rururbanas con fines de recreación y turismo, e incluso a algunos establecimientos que explotan esa actividad con fines comerciales. • Puede incluir a titulares cuya residencia sea urbana o cuya fuente principal de ingreso no sea agropecuaria. EAPs minifundistas (Borro, María del C., Rodríguez S, Carlos 1991) actualización de "El Minifundio en la Argentina", Caracciolo Basco y otros, 1978) • Excluye EAPs con tractores depreciados o que acceden a servicios de maquinaria, lo que es común en algunos casos (cañeros tucumanos). • Tiene un sesgo agrícola y no discrimina a EAPs ganaderas ni a unidades agropecuarias que desarrollan actividades de alta rentabilidad, muy intensivas en tierra y mano de obra, como las hortícolas. • Podría incluir a explotaciones intensivas ganaderas, o agrícolas que no requieran de tractor o de personal permanente. • Puede incluir a titulares cuya residencia sea urbana o cuya fuente principal de ingreso no sea agropecuaria. • Puede incluir a EAPs que corresponden a empresas Explotaciones pobres (EAPs pobres) Forni y Neiman (1994) c) fuentes diversas: estudios previos e informantes calificados, por producto y región. Campesinos y pequeños productores en regiones agroeconómicas Tsakoumagkos, Soverna, Craviotti (2000) • Se trata sólo de una frac- • Las fuentes por producto ción de los PP, la que resultan poco específicas reúne el requisito de ser para explotaciones diverpobre estructural. sificadas. • El indicador NBI posee un • No todas las regiones sesgo urbano. cuentan con estudios • Mide pobreza principalactualizados y, por lo mente a través de conditanto, resulta difícil de ciones habitacionales. actualizar y sistematizar. • Subestima la pobreza por • En las regiones en las ingreso y control de recurque opta por las estimasos de los PP. ciones censales, posee • Excluye hogares en los las mismas desventajas que el jefe tiene ocupación ya señaladas. agraria como segunda ocupación y aquellos en los que la actividad agropecuaria es desarrollada por otros miembros del hogar. • No permite analizar otros estratos de PP no pobres. Hogares rurales agrarios pobres (Murmis, 2001) • Puede incluir a explotaciones intensivas agrícolas o ganaderas, que no requieran de tractor o de personal permanente. • Puede incluir explotaciones con superficies que superen la escala de PPM. • Puede incluir a titulares cuya residencia sea urbana o cuya fuente principal de ingreso no sea agropecuaria. • Tiene un sesgo agrícola y no discrimina a EAPs ganaderas ni a unidades con actividades muy intensivas en tierra y mano de obra, como las hortícolas. • No discrimina a ocupantes de chacras rururbanas con fines de recreación y turismo, e incluso a algunos establecimientos que explotan esa actividad con fines comerciales. Pequeñas Explotaciones agropecuarias (PEAPs) (Convenio S.Vivienda FAUBA, González y Pagliettini, 1996) PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 �Hogares rurales agrarios pobres (Murmis, 2001) 163.245 explotaciones pobres 74.612 jefes de hogar Cuantificación 194.658 lograda • Censo Nac. de Población y Vivienda de 1991 • Censo Nacional Agropecuario de 1988 • Fácil observación y cálculo • Se acerca más a la defini- • No hay otra medida sistecon los datos censales. ción del sujeto social. mática sobre pobreza que • Permite identificar la ocu- • Permite identificar al estrapermita analizar a este pación del espacio por to inferior de los PP agríestrato. parte de los PP. colas. • Puede dar cuenta de • No incluye a hogares sin • Permite identificar la ocuhogares sin tierra. tierra, dentro de los pación del espacio por pobres rurales. parte de PP. • No incluye a hogares sin tierra dentro de los pobres rurales. • Permite una cuantificación sencilla con datos censales. familiares con trabajo familiar remunerado. • No discrimina a ocupantes de chacras “rururbanas” con fines de recreación y turismo, e incluso a algunos establecimientos que explotan esa actividad con fines comerciales. Explotaciones pobres (EAPs pobres) Forni y Neiman (1994) Base de datos • Censo Nacional Agropecuario de 1988 Ventajas • Requiere actualizar la superficie de corte para cada región. EAPs minifundistas (Borro, María del C., Rodríguez S, Carlos 1991) actualización de "El Minifundio en la Argentina", Caracciolo Basco y otros, 1978) 150.679 Explotaciones • Censo Nacional agropecuario 1988 • Censo de población 1991 • Estudios de caso hasta 1999 • Fondo especial del tabaco • Genera información más adecuada a diferentes realidades regionales. Campesinos y pequeños productores en regiones agroeconómicas Tsakoumagkos, Soverna, Craviotti (2000) 245.927 PEAPs • Censo Nacional Agropecuario de 1988 • Permite identificar al estrato superior de los PP agrícolas. • Permite identificar la ocupación del espacio por parte de PP. • No incluye a hogares sin tierra. Pequeñas Explotaciones agropecuarias (PEAPs) (Convenio S.Vivienda FAUBA, González y Pagliettini, 1996) PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 107 �108 • • • • Trabajo directo del productor. Vivienda permanente en el predio. Ausencia de trabajo asalariado permanente. Contratación de mano de obra transitoria sólo en los momentos pico de trabajo. • Ingresos extraprediales provenientes del trabajo transitorio o la artesanía que no superen al salario mensual del peón rural ($150) (2003). • Ingresos provenientes de la explotación que no superen los dos salarios mensuales de peón rural ($ 300) (2003) • Capital (mejoras y capital de explotación) que no supere los $ 30.0002 (2003). • Residencia predial o rural. • Trabajar en la explotación. • Sólo excepcionalmente contratar mano de obra (hasta 60 jornales/año). • No contar con trabajo familiar extrapredial que supere los 270 jornales/año. • Capital fijo que no supere los $ 15.000 (excluyendo vivienda familiar y tierra). • No disponer de tractor o vehículo de antigüedad inferior a los 15 años. • No tener existencias ganaderas superiores a las 500 cabezas ovinas o caprinas o a las 50 bovinas. • Presentar sus hogares al menos uno de los indicadores que conforman el índice de NBI. • Ingresos netos familiares que no superen el equivalente de US$ 2.500 anuales o de US$ 500 anuales de ingresos netos individuales. • Patrimonio (excluyendo tierra y vivienda) inferior al equivalente a US$ 7500. • Para el caso de los PP agropecuarios trabajar directamente su finca con uso predominante de mano de obra familiar. Productores minifundistas (definidos por tamaño de las explotaciones, según criterios utilizados por DDA/SAGPyA, en base a los datos del CNA 1988). Estimación población objetivo: 159.712 familias (40%) del total de EAPs. No se estableció población meta. Jefes de hogar cuenta propia y familiares sin remuneración fija empleados en la rama agropecuaria con NBI que residen en localidades de hasta 2000 habitantes o en áreas de población dispersa, en base a datos del CNP 19913. Estimación población objetivo: 127.565 familias. Población meta: 40.000 pequeños productores y trabajadores transitorios pobres. Familias rurales pobres (que habitan en el campo y asentamientos de menos de 2000 hab.) que tengan o no explotación u ocupación de tierras y que se dediquen a cualquier actividad lícita productiva, de servicios, de comercio o transformación4. Estimación población objetivo: 50.000 familias, y población meta: 10.570 familias (con la reformula- Todo el país, menos provincias de Santa Cruz y Tierra del Fuego. Todo el país. Focalización en departamentos cuya cantidad absoluta de jefes de hogares rurales con NBI es superior a la media provincial. Provincias de Misiones, Corrientes, Chaco y Formosa. PSA - Programa Social Agropecuario SAGPyA PROINDER - Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios SAGPyA/Banco Mundial PRODERNEA- Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste Argentino. SAGPyA/FIDA 2 Se incluyen aquellos que aportan a una definición de 'pequeño productor'. Equivalente a un tractor de 70-80 HP semiamortizado. Información PROGPSA a Julio de 2003. 3 Además se incluyen como beneficiarios a trabajadores transitorios asalariados y hogares cuyo jefe es inactivo vinculado al sector agropecuario. 4 Definición a partir de la Misión de Reorientación del Programa. Texto Principal. FIDA. Dic.2002. Antes de la misma se incluía sólo a los productores agropecuarios con explotaciones de menos de 25 has (en base a CNA 1988) y 'nuevos colonos' no registrados, estimándose una población objetivo de 50.000 familias, y una población meta de 10.570). 1 Criterios de elegibilidad de los beneficiarios1 Población objetivo y población meta Programa Cobertura geográfica VI. 2. Criterios utilizados en los programas de desarrollo rural de la SAGPyA y del INTA para definir al productor beneficiario. PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 �Todo el país. Ley de Inversiones para Bosques Cultivados (Ley Nº 25.080). SAGPyA Pequeños productores que forestan hasta 5 ha de bosque. Pequeños productores agroforestales. No existe estimación de Población objetivo. Población meta: 2000 familias. 5 Áreas de Localización: Neuquén (Depto. Minas); Salta - Yungas (Depto. San Martín ); Salta - Los Blancos (Depto. Rivadavia); Chaco-Formosa (Deptos. V. de La Plaza, 25 de Mayo y Sargento. Cabral en Chaco y Depto. Pirané Sur en Formosa); Misiones (Deptos. San Javier, L.N. Alem, Cainguás, Guaraní, 25 de Mayo, San Martín y Manuel Belgrano). CAPCA- Componente de apoyo a pequeños productores para la conservación ambiental. Proyecto Forestal de Desarrollo. SAGPyA/Banco Mundial. • Vivienda permanente en el predio a forestar. • Utilización de mano de obra familiar. • La mayoría de sus ingresos proviene de su emprendimiento forestal. • Ingresos anuales inferiores a dos salarios mínimos del peón rural. • Capital total (excluida la tierra y la vivienda) inferior a $ 30.000. • Potencial y motivaión para incrementar el ingreso familiar y a la vez contribuir a la protección del bosque nativo. • Ingresos netos inferiores a la línea de pobreza (no superiores a $ 6800 anuales) (1999, doc. FIDA). • Patrimonio (excluyendo tierra y vivienda) inferior a $ 20.000 anuales (1999, doc. FIDA). • Demás atributos definidos para el pequeño productor minifundista por la SAGPyA. • Para el caso de los PP agropecuarios trabajar una explotación de hasta 25 ha de superficie total o mayor que no supere las 25 ha de tierras aptas. • Que el grueso del ingreso familiar provenga de la explotación, con posible complemento de ingreso extrapredial de algún miembro familiar. • Estructura productiva con clara orientación comercial que puede coexistir con producción de autoconsumo aunque ésta constituya una proporción menor de su ingreso familiar. ción del Programa no se cambiaron esos valores estimados con el criterio anterior de extensión de los predios). Productores rurales pobres con potencial productivo y empresarial. Estimación población objetivo: 12.700 pequeños agricultores (1/3 indígenas). Población meta: 6000 familias de pequeños productores pobres y 1600 familias indígenas indigentes. Criterios de elegibilidad de los beneficiarios Población objetivo y población meta Provincias de Jujuy, Salta, Tucumán y Catamarca. Cobertura geográfica PRODERNOA-Programa de Desarrollo Rural de las Provincias del Noroeste Argentino. SAGPyA/FIDA Programa PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 109 �110 Todo el país. Todo el país. Todo el país. PROGRAMA MINIFUNDIO INTA PROFAM- INTA CAMBIO RURAL- INTA En función del tamaño del núcleo familiar. Todo el país. PROHUERTA INTA/Ministerio de Desarrollo Social 5 Provincias tabacaleras: Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, Misiones, Corrientes y Chaco. Cobertura geográfica PRAT - Programa de Reordenamiento de las Áreas Tabacaleras Argentinas. SAGPyA/FET Programa • Que trabajen en forma directa en su establecimiento agropecuario, con la colaboración principal de su familia. • No posee criterios predeterminados: cada Comisión de Acción Provincial define las pautas según las particularidades de cada provincia. Productores agropecuarios medianos. No se estima población objetivo. Población meta: 10.000 productores. • Productores agropecuarios cuyos ingresos anuales no superen los dos salarios del peón rural. • Familias que no tienen satisfechas al menos una de las cinco necesidades básicas que define el indicador NBI. • O que perciban ingresos mensuales inferiores al valor de la línea de pobreza. • Hasta 2 ha cultivadas de tabaco o 3 tn comercializadas. Criterios de elegibilidad de los beneficiarios Productores agropecuarios familiares, que no pueden asimilarse -por su estructura e idiosincrasia- a los productores minifundistas, y se caracterizan por una menor dotación de recursos que las PYMES agroalimentarias. (2500 familias beneficiarias en 2004). Pequeñas5 unidades domésticas de producción agropecuaria que producen para el mercado en condiciones de escasez de recursos naturales y económicos, tenencia precaria de la tierra, baja remuneración de la mano de obra familiar, falta de tecnología y asesoramiento profesional adecuado, dificultad de acceso al crédito, poco poder de negociación en los mercados y debilidad organizativa. Estimación Población objetivo: 130.000 productores; Población meta: 10.000 productores (2002). Familias urbanas y rurales bajo la "línea de pobreza". Estimación Población objetivo: 18.277.000 (2003); Población meta: 2.905.900 (2002). Pequeños productores tabacaleros. Estimación de la Población objetivo y meta: 16.752 productores (2003). Población objetivo y población meta PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 VI.3. Revisión de antecedentes sobre la agricultura familiar en los países de la región En noviembre de 2004, en el marco del Consejo Agropecuario del Sur (CAS), integrado por los países del MERCOSUR, Bolivia y Chile, dentro de su grupo de trabajo Red de Políticas Agropecuarias (REDPA) y con la cooperación de FIDA-MERCOSUR, se elaboró el documento "Contribución a las políticas de apoyo interno para la sostenibilidad de la Agricultura Familiar en el MERCOSUR, Chile y Bolivia (Cono Sur)"6, en el que se describe el concepto de agricultura familiar en cada país de la región. En éste se afirma que las definiciones dependen no sólo de las características diferenciales de los territorios, sino también de las políticas que implementan los países en relación con este sector del mundo agropecuario. Si bien todos coinciden en distinguir dentro de la agricultura familiar a los productores de subsistencia y a los orientados al mercado, a esta segunda categoría "cada Administración la estratificará por tamaño, niveles de renta, de capital, de ventas, etc., en función de los programas que en cada caso vaya priorizando" 7. En Brasil, la política dirigida a la agricultura familiar (AF) parece tener como punto central el abastecimiento de alimentos, y "a la vez se trata de un país con frontera agrícola por conquistar, para lo cual la AF parece un instrumento eficaz" 8. Por este motivo, las tipologías de pequeños productores utilizan como criterio de identificación de la AF -además de 'la condición familiar'-, la dedicación a rubros de la canasta básica alimentaria, principalmente los que forman parte de las compras públicas, antes que el tipo de capital que emplean. En este país, por ley 8213 de 1991 sobre "Planos de Beneficios da Providencia Social", se define el régimen de economía familiar como "la actividad en la que el trabajo de los miembros de la familia es indispensable a la propia subsistencia, y es ejercida en condiciones de mutua dependencia y colaboración, sin utilización de empleados". A su vez, las normas que definen la población elegible para el PRONAF (Programa de Apoyo a la Agricultura Familiar)9 precisan y amplían la definición considerando beneficiarios a aquellos "que poseen un área inferior a 4 módulos fiscales; residen en el establecimiento o en local próximo; obtienen como mínimo el 80% de la renta familiar de la explotación del establecimiento; emplean predominantemente trabajo familiar contando como máximo con dos empleados permanentes; y su renta anual es como máximo de R$ 60 mil". En Chile, los lineamientos estratégicos de política orientan sus esfuerzos principalmente a la economía de mercado, por lo que las tipologías de pequeños productores se basan en la mayor o menor disponibilidad de capital o de vínculo con los mercados, no apareciendo tan relevante ni el rubro, ni el tamaño de explotación. En este país, "dados los amplios contrastes ambientales que caracterizan la geografía chilena, y con el propósito de mejor focalizar los programas de ayuda, se determinaron categorías de productores según tamaño y disponibilidad de capital y tecnología, intentando neutralizar así las distorsiones derivadas de tomar decisiones sólo en base a la dimensión física de las explotaciones" 10. A dichas categorías se ajusta el accionar del INDAP, la principal institución del Estado que atiende a la agricultura familiar. Así, se diferencia a los beneficiarios según la presencia o ausencia de capital y tecnología (como indicadores se toman las hectáreas bajo riego, el valor del capital total, etc.), y por su eventual disponibilidad de una superficie suficiente para alcanzar una producción equivalente a la necesaria para tener un ingreso promedio igual a un salario mínimo mensual durante una temporada agrícola completa. Continuando con Chile, en un estudio de ODEPA ("Clasificación de las explotaciones agrícolas del VI Censo Nacional Agropecuario de 1997 según tipo de productor y localización geográfica". 2000)11 se establece como criterio para la definición de una tipología de productores agropecuarios la superficie (efectiva bajo uso) combinada con niveles de inversión y uso de tecnología, en áreas homogé6 Preve, Julio. "Contribución a las políticas de apoyo interno para la sostenibilidad de la Agricultura Familiar en el Mercosur, Chile y Bolivia (Cono Sur)". Consejo Agropecuario del Sur. Cooperación REDPA- FIDA MERCOSUR. Noviembre de 2004. 7 Preve, Op.Cit.. Pág. 33. 8 Preve , Op.Cit.. Pág. 31. 9 Decreto Federal 3991 de 30 de octubre de 2001. Preve. Op. Cit. (pág. 28). 10 Preve, Op.Cit., Pág. 29. 11 ODEPA - Oficina de Planificación Agropecuaria del Ministerio de Agricultura de Chile. "Clasificación de las explotaciones agrícolas del VI Censo Nacional Agropecuario (1997) según tipo de productor y localización geográfica". Documento de Trabajo Nº 5. Enero 2000. 111 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 neas desde el punto de vista geo-agroeconómico, identificándose cuatro tipos: i. productores de subsistencia, ii. pequeños productores empresariales, iii. medianos productores y iv. grandes productores. La metodología seguida para la clasificación de los establecimientos agropecuarios en estos cuatro tipos fue la siguiente: una primera clasificación en cada región, por tamaño en hectáreas utilizadas, resultando tres estratos: pequeñas, medianas y grandes (a partir de información proporcionada por informantes clave de cada región); y una segunda clasificación de las pequeñas en dos tipos: de subsistencia y empresarial, de acuerdo al nivel de capital y tecnología12. Los resultados del estudio arrojan cifras que muestran la importancia de las pequeñas explotaciones en el agro chileno y, dentro de éstas, la significación de las de tipo empresarial.13 En Uruguay, la mayoría de los productores familiares se dedican a rubros exportables y competitivos como la ganadería o la lechería, aunque algunos PP, los más pobres, están en otros rubros, como la producción vitícola o avícola, gravemente amenazados por la competencia regional. El país no posee frontera agrícola ni comunidades indígenas como otros países de la región. "Son clásicos los estudios de modelización a partir de datos censales, que definen la agricultura familiar como la desarrollada en explotaciones que ocupan menos de 25 jornadas asalariadas por año. Pero esta categorización no ha permitido concretar acciones diferenciales de política pública."14 Por otra parte, el Proyecto Uruguay Rural definió como población objetivo aquella que obtiene ingresos por debajo de la línea de pobreza según patrones internacionales (indicador que actualiza periódicamente la Oficina de Planeamiento del Ministerio de Ganadería y Agricultura (OPYPA) en base a datos de empleo e ingreso en el medio rural. La Oficina del IICA en Uruguay, en su reciente Documento de Trabajo "Enfoque y Estrategias para Enfrentar la Pobreza Rural en el Uruguay " (Fossatti, M. Junio 2005) presenta los resultados de los dos últimos estudios en la materia: "Estudio de ingresos, empleo y condiciones de vida de los hogares rurales" (OPYPA/MGAP 2000) basado en una Encuesta de Hogares Rurales (EHR) que utiliza el método de medición de la línea de pobreza (personas u hogares por debajo del ingreso mínimo para cubrir una canasta de bienes básicos), y "Mapa de pobreza de Uruguay para las áreas rurales y las localidades menores de 500 habitantes" (Vigorito y Megar, 2002) que en base a los datos de la EHR construye un modelo estadístico aplicable al Censo de Población y Vivienda de 1996. La estimación global a la que se llega a partir de estos estudios es que la quinta parte de la población rural del país (dispersa y en localidades menores a 5000 habitantes se encontraría bajo la línea de pobreza unas 100.000 personas y unos 23.000 hogares). Por último, en Paraguay, que sí posee frontera agrícola por conquistar, es muy relevante el tema de la tierra, ya que el principal rubro de la AF -el algodón- se desarrolla en minifundios con problemas no sólo de escala sino también de titulación de propiedades. Sin embargo, este producto -a diferencia de los otros países de la región- es competitivo y está destinado a la exportación. En este marco, para la definición de tipologías tiene prioridad la extensión de explotación. A su vez, el documento afirma que "...se hace muy difícil determinar todas las acciones de apoyo específico a la AF", porque es tal la importancia en el país de dicha forma de producción que es atendida por muchos programas desde diversas instituciones del Estado, el cual no ha tenido una única y permanente política de atención al sector15. 12 Indicadores utilizados. Para las de subsistencia: estar por debajo de un ingreso mínimo mensual que posibilita depender exclusivamente de la explotación. Para las empresariales: estar por encima de ese umbral pero cumplir al mismo tiempo con alguno/s otros requisitos de capitalización (tener forma jurídica de empresa; riego tecnificado de 1 ha o más; más de 1 maquinaria; más de 1 trabajador permanente; 0,2 ha de cultivo bajo cubierta; hortalizas, frutales o viña de 1 ha y más; ½ ha de viñas de cepa fina; plantación forestal de 20 ha y más; igual o mayor cantidad de 12 vacas lecheras, 20 bovinos, 60 ovinos y 100 caprinos). 13 Los principales resultados del estudio fueron: 329.705 explotaciones censadas, de las cuales 278.840 (84,6%) eran pequeñas (dentro de éstas 102.766 estaban en un nivel de subsistencia); las explotaciones empresariales eran 175.594 (de las cuales 17.005 de tamaño medio y 9399 grandes, el resto pequeños); a su vez, la superficie agrícola utilizada se dividía en: 4 millones de ha para los pequeños (23 %) y 13,6 millones de ha para los medianos y grandes (77%); los pequeños empresarios llegaban al 40% de la superficie utilizada en cultivos anuales, hortalizas y viña, y al 40% de las existencias en ganado bovino, lechero, caprino, y cerdos (en cambio la actividad silvícola seguía siendo privativa de las medianas y grandes explotaciones); algo más de la mitad de los agricultores de subsistencia se ubicaban en áreas de bajo potencial de desarrollo agrícola. 14 Preve. Op. Cit. Pág. 30. 15 Preve. Op.Cit. Pág. 30 112 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 El estudio de Brasil sobre agricultura familiar El documento "Novo retrato da agricultura familiar. O Brasil redescoberto"16 (INCRA/FAO 2000), que contiene los resultados de un estudio de base de la agricultura familiar de Brasil con datos del Censo Agropecuario de 1995/96 (el anterior fue de 1985), caracteriza a la agricultura familiar a partir de las relaciones sociales de producción. En él se define "la agricultura familiar a partir de tres características centrales: a) la gestión de la unidad productiva y las inversiones en ella son realizadas por individuos que mantienen entre sí lazos de sangre o de casamiento; b) la mayor parte del trabajo es igualmente realizado por los miembros de la familia; c) la propiedad de los medios de producción (no siempre tierra) pertenece a la familia y es en su interior que se realiza su transmisión en caso de fallecimiento o jubilación de los responsables por la unidad productiva"17. Sin embargo, para la realización del estudio, el universo de la agricultura familiar fue definido en principio solamente a partir de dos condiciones básicas simultáneas: a) la dirección de los trabajos del establecimiento es ejercida por el productor; b) el trabajo familiar es superior al trabajo contratado. Y aún cuando desde el punto de vista conceptual la agricultura familiar no es definida a partir del tamaño del establecimiento, sino que su extensión máxima estaría determinada por la superficie que la familia puede explotar en base a su propio trabajo asociado a la tecnología de que dispone, el estudio introduce una condición adicional: un 'tamaño máximo regional' como límite superior, que tuvo por fin evitar eventuales distorsiones que podrían ocurrir por la inclusión de grandes latifundios en el universo de unidades familiares. La verificación de la primera condición básica surgió de los datos del propio Censo. En cambio, para la segunda condición fue necesario aplicar una metodología de cálculo. El trabajo familiar fue calculado a partir del número de Unidades de Trabajo Familiar (UTF) por establecimiento/año que resulta de la suma del número de personas ocupadas en la familia con 14 años y más, y la mitad del número de las personas ocupadas en la familia con menos de esa edad. En el caso del trabajo contratado, el cálculo resultó más complicado porque en el Censo no se especifica la cantidad de jornadas empleadas en el trabajo temporario o por contratación indirecta, en cambio sí se detalla el gasto realizado en dicha contratación. Así, se dividió ese gasto por el valor anual de remuneración de una Unidad de Trabajo Contratado (UTC), llamada 'diária média estadual' (salario de un peón rural), obteniéndose el número de unidades de trabajo contratadas por el establecimiento. Una de las características más novedosas de este estudio (respecto a los anteriores y a los de otros países de la región), es que se intenta calcular el ingreso que aporta la agricultura familiar con los datos censales. Teniendo en cuenta la producción para autoconsumo y la destinada al mercado, se tomó como indicador el Ingreso Neto Total ('Renda Total') de los establecimientos, que resulta de la diferencia entre la suma de los tres ítems de Ingreso (Valor Bruto de la Producción18, Ingreso Agropecuario Indirecto19 y Valor de Producción de la Industria Rural20) y el Valor Total de Gastos21. Para caracterizar los tipos de agricultores familiares, se optó por utilizar el Ingreso Neto Total (Renda Total) así calculado, empleando el mismo criterio operativo utilizado para calcular la Unidad de Trabajo Contratado (UTC), que sirve para comparar el ingreso del productor en las actividades del establecimiento con el costo de oportunidad de la mano de obra familiar, que puede ser definido como el valor de la remuneración paga a un trabajador transitorio en la agricultura (valor que se ajustó por región). Operacionalmente, se definió el Valor del Costo de Oportunidad (VCO) como el valor de la 'diária media estadual' (salario de un peón rural), al que se agrega un 20% (porque en general los salarios son muy bajos en Brasil), multiplicado por el número de días útiles del año (260), a fin de compararlo 16 Guanziroli, Carlos Enrique, y Cardim, Silvia Elizabeth. "Novo retrato da agricultura familiar. O Brasil redescoberto". Proyeto de Cooperaçâo Técnica INCRA/FAO. 2000. 17 Guanziroli y Cardim. Op.Cit. Pág. 4. 18 Suma de i) el valor de la producción vendida de maíz; ii) el valor de la producción vendida de los principales productos utilizados en la industria rural; iii) el valor de la producción cosechada/consumida de los demás productos animales y vegetales. 19 Suma de los ingresos provenientes de: la venta de estiércol, servicios prestados a terceros, venta de máquinas, vehículos e implementos, y otros ingresos similares. 20 Obtenido a partir de la información directa que proporciona el Censo. 21 El estudio no refiere cómo fue obtenido. 113 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 con el ingreso neto anual del agricultor. Así fueron establecidos cuatro tipos de agricultores familiares: i) Tipo A, con Ingreso Neto Total superior a tres veces el Valor de VCO; ii) Tipo B, con Ingreso Neto Total superior a una vez y hasta tres veces el VCO; iii) Tipo C, con Ingreso Neto Total superior a la mitad y hasta una vez el VCO; iv) Tipo D, con Ingreso Neto Total igual o inferior a la mitad del VCO. Los autores del documento afirman que, considerando que la tipología elaborada tiene por objetivo establecer una diferenciación socioeconómica entre los productores familiares, y teniendo en cuenta los cálculos efectuados, se podría, grosso modo, asociar los tipos respectivamente a: A. agricultores capitalizados, B. en proceso de capitalización, C. en proceso de descapitalización y D. descapitalizados. Por último, el estudio arroja los siguientes resultados. La agricultura familiar en Brasil, en base a los datos del Censo Agropecuario 1995/9622, representaba el 85,2% del total de establecimientos, y ocupaba el 30,5% de la superficie total, siendo responsable por 37,9% del Valor Bruto de la Producción Agropecuaria Nacional, y recibiendo apenas 25,3% del financiamiento destinado a la actividad agropecuaria. El análisis por regiones demostró la importancia de la agricultura familiar en las regiones Norte y Sur, en las que más del 50% del VBP es producido en establecimientos familiares. El resultado de la aplicación de la tipología dentro del universo de la agricultura familiar, fue el siguiente: el Tipo A se concentraba en el 10% de los establecimientos, ocupaba el 23% de la tierra, aportaba el 51% del VBP y obtenía el 57% del Ingreso Neto Total; el Tipo B poseía el 24 % de los establecimientos, ocupaba el 31% de la tierra, aportaba el 29% del VBP y obtenía el 31% del Ingreso Neto; el Tipo C poseía el 46 % de los establecimientos, ocupaba el 29% de la tierra, aportaba el 11% del VBP y obtenía el 2% del Ingreso Neto, siendo éste el tipo al que pertenece la gran mayoría de los pobres del medio rural brasileño. El Tipo D dependía de ingresos externos para garantizar su sobrevivencia, viabilizada en su mayoría por jubilaciones, pensiones, venta de mano de obra en la agricultura o en actividades no agrícolas. Sin duda esta metodología aplicada en Brasil para definir una tipología de pequeños productores basada en un indicador monetario (el ingreso neto) resulta muy atractiva. Sin embargo, en el caso de la Argentina -a diferencia de lo que ocurre en Brasil- los datos de ingreso bruto no surgen del Censo, cuestión central para la aplicación de una metodología similar en el país. 22 Los resultados globales son los siguientes: 4.859.864 establecimientos rurales totales, ocupando una superficie de 353,6 millones de hectáreas, y aportando un Valor Bruto de la Producción Agropecuaria (VBP) de R$ 47,8 billones, siendo el financiamiento total (FT) de R$ 3,7 billones. De acuerdo con la metodología adoptada, se contabilizaron 4.139.369 establecimientos familiares, que ocupaban una superficie de 107,8 millones de ha, siendo responsables por R$ 18,1 billones do VBP total (aprox. 38%), y recibiendo apenas R$ 937 millones de financiamiento rural. A su vez, los agricultores empresarios estaban representados por 554.501 establecimientos, que ocupaban 240 millones de ha. Nota: téngase en cuenta que, en la nomenclatura brasileña, 1 billón equivale a 1000 millones. 114 �4 tipos de EAP: i. subfamiliar (menos de 2 hombres/año permanentes); ii. familiar (de 2 a 4); iii. multifamiliar mediana (de 4 a 12); iv. multifamiliar grande (12 ó más); i. el tipo subfamiliar fue asimilado al concepto teórico de pequeño productor minifundista. Tipología 5 tipos sociales agrarios: i. asalariados; ii. rentistas; iii. minifundistas; iv. familiares capitalizados; v. empresarios. Los tipos sociales agrarios se caracterizan y diferencian por: • la disponibilidad y magnitud de su dotación de recursos (recursos naturales y capital); • por la forma social del trabajo. Ambas variables básicas determinan la racionalidad y resultado económico de la EAP. "Esquema conceptual y metodológico para el estudio de tipos de establecimientos agropecuarios con énfasis en el Minifundio" (Caracciolo Basco, et al., 1981), Grupo de Sociología Rural. SEAG 3 estratos dentro de los pequeños productores: i. campesinos; ii. campesinos transicionales; iii. familiares capitalizados. Caso de los cañeros tucumanos: • tipo de mano de obra • nivel de mecanización (posesión de tractor y cosechadora); Caso de los tabacaleros tucumanos: • tipo de mano de obra; • nivel de capitalización; • (grado de depreciación de los tractores medido en años de antigüedad); • superficie cultivada con tabaco (tres estratos: menos de 5 ha, entre 5 y 10 ha, y más de 10 ha.) "Las Tipologías como construcciones metodológicas" (Aparicio, S. Y Grass, C.) Revista Interdisciplinaria de Estudios Rurales. 2002. PIEA. Facultad de Ciencias Económicas. UBA.23 6 tipos sociales entre los campesinos: i. asalariados con tierra; ii. campesinos 'puros'; iii. campesinos asalariados; iv. campesinos transicionales; v. pequeños productores capitalizados en crisis; inactivos. Los tipos o grupos sociales resultan al observar qué hace la unidad doméstica con su fuerza de trabajo y con la tierra de que dispone, cualquiera sea la forma de tenencia y tamaño. Documento de Formulación Nº 1 de PROINDER "Sistematización de estudios de casos de pobreza rural" (Soverna y Craviotti, 1999). SAGPyA. 3 tipos de unidades familiares: i. capaces de autosostener un proceso de capitalización; ii. con dificultad o imposibilidad de autosostener un proceso de capitalización (por acceso limitado al capital); iii. se limitan a reproducir la familia y la unidad, y aún están en la pobreza (aunque estén en el mercado). Heterogeneidad de inserciones de las unidades familiares ("pluri-insertabilidad") en la producción agropecuaria, que determina su diversa capacidad de "autosostener" un proceso de capitalización. "Dualismo versus heterogeneidad. La heterogeneidad económica y social de la pequeña producción argentina" (P. Tsakoumagkos. Tesis de Maestría. 2000) FLACSO 23 Se basa y resume estudios previos de las autoras realizados en la década del '90 en la provincia de Tucumán entre los productores cañeros (Giarracca y Aparicio, 1991 y 1998) y tabacaleros (Grass, 1994 y 1998). Cantidad de hombres/año permanente que puede ocupar una explotación en forma productiva y utilizando las técnicas corrientes. (Metodología CONADECFI/CIDA). Criterio Estudios "Minifundio en la Argentina. Primera Parte" (Caracciolo Basco et al, 1978). Grupo de Sociología Rural. SEAG. VI.4. Criterios operativos para la identificación de tipologías de pequeños productores en estudios precedentes PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 115 �116 UG > 100 - - UG > 100 UG > 100 UG > 100 UG > 100 UG > 100 UG > 100 - - 7510/1>0 ó 7510/2>0 ó 7510/3 >0 - - 7510/1>0 ó 7510/2>0 ó 7510/3 >0 7510/1>0 ó 7510/2>0 ó 7510/3 >0 - 7510/1>0 ó 7510/2>0 ó 7510/3 >0 1. PUNA 2. VALLES DEL NOA 3. AGRICULTURA SUBT. NOA 4. CHACO SECO 5. MONTE ÁRIDO 6. CHACO HÚMEDO 7. MESOPOTAMIA 8. PATAGONIA 9. PAMPEANA - 4750/6 > 5 4750/6 > 5 - - - - - - - 4750/6 > 5 - - - - 3500/1 > 0,5 ha - - - - - - - 7004/2 > 0 7004/2 > 0 7004/2 > 0 7004/2 > 0 7004/2 > 0 7004/2 > 0 7004/2 > 0 7004/2 > 0 7004/2 > 0 7004/2 > 0 7004/2 > 0 - 50 < UG#100 50 < UG#100 - - - - 7510/1=0 y 7510/2=0 y 50 < UG#100 7510/3 = 0 y 7510/4 > 0 - 7510/1=0 y 7510/2=0 y 50 < UG#100 7510/3 = 0 y 7510/4 > 0 - - 2 < 4750/6 # 5 2 < 4750/6 # 5 0 < 3500/1 # 0,5 ha - - - - - - - - - - - 2 < 4750/6 # 5 - - - 50 < UG#100 - - 50 < UG#100 Entre 51 y 100 UG 7510/1=0 y 7510/2=0 y 50 < UG#100 7510/3 = 0 y 7510/4 > 0 - - 7510/1=0 y 7510/2=0 y 7510/3 = 0 y 7510/4 > 0 - - Tractor de 15 años y más Hectáreas Hasta 1/2 ha efectivamente de superficie regadas entre implantada 2y5 con frutales Tipo 2 Dentro de cada tipo, si se verifica una sola de las variables, es el tipo. Es decir, se trata de la relación lógica “ó” - 11. VALLES PATAGÓNICOS 24 - 10. OASIS CUYANOS - Más de 100 UG Tractor de menos de 15 años REGIONES Más de 1/2 ha Más de Superficie de superficie 5 ha con efectivamente implantada invernáculos con frutales regadas Tipo 1 VI.5. Criterios para establecer la tipología, por regiones24 - - 7510/5 = 0 - 7510/5 = 0 7510/5 = 0 - - 7510/5 = 0 - - No posee tractor UG UG UG UG UG UG UG - - # 50 # 50 # 50 # 50 # 50 # 50 - - # 50 4750/6 4750/6 - - - - - - - 4750/6 - #2 #2 #2 No posee No posee superficie UG o posee efectivamente regada o hasta 50 UG hasta 2 ha Tipo 3 - - - 3500/1 = 0 - - - - - - - No posee superficie implantada con frutales PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 VI.6. Metodología para el cálculo del volumen y valor bruto de la producción I. Aspectos generales Tal como estaba previsto, para el cálculo del valor bruto de la producción (en adelante VBP), se tomó como base de cálculo al Censo Nacional Agropecuario de 2002 (CNA 02). Ya se ha señalado que este punto de partida ofrece algunas dificultades para el cálculo del VBP real, básicamente debido a que el censo registra variables de stock y no de flujo. Es decir, el censo registra la dotación de capital y el uso del suelo, pero no el flujo de producción anual. Por esta razón es necesario emplear diversos supuestos y datos o parámetros externos -aquellos datos que no provienen del CNA 02- para convertir variables de stock en los valores de producción anual que razonablemente pueden generarse a partir de las variables censales. Si bien en todos los casos fue necesario recurrir a datos externos, la mayor dificultad se presentó en el cálculo del VBP ganadero. En efecto, en el caso de la agricultura, más allá de las dificultades para obtener datos, para convertir las áreas cultivadas en producción anual se requiere solamente el dato de rendimiento anual de los cultivos, o tasa de crecimiento anual de especies forestales o perennes. Para el cálculo de valor se requieren, además, los precios respectivos. En cambio, para la producción ganadera es necesario identificar, entre las existencias totales, cuáles son las categorías de venta anual, cuál es su peso promedio de venta y, en algunos casos, establecer supuestos acerca de la necesidad de mantenimiento de animales que, si bien pertenecen a las categorías de venta, deben ser reservados para mantener el stock en los niveles originales. Adicionalmente, en algunos casos, es necesario establecer supuestos generales sobre la composición interna del rodeo, piara, hato o majada, ya que para algunos departamentos y especies el Censo sólo indica valores de existencias totales, sin discriminar categorías ni orientación productiva. Por otra parte, los datos censales toman como período de referencia las existencias de animales al 30 de junio de 2002. Debido a las diferencias ecológicas, en algunas regiones esta fecha puede implicar que los animales de las categorías de venta no se hayan censado puesto que ya se han vendido. Estas razones, más la probable subdeclaración de existencias por parte de algunos productores explican probablemente buena parte de las diferencias entre los cálculos de producción y valor obtenidos en el presente estudio y los que pueden obtenerse en series de producción comercial o faena. A estas dificultades deben agregarse las diferencias entre las existencias propias y las totales. En el censo las existencias animales se registran bajo tres modalidades: propias, de terceros y totales (propias + de terceros). Es lógico suponer que la producción que deriva de las existencias propias es también "propia", mientras que resulta indefinido lo que ocurre con las existencias de terceros, ya que, aún cuando están en el campo censado, no pertenecen al productor de esa EAP, si bien puede también suponerse que le reportan algún tipo de ingreso (no determinable con los datos del Censo). Pero, por otra parte, para realizar la estimación de la participación de los PP en el total de producción, este total debería, razonablemente, ser calculado en base a las existencias totales. Por las razones expuestas se decidió realizar los cálculos de volumen y valor de la producción para dos modalidades: con existencias propias y con existencias totales. A continuación se reproduce la secuencia de pasos necesarios para el cálculo del VBP a partir de los datos censales para luego detallar los criterios y supuestos empleados en cada caso particular. 117 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 Metodología de cálculo del VBP. 1. Procesamiento de la base de datos de pequeños productores (BD-PP): obtención de datos de superficies cultivadas, existencias ganaderas totales y por categorías por tipo de PP. 2. Determinación de la importancia de los rubros productivos por región, de acuerdo a criterios preestablecidos y selección de actividades que serán valorizadas o contabilizadas dentro del cálculo del VBP. 3. Subdivisión de la BD-PP en tres sub-bases, por Tipos (PP1- PP2- PP3), con todos los datos de actividades "importantes", seleccionadas a través del paso 2. 4. Relevamiento de datos de rendimientos físicos y de precios de todos los productos incluidos en el cálculo del volumen y valor de la producción, de acuerdo al paso 2. (Varias fuentes e informantes calificados). 5. Formulación de los algoritmos necesarios para obtener los volúmenes y valores de producción por productos, grupos de productos, regiones y tipos de productores. 6. Cálculo del volumen y valor bruto de producción total por región y tipo de PP, para 4 situaciones: rendimientos promedio, existencias propias rendimientos promedio, existencias totales rendimientos de pequeños productores, existencias propias rendimientos de pequeños productores, existencias totales 7. Cálculo de la participación de los PP en el volumen y valor total de la producción para las 4 situaciones identificadas en el paso 6. II. Cálculo del VBP de producciones vegetales. Tal como se adelantó, el cálculo del valor bruto de la producción está basado en dos tipos de variables. Las provistas por la información censal (variables censales = VC) y las construidas a partir de aquéllas (variables construidas = VCd). Además, se utilizaron datos de precios y rendimientos provistos por información oficial publicada o proveniente de informantes calificados (parámetros externos = PE). Para el cálculo del VBP de los diversos rubros de producción vegetal, se recabaron datos de rendimientos y precios (PE), discriminados por provincia y para dos situaciones diferentes: a) rendimiento promedio provincial y b) rendimiento de pequeños productores. Aunque la mayor parte de los datos provienen del INTA y de la SAGPyA, también se utilizó información de otras fuentes. Para consolidar los datos provenientes de esas diversas fuentes se calcularon valores promedio en los casos en los que los datos no presentaban gran variabilidad entre fuentes. En cambio, cuando la variabilidad entre fuentes era muy grande, se cotejaron los datos con los de otras provincias y se seleccionaron aquellos que aparecían más razonables para las condiciones provinciales y las situaciones planteadas. Finalmente, cuando las diferencias eran grandes y cuando no se encontraron promedios razonables, se recurrió a la opinión de expertos e informantes calificados. El valor bruto de la producción se calculó para aquellas especies y actividades que resultaron relevantes, de acuerdo a los criterios originalmente establecidos en la Metodología, que determinan la inclusión de aquellas actividades extensivas que explican el 99% de la superficie en EAP de PP, y las intensivas que explican hasta el 95% de la superficie de cada región, cuando los datos estuvieran ordenados en orden de importancia dentro de cada grupo de cultivos. Es decir, para cada región hay un conjunto de especies relevantes de cultivos extensivos (cereales, oleaginosas, cultivos industriales, forrajeras), de cultivos intensivos, de frutales y forestales, siempre con el criterio de completar el 118 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 porcentaje de superficie fijado (99 ó 95% de la superficie cultivada por región y por grupo de cultivos). A ello se agregó la condición de que no quedaran excluidas actividades cuya superficie cultivada fuera igual o mayor a determinado umbral mínimo. Ésta se aplicó solamente para aquellas actividades que no resultaron incluidas dentro del conjunto del 99% (o 95%) de la superficie regional, pero cuya superficie cultivada resultara igualmente significativa en forma individual. Esta condición adicional sólo produjo modificaciones en los cultivos extensivos seleccionados para la región pampeana. En síntesis, los criterios de selección fueron los siguientes: Grupo de cultivos Criterio de % de superficie total Criterio de umbral mínimo individual de producciones que no debe ser excluidas Frutales 95% de la sup. regional 20 ha Extensivos 99% de la sup. regional 1000 ha. Forestales 90% de la sup. con especies cultivadas de la región Cultivos bajo cubierta 95% de sup. bajo cubierta de la región Cultivos intensivos a campo 95% de la superficie de la región A pesar del alto porcentaje de cobertura, la estimación del volumen y valor de la producción de PP y del total de EAP según la importancia por región, deja afuera algunas producciones. Esta subestimación está en torno al 1%, tanto para los PP como para el total de EAP. Por la misma causa, el valor total de producción por provincias es un 0,5% mayor que el valor total por regiones, debido a que, al abarcar la provincia departamentos incluidos en regiones diferentes, puede ocurrir que se valoricen algunos productos que no habían sido incluidos según la aplicación de los criterios de importancia por región. Esto no provoca cambios en el porcentaje de participación de los pequeños productores, el que se mantiene en el 19,2%. En consecuencia, el valor de los productos agrícolas resultó de la siguiente fórmula VBPxy (VCd) = Supxy (VC) * 0xy (PE) * $x (PE) En donde: • Supxy = Superficie ocupada por el cultivo x en la región y (VC) • 0xy = rendimiento anual del cultivo x en la región y (unidades/ha) (PE) • $x = Precio promedio de 2004 del cultivo x (por unidad) (PE). En relación al parámetro externo de rendimiento anual, en el caso de cultivos perennes se ha considerado exclusivamente la producción anual, lo que, para las especies forestales corresponde a la tasa promedio de crecimiento por año. En especies con más de una producción anual (como algunas verduras de hoja) se consideraron al menos dos ciclos. En consecuencia, el rendimiento promedio fue duplicado para el cálculo del rendimiento anual. En el caso de los cultivos para semillas, que según los criterios de importancia resultaron relevantes para ser valorizados en las regiones 2, 5, 9 10 y 11, se atribuyó el total del área a la especie dominante en la región, que fue la soja en las regiones 2, 5 y 9, y la alfalfa en las regiones 10 y 11. Para valorizar la producción de los viveros, también se consideraron situaciones representativas, según el tipo de viveros, a saber: • viveros forestales (se consideró a la producción de plantines de pino); • viveros ornamentales, hortícolas y frutales (se consideró el valor de un plantín de producción promedio de varias especies); 119 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 • viveros industriales (se consideró el valor de un plantín de yerba mate para la región 7); • viveros aromáticas (se consideró el valor promedio de plantines de orégano). III. Cálculo del VBP de producciones animales (Bovinos, ovinos, caprinos, porcinos, cunicultura, avicultura, apicultura) En esta propuesta no se incluyó la estimación de la producción de cabañas de reproductores, la producción equina, otros pelíferos y pilíferos, otras aves, ni las actividades de helicicultura, acuicultura y lumbricultura. Esto se debe a que se considera baja la incidencia de estas actividades, tanto para los pequeños productores como para total de productores agropecuarios del país. Por otra parte, la escasez de datos hubiera hecho necesaria una gran cantidad de supuestos intermedios para arribar al cálculo del VBP. 1. BOVINOS Para los rodeos de tambo, la producción de leche se calculó en función de la cantidad total de vacas en ordeñe (VC), la productividad diaria de las mismas en litros de leche por día (PE), el porcentaje promedio de grasa butirosa por litro de leche (PE) y la duración total del período de lactancia (PE). Por lo tanto, para la producción de leche la variable censal empleada es • (VI.2.3. 5144) Total de vacas en producción para rodeos de tambo (VC) La variable construida: Valor bruto de la producción de leche, se calculó como: VPL = Vcp * prod * plac * $L Donde: • VPL ($) = Valor bruto de la Producción de leche en pesos (VCd) • Vcp (cab) = Cantidad de Vacas en producción en cabezas (VC) • Prod (kg/día cab) = Productividad promedio zonal en litros por día por cabeza (PE) * porcentaje de grasa butirosa promedio (PE) • plac (días/año) = Período de lactancia en días (PE) • $L ($/kg) = Precio promedio de grasa butirosa en pesos por kilo (PE) Un rodeo de tambo puede también producir carne. El cálculo del valor bruto de producción de la misma (v construida), será considerado de la misma forma que la producción de carne de rodeos de cría y/ó de invernada, tal como se explica a continuación. Para los rodeos de carne, se ha distinguido, en una primera instancia la producción de a) rodeos de cría y b) rodeos de invernada. Para los primeros, el supuesto es que los criadores tienen como objetivo principal, la venta de terneros y terneras. Además existe, como producto secundario, un valor general de hembras de desecho, vaquillonas que no se reservan para reposición y toros de desecho. Para calcular la venta de terneras, como es necesario reservar una cantidad para cubrir la reposición de hembras en servicio y a falta de un mejor indicador, se consideró que se venden todas las terneras hembras (v. censal) con excepción de las que se reservan para que pasen a la categoría siguiente: Vaquillonas de 1 a 2 años (v. censal). En rigor de verdad, sería necesario descontar más terneras, a fin de cubrir la mortalidad anual que se produce entre terneras y vaquillonas. Sin embargo, el censo no provee un dato confiable de mortandad de terneras. Por lo tanto, para un rodeo exclusivamente de cría, el valor bruto de la producción de terneros estaría basado en las siguientes variables censales: • La totalidad de los terneros machos (VC) • La totalidad de las terneras hembras (VC) • la totalidad de vaquillonas de 1-2 años (VC) 120 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 La variable construida, Valor bruto de la Producción de terneros de cría se calculará como: VPCc = [(Ta - Vq1-2 ) + Te] * Pp * $C En donde: • • • • • • VPCc ($) = Valor de la producción de carne de cría en pesos (VCd) Ta (cab) = Total de terneras en cabezas (VC) Vq 1-2 (cab) = Total de vaquillonas de 1 a 2 años en cabezas (VC) Te (cab) = Total de terneros en cabezas (VC) $C ($/kg) = precio promedio de carne en pesos por kilo (PE) Pp (kg) = Peso promedio de la categoría en kilos por cabeza (PE) Adicionalmente, considerando que la faena de carne vacuna está compuesta además por carne de vacas de desecho, toros de desecho y vaquillonas de 1-2 años años que no se han reservado para servicio, se incluyó en el cálculo el valor de la producción secundaria de un rodeo de cría como: • La suma de vacas de rechazo (calculadas como el 14% de la categoría vacas), para una vida útil promedio de 7 años, a un peso promedio de 305 kg y precio de vaca conserva. • La suma de toros de rechazo (calculados como el 20% de la categoría toros) a un peso promedio de 590 kg y un precio de carne de toro conserva. • La suma de Vaquillonas de 1-2 años que no se han reservado como madres, (calculadas como la diferencia entre las existencias de Vaquillonas de 1-2 años menos existencias de Vaquillonas de más de dos años), a un peso promedio de la categoría. Por lo tanto, se adicionan al cálculo las siguientes variables censales: • Total de vacas (Vc) • Total de toros (T) • Total de vaquillonas de más de dos años. Vq >2. En consecuencia, la fórmula de la producción de carne vacuna que corresponde a los rodeos de cría, quedó finalmente conformada de la siguiente forma VPC=[(Ta-Vq1-2)+Te]*Pp *$C+0.14Vc*Pp *$Cc+0.2T*Pp*$Ct+(Vq1-2 -Vq>2)*Pp*$Cv. En donde • • • • • • • • • • • • VPCc ($) = Valor de la producción de carne de cría en pesos (VCd) Ta (cab) = Total de terneras del departamento en cabezas (VC) Vq1-2 (cab) = Total de vaquillonas de 1 a 2 años en cabezas (VC) Vq>2 (cab) = Total de vaquillonas mayores de 2 años en cabezas (VC) Vc (cab) = Total de vacas en cabezas (VC) T (cab) = Total de toros en cabezas (VC) Te (cab) = Total de terneros en cabezas (VC) $C ($/kg) = precio promedio de carne en pesos por kilo (PE) $Cc ($/kg) = precio promedio de carne conserva en pesos por kilo (PE) $Ct ($/kg) = precio promedio de carne de toro en pesos por kilo (PE) $Cv ($/kg) = precio promedio de carne de vaquillona en pesos por kilo (PE) Pp (kg) = Peso promedio de la categoría en kilos por cabeza (PE) Para la producción que corresponde a los rodeos de invernada (se dedican exclusivamente al engorde) se ha supuesto que se venden terneros gordos (permitido en la época de realización del censo) y novillos. En el censo, los novillos aparecen discriminados en dos categorías: Novillitos de 1 a 2 años y Novillos de más de dos años. La existencia de novillos de más de dos años hace suponer que los animales se mantienen al 30/6, por que llegan a su peso de venta recién después de los dos años. En cambio, si no los hubiera, se supondrá que se venden categorías más chicas: los novillitos de 1 a 2 años. Por lo tanto, aquí el valor bruto de la producción (v. construida) está basado en el valor 121 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 de la producción de carne de los novillos de mayor edad que aparezcan en el registro censal (v. censal). Sin embargo, como no es posible discriminar cuáles son las categorías que integran la oferta para faena de cada explotación, es necesario sumar además al total de novillitos de 1 a 2 años, disminuidos en aquellos que se reservan para venderse como novillos de mayor edad. Ambas categorías están multiplicadas por el peso promedio (parámetro externo, variable en función de la zona y rendimientos diferenciales) y el precio promedio por kilo (parámetro externo). De la misma forma, se supondrá que se venden como terneros gordos a la totalidad de terneros, disminuidos en aquellos que se reservan como novillitos de 1-2 años. Este cálculo llevaria a una sobrevaloración de la producción de carne, debido a dos razones. La primera se debe al hecho de considerar la venta para faena de novillos y novillitos, cuando se desconoce (en base al Censo) si se venden ambas categorías; este error no puede corregirse para el nivel de análisis departamental. La segunda se debe a que el invernador sólo agrega "ganancia de peso" a los terneros o novillitos que, o bien produce, o bien adquiere a los criadores. No genera el peso total de cada animal, sino sólo el que logra hacer aumentar desde su peso inicial. Para evitar dicha sobrevaloración, se calcula la producción de carne como la diferencia entre el peso total de los novillos gordos (total de existencias por su peso) y el peso de los terneros (total de existencias por su peso) que se reservaron para invernar. Entonces la producción de carne de invernada se basará en las siguientes variables censales adicionales: • Cantidad de novillos (VC) • Cantidad de novillitos de 1-2 años (VC) Además de la ya requerida para la producción de carne de cría: • La totalidad de los terneros machos (VC) Por lo tanto, la variable construida Producción de carne de invernada de cada departamento, se calculará como: VPCi = {(Nv1-2 - NV>2)*Ppnv1-2 +[NV>2* PpNv>2 - (Te Pp)] + (Te-Nv1-2)Ppte} * $C Donde • • • • • • VPCi ($) = Valor bruto de la producción de carne de invernada en pesos(VCd) Nv1-2 (cab) = Total de Novillitos de 1-2 años en cabezas (VC) Nv>2 (cab) = Total de Novillos de más de 1-2 años en cabezas (VC) Pp (kg/cab) = Peso promedio de la categoría en kilos por cabeza (PE) Te (cab) = Total de terneros en cabezas (VC) $C ($/kg) = precio promedio de carne en pesos por kilo (PE) Como los cálculos están realizados a la escala de departamento y no de EAP, es necesario sumar la producción de carne tanto de rodeos de cría como de invernada. Por lo tanto, para la escala de departamento, el valor de la producción total de carne será igual a VPCi + VPCc, es decir: VPCd= { [(Ta - Vq1-2)+Te]*Ppte*$C+ 0.14Vc*Pp*$Cc + 0.2T*Pp*$Ct + (Vq1-2-Vq>2) *Pp*$Cv} + {Nv1-2-NV>2)*Ppnv1-2+NV>2*Ppnv>2-(Te*Ppte)+(Te-Nv1-2)Ppte}*$C En donde VPCd es la variable construida de Valor bruto de la producción de carne del departamento. Simplificando la producción de terneros machos, y considerando al precio de la carne de terneros y novillos un factor común (salvo para el caso de carne conserva), resulta: (1) VPCd=[(Ta - Vq1-2 )*Ppte +(Nv1-2 -NV>2)* Ppnv12 + NV>2*Ppnv>2 + (Te-Nv1-2)Ppte]*$C + 0.14Vc*Pp*$Cc + 0.2T*Pp*$Ct +(Vq1-2-Vq>2)*Pp*$Cv Una aclaración adicional: al aplicar esta metodología sobre las hojas de cálculo, debió agregarse la instrucción de que se valorizaran las diferencias entre categorías (por ejemplo Ta - Vq 1-2) solamen122 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 te en los casos en que la diferencia resultara positiva. En este ejemplo, se valorizarán las terneras, sólo cuando la cantidad de terneras del departamento supera a las que es necesario reservar como vaquillonas para ese mismo departamento. El resto no se venderá y, por lo tanto, no formará parte del valor bruto de producción anual. Esta instrucción fue realizada para los tres tipos de productores en los que está dividida la base de datos (PP1, PP2 y PP3), para el total de pequeños productores (Total PP = PP1 + PP2 +PP3) y para el total de productores de cada departamento (Total EAP = total PP + total No PP). Para las existencias que fueron valorizadas directamente sobre las variables censales y que no requirieron la resta entre categorías diferentes, como, por ejemplo, el total de vacas o el total de toros de la fórmula (1), este cálculo no representó mayores dificultades. Esto es así por que el total de vacas del total PP es igual a la suma de las existencias de vacas en manos de los tipos de PP1, PP2 y PP3. Es decir Total Vacas PP = Vacas PP1+ Vacas PP2+ Vacas PP3. En cambio, para los cálculos que implicaron restas entre categorías (como por ejemplo terneras menos vaquillonas de 1-2 años de la fórmula 1), esta ecuación no siempre resultó cierta, ya que el resultado de la resta pudo resultar negativo a nivel de algún tipo de PP y positivo a nivel del conjunto de los pequeños productores (PP1+PP2+PP3). Por esta razón, para los casos en que el cálculo se basó en la resta entre diferentes categorías, la valorización de las mismas para el conjunto de los PP se realizó como la suma de los resultados de las restas para los tres tipos de PP. 2. OVINOS La producción derivada de las majadas de ovinos también depende de la orientación productiva de las mismas (variable censal). Por lo tanto, para el cálculo del valor bruto de la producción se consideró la producción de leche, la de carne y la producción de lana (todas variables construidas) de acuerdo a la orientación productiva de las majadas, establecida en la pregunta censal VI.3.2 ("Orientación productiva"). En este caso es menos común encontrar orientaciones exclusivas, y más común la combinación de varias, especialmente lana y carne. Para la producción de carne, la ausencia de datos de faena y de precios discriminados por categorías impide un cálculo preciso. La metodología seguida fue estimar un porcentaje de venta de las existencias ovinas totales que fuera consistente con los datos de faena total disponibles por provincias. El número de cabezas resultante fue multiplicado por el peso medio del cordero en pie señalado por los informantes en cada zona, y por un precio uniforme para todo el país. En consecuencia, el volumen de carne vendido se estimó con la variable censal "total de existencias ovinas" y con dos porcentajes, uno para las dos regiones patagónicas (8 y 11), y otro para el resto del país. La variable construida Valor bruto de la producción de carne ovina es entonces: VPCo = Ex Ov * % F * Ppcor * $Co En donde: • VPCo ($) = Valor bruto de la producción de carne ovina en pesos (VCd) • Ex Ov (cab) = Total existencias ovinas en cabezas (VI.3.1/5201)(VC) • % F = porcentaje de existencias faenada (PE) • Ppcor (kg/cab) = Peso promedio de la categoría corderos en kilos por cabeza en pie (PE) • $Co ($/kg) = precio promedio de carne ovina en pesos por kilo (PE) Para la producción de lana se consideró a: • Total de existencias ovinas ( 5210) (VC) • Total existencias de corderos (5201) (VC) La variable construida Valor bruto de la producción de lana será: VPLa = (Ex Ov-Cor)* prodl* p$La 123 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 En donde: • • • • • VPLa ($) = Valor bruto de la producción de lana ovina en pesos (VCd) Ex Ov (cab) = Total de existencias ovinas de todas las categorías en cabezas (VCd) Cor (cab) = Total de corderos propios en cabezas (VC) Prodl (kg/cab) = productividad promedio de lana en kilos por cabeza (PE) $La ($/kg) = precio promedio de lana ovina en pesos por kilo, de acuerdo a raza y finura (PE) La producción de leche ovina es difícil de estimar debido a que no se discrimina la cantidad total de hembras en ordeño. La única opción posible es cuando la orientación productiva corresponde exclusivamente al tambo ovino. En ese caso se consideraron parámetros externos de producción promedio de leche y días de lactancia, aplicándolos a la cantidad total de ovejas de las EAP con orientación tambo ovino de cada departamento. 3. CAPRINOS La producción derivada del hato caprino también depende de la orientación productiva del mismo (variable censal). Por lo tanto, para el cálculo del valor bruto de la producción se consideró la producción de leche, la de carne y la producción de pelo (todas variables construidas) de acuerdo a la orientación productiva del hato (establecida en la pregunta censal VI.4.2 ("Orientación productiva"). En este caso también es posible encontrar orientaciones exclusivas y también la combinación de pelo y carne. Para la producción de carne se consideró, luego de ponderar las informaciones recibidas de distintas zonas, que se vende exclusivamente la carne de cabrito, y que se retiene una fracción de las cabritas para reposición y eventualmente consumo. Los animales de categorías más grandes suelen destinarse al consumo de las familias. El volumen de carne vendido se estimó con la variable censal "cabritos y cabritas de menos de 6 meses" a la que se aplicó un porcentaje, que fue del 40% para la Patagonia (regiones 8 y 11), dado que en esta región predomina el destino para producción de pelo, y un 60% para el resto de las regiones. El Valor Bruto de la producción de carne caprina resultó de la siguiente fórmula: VPCk = Cabr * %Cab f * Ppcabr *$Ck En donde: • VPCk ($) = Valor bruto de la producción de carne caprina en pesos(VCd) • Cabr (cab) = Total de cabritos y cabritas en cabezas (VI.4.5301)(VC) • % Cab f = porcentaje de cabritos y cabritas faenados (PE) • Ppcabr (kg/cab) = Peso promedio de la categoría cabritos en kilos por cabeza en pie (PE) • $Ck ($/kg) = precio promedio de carne de cabrito en pesos por kilo (PE) La producción de pelo de cabra se valorizó solamente en las regiones patagónicas (8 y 11), considerando la variable: • Total de existencias propias (5300) (VC) La variable construida Valor bruto de la producción de pelo es: VPpe =(Ek)* prodp*$Pe 124 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 En donde: • • • • VPpe ($) = Valor bruto de la producción de pelo caprino en pesos (VCd) Ek (cab) = Total de existencias caprinas de todas las categorías en cabezas (VCd) Prodp (kg/cab) = productividad promedio de pelo en kilos por cabeza (PE) $Pe($/kg) = precio promedio de pelo caprino en pesos por kilo, de acuerdo a raza (PE) La producción de leche caprina es difícil de estimar debido a que no se discrimina la cantidad total de hembras en ordeño. La única opción posible con el Censo se da cuando la orientación productiva corresponde exclusivamente al tambo de cabras. En ese caso se consideraron parámetros externos de producción promedio de leche y días de lactancia. El cálculo se realizó para la cantidad total de cabras de las EAP con orientación tambo caprino de cada departamento. 4. PORCINOS En este caso, la orientación productiva (VI.5.2) se refiere a la producción de carne, diferenciando lechones, cachorros y animales gordos (invernada de cachorros) y a la producción de cabañas porcinas. Por lo tanto, para la producción de carne, se consideraron a las siguientes variables y parámetros • • • • La totalidad de los lechones hasta dos meses (VI.2.5.1./5401) (VC) La totalidad de los cachorros castrados y cachorras < 4 meses (VI.2.5.1./5402) (VC) La totalidad de capones y hembras a terminación (VI.2.5.1./5405) (VC) La totalidad de cerdas y padrillos (VI.2.5.1./5406 y 5407) cuando la orientación productiva incluye cabaña (VC). La variable construida, Valor Bruto de la producción de carne porcina, resulta como: VPCp = [(Lech -Cach )*Pplech +(Cap+HT)*Ppcap]*$Cp En donde • • • • • • • VPCp ($) = Valor bruto de la producción de carne porcina en pesos(VCd) Lech (cab) = Total de lechones en cabezas (VC) Cach (cab) = Total de cachorros castrados y cachorras < 4 meses en cabezas (VCd) Pplech (kg/cab) = Peso promedio de la categoría lechones en kilos por cabeza (PE) Cap (cab) = Total de capones en cabezas (VC) HT (cab) = Total de hembras a terminación en cabezas (VC) Ppcap (kg/cab) = Peso promedio de la categoría capones y hembras a terminación en kilos por cabeza (PE) • $Cp ($/kg) = precio promedio de carne porcina en pesos por kilo (PE) En ocasiones, los datos censales referidos a porcinos no se encuentran discriminados por categoría animal. En cambio, figuran existencias totales de cerdos. En ese caso se ha considerado la producción promedio de carne por animal en producción (cerdas) en todos los casos, para dos rendimientos, bajos y altos. Además, se ha considerado una estimación del 10% de cerdas del total de existencias porcinas de cada departamento, teniendo en cuenta información del INTA Marcos Juárez. 5. CONEJOS La orientación productiva se refiere en este caso a un total de animales para carne o para pelo. Por lo tanto, se consideraron las variables censales correspondientes a esas cantidades generales y parámetros externos para estimar la producción comercializable. Es decir: 125 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 • Total de conejos para carne (VI.9/5821) (VC) • Total de conejos para pelo (VI.9./5822) (VC) El valor de la producción total de la cunicultura, resultó: VPcu = Coc *CE*Ppco *$Co+ Cop*Prodpc*$Pec En donde • • • • • • • • VPcu ($) = Valor bruto de la producción de cunicultura en pesos(VCd) Coc (cab) = Total conejos para carne en cabezas (VC) CE (%) = Coeficiente de extracción de conejos para carne (PE) Ppco (kg/cab) = Peso promedio de conejos para carne en kilos por cabeza (PE) $Co ($/kg) = Precio promedio de carne de conejo en pesos por kilo (PE) Cop (cab) = Total de conejos para pelo (VC) Prodpc (kg/cab) = productividad de pelo en kilos por cabeza (PE) $Pec ($/kg) = Precio promedio de pelo de conejo en pesos por kilo (PE) Para calcular el valor de la producción de pelo de conejo, se ha considerado que el producto de venta corresponde a un porcentaje del total de conejos en producción. Entre las existencias de conejo para pelo y la producción media un 30% de pérdidas. Cuando las existencias no están discriminadas de acuerdo al destino de la producción, se ha considerado un valor general de las existencias de conejo a su valor de carne, para un porcentaje de extracción promedio y un peso promedio por cría. 6. APICULTURA Se considerará la producción total de miel, de acuerdo a la variable censal: • Total de colmenas (VI.8.5810) (VC) El valor bruto de la producción resulta: VPM = Col *Prodm *$Mi Donde: • VPM ($) = Valor bruto de la producción de miel en pesos(VCd) • Col (unid) = Total colmenas en unidades (VC) • Prodm (kg/col) = Productividad media de las colmenas en kilos por colmena, de acuerdo a zona y rendimientos diferenciales (PE) • $Mi ($/kg.) = Precio promedio de la miel en pesos por kilo (PE) Dado que el valor de producción obtenido con la metodología resultó sumamente diferente de la estimación de producción que realiza y publica la SAGPyA en su boletín "Síntesis apícola" -a pesar de coincidir los rendimientos físicos y los precios estimados- se concluyó que hubo una importante subdeclaración del número de colmenas en 2002. Por este motivo, se realizó una corrección de los valores de producción, multiplicando por un coeficiente que registra dicha diferencia (1,595). Este coeficiente fue aplicado en forma uniforme al valor de producción de todas las provincias y de todos los tipos de productores. 7. AVICULTURA Se consideró la producción de carne aviar y huevos, de acuerdo al siguiente detalle. Variables censales requeridas: 126 �PROINDER-SAGPyA / IICA-Argentina - Los pequeños productores en la República Argentina -2007 • Total de pollos parrilleros de engorde (VI.11.1.2/6015) (VC) • Total ponedoras (VI.11.1.3/6025 a 6028) (VC) Variable construida, valor de la producción avícola: VPA = Poll (cab)*Ppp* $P +Pon*Prodh*$h En donde: • VPA ($) = Valor de la producción avícola en pesos (VCd) • Poll (cab) = Cantidad total de pollos parrilleros de engorde en cabezas (VC) • Ppp (kg) = Peso promedio de pollos parrilleros en kilo vivo por cabeza(PE) • $P ($/kg) = Precio promedio de carne aviar en pesos por kilo • Pon (cab) = Cantidad total de ponedoras en cabezas (VC) • Prodh (doc/cab año) = Cantidad total de huevos por ponedora en docenas por cabeza-año (PE) • $h ($/doc) = Precio promedio de huevos en pesos por docena (PE) Se aplicó un coeficiente de mortandad de pollos parrilleros del 7%. 8. AUQUÉNIDOS Solamente ha sido valorizada la producción de fibras de auquénidos (llamas, alpacas) la que se obtiene multiplicando el total de existencias (VC) por la producción de pelo (peso promedio por cabeza, PE) y el precio por kilo (PE). 127 �Impresión: Gráfica Santander S.R.L. Quilmes 282 - Capital Federal � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Obschatko, E.S. de; Foti, M. del P.; Roman, M.E. Title A name given to the resource Los pequeños productores en la República Argentina. Importancia en la producción agropecuaria y en el empleo en base al Censo Nacional Agropecuario 2002 Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available SAGPyA. DDA. PROINDER Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2006 Subject The topic of the resource DESARROLLO AGRICOLA; DESARROLLO RURAL; ARGENTINA; PRODUCCIÓN; EMPLEO; MANO DE OBRA; EXPLOTACIÓN EN PEQUEÑA ESCALA; POBREZA; PEQUEÑO PRODUCTOR; EAP; VALOR PRODUCTIVO Contributor An entity responsible for making contributions to the resource IICA Language A language of the resource es Source A related resource from which the described resource is derived Serie Estudios e Investigaciones. no. 10 CENSOS http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/8d0553f1cb3ef955441a37d6ee490c50.pdf 13f6bed0e315da9dcd234a66dfb74455 PDF Text Text IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP �IO BL BI TE C AG -S IA D A/ C YP � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Description An account of the resource Aquí se puede acceder a obras monográficas y otros materiales como separatas y literatura gris Title A name given to the resource Libros y Documentos Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Ogloblin, A.A. Title A name given to the resource El curculionido podador del algodonero -Chalcodermus bondari marsh- Un enemigo natural del algodonero nuevo para la República Argentina Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Ministerio de Agricultura, Buenos Aires (Argentina). Dirección de Agricultura. División Estaciones Experimentales Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 1934 Subject The topic of the resource CURCULIONIDAE; ALGODÓN; PLAGAS DE LAS PLANTAS Language A language of the resource es PLAGAS http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/92564a30a2a235b02530c78fb8c02d4a.jpg 6d5ea17730a2751c2c4fd5c6f5b97f1a http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/3cf8d8d07b1bbe4803ec091b39bf8c53.pdf bc814d578baf67ce44ea5ef03a46cbc1 PDF Text Text Ministerio de Economía y Finanzas Públicas Secretaría de Política Económica Guía para la aplicación de Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos Subsecretaría de Agroindustria y Mercados Dirección Nacional de Agroindustria �Autor: Lic. Daniela Ortt Revisión: Ing. Agr. Patricia Parra ( Dirección Nacional de Agroindustria-SAGPyA) La presente publicacion fue realizada con financiamiento del Programa de Competitividad del Norte Grande de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Finanzas Publicas de la Nación, prestamo BID 2005 OC/AR Abril 2009 Distribución gratuita | 2 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Presentación El objetivo de esta Guía de Aplicación de Buenas Prácticas de Manufacturas para Té Negro es promover la adopción de normas que permitan al sector Tealero argentino satisfacer las exigencias de calidad del mercado local e internacional. La presente publicación surge de un trabajo de articulación público–privado entre distintas áreas del gobierno nacional y provincial y miembros del Conglomerado Productivo Tealero de la provincia de Misiones, en pos del desarrollo sustentable del sector. La redacción e impresión de la Guía fue financiada por el Programa de Competitividad del Norte Grande de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. La revisión técnica del trabajo fue realizada por la Dirección de Industria Alimentaria y Agroindustrias, Dirección Nacional de Agroindustria de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos del Ministerio de Producción. La logística de las reuniones efectuadas para la elaboración de la Guía fue realizada por funcionarios del Ministerio del Agro y Producción de la provincia de Misiones. Las Cooperativas de Productores Tealeros y especialistas entrevistados aportaron su conocimiento y experiencia para enriquecer la redacción de la Guía. Por otra parte la realización de esta guía integra el conjunto de acciones consensuadas entre los miembros del sector y plasmadas en el Plan de Mejora de la Competitividad elaborado con la asistencia del Fondo Tecnológica Argentino (FONTAR) de la Agencia de Promoción Científico Tecnológica del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Presentación | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 3 | �| 4 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Indice 3 Presentación 9 Introducción 18 Buenas Practicas de Manufactura en Té Negro 19 Capitulo I SOBRE LA PLANTA 24 Capitulo II SOBRE LA HIGIENE DE LOS ESTABLECIMIENTOS 26 Capitulo III SOBRE EL PERSONAL Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 5 | �28 Capitulo IV SOBRE EL EQUIPAMIENTO 30 Capitulo V SOBRE LOS EQUIPOS DE CADA ETAPA DE LA ELABORACIÓN 32 Capitulo VI SOBRE LA MATERIA PRIMA 34 Capitulo VII SOBRE EL CONTROL DE LAS OPERACIONES DE PRODUCCION 35 Capitulo VIII SOBRE EL CONTROL DE CALIDAD 37 Capitulo IX SOBRE EL ALMACENAMIENTO 39 Capitulo X SOBRE EL MANEJO Y CONTROL DE ENVASES 40 Capitulo XI SOBRE EL PRODUCTO FINAL O ELABORADO 43 Capitulo XII SOBRE LA DOCUMENTACIÓN Y EL REGISTRO DE LAS ACTIVIDADES DE ELABORACIÓN 46 Capitulo XIII AUDITORIAS E INSPECCIÓN | 6 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �48 Bibliografía Consultada 50 Anexo 1 DENOMINACIONES COMERCIALES DE TÉ 54 Anexo 2 MODELO DE PROCEDIMIENTOS OPERATIVOS ESTANDARIZADOS DE SANITIZACIÓN (POES)- SECTOR TIPIFICADO 55 Anexo 3 MODELO DE PROCEDIMIENTO: SECADO 56 Anexo 4 MODELO DE PROCEDIMIENTO: MARCHITADO 57 Anexo 5 MODELOS DE PLANILLAS DE REGISTRO 68 Anexo 6 MODELO REDUCIDO DE LISTA DE CHEQUEO DE BUENAS PRACTICAS DE MANUFACTURAS PARA ESTABLECIMIENTOS ELABORADORES DE TE NEGRO Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 7 | �| 8 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Introducción El Té es una planta procedente de Oriente, denominada botánicamente Camellia sinensis. La especie se originó en los bosques montañosos de las fronteras entre China, India y Birmania. China fue la cuna del Té, pero su cultivo no tardó en extenderse a otros países gracias al desarrollo del comercio y a las condiciones agroecológicas adecuadas para su crecimiento. En Argentina, las plantaciones de Té fueron introducidas alrededor del año 1925 con semillas provenientes de Georgia (Rusia), estas plantas tienen características distintas a las chinas o indias y un menor rendimiento. En la actualidad la producción nacional ocupa el noveno lugar entre los países productores y representa alrededor del 1,9% a escala mundial y el 4% de exportación mundial. La superficie implantada a la fecha ronda las 40.000 has, consiguiendo una producción de 79.000 ton de té seco. La región tealera está comprendida únicamente por las Provincias de Corrientes y Misiones, aportando esta última alrededor del 90% del total país. El destino de la producción es fundamentalmente la exportación, alrededor del 95% del total se comercializa en mercados externos. De acuerdo a datos del Grupo Intergubernamental sobre el Té - FAO, el consumo global de té presenta tendencia positiva, puesto que registró un incremento del 13% entre 2001 y 2005. Durante este último año el consumo mundial ascendió a 3,36 millones de toneladas. Las magnitudes de la demanda nacional distan mucho de los valores que se registran en los mayores consumidores mundiales. En nuestro país, el consumo estimado del 2008 fue 4.560 kg de té, con un incremento del 1,5% respecto del año anterior1. Se comercializa tanto en hebras como en saquitos de Té negro, Té verde, Té orgánico, Té aromatizado, etc. A modo de breve caracterización del sector tealero nacional se puede decir que ha sido acompañado en el desarrollo productivo, desde mediados de los años 50. Según consta en el último relevamiento realizado por el Ministerio del Agro y la Producción de la Provincia de Misiones, hay distribuidos en la región alrededor de 80 secaderos. Sin embargo la ausencia de desarrollo tecnológico, controles de proceso y adquisición de materia prima de baja calidad, han sido algunas de las principales causas de la pérdida de mercados y los bajos precios del producto, que afectan a este importante sector de la economía regional. Por tal motivo se ha visto necesario avanzar en la incorporación de mejoras y normativas. Las Buenas prácticas de Manufactura (BPM) son los procedimientos necesarios para lograr alimentos, seguros y saludables y como tales constituyen una herramienta básica para la obtención de productos aptos para el consumo humano, que se centralizan en la higiene y forma de manipulación. Además, son obligatorias para la actividad, ya que el Código Alimentario Argentino2 (C.A.A.) incluye en el Capítulo Nº II la obligación de aplicar las BUENAS PRACTICAS DE MANUFACTURA DE ALIMENTOS (BPM). Asimismo la Resolución 80/96 del Reglamento del Mercosur indica la aplicación de las BPM para establecimientos elaboradores de alimentos que comercializan sus productos en dicho mercado. Finalmente, las BPM son indispensables para la aplicación del Sistema HACCP (Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control), de un programa de Gestión de Calidad Total (TQM) o de un Sistema de Calidad como ISO 9000, certificaciones cada vez más requeridas por los importadores, en particular de los países desarrollados, razón por la cual aquellos que estén interesados en participar del mercado Global deben contar con las BPM. Programa Calidad de los Alimentos Argentinos - Dirección de Promoción de la Calidad Alimentaria – SAGPyAE-mail: calidad@sagyp.mecon.gov.ar - WebSite: www.sagpya.mecon.gov.ar 2 http://www.alimentosargentinos.gov.ar/programa_calidad/Marco_Regulatorio/CAA.asp 1 Introducción | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 9 | �| 10 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | Introducción �2. El Té como producto y Tipos de Té Aunque existen varios tipos de Té3, que normalmente el consumidor bebe en la vida diaria, éstos son elaborados única y exclusivamente con los mismos brotes, hojas tiernas y maduras de la planta de Té. Los distintos sabores de Té dependen de las variedades botánicas sinensis, assámica o sus híbridos, formas de cultivo, época y tipo de cosecha y de la transformación de la materia prima. De esta manera se da origen a los diferentes tipos de Té: fermentados o negros; no fermentados o verdes y semifermentados, conocidos como ‘Oolong’. A ellos hay que sumar las múltiples variedades existentes dentro de cada categoría, que suman más de 3000 en todo el mundo y son el resultado de los diferentes métodos de elaboración. 2.1 Variedades Botánicas de Té Una descripción de las principales variedades de Té es importante, ya que luego ellas nos darán las características de los distintos tipos (Fernández et al, 2006). 2.1.1 Variedad China: Esta variedad se caracteriza por poseer planta pequeña de raíces geminíferas, muy buen aroma, bajo rendimiento compensado por su alto precio. Generalmente, es utilizado en la elaboración de Té verde. (Agromisiones, 2008). 2.1.2 Variedad Assámica: La hoja es grande, clara y tierna. El rendimiento es más del doble (2000 kg. de té seco/ha/año); produce té fuerte en color, pero con poco aroma. 2.1.3 Variedad Indochina: Es una variedad intermedia entre la China y la Assámica. 2.1.4 Variedades híbridas: Se obtienen por combinación de variedades distintas y por consiguiente, participan de las características de las variedades que las componen. Es importante señalar que existen diversos cultivares desarrollados por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), que sobresalen por su mayor rendimiento y por la uniformidad de las características del producto final. Los mismos, están siendo preferidos por los productores a la hora de reemplazar plantaciones antiguas o realizar nuevos cultivos. 2.2. Tipos de Té A continuación se detallan los principales: 2.2.1 Té negro o fermentado: elaborado mediante el secado de la materia prima marchitada, enrulada y completamente fermentada. Su licor es de color naranja rojizo. 2.2.2 Té verde: la materia prima sin marchitar se trata con vapor (escaldado), luego recibe enrulados y secados sucesivos, hasta su secado final. La interrupción del proceso enzimático se realiza mediante vapor o agua caliente a través de una estabilización total de la materia prima, lo que permite que el producto final en su presentación asuma un color verde en sus diversas tonalidades y, en algunos casos, un tono más próximo al verde grisáceo. 3 Ver Anexo 1 “Tipos Internacionales de Té y Denominación Comercial de Té. Introducción | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 11 | �2.2.3 Té rojo o semifermentado: se encuentra entre el té verde (no fermentado) y el té negro (fermentado). Presenta un proceso de fermentación incompleta. Luego del fermentado de hojas y yemas se aplica un tratamiento térmico para inactivar las enzimas y detener la fermentación en el momento adecuado y además quitarle humedad para evitar la descomposición de las hojas. 2.2.4 Té blanco, es un té selecto que se obtiene a partir de la recolección, marchitado y desecado de las yemas nuevas de las plantas. Usos: el té puede ser consumido como: infusión fría o caliente, como ingrediente de bebidas gaseosas o licores, como insumo primario en líneas de productos de cosmética / limpieza / aseo personal, como base de productos alimenticios (golosinas, repostería), entre otros. 2.3 Proceso de Elaboración del Té Negro. El Té Negro se obtiene a partir de los brotes cosechados, con una relación aproximada de 4,2 a 4,5 kg de materia prima por kg de producto final. Existe una primera transformación que incluye el marchitado, enrulado, la fermentación y secado de la materia prima (yemas, hojas jóvenes, pecíolos y tallos tiernos de Té). La segunda trasformación comprende el despalado, desfibrado, tipificación y envasado en diversas formas. En el siguiente gráfico se puede apreciar un esquema del proceso de elaboración del Té, en el cual se pueden observar las etapas nombradas. Los pasos de industrialización que sigue la materia prima en sus dos etapas de trasformación hasta la obtención de Te Negro se describen a continuación: Marchitado: esta primera operación tiene por finalidad reducir el contenido de agua del brote, con el objetivo de prepararlo adecuadamente para los siguientes pasos. El marchitado debe producir un nuevo equilibrio entre la materia seca y el contenido de agua. Se considera apropiado para un brote recolectado mecánicamente, un nivel de marchitado entre el 65 al 70%, que se logra cuando 100 kg de brote verde se reducen a 65 o 70 kg de brote marchito. Enrulado: este proceso mecánico tiene como finalidad romper las células del brote, para que queden en libertad ciertos componentes químicos. Los mismos, al tomar contacto entre sí y con el oxígeno del aire, dan inicio a la “fermentación” u oxidación enzimática de las catequinas, etapa en que se desarrollan las cualidades físicoquímicas propias del Té. Fermentado: La etapa conocida como “fermentado” es una reacción de pardeamiento enzimático producida por unas enzimas presentes en el vegetal denominadas polifenoloxidasas. En esta etapa se completa el proceso iniciado en el enrulado, pues las enzimas, en un ambiente húmedo, producen la oxidación y condensación de los polifenoles incoloros, que en una primera etapa forman compuestos coloreados amarillos, denominados teaflavinas, para concluir en tearrubiginas de colores marrones y rojos. Secado: Esta etapa del proceso, tiene como finalidad detener el fermentado y reducir el contenido de humedad del Té, desde un 65% aproximadamente, hasta alrededor de un 3% en el producto final. | 12 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | Introducción �Esquema de las etapas del proceso de fabricación del Té Negro • Marchitado • Recepción • Enrulado y Picado • Fermentado (Oxidación) • Clasificado • Despalillado • Desfibrado • Secado • Mezcla (Blend) • Tipificado • Envasado Introducción | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 13 | �Despalado y desfibrado: El proceso de elaboración propiamente dicho, finaliza con la salida del Té del horno de secado (Fernández et al, 2006). No obstante, aún debe ser sometido a otros procesos, hasta que pueda ser considerado un producto apto para ser comercializado. En esta etapa se separan los palos y fibras de las hojas. Tipificado: Esta operación tiene como finalidad separar el Té elaborado en fracciones de distinto tamaño de partícula. La tarea se lleva a cabo en las máquinas clasificadoras, las que consisten en un juego de zarandas animadas por un movimiento circular o de vaivén y cuyas mallas se diferencian entre sí por el diámetro de las perforaciones. Las fracciones de distintos tamaños reciben el nombre de grados o tipos (Fernández et al, 2006). Los grados primarios están elaborados con yemas, parte tierna del pecíolo de la hoja y tallos de los brotes de Té y son directamente extraídos del proceso de elaboración. No obstante, siempre queda una fracción muy gruesa que no alcanza a atravesar las aberturas de la malla. Esta porción se somete a un proceso de quebrado y tipificación posterior, reciben el nombre de grados secundarios y son de calidad inferior. Los palos y fibras se muelen y tipifican en forma separada, obteniéndose al final de este proceso los tipos de Té llamados BT Una vez tipificados se pueden realizar distintas mezclas, llamadas Blend, para su comercialización. Los procesos de elaboración de los diferentes tipos de té, tienen algunos elementos comunes, si bien se diferencian en varios aspectos del proceso o en la selección del producto. 3. Normativa Considerada • Tratado del MERCOSUR. Resolución 80/96. Reglamento Técnico para el cumplimiento de Buenas Prácticas de Fabricación. • Código Alimentario Argentino. Cap. I: Disposiciones Generales. • Código Alimentario Argentino. Cap. II: Condiciones generales de las Fábricas y Comercios de Alimentos. • Código Alimentario Argentino. Cap. III: De los Productos Alimenticios. • Código Alimentario Argentino. Cap. IV: Utensilios, Recipientes, Envases, Envolturas, Aparatos y Accesorios. • Código Alimentario Argentino. Cap. V: Normas para la Rotulación y Publicidad de los Alimentos • Código Alimentario Argentino. Cap. XV: Productos Estimulantes o Fruitivos. • Ley de Higiene y Seguridad en el Trabajo y su Decreto Reglamentario 351/79 (I) – Anexo I a VII. • IRAM 20650-1 Té negro. Buenas practicas de manufactura – Recomendaciones Generales. • IRAM 20650-2 Té negro. Buenas practicas de manufactura – Recomendaciones para la Producción Primaria. • IRAM20650-3 Té negro. Buenas practicas de manufactura – Recomendaciones sobre la Elaboración. • Norma IRAM-ISO 3720. Té negro. Definición y requisitos básicos. • Norma IRAM 20620. Te Negro. Vocabulario. • Norma IRAM 20601. Te Negro. Muestreo • Resolución N° 233/98 de SENASA. Procedimientos Operativos Estandarizados de Saneamiento (POES). 4. Definiciones • Brote verde. Brotes, yemas dormidas, hojas juveniles y tallos tiernos de té. | 14 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | Introducción �• Clasificación. Operación de separación del té no clasificado o en rama en fracciones de distinto tamaño de partícula. • Conservadoras. Área de permanencia del brote verde recepcionado, fija o móvil, ventilada, a temperatura ambiente, previa a la entrada del brote verde al marchitado físico. • Contaminación: La introducción o presencia de un contaminante en los alimentos o en el medio ambiente alimentario. • Contaminante: Cualquier agente biológico o químico, materia extraña u otras sustancias no añadidas intencionalmente a los alimentos y que puedan comprometer su inocuidad o aptitud. • Despalado y desfibrado. Operaciones simultáneas de extracción de palos y fibras del té no clasificado a la salida del secadero, por medio de zarandas mecánicas y/o despaladoras electrostáticas. • Desinfección: Reducción del número de microorganismos presentes por medio de agentes químicos y/o medios físicos, a un nivel que no comprometa la inocuidad o la aptitud del alimento. • Enrulado. Operación de ruptura de las células del brote verde marchito, con el fin de poner en contacto componentes químicos localizados en diferentes sitios de la célula. • Envase. Caja, bolsa, bolsón, destinado a contener té negro o té en rama con la finalidad de protegerlos hasta el momento de su uso o consumo, de agentes externos que provoquen su alteración, contaminación o adulteración. • Etapa de Molienda. Nombre con el que se designa a la etapa de elaboración que sigue luego del marchitado y antes del fermentado, consta de las fases de enrulado y picado. • Fermentado. Proceso de oxidación enzimática que se inicia con el enrulado. • Limpieza: Eliminación de tierra, residuos de alimentos, suciedad, grasa u otras materias objetables. • Marchitado. Primera operación del proceso de elaboración, conformado por dos acciones simultáneas, una física y otra química: el marchitado físico, que implica la disminución del contenido de agua del brote verde, y el marchitado químico que implica el aumento del contenido de materia seca, el aumento de los azúcares reductores y aminoácidos libres. • Picado. Operación de corte y rasgado de la hoja verde que procede luego del enrulado y que acelera los procesos de oxidación enzimática del té. • Ponchada: Paño de forma cuadrada, de polipropileno tejido que sirve para contender los brotes verdes cosechados y que luego es cerrado uniendo sus cuatro puntas atadas al centro, formando así un bulto que en promedio contiene 40 kg de brote de té verde. • Raído: Ponchada conteniendo la masa de brote verde de té que es atada por sus cuatro puntas formando un bulto redondeado. • Recipiente alimentario. Receptáculo, cualquiera sea su forma o capacidad, destinado a contener por lapsos variables materias primas, productos intermedios o Té negro en la industria y establecimientos de la alimentación. Introducción | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 15 | �• Secado. Tratamiento térmico que tiene como objetivo detener el proceso de oxidación enzimática iniciado en el enrulado, y reducir el contenido de humedad hasta alrededor del 3 % en el producto final. • Silo. Estructura de forma variable y de material no contaminante, que puede contener el té negro previo a su envasado. • Té negro. Té derivado única y exclusivamente de las hojas, los brotes y los tallos tiernos de variedades de las especies Camellia sinensis (Linnaeus) O.Kuntze, conocidos por su aptitud para preparar té para su consumo como bebida, y elaborado mediante procesos aceptables, especialmente fermentación y secado. • Té negro en rama. Té seco a la salida del horno, sin ningún proceso de despalado, desfibrado o clasificado. • Tipificado. Tratamiento al que se somete al té, para clasificarlo en distintas fracciones según tamaño de partícula. Consta de distintas fases: despalado, desfibrada, molienda y zarandeado. • Utensilios. Elementos de uso manual utilizado durante el proceso de recepción del brote verde, elaboración, tipificado y envasado de té negro. 5. Elaboración y Calidad: Buenas Prácticas de Manufactura Según la resolución 80/96 del MERCOSUR, en la que se establecen los requisitos generales de higiene y de elaboración para alimentos elaborados/industrializados para el consumo humano, los establecimientos que elaboren/ industrialicen, fraccionen o transporten alimentos deberán cumplir con la aplicación de un Sistema de Buenas Prácticas de Manufactura (BPM). Las BPM son un Conjunto de prácticas adecuadas, que se constituyen en herramientas básicas y fundamentales para la obtención de productos seguros e inocuos para el consumo humano. Su aplicación tiene como primer fin incrementar el nivel y la calidad del producto elaborado. En este sentido es imprescindible la capacitación y la formación del personal en la aplicación de procedimientos y controles que se centralizan en la higiene y forma de manipulación de las materias primas a través de todo el proceso de elaboración del producto y de éste en sus etapas de fraccionamiento, almacenamiento, transporte y comercialización. La implementación de un sistema de BPM comienza con el diagnóstico físico e institucional a fin de determinar debilidades y fortalezas del establecimiento, tanto a nivel de procedimientos como a nivel de alcances de la responsabilidad de cada eslabón en el proceso productivo, determinando los puntos críticos en ambos casos. De este modo se definirán los cambios a introducir en el sistema de producción. Además, es importante considerar que: El aseguramiento de una producción de alimentos inocuos para el consumo humano posibilita el acceso a nuevos mercados y logra un buen posicionamiento a la hora de realizar operaciones comerciales en el mercado local e internacional. Algunos de los Objetivos de la aplicación de un Programa de Buenas Prácticas de Manufactura son los siguientes: | 16 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | Introducción �• Obtener un producto inocuo, seguro y sano, de calidad comprobable por la implementación de procedimientos preestablecidos y documentados. • Tender hacia una calidad cada vez mayor, como paso hacia la calidad total. • Satisfacer las exigencias del mercado local e internacional en lo referente a la calidad higiénico-sanitaria y organoléptica del producto. • Orientar en el logro de una calidad constante en el producto, a través de un sistema de organización adecuado. • Definir pautas esenciales para el desarrollo de los mejores procesos para la elaboración del producto. Introducción | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 17 | �Guía de Aplicación de BPM | 18 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Capítulo I I. Sobre la Planta de Elaboración4 I.1 Emplazamiento La planta deberá estar emplazada en un área dónde pueda asegurarse la inocuidad y la aptitud del producto en cuanto a sus características organolépticas. La planta especialmente deberá estar alejada de: • Zonas inundables o expuestas a olores objetables, humos y polvos. • Áreas cercanas a plantas industriales que muestren gran contaminación ambiental. • Zonas propensas a infestaciones, transmisión de infecciones, etc. • Áreas donde se acumulen residuos, aguas residuales, etc. I.2 El Edificio Los edificios e instalaciones deben ser de construcción sólida y sanitariamente adecuada, esto implica que las estructuras estén construidas con forma y materiales tales que no transmitan contaminantes al té, y eviten la acumulación de suciedad y microorganismos. A la vez deben facilitar la limpieza y desinfección así como las inspecciones, y minimizar los tiempos que se requieren para ello. Deben diseñarse con espacio suficiente para realizar correctamente todas las operaciones y permitir la circulación interna del personal y de los materiales. Este espacio debe calcularse previendo flexibilidad en el funcionamiento o ubicación de los diferentes equipos en caso que se requieran cambios en los sistemas de procesado o la incorporación de nuevas tecnologías. La disposición de la planta, incluyendo los recorridos del personal y la disposición de líneas de elaboración deben estar documentados. I.3 Pisos Deben ser de material impermeable, no absorbente, lavable, no tóxico, resistente al tránsito y de fácil limpieza. No debe poseer grietas ni irregularidades. I.4 Paredes Deben poseer ventilación adecuada para evitar acumulación de humedad. Las paredes deben ser lisas, sin grietas, con ángulos estancos y cóncavos para facilitar la limpieza. Se recomienda evitar el uso de madera como parte de la construcción en la zona de producción. Capítulo fundamentado en: Código Alimentario Argentino. Cap. II: Condiciones generales de las Fábricas y Comercios de Alimentos. - IRAM20650-3 Té negro. Buenas practicas de manufactura – Recomendaciones sobre la Elaboración Ley de Higiene y Seguridad en el Trabajo y su Decreto Reglamentario 351/79 (I) – Anexo I. 4 Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 19 | �I.5 Ventanas Deben estar construidas de manera tal de minimizar la acumulación de suciedad y permitir una fácil limpieza, contando con malla de protección contra insectos en el caso de que no sean fijas. I.6 Puertas Las puertas deben estar construidas en materiales no absorbentes, lisos y de fácil limpieza. I.7 Techos Deben estar construidos y/o acabados de manera que sean fáciles de limpiar, eviten la acumulación de suciedad y reduzcan al mínimo la condensación. En los casos necesarios deberán disponer de aberturas o dispositivos que permitan la evacuación del aire caliente y el vapor. Dichos dispositivos o aberturas deben contar con una malla de protección contra el ingreso de animales. I.8 Iluminación e Instalaciones Eléctricas Se debe asegurar la buena iluminación de la planta a través de iluminación con luz natural o artificial adecuada para realizar en forma óptima las tareas. La intensidad debe responder a la Normativa vigente y no deben dar lugar a colores falseados. Los artefactos de iluminación deben ser preferentemente de material inastillable o, en su defecto, contar con protección contra roturas de lámparas, a fin de evitar la caída de fragmentos de vidrio sobre el té. Todo el establecimiento estará iluminado ya sea con luz natural o artificial, de forma tal que posibilite la realización de las tareas y no comprometa la higiene de los alimentos. Se sugiere consultar la Ley de Higiene y Seguridad en el Trabajo y el Anexo I de su Decreto Reglamentario (ver normativa). Las lámparas y todos los accesorios de luz artificial ubicados en las áreas de recibo de materia prima, almacenamiento, preparación, y manejo de los alimentos, deben estar protegidas contra roturas. La iluminación no debe alterar los colores. Las instalaciones eléctricas en caso de ser exteriores deben estar recubiertas por tubos o caños aislantes, no permitiéndose cables colgantes sobre las zonas de procesamiento de alimentos. Cuando se usen bandejas para soportar cables, éstas deben tener su tapa protectora a fin de permitir su fácil limpieza. Los tableros, controles, paneles o centros de distribución deben encontrarse cerrados, con sus protecciones colocadas y con la identificación de llave correspondiente. I.9 Ventilación Se deben proveer medios adecuados para la ventilación natural o mecánica, para evitar el calor excesivo y la condensación de humedad. Pueden utilizarse extractores o aberturas con malla de protección contra plagas. | 20 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �I. 10 Sector Mantenimiento y Equipo sin uso. Debe existir un área separada a las áreas de producción o un armario destinado exclusivamente para almacenar herramientas o repuestos del equipo y un área destinada a almacenar el equipo que no interviene en los procesos de manufactura. I.11 Vías de Tránsito internas y Playa de descarga y estacionamiento Para evitar la contaminación con polvo, tanto vías de circulación internas, como playas de descarga y estacionamiento deben tener una superficie dura y lisa, ya sea compactada, empedrada o pavimentada, que posibilite una fácil limpieza. También debe contar con desagües adecuados. Estos espacios deben mantenerse ordenados y limpios para que no se constituyan en una fuente de contaminación. La planta deberá contar, además, con un cerco perimetral a fin de evitar el acceso de cualquier tipo de animal o de personas no autorizadas que puedan poner en riesgo su seguridad por circular dentro de las instalaciones de la planta. I.12 Suministro de Agua Se debe asegurar un buen abastecimiento de agua, a presión adecuada, para realizar eficazmente las tareas de limpieza y desinfección. El agua a proveer deberá ser: Potable, para bebida e higiene del personal, lavado de los equipos que se encuentren en contacto con el alimento. Se deberá realizar un análisis que pruebe su potabilidad al comienzo de cada zafra. Deberá contar con sistemas de conducción bien diferenciados (señalización con colores), los que deben higienizar periódicamente junto con fuentes y depósitos. I.13 Drenaje y Disposición de Residuos. Deben estar diseñados y construidos de manera de evitar el riesgo de contaminar el té o el suministro de agua potable. Los drenajes deben ser de tamaño adecuado y no deben permitir el retorno ni estancamiento de líquidos. Deben estar cubiertos y contar con cámaras de inspección estancas que impidan el ingreso de insectos y otros animales. Además, el establecimiento debe disponer de un sistema eficaz de evacuación de efluentes y aguas residuales, el cual se conservará, en todo momento en buen estado de funcionamiento. I.14 Sanitarios Las instalaciones destinadas al personal del establecimiento deben estar completamente separadas de las líneas de elaboración del Té, sin acceso directo ni comunicación alguna con ellas. Los vestuarios, sanitarios y cuartos de aseo estarán bien iluminados, ventilados y ordenados; equipados con artefactos y elementos higiénicos y no contaminantes. Deben contar con buena provisión de agua potable, duchas con agua fría y caliente y asegurar la eliminación higiénica de las aguas residuales. Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 21 | �El número de sanitarios, vestuarios y elementos de higiene debe ser adecuada a la cantidad de operarios que trabajan en la planta. Los lavabos, deben situarse de forma tal que el personal deba pasar por ellos después de usar el baño, antes de volver a la zona de elaboración. Deben contar en forma permanente con jabón, elementos desechables para el secado de manos y dispositivos para eliminar los elementos desechables en forma segura e higiénica. Es conveniente colocar avisos en los que se indique la importancia de mantener la higiene, y la obligatoriedad del lavado de las manos luego de usar el baño, los cuales deben ser renovados periódicamente. I.15 Alojamientos, Cocinas, Vestuarios El personal empleado en la planta debe contar con espacio para alojamiento de sus enseres personales, vestuario y comedor. Estos deben encontrarse separados del sector de elaboración, y deben estar bien ventilados e iluminados. Ordenados, limpios y desinfectados. Bajo ningún concepto de debe comer, beber o fumar en las áreas de manufactura del producto. I.16 Manejo Integral de Plagas (MIP) El edificio deberá mantenerse en buenas condiciones, realizando las reparaciones necesarias para impedir el acceso de plagas y eliminar posibles lugares de anidamiento. En todo momento el edificio deberá mantenerse protegido del acceso de posibles plagas, manteniendo puertas, ventanas, ductos de ventilación y demás aberturas con malla de protección contra insectos o cerradas. Se deberá aplicar un programa de Manejo Integral de Plagas (MIP) con sus correspondientes procedimientos, instructivos y registros, los cuales deben encontrarse documentados. I.17 Gestión de Residuos y Cuidado del Medio Ambiente El establecimiento debe disponer de un sistema de Gestión de residuos sólidos. Para ello dispondrá la ubicación de contenedores de material no contaminante, que se encuentren limpios, desinfectados y tapados para sobras y desechos de elaboración en distintos lugares de la Planta, no cercanos a las zonas de producción. Los sectores destinados a la disposición de residuos deben estar construidos y ubicados de tal manera que no produzcan contaminaciones al té y demás insumos utilizados en la planta. Se debe contar con un procedimiento escrito y documentado de disposición de residuos que debe ser conocido y aplicado por todo el personal del establecimiento. Los residuos no tóxicos se dispondrán en contenedores diferenciados, tapados, que contengan bolsa para residuos, siempre alejados de la zona de elaboración. Los residuos peligrosos como desechos de lubricantes, hidrocarburos y otros se dispondrán en recipientes cerrados para ser luego trasladados al lugar de acopio municipal de este tipo de deshechos. | 22 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �De acuerdo al sistema de recolección o gestión, pueden utilizarse contenedores de mayor capacidad, ubicados en el exterior de la planta, que se mantengan limpios y tapados, donde pueda disponerse los residuos hasta el momento de recolección o disposición final. El Procedimiento de gestión de residuos, como así también los demás procedimientos aplicados, y sustancias utilizadas deben ser acordes a un manejo sustentable del ambiente, reduciéndose a lo mínimo posible la generación de residuos y la alteración del mismo. II.18 Lucha contra Incendios Si bien hay que tomar las precauciones necesarias para evitar la ocurrencia de incendios durante todas las etapas de industrialización del producto, es en la etapa de secado donde se corren los mayores riesgos de ocurrencia de incendios. En ella se opera con altas temperaturas y se obtiene un producto de baja humedad y muy inflamable. Por ello, debe contarse con un sistema de prevención de incendios y de lucha contra el fuego. Deberá capacitarse y entrenarse al personal sobre la aplicación de medidas de prevención y sobre procedimientos de extinción rápida de pequeños focos de incendio, como así también se deberá ensayar un plan de evacuación de la planta. Los elementos de lucha contra incendios deben disponerse a lo largo de toda la planta y debe realizarse el control periódico de recargas y reparación de equipos contra incendios, llevando registro de inspecciones y las tarjetas individuales por equipos que permitan verificar el correcto mantenimiento y condiciones de los mismos. Para ampliar consultar Ley de Higiene y Seguridad en el Trabajo y su Decreto Reglamentario 351/79 (I) – Anexo I. Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 23 | �Capítulo II II. Sobre la Higiene de los Establecimientos5 II.1 Higiene de la Planta Elaboradora Los locales y las instalaciones deben desinfectarse, desinsectarse y desratizarse periódicamente con procedimientos normalizados, seguros y documentados (POES, MIPE), controlando y registrando la naturaleza, la fecha de realización de los operativos, el tipo de producto usado y los responsables de la aplicación. Antes de comenzar con sus tareas diarias, cada responsable de sector de producción debe verificar la higiene del mismo, tomando los recaudos necesarios si observa falta de limpieza. Al finalizar su jornada de trabajo debe dejar el sector limpio y ordenado. Frente a situaciones inesperadas como accidentes, derrames de lubricantes, roturas, desperfectos, se notificará al Encargado de la Planta de lo sucedido y se tomarán las medidas de contención y limpieza para el caso. Los desperdicios de producción se dispondrán en contenedores adecuados, tapados, ubicados fuera de la zona de elaboración. Deben implementarse procedimientos seguros, que se encuentren documentados, sobre gestión de residuos y llevarse los registros de control para el caso. Sumideros y desagües deben mantenerse cubiertos y limpios. Cuando el orden y la limpieza son adecuados, las plagas no encuentran alimento ni asilo en el interior de los establecimientos, de este modo se evita su permanecía y reproducción. II.2 Higiene de Equipos y Utensilios Todos los equipos deberán ser periódicamente revisados y limpiados de acuerdo a procedimientos documentados de mantenimiento de maquinarias, llevando registros de la tarea realizada. Las herramientas, repuestos y otros elementos usados por el personal deben almacenarse en un recinto específico y separado del resto de las instalaciones, destinado como área de mantenimiento. II.3 Productos y elementos para Higiene Se deben utilizar productos de limpieza y desinfección aprobados por los organismos competentes para ser utilizados en la industria alimentaria. Dichos productos deben estar identificados y guardados en lugar adecuado, fuera de las áreas de manipulación del Té. Los agentes de limpieza y desinfección deben ser enjuagados perfectamente antes de que el lugar o el equipo vuelva a utilizarse en la elaboración del Té. Se debe usar recursos y herramientas tales como aire a presión, cepillos, espátulas, etc. para eliminar, antes de la limpieza, los residuos o depósitos de gran tamaño de los equipos. II.4 Procedimientos Operativos Estandarizados de Saneamiento (POES)6 Los POES, según definición presente en la Resolución 233/98 se SENASA son: Capítulo fundamentado en: Código Alimentario Argentino. Cap. I: Disposiciones Generales; Cap. II: Condiciones generales de las Fábricas y Comercios de Alimentos. - IRAM20650-3 Té negro. Buenas practicas de manufactura – Recomendaciones sobre la Elaboración. 6 Ver Anexo 2 “Modelo de Procedimientos Operativos Estandarizados de Saneamiento del Sector Tipificado” 5 | 24 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �‘aquellos procedimientos operativos estandarizados que describen las tareas de saneamiento. Estos procedimientos deben aplicarse antes, durante y posteriormente a las operaciones de elaboración’, es decir, son procedimientos sobre como realizar la limpieza de instalaciones, equipos y utensilios que deberán, sin excepción, encontrarse detallados por escrito en cada establecimiento, en el marco de un plan de limpieza y desinfección para cada área, línea de elaboración, sanitarios, patios, etc. Dichos procedimientos deben incluir la forma correcta de realizar la operación, los productos a utilizar (concentraciones, temperaturas, elementos mecánicos, etc.) y el momento en que debe llevarse a cabo. La limpieza y desinfección tienen que estar seguidas por una cuidadosa inspección de las áreas higienizadas. Se deben llevar registros de la higiene diaria y semanal, en los cuales conste la tarea realizada, cuándo, con qué y la firma de quién la realizó. Se adjuntan modelos de Procedimientos y Registros POES. Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 25 | �Capítulo III III. Sobre el Personal III.1 Higiene del Personal La dirección del establecimiento debe asegurar que todo el personal reciba capacitación, entrenamiento y concientización continuas y adecuadas para las tareas que desempeña en cada etapa de la elaboración. De este modo, el personal debe conocer y aplicar los procedimientos e instructivos de trabajo. Como requisitos fundamentales se exigen los siguientes: • Los operarios deben presentarse higienizados antes de comenzar sus labores. • Deben lavarse cuidadosamente las manos con jabón al ingresar al área de proceso al iniciar sus tareas y después de llevar a cabo cualquier actividad no laboral como comer, beber, fumar, sonarse la nariz o ir al servicio sanitario. • No deben usar anillos, aretes, relojes, pulseras o cualquier adorno u otro objeto que pueda tener contacto con el producto que se manipule y pueda provocar accidentes. • Deben evitar comportamientos que puedan contaminarlos, por ejemplo: fumar, escupir, masticar o comer, estornudar o toser o conversar en el área de proceso. • El bigote y barba deben estar bien recortados y cubiertos con barbijos. • El cabello debe estar recogido y cubierto por completo por un cofia. • Utilizar uniforme y calzado adecuados y limpios, cubrecabezas y cuando proceda o corresponda (operarios de hornos, tipificado) ropa protectora y barbijos. • Los visitantes de las zonas de procesamiento o manipulación de alimentos, deben seguir las normas de comportamiento y disposiciones que se establezcan en la planta con el fin de evitar la contaminación del Té. • Se debe controlar la higiene y la vestimenta del personal, de acuerdo con procedimientos escritos y actualizados periódicamente. III.2 Capacitación El personal debe recibir capacitación en cuanto a los conceptos generales de las BPM y del rol importante que ellos tienen en su aplicación. Se recomienda que el personal cuente con Capacitación en los siguientes temas: • Higiene y presentación personal. • Sanidad de las Instalaciones; limpieza de equipos y desinfección de las instalaciones y superficies de contacto con el producto. • Manejo de residuos y control de plagas. • Limpieza y desinfección de utensilios, superficies de trabajo y equipos. • Manipulación y protección de equipos, maquinarías, materia prima, características del proceso, material de envasado, material de empacado y producto final. • Contaminación cruzada. Lucha contra incendios. • Precauciones para evitar la contaminación microbiológica del producto durante la elaboración y envasado. | 26 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �• Acciones a tomar en caso de accidentes y/o emergencias que comprometan la calidad del Producto. • Prevención de accidentes y emergencias. Procedimientos para la atención de los mismos. • Calidad esperada del Producto: Medidas a implementar para la optimización del proceso y obtención de un producto de calidad esperada. • Principios y fundamentos de los Procedimientos aplicados en la elaboración del Té Negro. • Importancia y necesidad de aplicar Buenas Prácticas de Manufactura. • Deberes y obligaciones referidas al puesto de trabajo Deben existir programas escritos de capacitación continua para todo el personal de acuerdo a sus funciones y atribuciones. Se deben mantener los registros apropiados. III.3 Control de Salud El Establecimiento debe llevar un registro periódico del estado de salud de su personal. Todo el personal debe someterse a exámenes médicos previos a su contratación. La empresa debe mantener constancia de salud actualizada y documentada. El personal debe ser concientizado sobre los peligros que representan las enfermedades transmitidas por los alimentos y debe ser convenientemente advertido de que debe comunicar a la dirección sobre todo malestar, herida o cualquier otro síntoma que posea y que haga sospechar que se encuentra con un estado de falta de salud y someterse a examen médico, si así lo indican las razones clínicas o epidemiológicas. No debe permitirse el acceso a ningún sector de procesamiento a las personas que presenten: • • • • • • • alguna enfermedad infecciosa, heridas infectadas, infecciones cutáneas, llagas diarreas, estado gripal o cualquier otra afección similar, Dichas personas solo podrán retornar a su puesto de trabajo en la planta de elaboración de té negro después de que haya sido autorizado por el profesional médico pertinente. El Establecimiento debe contar con un botiquín que posea los elementos necesarios para la aplicación de Primeros Auxilios, acorde a los requisitos de la Normativa de Higiene y Seguridad Laboral. Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 27 | �Capítulo IV IV. Sobre el Equipamento7 IV.1 Diseño de Equipos. El diseño o la elección y disposición del equipamiento deberá estar en conformidad con las buenas prácticas de manufactura para que en las condiciones normales o previsibles de empleo no produzcan migración al Té de componentes indeseables, tóxicos o contaminantes que puedan representar un riesgo para la salud humana u ocasionen alteración de las características organolépticas del producto. Se deberán tener en cuenta los siguientes parámetros: • Serán fabricados de material no tóxico para el alimento, de fácil limpieza y deberán mantenerse en buen estado de funcionamiento. • El material en que estén construidos no deberá ceder partículas de cualquier tipo al té. • Deberán funcionar en concordancia al uso al que están destinados. • Todas las partes móviles y fijas que puedan producir accidentes, deben estar adecuadamente protegidas e identificadas. • Las superficies de trabajo que entren en contacto con el té deben ser sólidas, durables, no contaminantes y de fácil limpieza. • Deben estar construidos en materiales lisos, no absorbentes e inertes al té y a las soluciones desinfectantes que se utilicen en el lavado de los mismos. • Se debe mantener una buena limpieza en las máquinas que entran en contacto con la materia prima, tales como transportadoras, elevadores, alimentadores automáticos, enruladoras, fermentadoras, hornos, zarandas y elementos de clasificación y envasado. • Se deben llevar registros del control e identificación de los equipos de acuerdo a sus especificaciones, así como el nombre y apellido del/de los responsable/s de su funcionamiento y mantenimiento. Se debe contar con un programa de control de equipos que incluya la calibración, lubricación y mantenimiento de los mismos. El mismo debe estar documentado. IV.2 Materiales Deberán ser aptos para estar en contacto con alimentos y no deberán transmitir sustancias objetables para la salud. Serán no absorbentes, resistentes a la corrosión, de superficies lisas exentas de hoyos y grietas; no deben ser de madera y capaces de resistir repetidas operaciones de limpieza y desinfección. IV.3 Utensilios y Herramientas Los utensilios de limpieza de equipos y líneas de elaboración que eventualmente tomen contacto con el producto deberán diferenciarse de los elementos que se utilicen para la limpieza general de las instalaciones (pisos, paredes, techos, etc.). Capítulo fundamentado en Código Alimentario Argentino. Cap. II: Condiciones generales de las Fábricas y Comercios de Alimentos, Cap. IV: Utensilios, Recipientes, Envases, Envolturas, Aparatos y Accesorios. - IRAM20650-3 Té negro. Buenas practicas de manufactura – Recomendaciones sobre la Elaboración. - Ley de Higiene y Seguridad en el Trabajo y su Decreto Reglamentario 351/79 (I) – Anexo I. 7 | 28 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Los mismos deberán mantenerse en condiciones apropiadas según el uso al que estén destinados y deberán ser guardados en forma ordenada y en un lugar limpio cuando no sean utilizados. IV.4 Mantenimiento y Calibración de Equipos Se debe indicar al personal que informe al encargado del secadero sobre cualquier desperfecto que ocurriese en la planta. El mantenimiento y reparación de equipos debe realizarse de acuerdo a un procedimiento escrito y documentado, siguiendo el Instructivo de Mantenimiento de Maquinarias. El mantenimiento edilicio, y puesta a punto de equipos deberá realizarse siempre antes del inicio de cada zafra tealera y también cuando sea necesario, llevando para ello registros documentados de la operación. En caso de necesidad de realizar reparaciones por la ocurrencia de eventualidades, se realizarán trabajos de reparación fuera del horario laboral o bien con el cuidado de proteger y aislar los materiales en proceso. Las áreas en que se realicen trabajos de reparación serán aisladas adecuadamente y se tomarán las precauciones pertinentes para evitar contaminación por los materiales de reparación que se usen, humos, vapores, polvo y escombros resultantes. Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 29 | �Capítulo V V. Sobre los Euipos de Cada Etapa de la Elaboración8 V.1 Marchitado Para la etapa de Marchitado deben usarse equipos construidos en material no poroso, no absorbente, lavables y de fácil higiene. Debe contar con un sistema que permita regular el tiempo del marchitado, la altura de la capa de brote verde y la temperatura del proceso. Se deben controlar pérdidas y derrames de materia prima. V.2 Enrulado Los equipos de enrulado deben estar diseñados para evitar el sobrecalentamiento de la masa de brote verde marchito, y para producir un tamaño aceptable de partículas en el material a fermentar. En los equipos de enrulado continuo la alimentación debe ser pareja y equilibrada. Durante la operación de enrulado el equipo debe manejarse de forma efectiva para evitar derrames. V.3 Fermentado El equipo de fermentado debe contar con un sistema que permita variar la velocidad de avance, mezclar, y regular la altura de la capa del brote verde en fermentación y la circulación de aire. El ambiente se debe mantener húmedo, con una diferencia de temperatura entre bulbo húmedo y bulbo seco no mayor a 2°C. Para tener un mejor control del proceso es conveniente disponer de una sala especial, provista de un mecanismo que permita ajustar sus condiciones ambientales. V.4 Secadero El secadero debe contar con un sistema de variación del tiempo y de la temperatura de secado. Debe llevarse un registro de las temperaturas de entrada y salida del aire. Es conveniente el empleo de calefacción indirecta mediante intercambiadores de calor, a fin de evitar la contaminación por los residuos de los sistemas de combustión directa. Capítulo fundamentado en: Código Alimentario Argentino. Cap. II: Condiciones generales de las Fábricas y Comercios de Alimentos. - IRAM20650-3 Té negro. Buenas practicas de manufactura – Recomendaciones sobre la Elaboración. - Ley de Higiene y Seguridad en el Trabajo y su Decreto Reglamentario 351/79 (I) – Anexo I - 8 | 30 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �V.5 Clasificación, Despalillado y Tipificado El equipo de tipificación debe estar regulado de forma tal que se produzca la menor cantidad posible de polvo durante la operación de clasificación. Deberá contarse con un sistema de ventilación adecuado a las dimensiones del sector. Además, es conveniente que el establecimiento cuente con un sistema de aspirado de polvo. Todo el equipamiento deberá estar identificado por medio de colores, carteles o etiquetas. Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 31 | �Capítulo VI VI. Sobre la Materia Prima9 VI.1 Calidad de la materia prima a recibir. La calidad de la materia prima, en la elaboración de té negro, es determinante sobre la calidad del producto final, tanto sobre las características organolépticas como en las condiciones de inocuidad e higiene que presente, por ello deben establecerse parámetros de calidad: longitud del brote, temperatura del brote en el momento de la descarga, como así también la presencia de malezas, piedras, polvo u otros contaminantes, que luego deben verificarse supervisando la recepción del brote verde. Los parámetros de control de calidad deben estar definidos en un sistema de control de la materia prima, el que debe encontrarse escrito y documentado. El responsable del sector de recepción y descarga debe conocerlos y estar capacitado para aplicarlos. Capítulo fundamentado en: (IRAM20650-3 Té negro. Buenas practicas de manufactura – Recomendaciones sobre la Elaboración) 9 | 32 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �VI.2 Recepción. Área de Descarga y Recepción del brote verde. El brote verde debe recibirse en áreas limpias, libre de contaminantes y preparadas especialmente para la recepción y conservación del mismo. El brote verde puede ser transportado a granel, en ponchadas u otros envases, verificándose siempre que los mismos se encuentren limpios, libres de contaminantes y que el brote se encuentre en condiciones aptas para su elaboración. Cuando el brote verde se reciba en bultos (ponchadas) se debe prestar especial atención a la limpieza de los paños empleados y verificar que la tela que va a estar en contacto con el brote verde se coloque siempre del mismo lado, como así también deberá verificarse la higiene del camión que transporte los raídos. Cuando el transporte del brote se realice a granel, debe controlarse la higiene del camión que transporte la hoja. El sector de Descarga debe encontrarse siempre limpio y ordenado, libre de cualquier elemento que no sea de estricto uso del sector. La descarga del brote puede realizarse a través descargadoras automáticas o por lo operarios de la planta. En este último caso no debe permitirse que personas externas a la planta pisen o circulen por la planchada a fin de evitar contaminaciones. El personal evitará tomar contacto con los brotes y realizará su tarea con indumentaria de trabajo en condiciones de higiene. El sector Conservadora debe estar techado, protegido contra la contaminación por polvo, lluvia o luz solar directa. La superficie del área de recepción debe ser adecuada a la capacidad de procesado de la planta a fin de evitar el deterioro por compactación y por permanencia del brote. En la recepción debe aplicarse la regla de que el brote verde que se recibe en primer término sea el primero en ser procesado (First In, First Out). Se debe impedir el ingreso de animales domésticos y silvestres. Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 33 | �Capítulo VII VII. Sobre el Control de las Operaciones de Producción10 VII.1 Control de Calidad del Proceso Todo el proceso de elaboración, incluyendo las operaciones de envasado y almacenamiento deben realizarse en condiciones sanitarias siguiendo los procedimientos establecidos. Estos deben estar documentados, incluyendo diagramas de flujo, considerando todas las operaciones unitarias del proceso y el análisis de los peligros microbiológicos, físicos y químicos a los cuales están expuestos los productos durante su elaboración. VII.2 Contaminación cruzada microbiológica Para evitar la contaminación microbiológica cruzada se deberán cumplimentar los siguientes requisitos: • El acceso a las áreas de procesamiento debe estar restringido o controlado. • Antes de que el personal ingrese al sector de procesamiento deberán higienizarse manos, cubrirse la cabeza y verificar que vistan ropa adecuada y limpia, incluyendo el calzado. • Las superficies, utensilios, equipamiento, artefactos y accesorios deben ser sanitizados minuciosamente al finalizar la elaboración. • El té no debe estar en contacto directo con el área de circulación de la planta en ningún punto del procesamiento. • Se debe disponer de procedimientos, instructivos, guías, tabla, planes de calidad para la correcta elaboración de Té negro en sus distintas graduaciones, los que deben estar firmados por el responsable del Sector. • Se recomienda implementar un Sistema de Análisis de Peligros y de Puntos Críticos de Control que permite identificar, evaluar y controlar peligros significativos para la inocuidad del alimento, para lo cual, se deben mantener registros. VII.3 Contaminación con partículas metálicas La contaminación del té debida al desgaste natural de la maquinaria debe ser minimizada mediante el uso de material apropiado y removiendo las limaduras metálicas. Para ello se utilizarán imanes, que serán fijados en las bocas de zarandas, para retirar así las partículas producidas por el desgaste u otros elementos metálicos que pudieran encontrarse en el té. 10 Capítulo fundamentado en: Código Alimentario Argentino. Cap. II: Condiciones generales de las Fábricas y Comercios de Alimentos.. - Cap. III: De los Productos Alimenticios. - IRAM20650-3 Té negro. Buenas practicas de manufactura – Recomendaciones sobre la Elaboración. ) | 34 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Capítulo VIII VIII. Sobre el Control de Calidad VIII.1 Control de Calidad del Proceso El permanente y conciente Control de Calidad es fundamental para detectar y controlar los puntos críticos del proceso y para obtener un producto de óptima calidad, seguro y de buen valor comercial, por ello es imprescindible implementar un Programa de Inspección y Control de Calidad con métodos definidos y documentados de muestreo y análisis. Se recomienda diariamente realizar determinaciones para el control de la calidad física y organoléptica del producto. Lo óptimo es realizar determinaciones de densidad, granulometría y polvo a cada uno de los bolsones elaborados o fijar lapsos de tiempo dentro de la jornada de producción o montos de kg elaborados para realizar estos ensayos diarios, que deben registrarse en planillas que luego son evaluadas por el encargado de calidad y archivadas en lugares dispuestos para tal fin. Los ensayos y las determinaciones deben ser llevados a cabo por personal idóneo, formado en el control de calidad y técnicas de análisis, con capacidad para controlar la materia prima, examinar el proceso y los productos finales de la elaboración mediante procedimientos escritos aprobados y de conformidad con normas de calidad vigentes. VIII.2 Control de Calidad de Lotes de Producción. De cada lote producido, deben tomarse muestras representativas según técnica de muestreo fijada en la normativa vigente11 para ser enviadas al laboratorio de control de calidad y una fracción de tres (3) muestras dejarlas en retención en su empaque final. Se aconseja realizar una rutina de controles físicos, químicos y microbiológicos a cada lote producido y los resultados archivarlos como ficha técnica del Lote con número del mismo, fecha de elaboración y otros datos que se consideren necesarios. VIII.3 Detección de Puntos Críticos Durante el proceso de elaboración existen puntos críticos que inciden notablemente en la calidad o inocuidad del producto final. Los mismos deben identificarse y controlarse periódicamente a fin de asegurar la calidad del proceso. En la elaboración de Té negro los puntos críticos más importantes son: • 11 Características de la materia prima, por lo que es aconsejable establecer parámetros de calidad o clasificación para la recepción del brote (longitud del brote, relación hoja/palo, marchitez), como así también controlar el porcentaje de malezas y otros contaminantes de la materia prima. Norma IRAM 20601. Te Negro. Muestreo Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 35 | �• Control de la higiene de partes húmedas del proceso, como el enrulado, picado y fermentado. Estas etapas del proceso deben desarrollarse en una exigente higiene, pues se corre el riesgo de desarrollo de microorganismos que luego por contaminación cruzada afectan al producto final o subproductos del proceso de elaboración. • Tiempo de Fermentado. Un adecuado tiempo de fermentado es primordial para obtener un producto que desarrolle todas sus características organolépticas, que se traducen en parámetros físicos, químicos y sensoriales del producto final, como lo son también la temperatura del proceso y el porcentaje de humedad de la masa de hoja verde picada. • Temperatura de Secado, el sobresecado del té, o como se lo denomina comúnmente, torrado, afecta notablemente las características sensoriales del producto, ocasionando que se obtenga un té de muy bajo o ningún valor comercial. • Tratamiento de Tipificado. El tratamiento de tipificado debe ser eficaz en cuanto a la efectividad en el despalillado y separación en tamaños de partículas, como también en el tratamiento que se da al té ya seco, pues tratamientos muy vigorosos, repetidos quiebres y zarandeados ocasionan que se afecte el aspecto del té negro, que toma colores grisáceos y aumenta su contenido de polvo. • Control del polvo. La acumulación de polvo en diferentes sectores de las instalaciones sirve como medio de cultivo de numerosos microorganismos, a la vez que actúa como vehículo para los mismos y para otros contaminantes. • Higiene del personal. Durante todas las etapas de la elaboración la falta de higiene del personal que manipula el té es causa de las contaminaciones microbiológicas que se producen en el producto. • Condiciones de almacenamiento. El almacenamiento en envases inadecuados o abiertos, ubicados directamente sobre el piso, en lugares de circulación, junto a otros materiales, pueden ocasionar alteraciones de las características fisicoquímicas del té, aumento de la humedad del producto, desarrollo de hongos y otros microorganismo, y demás efectos que pueden inutilizar toda la producción ocasionando la pérdida del producto. VIII.4 Muestreo y Técnicas de Análisis Las muestras deben conservarse por triplicado, debidamente guardadas, individualizadas y preservadas para, en caso de ser necesario, puedan realizase nuevos controles o análisis. El periodo de almacenamiento de la muestra debe coincidir con la vida útil del producto final. Para el resto de los productos elaborados se debe guardar la muestra por un año a partir de la fecha de vencimiento. Las determinaciones físicas, químicas y microbiológicas deben realizarse siguiendo procedimientos estandarizados y establecidos para el control de calidad del té, de acuerdo a la normativa vigente y pueden efectuarse en laboratorios internos o externos a la Empresa por profesionales capacitados y habilitados para realizarlas. | 36 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Capítulo IX IX. Sobre el Almacenamiento12 IX.1 Criterios Generales para el almacenamiento Los materiales deben almacenarse de manera que faciliten la rotación de los mismos en un orden tal que pueda efectuarse la segregación de los lotes y de las existencias, de acuerdo a la regla de que los primeros que entran son los primeros que salen. Deben identificarse y colocarse sobre tarimas o estanterías que permitan la limpieza e inspección. IX.2 Almacenamiento del Té en Rama Si la planta no dispone de sector de tipificado o si por cualquier otra razón se almacena té en rama, se debe disponer de instalaciones adecuadas para el almacenamiento de este producto. IX.3 Almacenamiento de Lotes Los lotes deben almacenarse en un lugar seco, cerrado, en condiciones que aseguren la inalterabilidad de sus características físico-químicas, microbiológicas y organolépticas. Cada lote deberá identificarse de una manera clara y segura, que permita su control y seguimiento. Además deberán llevarse registros documentados y firmados por el responsable del sector, de los lotes producidos, almacenados y expedidos en el establecimiento. IX.4 Almacenamiento de Productos no Conformes Se debe disponer de un área o sector demarcado y separado de la línea de elaboración para el almacenamiento de los productos no conformes y partidas rechazadas hasta su disposición final. Dicha área debe estar seca y debe impedirse el ingreso de plagas, como también debe evitarse todo contacto con el té en elaboración o el té negro almacenado, y los equipos y utensilios usados en la elaboración del té. IX.5 Almacenamiento de envases Se deben conservar los envases protegidos dentro de sus envoltorios hasta el momento de su utilización. Las partidas de envases deben almacenarse en un lugar apropiado, seco, y libre de sustancias extrañas, elevados del suelo para evitar cualquier tipo de contaminación o deterioro. IX.6 Almacenamiento de Pallets Antes de la adquisición de pallets, el establecimiento debe requerir al proveedor de los mismos, la certificación vigente que demuestre su aprobación como producto bromatológicamente habilitado para el uso en la industria alimentaria otorgado por la autoridad competente en el tema. Capítulo fundamentado en: Código Alimentario Argentino. Cap. III: De los Productos Alimenticios. - Cap. IV: Utensilios, Recipientes, Envases, Envolturas, Aparatos y Accesorios. - IRAM20650-3 Té negro. Buenas practicas de manufactura – Recomendaciones sobre la Elaboración. 12 Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 37 | �Los pallets a utilizar deben disponerse en un sector seco y limpio, que evite su contaminación o deterioro. Deberán llevarse registros documentados y firmados por el responsable del sector de la solicitud, recepción y expedición de pallets. IX.7 Almacenamiento de Productos de Químicos El almacenamiento de productos de limpieza, control de plagas, lubricantes, combustibles, y otros productos químicos, como así también material de desecho deberá realizarse en instalaciones separadas de la planta de elaboración, secas y cerradas. Debe contar además, con carteles que indiquen cuáles son los productos almacenados en el sector y también cada producto debe contar con una etiqueta que permita su clara identificación. | 38 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Capítulo X X. Sobre el Manejo y Control de Envases13 X.1 Características de los envases para Té. Los envases que estén en contacto con el té deben fabricarse de conformidad con las buenas prácticas de manufactura, de acuerdo a la normativa vigente (Código Alimentario Argentino. Cap. IV: Utensilios, Recipientes, Envases, Envolturas, Aparatos y Accesorios) para que no produzcan migración a los alimentos de componentes indeseables, tóxicos o contaminantes que puedan representar un riesgo para la salud humana u ocasionen alteración de las características organolépticas del Té. Previo a la recepción de envases, material para envasado o embalado del Té, se debe constatar que éstos cuenten con los certificados o protocolos de aptitud vigentes los que incluirán como mínimo el certificado de aprobación como producto bromatológicamente habilitado para el envasado de alimentos otorgado por la autoridad competente en el tema. Los envases e insumos deben entregarse protegidos con material apto que evite su contaminación. Deberán disponer de cierres o sistemas de cierres que eviten la apertura involuntaria del envase en condiciones razonables de uso o manipulación. Otras especificaciones a incluir son: a) Nombre del material. b) Características de los diseños. c) Características de los materiales. d) Composición de tintas si son envases impresos e) Niveles aceptables de calidad. X.2 Manejo de Envases. Se deben conservar los envases protegidos dentro de sus envoltorios, cercanos a las máquinas de envasado, hasta el momento de su utilización. Las partidas de envases deben almacenarse en un lugar apropiado, seco, y libre de sustancias extrañas, elevados del suelo para evitar cualquier tipo de contaminación o deterioro. El material debe garantizar la integridad del producto que ha de envasarse, bajo las condiciones previstas de almacenamiento. Los envases o recipientes no deben destinarse a otro uso diferente para el que fueron diseñados. Los envases o recipientes deben inspeccionarse antes del uso, a fin de tener la seguridad de que se encuentren en buen estado, limpios y desinfectados. Debe conservarse una muestra patrón de referencia cuando los materiales son impresos. Capítulo fundamentado en: Código Alimentario Argentino. Cap. IV: Utensilios, Recipientes, Envases, Envolturas, Aparatos y Accesorios. 13 Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 39 | �Capítulo XI XI. Sobre el Producto FInal o Elaborado XI.1 Conservación del Producto Final El producto final o elaborado se dispondrá de forma diferente según se trate de té en rama sin tipificar o té tipificado y envasado, fraccionado o a granel. En todos los casos el producto elaborado deberá conservarse de manera higiénica y segura, en sectores secos y especialmente destinados al almacenamiento final de productos elaborados, en envases permitidos según lo establece el Cap. V del Código Alimentario Argentino, herméticamente cerrados a fin de conservar al máximo sus características físicas, químicas, microbiológicas y sensoriales y evitar la contaminación y degradación del producto. Deberán llevarse registros de los lotes o partidas producidos y almacenados, de su fecha de elaboración, como también de su fecha de despacho y destino. XI.2 Té en rama. En los establecimientos donde el producto final sea té en rama, éste se dispondrá sobre pallets, en envases cerrados de polipropileno con o sin interior de polietileno, etiquetados y en sectores secos e higiénicos, de manera de tal de conservar al máximo sus características físicas, microbiológicas y sensoriales y evitar la contaminación y degradación del producto. El rotulado de las bolsas deberá contener: • Nombre del producto. • Fecha de elaboración. • Número de Lote o Partida. • Nombre o razón social de establecimiento elaborador. • Contenidos netos. Se sugiere incluir los datos de las determinaciones de laboratorio realizadas al producto en la etiqueta y registros del mismo. XI.3 Té Tipificado en Silos. Cuando el producto final sea el té tipificado sin fraccionar podrá ser conservado en silos, bolsas o bolsones de polipropileno. No está permitido el uso de bolsas o bolsones de arpillera. Si el Té se conserva en silos deberá verificarse la higiene y desinfección de los mismos antes de la carga del producto. Cuando contengan té, los silos deberán estar herméticamente cerrados a fin de evitar el aumento de humedad y la contaminación del producto, como también la pérdida de calidad sensorial del mismo. Cada silo deberá estar etiquetado y deberá llevarse un registro de su contenido con los datos siguientes: • Número de silo. • Capacidad del silo. | 40 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �• • • • • • Tipo o Grado de té que contiene. Fecha de elaboración. Fecha de Carga. Número de Lote o Partida. Cantidad de kg que contiene. Nombre o razón social de establecimiento elaborador. XI.4 Té Tipificado en Bolsas y/o Bolsones. Cuando el Té tipificado se conserve en bolsas o bolsones estos deben estar etiquetados y deben ubicarse sobre pallets, en sectores secos e higiénicos, de manera de tal de conservar al máximo sus características físicas, microbiológicas y sensoriales y evitar la contaminación y degradación del producto. La etiqueta o rótulo de cada bolsa o bolsón contendrá los datos siguientes: • Tipo o Grado de té que contiene. • Fecha de elaboración. • Contenido neto. • Número de Lote o Partida. • Nombre o razón social de establecimiento elaborador. XI.5 Té Tipificado Fraccionado El Té fraccionado deberá conservarse teniendo los cuidados antes mencionados para el té elaborado. En el rotulado de envases se consignará la siguiente información obligatoria: • Denominación de venta del alimento, pudiéndose agregar tipo o grado de Té. • Número de RNPA. • Contenidos netos. • Identificación del origen. • Nombre o razón social del establecimiento y RNE. • Identificación del lote. • Fecha de envasado. • Lapso de aptitud para el consumo del producto. • Instrucciones para la preparación del Té. XI.5 Control de Despachos. El establecimiento debe llevar control de todos los movimientos que ocurrieren con los productos terminados y/o semielaborados dentro y fuera del mismo. En este sentido deberá llevar un registro con los datos pertinentes sobre los movimientos o tránsitos internos de productos semielaborados (te en rama, té tipificado no envasado, etc) y productos terminados (Según corresponda a cada establecimiento: Té en rama, té tipificado a granel, té tipificado fraccionado, fibras, polvo, etc), como así también deberá controlar y registrar los despachos o envíos externos de estos productos. Con respecto a los movimientos internos de productos deberán llevarse registros donde se consten los siguientes datos: • • • • Tipo de producto. Nº de bolsa o bolsón. Fecha de elaboración. Sector de procedencia. Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 41 | �• • • • • • • Sector destino. Motivo de la solicitud de movimiento del producto. Fecha del transporte. Nombre del responsable de la solicitud del despacho interno. Nombre del responsable que autorizó el despacho interno. Nombre del responsable del transporte. Características del medio de transporte. Debe haber un control interno que asegure que todas las entregas del producto final corresponden en cantidad, calidad y tiempo con el pedido original. | 42 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Capítulo XII XII. Sobre la Documentación y el Registro de las Actividades de Elaboración XII.1 Manual de Procedimientos Se deben establecer las directivas para la elaboración de té negro que permitan tener en forma organizada la documentación y el registro de las actividades en todo el proceso. Todas las etapas del proceso deben responder a reglas o instrucciones aprobadas escritas, establecidas y documentadas, a los efectos de garantizar la homogeneidad y la uniformidad del producto final y que éste responda a la calidad solicitada o especificada. El registro escrito de los procedimientos realizados en cada una de las áreas y las actividades desarrolladas en cada proceso, deben estar claramente expresados en un manual de procedimientos que contemple los pertinentes aspectos de organización y producción, a efectos de garantizar que el producto final cumpla con las especificaciones pre-establecidas. Este manual debe ser actualizado periódicamente, de acuerdo, entre otras cosas, con los avances tecnológicos y los requerimientos del mercado. XII.2 Procedimientos e instructivos14 Todas las tareas de la Planta deberán documentarse bajo la forma de procedimientos e instructivos de trabajo. Dicha documentación deberá ser elaborada por un técnico especializado en BPM. A cada tarea le corresponde un procedimiento. Cada procedimiento da lugar o uno o más instructivos. Se establecerá un procedimiento que indique quién confecciona la documentación, quién la supervisa y quién aprueba la versión definitiva. Existirán sistemas documentados bajo la forma de procedimientos para la distribución de la documentación. En caso de actualizaciones, se establecerán las razones de los cambios, quienes modifican, quien supervisa y aprueba, como se hará el reemplazo de las copias anteriores y quien será el responsable. Cada destinatario de procedimientos contará con la última versión. XII.3 Recomendaciones para el manejo y uso de Procedimientos e Instructivos. Estarán ubicados en el lugar de la operación especificada. Los operarios dispondrán de una copia autorizada y actualizada del proceso pertinente. 14 Ver Anexo 3 “Modelo de Procedimiento de Secado” y “Modelo de Procedimiento de Marchitado” Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 43 | �Se deberá tener una lista actualizada de todos los procedimientos en vigencia y destruir copias antiguas para evitar confusiones. Se podrá conservar el original de cada versión en una carpeta destinada a tal fin, bien rotulada y separada de la documentación en vigencia (definir por escrito). La redacción deberá ser clara, precisa y accesible a los destinatarios. Se deberán realizar instancias de Capacitación sobre los temas considerados en los Procedimientos e Instructivos, durante las cuales se procederá a la lectura, análisis y justificación de la necesidad de aplicación de cada documento. XII.4 Registros Se realizarán en planillas de registros específicamente diseñadas. En los procedimientos se deberán indicar él o los registros para cada actividad. Deben estar documentados y firmados por el responsable de la toma de datos. Se debe disponer de un registro que contenga las especificaciones que describan, cualitativamente y cuantitativamente, los requisitos aplicables al brote verde y el té negro. Se deben documentar los resultados de las verificaciones y calibraciones de los elementos de medición localizados en las instalaciones y de los equipos. Se debe registrar la característica del brote verde recibido de cada lote o productor, con el objeto de definir los parámetros más adecuados para su elaboración. Se deben documentar los controles efectuados durante la elaboración, a los efectos de cumplir con las especificaciones del té negro. Se debe establecer y cumplir un programa de higiene documentado de los equipos e instalaciones productivos. Toda la documentación referida a la elaboración debe ser archivada, a los efectos de responder por la calidad del té negro elaborado. Esta documentación se debe conservar por un año, como mínimo. Se debe disponer de un sistema de trazabilidad adecuado que permita la identificación inequívoca de los lotes. Se debe disponer de un procedimiento documentado para el tratamiento de los productos no conformes, y registros de su reprocesado y/o destrucción. | 44 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 45 | �Capitulo XIII XIII. Auditorias e Inspección XIII.1 Auditorías o Inspecciones. Las auditorías son instrumentos que sirven para evaluar y/o verificar y poder así reorientar, reafirmar. Pueden ser internas, realizadas por el personal del mismo establecimiento, para control interno, o externas, realizadas por personas externas a la empresa. XIII.2 Procedimiento y Programa para Auditoría. El fabricante debe evaluar el cumplimiento de la Buenas Prácticas de Manufactura, en todos los aspectos de la elaboración y control de calidad mediante las auditorías internas y externas. Se debe definir un procedimiento y un programa de auditoria para detectar cualquier deficiencia en el cumplimiento de las BUENAS PRÁCTICAS de MANUFACTURA y emitir un informe que incluya las medidas correctivas necesarias. El personal asignado para realizar la auditoría debe tener conocimiento de las BUENAS PRÁCTICAS de MANUFACTURA para evaluar de forma objetiva todos los aspectos. No deben auditar su propio trabajo. XIII.3 Guía para realizar Auditoría Interna. Para realizar la auditoria interna, el establecimiento elaborador de Té deberá contar con una Lista de Chequeo de BUENAS PRÁCTICAS de MANUFACTURA16, que servirá de referencia al equipo auditor, en su defecto será de aplicación normativa vigente en el ámbito nacional. En el caso de detectar no conformidades las mismas se clasificarán: a) No conformidad mayor: requiere acción inmediata. b) No conformidad menor: requiere acción dentro de los 30 días siguientes. Las auditorías internas pueden ser realizadas por personal del Establecimiento que tenga conocimientos en aplicación de Buenas Prácticas de Manufactura pero que no sea el encargado de la implementación en Planta, pues no se debe auditar el trabajo propio. XIII.4 Auditoría Externa. El establecimiento elaborador de Té quedará sujeto a auditorias/inspecciones periódicas por parte de la Autoridad Reguladora, como Dirección de Saneamiento Ambiental de la Provincia, Dirección de Industria. También se pueden convenir acuerdos con técnicos especializados del INTA, SENASA o INTI. XIII.5 Marco Normativo. La presente guía deberá guardar consistencia con todas las Leyes, Reglamentos y Normas en materia industrial, alimentaria, de salud y medio ambiente vigentes o a implementarse en el futuro. Ver Anexo 5 “Modelo Reducido de Lista de Chequeo” 16 | 46 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 47 | �Bibliografía Consultada 1. Agromisiones, 2008. http://www.agro.misiones.gov.ar 2. Buenas Prácticas de Manufactura para Microempresas rurales, 2005. Guía general para la manipulación de alimentos. IICA. 3. Code of Practice for Tea Industry, 2007. Part 2 – Good Manufacturing Practices for Processing of Black Tea. Sri Lanka Standard 1315: Part 2. UDC 633.72. Standards Institution. 4. Códex Alimentarius, 1985. Código Internacional Recomendado de Prácticas: Principios Generales de Higiene de los Alimentos. 5. Código Alimentario Argentino (actualizado) (C.A.A.), 2006. Editorial De la Canal y Asociados SRL. Buenos Aires. 6. Embrapa Agroindústria de Alimentos, 1992. Doc 42 Boas Práticas de armazenagem na indústria de alimentos. 7. Embrapa Agroindústria de Alimentos, 1992. Doc 49 Boas praticas no transporte dos alimentos. 8. Embrapa Agroindústria de Alimentos, 1996. Doc 50 Boas Práticas de Fabricação de Alimentos. 9. FAO/OMS CODEX ALIMENTARIUS. Normas Alimentarias FAO/OMS. CAC/RCP 1-1969. Código Internacional Recomendado de Prácticas Principios Generales de Higiene de los Alimentos. 10. Fernández Jardón, C. M., Martínez Cobas, X., Gutawski, R. S., Martos, M. S. y Dekún, M. C., 2006. La cadena empresarial de Té en Misiones, Argentina. Un enfoque estratégico. 2: 27-41, 3:43–5. 11. Guía de BPM de productos aromáticos, 2001. Res. SENASA 530/01. SAGPyA. | 48 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �12.Guía de Verificación de Buenas Prácticas de Manufactura en la Industria farmacéutica, 2003. Grupo de Trabajo en Buenas Prácticas de Manufactura (GT/BPM). OPS/OMS. Red PARF. 13.Guía de Buenas Prácticas de Manufactura en la elaboración de Miel, 2005. SAGPyA. 14.Norma IRAM 20550-1 Yerba Mate, 2001. Buenas prácticas de manufactura. Recomendaciones Generales. 15.Norma IRAM 20550-3 Yerba Mate, 2001. Buenas prácticas de manufactura. Recomendaciones para la transformación primaria. 16.Norma IRAM 20550-4 Yerba Mate, 2001. Buenas prácticas de manufactura. Recomendaciones para la elaboración y el estacionamiento. 17.Norma IRAM 20650-1 Té negro, 2000. Buenas Prácticas de Manufactura. Recomendaciones Generales. 18.Norma IRAM 20650-2 Té negro, 2000. Buenas Prácticas de Manufactura. Recomendaciones para la Producción Primaria. 19.Norma IRAM 20650-3 Té negro, 2000. Buenas Prácticas de Manufactura. Recomendaciones sobre la elaboración. 20.Manual de Buenas Prácticas Operativas de PML en el sector de Beneficiado de Café, 2002. CPML. PROARCA. Guatemala. 21. Norma IRAM-ISO 3720, 1997. Té negro. Definición y requisitos básicos. 22.Norma IRAM 20620, 2004. Te Negro. Vocabulario. 23.Parra, P., 2007. Té (Camelia sinensis L). Análisis de la Cadena del Té Argentino. Sector Infusiones. SAGPyA. 24.Pratt Kricun, Sergio, 2006. Guía de aplicación de Buenas Prácticas Agrícolas y de Manufactura en Té. INTA. 25.Pratt Kricun, Sergio, 2006. Guía Interactiva de aplicación de Buenas Prácticas Agrícolas y de Manufactura en Té. INTA. 26.Pratt Kricun, Sergio, 2006. Guía de aplicación de Buenas Prácticas Agrícolas y de Manufactura para la Yerba Mate. INTA. 27.Pratt Kricun, Sergio, 2006. Guía de aplicación de Buenas Prácticas de Manufactura. INTA. 28.Protocolo de Calidad de Té Negro, en el marco del Sello “Alimentos Argentinos, una elección natural”, Resolución SAGPyA N°: 125/2009. 29.Recommended International Code of Practice General Principles of food hygiene. CAC/RCP 1-1969, Rev. 4-20031. Codex. 2003. 30.Reglamento de Buenas Prácticas de Manufactura, 2005. Chile. 31. Tratado del MERCOSUR. Reglamento Técnico para el cumplimiento de Buenas Prácticas de Fabricación. Resolución 80/96. Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 49 | �ANEXO 1 Denominaciones Comerciales de Té Presentación Denominación Constitución Negro Té de hojas enteras FOP, Flowery Orange Pekoe. Hojas largas, finas bien enruladas, con puntas o "tips" que se destacan por su color más claro. Negro Té de hojas enteras OP, Orange Pekoe. Hojas largas, delgadas y flexibles, con partes doradas. Negro Té de hojas enteras P, Pekoe. Muy similar al anterior pero de hojas más cortas y más gruesas. Negro Té de hojas enteras PS, Pekoe Souchong. De hojas más cortas que el anterior. En general procedente de las hojas más adultas del brote. Negro Té de hojas enteras S, Souchong. Té con apariencia de bolillas. Parejo y sin hojas abiertas. En general de las hojas más adultas del brote Negro Té de hojas quebradas. BOP, Broken Orange Pekoe. Se compone de trozos de hojas jóvenes quebradas durante el enrulado o zarandeado. No debe contener hojas lisas o chatas, pero sí puede contener "tips" o puntas como el O.P. Negro Té de hojas quebradas. BOPF, Broken Orange Pekoe Fannings. Similar al B.O.P. pero que pasa a través de una zaranda de mayor número de malla. Negro Té de hojas quebradas. BP, Broken Pekoe. Se compone de hojas no enruladas, esto es, chatas y lisas. Proviene de hojas sueltas. Negro Té de hojas quebradas. BT, Broken Tea. Compuesto por hojas no enruladas, es decir, chatas y lisas. Proviene de hojas adultas. Negro Té de hojas quebradas F, Fannings. Similar al B.T. pero de trozos aun más pequeños. Carece de "tips" o puntas. Negro En trozos pequeños. - - | 50 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro Negro Té de hojas quebradas en trozos pequeños. PF, Pekoe Fanning Similar al anterior pero con "tips" o puntas �quebradas. Pekoe. Negro Té de hojas quebradas. BT, Broken Tea. Compuesto por hojas no enruladas, es decir, chatas y lisas. Proviene de hojas adultas. Negro Té de hojas quebradas F, Fannings. Similar al B.T. pero de trozos aun más pequeños. Carece de "tips" o puntas. Negro En trozos pequeños. - Negro Té de hojas quebradas en trozos pequeños. PF, Pekoe Fanning Similar al anterior pero con "tips" o puntas Té de hojas quebradas en trozos pequeños. D, Dust. Se presenta como polvo fino separado por zarandeo durante el proceso de elaboración. - Hyson. Constituido por las yemas foliares y las primeras hojas cosechadas de tamaño uniforme, que se retuercen y arrollan longitudinalmente en espiral. - Skin Hyson. Formado por las hojas inferiores y descartes. - Pólvora, Gunpowder. Las hojas se cortan transversalmente en tres o cuatro trozos y se arrollan en forma de bolitas de 1 a 3 mm de diámetro. Se suele aromatizar con olivo silvestre. - Perla o Imperial. Las hojas se arrollan primero en sentido longitudinal y después en sentido transversal, presentándose como el anterior bajo la forma de bolitas de 3 a 5 mm de diámetro, aromatizadas con olivo silvestre. Negro Verde Verde Verde Verde chatas y lisas. Proviene de hojas sueltas. - * Fuente. Prat Kricun, Sergio Dante. Tipos de Té . Artículos de Divulgación. INTA, EEA Cerro Azul . 2002.- Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 51 | �Tipos Internacionales de Té Tipos Características SENCHA La materia prima sin marchitar es tratada con vapor (escaldado), luego recibe tres enrulados/secados sucesivos, hasta su secanza final. Tiene un aroma fresco y flavor. Por el volumen de su producción y consumo, es el tipo de té verde por excelencia en Japón. El producto de la primera recolección se denomina Ichibancha y es el de mayor calidad. La segunda y tercera recolección denominadas nibancha y sanbancha respectivamente, son productos en su mayoría de media y baja calidad. BANCHA La materia prima esta constituida por hojas y tallos duros, que se recolectan una vez concluida la zafra, su procesamiento es similar al Sencha. Popular en Japón por su efecto refrescante y suave sabor. HOJICHA (té verde tostado) Se elabora tostando Bancha o Sencha de baja calidad a altas temperaturas, a los efectos de lograr un fragante aroma. Su flavor maduro y rico aroma, lo hacen adecuado como té de sobremesa. GENMAICHA Bancha o Sencha mezclado con arroz integral tostado. Apreciado en Japón por su agradable aroma a arroz tostado y suave flavor. KAMAIRICHA La materia prima sufre un tratamiento térmico en una paila giratoria a 300° 350° C, para evitar su fermentación. Luego es secada y enrulada de tal forma que las hojas forman pequeñas bolitas. También se efectúa el tratamiento térmico con vapor, en cuyo caso se denomina tamaryokucha o tamaryokucha; pero el producto tostado posee gusto fresco y flavor, además se conserva por más tiempo. Por la forma que adquieren las hojas luego del proceso, también es conocido como guricha. GYOKURO Elaborado a partir de materia prima, recolectada en teales sombreados en forma progresiva hasta niveles de 95-98%, que se mantiene hasta 20 días pr evios a la recolección. Bajo estas condiciones los brotes y hojas tiernas adquieren un color verde intenso, con alto contenido de aminoácidos y bajo de flavonoles. El proceso de elaboración es similar al Sencha.Se considera como el té de más alta calidad, con un rico y agradable aroma, su flavor es dulce y suave. Su cotización es diez veces superior al Bancha, considerado como el té verde de menor calidad. KABUSECHA Elaborado a partir de materia prima, recolectada en teales sombreados en forma progresiva hasta niveles de 40-50%, que se mantiene por espacio de 10 a 13 días previos a la recolección. Posee un sabor y aroma similar al Gyokuro, aunque de menor calidad por su menor porcentaje y tiempo bajo sombra. TENCHA Elaborado a partir de una materia prima similar al Gyokuro, se procesa con vapor (escaldado) y se procede a su secado sin enrular. | 52 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro MATCHA Se elabora moliendo el Tencha, hasta obtener un fino polvo que luego (TÉ EN POLVO) nuevo secado. Se emplea en la tradicional ceremonia japonesa del té. sufre un �con un rico y agradable aroma, su flavor es dulce y suave. Su cotización es diez veces superior al Bancha, considerado como el té verde de menor calidad. KABUSECHA Elaborado a partir de materia prima, recolectada en teales sombreados en forma progresiva hasta niveles de 40-50%, que se mantiene por espacio de 10 a 13 días previos a la recolección. Posee un sabor y aroma similar al Gyokuro, aunque de menor calidad por su menor porcentaje y tiempo bajo sombra. TENCHA Elaborado a partir de una materia prima similar al Gyokuro, se procesa con vapor (escaldado) y se procede a su secado sin enrular. MATCHA (TÉ EN POLVO) Se elabora moliendo el Tencha, hasta obtener un fino polvo que luego sufre un nuevo secado. Se emplea en la tradicional ceremonia japonesa del té. OOLONG Se elabora marchitando/fermentando la materia prima previamente marchitada a pleno sol, hasta un punto en que el material toma un color castaño (50-60% de fermentación), se detiene el proceso por medio de un tratamiento térmico en paila giratoria de acero a temperaturas de 160 a 180° C por 5 a 15 minutos, se enrula y se completa en paila giratoria o en secadero convencional. Es muy aromático, su licor es amarillento con flavor malteado. China y Taiwán son los mayores productores mundiales PAOCHUNG Se elabora marchitando/fermentando levemente la materia prima (8-25% de fermentación), con un suave marchitado previo a pleno sol. A continuación el proceso es similar al Oolong. Se caracteriza por su aroma intenso, con un licor de tonalidad dorada y clara. TÉ NEGRO Elaborado mediante el secado de la materia prima marchitada, enrulada y completamente fermentada. Su licor es de color naranja rojizo, con un delicado y fragante flavor. Constituye el grueso de la producción argentina. *Fuente. Prat Kricun, Sergio Dante. Tipos de Té . Artículos de Divulgación. INTA, EEA Cerro Azul . 2002.- Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 53 | �ANEXO 2 MODELO DE PROCEDIMIENTOS OPERATIVOS ESTANDARIZADOS DE SANITIZACIÓN (POES)- SECTOR TPIFICADO 1. Objetivo Establecer el procedimiento de limpieza del sector de Tipificado perteneciente al secadero. 2. Alcance Todo el personal empleado del secadero que esté asignado al sector. 3. Responsable El Control del cumplimiento del procedimiento de limpieza es responsabilidad del personal del sector específico y del encargado de turno. 4. Metodología 4.1 Durante varias ocasiones: cuando se termine la elaboración, cada vez que haya una parada en el proceso o cuando el encargado del secadero lo indique, se realizará la higiene del sector. 4.2 Para llevar a cabo la limpieza se utilizarán escobas, cepillos y aire comprimido. 4.3 Como primer paso se procederá a limpiar con aire comprimido, por dentro y por fuera, zarandas, tipificadotas, cintas transportadoras, canjilones y máquinas en general, como también parantes y soportes, a fin de eliminar restos de té y polvo, poniendo especial énfasis en ángulos de la maquinaria, rincones y lugares de difícil acceso. 4.4 Con la ayuda de cepillos se completará la limpieza de la maquinaria y se pondrá especial cuidado en cepillar las mallas de las zarandas a fin de extraer todo el polvo que haya quedado en éstas. 4.5 Se reforzará la limpieza de las paredes utilizando escobas. 4.6 El piso se barrerá con escobas o escobillones, tratando de no levantar polvo. 4.7 Todo el polvo recolectado se juntará con una pala para depositarlos en bolsas y llevarlos al lugar de almacenamiento. Los componentes del sistema de extracción de polvo se limpiarán diariamente utilizando aire comprimido y accionando la succión del equipo. 5. Registros Deben completarse los registros establecidos con tal fin para corroborar la ejecución de la limpieza del sector tipificado. Los mismos deben conservarse por el término de un año. El responsable de ejecutar la limpieza según lo indicado en el presente POES estará a cargo de completar el registro y archivarlo adecuadamente en la oficina central por el plazo antes indicado. | 54 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �ANEXO 3 MODELO DE PROCEDIMIENTO: SECADO 1. Objetivos Establecer la metodología para el control de secado del Té fermentado. 2. Alcance A los operarios del sector de secado. 3. Responsable El control de carga de las cintas de secado y de las variables del sector será tarea de los operarios asignados a dicho puesto y del encargado de turno. 4. Desarrollo 4.1 EL operario deberá llevar un control estricto sobre la temperatura de entrada del aire caliente al secadero, la cual no debe sobrepasar un máximo de 125°C. También deberá controlar la temperatura de la masa de té seco a la salida del horno, la cual no deberá ser inferior a los 60ºC . 4.2 Para ello el operario observará frecuentemente la temperatura de los Relojes que miden la Temperatura de entrada del aire caliente, medirá al menos dos veces por turno la temperatura de salida de la masa de Té seco y observará el aspecto físico del mismo. 4.3 La altura de la capa de té sobre las bandejas del secadero, quedará fijada por las variables aplicadas en el sector de fermentado. 4.4 En caso de detectar la presencia de contaminantes: físicos, químicos o biológicos debe proceder a la extracción del mismo. 4.5 La limpieza y el orden del sector, es responsabilidad del operario de turno. El cual verificara el óptimo estado del mismo al inicio de su jornada laboral, en caso contrario deberá realizar limpieza y orden. 5. Registros 5.1 Se han establecido y se conservan registros que prueban el desarrollo del procedimiento previsto. Los datos registrados serán relevados cada vez que se realice la carga de las cintas de marchitado. El o los responsables del procedimiento están responsabilizados por el archivo y conservación de los registros y sus respectivas copias. Estos se dispondrán en la carpeta (…) situada en la Oficina Central. Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 55 | �ANEXO 4 MODELO DE PROCEDIMIENTO: MARCHITADO 1. Objetivo: Determinar el procedimiento del Sector de Marchitado siguiendo las premisas indicadas en el Manual de BPM. 2. Alcance: Este documento es de cumplimiento obligatorio para todos los operarios que estén afectados o desarrollen funciones temporales en el Sector Marchitado. 3. Responsables: El encargado del Secadero es el responsable de hacer conocer y cumplir el presente Procedimiento. 4. Metodología: 4.1 La Materia Prima depositada en la/las Conservadora/s se distribuye sobre las cintas del primer módulo de las marchitadoras a través de una cinta móvil de descarga que lo hace en forma uniforme. Se debe verificar aquí la altura de los emparejadores a fin de que la capa formada posea una altura de entre 28 a 33 cm. 4.2 El operario encargado del sector verificará también de manera visual, la calidad de la materia prima y la presencia de malezas. Ante cualquier alteración dará aviso al encargado del secadero para que determine las medidas a tomar. 4.3 Los módulos de las Marchitadoras poseen ventiladores que insuflan, según los requerimientos del brote, una corriente de aire o aire calentado que mantiene la temperatura de los módulos entre los 32-34ºC, para favorecer el marchitado. El operario del sector deberá hacer funcionar estos ventiladores cuando el encargado del secadero lo indique por las características de la materia prima, y luego deberá constatar la temperatura de la masa de materia prima al inicio y al final del marchitado. Esta operación la realizará como mínimo dos veces por turno y toda vez que las condiciones de elaboración así lo requieran. 4.4 La velocidad de la cinta –tiempo de marchitado- será indicada por el encargado de Turno, el cual ajustará la misma según los requerimientos de la materia prima. 4.5 El sector de marchitado deberá encontrarse en todo momento limpio y ordenado, siendo esto responsabilidad de los operario asignados al mismo. 4.6 Se han establecido y se conservan registros que prueban el desarrollo del procedimiento previsto. Los datos registrados serán relevados cada vez que se realice la carga de las cintas de marchitado. El o los responsables del procedimiento están a cargo del archivo y conservación de los registros y sus respectivas copias. Estos se dispondrán en la carpeta (…) situada en la Oficina Central. | 56 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �ANEXO 5 MODELOS DE PLANILLAS DE REGISTRO Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 57 | �Fecha: Hora Observaciones: Producto / Socio Kg entregados Características HV Clasificación según patron de calidad PLANILLA DE REGISTRO ETAPA: RECEPCIÓN DE BROTE VERDE Descuento Agua Palo Responsable Firma | 58 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Fecha: Hora de Carga Observaciones: Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 59 | Proovedor / socio Kg entregados Número de conservadora o sector Responsable PLANILLA DE REGISTRO ETAPA: CARGA DE CONSERVADORAS Firma �Fecha: Hora de Carga Observaciones: Nº de conservadora o sector descargado Velocidad Cinta March. (tiempo) Aire PLANILLA DE REGISTRO ETAPA: MARCHITADO Altura del Emparejador Temp. entrada aire+color Responsable Firma | 60 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Fecha: Hora de Inicio Observaciones: Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 61 | Nº de enruladora o rotorvanne Aspecto de HV inicio Aspecto de HV inicio Ajuste de dientes tiempo totalb de enrul/picado PLANILLA DE REGISTRO ETAPA: ENRULADO Y PICADO Responsable Firma �Fecha: Hora de Inicio Observaciones: Temperatura ambiente Altura de la capa Temperatura final del fermentado Tiempo de fermentado PLANILLA DE REGISTRO ETAPA: FERMENTADO % de humedad Temperatura final del fermentado Responsable Firma | 62 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Hora de Inicio Fecha: Observaciones: Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 63 | Temperatura aire en entrada a horno Temperatura reloj digital Temperatura aire en salida a horno Tiempo de secado Aspecto té en rama PLANILLA DE REGISTRO ETAPA: SECADO EN HORNO Responsable Firma �Fecha: Tipo de té FNNG1 OF1 BOP1 DUST1 BT BTD FNNG2 OF2 BOP2 DUST2 BT5 Observaciones: Hora Nº de Bolsón Densidad (ml/100g) 20 Granulometría 30 80 PLANILLA DE REGISTRO ETAPA: TIPIFICADO Aspecto físico 100 Responsable Firma | 64 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Lote Fecha: Tipo de té Observaciones: Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 65 | Kg totales Tipo de envase Kg por envase Densidad (ml/100g) 20 30 80 Granulometría 100 TAZA puntuación de la infusión PLANILLA DE REGISTRO ETAPA: ENVASADO Laborato Rio Responsable Firma �Fecha Observaciones: Hora POES REGISTRO LIMPIEZA EN EL SECTOR xxxxx Actividades de limpieza del sector Ejecutó Auditor | 66 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �se considera ítem necesario cuyo incumplimiento puede influir en grado menos crítico en la calidad o seguridad de los productos y en la seguridad de los trabajadores en su interacción con los productos y procesos durante la fabricación. Se define por SI o NO. INFORMATIVO (INF): se considera ítem informativo aquel que representa una información descriptiva, que no afecta la calidad o seguridad de los productos y la seguridad de los trabajadores en su interacción con los productos y procesos durante la fabricación. Podrá ser respondido por SI o NO o bajo forma de concepto descriptivo. RECOMENDABLE (R): se considera ítem necesario cuyo incumplimiento puede influir en grado no crítico en la calidad o seguridad de los productos y en la seguridad de los trabajadores en su interacción con los productos y procesos durante la fabricación. Se define por SI o NO. Representante se considera ítem imprescindible cuyo incumplimiento puede influir en grado crítico en la calidad o seguridad de los productos y en la seguridad de los trabajadores en su interacción con los productos y procesos durante la fabricación. Se define por SI o NO. Referencias Responsable de la Auditoría Planta Auditada Establecimiento: NECESARIO (N): Domicilio Fecha: Lista de Chequeo de Auditoría: Modelo reducido de lista de chequeo de buenas practicas de manufacturas para establecimientos elaboradores de té negro IMPRESCINDIBLE (I): Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 67 | �ANEXO 6 EDIFICIOS E INSTALACIONES ¿El edificio está emplazado en una zona que no presenta riesgos para el personal o la inocuidad del producto elaborado? N ¿La Ubicación, medidas y distribución de las instalaciones responden a las necesidades de la producción? N ¿Existe protección contra la entrada de roedores, insectos, aves u otros animales? I ¿El diseño del establecimiento permite su fácil y completa limpieza? I ¿El diseño del establecimiento facilita la inspección de la línea de elaboración? R ¿El estado de higiene general del edificio e instalaciones asegura la obtención de un producto seguro e inocuo? I ¿Las paredes, pisos y techos están construidos con materiales fácilmente lavables? N ¿Las paredes presentan grietas, rajaduras, señales de humedad o de derrumbe? I ¿Las paredes presentan un buen estado higiénico? I ¿Los techos son resistentes y están en buenas condiciones? I ¿El estado higiénico de los pisos es adecuado? I ¿Los pisos se encuentran libre de grietas, rajaduras, filtraciones u otros signos de falta de higiene y conservación? I ¿Se utiliza madera como elemento de construcción en algún área? N ¿La zona de emplazamiento de la planta cuenta con cerco perimetral? INF ¿El acceso a la planta es terrado, pavimentado o empedrado? INF VÍAS DE TRÁNSITO INTERNAS Y PLAYA DE DESCARGA Y ESTACIONAMIENTO ¿La circulación interna y la distribución de áreas descarga y estacionamiento es adecuada? N ¿Las calles internas y playas de descarga se encuentran consolidadas y aptas para la circulación de camiones, tractores y demás vehículos que transporten materia prima, leña y otros insumos? N | 68 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro DRENAJE Y DISPOSICIÓN DE RESIDUOS ¿Se aplica un programa de Gestión y disposición de Residuos? I Si | No Lista de Chequeo de Buenas Prácticas de Manufactura para Establecimientos Elaboradores de Té Negro Nivel MODELO REDUCIDO DE LISTA DE CHEQUEO DE BUENAS PRACTICAS DE MANUFACTURAS PARA ESTABLECIMIENTOS ELABORADORES DE TE NEGRO Observaciones �¿La circulación interna y la distribución de áreas descarga y estacionamiento es adecuada? N ¿Las calles internas y playas de descarga se encuentran consolidadas y aptas para la circulación de camiones, tractores y demás vehículos que transporten materia prima, leña y otros insumos? N DRENAJE Y DISPOSICIÓN DE RESIDUOS ¿Se aplica un programa de Gestión y disposición de Residuos? I ¿El sistema de evacuación de efluentes asegura que no se produzcan contaminaciones de las líneas de elaboración y de los productores? I ¿Hay áreas especialmente diseñadas para destinar el descarte y desechos de producción? I ¿La eliminación de agua servida, dentro y fuera del edificio y de las inmediaciones, se hace en forma segura y sanitaria? I ¿La disposición de residuos de producción y otros desechos se realiza adecuadamente para evitar proliferación de plagas y contaminación cruzada o de napas? I INSTALACIONES ELÉCTRICAS E ILUMINACIÓN ¿Las instalaciones eléctricas se encuentran en buen estado de conservación, seguridad y uso? N ¿La iluminación es adecuada en cada área productiva? N ¿Las lámparas de luz artificial se encuentran protegidas contra roturas y estallidos? I ¿Las fuentes de luz artificial que se encuentran sobre la línea de elaboración son inocuas para el producto y el personal? I VENTILACIÓN ¿La ventilación es efectiva en cada área productiva? N ¿El Edificio posee algún sistema de extracción de aire, vapor o polvo? I ¿Son efectivos los sistemas de extracción de aire y polvo existentes? N SEGURIDAD EN EL TRABAJO ¿La disposición de equipos e instalaciones asegura el normal desplazamiento de los operarios? I ¿Disponen los equipos de protección para partes móviles? I ¿Se encuentran el edificio provisto de la cartelera de seguridad e higiene? I ¿Los operarios disponen de los elementos de protección personal necesarios para realizar su tarea? I ¿Los operarios usan los elementos de protección personal? I ¿Se acredita capacitación del personal en el área de Higiene y Seguridad? N ¿Dispone el establecimiento de elementos para lucha contra incendios (extintores, mangueras, etc.? I ¿Están en buen estado y controlados en tiempo y forma? I ¿Los elementos de lucha contra incendios se encuentran identificados, accesibles y adecuadamente distribuidos? I ¿Existen en la planta tanques de agua para apagar incendios? N ¿Es adecuada la cantidad de agua almacenada para combatir incendios de acuerdo a las dimensiones de la planta? NF ¿Cuenta el establecimiento con un plan de evacuación de la planta? N Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 69 | �| 70 | Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro �Buenas Prácticas de Manufactura en Té Negro | 71 | � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Ortt, D.; Parra, P. (rev.) Title A name given to the resource Guía para la aplicación de buenas prácticas de manufactura en té negro Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available SAGPyA Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2009 Subject The topic of the resource CAMELIA SINENSIS; TE; CALIDAD; ALIMENTOS; HIGIENE; ALMACENAMIENTO; MATERIAS PRIMAS; LEGISLACION; TÉ NEGRO; ESTABLECIMIENTOS; BPM; DENOMINACIONES COMERCIALES Language A language of the resource es ALIMENTOS http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/d559aa75eea06cf53e5ebccb9942dcf2.jpg 3398b49ca400e55cecf3ed9f31eb6c7b Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Otaño, M. de la C. Title A name given to the resource Perfil descriptivo de la cadena de carne vacuna Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, Buenos Aires (Argentina). Dirección de Mercados Agroalimentarios (DIMEAGRO) Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource Jul 2005 Subject The topic of the resource GANADO BOVINO; CARNE; OFERTA Y DEMANDA; PRODUCCIÓN PRIMARIA; INDUSTRIALIZACIÓN; EXPORTACIONES Language A language of the resource es GANADERÍA http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/4fc23f54a32f80ef581b17acedc33d73.jpg bd42b864f2a3e30556aa85f475ce91f1 http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/73f4faf88f9bb55b5aa666e6f8da37f5.pdf 4b1f96a1d1746df2d1db96a20976a0f6 PDF Text Text Organismos Acuáticos Ornamentales: Su importación y exportación en el 2009 Por Santiago Panné Huidobro 2010 Dirección de Acuicultura Subsecretaría de Pesca y Acuicultura – MAGyP �Organismos Acuáticos Ornamentales: Su importación y exportación en el 2009 Por Santiago Panné Huidobro (Dirección de Acuicultura, 2010) El mantenimiento de organismos acuáticos ornamentales continúa siendo uno de los hobbies más populares en los países desarrollados, ganando cada vez mayor popularidad en muchos de los países en desarrollo. Sin embargo no existen cifras exactas de cuántos de ellos se comercializan globalmente, ya que con frecuencia el único dato registrado sobre el comercio es el peso de los embalajes despachados y su valor, siendo el peso determinado por la cantidad de agua con la cual los animales se embalan, dependiendo principalmente, de la especie y la talla de los mismos. Según las estimaciones de FAO (2004) el valor total movido por la industria ornamental supera los US$ 15 billones, con una tasa de crecimiento anual del 8 %, con más de 4.000 especies comercializadas, estando el mercado dominado por cerca de 30 a 35 especies de agua dulce. Basado en las intervenciones realizadas por la Dirección de Acuicultura de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura - Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca MAGYP, autorizando su importación y/o exportación (Resolución 1314/04), a través del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y la Aduana Nacional, se analizaron las importaciones y exportaciones de tales organismos realizadas en el 2009. Durante el 2009 fueron introducidos al país más de 600.000 organismos acuáticos ornamentales, más de 10.600 kg de roca viva, y 4.500 kg de cistos de Artemia salina, mientras que las exportaciones totalizaron unos 186.000 individuos. La disminución en la cantidad de organismos acuáticos ornamentales tanto importados como exportados durante el 2009, (Figura 1) es una tendencia que se observa a partir del año 2006. Ello se debe tanto a empresas que comercializaron (importación/exportación) una menor cantidad de individuos (unas 11 con respecto al 2008), como también a otras 4 que no realizaron actividad alguna durante el período analizado. Sin embargo, unas 5 empresas aumentaron sus exportaciones y 1 inició exportación. Foto de portada: http://goldfishofchina.blogspot.com/ 1 �1600000 1400000 N° de individuos 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Años importación exportación Figura 1: Importación – exportación de organismos acuáticos ornamentales. Período 2000 – 2009. Origen y destino En cuanto al origen de las importaciones (Figura 2), puede observarse que Singapur y Brasil son los principales orígenes de aporte, alcanzando en el 2009 aproximadamente al 84 % del total de importaciones realizadas. Con relación a las exportaciones de organismos acuáticos ornamentales (Figura 4), las más importantes son las dirigidas hacia Japón y Chile, que en conjunto superan el 84 % del total de exportaciones durante el mismo año. 1000 900 Individuos x 1000 800 700 Otros 600 Indonesia 500 400 Perú 300 Tailandia 200 Brasil 100 Singapur 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Años Figura 2: Importación de organismos acuáticos ornamentales, participación por países de origen, período 2004 - 2009. Otros: Filipinas, E. Unidos, Fiji, Cuba, Tonga, Malasia, Arabia S., Paraguay, Austria, Chile, C. Rica, Sri Lanka, Ecuador, Colombia. 2 �500 450 Individuos x 1000 400 350 Otros 300 Alemania 250 200 E. Unidos 150 Singapur 100 Chile 50 Japón 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Años Figura 3: Exportación de organismos acuáticos ornamentales, participación por países de destino, período 2004 - 2009. Otros: Inglaterra, Taiwán, Hong Kong, Bolivia, Canadá, Brasil, Polonia, Francia, Suiza, Austria, Holanda Exportación Durante el 2009, se exportaron cerca de 186.000 organismos acuáticos ornamentales, correspondiendo aproximadamente 178.000 de ellos, a peces. Estos pertenecieron a unos 9 Órdenes, abarcando unas 26 Familias y unos 92 géneros. El Orden Siluriformes representó el grupo de mayor participación con más del 34 %, seguido del Orden Cypriniformes con cerca del 26 % y el de Perciformes con casi al 20 %, representando en conjunto más del 83 % del total exportado (Figura 4). A 9,34% 4,65% B 6,53% 0,45% 5,08% 37,32% 2,27% 6,14% 31,71% 8,86% 19,78% 14,86% 26,58% Siluriformes Characiformes Cypriniformes Cyprinodontiformes Perciformes Otros 26,44% Loricariidae Characidae Osphronemidae Cyprinidae Poeciliidae Otros Cichlidae Callichthyidae Figura 4: A - Exportación de peces ornamentales, 2009. Participación por Órdenes. B - Exportación de peces ornamentales, 2009. Participación por Familias. 3 �Sobre las principales Familias de peces exportadas desde Argentina (año 2009) Familia Loricariidae Dentro del Orden Siluriformes, es la Familia con mayor participación en las exportaciones de organismos acuáticos ornamentales con más de 56.000 individuos. Abarca más de 550 especies incluidas dentro de 80 géneros, siendo los principales Otocinclus, Ancistrus, Hypostomus. Entre estos, el primero, los comúnmente llamados “limpiavidrios o limpiafondos”, constituye el género con mayor participación en la exportación de los últimos años, con aproximadamente 51.770 ejemplares exportados. Existen 4 especies de este género citadas para Argentina: Otocinclus affinis, O. flexilis, O. vittatus y O. arnoldi. Familia Cyprinidae Con cerca de 47.000 individuos es la segunda Familia con mayor participación en las exportaciones. La Familia Cyprinidae (Orden Cypriniformes) incluye a los peces de mayor comercialización, abarcando cerca de 2.000 especies que involucran aproximadamente unos 210 géneros. Son peces originarios de África, Asia, Europa y América del Norte, que expresan su mayor diversidad en el sudeste asiático. Pertenecen a esta Familia los géneros Carassius, Barbus (Puntius) y Brachydanio (Danio). El género Carassius es el segundo en participación de las exportaciones y el Puntius se encuentra en el 7° lugar, con aproximadamente 40.800 y 5.300 ejemplares respectivamente. Familia Cichlidae Se estima que esta Familia del Orden Perciforme, abarca entre 1.300 a 2.000 especies y cerca de 105 géneros. La mayor diversidad se encuentra en los lagos del este Africano, Malawi, Tanganica y Victoria. Pertenecen a esta Familia los géneros Cichlasoma, Pterophyllum, Geophagus, Gymnogeophagus. Todos los cíclidos proveen cierto tipo de cuidado parental, pudiendo ser biparental (hembras y machos), además de construir nidos para la incubación de los huevos. Ciertas hembras incuban los huevos en la boca. Muchas de estas especies son altamente territoriales. En el año 2009 se exportaron aproximadamente 26.500 individuos pertenecientes a esta Familia. Entre las especies más exportadas encontramos a Nandopsis octofasciatum, o Blue Dempsey, una mutación genética lograda en el país del Cichlasoma octofasciatus (Jack Dempsey) con más de 19.000 ejemplares exportados en el 2009; y el Pterophyllum scalare con cerca de 4.700 individuos exportados. Familia Characidae Dentro del Orden Characiformes, la Familia abarca 170 géneros con cerca de 900 especies, originarios principalmente de América Central y del Sur, así como de África. Los más importantes son: Paracheirodon, Hyphesobrycon, Astyanax, Hemigrammus, entre otros. Muchos de ellos son considerados de importancia dentro de los ornamentales. Se 4 �reproducen de manera similar a los anteriores, depositando los huevos y el esperma sobre distintos tipos de sustrato, sin ofrecer cuidado parental. Su alimentación es bien variada, desde hojas y frutas, insectos, crustáceos, hasta peces y otros vertebrados. Durante el 2009 se han exportado cerca de 15.700 peces de esta Familia, siendo Hyphesobrycon el género más importante, con más de 8.800 ejemplares. Familia Poeciliidae Ubicada dentro del Orden Cyprinodontiformes, la Familia Poeciliidae, contiene cerca de 20 géneros y 190 especies. Es una Familia originaria de América del Norte y Central y porciones de América del Sur y de las islas del Caribe. Los géneros más comunes son Poecilia (guppies y mollys), y Xiphophorus (platies y espadas). Se trata de especies pequeñas, menores a 14 cm. Los machos poseen un gonopodio, que es una modificación de la aleta anal que actúa a los fines de sujeción de las hembras durante la reproducción. Aproximadamente 10.900 peces de esta familia fueron exportados durante el 2009, con el género Xiphophorus, que constituye el de mayor importancia con más de 8.000 ejemplares exportados. Familia Callichthidae Dentro del Orden Siluriformes, comprende unas 130 especies con 7 géneros originarios de América del Sur. Abarca un grupo muy popular de peces, mayormente pequeños (menores a 4 cm). A este grupo pertenecen las llamadas Corydoras. Los peces de esta Familia suelen construir nidos, ofreciendo el macho cuidado parental de las crías (Callichthys y Hoplosternum por ejemplo). Las Corydoras desovan en grupos sobre vegetación y otras superficies, con huevos adhesivos, no poseyendo cuidados parentales. Su alimentación abarca gusanos, larvas de insectos y detritus orgánico de los fondos. Se exportaron durante el 2009 cerca de 9.030 individuos de esta Familia, íntegramente pertenecientes al género Corydora. Familia Osphronemidae Esta Familia perteneciente al orden Perciformes. Su importancia económica se vincula principalmente con el acuarismo. Originarios en su mayoria de Asia, mediante la crianza selectiva desarrollada durante décadas han surgido variedades de acuario que se diferencian de los ejemplares silvestres por el gran desarrollo de las aletas impares y por la intensidad de su coloración. Cerca de 8.200 individuos de esta Familia fueron exportados en el 2009, pertenecientes a los géneros Trichogaster y Betta con más de 4.300 y 3.900 individuos, respectivamente. 5 �Otros N° de individuos x 1.000 500,00 450,00 Betta sp 400,00 Trichogaster sp 350,00 Pterophyllum sp 300,00 Puntius sp 250,00 200,00 Hyphessobrycon sp 150,00 Xiphophorus sp 100,00 Corydoras sp 50,00 Nandopsis sp 0,00 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Carassius sp Otocinclus sp Años Figura 5: Principales géneros de peces ornamentales exportados, período 2004 - 2009. Otros organismos acuáticos ornamentales exportados Además de los peces ornamentales se han exportado en el 2009 cerca de 8.000 invertebrados acuáticos ornamentales. El grupo de los crustáceos decápodos es el único exportado desde Argentina, con Aegla, (Familia Aeglidae) como el género con mayor participación (más del 92 %). En su totalidad se los captura de los ambientes naturales. 14 Individuos x 1000 12 10 Chasmagnathus sp 8 Caridina sp 6 Ampularia sp 4 Palaemonetes sp Macrobrachium sp 2 Aegla sp 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Años Figura 6: Invertebrados acuáticos ornamentales exportados, período 2004 - 2009. 6 �Importación de peces En el 2009 fueron importados aproximadamente 604.000 organismos acuáticos ornamentales, perteneciendo más de 579.000 a peces ornamentales correspondientes a 24 Órdenes que abarcan 109 Familias y 345 géneros. El orden Characiformes, es responsable del 38,5% de las importaciones, con la mayor participación seguido por los Cypriniformes con cerca de un 35 % y los Perciformes con aproximadamente un 14,5 %. La participación de los demás Órdenes no supera el 12 %. Dentro de los Characiformes, más del 97 % se encuentra representado por la familia Characidae, mientras que en relación al Orden de los Cypriniformes, la familia Cyprinidae representa más del 74 % de las importaciones. Sólo estas dos familias superan al 63 % de todas las importadas. En la Figura 7 pueden observarse la participación de los distintos Órdenes y Familias de peces ornamentales importados en el 2009, y en la Figura 8 se observan los principales géneros importados durante el período 2006-2009. En esta última puede verse claramente que el género Paracheirodon ha sido el mayormente importado durante todo el período analizado, seguido en importancia por Carassius y Labeo. La Tabla 1 muestra las principales Familias y el número de individuos importados como exportados durante el 2009. 1,86% A 4,67% 4,10% 14,60% 1,20% 1,90% 1,11% 1,58% 9,19% 3,21% 38,51% 4,04% 4,93% B 2,35% 37,24% 8,40% 35,07% Characiformes perciformes Cyprinodontiformes Otros 26,04% CypriniformesCharacidae Siluriformes Cichlidae Tetraodontiformes Pomacentridae Callichthyidae Cyprinidae Poeciliidae Pangasiidae Otros Cobitidae Belontiidae Tetraodontidae Figura 7: A - Importación de peces ornamentales, 2009. Participación por Órdenes. B - Importación de peces ornamentales, 2009. Participación por Familias. 7 �N° de individuos x 1000 1000 900 OTROS 800 Rasbora sp 700 Colisa sp 600 Hemigrammus sp 500 400 Tanichthys sp 300 Botia sp 200 Acanthophthalmus sp 100 Labeo sp 0 2006 2007 2008 2009 Carassius sp Paracheirodon sp Años Figura 8: Principales géneros de peces importados, período 2006 – 2009. Principales Familias exportadas - 2009 Loricariidae Cyprinidae Cichlidae Characidae Poeciliidae Callichthyidae Osphronemidae Otros 56.419 47.045 26.437 15.758 10.930 9.030 8.270 4.038 Principales Familias importadas – 2009 Characidae Cyprinidae Cobitidae Cichlidae Poeciliidae Belontiidae Pomacentridae Otros 215.632 150.791 48.640 28.577 23.392 18.570 13.611 79.897 Tabla 1: Principales Familias y número de individuos importadas y exportadas en el 2009. Otros organismos acuáticos importados En la Figura 9 puede observarse la participación de los distintos organismos acuáticos ornamentales con exclusión de los peces importados durante el 2009, agrupados por sus respectivos Filos. El más representado es el Cnidaria con más del 51 %, seguido por el grupo de los Artrópodos con cerca del 20 % y Mollusca con cerca del 16 %. 8 �4,72% 4,88% 2,20% 0,54% 16,05% 51,42% 20,20% CNIDARIA EQUINODERMATA PORIFERA ARHTROPODA CHORDATA MOLLUSCA ANELIDA Figura 9: Importación de organismos acuáticos ornamentales en el 2009, excluidos los peces. Participación por Filo. Filo Cnidaria La mayoría de los Cnidarios son diminutos animales individuales que se agrupan juntos por miles, para formar colonias como corales e hidroideos. Estas colonias que varían mucho en forma y tamaño se unen al substrato o a organismos vivos para formar la mayor parte de la estructura blanda y dura de los arrecifes coralinos. El grupo incluye hidras, medusas, anémonas y corales, tanto de agua dulce como marinos. El cuerpo del animal es simple, de una estructura hueca, que puede tener la forma de pólipo o medusa. Unas pocas especies, como medusas y anémonas, no son coloniales, sino individuales. Dentro de las diferentes clases de este Filo, la Clase Anthozoa, reviste la mayor importancia ya que además de ser la más numerosa engloba a los corales blandos y duros, corales negros y anémonas de mar. Todos tienen un único estado de pólipo en sus ciclos vitales. Dentro de esta clase encontramos una nueva subdivisión: la formada por la Subclase Hexacorallia que incluye a los corales duros del Orden Scleractina (con más del 77% de participación) (Figura 10). Los corales duros presentan un esqueleto de carbonato de calcio macizo que tras su muerte pasa a formar parte, en la mayoría de los casos, del arrecife coralino (por ejemplo Acroporas, Goniporas o Tubastrea). Todos los corales duros están listados en el apéndice II de Cites (Convention of International Trade in Endangered Species), por lo cual las importaciones deben contar con la autorización de dicha organización. También pertenece a esta subclase el Orden Actinaria, actinias y anémonas marinas (segundo en participación con el 8,5%), con pólipos de más de 8 tentáculos donde encontramos entre otros los órdenes Zoanthidae formado por anémonas incrustantes, Ceriantharia y Corallimorpharia. Por otro lado existe la subclase denominada 9 �Octocoralaria o Alcyonaria, con pólipos de 8 tentáculos. En esta subclase se encuentran los corales blandos del Orden Alcyonacea como Sinularia o Sarcophyton, orden Stolonifera como Clavularia y Orden Helioporacea como los Helioporas. Otra clase de interés perteneciente a este filo es Hydrozoa, siendo Hydroidea y Anthoathecatae los Órdenes de mayor participación respectivamente dentro de esta clase. La Figura 10 muestra la participación de los principales Órdenes de este filo. 1,18% 1,33% 1,10% 3,81% 3,37% 1,08% 0,87% 1,43% Scleractinia Actiniaria Hydroidea Ceriantharia 8,50% Alcyonacea Zoanthidea Corallimorpharia Anthoathecatae 77,34% Stolonifera Otros Figura 10: Importación Filo Cnidaria, 2009. Participación por Órdenes. Filo Arthropoda Constituyen el Filo más numeroso y diverso del reino animal, incluyendo insectos, arácnidos, crustáceos y miriápodos. La participación de este filo en la importación de organismos acuáticos ornamentales es exclusiva del Subfilo Crustacea, Clase Malacostraca, a la que pertenecen camarones, cangrejos, langostas y cirripedios. Dentro de la Clase, más del 99 % pertenecen al Orden Decápoda. En la Figura 11 puede observarse los principales géneros de crustáceos decápodos ornamentales importados durante el 2009. 10 �Neocaridina Lysmata sp 3,97% 5,53% 5,93% 7,35% 3,18% 20,56% Calcinus sp Paguristes sp Periclimenes sp Dardanus sp Stenopus sp 9,09% Atyopsis sp 16,74% 9,09% 7,91% 10,63% Thor sp Rhynchocinetes sp Otros Figura 11: Importación de crustáceos acuáticos ornamentales, 2009. Participación por principales géneros. Filo Mollusca Los moluscos, con unas 130.000 especies, constituyen uno de los grupos con mayor número de especies del reino animal, el segundo más abundante después de los artrópodos (Filo Arthropoda) al que pertenecen insectos, arácnidos y crustáceos. Dentro de este grupo de invertebrados encontramos la Clase Gastrópoda (caracoles) que supera al 92% del total de moluscos ornamentales importados en el 2009 (Figura 12). A esta Clase pertenecen los Órdenes Neotaenioglossa (al que pertenecen los géneros Cyphoma, Strombus y Cerithium) y Archaeogastropoda (representado por los géneros Trochus, Astraea y Turbo) que en conjunto superan el 62 % del total de moluscos importados en el 2009. También a esta Clase pertenece el Orden Neogastropoda, cuyos miembros son en su totalidad caracoles marinos, generalmente carnívoros o carroñeros (géneros Mitra, Terebra, Cymbiola y Nassarius) y el Orden Opisthobranchia, suborden Nudibranchia (géneros Hexabranchus, Casella y Chromodoris). También dentro de este Filo se incluyen, con una participación mucho menor, la Clase Bivalvia (moluscos bivalvos como almejas y ostras) representado por los Órdenes Veneroida y Limoida (géneros Tridacna y Lima como representativos respectivamente) con aproximadamente el 7 % y la Clase Cephalopoda (sepias, calamares y pulpos) con sólo el 0,2 %. 11 �0,65% 5,98% 1,68% 1,38% 31,32% Archaeogastropoda Neotaenioglossa Neogastropoda Veneroida Limoida Opisthobranchia Otros 28,12% 30,87% Figura 12: Importación Filo Mollusca, 2009. Participación por Órdenes Filo Equinodermata El Filo Equinodermata incluye cerca de 5.500 especies de animales exclusivamente marinos, entre las que encontramos las estrellas y los erizos de mar. La mayoría de sus especies son bentónicas y habitan en las zonas intermareales o submareales, siendo relativamente pocas las que viven a gran profundidad; y algunos son pelágicas (viven en los niveles superficiales o medios de los océanos y mares). Este Filo abarca varias Clases, siendo de los Asteroideos la que presenta mayor participación en las importaciones de organismos acuáticos ornamentales en nuestro país. Engloba a los equinodermos más comunes y conocidos, las estrellas de mar, con el Orden Valvatida sumando más del 50 % del total de equinodermos ornamentales importados en el 2009 (Figura 13). Además de las estrellas de ese Orden, participan con casi el 10 % de la importación, estrellas pertenecientes al Orden Ophiurida, de la Clase Ophiuroidea. El resto de las importaciones de equinodermos ornamentales, cerca de un 40 %, pertenecen a la Clase Equinoideos, que incluye a los erizos de mar de los Órdenes Echinoida, Diadematoida y Cidaroida, entre otros. 12 �15,33% 5,08% 11,01% 51,57% 7,28% 9,74% Valvatida Ophiurida Echinoida Diadematoida Cidaroida Otros Figura 13: Importación Filo Echinodermata, 2009. Participación por Órdenes. Otros Filos representados Con aproximadamente un 7 % de participación otros Filos importados (Figura 9) correspondientes a los Filos Chordata (anfibios), Anélida (poliquetos) y Porífera (esponjas), con 4,54 %, 2,05 % y 0,50 % respectivamente. Conclusiones Si bien en el país existen empresas dedicadas a la producción y comercialización de peces ornamentales, no se cuenta con datos respecto al número de personas dedicadas a la actividad productiva de acuarismo, ni a las especies y cantidades producidas. Puede estimarse que aproximadamente el 60 % de los peces ornamentales exportados proviene de cultivo, mostrando ser una actividad económica posible ya que no requieren de grandes superficies, inversiones, ni cantidades de alimento, aunque este debe ser de alta calidad, y se considera que pueden generar un ingreso familiar apreciable ofreciendo una oportunidad de renta extra. Por otra parte, el valor unitario de los peces ornamentales es mayor que el de los peces cultivados para consumo. A fin de potenciar esta actividad sería necesario estandarizar técnicas de manejo y producción de las especies autóctonas de mayor interés, desarrollar modelos de manejo reproductivo en condiciones controladas, de larvicultura y crecimiento, manejo nutricional y transporte de los organismos, proponiendo metodologías tendientes a reducir el estrés y las mortalidades. 13 �Bibliografía consultada Dirección de Acuicultura 2004- 2009. Estadísticas de exportación e importación de organismos acuáticos ornamentales. SAGPyA-SSPyA. Argentina. Liotta J., 2006. Distribución geográfica de los peces de aguas continentales de la República Argentina. ProBiota, Serie Documentos N° 3, 702 pp. Livengood E. J. & Chapman F.A., 2007. The Ornamental Fish Trade: An Introduction with Perspectives for Responsible Aquarium Fish Ownership. Department of Fisheries and Aquatic Sciences, Florida Cooperative Extension Service, Institute of Food and Agricultural Sciences, University of Florida. 8 pp. En: http://edis.ifas.ufl.edu/pdffiles/FA/FA12400.pdf Mancera-Rodríguez, N.J. & Alvarez-León, R., 2008. Comercio de peces Ornamentales en Colombia. Acta biol. Colomb., Vol. 13 No. 1, 23-52 pp. MPEDA, ORNAMENTAL FISH ASSISTANCE SCHEMES. The Marine Products Export Development Authority (Ministry of Commerce and Industry, Government of India) http://www.mpeda.com/subsidy/brofd.pdf Panné Huidobro S. & Luchini L., 2008. Panorama actual del comercio internacional de peces ornamentales. 27 pp. En:http://www.minagri.gob.ar/SAGPyA/pesca/acuicultura/03Estudios/_archivos/081110_Panorama%20actual%20de%20comercio%20internacional%2 0de%20Peces%20Ornamentales.pdf Panné Huidobro S. & Luchini L., 2008. Participación argentina en el comercio internacional de organismos acuáticos ornamentales durante el año 2008. 5 pp. En: http://www.minagri.gob.ar/SAGPyA/pesca/acuicultura/06_Noticias/_archivos/090630_P articipaci%F3n%20argentina%20en%20el%20comercio%20internacional%20de%20organi smos%20acu%E1ticos%20ornamentales%20(2008).pdf Ploeg A., 2008. The Volume of the Ornamental Fish Trade. 14 pp. En: http://www.ornamental-fish-int.org/files/files/volume-of-the-trade.pdf http://www.cuallado.org http://www.fishbase.org http://www.itis.gov http://tolweb.org 14 � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Panné Huidobro, S. Title A name given to the resource Organismos acuáticos ornamentales. Su importación y exportación en el 2009 Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, Buenos Aires (Argentina). Dirección de Acuicultura Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2010 Subject The topic of the resource PECES ORNAMENTALES; IMPORTACIONES; EXPORTACIONES; ARGENTINA Language A language of the resource es PESCA Y ACUICULTURA http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/6109d76d5f5eef7382cba06abdc89af7.jpg aac19ac00e3988170846255a593d0f71 http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/96c15582cce6c02cc1a996c4ec8f2b3a.pdf 66ccb91512dab0e11b629e3dd2f1bf51 PDF Text Text BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA �BC/CDIA � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Description An account of the resource Aquí se puede acceder a obras monográficas y otros materiales como separatas y literatura gris Title A name given to the resource Libros y Documentos Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Papadakis, J. Title A name given to the resource Posibilidades agrícolas de la remolacha azucarera, amapola y guayule en la República Argentina Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Ministerio de Agricultura y Ganadería, Buenos Aires (Argentina) Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 1951 Language A language of the resource es Coverage The spatial or temporal topic of the resource, the spatial applicability of the resource, or the jurisdiction under which the resource is relevant Buenos Aires (Argentina) Subject The topic of the resource REMOLACHA AZUCARERA; GUAYULE; PARTHENIUM ARGENTATUM; AMAPOLA; PAPAVER SOMNIFERUM; ARGENTINA; CULTIVO; EXPERIMENTACIÓN EN CAMPO FIBRAS TEXTILES http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/20de007b993d6fcb59f243d27f9e3dbd.jpeg 27dfde0d031aed403c2ef9ddbac85602 http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/ce0e4cf508ec2b93b56dc0435bcaf170.pdf 6e39604db8a5d79719a1fd450604945b PDF Text Text BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP �BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Description An account of the resource Aquí se puede acceder a obras monográficas y otros materiales como separatas y literatura gris Title A name given to the resource Libros y Documentos Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Parodi, L.R.; Grondona, E.M. Title A name given to the resource El ejemplar original de "ilex paraguariensis" Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available Ministerio de Agricultura y Ganadería de la Nación, Buenos Aires (Argentina). Dirección General de Investigaciones Agrícolas. Instituto de Botánica Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 1949 Subject The topic of the resource YERBA MATE; ILEX PARAGUARIENSIS Source A related resource from which the described resource is derived De la "Revista Argentina de Agronomía" tomo 16, diciembre de 1949, N° 4, págs. 199 a 204 Publicación técnica (Nueva Serie) Language A language of the resource es http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/13aa01a16ff43587b82520a0fc833a90.jpg 30c18120491a6b92ad8c55a6c328341d http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/71fee4aabcbdcc5aa4b8e2e1785f5488.pdf 965b32cb910694458f4b127307351273 PDF Text Text ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Conceptos, métodos y experiencias Editores José M. Paruelo, Esteban G. Jobbágy, Pedro Laterra, Hernán Dieguez, M. AgusƟna García Collazo y Amalia Panizza ISBN 978-92-5-308619-1 I4195S/1/11.14 �ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Conceptos, métodos y experiencias Editores José M. Paruelo, Esteban G. Jobbágy, Pedro Laterra, Hernán Dieguez, M. Agus na García Collazo y Amalia Panizza UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES MINISTERIO DE AGRICULTURA, GANADERÍA Y PESCA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA Buenos Aires, 2014 �Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. La mención de empresas o productos de fabricantes en particular, estén o no patentados, no implica que la FAO los apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se mencionan. Las opiniones expresadas en este producto informativo son las de su(s) autor(es), y no reflejan necesariamente los puntos de vista o políticas de la FAO. ISBN 978-92-5-308619-1 © FAO, 2014 La FAO fomenta el uso, la reproducción y la difusión del material contenido en este producto informativo. Salvo que se indique lo contrario, se podrá copiar, descargar e imprimir el material con fines de estudio privado, investigación y docencia, o para su uso en productos o servicios no comerciales, siempre que se reconozca de forma adecuada a la FAO como la fuente y titular de los derechos de autor y que ello no implique en modo alguno que la FAO aprueba los puntos de vista, productos o servicios de los usuarios. Todas las solicitudes relativas a la traducción y los derechos de adaptación así como a la reventa y otros derechos de uso comercial deberán dirigirse a www.fao.org/contact-us/licence-request o a copyright@fao.org. Los productos de información de la FAO están disponibles en el sitio web de la Organización (www.fao.org/publications) y pueden adquirirse mediante solicitud por correo electrónico a publications-sales@fao.org. �AUTORIDADES Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca Ing. Agr. Carlos Horacio Casamiquela Ministro de Agricultura, Ganadería y Pesca Lic. Roberto Gabriel Delgado Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca Coordinación Nacional del Proyecto FAO TCP/ARG/3302 Ing. Agr. Carla Pascale Medina Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca Universidad de Buenos Aires Prof. Dr. Alberto Edgardo Barbieri Rector Dr. Rodolfo Ángel Golluscio, M.Sc. Decano Facultad de Agronomía Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura Lic. Raul Osvaldo Benitez Subdirector-General y Representante Regional para América La na y el Caribe Lic. Francisco Yofre Oficial a Cargo Representación de la FAO en Argen na Ing. Agr. Patricia Areco, M.Sc. Asesora en Desarrollo Rural Representación de la FAO en Argen na Dipl.-Ing. Benjamin Kiersch Oficial de Recursos Naturales y Tenencia de Tierra Oficina Regional de la FAO para América La na y el Caribe �Índice PRÓLOGO AGRADECIMIENTOS XIX XX RESUMEN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA: UNA SÍNTESIS DE LOS APORTES METODOLÓGICOS DE ESTE VOLUMEN XXI INTRODUCCIÓN LA INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES: EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL 1 PARTE I – CONCEPTOS CAPÍTULO 1 BASES CONCEPTUALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Paruelo, J. M., E. G. Jobbágy y P. Laterra. 10 CAPÍTULO 2 DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA TERRITORIAL Baldi, G. y E. G Jobbágy 32 CAPÍTULO 3 ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL COMO APORTE AL DESARROLLO RURAL Ligier, H. D., A. R. Perucca, D. B. Kurtz y S. C. Perucca 60 CAPÍTULO 4 PLANIFICACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Menvielle, M. F., A. Auer, F. Calvo, G. Camba, F. García de García, A. Isarria, M. Lopardo, N. Maceira, P. Mar nez, L. NahuelHual, A. Panizza, C. Pascale, D. Somma, L. Staiano, E. Viglizzo 70 CAPÍTULO 5 INTERNALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL: BASES CONCEPTUALES Y METODOLÓGICAS Laterra, P. y L. A. Nahuelhual 86 CAPÍTULO 6 ASPECTOS POLÍTICO INSTITUCIONALES A SER CONSIDERADOS EN EL MARCO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL García Collazo, M. A., D. Gangi y P. Laterra 107 CAPÍTULO 7 ANÁLISIS SOCIAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Vallejos, M., S. Aguiar , A. L. Álvarez, A. Fadul, N. Huykman, D. Ligier, H. Méndez Casariego, S. Papagno, M. Perez 121 CAPÍTULO 8 LA INFORMACIÓN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Dieguez, H., E. Jobbagy, S. Torrella, K. Zelaya, L. Mochi, M. E. Zaccagnini y M. Taboada 140 V �CAPÍTULO 9 ASPECTOS NORMATIVOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA García Collazo, M. A. y A. Panizza 150 PARTE II – METODOS CAPÍTULO 10 UN PLAN OPERATIVO PARA INCORPORAR LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Paruelo, J. M., P. Laterra y E. Viglizzo 159 CAPÍTULO 11 EL MÉTODO DE CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS APLICADO AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Gavier Pizarro, G., N. Calamari, M. Piquer Rodríguez y T. Kuemmerle 173 CAPÍTULO 12 METODOLOGÍAS MULTICRITERIO PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Román, M. E. 198 CAPÍTULO 13 EL SISTEMA TERRITORIAL Y LOS ACTORES: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y NEGOCIACIÓN EN PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Groppo, P. 232 CAPÍTULO 14 OBSERVATORIOS AMBIENTALES: UNA HERRAMIENTA PARTICIPATIVA PARA EL MONITOREO DE PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Auer, A., S. Guido, N. Maceira y J. Elverdín. 248 PARTE III – EXPERIENCIAS CAPÍTULO 15 EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN IBEROAMÉRICA Panizza, A. y M. A. García Collazo 271 CAPÍTULO 16 EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA Dieguez, H., M. A. Garcia Collazo y A. Panizza 301 CAPÍTULO 17 PROGRAMAS Y EXPERIENCIAS SUPRAMUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA García Collazo, M. A. 313 CAPÍTULO 18 ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS: RESULTADOS DE LA ZONIFICACIÓN EN LA ARGENTINA García Collazo, M. A. y J. M. Paruelo 323 VI �CAPÍTULO 19 ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA EXPERIENCIA DE LA PROVINCIA DE MENDOZA. PARTE 1: ESTADO ACTUAL DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 8051 DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DE SUELO EN LA PROVINCIA DE MENDOZA Sallenave, S. 363 PARTE 2: EXPERIENCIA PILOTO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEL DEPARTAMENTO DE TUNUYÁN, MENDOZA Pizzolato D., A. Fadul , L. Cara 368 CAPÍTULO 20 UNA EXPERIENCIA INÉDITA EN AMÉRICA LATINA. LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DEL SUELO DE MENDOZA, ARGENTINA Gudiño, M. E. 386 APÉNDICE FICHAS DE SISTEMATIZACIÓN DE INFORMACIÓN DE PROYECTOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN LA ARGENTINA 396 FICHA 1: JUNÍN, MENDOZA Autor: Mar n Pérez, Ins tuto de Desarrollo Rural, Mendoza 397 FICHA 2: LA PAZ, MENDOZA Autor: Mag. Mar n Pérez y Lic. Liliana Fernández 403 FICHA 3: TUPUNGATO, MENDOZA. Autores: Daniel Pizzolato, Liliana Fernández y Federico Olmedo 408 FICHA 4: TUNUYÁN, MENDOZA. Autores: Daniel Pizzolato, Leandro Cara, Andrea Fadul 414 FICHA 5: BALCARCE, BUENOS AIRES Autores: Néstor Maceira, Karina Zelaya 432 FICHA 6: DELTA, BUENOS AIRES Autores: Daniel Somma y Sebas án Fernández 441 FICHA 7: ESQUINA, CORRIENTES Autor: Daniel Ligier 447 FICHA 8: EL SAUCE, CORRIENTES Autor: Daniel Ligier 452 FICHA 9: CONTRALMIRANTE CORDERO, RÍO NEGRO Autor: Sergio Romagnoli 458 VII �FICHA 10: SANTA RITA, JUJUY Autor: Sergio Romagnoli 462 FICHA 11: QUEBRADA DE HUMAHUACA, JUJUY Autores: Daniel Fernández y Viviana Failde 468 FICHA 12: VALLES CALCHAQUÍES, SALTA Y TUCUMÁN Autores: Daniel Fernández y Viviana Failde 472 FICHA 13: PARTIDO DE PATAGONES, BUENOS AIRES Autor: Ing. Agr. Mario Enrique 476 FICHA 14: PARQUE NACIONAL TIERRA DEL FUEGO 480 FICHA 15: PARQUE NACIONAL LEONCITO, SAN JUAN 484 FICHA 16: PARQUE NACIONAL CALILEGUA, JUJUY 488 FICHA 17: PARQUE NACIONAL LANÍN, NEUQUÉN 493 FICHA 18: ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEL DEPARTAMENTO DE CHAMICAL LA RIOJA Autores: Sebas án Aguiar, Gonzalo Camba Sans, Facundo Facio, Federico Pagnanini, Pablo Rosano 498 FICHA 19: BASES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL DEPARTAMENTO DE LANGUIÑEO, CHUBUT, ARGENTINA. DIAGNÓSTICO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Autoras: Cecilia Luisina Campos, Araceli De Marinis, Daniela Gangi y Luciana Staiano 510 FICHA 20: PROPUESTA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA EL DEPARTAMENTO DE FUTALEUFÚ, CHUBUT Autoras: Melina Aranda, Paula Berenstecher, Emilia Delguy, Juliana Lofrano y Pilar Repe o 524 FICHA 21: ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEPARTAMENTO COPO Autoras: Antonella Bruno, Magdalena Pagella, Laura Ramallo, Denise Ramil, Lopardo Rossi, Sol María 533 VIII �Índice de figuras Figura 1.1. Esquema de un Sistema Socio-Ecológico (SSE) indicando las variables de estado lentas y rápidas y los efectos de estas sobre los actores sociales. 13 Figura 1.2. Modelo conceptual que relaciona la capacidad adapta va, vulnerabilidad, resiliencia y capacidad de transformación de un sistema socio-ecológico frente a la exposición a factores externos. 14 Figura 1.3. Transformación de un Sistema Socio-Ecológico debido a acciones antrópicas que representan en términos genéricos un estrés o una perturbación. 15 Figura 1.4. Controles y consecuencias de los cambios en el uso de la erra en dis ntas dimensiones (polí ca, económica, social y ambiental). 16 Figura 1.5. Etapas del proceso de OTR. 20 Figura 1.6. Representación esquemá ca de los espacios de oportunidades y decisiones para la transformación del territorio y de su superposición. 23 Figura 2.1. Ejemplo en el E de Salta de dos modelos de elevación digital y un corte topográfico siguiendo una transecta que cruza dis ntas unidades de cobertura. 39 Figura 2.2. Nube de palabras surgida de 24 definiciones globales, funcionales y tecnológicas recopiladas por Navarro Pedreño et al. (2000). 50 Figura 3.1. Modelo de taller para obtener grandes líneas de acción. 64 Figura 3.2. Porcentajes de respuestas en los tres ejes del desarrollo territorial, agrupando problemas-oportunidades. 64 Figura 3.3. Estrategia de abordaje hacia el desarrollo territorial. 66 Figura 4.1. El proceso de par cipación e intensidad de las actuaciones de los dis ntos grupos de actores sociales. 74 Figura 4.2. Esquema de las etapas de la planificación en el proceso de Ordenamiento Territorial Rural. 75 Figura 5.1. Estrategias de planificación de uso de la erra (PET) basadas en el enfoque de servicios ecosistémicos. 95 Figura 5.2. Supuestos u lizados durante la cuan ficación y mapeo de SE orientado a la planificación territorial, y que limitan la confiabilidad, u lidad e incidencia de los productos (mapas) para el ordenamiento territorial. 96 Figura 5.3. Escalera ascendente de integración de procedimientos de EMSE y su capacidad para orientar la toma de decisiones en el contexto de planes de OT. 99 Figura 6.1. Etapas del proceso de ordenamiento territorial rural y ac vidades involucradas desde la esfera polí co-ins tucional. 111 Figura 6.1.1. Elementos de un conflicto. 117 Figura 6.1.2. Matriz de evolución del conflicto. 118 Figura 6.1.3. Métodos de intervención en conflictos en el contexto de las etapas del conflicto y las relaciones de poder. 119 Figura 7.1. Relación entre las escalas ecológicas e ins tucionales en los Sistemas Socio-Ecológicos. 125 Figura 7.2. Pasos y metodologías disponibles para la caracterización de actores. 130 Figura 7.3. Esquema de arco iris para la clasificación de grupos de interés de acuerdo al grado en el que puedan afectar o ser afectados por un problema o una acción. 133 IX �Figura 7.4. Matriz de interés-influencia en el mapeo de actores. 133 Figura 10.1. Vínculo entre los aspectos estructurales y funcionales de los ecosistemas y las ideas de SE intermedios y finales. 161 Figura 10.2. Cambios hipoté cos en el nivel de producción sica de commodi es y en el nivel de funcionamiento ecosistémico en función de la superficie cul vada de un paisaje. 162 Figura 10.3. Esquema general del proceso de incorporación de la idea de SE en la planificación territorial. 163 Figura 10.4. Esquema general de vinculación entre los Servicios Intermedios (procesos ecológicos) y los Servicios Finales a través de Funciones de Producción. 168 Figura 11.1. Diagrama conceptual del desarrollo de escenarios. 177 Figura 11.2. El proceso de construcción de escenarios para el ordenamiento territorial. 179 Figura 11.3. Mapas de usos de la erra en la cuenca del río Willame e (Oregon, EE. UU.) en 1990 y en 2050 según tres escenarios diferentes. 187 Figura 11.4. Comparación de indicadores del estado de los recursos naturales en el pasado (1850) y en tres escenarios futuros (2050) con su estado en 1990 para la cuenca del río Willame e (Oregon, EE. UU.). 188 Figura 12.1. Diagrama de pasos para procesos de evaluación mul criterio (EMC). 202 Figura 12.2. Ejemplo de matriz de decisión para tres escenarios y 6 criterios (3 ambientales, 2 económicos y uno social). 202 Figura 12.3. Escalas para la performance de escenarios en criterios del po “a más mejor” y “a menos mejor”. 204 Figura 12.4. Esquema del proceso analí co jerárquico para tres obje vos, cada uno con tres criterios empleados para comparar tres escenarios alterna vos. 208 Figura 12.5. Relación entre obje vos y punto ideal (1: punto ideal (máximo) para el logro de B y A; 2: punto ideal del logro de B y mínimo logro de A; 3: punto ideal del logro de A y mínimo logro de B). 213 Figura 12.6. Distancia euclidiana para el punto an -ideal 5. 213 Figura 12.7. Cálculo de la distancia al óp mo para tres obje vos A, B y C. 214 Figura 12.8. Escenario con obje vos en conflicto. 218 Figura 12.9. Resolución de escenarios con obje vos en conflicto. 218 Figura 14.1. Esquema de las fases de diseño e implementación de un Observatorio Ambiental que combina un nivel local con un nivel superior de integración (por ej. nacional) 255 Figura 14.2. Relaciones entre el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y los dis ntos monitoreos realizados por el Observatorio Ambiental (OA). 261 Figura 14.3. Representación compar da de las prác cas y conocimientos de los actores rurales sobre el territorio. 263 Figura 14.4. Procedimiento par cipa vo de construcción e implementación de un Observatorio. 264 Mapa 16.1. Distribución geográfica de las experiencias de OTR consideradas en este análisis. 303 Figura 18.1. Ubicación de los bosques na vos con sus respec vas categorías de conservación. 329 Figura 18.2. Par cipación de cada categoría de conservación respecto al total de bosques na vos en cada provincia. 329 Figura 19.1. Organismos involucrados en el proceso de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Mendoza. 365 X �Índice de Tablas Tabla 2.1. Lista no exhaus va de productos cartográficos de cobertura de aguas superficiales para las planicies del centro-norte de la Argen na. 36 Tabla 2.2. Lista de productos DEM disponibles para caracterizar la topogra a de un territorio. 38 Tabla 2.3. Lista no exhaus va de productos satelitales provenientes de sensores óp cos. 40 Tabla 2.4. Lista no exhaus va de productos cartográficos de cobertura y uso del suelo disponibles en la Argen na. 43 Tabla 2.5. Lista breve de productos cartográficos de vegetación potencial de la Argen na. 44 Tabla 3.1. Principios, Herramientas y Procesos aplicables a la planificación territorial. 62 Tabla 3.2. Caracterización de actores clave (mapa de actores). 63 Tabla 3.3. Ejemplo de principales líneas de acción acordadas en compe (provincia de Corrientes 2008). vidad. Municipio Sauce 65 Tabla 3.4. Ejemplo de iden ficación de algunas acciones propuestas (Municipio Sauce, Provincia de Corrientes 2008). 65 Tabla 3.5. Respuestas a interrogantes u lizando coberturas geográficas. 67 Tabla 5.1. Principales contrastes conceptuales entre los enfoques actuales y tempranos del proceso de OT. 91 Tabla 5.2. Aproximaciones al enfoque de servicios ecosistémicos (ESApp) en Argen na, Chile y Costa Rica. 93 Tabla 9.1. Norma va vinculada al Ordenamiento Territorial a nivel nacional. 152 Tabla 12.1. Índices de consistencia para diferentes tamaños de matriz de comparaciones (RI). 210 Tabla 13.1. Uruguay: Evolución 2000 - 2011 de las explotaciones según estrato de tamaño. 242 Tabla 15.1. Ordenamiento Territorial en Uruguay y su ges ón a nivel nacional, regional y departamental. 276 Tabla 15.2. Ordenamiento Territorial en España y su ges ón a nivel internacional, nacional, regional y subregional. 278 Tabla 15.3. Ordenamiento Ecológico en México y su ges ón a nivel Federal, Estatal y Municipal. 280 Tabla 15.4. Diseño esquemá co del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial. 282 Tabla 15.5. Definiciones de Ordenamiento Territorial dentro de la norma va vigente. 283 Tabla 16.1. Experiencias de OTR relevadas para el presente análisis. 304 Tabla 18.1. Criterios de sustentabilidad ambiental considerados para la definición de las categorías de conservación de acuerdo a la Ley Nº 26.331. 325 Tabla 18.2. Categorías de conservación establecidas en la Ley Nº 26.331 y sus caracterís cas. 326 Tabla 18.3. Situación jurídica de las provincias argen nas en relación a la Ley Nº 26.331. 327 Tabla 18.4. Superficie declarada de bosque na vo por categoría de conservación. 328 Tabla 18.5. Usos y restricciones dentro de las categorías de conservación II y III prevista por la ley Nº 26.331 de OTBN para las diferentes provincias. 333 Tabla 18.6. Metodología empleada por las diferentes provincias para el soporte de decisiones en la designación de las categorías de conservación de acuerdo a la Ley Nº 26.331 de OTBN. 337 Tabla 18.7. Consideración de los 10 criterios de sustentabilidad ambiental especificados dentro del anexo de la ley Nº 26.331 por las provincias argen nas analizadas para la realización del OTBN. 339 Tabla 18.8. Listado de los criterios de sustentabilidad ambiental especificados dentro del anexo de la Ley Nº 26.331 y la comparación rela va del nivel de consideración de los mismos en cada provincia. XI 343 �Acrónimos AICAS. Áreas de importancia para la conservación de aves silvestres. AP. Áreas piloto. APN. Administración de Parques Nacionales. AT. Actores territoriales. BDHI. Base de datos hidrológica integrada. BN. Bosques na vos. C&T. Ciencia y técnica. CECOAL. Centro de Ecología Aplicada del Litoral. CICyT. Consejo Interins tucional de Ciencia y Tecnología. CN. Cons tución Nacional. CNPHyV. Censo Nacional de Población Hogares y Vivienda. COFEMA. Consejo Federal de Medio Ambiente. COFEPLAN. Consejo Federal de Planificación. CONICET. Consejo Nacional de Inves gaciones Cien ficas y Técnicas. CP. Con permiso del autor. CSA. Criterios de sustentabilidad ambiental. CVPPN. Coeficiente de variación de la produc vidad primaria neta. DC. Disponible con costo. DDT. Dirección de Desarrollo Territorial. DEM. Modelos digitales de elevación. DOAT. Dirección de Ordenamiento Ambiental del Territorio. DTPN. Desarrollo territorial par cipa vo y negociado. EAP. Explotación agropecuaria. EASE. Evaluación ambiental y social estratégica. ECVR. Encuesta de condiciones de vida rurales. EIA. Evaluación de impacto ambiental. EMC. Evaluación mul criterio. EMSE. Evaluación y mapeo de servicios ecosistémicos. ENA. Encuesta nacional agropecuaria. EPH. Encuesta permanente de hogares. ESApp. Enfoque de servicios ecosistémicos. EVI. Índice de vegetación mejorado (por sus siglas en inglés) FAO. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. FCE. Facultad de Ciencias Exactas. FONAFIFO. Fondo de Financiamiento Forestal de Costa Rica. FPE. Funciones de Producción Ecológica. FVSA. Fundación Vida Silvestre Argen na. GIA. Gabinete de Inves gación Antropológica. IBONE. Ins tuto de Botánica del Nordeste. IDERA. Infraestructura de datos espaciales de la República Argen na. IGN. Ins tuto Geográfico Nacional. INDEC. Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos. INTA. Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria. LA. Libre acceso vía Internet. XII �LCCS. Sistema de clasificación de Uso de la Tierra (por sus siglas en inglés). LEADEAR. Relaciones entre Ac vidades de Desarrollo de la Economía Rural (por sus siglas en francés). LGEEPA. Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental. LNB. Ley Nacional de Bosques Na vos. MAGyP. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. MAT. Mapeo de actores territoriales. MINPLAN. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. ND. No disponible. NDVI. Índice de Vegetación de Diferencias Normalizadas (por sus siglas en inglés). NE. No especificado. NucTOs. Núcleos de Ciencia y Tecnología. OA. Observatorio ambiental. OBIO. Observatorio Nacional de Biodiversidad. ODM. Obje vos de Desarrollo del Milenio. OET. Organización espacial del territorio. OG. Organismos gubernamentales. ONG. Organismo no gubernamental (ONG). OPT. Observatorio de prác cas Territoriales. OT. Ordenamiento territorial. OTBN. Ordenamiento territorial de bosques na vos. OTR. Ordenamiento territorial rural. PBG. Producto bruto geográfico. PEA². Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Par cipa vo Federal. PEAE. Programa evaluación ambiental estratégica. PET. Programa estratégico territorial. PNECO. Programa Nacional Ecorregiones. POTR. Plan de ordenamiento territorial rural. PPN. Produc vidad primaria neta. PPOT. Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. PPOT. Plataforma pública para ordenamiento territorial. PPP. Polí cas, planes y programas. PROSAP. Programa de servicios agrícolas provinciales. PSA. Pago por servicios ambientales. REDAF. Red Agroforestal-Chaco Argen na. SAGyP. Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca . SAyDS. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible. SE. Servicios ecosistémicos. SEGEMAR. Servicio Geológico Minero Argen no. SESD. Sistemas espaciales de soporte de decisiones. SIG. Sistemas de información geográfica. SIT. Sistemas de información territorial. SMN. Servicio Meteorológico Nacional. SPG. Sistemas de posicionamiento global. SSE. Sistema socio-ecológico. ST. Sistema territorial. UBA. Universidad de Buenos Aires. XIII �EDITORES José M. Paruelo Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA (CONICET-FAUBA). Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Mar n 4453. (1417) Buenos Aires, Argen na. paruelo@agro.uba.ar Esteban Jobbágy Grupo de Estudios Ambientales - IMASL, Universidad Nacional de San Luis. CONICET. Av. Ejército de los Andes 950, (5700) San Luis, Argen na. jobbagy@unsl.edu.ar Pedro Laterra Unidad Integrada EEA Balcarce, Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata. CONICET. CC 276, (7620) Balcarce, Provincia de Buenos Aires, Argen na. platerra@balcarce.inta.gov.ar Hernán Dieguez Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA (CONICET-FAUBA). Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Mar n 4453. (1417) Buenos Aires, Argen na. hdieguez@agro.uba.ar M. AgusƟna García Collazo Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA (CONICET-FAUBA). Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Mar n 4453. (1417) Buenos Aires, Argen na. garciaco@agro.uba.ar Amalia Panizza Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía. UBA. Inves gador Asociado, Sistema Nacional de Inves gadores, Uruguay. Av. San Mar n 4453. (1417) Buenos Aires, Argen na. amalia.panizza@gmail.com XIV �REVISORES Areco, Patricia Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) Balestri, Luis Consejo Federal de Planificación (COFEPLAN), Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios CasƟllo, Enrique FAO García de García, Fernando Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sostenible (SAyDS) Gray, Nelly Centro de Estrategias Territoriales para el Mercosur CETEM, UNCuyo Groppo, Paolo FAO Isarria, Alejandro SAyDS Kiersch, Benjamín FAO Maceira, Néstor Ins tuto Nacional de Tecnológica Agropecuaria (INTA) Marơnez, Paula SAyDS Méndez Casariego, Hugo INTA Menvielle, Fernanda Administración de Parques Nacionales (APN) Miguens, Luna COFEPLAN Olmedo, Federico INTA Pascale, Carla Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) Pérez, Marơn Ins tuto de Desarrollo Rural de Mendoza (IDR) Sallenave, Soledad Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de Mendoza, Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial Viglizzo, Ernesto INTA, Centro Regional La Pampa, Área de Ges ón Ambiental. CONICET Vitale, Javier INTA Volante, José INTA Zacagnini, María Elena INTA XV �AUTORES Y FILIACIONES INSTITUCIONALES AGUIAR, SEBASTIÁN Cátedra de Ecología, Facultad de Agronomía, UBA. AUER, ALEJANDRA INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce. BALDI, GERMÁN Grupo de Estudios Ambientales - Ins tuto de Matemá ca Aplicada San Luis (IMASL), Universidad Nacional de San Luis. CONICET. CALAMARI, NOELIA INTA. Estación Experimental Agropecuaria Paraná. CALVO, FÉLIX Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. FAO. CAMBA, GONZALO Facultad de Agronomía, UBA. CARA, LEANDRO Consultor FAO. DIEGUEZ, HERNÁN Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. IFEVA, Facultad de Agronomía. UBA. CONICET. ELVERDÍN, JULIO HORACIO. INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce. FADUL, ANDREA Consultora FAO. Centro Regional Cuyo, INTA. GANGI, DANIELA Facultad de Agronomía, UBA. GARCÍA COLLAZO, MARÍA AGUSTINA Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía. UBA. GARCÍA DE GARCÍA, FERNANDO Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS. GAVIER PIZARRO, GREGORIO Ins tuto de Recursos Biológicos. Centro de Inves gaciones de Recursos Naturales. CNIA-INTA. GROPPO, PAOLO Oficial de Desarrollo Territorial, División de Tierras y Aguas, FAO. GUDIÑO, MARÍA ELINA Ins tuto de Cartogra a, Inves gación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT). Facultad de Filoso a y Letras, UNCuyo. CONICET. GUIDO, SERGIO. INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce. HUYKMAN, NATALIA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. ISARRIA, ALEJANDRO Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS. XVI �JOBBÁGY, ESTEBAN Grupo de Estudios Ambientales - IMASL, Universidad Nacional de San Luis. CONICET. KUEMMERLE, TOBÍAS Geography Department, Humboldt Universitat zu Berlin, Alemania. KURTZ, DITMAR BERNARDO. INTA, Estación Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales. LATERRA, PEDRO Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Unidad Integrada Balcarce, Argen na. CONICET. LIGIER, HÉCTOR DANIEL INTA, Estación Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales. LOPARDO, MARÍA Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA. MACEIRA, NÉSTOR Estación Experimental Agropecuaria Balcarce, INTA. MARTÍNEZ, PAULA Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS. MÉNDEZ CASARIEGO, HUGO Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Estación Experimental Bariloche. MENVIELLE, MARÍA FERNANDA Administración de Parques Nacionales. MICHEL, CAROLINA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) MOCHI, LUCÍA Facultad de Agronomía, UBA. NAHUELHUAL, LAURA Ins tuto de Economía Agraria, Universidad Austral de Chile. Fundación Centro de los Bosques Na vos, FORECOS. Center for Climate and Resilience Research. PANIZZA, AMALIA Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía. UBA. Inves gador Asociado, Sistema Nacional de Inves gadores, Uruguay. PAPAGNO, SILVINA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. PARUELO, JOSÉ MARÍA Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. IFEVA Facultad de Agronomía. UBA. CONICET. PASCALE, CARLA Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca de la Nación. PÉREZ, MARTÍN Ins tuto de Desarrollo Rural, Mendoza. PERUCCA, ALBA RUTH. INTA, Estación Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales. PERUCCA, SANDRA CRISTINA INTA, Estación Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales. XVII �PIQUER RODRÍGUEZ, MARÍA Geography Department, Humboldt Universitat zu Berlin, Alemania. PIZZOLATO, DANIEL INTA. Estación Experimental Agropecuaria la Consulta, Mendoza. ROMÁN, MARCELA Cátedra de Economía Agraria, Facultad de Agronomía de la UBA. SOMMA, DANIEL JORGE INTA, EEA Delta del Paraná. STAIANO, LUCIANA Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Facultad de Agronomía, UBA. TORRELLA, SEBASTIÁN. Departamento de Ecología, Gené ca y Evolución, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales UBA. Grupo de Estudios de Sistemas Ecológicos en Ambientes Agrícolas. VALLEJOS, MARÍA Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía, UBA. CONICET. VIGLIZZO, ERNESTO INTA, Centro Regional La Pampa, Área de Ges ón Ambiental. CONICET. ZACCAGNINI, MARÍA ELENA Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA. ZELAYA, KARINA. INTA. Estación Experimental Agropecuaria Balcarce, Buenos Aires. XVIII �Prólogo En las úl mas décadas, América La na y el Caribe han dado enormes pasos en su desarrollo económico, polí co y social, y se encuentra cada vez más cerca de lograr la erradicación total del hambre. Más de treinta millones de la noamericanos y caribeños han logrado superar el hambre desde que la comunidad internacional fijó los Obje vos de Desarrollo del Milenio en 1990, y nuestra región ene el orgullo de haber alcanzado el primero de ellos –reduciendo a la mitad la proporción de personas que sufre subalimentación– un año antes de la fecha límite de 2015. Lo anterior refleja un cambio de orientación en la agenda polí ca de la región: hoy la seguridad alimentaria ha sido asumida como bandera de lucha por las sociedades en su conjunto, y tanto los gobiernos nacionales como los principales órganos de integración regional han sabido conver r este compromiso en estrategias, planes y polí cas concretas que enen el potencial de cambiar para siempre el panorama la noamericano. Sin embargo, América La na y el Caribe aún enfrentan importantes desa os para alcanzar su pleno desarrollo. Las transformaciones produc vas, los cambios en el uso del suelo, el incremento de la demanda de alimentos y energía y el cuidado del medioambiente son algunos de ellos, y requieren el diseño de polí cas públicas para la administración del territorio, basadas en decisiones informadas. Este po de ges ón y planificación territorial es par cularmente necesaria en las áreas rurales de América La na y el Caribe, ya que allí se concentran los índices más altos de pobreza e inseguridad alimentaria, especialmente entre las poblaciones más vulnerables, como los pueblos originarios, afro-descendientes y la población femenina, quienes hoy enfrentan las peores condiciones. El ordenamiento territorial rural se presenta entonces como una herramienta importante para que los países fortalezcan la seguridad alimentaria de todos sus habitantes, permi éndoles conciliar el desarrollo económico con las dis ntas formas de ocupación territorial. Esto requiere integrar de forma sustentable las ac vidades económicas, la preservación ambiental y la diversidad cultural, contribuyendo a la gobernabilidad en los territorios y a dar respuesta a las problemá cas de la gente. Conscientes de esta necesidad, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de Argen na y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), junto a la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires y el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria han llevado a cabo el proyecto “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”, uno de cuyos frutos es la publicación actual. Es en esta búsqueda conjunta de alterna vas y respuestas, que se presentan ideas que reflejan diferentes visiones donde cada autor, desde su lugar geográfico, disciplinar y de pertenencia ins tucional, aborda la temá ca. Ésta publicación analiza las múl ples dimensiones del ordenamiento territorial, incluyendo sus bases conceptuales, estrategias, planificación, norma vas y procesos, para que tanto la comunidad Argen na como la regional puedan seguir su camino hacia el desarrollo sostenible y la plena seguridad alimentaria. Carlos Casamiquela Ministro de Agricultura, Agricultura Ganadería y Pesca de la Nación Raúl O. Benitez Representante Regional para América La na y el Caribe Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura XIX �AGRADECIMIENTOS Este libro es el resultado de un trabajo colec vo y sobre todo interins tucional, desarrollado en el marco del proyecto de cooperación técnica TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va” de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y agricultura (FAO) y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP). Más aún, es el esfuerzo por buscar visiones comunes desde dis ntos ámbitos: el académico, el gubernamental (nacional y provincial), las ONG. El inicio del proceso que da lugar a esta publicación está en la decisión, convicción y compromiso del Dr. Lorenzo Basso por instalar el tema del Ordenamiento Territorial Rural en la agenda del sector agropecuario argen no. Desde el INTA, Hugo Méndez Casariego, Daniel Ligier, Néstor Maceira y Daniel Somma apuntalaron el proceso y facilitaron la comunicación con los diversos proyectos que esa ins tución viene llevando a cabo en la temá ca. La FAO, a través de Benjamín Kiersch, Francisco Yofre, Patricia Areco, Félix Calvo, Vicente Plata y Alfredo Blum, jugó un papel central al proveer apoyo y la mayor parte de los fondos para llevar adelante el emprendimiento que se materializa en este libro. Otras ins tuciones nacionales, como el CONICET, el FONCYT, la UBA y la UNMdelP, aportaron directamente e indirectamente recursos al proyecto. El Inter American Ins tute (IAI) for Global Change Research, que es financiado por la US Na onal Science Founda on (Grant GEO-1128040), a través del proyecto CRN3095 (Bridging Ecosystem Services and Territorial Planning (BEST-P): A southern South American ini a ve), cofinanció este proyecto. Dolores Arocena, de la FAUBA, estuvo detrás de todos los aspectos administra vos y logís cos con enorme eficacia y eficiencia. Agradecemos también a los estudiantes del curso de Ordenamiento Territorial de la Lic. en Ciencias Ambientales de la FAUBA, de los ciclos lec vos 2012 y 2013, los aportes y ayudas en diversos aspectos logís cos. Finalmente, se agradece a Gonzalo Gabarró y Pedro Díaz por la revisión y diagramación de este libro. José María Paruelo, Esteban Gabriel Jobbágy, Pedro Laterra, Agus na García Collazo, Hernán Dieguez y Amalia Panizza. XX �RESUMEN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA: UNA SÍNTESIS DE LOS APORTES METODOLÓGICOS DE ESTE VOLUMEN Foto: María Luján Lipera �1.1. ¿Qué se entiende por Ordenamiento Territorial Rural? El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) es un proceso polí co-técnico-administra vo orientado a la organización, planificación y ges ón del uso y ocupación del territorio, en función de las caracterís cas y restricciones bio sicas, culturales, socioeconómicas y polí co-ins tucionales. Este proceso debe ser par cipa vo e interac vo y basarse en obje vos explícitos que propicien el uso inteligente y justo del territorio, aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos, protegiendo los recursos en el corto, mediano y largo plazo y repar endo de forma racional los costos y beneficios del uso territorial entre los usuarios del mismo (MAGyP 2012). Resumen Ejecutivo 1. ASPECTOS GENERALES 1.2. ¿Cuáles son las principales características del proceso? El proceso de OTR debe ser: a) Par cipa vo: los dis ntos sectores involucrados deben par cipar en todas las etapas del proceso. b) Interac vo: considera la interacción entre los elementos/actores involucrados. c) Itera vo: revisa y repite sus etapas tantas veces como sea necesario. 1.3. ¿Cómo y por qué se inicia un proceso de Ordenamiento Territorial Rural? El proceso de OTR puede estar impulsado desde el territorio propiamente dicho (a par r de un conflicto específico por el uso de un recurso) y en tal caso se denomina de “abajo hacia arriba” (actores de la sociedad civil que movilizan desde las bases el proceso), o desde los ámbitos de gobierno respondiendo a planes o directrices previas de orden nacional, regional o internacional y se denomina de “arriba hacia abajo” (dis ntas instancias gubernamentales que promueven el proceso en la sociedad)1. El OTR será mo vado desde el territorio en aquellos países donde el grado de ins tucionalidad es bajo, debido a conflictos específicos o enfrentamiento entre usuarios ancestrales o históricos del “recurso” y aquellos nuevos aspirantes a explotar el recurso en cues ón (Ej.: comunidades indígenas y nuevos agricultores o grandes complejos turís cos). En cambio, cuando el grado de ins tucionalidad de un país es alto, la mo vación surgirá de los ámbitos de gobierno a par r de impulsar leyes y posteriormente directrices que indiquen qué se puede hacer en qué lugar, basados en el desarrollo estratégico de un territorio específico2. 1.4. ¿Para qué se hace el Ordenamiento Territorial Rural? Los cambios en el uso del territorio generan consecuencias directas e indirectas sobre el sistema social, económico, cultural y polí co. Estas consecuencias incluyen modificaciones en el po de producción, los volúmenes producidos, el des no y precio de los productos, la distribución y tenencia de la erra, entre otras variables. Estas consecuencias se pueden verificar y se trasladan a dis ntas escalas: a) a nivel de productor determinan sus ingresos, rentabilidad y planes de inversión; b) a escala regional, impactará sobre el comercio interno, la demanda de trabajo e infraestructura y la migración 1 Detallado en el capítulo 5. 2 Profundizar en el capítulo 1. XXII �El Ordenamiento Territorial debería contribuir a mejorar las condiciones de vida, proteger y conservar los recursos naturales y el ambiente (los servicios ecosistémicos y los sistemas produc vos, a los que proveen, regulan y sos enen), promover un modelo de desarrollo territorial equilibrado y sostenible, así como situar y reglamentar las ac vidades socioeconómicas que se desarrollan en un determinado territorio. Resumen Ejecutivo poblacional; c) a nivel nacional, influirá sobre los ingresos fiscales, la polí ca comercial y la demanda de tecnología, etc. (MAGyP 2012). 1.5. ¿Cuáles son las principales etapas del proceso de Ordenamiento Territorial Rural? Un proceso de OTR debe tener al menos cuatro etapas que no ocurren de forma estrictamente secuencial (Gómez Orea 2002). Si bien presentan una secuencia temporal definida, enen un alto grado de superposición. En este documento, las etapas se han denominado como: preparatoria, de diagnós co, de planificación y de ges ón. Los aspectos metodológicos de las mismas se plantean en la siguiente sección. 2. ASPECTOS METODOLÓGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA PREPARATORIA 2.1. Las situaciones problemáticas presentes en el territorio El grupo impulsor del proceso de OTR deberá conocer las posibles situaciones problemá cas presentes y futuras. Deberá a su vez elaborar hipótesis sobre las relaciones entre causas y efectos, o sea, los procesos que subyacen al patrón observado o situación problemá ca. Las causas de las situaciones problemá cas suelen ser complejas e involucrar incer dumbre acerca de algunas de las relaciones o factores que operan. La construcción de estas hipótesis apunta a definir de manera clara el o los problemas a abordar. La formulación de un problema comienza con la iden ficación de una necesidad, la diferencia entre una expecta va y una realidad. Su definición ene un fuerte componente de valores. La formulación de los problemas es un proceso dialéc co en donde el diagnós co del Sistema Territorial (ST) o Sistema Socio-Ecológico (SSE) se realiza en base a una primera versión del problema, pero a su vez el diagnós co realizado contribuye a su reformulación. El reconocimiento de un proceso o situación como problemá ca es dependiente de los intereses y valores de los actores y por lo tanto de las relaciones de poder. Las oportunidades de unos pueden ser los problemas de otros. Un ordenamiento territorial con equidad deberá incluir todas las visones. La definición de problemas y oportunidades requiere de instancias de par cipación genuina de los diversos actores. Para ello, el OT deberá incluir normas y procedimientos claros y explícitos, una amplia par cipación de múl ples actores, sus dis ntos valores, intereses y perspec vas, y el fortalecimiento de aquellos actores más vulnerables para que genuinamente puedan par cipar del proceso. La formulación de problemas se inicia con la elaboración de una representación mental y puede apoyarse en dis ntos pos de metodologías específicas (por ejemplo, metodologías Q, Técnicas Delphi, árbol de problemas, etc.). La formulación de los problemas del SSE en forma de hipótesis permite iden ficar los factores de estrés y perturbación internos y externos que causan la situación problemá ca, el grado de exposición del sistema y su vulnerabilidad, capacidad de adaptación y resiliencia. 2.2. Definición preliminar del Sistema Socio-Ecológico (SSE) a ordenar Una versión preliminar de la caracterización del SSE debe incluir la escala espacial, temporal y conceptual del proceso de OT. La escala espacial hace referencia al alcance geográfico como al jurisdiccio- XXIII �Resumen Ejecutivo nal o administra vo. La escala temporal implica definir la duración del proceso, por ejemplo: el plan se debe elaborar en un período de 2 años e incluye una proyección para los próximos 25-50 años. La escala conceptual hace referencia a los aspectos a considerar (por ejemplo medio rural, urbano, po de ac vidades, po de problemá cas, etc.). En esta etapa deberían establecerse las principales variables de estado y controles externos del sistema y los actores clave a convocar inicialmente. El carácter preliminar de esta caracterización resalta la necesidad de una con nua reformulación del modelo de SSE a lo largo del proceso de diagnós co y de planificación3. 2.3. Antecedentes y enfoque Los antecedentes del proceso (estudios preliminares, antecedentes norma vos, planes de OT previos y demandas históricas de planificación) deben ser cuidadosamente recopilados y puestos a disposición de los actores. Esta ac vidad estará a cargo del núcleo impulsor del proceso del OT, el cual deberá poner especial atención a que todos los actores estén en capacidad de comprender el material proporcionado, incluso sería conveniente realizar varias reuniones para incorporar los procesos históricos que ocurrieron en ese territorio y asegurar la comprensión de los mismos, con el obje vo de establecer un punto de par da conocido aunque no necesariamente compar do entre los actores involucrados. Los capítulos 16 y 19 presentan diversos análisis de experiencias de OTR a nivel local en la Argen na. Simultáneamente, es necesario prever la ar culación con los organismos que poseen la información que permiten construir los antecedentes. 2.4. Información, sensibilización y activación de la participación de la ciudadanía y del sector político En el proceso de OT se requiere que los actores e involucrados accedan a la información de manera que puedan comprender y analizar los problemas, oportunidades y caracterís cas del OT. En este sen do, se recomienda inver r especial esfuerzo en poner a disposición la información relevante en los formatos necesarios para que todos los actores comprendan el significado del proceso de OT y la necesidad de su par cipación para el abordaje de sus problemá cas. Asimismo, para fortalecer la parcipación ac va e informada durante todo el proceso se deben incluir ac vidades que contribuyan a aumentar las capacidades individuales y colec vas de los involucrados. El OT se beneficiará del fortalecimiento de actores, sectores y ONGs comprome das con el proceso. Una ac vidad ineludible es la realización de campañas de información, sensibilización y educación sobre las caracterís cas, par cularidades, alcance e importancia del OT. El grupo impulsor del proceso de OT está a cargo de promover estas ac vidades, en consulta con representantes de los sectores produc vo, polí co y social (educación, salud, infraestructura, grupos religiosos, ONGs, etc.). Esta etapa requiere la par cipación de actores sociales e instancias de gobierno comprome dos y con suficiente ascendencia sobre la ciudadanía, el sector polí co y el sector privado. Si el proceso es impulsado “de abajo hacia arriba” se debe apuntar a lograr el compromiso y apoyo del sector polí co al proceso, por ejemplo mediante la convocatoria a los actores sociales. Adicionalmente, es importante resaltar que la comunicación y la divulgación de información rela va al proceso es una ac vidad que deberá darse en todas las etapas del OT. 3 Profundizar en el capítulo 1. XXIV �Resumen Ejecutivo 2.5. Financiamiento En la etapa preliminar del OT, el grupo impulsor deberá relevar la oferta de fondos públicos u lizables y/o asignados para el proceso (o sus etapas). Ante la falta de par das especialmente asignadas será necesario buscar alterna vas para abordar esta limitación, como por ejemplo promover/realizar la firma de convenios de cooperación interins tucionales o el uso de fuentes de financiamiento provenientes de organismos de cooperación internacionales. 2.6. Definición de la estructura jurídico-institucional y alcance de la autoridad de aplicación La definición de la autoridad de aplicación para el Ordenamiento Territorial estará supeditada en primera instancia a la existencia de norma va que le otorgue sustento legal y jurídico al proceso de OTR y a la autoridad de aplicación. De esta manera se establecerán las atribuciones y funcionalidad de los dis ntos componentes de la estructura y las instancias de par cipación y consulta del proceso de OT (mesas técnicas, foros, talleres, audiencias públicas). Se deberá prever la conformación de una Unidad Ejecutora (ente u órgano encargado de proponer, desarrollar y coordinar las tareas necesarias para el OT). La creación de la autoridad de aplicación deberá anclar opera vamente el OT en ins tuciones (formales e informales) con historia y representa vidad espacial en el territorio, para darle con nuidad y opera vidad. De no exis r una norma va específica, la creación de la Autoridad de Aplicación será un aspecto más a considerar en la etapa de planificación y ges ón del proceso de OT. El grupo impulsor del proceso del OT debería asumir en estos casos parte de las tareas que deberían cumplir la autoridad de aplicación y la unidad ejecutora, en las etapas de diagnós co y planificación. Este grupo impulsor del proceso de OT deberá contar con un sólido respaldo polí co, técnico y social4. 2.7. Características del grupo impulsor/ejecutor del proceso de Ordenamiento Territorial Rural El grupo impulsor del proceso de Ordenamiento Territorial deberá incorporar miembros con formación y experiencia en diferentes disciplinas y provenientes de dis ntas ins tuciones de manera de aumentar las capacidades para formular, modificar, evaluar y controlar los planes y programas de ordenamiento territorial. Se deberá considerar la par cipación de personas de tres ámbitos: el estatal, representado por los organismos nacionales, provinciales y municipales con incumbencia territorial; el social, representado por diferentes organizaciones de los sectores produc vos, sociales, culturales, vinculados a los pueblos originarios, y por úl mo, el cien fico-técnico. En este caso la par cipación podría tener lugar a través de los Núcleos de Ciencia y Tecnología (NucTOs), los cuales deberán ser interjurisdiccionales e incluir al menos una universidad pública y un organismo de Ciencia y Tecnología (COFEPLAN 2012, MAGyP 2012). 3. ASPECTOS METODOLÓGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA DE DIAGNÓSTICO 3.1. Conformación de mesas técnicas Buena parte de las tareas a desarrollar tendrán como responsables a dis ntas mesas técnicas seleccionadas/definidas por el grupo impulsor/ejecutor del OT. La conformación de estas mesas técnicas 4 Profundizar en el capítulo 6. XXV �Resumen Ejecutivo buscará garan zar la ap tud, transparencia e independencia del proceso, evitando la aparición de conflictos de interés o atenuando su incidencia. Será preciso entonces dar par cipación al sistema de Ciencia y Técnica (CyT). Un mecanismo virtuoso para la conformación de las dis ntas mesas técnicas es la de habilitar concursos de antecedentes y propuestas, en las que podrán presentarse consorcios técnicos mul disciplinarios e interins tucionales conformados por universidades públicas y organismos de CyT (CONICET, INTA, INTI, entre otros). Los consorcios que cons tuyan las mesas técnicas deberán contar con especialistas tanto en disciplinas bio sicas como en sociales, económicas y culturales. La capacidad técnica para promover y ges onar procesos par cipa vos y para la comunicación par cipa va deberá incorporarse a dichos consorcios y/o a las mesas. 3.2. Revisión crítica de normativa, organización institucional e instrumentos de gestión Se deberá realizar un relevamiento de la norma va e instrumentos legales, administra vos y de ges ón existentes, que abarque los niveles internacional, nacional, provincial y departamental. Esto incluye la norma va vigente completa (en cues ones vinculadas al medio ambiente, erras, descentralización administra va, municipalidades, entre otras), junto a sus respec vos reglamentos y procedimientos administra vos asociados. Esta revisión permi rá la iden ficación de las restricciones que impone la regulación legal y el marco procedimental y las oportunidades que ofrecen para el tratamiento de las problemá cas a abordar en el OT. En paralelo, se incorporarán y analizarán en esta etapa los programas, planes y proyectos desarrollados e impulsados tanto desde el Estado (por ejemplo el Plan Estratégico Territorial y el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial), como desde organismos de CyT o desde la sociedad civil5. La ausencia hasta el momento de una norma va nacional de OT que siente las bases de la temá ca, plantea limitaciones a los procesos de OT. Por otro lado, la existencia de norma vas e inicia vas con injerencia en el funcionamiento territorial dispersas y con obje vos diversos se puede manifestar en incongruencias estratégicas de desarrollo, dificultar la compa bilización de norma vas e instrumentos y/o generar conflictos de competencias jurisdiccionales6. La iden ficación de las ins tuciones responsables en el cumplimiento y puesta en marcha de las norma vas e inicia vas realizadas anteriormente, permi rán conocer las instancias de gobierno y gesón que debieran estar presentes en el territorio. El análisis de las competencias de cada en dad, organigramas y/o sus formas de organización permi rán iden ficar sus tareas específicas. Adicionalmente, sería conveniente conocer el grado de ar culación existente entre estas en dades. 3.3. Análisis del entramado institucional y la tenencia y propiedad de la tierra En esta etapa se iden ficará el entramado ins tucional y organiza vo del territorio. Esto incluye iden ficar y caracterizar límites polí co-administra vos (departamento, provincia, municipio y unidades censales de INDEC) y las superficies correspondientes. Esta ac vidad involucra también el reconocimiento del territorio u lizado o reclamado por individuos, ins tuciones, organizaciones, pueblos originarios, empresas y otros actores clave con presencia o injerencia en el territorio y la organización de la tenencia y propiedad de la erra. Se deberá contar con un catastro actualizado de la unidad administra va a ordenar, como así considerar las unidades territoriales con restricciones específicas al uso (áreas protegidas nacionales y provinciales, concesiones, etc.). 5 Profundizar en el capítulo 17. 6 Profundizar en los capítulos 9, 17 y 20. XXVI �Resumen Ejecutivo 3.4. Identificación y caracterización de actores, capital humano y social La iden ficación y caracterización de los actores, junto a sus intereses y visiones específicas deberá basarse en procesos par cipa vos, que permitan visibilizar actores e iden ficar y tratar situaciones conflic vas, usando una batería de técnicas descriptas7. La información para la clasificación de actores podrá basarse en la recopilación de atributos a nivel de cada actor individual y/o a nivel de grupos de actores (ins tuciones y asociaciones de la sociedad civil).8 Los criterios a considerar en la caracterización de los actores incluyen: derechos sobre la erra o los recursos, con nuidad de la relación con el territorio (residentes vs. turistas / propietarios vs. arrendatarios), conocimiento y habilidades para el manejo/ges ón del sistema, pérdidas o daños asociados al manejo, relación cultural e histórica con el sistema/recurso, grado de dependencia económica y social en los recursos o el sistema, compromiso e interés en el OTR, compa bilidad de los intereses propios con la conservación o planificación a nivel polí co, impacto presente o potencial de las ac vidades propias sobre los recursos, entre otros. Esta caracterización abre la posibilidad de “mapear” actores en términos de, por ejemplo, relaciones de poder, influencia y ac tud hacia el proceso de OTR. Las herramientas para llevar adelante esta ac vidad incluyen, por ejemplo, la matriz de interés–influencia (peso rela vo de los actores según su poder en la toma de decisiones) y el mapeo rela vo en el espacio (peso rela vo de los actores o grupos de actores según ubicación y superficie ocupada). La iden ficación de los actores debe permi r reconocer sus creencias y puntos de vista, sus preocupaciones y necesidades, sus aspiraciones, sus intereses, relaciones de poder y responsabilidad por lo que ocurre en el territorio. Será fundamental la caracterización en términos de “afectadores” o “beneficiarios” del nivel de provisión de servicios ecosistémicos específicos9, definición que no es dicotómica ya que un mismo actor puede representar ambos papeles. Los actores, además, deberán ser caracterizados en dis ntas dimensiones que hacen a su capital humano y social. El capital humano puede describirse, de manera agregada, mediante indicadores tales como las pirámides poblacionales, el nivel de educación, la diversidad de oficios y profesiones, capacidades individuales, el nivel de desempleo, la can dad de subsidios y planes, la capacidad de absorber créditos, el nivel de trabajo infan l, la proporción de mano de obra local y externa, el número de delitos, entre otros. La heterogeneidad entre grupos de actores en estos aspectos requiere de relevamientos ad hoc. Una caracterización preliminar del capital social puede derivarse de los siguientes indicadores: número de coopera vas, organizaciones civiles, sociedades de fomento y/o ONGs trabajando en el área, grado de asocia vismo. Nuevamente, el capital social de cada grupo de actores requiere de una evaluación ad hoc. Barreras al acceso a la información y un deficiente grado de actualización pueden retardar o disminuir la calidad de los resultados de esta etapa. Un proceso par cipa vo genuino en esta instancia legi mará socialmente los grupos definidos y sus principales caracterís cas10. 3.5. Identificación, jerarquización y mapeo de conflictos La iden ficación de los conflictos existentes y potenciales, presentes y futuros, requiere no solo la recopilación de información y tes monios, sino entrevistas con referentes de los dis ntos grupos de 7 Ver capítulo 7. 8 Profundizar en el capítulo 7. 9 Se detalla con mayor grado de profundidad en el capítulo 5. 10 Profundizar en el capítulo 8. XXVII �Resumen Ejecutivo actores. A fines de sistema zarlos se pueden agrupar según po (ambientales, sociales, económicos, polí cos) y origen (tenencia de la erra, avance de la frontera agropecuaria, etc.). Para la jerarquización de los conflictos se deberá tener en cuenta la superficie afectada, número de personas involucradas, grado de reversibilidad, relevancia del servicio ecosistémicos afectado, etc. Para el mapeo de conflictos se los localizará en el espacio determinando si los mismos son puntuales o difusos, locales o regionales. Diversas ins tuciones (ej: PROINDER, MAGyP, Observatorio REDAF) han realizado relevamientos regionales de conflictos territoriales y ambientales. El relevamiento debe describir a su vez la trayectoria de los conflictos y problemas (cómo y quiénes enen la responsabilidad de ges onarlos y de resolverlos). Esta construcción permi rá analizar relaciones de confianza (vinculadas al capital social) y de competencia o conflicto entre actores. 3.6. Caracterización del capital biofísico y de infraestructura Esta tarea estará a cargo de una mesa conformada por un equipo técnico capacitado en la búsqueda, análisis y síntesis de información espacialmente explícita. Se deberá relevar la información disponible y realizar una convocatoria amplia a miembros del sistema de CyT (entre otros) para que aporten los planos de información que disponen y provean evaluaciones de la calidad de los datos 11. En el relevamiento de la infraestructura se deberán considerar los asentamientos, vías de comunicación, distribución y acceso a fuentes de energía, transporte público, equipamiento, entre otros. Las amenazas en esta etapa se asocian a la ausencia de información o resistencias a su provisión y falta de capacidad técnica para la búsqueda, análisis y síntesis de la información. 3.7. Mapa de Provisión de Servicios Ecosistémicos (SE) Se iden ficarán los principales SE finales a considerar mediante una amplia par cipación de los dis ntos grupos de actores, donde no pueden faltar miembros del sistema de CyT. El proceso parte de la caracterización espacialmente explícita de aspectos funcionales y estructurales de los ecosistemas (Servicios Ecosistémicos Intermedios), como por ejemplo, dinámica de la produc vidad primaria, rendimiento hidrológico, reservorios de carbono o configuración del paisaje. Los SE finales se definirán a par r de funciones de producción ecológicas o de SE a par r de los SE intermedios. Una limitación importante puede resultar de la falta de datos e información para el mapeo de procesos ecosistémicos, la dificultad en alcanzar un consenso en torno a los SE finales a considerar y la falta de una definición de funciones de producción de SE finales en base a procesos ecosistémicos para el área en cues ón. Una porción significa va de esas limitaciones podría reducirse mediante la creación de una plataforma informá ca interac va, o Plataforma Pública para el Ordenamiento Territorial Rural (PPOTR) para uso de los actores e instancias involucrados en un SSE. La PPOTR consis ría en un sistema de información y análisis espacialmente explícitos del flujo de SE y vulnerabilidad socioambiental derivados bajo disntos escenarios de oferta y demanda de SE, sustentado en información de base provista por defecto o incorporada por el usuario. 3.8. Funciones de afectación de los Servicios Ecosistémicos Se procederá a iden ficar los principales factores de estrés y perturbación del nivel de provisión de SE. Se recopilará la información sobre la relación entre procesos ecosistémicos (SE intermedios) y factores de estrés a par r de la literatura o de modelos. Las funciones de afectación de SE suelen ser 11 En el capítulo 2 se detallan las caracterís cas relevantes del proceso, en relación con las variables bio sicas. XXVIII �Resumen Ejecutivo complejas (por la can dad de factores a considerar y la no linealidad de las relaciones) e involucran incer dumbre acerca de algunas de las relaciones o factores que operan. El nivel de pérdida aceptable de SE deberá establecerse en forma par cipa va y teniendo en cuenta los compromisos y complementariedad en la provisión de dis ntos SE12. 3.9. Caracterización de la aptitud de uso y del impacto de las actividades En esta subetapa se iden ficarán las ac vidades presentes y posibles en el territorio y se evaluarán sus requerimientos y limitaciones y la capacidad del SSE de sa sfacerlas. También se caracterizarán los impactos en base a la afectación de SE. Esta etapa permi rá asociar cada porción del territorio con una ac vidad en base a ap tud e impacto determinado13. 3.10. Modelo del Sistema Socio-Ecológico (SSE) En base a la información bio sica y aquella vinculada a la dimensión humana se elaborará un modelo del SSE superador de la versión inicial. Esto permite darle una visión sistémica, formalizar para todos los actores el análisis e iden ficar vacíos en el conocimiento del sistema. Este producto debe ser compar do y legi mado por los actores del proceso de OT. 4. ASPECTOS METODOLÓGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA DE PLANIFICACIÓN 4.1. Definición de objetivos y metas En el proceso de planificación las metas y obje vos materializan la visión de futuro y guían todas las acciones tendientes a alcanzarla. Los obje vos son fines, “intenciones” o propósitos en base a los cuales se organizan todas las ac vidades del proceso de planificación y que se usan para guiar la evaluación. Las metas se definen en términos más concretos y medibles, con horizontes temporales de cumplimiento explícitos. La meta, además de ser específica, debe ser fac ble de ser cumplida en las condiciones y plazos planteados. El cumplimiento de sucesivas metas avanza en el camino hacia los obje vos. Se dis nguirán obje vos ambientales, sociales, económicos y polí cos que asumirán niveles generales, intermedios y específicos según corresponda. Los obje vos específicos del plan y de las estrategias, programas y proyectos deben apuntar a dar cumplimiento a los obje vos generales del plan y deben enmarcarse en los obje vos generales del proceso de Ordenamiento Territorial. Para que sean adecuadamente opera vizables, los obje vos y metas deben ser organizados y estructurados de manera que se en endan sus relaciones ver cales (medios – fines) y horizontales (que puedan iden ficarse las relaciones conflic vas y sinérgicas entre ellos y su importancia y prioridad). Los obje vos pueden ser complementarios, y pueden ser contrapuestos. Puede darse el caso en los que en el mismo territorio no sea posible atender obje vos contrapuestos. Estos casos pueden resolverse llegando a un consenso, mediante una priorización, o por medio de mecanismos de tratamiento de conflictos, en función de la filoso a y caracterís cas del proceso de ordenamiento. 12 Estos conceptos se desarrollan más ampliamente en el capítulo 10. 13 Profundizar en el capítulo 11. XXIX �Resumen Ejecutivo A par r de ejes muy generales (por ejemplo: mejorar las condiciones de vida, mejorar las condiciones de trabajo) se puede llegar a la definición de obje vos específicos. Los obje vos par culares del Plan de Ordenamiento Territorial deben ser concretos, fáciles de entender, realistas, vinculados con el alcance geográfico y temporal del Plan y medibles, de manera que pueda evaluarse si se avanza o retrocede en su consecución. Deben tener en cuenta las escalas espaciales y temporales de los problemas y procesos (bio sicos, sociales) relevantes. Deben ser suscep bles de revisión y redefinición, a la luz del monitoreo, de la nueva información y de la experiencia. Pueden definirse obje vos que a endan a una única situación problemá ca, oportunidad, demanda, aspiración, necesidad, etc. pero también pueden plantearse obje vos múl ples dirigidos a la resolución de varios problemas, etc. Se deberán seleccionar criterios para evaluar las alterna vas. Estos criterios se cons tuyen entonces en los elementos de juicio que se emplean para reflejar el aporte (posi vo o nega vo) de cada alterna va para el cumplimiento de los obje vos. A estos criterios será necesario asociarles indicadores que es men o midan el grado de cumplimiento de los criterios14. Para elaborar los obje vos del Plan se deberá par r de una visión construida entre los dis ntos actores e involucrados, trabajando sobre los conflictos. Los obje vos se construirán en función de los problemas, necesidades y aspiraciones de actores e involucrados y deberán estar en sintonía con el diagnós co par cipa vo y consensuado, atendiendo a los temas “clave” y prioritarios. Para elaborar los obje vos también se considerarán las oportunidades que se iden ficaron en el diagnós co y las demandas de la comunidad. Por otra parte, para elaborar los obje vos se deberá tener en cuenta el contexto norma vo-ins tucional y las competencias ins tucionales. Es importante que el diagnós co y las metodologías de trabajo a u lizar sean comunicados adecuadamente a los actores, como requisito para una par cipación genuina. En la medida en que los problemas se definan como hipótesis, pueden derivarse de estas predicciones asociadas a cada una de las alterna vas a proponer (ver más adelante). Esto permite enmarcar el Plan en la lógica de proceso adapta vo de mejora constante. En esta etapa las principales amenazas surgen del riesgo de subpar cipación de algunos actores y de desarrollar un marco lógico para la planificación que no incluya la mul culturalidad de los actores del territorio. 4.2. Identificación, evaluación y selección de propuestas alternativas y escenarios Para tomar decisiones hace falta contar con opciones o alterna vas, ya que siempre existe más de una manera de evitar los problemas o abordar las soluciones. Mediante la iden ficación, evaluación y selección de alterna vas se busca iden ficar las opciones fac bles, efec vas, compa bles y/o equita vas, al mismo empo que trabajar sobre las estrategias y cursos de acción a priorizar. La construcción de alterna vas es un proceso crea vo que requiere la comprensión de los problemas, claridad en los obje vos y la consideración de múl ples variables de interés, previamente iden ficadas por los actores par cipantes. Cada alterna va generada deberá basarse en un modelo territorial obje vo y deberán describirse las propuestas instrumentales necesarias para alcanzarlo a mediano y largo plazo. El desarrollo de propuestas alterna vas se organizará siguiendo el mismo esquema que el de los problemas y obje vos, relacionando las alterna vas propuestas con los obje vos. Las alterna vas construidas inicialmente deberán ser evaluadas en función de diferentes criterios tales como su viabilidad sica, económica, técnica y tecnológica, ambiental, legal, polí ca y social, en términos de la provisión de SE finales en base a las funciones de afectación y producción definidas en la etapa de diagnós co. El pro- 14 Profundizar en el capítulo 12. XXX �Las alterna vas pueden trabajarse como escenarios futuros, es decir, como imágenes o modelos del estado futuro, en términos de la combinación de ac vidades o usos posibles de un territorio en el mediano y largo plazo. Se evaluaría la manera en que la selección de uno u otro escenario y la secuencia de sucesos que llevarían a ese futuro afectan las condiciones del SSE en base a suposiciones sobre la evolución de aspectos relevantes del sistema (por ej. funciones de afectación de SE). Los diferentes escenarios se definen a par r de pos potenciales de desarrollo del SSE, par endo de la situación actual del uso y ges ón del territorio15. Resumen Ejecutivo ceso de evaluación incluye también un análisis de los efectos (económicos, sociales, polí cos, esté cos, fiscales, ambientales, etc.) de cada alterna va en relación con el logro de los obje vos. La evaluación y selección de escenarios debe ser un proceso par cipa vo y negociado entre los actores, apoyado por combinaciones de métodos cualita vos y cuan ta vos; métodos mul criterio; iden ficación de conflictos de manera espacial y actores involucrados; mapas de riesgos, mapas de compromiso entre SE, etc. 4.3. Instrumentación de la alternativa seleccionada La(s) alterna va(s) seleccionada(s) se opera vizan a par r de la definición de medidas norma vas, programas, planes y proyectos que indican qué se puede y qué no se puede hacer, dónde y cuándo, cómo, quién controla y quién financia. La instrumentación de la alterna va deberá contemplar la posibilidad de ajuste y la forma de maximizar el proceso de aprendizaje durante la implementación, a par r de evaluaciones y reformulaciones periódicas con una lógica similar al modelo de Manejo Adapta vo. 4.4. Definir indicadores para el Plan de Ordenamiento Territorial Rural (POTR) El sistema de monitoreo y seguimiento (permanentes) y evaluación (periódica) del Plan debe incluir indicadores que permitan evaluar la ejecución de las medidas y protocolos de actuación, la eficacia y eficiencia de las medidas adoptadas, el impacto de las medidas en términos del cumplimiento de los obje vos, al mismo empo que hacer un seguimiento del SSE. Los indicadores de ejecución miden el grado de cumplimiento de las ac vidades, de los protocolos de intervención y de los procedimientos administra vos. Los indicadores de eficacia miden la relación entre lo realizado y lo previsto. Los indicadores de eficiencia miden los resultados en función de los costos (recursos inver dos) y los indicadores de impacto miden el grado en que se logran los obje vos intermedios y finales y todos los efectos del Plan. Los indicadores deben diseñarse buscando maximizar la capacidad de aprender del proceso de instrumentación, de manera de aumentar la eficiencia y eficacia del POTR en las sucesivas reformulaciones. Los indicadores deben sa sfacer una serie de criterios, desde la sensibilidad al proceso a evaluar hasta los costos y deben permi r el diagnós co y pronós co en función de la detección de situaciones de alerta que indiquen impactos o desviaciones inaceptables en la trayectoria del proceso de OT. Deberán describirse clara y precisamente los procedimientos y protocolos de seguimiento y evaluación de las normas, estrategias, programas, proyectos y ac vidades, con cronogramas de ejecución. 4.5. Sistema de monitoreo y seguimiento El grupo impulsor/ejecutor del OTR o la Autoridad de Aplicación (cuando corresponda) debe definir el grupo o en dad a cargo del monitoreo y seguimiento. Este debe cumplir requisitos de capacidad técnica, legi midad social y falta de conflicto de interés. Este grupo o en dad debe funcionar con proce15 Ver capítulo 11. XXXI �4.6. Diseño de estrategia de evaluación y retroalimentación Se deberán prever evaluaciones intermedias y finales. Esto permite ir tomando decisiones que confirmen o modifiquen el derrotero del proceso. Además, permite detectar factores que pueden condicionar o impedir el desarrollo adecuado del proceso. La estrategia de evaluación y retroalimentación debe contemplar la conformación de una figura independiente que lleve adelante esta ac vidad, como por ejemplo, el Observatorio, el consorcio interins tucional del sistema de CyT, una instancia público privada, etc. La en dad responsable deberá tener solvencia técnica y a la vez contar o lograr el apoyo y credibilidad social y polí ca y carecer de conflictos de intereses con la ejecución del POTR. También es necesario que dé con nuidad al proceso de seguimiento y monitoreo, es decir, que no debe estar sujeta a los cambios en la ges ón polí ca. Idealmente estas ac vidades deberían estar a cargo de una ins tución ya establecida en el territorio y debería dársele un marco legal a su actuación en el proceso de OTR. Se deberán prever procedimientos explícitos y transparentes para la toma de decisiones como también deberán preverse instancias de comunicación. Es imprescindible generar mecanismos genuinos de par cipación ciudadana para el seguimiento y evaluación del POTR, tendiendo a asegurar la consecución y legi mación del mismo. Resumen Ejecutivo dimientos claros, precisos, sistemá cos y explícitos. La falta de un adecuado marco legal/ins tucional puede debilitar el proceso de monitoreo y seguimiento. Los observatorios descriptos en el Cap. 14 son un ejemplo de instrumentación de programas de seguimiento de procesos de OTR. 4.7. Incorporación de elementos de gobernanza Deben definirse una serie de criterios que aseguren la gobernanza del proceso del OTR, estos incluyen: 1) la definición clara de límites del SSE y de las unidades de manejo, 2) principios de equidad en el reparto de costos y beneficios entre actores, 3) procesos de toma de decisiones colec vo, 4) monitoreo y evaluación, 5) régimen de sanciones explícito y proporcional a las faltas, y 6) mecanismos preestablecidos de resolución de conflictos (Ostrom 1990, Dietz et. al 2003). 4.8. Validación y aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial Rural Este proceso involucra a la autoridad de aplicación y requiere de una amplia, representa va y genuina par cipación. El procedimiento de validación debiera estar normado, indicando formas de consulta involucradas (realización de talleres con la par cipación de los actores sociales e ins tucionales o audiencia pública, mecanismos de convocatoria, etc.). Además, han de preestablecerse el grado de vinculación que estas instancias implican para su posterior aprobación. El plan debe aprobarse formalmente. 5. ASPECTOS METODOLÓGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA DE GESTIÓN 5.1. Definición de la unidad de gestión Establecer una instancia/órgano gestor de carácter técnico, polí co, estratégico y opera vo que permi rá guiar y coordinar la ejecución del plan, controlar su cumplimiento de acuerdo a lo planificado y a la norma va, asignar prioridades para la asignación de recursos y rendir cuentas, realizar un seguimiento del grado de implementación de cada etapa, proponer modificaciones y adaptaciones, elaborar informes sobre la ac vidad, dinamizar la par cipación social y mantener informados a los actores par cipantes del proceso, a instancias polí cas y a la comunidad en general. Debe establecerse la estructura XXXII �Resumen Ejecutivo del ente definiendo roles, responsabilidades y los procedimientos para la administración y la toma de decisiones. Se requiere representa vidad y agilidad en el componente polí co; agilidad, flexibilidad y autonomía en el componente técnico del ente; y cooperación y colaboración entre sus miembros. Los miembros del componente polí co deben contar con autoridad delegada y apoyo de sus ins tuciones para tomar decisiones. En ellos recae la visión estratégica del Plan. Los miembros del componente técnico deben estar abiertos a la colaboración con grupos de asesoramiento (técnico, cien fico, legal, etc.) para ges onar con solvencia técnica y cien fica sin conflicto de intereses y en el marco de la ley. El componente técnico debe contar con apoyo de la instancia polí ca. 5.2. Sanción de normativas e instrumentos que permitan implementar y gestionar el Plan de Ordenamiento Territorial Rural acordado Una vez acordado un determinado POTR deben definirse leyes, decretos e instrumentos que permitan promover el desarrollo de determinados territorios en las direcciones establecidas en el Plan, por ejemplo áreas para realizar cual o tal ac vidad (agricultura, prioridad forestal, minería, etc.) deben ser plasmadas en decretos para tener herramientas que le permita a la autoridad jurisdiccional asignada la posibilidad de prohibir, controlar o incen var una ac vidad par cular en un área determinada. Esa norma va también debe incluir: sanciones por el no cumplimiento, resarcimiento a las ac vidades previamente establecidas cuando corresponda, forma y plazos de fiscalización, entre otras. 5.3. Identificación y/o creación de fuentes de financiación en las nuevas normativas que se sancionen Resulta importante que la norma va contemple asignaciones presupuestarias para financiar el funcionamiento y aplicación de la norma, financiar programas, proyectos y asegurar los procedimientos de par cipación ciudadana. Adicionalmente, podrían implementarse otros mecanismos de financiamiento como la aplicación de instrumentos fiscales y financieros con el obje vo de la creación de un Fondo Especial que le otorgue mayor autonomía económica. 5.4. Seguimiento, evaluación y retroalimentación del Plan de Ordenamiento Territorial Rural Deberán establecerse indicadores de seguimiento para evaluar en qué porcentaje o medida se está cumpliendo el plan establecido. Un ejemplo de indicador es el cambio en el uso del suelo en un período determinado. Los indicadores deben estar asociados directamente con los obje vos propuestos en el POTR: si uno de los obje vos fue incrementar la calidad de vida, el indicador puede ser el aumento salarial en un periodo determinado. En función de estos indicadores será necesario realizar los ajustes necesarios. Al menos cada dos años sería necesario revisar la evolución del POTR. BIBLIOGRAFÍA COFEPLAN, Consejo Federal de Planificación. 2012. Anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial. Versión aprobada por la VII Asamblea de COFEPLAN. San Miguel de Tucumán, 1 de noviembre de 2012. Dietz, T., E. Ostrom and S. C. Stern. 2003. The Struggle to govern the commons. Science, Vol. 302 n°. 5652, pp. 1907-1912. Gómez-Orea, D. 2002. Ordenación del Territorio. Madrid, Ediciones Mundi Prensa y Editorial Agrícola S. A., p.766. XXXIII �Ostrom, E. 1990. Governing the Commons: The Evolu on of Ins tu ons for Collec ve Ac on. Cambridge University Press. Resumen Ejecutivo MAGyP, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. 2012. Bases para el ordenamiento del territorio rural argen no. Buenos Aires, Argen na. XXXIV �INTRODUCCIÓN INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Foto: Hernán Dieguez �INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL CƒÙ½ƒ PƒÝ‘ƒ½› M›—®Äƒ, S®½ò®Äƒ PƒÖƒ¦ÄÊ ù CƒÙʽ®Äƒ M®‘«›½ 1. CONTEXTO GENERAL Si bien la globalización no es un fenómeno nuevo, a parƟr de las úlƟmas décadas se ha evidenciado una profundización en su dinámica, basada en la necesidad de incorporar más territorios a la producción, con las fluctuaciones de los mercados (financiero, cambiario y de bienes y servicios), y la redefinición del rol del Estado, con la finalidad de garanƟzar la movilidad de los capitales y de los bienes producidos. Los territorios y sus habitantes no escapan a sus efectos, si bien las consecuencias son dispares, recayendo los costos más altos en las economías periféricas, traduciéndose en una desmejora en los indicadores de calidad de vida de la población, tanto económicos, como socio-ambientales. A la hora de pensar un proyecto de desarrollo, resulta ineludible considerar las caracterísƟcas locales a la par del contexto internacional, en donde el crecimiento de China y otros países emergentes, incrementa la demanda de alimentos y materias primas, presentándose para nuestro país la oportunidad de posicionarse en la vanguardia de la producción junto al desaİo de la sustentabilidad de los recursos. El Ordenamiento Territorial Rural apunta a anƟcipar conflictos entre las acƟvidades y en la distribución de beneficios y costos entre los actores, tornándose necesario la generación de información y el desarrollo de tecnologías que contribuyan al diseño de políƟcas de uso de la Ɵerra, teniendo en cuenta las tres dimensiones de la sustentabilidad para armonizar intereses económicos, sociales, y ambientales. 2. LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN LA REGIÓN Como señala Massiris Cabeza (2008) la planificación del territorio en LaƟnoamérica Ɵene una historia muy reciente y originariamente se la pensó asociada a cuesƟones ambientales, urbanísƟcas, de desarrollo local y de descentralización. En nuestros días, se plantea desde una mirada mulƟsectorial y pluridisciplinaria, tendiente a lograr un desarrollo integral. Países como ArgenƟna, El Salvador, Costa Rica, Uruguay, México, Brasil y Colombia han planteado políƟcas territoriales en las que se arƟculan objeƟvos de desarrollo y de descentralización, tendientes a una mayor autonomía de las enƟdades territoriales en la gesƟón, atendiendo a la incapacidad de las fuerzas del mercado para impulsar un desarrollo territorial o regional equilibrado y justo y a la creciente demanda de la sociedad por una mayor parƟcipación en la toma de decisiones. 3. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 3.1 Definiciones El Ordenamiento Territorial (OT) es un proceso políƟco-técnico-administraƟvo orientado a la organización, planificación y gesƟón del uso y ocupación del territorio, en función de las caracterísƟcas y 2 �restricciones bio sicas, culturales, socioeconómicas y polí co-ins tucionales. Este proceso debe ser par cipa vo, interac vo e itera vo y basarse en obje vos explícitos que propicien el uso inteligente y justo del territorio, aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos, protegiendo los recursos en el corto, mediano y largo plazo y repar endo de forma racional los costos y beneficios del uso territorial entre los usuarios del mismo (MAGyP 2012). Este proceso debe estar orientado a detectar las diversas problemá cas regionales, urbanas y rurales, establecer un diagnós co, mediante diversas herramientas, tales como la caracterización del Sistema Territorial, los Sistemas de Información Geográfica y el Mapeo de Actores, formular programas y planes para el manejo de los recursos naturales, la población, producción, infraestructura y la localización de las inversiones. Es preciso aportar los instrumentos que conduzcan a una toma de decisiones consensuada, que permitan una distribución del crecimiento económico de acuerdo con la integridad y potencialidad del territorio, que incluya el manejo adapta vo y eficiente de los recursos. La mejora de las condiciones de vida, cons tuye el fin úl mo de estos procesos. Tal obje vo hace que dicho ordenamiento deba realizarse en estrecha coordinación con las polí cas de desarrollo social-económico y ambiental, presuponiendo una ar culación armónica y complementaria entre ellas. 3.2 Principios Definiendo al territorio, adaptado de Patricio Gross (1989)1 y de Sepúlveda y colaboradores (2003)2, y desde una visión integradora de la relación sociedad-naturaleza, éste puede ser entendido como el espacio de interacción en donde confluyen las dimensiones ambiental, con la económica, social y polí ca. Así, el territorio no se en ende solamente como el entorno sico donde están contenidos los recursos naturales, sino que comprende también la ac vidad del hombre que modifica este espacio, en su devenir histórico, muchas veces conflic vo. La agricultura y la agroindustria juegan un rol clave en la cons tución de estos espacios, donde actores diversos desarrollan múl ples ac vidades. Consolidar un territorio que integre funcional, ambiental, económica, social, polí ca y culturalmente el área urbana y rural requiere una visión sistémica estructural para pensarlos como conjunto en la generación de polí cas públicas que deben ser ejecutadas para promover el desarrollo Los procesos deberán ajustarse a criterios de sostenibilidad, en sintonía con los acuerdos ambientales, expresados en el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climá co (CMNUCC) y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Deser ficación (CNULD). Atender al reconocimiento de la mul sectorialidad de la economía en el diseño de las polí cas públicas desde una perspec va global que integre horizontalmente los planes sectoriales y a la mul escalaridad, que resulta de la comprensión de lo territorial desde escalas 1 El territorio, a par r de una visión holís ca y sistemá ca de la relación sociedad-naturaleza, puede ser entendido como el espacio de interacción de los subsistemas natural, construido y social, subsistemas que componen el medio ambiente nacional, regional y local, estableciéndose una relación de complementariedad entre los conceptos de territorio y medio ambiente. El territorio debe ser comprendido y analizado con una visión histórica, dado que en él se han ido plasmando las acciones en el pasado y las tendencias que se vislumbran, mostrando la realidad concreta en que nos movemos. Asimismo, sobre el territorio ha de construirse nuestro futuro, lo que requiere visiones prospec vas y de largo alcance. Gross, P. Ins tuto de Estudios Urbanos (2013). 2 el territorio es considerado como un producto social e histórico -lo que le confiere un tejido social único-, dotado de una determinada base de recursos naturales, ciertas formas de producción, consumo e intercambio, y una red de ins tuciones y formas de organización que se encargan de darle cohesión al resto de los elementos. 3 �dis ntas, jerarquizadas y en interacción (Massiris Cabezas 2012), considerando las autonomías provinciales contempladas cons tucionalmente luego de la reforma de 1994. En materia de polí cas es imprescindible un enfoque que privilegie la ar culación y coherencia de las mismas en los niveles nacional, regional y local, teniendo en cuenta la heterogeneidad socio-económica y ambiental y la diversidad ins tucional y polí ca de las situaciones locales. A su vez, acrecentar la compe vidad territorial, integrando los sectores primarios, secundarios y terciarios y propiciar el desarrollo de las cadenas produc vas y de valor a nivel territorial. El rol diferencial del Estado adquiere relevancia en el fomento de los procesos innova vos a par r de la inversión en I+D, entendiendo la generación de conocimiento como un factor clave en la producción. Por úl mo, la par cipación de la sociedad civil, en el respeto de sus iden dades culturales, requiere un fuerte proceso de sensibilización previa, para obtener credibilidad y lograr el compromiso de los actores, que, aunado al fortalecimiento de las capacidades ins tucionales operarán para que dicha par cipación sea genuina. 3.3 El carácter planificado y coordinado de la gestión El Ordenamiento Territorial es un proceso planificado y como tal se expresa mediante planes, los cuales cons tuyen su principal instrumento. Estos planes, en un sistema federal como el nuestro, requieren una organización que haga viable su ejecución y garan ce la fluidez interins tucional de información, la complementación de tareas y la coordinación estrecha en la elaboración de estudios diagnós cos y prospec vos y en la formulación y ejecución de planes y proyectos. Dicha organización incluye dis ntas acciones de organismos públicos, actores territoriales, empresarios, en dades educavas y miembros de la sociedad civil, lo cual plantea una necesaria coordinación ver cal y horizontal. Los Planes de Ordenamiento Territorial deberán tener una visión superadora de las polí cas sectoriales, y apuntar a la armonización de los diversos intereses, a veces encontrados, que pugnan en el territorio. La legi midad social de un plan de Ordenamiento Territorial va a depender del grado de concertación social que haya tenido en su elaboración. 3.4 Instrumentos El Ordenamiento Territorial define como instrumentos, planes, programas y proyectos territoriales que deben superar las cues ones coyunturales para ser pensados como polí cas a largo plazo. En el diseño del Plan está comprome da la visión de desarrollo a alcanzar, a dis ntos niveles de escala (regional, provincial, municipal) y debe contar con norma va que lo respalde. Planificar el territorio implica, entre otras cosas: propiciar la seguridad alimentaria, distribuir equita vamente costos y beneficios de las transformaciones del territorio, reducir la incer dumbre jurídica en el uso del territorio, transparentar el proceso de la toma de decisiones, mejorar la ges ón y administración pública del territorio, contribuir a la coordinación y concertación para la solución de conflictos, generar mecanismos de evaluación y monitoreo de los planes de OTR, ar cular polí cas sectoriales y de ges ón territorial entre los dis ntos niveles buscando sinergias, orientar las inversiones en infraestructura produc va, fomentar el arraigo de las poblaciones rurales, promover la recuperación de los ecosistemas, minimizar el deterioro de los recursos naturales y la contaminación, propiciar el desarrollo de cadenas produc vas, mejorar la compe vidad y el empleo, promover la mayor equidad y la reducción de las brechas territoriales (Panizza et al. 2012). 4 �4. ARGENTINA Un rasgo histórico de la República Argen na es su desequilibrio territorial, con una marcada concentración de la población y de la riqueza en la zona pampeana, favorecida por el modelo agroexportador, que presenta su apogeo a fines del S. XIX y principios del S. XX. Esta preponderancia de las grandes urbes, en detrimento de las zonas rurales y los movimientos migratorios del campo a la ciudad, han tenido consecuencias importantes; entre ellas, el deterioro del ambiente, el hacinamiento, los desequilibrios de las economías regionales y el debilitamiento de las capacidades locales. Estas asimetrías, no solo basadas en las ventajas compara vas, sino también en cues ones sociales y culturales, deben ser consideradas a la hora de pensar los planes de ordenamiento territorial, por lo tanto, estos deben tener en cuenta no solo la dimensión nacional y su alineamiento con una estrategia de desarrollo de país, sino también las par cularidades de cada región. 4.1 El Papel del Estado en los procesos de Ordenamiento Territorial Rural – Estrategias territoriales e institucionalización La planificación del territorio y la generación de polí cas para el desarrollo es una tarea indelegable del Estado. Entendiendo que en una democracia representa va como la de nuestro país, la representación polí ca es el mecanismo a través del cual las sociedades democrá cas contemporáneas, resuelven los problemas asociados al ejercicio de las funciones de gobierno, la incorporación de mecanismos de par cipación de diversos actores involucrados en la temá ca legi man las polí cas que se diseñan y robustecen el proceso. En este sen do, a nivel nacional, existen dos planes estratégicos que involucran aspectos territoriales y fueron construidos de manera par cipa va: A mediados de 2009 el Gobierno de la Nación convocó, a través del MAGyP, a diferentes actores del sector agroalimentario y agroindustrial argen no, para que, de manera par cipa va y sistemá ca, mediante en trabajo en mesas sectoriales y transversales, se avanzara en la formulación de un Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Par cipa vo y Federal 2010-2020, el cual apunta a posicionar al país como líder mundial en la producción de bienes y servicios agroalimentarios y agroindustriales, con valor agregado, asegurando tanto la provisión de alimentos a nivel nacional, como la demanda de los mercados internacionales, en un marco de equidad territorial, inclusión social y sustentabilidad ambiental, económica y social, promoviendo el desarrollo de la Nación y sus regiones. Por otra parte, el Plan Estratégico Territorial Argen na 2016, llevado adelante por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, hace énfasis en la iden ficación de problemá cas de infraestructura e inversiones que son necesarias para el desarrollo territorial de la Nación. 4.2 Acciones realizadas desde el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación En el ámbito del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca se ha creado por medio de Resolución N° 120/2011, el Programa “Agricultura Inteligente”, que busca la consolidación de una agricultura compe va y eficiente que a enda la sustentabilidad y agregue valor a la producción agropecuaria nacional. Entendiendo a la Agricultura Inteligente como una agricultura de procesos, con un enfoque sistémico, tendiente a conservar o incrementar los servicios ecosistémicos, basados en la mejora con nua y el manejo adapta vo y sustentable de los sistemas produc vos y que permita el gerenciamiento de la heterogeneidad ambiental, y que cuenta con el Ordenamiento Territorial Rural como proyecto a impulsar. 5 �Asimismo, en el marco del proyecto FAO TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”, se suscribieron dos Carta Acuerdo; la primera , entre la Organización de las Naciones para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), con el objeto de capacitar a actores en aspectos metodológicos de OTR y el diseño de un un Plan de Ordenamiento Territorial (PLOT) Rural para el si o piloto de Tunuyán (Mendoza).Por otra parte, con la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires, se fijó como obje vo la elaboración de una estratégica metodológica y guías para la aplicación de estos procesos en todo el país. En el ámbito del MAGyP, la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca ha desarrollado acciones en relación con Ordenamiento Territorial Rural (OTR), destacándose la convocatoria y coordinación de un grupo interdisciplinario de profesionales técnico-cien ficos con experiencia en la temá ca para definir un marco conceptual que se cristalizó en las “Bases para el ordenamiento del territorio rural argen no” elaborado en el año 2010. Con la par cipación de representantes del Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA); la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires (FAUBA); la Universidad Nacional de Mar del Plata y la Universidad Nacional de San Luis, este documento marca los principales lineamientos para el Ordenamiento Territorial Rural. Luego de un rico proceso, del que formaron parte diversas ins tuciones, se avanzó en posicionar la temá ca en la Argen na y sus implicancias en una mesa de discusión más amplia, generar un lenguaje común y visiones de conjunto, iden ficar los principales problemas y las limitantes que existen a nivel nacional y que dificultan el abordaje de la ges ón territorial, y lograr el compromiso de apoyar, es mular y generar procesos de OTR de todo nivel por parte de los sectores involucrados. Una de las innovaciones ins tucionales presente en las Bases, es la propuesta para crear el Consejo de Ordenamiento Territorial como espacio par cipa vo, de trabajo, consulta, diálogo y negociación del proceso de Ordenamiento Territorial, el cual estará integrado por: a) el componente polí co, representado por los organismos nacionales, provinciales y municipales con incumbencia territorial, b) el componente social, representado por las diferentes organizaciones de los sectores produc vos, sociales y culturales y c) el componente técnico, representado por Núcleos de Ciencia y Tecnología (NuCTOs) los cuales deberán ser interins tucionales e incluir al menos una universidad nacional pública y un organismo del Sistema de Ciencia y Técnica nacional, así como otros miembros públicos y privados con demostrada experiencia y competencia para realizar la tarea técnica (MAGyP 2012). Asimismo, en el mes de noviembre de 2012 Argen na adhiere al Programa PROTERRITORIOS, nombrando a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca como contraparte Coordinadora Nacional en el Programa. La creación del Programa fue acordada por los mandatarios durante la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en San Salvador en el año 2008 y formalizó su cons tución en el año 2009. Este Programa, que forma parte de las acciones de cooperación e integración iberoamericana ene por objeto mejorar la calidad, la eficiencia y el impacto de las polícas y el gasto público, por medio de procesos de desarrollo de capacidades en ges ón territorial en las ins tuciones, organizaciones sociales, actores y agentes públicos. Esto, sobre la base de la recuperación, sistema zación, transferencia y aprovechamiento de los conocimientos, aprendizajes y saberes generados en las ins tuciones públicas, comunidades, agentes, organizaciones civiles y otros actores ins tucionales vinculados al desarrollo territorial, a través de las sinergias del trabajo conjunto de instuciones de conocimiento y actores territoriales. A su vez, mediante el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP), que depende del MAGyP, se implementan a nivel provincial y nacional, proyectos de inversión pública social y ambien- 6 �talmente sustentables, incrementando la cobertura y la calidad de la infraestructura rural y de los servicios agroalimentario. Entre varias inicia vas del Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, brazo técnico del MAGyP, el Programa Nacional Ecorregiones, apuntó a contribuir mediante procesos, técnicas e información estratégica con el Ordenamiento Territorial Rural. 5. CONCLUSIONES Existen dis ntos niveles de ins tucionalización del Ordenamiento Territorial y podemos rastrear los principios norma vos que acompañan estos procesos en la Cons tución Nacional: el Art.75 inc. 19 otorga atribuciones al Gobierno Nacional para proveer al crecimiento armónico de la Nación y a promover polí cas diferenciadas que endan a equilibrar el desigual desarrollo rela vo de provincias y regiones; el Art. 124 habilita a las provincias para crear regiones que estén orientadas hacia el desarrollo económico y social y establece para las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio y el art. 41 que otorga a la Nación la facultad de dictar normas que contengan los presupuestos necesarios para la protección en materia ambiental, respetando las jurisdicciones locales. Son de alcance nacional, la Ley General del Ambiente (Ley N° 25.675), la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques Na vos (Ley N° 26.331), la Ley de Conservación y Recuperación de la Capacidad Produc va de los Suelos (Ley N° 22.428) y Ley de Arrendamientos Rurales y Aparecerías (Ley N° 13.246) la cual, en su Art. 8, establece la prohibición de toda explotación irracional del suelo que origine su erosión o agotamiento. Algunas provincias cuentan con legislación específica: el Decreto Ley 8912/1977 de la Provincia de Buenos Aires y la Ley Nº 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Mendoza. Existen inicia vas provinciales, como la Ley Nº 1552 de creación del Programa de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Formosa y la Ley Nº 8318 de Conservación del Uso de Suelos de Entre Ríos, entre otras, aunque aún está pendiente una legislación a nivel nacional de Ordenamiento Territorial. Para que las en dades territoriales alcancen un grado de desarrollo es necesario que los procesos de Ordenamiento Territorial estén acompañados por polí cas específicas para cada territorio, que ayude a conformar regiones produc vas y compe vas y disminuya las asimetrías que se observan en nuestro país. El Ordenamiento Territorial Rural apunta a lograr algún po de equilibrio entre las necesidades económicas, sociales y ambientales a la vez que incorpora la lógica consensual entre los diversos actores, empero, resulta necesario resaltar el papel que cumple el decisor polí co en estos procesos, ya que es quién ene la capacidad de viabilizar estos procesos. Salir del modelo primario exportador y avanzar hacia el agregado de valor, democra zar el acceso a los medios de producción, crear las condiciones para incrementar produc vidad y generar empleo de calidad, en un marco de desarrollo sostenible, es un escenario deseable aunque complejo. De lo que se trata ahora, es de aplicar polí cas de mediano y largo alcance y avanzar en este horizonte de manera progresiva y racional. 7 �BIBLIOGRAFÍA Gross, P. F. 1989. Ordenamiento Territorial: el manejo de los espacios rurales, Eure Vol XXIV Nº 73 Ponficia Universidad Católica de Chile. En línea. Disponible en: h p://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_ar ext&pid=S0250-71611998007300006 MAGyP, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. 2012. Bases para el Ordenamiento Territorial Rural Argen no. 39 p. Massiris-Cabeza, Á. 2008. Ges ón del Ordenamiento Territorial en América La na: Desarrollo recientes IV Seminario de Ordenamiento Territorial-Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia Año 4 - Vol. 1- Número 4. En línea. Disponible en: www.h p://bdigital.uncu.edu.ar/objetos_digitales/3238/massirisproyeccion4. Massiris-Cabeza, Á. 2012. Polí cas la noamericanas de ordenamiento territorial. Realidad y desa os Procesos de ordenamiento en América La na y Colombia. Universidad de Colombia. En línea. Disponible en: h p://www.facartes.unal.edu.co/otros/ProcesosOrdenamientoAmericaLa naColombia.pdf. Panizza, A., C. Pascale y D. Guarás. 2011. Ordenamiento Territorial: Marco conceptual en Innovación, Tecnología y Producción de Alimentos Experiencias de Argen na y la Unión Europea Internacional en “Innovación, Tecnología y Producción de Alimentos” Experiencias de Argen na y la Unión Europea Buenos Aires, Argen na. Sepúlveda, S. R., A. Echeverri, A. Rodríguez y M. Por lla. 2003. El enfoque territorial del Desarrollo Rural- Dirección de Desarrollo Rural Sostenible. IICA .San José, Costa Rica. 8 �PARTE I CONCEPTOS Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �CAPÍTULO 1 BASES CONCEPTUALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �PƒÙ盽Ê, J. M.2, E. G. Jʐ ¦ù3 ù P. Lƒã›Ùك4. RESUMEN: El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) se concibe como un proceso políƟco-técnico-administraƟvo orientado a la organización, planificación y gesƟón del uso y ocupación del territorio, en función de las caracterísƟcas y restricciones bioİsicas, culturales, socioeconómicas y políƟco-insƟtucionales. Este proceso debe basarse en objeƟvos explícitos. Propicia un uso inteligente y justo del territorio, aprovecha oportunidades, reduce riesgos, protege recursos en el largo plazo y reparte en forma racional costos y beneficios del uso y la conservación entre los actores involucrados. Los procesos de OTR deben parƟr de la definición del sistema territorial o Sistema Socio-Ecológico (SSE) sobre el cual se operará y evaluar sus transformaciones en términos de cambios en la provisión de servicios ecosistémicos (SE), nivel de apropiación de los beneficios que derivan de dichos servicios y factores de control que determinan la dinámicas. Los cambios en el uso y la cobertura del suelo suelen ser un control directo de la dinámica de los SSE y responsables de la modificación de la distribución de beneficios entre actores y, por lo tanto, de la generación de conflictos. El diseño de un plan de OTR requiere transitar una serie de pasos imbricados entre sí: el diagnósƟco y caracterización del SSE, la planificación propiamente dicha y la gesƟón del plan. Un plan y los pasos que involucra puede plantearse a disƟntas escalas pero, la oportunidad de incorporar la perspecƟva basada en SE se asocia al nivel de paisaje y a escalas próximas a las dimensiones de unidades administraƟvas tales como departamentos o municipalidades. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural CAPÍTULO 1* BASES CONCEPTUALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL1 1. LA NECESIDAD DE ORDENAR Las acƟvidades producƟvas que la sociedad despliega sobre el territorio rural plantean desaİos de múlƟples dimensiones que incluyen posibles conflictos entre (1) actores que comparten el uso de un recurso natural común (Ɵerra, agua) y encuentran incenƟvos individuales que no necesariamente maximizan los beneficios del conjunto (e.g. “La tragedia de los comunes”, Hardin 1968), (2) usuarios que privilegian beneficios de corto plazo sobre los que puedan obtener ellos mismos o futuras generaciones a largo plazo, y (3) usuarios que con sus acƟvidades afectan bienes y servicios que el territorio ofrece al resto de la sociedad y van más allá del propio proceso producƟvo en el que están involucrados (generación de externalidades negaƟvas, tragedia de los servicios ecosistémicos, Ruhl et al. 2007). Estos conflictos son de naturaleza dinámica y mutan constantemente en respuesta a cuesƟones sociales, económicas, culturales, tecnológicas o climáƟcas, entre otras. El fracaso en la búsqueda de acuerdos que minimicen estos conflictos lleva al deterioro de los recursos y los sistemas producƟvos y al deterioro * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 10-31). 1 Este documento incorpora, expande y complementa aportes de algunos de los autores (José M. Paruelo, Pedro Laterra y Esteban G. Jobbágy) al documento “Bases para el Ordenamiento del Territorio Rural ArgenƟno” publicado por el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (MAGyP, 2012). 2 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. IFEVA (FAUBA-CONICET). Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: paruelo@agro.uba.ar 3 Grupo de Estudios Ambientales - IMASL, Universidad Nacional de San Luis & CONICET. Ejército de los Andes 950, D5700HHW. San Luis, ArgenƟna. 4 Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP, INTA- Unidad Integrada Balcarce, CC 276, Balcarce, ArgenƟna – CONICET. 11 �Las disputas territoriales mo vadas por los cambios en el uso del suelo han afectado derechos humanos básicos de comunidades campesinas y de pueblos originarios, incluyendo los desalojos violentos de sus territorios tradicionales con lamentables consecuencias en términos de marginalización. Las consecuencias incluyen crisis polí cas y el asesinato de campesinos en la región Chaqueña (Newbold 2004, Stocks 2005, Carruthers and Rodriguez 2009, Meza 2009, Seghezzo et al. 2011). La supervivencia de las comunidades locales, incluyendo la provisión de SE clave (ver definiciones en Cap. 10) está siendo alterada no solo por el proceso de acumulación por desposesión (Harvey 2003) asociada a grandes inversiones en el sector agrícola de grupos económicos concentrados, sino también por plantaciones de árboles de rápido crecimiento promovidas por mecanismos como el REDD+ (Meza 2009, Borras Jr. et al. 2012). La Red Agroforestal-Chaco Argen na (REDAF), una ONG dedicada a cues ones ambientales y sociales, iden ficó 153 conflictos asociados a tenencia de la erra y otros 16 vinculados a disputas ambientales directamente ligados a la expansión del “agronegocio” en la porción argen na del Chaco (REDAF 2010). En base a los casos documentados por REDAF, los conflictos de tenencia de la erra afectan a 97.000 personas y más de 1.700.000 ha solamente en la parte argen na del Gran Chaco. Los conflictos ambientales afectarían a 900.000 personas y más de 7.000.000 ha (REDAF 2010). Para la mayor parte de Sudamérica los costos y beneficios de las transformaciones del territorio para los dis ntos actores sociales está pobremente caracterizada y los beneficios son muy pocas veces percibidos por los sectores sociales más vulnerables (Paruelo 2012). Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural de la calidad de vida de la sociedad. Estos conflictos se han resuelto históricamente consolidando inequidades extremas entre grupos sociales. El despojo y marginación de los pueblos originarios en toda América es uno de los ejemplos más claros de un “ordenamiento” marginador e inequita vo. El ordenamiento territorial es una necesidad para restablecer derechos alienados. También lo es para usar en forma más inteligente el territorio de modo de lograr una mayor oferta de bienes y servicios y una distribución más justa de estos. El restablecimiento de derechos es crí co para la población que reside en el territorio, la búsqueda de un uso inteligente del suelo compete a toda la sociedad que se beneficia de él. En un país (y un con nente) con más del 70% de población urbana, la segunda movación es muy importante. 2. EL TERRITORIO RURAL Y LOS SISTEMAS SOCIO-ECOLÓGICOS Más allá del énfasis en aspectos par culares, las múl ples definiciones de territorio o sistema territorial (ST) disponibles en la literatura hacen referencia a un espacio geográfico en donde la sociedad usa y se vincula con los servicios y bienes que provee el ecosistema. El territorio incluye, además de la base bio sica, los aspectos culturales, históricos, polí cos e ins tucionales en una perspec va histórica. La comprensión del territorio requiere entonces no solo la “foto” actual, sino también la trayectoria histórica de la dimensión humana y natural. La idea de ST puede aplicarse a dis ntos espacios que incluyen unidades polí co-administra vas, espacios homogéneos en términos bio sicos o culturales entre otros aspectos, espacios que se comportan como unidad funcional de producción o conservación, áreas estratégicas por las amenazas o presiones que soportan. El documento “Bases para el Ordenamiento del Territorio Rural Argen no” del MAGyP (MAGyP 2012) define al territorio rural como “el espacio en el que la sociedad desarrolla sus ac vidades primarias y del cual ob ene servicios y recursos naturales”. Su conformación es influenciada por la acumulación histórica de las huellas que la sociedad le imprime, dando lugar a una organización territorial específica materializada, entre otras cosas, por 12 �El sistema territorial puede ser concebido como un Sistema Socio-Ecológico (SSE) en el cual los humanos dependen de los recursos y servicios que proveen los ecosistemas y en donde la dinámica de los ecosistemas está influida por las ac vidades humanas (Berkes et al. 2003, Ostrom 2009). Anderies et al. (2004) define a los SSE como sistemas sociales “en los cuales las relaciones de interdependencia entre humanos están mediadas por interacciones con componentes bio sicos y biológicos no humanos”. Esta idea se vincula con el concepto de metabolismo social introducido por Marx en El Capital en el siglo XIX en donde el trabajo humano modula la relación entre la sociedad y la naturaleza (Foster 1999). La Figura 1.1 esquema za la estructura de un SSE en donde los actores sociales afectan y son afectados por variables sociales y ecológicas de dis nta dinámica. Algunas de esas variables enen una respuesta rela vamente rápida, como por ejemplo los niveles de humedad en el suelo o los niveles de ingreso de un sector. Otras enen una dinámica más lenta, por ejemplo la fer lidad sica del suelo o la estructura demográfica de la población. Los SSE están sujetos a controles exógenos tanto en los aspectos sociales como ecológicos que operan a dis ntas escalas espaciales y temporales. Los SSE cons tuyen en tal sen do sistemas abiertos en donde no pueden ignorarse las influencias externas (Chapin et al. 2002). Los procesos Socio-Ecológicos determinan las conexiones entre los dis ntos componentes del sistema, esto puede dar lugar a retrocontroles de amplificación y de amor guación de dis nto po, destacando la naturaleza dialéc ca del proceso de estructuración de un SSE. Figura 1.1. Esquema de un Sistema Socio-Ecológico (SSE) indicando las variables de estado lentas y rápidas y los efectos de estas sobre los actores sociales. Fuera de los límites del SSE (indicados con la línea punteada) se ubican controles externos o variables de control. Modificado de Chapin et al. 2002. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural el po de uso del suelo y el diseño de la infraestructura. La visión integradora del territorio rural, capaz de facilitar su comprensión y su manejo, requiere una ar culación entre los sectores público y privado, una aproximación sistémica y un planteo explícito de los conflictos de intereses y valores y de las divisiones sociales existentes. 13 �El sistema territorial o SSE es dinámico. Sus componentes, las interacciones entre estos y las influencias externas cambian. La dinámica, asociada a conflictos internos o influencias externas, puede llevar a ese sistema a estados no deseados que se perciben como situaciones degradadas (Figura 1.2). La naturaleza del SSE, par cularmente el capital humano, sico, social y cultural (Caja 1.1), determinará la vulnerabilidad del sistema frente a la exposición a factores exógenos y a su vez la capacidad de adaptarse a esas influencias mediante, por ejemplo, procesos de aprendizaje. Por otra parte, el actual ST puede no sa sfacer las necesidades o aspiraciones de la sociedad y esta buscar cambiarlo, promoviendo una transformación planeada (Figura 1.2). La resiliencia hace referencia a la capacidad del SSE de mantener sus caracterís cas estructurales y funcionales frente a perturbaciones externas o conflictos endógenos. La vulnerabilidad, adaptabilidad, resiliencia y capacidad de transformación son aspectos centrales del SSE que deben considerarse cuidadosamente en un proceso de OT. Figura 1.2. Modelo conceptual que relaciona la capacidad adapta va, vulnerabilidad, resiliencia y capacidad de transformación de un sistema socio-ecológico frente a la exposición a factores externos. Modificado de Chapin et al. 2002. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural El establecimiento de agrupamientos en donde una ac vidad rara hasta entonces en el territorio se vuelve intensa, surge en gran medida de retrocontroles de amplificación cuando, por ejemplo, el establecimiento de los primeros productores forestales o agrícolas en una región previamente ganadera, introducen cambios en la infraestructura y en la presencia de contra stas y operarios que favorece el establecimiento de futuros emprendimientos en su vecindad. En otros casos el disparo de un proceso de deterioro del suelo impone un retrocontrol amor guador al dejar de hacer viable a la ac vidad que inicialmente causó el deterioro. Un sistema económico que se ha vuelto dependiente de esa ac vidad, sin embargo, puede introducir inversiones que busquen sostener la ac vidad (ofreciendo un retrocontrol amplificador en compensación). El abandono de lotes salinizados en áreas de riego de ene el ingreso de agua y puede frenar el proceso de salinización, mientras que el capital que la ac vidad generó permite contar con la capacidad de restaurar el sistema a través de canalizaciones y enmiendas de suelo. 14 �Las ac vidades humanas “mueven” el SSE de una situación en donde este presentaba un dado funcionamiento a otras situaciones en donde la dinámica del sistema se ve alterada (Figura 1.3). Estas transiciones involucran, por ejemplo, la conversión de bosques en campos de cul vos o pasturas, la transformación de áreas de cul vos en zonas urbanizadas, etc. En estas circunstancias el sistema se “ar ficializa”, genera una mayor producción de bienes comercializables, en tanto se hace más dependiente de aportes de energía y materiales del exterior. Cada uno de esos estados genera entonces una serie de bienes y servicios dis ntos. Diferentes grupos sociales se apropiarán de los beneficios derivados de los bienes y servicios producidos en cada Estado. Los compromisos en la producción de servicios y bienes entre Estados (ver capítulo 10) hacen que la apropiación de beneficios por parte de dis ntos grupo de actores sociales cambie en cada Estado. En estos compromisos está la raíz de buena parte de los conflictos territoriales. Los dis ntos grupos sociales no solo perciben los beneficios, sino que actúan ac vamente en determinar las transiciones entre Estados. Cumplen, según Scheffer et al. (2001), un doble rol de beneficiarios y afectadores de la provisión de bienes y servicios. Por supuesto, la capacidad de promover transiciones difiere entre actores, básicamente en función de su poder polí co. El contexto social, económico, tecnológico, ins tucional e ideológico, por un lado, y una serie de factores bio sicos (por ejemplo secuencias de años húmedos o sequías) condicionarán a su vez las transiciones (Figura 1.3). Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural 3. UN MODELO PARA LA TRANSFORMACIÓN Figura 1.3. Transformación de un Sistema Socio-Ecológico debido a acciones antrópicas que representan en términos genéricos un estrés o una perturbación. Esas transformaciones son más o menos reversibles mediante terapias de restauración. Cada uno de los Estados genera dis ntos pos de beneficios para los actores e involucrados vinculado a variaciones en el nivel de provisión de Servicios Ecosistémicos (SE). Las transiciones dependen de una serie de controles externos y ocurren en un determinado contexto ideológico, polí co, económico y cultural. 15 �Como señalábamos, los cambios en el uso del suelo generan una serie de consecuencias en el sistema social, económico, cultural y polí co (Figura 1.4). Estas se asocian de manera directa al po y sistema de producción, a los volúmenes producidos, a los precios de esos productos, a la integración a los mercados, etc. Las consecuencias de estas transformaciones se verificarán a dis ntas escalas. A escala de un productor capitalizado determinará ingresos, rentabilidad, planes de inversión, etc. En el caso de comunidades campesinas o aborígenes una de las consecuencias de la transformación ha sido la organización social y polí ca. En una escala regional impactará el comercio local, la demanda de trabajo e infraestructura, las migraciones, los equilibrios polí cos, etc. A escala nacional influirá, entre otras cosas, sobre los ingresos fiscales, la polí ca comercial exterior, la generación de empleo, la distribución de la riqueza, la conflic vidad social, el grado de conciencia de los actores sociales y la demanda de tecnología. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural 4. EL CAMBIO EN EL USO DEL SUELO COMO GENERADOR DE CONFLICTOS Figura 1.4. Controles y consecuencias de los cambios en el uso de la erra en dis ntas dimensiones (polí ca, económica, social y ambiental). Tomado de Paruelo et al. 2006. La transformación del territorio afectará a su vez el medio bio sico modificando la dinámica del agua, el Carbono, los nutrientes, la biodiversidad, etc. (Figura 1.4). Estos efectos se harán evidentes a dis ntas escalas. A escala predial, por ejemplo, determinará pérdida de suelo por erosión o caída de la fer lidad potencial por reducción en los niveles de materia orgánica del suelo. A escala regional afectará la dinámica de agua superficial y subsuperficial, la biodiversidad a dis ntos niveles (gené co, específico, de paisaje). A escala global impactará sobre los niveles de CO2 atmosférico o sobre el balance de energía por cambios en el albedo u otros términos del balance de energía de la superficie. Las múl ples consecuencias del uso del suelo plantean la necesidad de una visión integral de los bienes y 16 �Los cambios en la cobertura del suelo no ocurren de manera aleatoria. Estos resultan de una compleja trama de factores que incluyen determinantes bio sicos (por ejemplo el clima y los recursos edáficos) y aquellos relacionados con las dimensiones económicas, sociales, culturales, polí cas y tecnológicas (Figura 1.4). El esquema de los controles y consecuencias del cambio en el uso del suelo presentado en la Figura 1.4 no es está co. Las consecuencias de los cambios afectarán a su vez a los factores que determinan los cambios en el uso del suelo. Algunos de esos efectos representan retrocontroles de amor guación y, eventualmente, pueden restringir determinados usos o su expansión. La presencia de retrocontroles de amor guación haría suponer que el sistema es capaz de autorregularse, sin embargo, estos retrocontroles pueden tener importantes retardos (sus consecuencias percibirse luego de años). La degradación de erras de pastoreo que conduce a la reducción de poblaciones de herbívoros domés cos, como la observada en la estepa Patagónica a par r de la década de 1950 (Soriano y Paruelo 1990), ejemplifica un retrocontrol de amor guación que autolimita el problema pero que, desafortunadamente, opera con retardo y no alcanza a impedir un grado de deterioro di cil de rever r. Otro ejemplo planteado para la Pampa interior sugiere que el avance agrícola sobre pasturas y pas zales favorecería el anegamiento, limitando o incluso retrayendo el cambio en el uso de la erra que lo disparó inicialmente (Viglizzo et al. 2009). Por otra parte existen también, retrocontroles amplificadores, tales como los asociados a los efectos de “contagio” comunes en el caso del avance agrícola (la ocurrencia de cierta ac vidad en un área induce su adopción a vecinos) o los derivados del proceso de aumento de la escala y concentración de la producción (los beneficios crecientes con la escala favorecen una más rápida concentración de la ac vidad). El contagio no es solo local, puede producirse a gran distancia y en regiones agrícolas marginales, como está sucediendo en la región chaqueña, donde el proceso es conocido como “pampeanización” por la adopción de sistemas de producción propios de la región agrícola núcleo de nuestro país (Morello 1995; Manuel-Navarrete et al. 2009). Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural servicios que presta el territorio a la sociedad para op mizar su uso ante escenarios sociales, polí cos, ambientales, culturales, tecnológicos y económicos cambiantes. La presencia de retrocontroles amplificadores (posi vos) y amor guadores (nega vos) con retardo, incrementa la probabilidad de dinámicas no deseadas del territorio (por ej. deterioro ambiental, baja en la produc vidad agrícola, pérdida de ingresos fiscales, etc.). Esto dependerá de la vulnerabilidad, adaptabilidad y resiliencia del SSE (Figura 1.2). La escasez o ausencia de polí cas ac vas que operen sobre la dinámica de este sistema, deja librada la asignación de recursos fundamentalmente al mercado y a las acciones de los sectores más concentrados de la economía. Esto podría dar lugar, en muchos casos, a desequilibrios territoriales, deterioro ambiental, pérdida de opciones y desaprovechamiento de oportunidades de desarrollo produc vo y ambiental. El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) es uno de los caminos para lograr que la dinámica del sistema esquema zado en la Figura 1.4 permita alcanzar una serie de obje vos de producción de bienes y servicios con equidad social y generacional. El OTR apunta a an cipar conflictos en la asignación de recursos entre ac vidades y en la distribución de beneficios y costos entre actores involucrados. Permite por otra parte, diseñar de manera ac va y par cipa va polí cas produc vas y de conservación y uso sostenible de los recursos naturales. 5. ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL: DEFINICIONES Y ALCANCE En el documento del MAGyP (2012) mencionado, se define al OTR como “ un proceso polí co-técnico-administra vo orientado a la organización, planificación y ges ón del uso y ocupación del territorio, en función de las caracterís cas y restricciones bio sicas, culturales, socioeconómicas y polí co-ins- 17 �Esta definición surge de la síntesis de diversas caracterizaciones del OTR, como por ejemplo de aquellas contempladas en las leyes de OT de Bolivia. La concepción de OTR presentada se asemeja a la propuesta por el Ins tuto Nacional de Ecología mexicano (INE 2004): “El Ordenamiento Territorial es un instrumento de la polí ca ambiental que regula las modalidades del uso del suelo y orienta el emplazamiento de las ac vidades produc vas, en el marco de la polí ca de desarrollo regional y a par r de procesos de planificación par cipa va”. La Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983, indica que el OT es, por un lado, una disciplina cien fica que analiza de manera interdisciplinaria el territorio. Por otro, es una técnica administra va que interviene en las diferentes dimensiones de la organización del territorio. Finalmente, es también una polí ca pública que atraviesa sectores y jurisdicciones y que opera tanto sobre el sector público como el privado. La Caja 1.2. presenta algunas de las concepciones del OT para dis ntos autores e ins tuciones (Massiris 2002). El componente polí co del OTR determina los obje vos y dirime los conflictos en base a los intereses y valores en pugna, mientras que el aspecto técnico asegura una adecuada caracterización del territorio (los efectos de las transformaciones sobre la producción de bienes y servicios) y la fac bilidad de los planes y acciones específicas. El OTR es un proceso par cipa vo que involucra acuerdos entre los actores e involucrados con el territorio en cues ón. Acciones proac vas tales como propiciar la generación de usos de la erra y diseños del paisaje alterna vos, esquemas flexibles y adapta vos que sobre la base del monitoreo y evaluación de los costos y beneficios que los usos actuales de la erra generan y de los cambios de contexto (sociales y ambientales en ambos casos), reajustan las pautas de ordenamiento. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural tucionales. Este proceso debe ser par cipa vo e interac vo y basarse en obje vos explícitos que propicien el uso inteligente y justo del territorio, aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos, protegiendo recursos en el corto, mediano y largo plazo y repar endo en forma racional los costos y beneficios del uso territorial entre los usuarios del mismo.” En el OTR se deben examinar detalladamente las dimensiones ecológicas, económicas, tecnológicas, polí cas y sociales de los dis ntos usos del suelo y formas de ocupación del territorio. A par r de este análisis, de formas alterna vas de intervención y de los obje vos del proceso, se generan escenarios de ocupación del territorio que son evaluados por los actores e involucrados e incorporados al proceso de toma de decisiones. Es par cularmente importante que el análisis en el cual se apoya el proceso de OT no deje de considerar los usos del territorio, poco o no integrados al mercado (ganadería caprina, agricultura familiar, producción de carbón de leña, etc.) y en general para todos los usos, las cadenas de valor asociadas y su papel social, cultural y económico en el territorio abordado. EL OTR no es (o no debería ser) la mera yuxtaposición de un proceso técnico y otro polí co. Los dos componentes enen una relación dialéc ca y su aislamiento puede desvirtuar el proceso. La naturaleza territorial del proceso y las dimensiones involucradas (social, económica, cultural, legal, ambiental) hacen imprescindible la par cipación de múl ples ins tuciones y actores. La fac bilidad de que ese proceso logre incidir armónicamente tanto sobre la dimensión bio sica, económica y social del desarrollo sustentable, depende del nivel de par cipación de los actores involucrados en el mismo. El proceso de OTR no es ni ha sido un proceso que inevitablemente involucra la par cipación estatal. De hecho, el OT ocurre en la medida en que dis ntos actores llegan a acuerdos acerca del uso de los recursos. Cuando la sociedad o los productores se organizan espontáneamente, par cularmente ante casos del po “tragedia de los comunes” –en agua de riego, bosques, pasturas– se dan acuerdos que pueden ser muy efec vos y durables (Ostrom et al. 1999). Cualquier intento de OTR debería aprovechar antecedentes de este po. Por supuesto que en ausencia del Estado o frente a asimetrías de poder muy 18 �A través del OTR deberían promoverse una serie de cues ones básicas (MAGyP 2012): (a) la distribución en el espacio y en el empo de las ac vidades produc vas, (b) el acceso y usufructo de bienes y servicios provistos por los ecosistemas des nados tanto a la producción como a la conservación, (c) el desarrollo y la distribución de infraestructura produc va y social, promoviendo una distribución más balanceada de la población en todo el territorio de la Nación, (d) el monitoreo de los recursos naturales y de los factores de degradación y/o contaminación, (e) la distribución y régimen de uso de las áreas protegidas o de uso público, (f) las necesidades de generación de alterna vas de uso y valorización de la producción del territorio. Un dado proceso de OTR ene, por supuesto, obje vos y metas específicas. Sin embargo, los procesos de OTR comparten en general y de manera implícita una serie de obje vos generales. Estos incluyen asegurar la seguridad y soberanía alimentaria, distribuir con equidad los costos y beneficios de la transformación del territorio entre actores sociales y generaciones, promover el desarrollo social de la población local y minimizar o rever r procesos de deterioro de los recursos naturales o de contaminación. Para alcanzar estos obje vos generales el proceso debería contemplar la promoción de las norma vas que den cer dumbre en el uso del territorio. Estas norma vas deberían inscribirse en los marcos regulatorios generales a nivel provincial, nacional o regional. La naturaleza jerárquica del proceso de OTR hace que deba prestarse especial atención, por un lado, a las restricciones impuestas por niveles polí co-ins tucionales superiores y, por otro, a las consecuencias de las reglamentaciones en instancias subordinadas. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural marcadas entre actores e involucrados, los procesos de ordenamiento del territorio ocurren según los intereses y valores de quienes detentan el poder (económico, militar, religioso). 6. ETAPAS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL El OTR debe contemplar varias etapas que enen una secuencia temporal definida pero un grado importante de superposición (Figura 1.5). La etapa de diagnósƟco territorial incluye la caracterización del sistema territorial y la iden ficación y caracterización de los conflictos actuales y potenciales (ver Cap. 2). Esta etapa debe par r de la caracterización del sistema territorial sobre el cual opera. Esto implica definir límites geográficos y conceptuales (por ejemplo qué ac vidades serán incluidas en el OTR o el alcance de lo rural). La caracterización del SSE incluye la de los componentes relacionados con el medio bio sico (suelos, clima, vegetación, etc.), infraestructura (vial, portuaria, educa va, etc.), población (distribución espacial, caracterización económica, social, cultural), nivel de provisión de Servicios Ecosistémicos (SE), nivel de transformación del paisaje (mapas de pos de coberturas y de su dinámica en el empo), tenencia y distribución de la erra y marco norma vo. En úl ma instancia, definir el capital natural, sico, humano, social y cultural del SSE (Brondizio et al. 2009). La caracterización del Sistema Territorial o SSE trasciende la mera recopilación de información. Resulta clave su sistema zación, integración y síntesis, por ejemplo para definir su vulnerabilidad, adaptabilidad, resiliencia y capacidad de transformación (ver Figura 1.2). 19 �Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural Figura 1.5. Etapas del proceso de OTR. Para esta etapa la construcción de sistemas de información geográficos es un paso valioso capaz de: (1) iden ficar información y datos faltantes, (2) detectar inconsistencias en la información existente, (3) resolver desajustes en la escala (resolución o extensión) de las dis ntas fuentes de información, y (4) facilitar el análisis de la información de base y la generación de nuevo conocimiento. En la etapa de diagnós co se deberá hacer una evaluación crí ca de las caracterís cas de las dis ntas ac vidades, considerando el po y la extensión espacial y temporal de las mismas. Un aspecto clave de la etapa de diagnós co es la iden ficación y caracterización de los actores e involucrados. Estos deberán ser caracterizados en términos de “afectadores” o “beneficiarios” del nivel de provisión de servicios ecosistémicos específicos. Esta definición no es dicotómica, y un mismo actor puede representar ambos papeles. Los criterios a considerar en la caracterización de los actores incluyen: - Derechos sobre la erra o los recursos. - Con nuidad de la relación con el territorio (residentes vs. turistas / propietarios vs. arrendatarios). - Conocimiento y habilidades para el manejo/ges ón del sistema. - Pérdidas o daños asociados al manejo. - Relación cultural e histórica con el sistema/recurso. - Grado de dependencia económica y social en los recursos o el sistema. - Compromiso e interés en el OTR. 20 �- Impacto presente o potencial de las ac vidades propias sobre los recursos. Una vez iden ficados los actores pasan a tener un rol muy importante en el diagnós co, contribuyendo a la caracterización del SSE a través de un proceso par cipa vo. La etapa de planificación territorial parte de la definición par cipa va de los obje vos entre los disntos actores e involucrados. Este componente es eminentemente polí co. Buena parte del esfuerzo de esta etapa estará puesto en la organización de talleres con los actores e involucrados. Los talleres deben visualizarse como una herramienta de toma de decisión y no solo como un listado de par cipantes, deben ser representa vos de los obje vos perseguidos y obtener, a par r de negociaciones, propuestas encaminadas a fortalecer el OTR (ver Cap. 13). La planificación es una habilidad universal que involucra la consideración de situaciones futuras antes de elegir entre una serie de alterna vas (Feldt 1988). Es el deseo de dirigir un cambio de manera de producir una consecuencia beneficiosa en algún momento futuro para un grupo determinado. La planificación está asociada y mo vada por un problema, depende de la información y su análisis y nunca genera un producto absoluto o perfecto. Cuando involucra al ambiente, la planificación ene como par cularidad la necesidad de entender la conexión entre la dimensión humana y los procesos bio sicos que sos enen directa e indirectamente las ac vidades humanas. En defini va planificar la persistencia o transformación del SSE. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural - Compa bilidad de los intereses propios con la conservación o planificación a nivel polí co. La formulación de un problema comienza con la iden ficación de una necesidad, la diferencia entre una expecta va y una realidad. Su definición ene un fuerte componente de valores. La definición de un problema involucra la percepción de la(s) situaciones problemá cas (observación) y su conceptualización (elaboración de una hipótesis: procesos detrás del patrón/situación problemá ca). Diferenciar una situación problemá ca de un problema es un aspecto crí co de esta etapa del proceso de OTR. Una misma situación (la expansión agrícola) es vista como algo deseable por algunos actores (proveedores locales de servicios) y como un problema por otros (grupos ambientalistas o comunidades campesinas). El problema aparente (la expansión agrícola) es el factor que, a través de una hipótesis no elaborada o implícita, se asocia a los efectos no deseados (por ej. pérdida de biodiversidad que preocupa a los grupos ambientalistas o la contaminación con agroquímicos que preocupa a las comunidades campesinas). En realidad el mismo problema aparente se corresponde con dis ntos problemas reales. La elaboración del problema como una hipótesis explícita que iden fica consecuencias actuales o futuras no deseadas y los mecanismos que las generarían es un paso muy importante en la iden ficación y resolución de conflictos. Toda planificación ene asociados y está mo vada por metas y obje vos (Lein 2006). Estos surgen de la iden ficación de problemas presentes y futuros (para resolverlos o evitarlos) y las aspiraciones de los dis ntos grupos sociales. Entre las metas genéricas a considerar en un proceso de OTR aparecen por ejemplo: - Internalizar la incer dumbre sobre las condiciones ambientales, sociales y económicas que modelarán las demandas de las generaciones futuras y asegurar un adecuado mantenimiento de opciones mediante la aplicación del principio precautorio al uso de la erra en si os par cularmente vulnerables. - Establecer lineamientos y estrategias territoriales e iden ficar procesos ecológicos relevantes y servicios ecosistémicos asociados que deben mantenerse. 21 �- Contribuir a la coordinación y concertación para la solución de conflictos ambientales. - Promover la recuperación y restauración de ecosistemas dentro de esquemas produc vos. - Promover la recuperación de servicios ecosistémicos de soporte, provisión y regulación relevantes en si os de alta demanda. - Propiciar la integración de las funciones ins tucionales relacionadas con el uso del territorio. - Generar mecanismos de evaluación y monitoreo de los impactos produc vos, ambientales y sociales del uso de la erra y los OTR vigentes. Entre los aspectos técnicos a considerar en esta etapa se incluye la definición de la ap tud de cada una de las unidades de planificación para las dis ntas alterna vas de uso y su relación con el tamaño de la unidad produc va (Bocco et al. 2001, Gómez-Orea 2007). Con ella se evalúa la posibilidad (en términos de beneficios y costos económicos, sociales y ambientales) de desarrollar las dis ntas ac vidades en los ecosistemas del territorio en cues ón (Ver Caja 1.3.). En esta etapa deberán cuan ficarse las funciones de producción de bienes y servicios ecosistémicos (la relación entre procesos ecosistémicos, por ejemplo la produc vidad primaria, y la provisión de SE tales como forraje o secuestro de C) y las funciones de afectación de SE (la relación entre factores de estrés y perturbación y el nivel de provisión de SE específicos) (ver Cap. 5). Las funciones de afectación permiten evaluar el impacto de los factores de estrés y perturbación asociados a las ac vidades que se realizan o se propone realizar (ver Cap. 10) (ver Caja 1.3.). Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural - Regular e inducir el adecuado uso del suelo y las ac vidades produc vas, en función del potencial y el estado de los recursos naturales. La etapa de planificación debe incorporar el uso de metodologías de resolución de conflictos (ver Cap. 13) y los efectos de cambios exógenos de largo plazo, por ejemplo la adaptación o mi gación de los efectos de cambios globales. Las técnicas de análisis mul criterio son una herramienta fundamental de la planificación (ver Cap. 12). En esta etapa la par cipación rela va de los dis ntos actores tendrá una relación dialéc ca con la definición de obje vos del OTR. La generación de escenarios permite una evaluación crí ca, sistémica e integral de alterna vas de uso y configuración del paisaje en el proceso de toma de decisiones. Estos escenarios deberían considerar tanto el nivel de provisión de SE como los aspectos económicos y sociales (ver Cap. 11). En tal sen do el monitoreo de SE se cons tuye en un efec vo sistema de indicadores en el proceso de evaluación del proceso y su implementación (ver Caja 1.3.). La generación de alterna vas en el proceso de planificación debería sugerir opciones que fomenten el debate y la discusión en pos de la solución de problemas en base a su efec vidad, posibilidad y compa bilidad (Lein 2006). En la medida en que los problemas se definan como hipótesis, pueden derivarse de estas predicciones asociadas a cada una de las alterna vas propuestas. Los mecanismos para generar alterna vas de uso y distribución en el espacio de ac vidades requiere, antes de su formalización de un proceso de par cipación en donde a través de tormenta de ideas, pensamiento crea vo, pensamiento lateral, extrapolaciones, adaptaciones, etc., los actores generen el “espacio de oportunidades” (Stoorvogel y Antle 2001) (Figura 1.6.). La intersección del espacio de oportunidades con el “espacio de decisión”, en donde se evalúan las restricciones sicas, culturales, polí cas, sociales y económicas de las alterna vas, define el “espacio de opciones viables” (Figura 1.6). El diagrama de la Figura 1.6 es dinámico y el mismo proceso de OTR puede ampliar o reducir el espacio de opciones viables mediante acciones de educación, negociación, norma vas, etc. 22 �La implementación y seguimiento de los planes de OTR corresponden a la etapa de gesƟón territorial. Esta etapa requiere una cuidadosa definición de la responsabilidad de cada uno de los actores e ins tuciones en la ejecución, seguimiento y contralor de los planes. Un aspecto clave es la definición de las autoridades de aplicación, los mecanismos de resolución de conflictos y de revisión de planes. En este sen do es clave la definición de planes de seguimiento y su acople con esquemas de manejo adapta vo (Chapin et al. 2002) que permitan redefinir acciones, en base a la evaluación de resultados de la implementación. La capacidad de aprender, adaptarse y redefinir planes de un plan de OTR es crí ca en la etapa de ges ón. Folke et al. (2009) definen un proceso cíclico con tres vueltas de aprendizaje. La primera vuelta o ciclo de aprendizaje y adaptación reexamina, en base a los resultados del monitoreo, acciones concretas de manejo o intervención. Un segundo ciclo evaluará aspectos más profundos como los supuestos y modelos en los que se basa la definición de los problemas. Un tercer ciclo involucra, además, la revisión de normas, ins tuciones o de la gobernanza del SSE. El capítulo 14 discute la implementación de Observatorios en la etapa de Ges ón. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural Figura 1.6. Representación esquemá ca de los espacios de oportunidades y decisiones para la transformación del territorio y de su superposición. Tomado de Stoorvogel y Antle (2001). 7. ESCALA ESPACIAL Y TEMPORAL DEL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL: EL NIVEL DE PAISAJE La escala espacial y temporal a la cual se plantea el OTR deberá considerar el SSE con el que se tratará. Si bien los procesos de OTR pueden plantearse a dis ntos niveles, el paisaje suele ser una de las endades objeto de la planificación y ges ón. Un paisaje es un área heterogénea compuesta por un grupo de ecosistemas (naturales o antrópicos) que interactúan y cuyo arreglo espacial define un patrón repeble (Forman y Godron 1986). El paisaje es el ámbito en donde los patrones espaciales influencian los procesos ecológicos (Wiens y Moss, 1999). ¿Por qué el énfasis en el paisaje como en dad foco? A ese nivel se proveen los SE y se produce la interacción entre los componentes humanos y bio sicos (Wiens y Moss, 2005). El paisaje incluye las unidades en las que operan decisiones de manejo. Por otro lado, en general, los paisajes son en dades similares o menores en extensión que las unidades polí co-administra vas de menor nivel, suelen exis r en un sistema de gobernanza único, las cues ones espaciales pueden ser ubicadas (localizadas) en porciones específicas del terreno, se iden fica un marco en el cual pueden derivarse polí cas ambientales, sociales, económicas y culturales e implementarse acciones. 23 �Como se discute in extenso en los Caps. 5 y 10, la provisión de SE, sus cambios en dis ntos escenarios de uso y la distribución entre los dis ntos actores son elementos clave de cualquier proceso de OT. Los servicios del ecosistema enen asociada, en mayor o menor medida, una escala espacial. Esta escala puede no ser la misma para el proceso ecosistémico que para el servicio ecosistémico que de él deriva. Por ejemplo, para los SE de detoxificación de residuos o de regulación de la emisión de metano u óxidos de N con efecto invernadero, el nivel de provisión resulta de la ac vidad de microorganismos. Los mecanismos que están detrás de estos procesos involucran pasos metabólicos que ocurren a nivel subcelular. Aun cuando los mecanismos ocurren a una escala microscópica, el resultado neto de la ac vidad de estos microorganismos adquiere significado en términos de los servicios provistos a escalas de mucho menor detalle. Para el caso de la regulación de la composición atmosférica, la escala relevante puede ser, incluso, la global. Por otra parte, muchos de los beneficios asociados a un servicio dado se perciben a distancias considerables del ecosistema que los está proveyendo o en configuraciones espaciales par culares (por ej. aguas abajo) (Fisher et al. 2009). El control de la erosión del suelo que realiza un ecosistema dado ejemplifica cómo la correcta evaluación de ese servicio requiere de una cierta perspec va espacial. Si bien el po y grado de cobertura vegetal, la pendiente y la textura del suelo de un lote en par cular son elementos claves para evaluar su suscep bilidad a la erosión, el contexto geográfico del lote es esencial. Así, su posición rela va en el paisaje, las caracterís cas de los lotes vecinos y las perturbaciones a su alrededor son determinantes importantes de lo que ocurrirá en ese lote. En un contexto geográfico heterogéneo, lo que sucede en un parche de vegetación depende de lo que acontece en los parches con guos. Si bien los procesos de sucesión, ex nción local o lixiviación ocurren en un si o par cular, la dinámica de ese si o raramente es crí ca en sí misma. Estos ejemplos destacan la importancia de evaluar los servicios a nivel de paisaje. Aun cuando los paisajes pueden tener tamaños diversos, su extensión varía en general entre 10 y 104 hectáreas. Sin embargo, no solo la dimensión bio sica debe considerarse a la hora de definir la escala del análisis de los SE en el marco de un OT, también hay que tomar en cuenta la dimensión administra va. La extensión del análisis de los SE variará entonces entre el municipio (par do o departamento) y la provincia. Más aún, en muchas circunstancias es imprescindible trabajar sobre la coordinación entre dis ntas unidades administra vas (López-Hoffman et al. 2009). La resolución espacial debería permi r iden ficar los dis ntos pos de ecosistemas y coberturas del suelo (parches del paisaje) y las unidades de manejo (establecimientos o potreros). Caja 1.1. Sistemas Socio-Ecológicos y tipos de capital El concepto de Sistemas Socio-Ecológicos (SSE) viene a reemplazar la idea de que es posible estudiar los sistemas ecológicos independientemente de los sociales. El esfuerzo por el estudio de los aspectos sociales y ecológicos en conjunto es una poderosa herramienta para analizar las retroalimentaciones y adaptaciones mutuas (Folke et al. 2005). Los actores sociales (individuos o grupos) afectan al ecosistema a través de vías complejas (muchos pasos, relaciones no lineales) (Chapin et al. 2009). La capacidad de un SSE de mantener sus caracterís cas estructurales y funcionales depende Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural Si bien la dimensión espacial de un paisaje puede variar, la extensión de la escala de análisis de un paisaje es del orden de km2. Los paisajes definidos como cuencas hidrográficas son par cularmente adecuados como sujetos de planificación. Tres elementos en la definición del concepto de paisaje están estrechamente ligados a la noción de sistema territorial o Sistema Socio-Ecológico: la estructura o forma, po de unidades y su configuración tanto natural como cultural, el funcionamiento tanto de los procesos bio sicos como de los usos humanos y los valores o sen dos que vinculan a las sociedades con su entorno. 24 �Caja 1.2. Definiciones de Ordenamiento Territorial Rural recopiladas (Massiris 2002) Claudius Pe t, especialista francés, 1950. G. Sáenz de Buruaga. España, 1969. J. Lajugie y otros. Francia, 1979. Carta Europea de Ordenación del Territorio, 1983. Ley orgánica de Ordenación del Territorio. Venezuela, 1983. Comisión de desarrollo y medio ambiente de América La na y el Caribe, 1990. Ley de Desarrollo Territorial. Colombia, 1997. Proyecto de ley de OT, Costa Rica, 1998. “La búsqueda en el ámbito geográfico de la mejor repar ción de los hombres en función de los recursos naturales y de las ac vidades económicas” (Massé 1974, citado por Méndez 1990:93). “Es el estudio interdisciplinario y prospec vo de la transformación ópma del espacio regional y de la distribución de esta transformación y de la población total entre núcleos urbanos con funciones y jerarquías diferentes, con vistas a su integración en áreas supranacionales”. “El objeto de la ordenación del territorio es de crear, mediante la organización racional del espacio y por la instalación de equipamientos apropiados, las condiciones óp mas de valorización de la erra y los marcos mejor adaptados al desarrollo humano de los habitantes” (Grenier 1986). “Es a la vez una disciplina cien fica, una técnica administra va y una polí ca concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo obje vo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización sica del espacio, según un concepto rector” (CEMAT 1983). “Regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las ac vidades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo sico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la op mización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como obje vos fundamentales del desarrollo integral” (Congreso de la República de Venezuela 1983). “Camino que conduce a buscar una distribución geográfica de la población y sus ac vidades, de acuerdo con la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno sico y bió co, todo ello en la búsqueda de unas condiciones de vida mejores” (Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América La na 1990). “Conjunto de acciones polí co-administra vas y de planificación sica concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas…, para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la u lización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales” (Congreso de la República de Colombia 1997). “Proceso dinámico, interac vo e itera vo de diseño de cambios integrales en las polí cas públicas para la clasificación y el uso racional, eficiente y estratégico del territorio, de acuerdo con criterios económicos, culturales y de capacidad de carga ecológica y social” (Ministerio de Planificación Nacional 1998:3). Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural de la capacidad de sostener el nivel del capital total o la base produc va (en un sen do amplio). El capital total incluye tanto el sico (infraestructura, bienes de capital o circulante), el natural (básicamente los denominados recursos naturales), el humano y el social. El capital humano se vincula con las capacidades de los individuos para cumplir sus obje vos y se relaciona directamente con la educación formal e informal. El capital social fue definido y tratado por diferentes autores (Bourdieu 1986, Putnam 1995) y su uso ene un largo recorrido para las ciencias sociales. Una definición que se vincula con la ges ón de los SSE es la planteada por Brondizio et al. (2009), quienes lo refieren al valor de la confianza en la cooperación individual y grupal para facilitar acciones sobre intereses comunes y a diferentes niveles de organización. Precisamente, plantean que las ins tuciones y las relaciones sociales a diferentes niveles (local, regional, nacional, internacional) son las que facilitan la protección de los ecosistemas en el largo plazo. 25 �Caja 1.3. Aptitud, Impactos e Indicadores La planificación del territorio considera, de una u otra manera, la caracterización de la ap tud, la evaluación de los impactos y la definición de indicadores. Los tres conceptos se vinculan estrechamente con el enfoque basado en la cuan ficación del nivel de provisión de servicios ecosistémicos clave, en la definición de funciones de afectación de estos servicios y en su monitoreo a través del empo en el marco de un proceso de comanejo adapta vo. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural Grupo interins tucional de OT, México, “Estrategia de desarrollo socioeconómico que, mediante la adecuada 2000. ar culación funcional y espacial de las polí cas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupación y aprovechamiento del territorio” (SEDESOL y otros 2000). Proyecto de Ley de Ordenamiento y Desa- “Conjunto de polí cas o direc vas expresamente formuladas, normas rrollo Territorial, Costa Rica, 2000. y programas que orienten y regulen las actuaciones y procesos de ocupación, desarrollo y transformación del territorio y el uso del espacio” (Presidencia de la República de Costa Rica 2000). Anteproyecto de Decreto-Ley de planifica- “Disciplina técnico administra va des nada a mejorar las condiciones ción sica, Cuba, 2001. que ene el territorio para las funciones sociales y económicas. Se concreta en los ámbitos nacional, provincial, municipal y urbano y su contenido fundamental es la estructuración del espacio sico” (Ins tuto de Planificación Física 2001). Proyecto de Ley de OT, Bolivia, 2001. “Proceso de organización del uso y la ocupación del territorio, en función de sus caracterís cas bio sicas, ambientales, socioeconómicas, culturales y polí co-ins tucionales, con la finalidad de promover el desarrollo sostenible del país” (Senado Nacional 2001). La ap tud, o sea la cualidad que hace que un objeto sea apto, adecuado o acomodado para cierto fin (DRAE 2013), es un aspecto central del diagnós co del Sistema Socio-Ecológico. La definición asocia claramente la cualidad a un fin par cular. Surge de la definición que la ap tud de una parte del territorio requiere la iden ficación de la ac vidad o fin, o sea, es un concepto rela vo que no puede caracterizar en términos absolutos el territorio. Una porción del territorio será apta para la producción de un determinado po de cul vo pero no para otro. La definición del fin o de los fines (ac vidades o usos) es un paso previo a la definición de la ap tud. Considerar o no una determinada ac vidad, por otra parte, es también una decisión polí ca. Esto complica una definición de la ap tud en la fase del diagnós co ya que en esa etapa todas las alterna vas de uso del territorio no están definidas. La ap tud del territorio es, entonces, una propiedad dinámica que variará con el contexto de uso. La caracterización de la ap tud ha recibido mucha atención por parte de organismos públicos nacionales e internacionales. La FAO (1976) ha desarrollado un sistema de evaluación de erras para la planificación del territorio que ha sido ampliamente u lizado. El sistema de clasificación de la capacidad de uso de los suelos del Departamento de Agricultura de los EE. UU. (Klingebiel y Montgomery 1961) es otro de los sistemas de amplia difusión. Estos dos métodos enen, no obstante, un fuerte sesgo agropecuario. El sistema de Unidades de Paisajes desarrollado en Australia en la década del 40 (Chris an et al. 2010) representó una innovación en la evaluación del territorio al combinar la descripción geomorfológica, de suelos y de vegetación en el concepto de “Land System” y fue clave tanto en la evaluación del potencial de uso de las dis ntas regiones estudiadas como en el desarrollo de la Ecología del Paisaje. En México, Mendoza et al. (2009) proveen una pormenorizada descripción de las alter- 26 �El análisis de los impactos en un proceso de OTR trasciende la Evaluación de Impacto Ambiental clásica, centrada en un aspecto par cular y, generalmente, restringida en su extensión espacial y temporal. Cuando el área a considerar corresponde a todo un SSE, se acuñó el concepto de Evaluación Impacto Ambiental Acumula vo (EIAAc). Smit y Spaling (1995) definen la EIAAc (Cummula ve Environmental Assessment, CEA, en inglés) como el proceso sistemá co de análisis y evaluación de los cambios ambientales en un área o región dada en base a un análisis cien fico. Conesa Fernández (2003) define al impacto ambiental acumula vo como “aquel efecto que, de prolongarse en el empo la acción del agente inductor, incrementa progresivamente su gravedad al carecer el medio de mecanismos de eliminación con efec vidad temporal similar a la del incremento de la acción causante del impacto”. Un desmonte, por ejemplo, puede tener un impacto acumula vo rela vamente reducido sobre muchos componentes ambientales si el predio desmontado se reforesta inmediatamente. Por el contrario, si el suelo se deja sin cobertura y, además, se inician ac vidades que consolidan la acción del desmonte en el empo (agricultura, ganadería, urbanización, etc.), algunos impactos pueden aumentar paula namente su gravedad hasta llegar a la destrucción total e irreversible de los componentes ambientales afectados (el suelo, el agua, la fauna local, etc.). En este sen do, la esencia de una EIAAc es el análisis temporal de los impactos que determinadas ac vidades pueden tener sobre el ambiente y la sociedad. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural na vas para evaluar erras y determinar la ap tud del territorio usando una aproximación basada en la ecología del paisaje. Además de la acumulación temporal es importante precisar la extensión de los impactos, es decir, su área de influencia. En algunos casos el concepto de “acumulación espacial” se u liza para indicar la suma del área de diversos emprendimientos –de igual o diferente índole– que se llevan a cabo de manera simultánea en un área determinada (Ramachandra et al. 2006). Como complemento natural del análisis espacial y temporal, es necesario tener en cuenta los efectos “sinérgicos” (reforzamiento de dos o más efectos simples) que podrían generarse sobre algunos componentes ambientales específicos (por ejemplo la fauna, el clima, la dinámica del agua, etc.) como consecuencia de la realización simultánea o próxima de un número grande de desmontes aparentemente desconectados entre sí. Las metodologías disponibles para este po de estudios incluyen el análisis espacial mediante la u lización de sistemas de información geográfica (SIG), el estudio de redes para iden ficar la estructura e interacciones del sistema, el uso de modelos de simulación, el análisis del paisaje y la opinión de expertos. Por otra parte, es fundamental la u lización de metodologías par cipa vas de consulta a actores locales ins tucionalizados y no ins tucionalizados a fin de definir funciones de afectación de Servicios Ecosistémicos (ver Cap. 10) y, a par r de ellas, es mar y prever los impactos de las acvidades de desmonte. En el proceso de EIAAc debe considerarse explícitamente el vínculo entre acciones e impactos. Esto permite la iden ficación de efectos adi vos, mul plica vos y sinérgicos. Deberá establecerse cómo son afectados no solo los aspectos estructurales del ecosistema (can dad de biomasa, número de especies, caracterís cas del suelo, contenido de materia orgánica, etc.), sino también los funcionales (flujo de energía, dinámica de nutrientes, procesos de sucesión ecológica) o propiedades de control (resiliencia, capacidad tampón, capacidad de carga, etc.). Estas consideraciones sobre el funcionamiento ecosistémico contribuirían a la iden ficación y cuan ficación de umbrales, retardos en la respuesta y fenómenos de histéresis. Un aspecto adicional incluye considerar en el proceso de EIAAc los cambios en el nivel de provisión de servicios ecosistémicos según la intensidad de las perturbaciones (funciones de afectación) (ver Cap. 10). 27 �El desarrollo de indicadores ha merecido también grandes esfuerzos. Disponer de variables que permitan monitorear los SSE pero también evaluar las predicciones de las hipótesis que cons tuyen un plan de comanejo adapta vo es clave en un proceso de OTR. El Ins tuto Nacional de Ecología de México compiló un catálogo muy completo de indicadores bio sicos, sociales y económicos (Palacio-Prieto et al. 2004). Cuando se incorpora la idea de SE en el proceso de OTR, un indicador bio sico puede definirse como atributo del ecosistema que permite evaluar de manera cuali o cuan ta va algún aspecto de la estructura o el funcionamiento relacionado con la capacidad del ecosistema de proveer uno o más servicios. Los indicadores adquieren relevancia y capacidad de diagnós co cuando se los analiza en conjunto y cuando se evalúa su cambio en el empo. Los niveles crí cos de los indicadores variarán de un ecosistema a otro. Un aspecto central en la caracterización de la salud será pues la definición del nivel del indicador para la condición no modificada del ecosistema. En muchas de las situaciones que se enfrentan, dicha condición no modificada no existe. El uso de modelos correla vos o de simulación permite en muchos casos reconstruir la estructura y el funcionamiento original de un dado ecosistema a par r de lo observado en otras áreas geográficas. Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural El proceso para la realización de una EIAAc requiere como elemento fundamental la par cipación pública e inves gación social, histórica o antropológica, pudiendo aumentar considerablemente su eficacia y legi midad si se inicia en etapas tempranas (Doelle y Sinclair 2006). La par cipación pública se considera un elemento indispensable por mo vos filosóficos y é cos y es un poderoso instrumento metodológico con implicaciones norma vas y polí cas (Norton 2005, Saravanamuthu 2006, Caney 2008). Desde un punto de vista opera vo los atributos a evaluar deben ser relevantes en términos de la sustentabilidad del sistema, confiables y sencillos de medir o es mar. Breckenridge et al. (1995) enuncian los siguientes criterios para evaluar los posibles indicadores de la salud o sustentabilidad del ecosistema: - Aplicabilidad y facilidad de interpretación en diferentes regiones - Correlación con cambios en procesos del ecosistema - Variabilidad temporal y espacial - Momento de muestreo - Posibilidad de automa zar su registro - Costos de muestreo, equipos, trabajo y análisis - Can dad y calidad de los datos disponibles - Capacidad de percibir cambios en ecotonos - Respuesta/sensibilidad al cambio - Capacidad de detectar an cipadamente cambios (sistemas de alarma) - Grado de impacto ambiental del muestreo - Grado de desarrollo del protocolo de muestreo (establecido vs. experimental) - Relación costo-efec vidad 28 �Anderies, J. M., M. A. Janssen and E. Ostrom. 2004. A framework to analyze the robustness of social-ecological systems from an ins tu onal perspec ve. Ecology and Society 1(9):18. Berkes, F., J. Colding, and C. Folke. 2003. 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Por lo tanto, para una eficiente planificación y ejecución de un OTR, primará, por sobre la generación de información original, una búsqueda ordenada y una selección e integración creaƟva de los planos básicos a considerar y de las herramientas a ser empleadas. Este capítulo Ɵene como objeƟvo difundir a los responsables de la planificación y ejecución de OTR en la ArgenƟna, las fuentes de información relevantes para la caracterización del medio bioİsico, social y producƟvo del territorio, así como algunas herramientas para su manejo eficiente. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial CAPÍTULO 2* Diagnóstico del sistema territorial 1. INTRODUCCIÓN El proceso de ordenamiento territorial rural (OTR) requiere el análisis y la integración de información İsica, bióƟca, demográfica, social, producƟva y de tenencia del espacio geográfico. La combinación de dichos aspectos indicaría la potencialidad de cada fracción del territorio para proveer determinados bienes y servicios ecosistémicos en el corto y largo plazo. Hasta hace pocos años, el proceso de OTR requería necesariamente la generación propia de estos planos de información mediante herramientas y técnicas específicas y costosas. A parƟr del desarrollo, popularización e integración de los sistemas de información geográfica (SIG), los sistemas de posicionamiento global (SPG), la percepción remota, las conexiones inalámbricas e Internet; el intercambio y libre acceso a información espacialmente explícita se ha facilitado y su manejo simplificado (Drummond y French 2008). Por lo tanto, para una eficiente planificación y ejecución del ordenamiento territorial en organismos gubernamentales (OG), no gubernamentales (ONG), empresas y ciudadanos en general, primará por sobre la generación de información y el uso de herramientas complejas, una búsqueda ordenada y una selección e integración creaƟva de los planos básicos a considerar y de las herramientas a ser empleadas. La búsqueda, selección e integración de dichos planos de información o datos se encuentra condicionada por (i) su visibilidad, (ii) su disponibilidad en formato digital, y (iii) la descripción de sus caracterísƟcas (y por lo tanto de su calidad). Los servidores de datos y metadatos2 juegan en este proceso un rol fundamental, al facilitar las exploraciones por criterios geográficos y temáƟcos, y al detallar aspectos metodológicos y conceptuales de los mismos. Para un usuario no especializado en los aspectos * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 32-59). 1 Grupo de Estudios Ambientales - InsƟtuto de MatemáƟca Aplicada San Luis (IMASL), Universidad Nacional de San Luis & CONICET. Ejército de los Andes 950, D5700HHW. San Luis, ArgenƟna. Contacto primer autor: germanbaldi@gmail.com 2 Metadatos hace referencia a las caracterísƟcas de los datos e información disponibles en medios digitales. 33 �Las bases conceptuales de la generación de un plan de OTR, así como de las de su implementación, han sido ampliamente desarrolladas en numerosos libros o tratados (e.g. FAO 1993) y en otros capítulos de este volumen. Este capítulo ene como obje vo difundir a los potenciales responsables de la planificación y ejecución de un OTR en la Argen na (i) las fuentes de información –espacialmente explícita– relevantes para la caracterización del medio bio sico (clima, hidrología, suelo, topogra a, cobertura del suelo, y de diversidad biológica, entre otros), (ii) las fuentes de información del aspecto social y produc vo del territorio, y (iii) algunas herramientas y estrategias para capturar, integrar y presentar dicha información. Toda la información se ordena por un nivel de detalle creciente y una extensión espacial decreciente. Vale destacar que no se busca generar una lista exhaus va de fuentes y/o herramientas, sino señalar caminos o estrategias alterna vas y complementarias que faciliten el trabajo de los técnicos y habiliten e involucren a los actores polí cos y sociales en este proceso. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial técnicos de un OTR, solo el primer punto reviste importancia, ya que el aumento en el número de servidores de mapas en Internet ha facilitado al menos la exploración de algunos planos de información3. 2. CARACTERIZACIÓN DEL MEDIO BIOFÍSICO 2.1. Clima La información climá ca se suele presentar en archivos de texto y planillas de cálculo, y se caracteriza frecuentemente por una implantación4 puntual (estaciones meteorológicas o grillas regulares de puntos). A nivel global, existen unas pocas fuentes de datos climatológicos, destacándose la del “Clima c Research Unit”5, de la Universidad de West Anglia, la “World Water and Climate Atlas”6, del Interna onal Water Management Ins tute (IWMI), y la del consorcio de ins tuciones e inves gadores “WorldClim”7. En sus si os de Internet se ofrecen dis ntos conjuntos de datos de resolución espacial y temporal variable. Asimismo, en el si o de la “Tropical Rainfall Measuring Mission (TRMM)”8 se presentan registros de precipitación y derivados en áreas tropicales y subtropicales (35° N y 35° S). Dicha información proviene de la combinación de varios sensores capaces de cuan ficar el vapor de agua, el agua de nubes y la intensidad de lluvia en la atmósfera. La información provista por todos estos si os es libre y gratuita. A nivel nacional, varios centros y agencias ponen a disposición del público información climá ca de interés para el desarrollo de un plan de OTR. Estos datos informan a la comunidad en general y a la agropecuaria en par cular, siendo representados frecuentemente en forma gráfica sin posibilidad de descarga en formato digital9. El Servicio Meteorológico Nacional (SMN) presenta en el si o de Internet 3 e.g. <h p://central.tucuman.gov.ar:8180/pmapper-dev/map.phtml/> 4 Por implantación se en ende a la representación gráfica o espacial de la información, que puede ser puntual, lineal o poligonal. 5 <h p://www.cru.uea.ac.uk/cru/data/hrg/> 6 <h p://www.iwmi.cgiar.org/WAtlas/Default.aspx> 7 <h p://www.worldclim.org/> 8 Misión de Medición de Lluvias Tropicales, h p://trmm.gsfc.nasa.gov/ 9 Por formato digital nos referimos a aquella información que puede ser procesada en un Sistema de Información Geográfica (SIG, ver más adelante). Esta información puede estar en formato vectorial (con dis nta implantación) o ráster (matricial). Los archivos de po gráfico (jpg, gif, f) y los de documento portá l (pdf) no son considerados en este capítulo como “digitales”. 34 �2.2 Agua A nivel global se destacan algunas pocas bases de datos sobre temas hidrológicos. El sistema “Global Flood Atlas/Surface Water”16, generado por el Dartmouth College, mapea desde el año 2000 la distribución de cuerpos de agua superficiales. Dicha información no es, sin embargo, accesible en formato digital. El si o “HydroSHEDS”17 del Servicio Geológico de los EE. UU., ofrece datos acerca de redes de drenaje, cuencas, entre otros, en formato digital. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial de “Servicios Climá cos”10 información de balance hídrico y de reserva de agua ú l. En tanto, el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) presenta, en varios si os, información espacialmente explícita en formato gráfico kml11 o jpg12 (evapotranspiración, temperatura superficial, heladas, etc.), o información de estaciones meteorológicas histórica y de resolución diaria en formato tabular13. La información provista por ambas OG se complementa con la generada por numerosas redes provinciales14, privadas y por centros educa vos a par r de estaciones meteorológicas propias. El acceso a las mismas es, sin embargo, restringido. Se destaca dentro del úl mo grupo el del Centro de Relevamiento y Evaluación de Recursos Agrícolas y Naturales15 (CREAN, UNC), presentando información acerca de las condiciones de sequía a nivel nacional desde el año 2000, mediante los índices “Estandarizado de Precipitación”, “de Sequía de Palmer” y “de Humedad de Cul vos”. A nivel nacional, se destaca la “Base de Datos Hidrológica Integrada”18 (BDHI) del “Sistema Nacional de Información Hídrica” (SNIH). Esta brinda información espacialmente explícita de registros de estaciones hidrológicas propias de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, así como de otros organismos que han adherido a esta Base. El acceso a dicha información es libre y gratuito. Asimismo, este organismo es el autor del “Atlas de Cuencas y Regiones Hídricas Superficiales de la República Argen na v. 2010”19. En su si o de Internet, es posible visualizar y consultar información de cuencas hídricas, ríos, cuerpos de agua, etc., pero no así descargar la información digital. En tanto, el Ins tuto Geográfico Nacional (IGN, antes Ins tuto Geográfico Militar) en su sistema SIG-25020 presenta planos básicos de recursos hídricos, tales como los principales cuerpos y cursos de agua. Es importante señalar la naturaleza dinámica de la superficie ocupada por cuerpos de agua, especialmente en las llanuras, lo que obliga a considerar mapeos mul temporales de los mismos en el proceso de OTR, en este sen do las bases de información presentadas al comienzo de esta sección son de gran valor. A nivel provincial, existen cuan osas fuentes de información que, sin embargo, son de acceso restringido y pueden resultar desconocidas para el público tanto especializado como no. Un ejemplo de ello lo cons tuye el estudio denominado “Los Recursos Hidrológicos Subterráneos de La Provincia de 10 <h p://www.smn.gov.ar/serviciosclima cos> 11 <h p://sepa.inta.gov.ar/sepa/productos/#> 12 <h p://inta.gob.ar/documentos/atlas-clima co-digital-de-la-republica-argen na-1> 13 < h p://siga2.inta.gov.ar/> 14 e.g. San Luis, <h p://www.clima.edu.ar; Mendoza, h p://con ngencias.mendoza.gov.ar/> 15 <h p://www.crean.unc.edu.ar> 16 <h p://www.dartmouth.edu/~floods/hydrography/W70S20.html> 17 <h p://hydrosheds.cr.usgs.gov/index.php> 18 <h p://www.hidricosargen na.gov.ar/sistema_sistema.php> 19 < h p://www.hidricosargen na.gov.ar/sistema_cartografia.php?seccion=cartografia> 20 <h p://www.ign.gob.ar/sig250> 35 �Tabla 2.1. Lista no exhaus va de productos cartográficos de cobertura de aguas superficiales para las planicies del centro-norte de la Argen na. Recopilación propia. Abreviaturas: LA Libre acceso vía Internet; CP con permiso del autor; DC disponible con costo; ND no disponible o desconocida. Extensión Buenos Aires NO Buenos Aires NO Buenos Aires SO Buenos Aires Periodo Sensor Presente 1996-2005 1980-2010 1998 y 2002 Varios Landsat Landsat Landsat Resoluc. esp. (m) Variable 30 30 30 Disponibildad Fuente CP CP CP CP Geraldi et al. (2011) Aragón et al. (2011) Ballesteros (2014) Bohn et al.(2011) Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial San Luis. Un Proyecto de Cooperación Técnica Argen no-Australiano” (Ivkovic et al. 1999), para el cual se generaron mapas de niveles piezométricos, caudales, salinidad, etc. Existen asimismo numerosas inicia vas de centros de inves gación y desarrollo que colectan y ponen a disposición en formato digital información hidrológica. Dos ejemplos de ello son el “Sistema colabora vo de Seguimiento de Napas”21 y las colecciones del Ins tuto de Hidrología de Llanuras22 (IHLLA). El primero es un trabajo colabora vo para estudiar la dinámica de la napa y su impacto en el rendimiento de los cul vos, mientras que en las colecciones del segundo se presentan, para el par do de Azul –Buenos Aires–, datos de estaciones subterráneas, superficiales, meteorológicas y cuerpos de agua. Otros productos espacialmente explícitos de la distribución de cuerpos de agua superficiales se presentan en la Tabla 2.1. 2.3. Suelos A escala global, varios organismos en forma individual o conjunta han desarrollado bases de datos de acceso libre y gratuito en formato digital. Se destacan los productos “Harmonized World Soil Database v. 1.2”23, liderado por el “Interna onal Ins tute for Applied Systems Analysis” (IIASA) (FAO/IIASA/ ISRIC/ISSCAS/JRC 2012) y el “Global data set of derived soil proper es on a 0.5 by 0.5 degree grid v. 3.0)”24, del Interna onal Soil Reference and Informa on Centre (ISRIC) (Batjes 2006). Estas bases de datos enen una resolución espacial de 0.5° y siguen el esquema del “Soil Map of the World”25 (FAO/ UNESCO 1995). Información adicional puede encontrarse en el compendio de la Universidad de Twente26, y el “World map of the status of human induced soil degrada on” (Oldeman et al. 1991). En Sudamérica, el Sistema de Información de Suelos de La noamérica (SISLAC) –inicia va regional impulsada y financiada por la FAO– provee datos en forma gratuita a restringida de perfiles históricos de suelo27. Para la República Argen na, el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y la, por entonces, Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (SAGyP) publicaron el “Atlas de suelos de la República Argen na” (1990). Este documento proporciona una clasificación de los suelos y evaluación de las erras para todo el país, encontrándose productos a escala cartográfica 1:1.000.000 (Neuquén, Mendoza, San Juan, La Rioja, Chubut y Santa Cruz) y 1:500.000 (demás provincias). Para la Provincia de San ago 21 <h p://napas.iyda.net> 22 <h p://www.azul.bdh.org.ar> 23 <h p://webarchive.iiasa.ac.at/Research/LUC/External-World-soil-database/HTML/index.html> 24 <h p://www.isric.org/content/data> 25 <h p://gcmd.nasa.gov/KeywordSearch/Freetext.do?KeywordPath=&Portal=GCMD&MetadataType=0&Freetext= isric> 26 <h p://www.itc.nl/~rossiter/research/rsrch_ss_digital.html#world> 27 <h p://sislac.org> 36 �Los mismos organismos también han publicado para la provincia de Buenos Aires el Atlas de “Suelos de Buenos Aires 1:50.000” (1989). Existe también una versión papel y una versión digital29, sin posibilidad de descarga en formato digital (aunque sí en formato gráfico –jpg–). En el mismo si o se puede acceder a la “Colección digital de las Cartas de Suelos de la República Argen na”, realizada sobre mosaicos aerofotográficos disponibles únicamente para la provincia, con posibilidad de descargas en formato gráfico. Varias otras provincias cuentan con descripciones espacialmente explícitas de las caracterís cas sicas y químicas de sus suelos (e.g. San Luis, INTA 1998). El acceso a dicha información es reducido (se debe pedir autorización para poder acceder a los sistemas de bases de datos), hecho que limita severamente su uso en el desarrollo y aplicación de un OTR. En el caso de los mapas de suelos es importante reconocer que la mayoría de las clasificaciones existentes se han desarrollado con énfasis en el potencial agrícola de los mismos y pueden no ser óp mas cuando se consideran otros usos o valores del territorio, tales como su ap tud para la producción forestal o para la conservación de determinadas especies. En este sen do es ú l dis nguir variables edáficas individuales de mayor interés y realizar mapeos de suelo con ellas para complementar las clasificaciones preexistentes. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial del Estero, la cartogra a fue actualizada en 2007. Existe una versión papel, y una versión digital corregida, revisada y aumentada (Versión 1.0)28, con posibilidad de descarga de formato vectorial. 2.4. Geología y topografía A escala global, solo existen propuestas incipientes de armonización de bases de datos geológicas30. A nivel nacional, el Servicio Geológico Minero Argen no (SEGEMAR) ha realizado relevamientos geológicos sistemá cos en gran parte del país y los distribuye en numerosos productos cuyo acceso es libre pero no gratuito. Se destacan los llamados “Hojas Geológicas”31 a escalas cartográficas 1:250.000 y 1:100.000, aunque existe información a escalas de mayor detalle. En relación con la topogra a, históricamente su análisis se realizó a par r de una serie de documentos cartográficos con información planial métrica llamados “cartas topográficas”, producidos por el Ins tuto Geográfico Nacional (IGN). Generadas a par r de la interpretación visual de fotogra as aéreas a mediados del siglo pasado, se presentan a dis ntas escalas cartográficas (1:500.000; 1:250.000: 1:100.000 y 1:50.000) y se distribuyen en formato gráfico jpg gratuitamente en el si o “Argen na 500K”32 (escala cartográfica 1:500.000, en colaboración con CONAE), y –con costo monetario para el usuario– en formato papel para todas las escalas y en formato digital a escala cartográfica 1:250.000. Asimismo, la Asociación Geológica Argen na publica desde mediados de siglo pasado “RAGA”33, en donde pueden encontrarse numerosos trabajos descrip vos únicamente disponibles en formato impreso o pdf. Debido a la popularización de los sistemas de información geográfica, a la dificultad del procesamiento de la información contenida en el formato papel, y al costo de los productos del IGN, las cartas topográficas han sido reemplazadas por los llamados “modelos digitales de elevación” (DEM, por sus siglas en inglés). Estos cons tuyen la información básica para la caracterización de la superficie terrestre en la actualidad al proveer datos de al tud a una escala espacial de gran detalle (30 a 90 m). A par r de 28 <h p://geointa.inta.gov.ar/suelos> 29 <h p://geointa.inta.gov.ar/?p=model_suelos_bsas y h p://anterior.inta.gov.ar/suelos/cartas/index.htm> 30 <h p://www.onegeology.org> 31 <h p://www.segemar.gov.ar/ctg/inicio.htm> 32 <h p://www.argen na500k.gob.ar/> 33 <h p://www.geologica.org.ar> 37 �Tabla 2.2. Lista de productos DEM disponibles para caracterizar la topogra a de un territorio. Abreviaturas: LA Libre acceso vía Internet; CP con permiso del autor; DC disponible con costo; ND no disponible o desconocida. * El IGN ene acceso a la resolución espacial original del SRTM (30 m), pero el acceso a dichos datos requiere un permiso especial. 34353637 Producto Shu le Radar Topography Mission (SRTM) ASTER Global Digital Elevaon Model (GDEM, v.2) Global Mul -resolu on Terrain Eleva on Data 2010 (GMTED2010) TerraSAR-X add-on for Digital Eleva on Measurement (TanDEM-X) Extensión Sensor Error Resoluc. Disponibilidad al métrico (m) esp. (m) Global <10 rela vo y (N60° a Radar 90 <16 absoluto S56°) Global -5.58 a +15.45; (N83° a Aster +7.4 30 S83°) en promedio Global (84°N a Varios Variado 30 a 500 90°S) Global Ter<2 rela vo y (en pre<12 raSAR <10 absoluto paración) Fuente LA* Rodríguez et al. (2005)84 LA ASTER GDEM Validaon Team (2009)85 LA Danielson y Gesch (2011)86 ND Hajnsek et al. (2010)87 Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial ellos, se pueden derivar a través de simples operaciones espaciales o modelos, dis ntas caracterís cas topográficas, tales como la pendiente, la orientación, la curvatura y numerosas caracterís cas hidrográficas y de rugosidad del territorio (determinación de cuencas, el flujo acumulado, costo de movimiento, etc.) (Felicísimo 1994) (Tabla 2.2). Con respecto a los DEM, es necesario notar que los dis ntos productos caracterizan una al tud diferente de acuerdo a las caracterís cas del sensor (radar en SRTM, óp co en ASTER; Fig. 2.1.). El GDEM de ASTER es ma alturas de (o cerca de) la cubierta forestal, mientras que SRTM es ma alturas algo más abajo de la superficie del dosel. Más allá de las diferencias entre productos, en las áreas cubiertas con vegetación de gran porte (e.g. bosques, selvas) o con presencia de infraestructura (e.g. edificios) los valores provistos referirán a la suma de la al tud real (terreno) y la de la cubierta vegetal o infraestructura. Asimismo, GDEM presenta artefactos en su aspecto visual tales como el “ruido” de alta frecuencia (Fig. 2.1. C). Estos artefactos no serían atribuibles a diferencias topográficas y afectarían tanto a las propiedades visuales del DEM como a cualquier cálculo hecho con ellos (Guth 2010). Únicamente en zonas extremadamente planas y con una vegetación baja, GDEM superaría en calidad a SRTM debido a su mayor resolución espacial, menor frecuencia de datos faltantes y mejor capacidad de representación topográfica. Asimismo, para la Argen na, GDEM estaría subes mando los valores de al tud del terreno en 5.2 m (ASTER GDEM Valida on Team 2009). 34 <h p://www2.jpl.nasa.gov/srtm> 35 <h p://reverb.echo.nasa.gov/, h p://asterweb.jpl.nasa.gov/gdem.asp> 36 <h p://topotools.cr.usgs.gov/GMTED_viewer> 37 <h p://www.dlr.de/hr/desktopdefault.aspx/tabid-2317/3669_read-5488> 38 �Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Figura 2.1. Ejemplo en el E de Salta de dos modelos de elevación digital y un corte topográfico siguiendo una transecta (en rojo) que cruza dis ntas unidades de cobertura (lotes agrícolas, cor nas forestales y un bosque). A) Imagen falso color compuesto del sensor Spot 4 (10 m resolución espacial) extraída de Google Earth en donde se aprecia la cobertura del suelo, B) DEM SRTM (90 m), C) DEM GDEM (30 m). En los tres paneles de la derecha se detallan las dis ntas coberturas sobre la transectas. En B y C se puede apreciar tanto en los dos DEM como en el corte topográfico que de ellos se origina, cómo la altura se compone por la suma de topogra a y vegetación. En C, además, se puede observar el notable “ruido” del GDEM. 2.5. Cobertura del suelo 2.5.1. Condición estructural de un territorio En el proceso de OTR, las condiciones estructurales de un territorio se pueden evaluar mediante la iden ficación de elementos o pos de cobertura clave, la generación de mapas de cobertura (y/o uso) del suelo, las comparaciones con estados de referencia (a través de modelos bioclimá cos y edáficos, áreas protegidas, etc.), la distribución de especies clave, etc. Vale destacar que en esta exploración se deben considerar dos aspectos de la estructura. Estos son: la composición, i.e. la fracción del territorio bajo cada uno de elementos presentes, y la configuración, i.e. el arreglo espacial de los elementos presentes (su número, forma, conec vidad). En esta sección se hará énfasis en la caracterización de la composición de un territorio, sin embargo, se recomienda al lector explorar bibliogra a al respecto del segundo aspecto (McGarigal y Marks 1995, Calabrese y Fagan 2004, Moser et al. 2007). 39 �Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial La aproximación más sencilla para iden ficar elementos clave de un territorio, consiste en la exploración e interpretación visual de información fotográfica o satelital disponible en servidores de datos en Internet o en Google Earth (Ode et al. 2008). Los archivos fotográficos en línea tales como “Panoramio”38 o “Confluence Project”39, o las mismas imágenes de alta resolución presentadas por Google Earth (Landsat, Spot, QuickBird, WorldView), permiten caracterizar infinidad de aspectos en cuanto a la geogra a sica (aspectos geomorfológicos, cobertura del suelo, presencia de especies vegetales, signos de disturbios) y humana (presencia de población e infraestructura en el territorio, uso del suelo). En un sistema leñoso, por ejemplo, se podrían analizar con cierto grado de precisión medidas asociadas a la composición de la vegetación (especies dominantes, estructura de edades), remoción de biomasa (presencia de áreas desmontadas) y la degradación del suelo (presencia de cárcavas, acumulación de sal en superficie) (Baldi et al. 2013, Pyke et al. 2002). De un territorio agrícola, por ejemplo, se podrían analizar medidas acerca de la geometría de los lotes (tamaño, regularidad de las formas) y de presencia de infraestructura produc va (canales de riego, estanques/embalses, silos). Asimismo, sería posible detectar signos de interrupción de dicha ac vidad produc va (Lesschen et al. 2008). Un paso de mayor complejidad en la caracterización de la estructura de un territorio radica en la generación de mapas de uso y cobertura del suelo (interfase entre aspectos bio sicos y humanos). Este proceso requiere necesariamente conocimientos previos para la adquisición y el procesamiento de información proveniente de sensores remotos (fotogra as aéreas, imágenes satelitales). La disponibilidad de dicha información es amplia, ya que existen en la actualidad numerosos sensores capturando información en forma constante a resoluciones adecuadas para el proceso de OTR. Vale destacar que los sensores pueden clasificarse en pasivos o ac vos de acuerdo a si capturan la energía reflejada o emi da por la superficie de observación (sistemas óp cos e infrarrojos) o aquella que los mismos sensores emiten (sistemas de radar y láser). Para una detallada descripción de los productos existentes, ver Jones y Vaughan (2010), Paruelo et al. (2013), y la Tabla 2.3. Tabla 2.3. Lista no exhaus va de productos satelitales provenientes de sensores óp cos. Cada plataforma (Landsat, Spot, etc.) puede capturar datos mediante uno o más sensores, y por lo tanto, ofrecer dis ntos productos con dis ntas resoluciones espaciales o temporales. En esta lista solo se iden fican los productos de mayor interés en el campo del OTR (e.g. sensores mul espectrales). Sensor ASTER Plataformas en uso Resol. espacial (m) Resol. temporal (m) Lanzami Costo Terra y Aqua 15 a 90 A pedido 1999 Gratuito 8 Diarios 2004 $$ 4 3 días 1999 $$$ FORMOSAT-2 OSA IKONOS 2 38 <h p://www.panoramio.com> 39 <h p://www.confluence.org> Consultas h p://reverb.echo.nasa. gov/reverb h p://www.astriumgeo.com h p://www.geoeye. com/CorpSite/products/ earth-imagery 40 �Plataformas en uso Resol. espacial (m) Resol. temporal (m) Lanzami Costo h p://reverb.echo.nasa. gov/reverb MSS, TM, ETM+, OLI Landsat 5, 7, 8 30-79 16 días 1972 gratuito BGIS 2000 Quickbird 2 2.4 1 a 3.5 días 2001 $$$ RapidEye 5 (Tachys, Ma , Choma, Choros, y Trochia) 6.5 Diario 2009 $$$ SPOT 10 1 a 4 días 1986 $$ C-Bers 2 20 26 días 2003 Gratuito SAC-C 175 16 días 2000 Gratuito GeoEye-1 1.65 <3 días 2008 $$$ WorldView 1 y2 1.8 1 a 4 días 2009 $$$ Varios CCD MMRS Consultas MODIS Terra y Aqua 250 Diario 1999 Gratuito AVHRR NOAA 15 a 19 1100 Diario 1981 Gratuito h p://catalogos. conae.gov.ar/catalogo/ catalogos.html h p://www.digitalglobe. com h p://www.rapideye. com/products/index. htm h p://www.astriumgeo.com h p://www.dgi.inpe.br/ CDSR h p://catalogos.conae. gov.ar/SAC_C/default3. asp h p://www.geoeye. com/CorpSite/products/ earth-imagery h p://www.digitalglobe. com h p://reverb.echo.nasa. gov/reverb h p://reverb.echo.nasa. gov/reverb/ Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Sensor Luego de adquirida y preprocesada la información remota (i.e. correcciones geométricas, radiométricas, atmosféricas), se debe desarrollar un esquema conceptual de clasificación. Éste se define como el conjunto de clases o categorías de interés para ser iden ficadas y discriminadas. La preparación del mismo es de suma importancia ya que provee una herramienta para organizar y categorizar la información que puede ser extraída de los datos satelitales. Dichas categorías son llamadas por Jensen (1996) “clases de información”. Un esquema de clasificación debe ser mutuamente excluyente y totalmente exhaus vo, en otras palabras, cualquier área que sea clasificada debe pertenecer a una y solo una clase o categoría, y todas las categorías deben estar representadas (Congalton 1991). El proceso de clasificación se basa en la hipótesis de que las caracterís cas estructurales y funcionales de la vegetación, determinan diferencias en la can dad y calidad de la radiación reflejada por la superficie (Curran 1985). El siguiente paso en dicho proceso es la definición del método de clasificación. Existen numerosos métodos (Jones y Vaughan 2010) y su descripción excede a este capítulo (ver detalles del proceso en Paruelo et al. 2013), pero se señalan como más frecuentes la: 41 �• clasificación no supervisada41 • análisis de mezclas espectrales42 • clasificación basada en objetos43 Una vez definido el esquema conceptual y el método, es necesario determinar la fuente de información con la cual se llevará adelante el proceso de clasificación. Es muy frecuente que se u lice exclusivamente la provista por las bandas espectrales de un sensor para una determinada fecha. Sin embargo, considerar la variabilidad temporal del comportamiento espectral de las dis ntas coberturas, i.e. incorporar al proceso numerosas fechas, aumenta considerablemente la precisión de los productos generados (Guerschman et al. 2003). Asimismo, el proceso puede ser alimentado por bandas que sean productos de otros pasos de integración de la información espectral, tales como los llamados índices de vegetación (ver más adelante), o aspectos fenológicos de la vegetación (tasas de crecimiento, días de máxima produc vidad, etc.) (Paruelo 2008). La determinación de la información de base para una clasificación depende, por tanto, de la crea vidad del usuario y no de las restricciones de la información satelital. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial • clasificación supervisada40 La generación y evaluación de estos productos requiere el manejo de sistemas de información geográfica y procesadores de imágenes satelitales, así como –aunque no necesariamente– información de campo. Sin embargo, para el usuario encargado de desarrollar un plan de OTR, existen numerosos productos de cobertura y uso del suelo para el territorio de la República Argen na, generados a escalas con nentales hasta locales (Tabla 2.4). Los dis ntos productos poseen grandes diferencias en cuanto a las resoluciones espaciales, temporales y conceptuales (clases iden ficadas). Aunque di cil de cuanficar, aquellos que abarquen una menor extensión espacial serán los que presenten un esquema de clasificación conceptual (clases) más detallado o acorde a la región. De los productos mencionados a escala con nental, cuatro de ellos son de libre acceso aunque de calidad reducida. Uno de ellos presenta información anual para el período 2001-2010, pero su calidad es notoriamente inferior al resto (i.e. Friedl et al. 2010). Tres productos nacionales cubren la totalidad del territorio, uno de ellos de libre acceso desde Internet, pero de calidad desconocida (IGN fecha de publicación desconocida). Para el usuario común, ninguno de los productos nacionales analiza la dinámica temporal de las coberturas. Incontables tesis de grado y posgrado, reportes de OG y ONG, revistas de divulgación, etc., presentan clasificaciones para áreas generalmente reducidas en extensión. Esta valiosa información resulta, sin embargo, subu lizada u olvidada debido a la dificultad para descubrirla o acceder a ella. Algunos ejemplos destacados se presentan en la Tabla 2.4. 40 El usuario selecciona zonas de entrenamiento donde conoce la cobertura y, por lo tanto, las caracterís cas espectrales. 41 El usuario solicita al so ware que examine la información espectral y extraiga un número determinado de grupos, los cuales son luego asignados a clases de información. 42 Para cada uno de los píxeles, se es ma la proporción de cada clase de información a par r de técnicas específicas e información hiperespectral. 43 A diferencia de las técnicas anteriores, basadas exclusivamente en las propiedades espectrales de los píxeles individuales (unidad muestral), este método considera las caracterís cas espectrales de un píxel focal y su similitud con los píxeles vecinos, determinando así “objetos”. Estos son la nueva unidad muestral sobre la cual la clasificación estará basada. 42 �Periodo Sensor 2004-2006 2000 2001-2010 2001-2010 2008 2006-2007 1998-2008 ENVISAT MERIS Spot MODIS MODIS MODIS Landsat - MODIS Landsat Resoluc. esp. (m, o esc. cartográfica) 300 1000 500 250 250 30-250 30 Argen na ¿? ¿? 1:250.000 LA Argen na Selva Paranaense y ribereña Selva Paranaense y ribereña ¿? ¿? ¿? CP 1973-2006 Landsat 30-60 CP 1993 Landsat 30 CP 2010-presente Diversos <30 LA 2002 y 2006 MODIS 500 CP Guyra Paraguay (Guyra Paraguay 2013) Clark et al. (2010) 2000-2010 MODIS 250 CP Barraza et al. (2013) 2000-2007 Landsat 30 CP Chaco Seco 2007 MODIS 250 CP Chaco Serrano 1997 Landsat 30 CP Volante et al. (2011) Gasparri y Baldi (2013) Cingolani et al. (2004) 1997 Landsat 30 CP Zak y Cabido (2002) 1956-2000 Varios Variada CP Zak et al. (2008) 1988-2002 Landsat 30 CP Britos y (2008) 2007 Landsat TM MODIS 1:500.000 ND Lizarraga et al. (2012) 1972–2007 Landsat 30 CP Gasparri (2009) 1972–2001 Landsat 30 CP Grau et al. (2005) 2008 Varios Variada CP Mariot (2008) 1975-1999 Landsat 30 CP Bole a et al. (2006) 2000-2004? MODIS 250 CP 1988-2004 Landsat 30 CP 1996 Landsat 30 CP Guerschman (2005) Baldi y Paruelo (2008) Baldi et al. (2006) Extensión Sudamérica Sudamérica Sudamérica Sudamérica Sudamérica Argen na Argen na Chaco Chaco Cuenca del río Bermejo Chaco Seco Chaco Semiárido (N Córdoba) Chaco Semiárido (N Córdoba) Chaco Semiárido (NO Córdoba) NOA Prov. Tucumán y Salta Prov. Tucumán y Salta Prov. San ago del Estero Moreno, San ago del Estero Pampas Pampas y Campos Pampas Disponibildad Fuente LA LA LA CP LA ND CP Bicheron et al. (2008) Eva et al. (2004) Friedl et al. (2010)8 Clark et al. (2012) Blanco et al. (2013) INTA (2009) UMSEF (2008) IGN (fecha de publicación desconocida) SAGPyA (2001) Izquierdo et al. (2008) Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Tabla 2.4. Lista no exhaus va de productos cartográficos de cobertura y uso del suelo disponibles en la Argen na. Abreviaturas: LA Libre acceso vía Internet; CP con permiso del autor; DC disponible con costo; ND no disponible o desconocida. Kandus et al. (1999) Barchuk y Grau 43 �Sensor Resoluc. esp. (m, o esc. cartográfica) Disponibildad Fuente Pampa Inundable Prov. Buenos Aires SO Prov. Buenos Aires O Prov. Buenos Aires Sur Prov. San Luis 1998 Landsat 30 CP Herrera et al. (2005) 2004 SAC-C 175 CP LART-MAAyP (2004) 1996 Landsat 30 CP Guerschman et al. (2003) 2000-2005 Landsat 30 CP Caride et al. (2012) 1985-1999 Landsat 30 CP Demaría et al. (2003) Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Periodo Extensión Asimismo, el usuario puede querer conocer la condición potencial de la vegetación en un determinado territorio, es decir, la estructura de la vegetación o del paisaje en ausencia de intervenciones humanas (cul vo, tala, quema, pastoreo, etc.). Este “estado de referencia” o “vegetación potencial” (Bestelmeyer et al. 2009) podría ser evaluado mediante la exploración de información bibliográfica de las caracterís cas florís cas y geomorfológicas analizados por la Biogeogra a. Existen para la República Argen na numerosos estudios de vegetación potencial que surgen de la combinación de análisis climá cos, edáficos y estudios de campo (Tabla 2.5). La mayor parte de ellos se encuentran en publicaciones de di cil acceso y en formato papel (e.g. Anderson et al. 1970), dado que la biogeogra a tuvo su apogeo a mediados del siglo pasado. Así, la integración de esta valiosísima información con aquella de uso actual requiere un importante trabajo de búsqueda y digitalización de la cartogra a existente. Otra posibilidad para evaluar estos estados de referencia de la vegetación o el paisaje, lo cons tuiría la comparación de un determinado territorio con uno lindero bajo un esquema de protección de po parque nacional (Garbulsky y Paruelo 2004). Tabla 2.5. Lista breve de productos cartográficos de vegetación potencial de la Argen na (solo aquellos de escala provincial o regional). La mayor parte de ellos se encuentra solo disponible en formato papel. Fuente: recopilación propia. Abreviaturas: LA Libre acceso vía Internet; CP con permiso del autor; DC disponible con costo; ND no disponible o desconocida. Extensión Global Global Sudamérica Sudamérica Argen na Patagonia extraandina Chaco (región) Yungas Monte Monte Prov. San Luis Prov. La Pampa Santa Fe Corrientes Disponibilidad LA LA ND LA ND ND ND CP ND ND ND ND ND ND Fuente Bailey y Hogg (1986) Olson et al. (2001) Hüeck y Seibert (1981) Josse et al. (2003) Cabrera (1971) León et al. (1998) Morello y Adámoli (1974) Brown y Pacheco (2006) Roig et al. (2009) Morello (1958) INTA (1998) INTA-UNLP (1980) Lewis y Pire (1971) Carnevali (1994) 44 �Disponibilidad ND ND Fuente Soriano (1991) Roig (1972) 2.5.2. Funcionamiento ecosistémico Un análisis complementario al de las condiciones estructurales de la vegetación lo cons tuye la exploración de las condiciones funcionales. Combinadas, ambas evaluaciones brindarían información acerca del estatus o calidad de la cobertura en un territorio, y por lo tanto, su ap tud para diferentes usos (incluyendo la conservación). A escalas de paisaje hasta con nentales, las caracterís cas funcionales son analizadas casi exclusivamente mediante información proveniente de sensores remotos y su posterior integración con modelos bio sicos. En el caso par cular de los sensores remotos pasivos (Tabla 2.3), frecuentemente la información asociada al funcionamiento proviene de la combinación de datos mul -, super- o hiperespectrales en dis ntos índices espectrales. Estos se asocian a variables tanto sicas como biológicas, como la produc vidad primaria de la vegetación, la evapotranspiración, el albedo de la cobertura, la ocurrencia de fuegos o inundaciones, etc. (Paruelo et al. 2013). Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Extensión Pampas y Campos Prov. Mendoza La produc vidad primaria de la vegetación cons tuye la medida básica de las entradas energé cas a los ecosistemas y su capacidad de generar biomasa, y por lo tanto, un atributo funcional clave no solo para los sistemas produc vos, sino también para servicios tales como el secuestro de carbono o la provisión de alimento a la fauna silvestre. Si se considera en su cálculo el proceso de respiración de la vegetación, se denomina neta (PPN), si no bruta (PPB). Si bien el cálculo de la PPN puede resultar dificultoso, el uso de variables subrogantes de la PPB como los índices de vegetación, ha provisto una gran ayuda en estudios biogeográficos al permi r caracterizar la magnitud y la estacionalidad de la produc vidad, basándose en protocolos comunes sobre grandes extensiones ocupadas por dis ntos pos de vegetación (Lloyd 1990, Xiao et al. 2004, Sims et al. 2006). Existen numerosos índices generados a par r de dis ntas combinaciones de bandas de acuerdo al sensor u lizado o al autor, aprovechando la mayoría de ellos el notable incremento en la reflectancia de la vegetación en la banda del infrarrojo cercano (longitud de onda de entre 700 y 2.500 nm). Los más reconocidos o u lizados son: • Índice de Vegetación de Diferencias Normalizadas (NDVI, por sus siglas en inglés) • Índice de Vegetación Mejorado (EVI) • Índice Verde de Vegetación de Diferencias Normalizadas (GNDVI) • Índice de Vegetación Ajustado al – po de– Suelo (SAVI, SATVI, MSAVI, MSAVI2) Para explorar más índices de vegetación, buenos resúmenes se encuentran en Jones y Vaughan (2010), en Xiao et al. (2005) y en el si o “Landscape Toolbox”44 (caja de herramientas del paisaje), del USDA-ARS. Otro aspecto clave del funcionamiento de los ecosistemas es la tasa de evapotranspiración, que implica la suma de agua perdida por evaporación directa y por transpiración de la vegetación (fuertemente asociada a la PPN). Este aspecto reviste fundamental importancia en la cuan ficación de las demandas hídricas de la vegetación (cul vada y no cul vada) y el balance hídrico de un territorio. Todos los sensores presentados en la Tabla 2.3 permiten el cálculo de índices de vegetación, evapotranspiración, y otras medidas del funcionamiento (albedo, ocurrencia de fuegos e inundaciones, etc.), mediante pro- 44 <h p://www.landscapetoolbox.org> 45 �Para el caso de MODIS Terra o Aqua45, existen dis ntos productos que resultan sumamente ú les para la caracterización del funcionamiento (Xiao et al. 2004, Zhang et al. 2006) debido a (i) su moderada resolución espacial (250 a 500 m), posibilitando trabajar con grandes extensiones de territorio, (ii) su alta resolución temporal, posibilitando analizar comportamientos estacionales e interanuales (datos diarios, o uno cada 16 días), (iii) la existencia de una banda de calidad para cada dato, facilitando la evaluación de la precisión de los análisis, (iv) su disponibilidad desde el año 2000, y (v) su acceso libre e ilimitado. El formato original de dicha información es similar a la de otras fuentes satelitales, i.e. información ráster en áreas predeterminadas (escenas). Es asimismo posible adquirir productos MODIS por medio de la herramienta en línea “MODIS Global Subsets: Data Subse ng y Visualiza on”46. Dicha herramienta permite luego de determinar el área de interés: Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial cedimientos de dis nta complejidad que implican álgebra de bandas. Es posible, sin embargo, adquirir para algunos de dichos sensores los índices sin necesidad de aplicar los modelos teóricos (e.g. NOAAAVHRR o MODIS Terra o Aqua). • descargar información tabular o matricial para áreas pequeñas (desde 0.25x0.25 hasta 201x201 km), • descargar información tabular para píxeles individuales o resumidos del área de interés, • realizar análisis en línea sin necesidad de un conocimiento previo del manejo de información espacial, • considerar la calidad de los datos u lizados, • exportar datos a dis ntos formatos. Los productos disponibles mediante dicha herramienta son: • reflectancia superficial corregida atmosféricamente • temperatura superficial y emisividad • cobertura y uso del suelo • índices de vegetación • Índice de Área Foliar y FPAR • resistencia superficial y evapotranspiración • produc vidad primaria neta • albedo A nivel nacional, se destaca el si o “Seguimiento de la Producción Agropecuaria”47 del INTA, el cual permite analizar el funcionamiento de la vegetación mediante la información provista fundamentalmente por los productos MODIS de reflectancia superficial corregida atmosféricamente y de conversión de la cobertura vegetal. Este si o permite al usuario luego de determinar el área de interés: • descargar información tabular de índices de verdor resumidos para el área de interés, • visualizar la información espacial de índices de verdor y anomalías de los mismos, 45 <h p://reverb.echo.nasa.gov/reverb> 46 <h p://daac.ornl.gov> 47 <h p://sepa.inta.gov.ar> 46 �2.6. Diversidad biológica La información acerca de la diversidad biológica es quizás la que se encuentra más atomizada en el país. No obstante, existen importantes inicia vas de OGs y ONG para integrar y sistema zar la provisión de la información preexistente. A nivel internacional se destacan sistemas como el “Global Biodiversity Informa on Facility”48 y el “Tropicos”49. A nivel nacional, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Produc va conjuntamente con el Consejo Interins tucional de Ciencia y Tecnología (CICyT) coordinan el “Sistema Nacional Datos Biológicos”50, que colecta información acerca de datos taxonómicos, ecológicos, cartográficos, bibliográficos, etnobiológicos, de uso y de catálogos sobre recursos naturales y otros temas afines. Este sistema permite al usuario fundamentalmente explorar la distribución de especies y bases de datos o metadatos. El “Sistema de Información de Biodiversidad”51, coordinado por la Administración de Parques Nacionales (APN), almacena y presenta datos sobre biodiversidad en el ámbito de las áreas protegidas de Argen na (en planillas de cálculo). Existen muchas colecciones disponibles en universidades y centros de inves gación52, museos53, ONG54 y par culares que han sido parte de numerosos estudios que analizan los patrones a nivel nacional o regional. El acceso a los resultados de dichos estudios en formato digital requiere frecuentemente el permiso del autor (e.g., Fundación Vida Silvestre Argen na et al. 2005, Szumik et al. 2012). Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial • realizar análisis en-línea sin necesidad de un conocimiento previo del manejo de información espacial. Si bien no es un plano de información estrictamente biológico, la localización de las áreas protegidas resulta fundamental en el proceso de OTR. La Administración de Parques Nacionales presenta en el Sistema de Información de Biodiversidad antes mencionado, información en formato digital de cada una de las áreas protegidas bajo su jurisdicción. La información de este si o se puede descargar en formato digital individualmente para cada área protegida. Alimentado por dis ntas OGs y ONG, el sistema “World Database on Protected Areas”55 permite el análisis de numerosos planos de información dentro de cada área protegida (e.g. uso del suelo, fuego, diversidad) y la descarga de información digital para dis ntas categorías de protección y jurisdicción (privada, estatal, internacional, hasta municipal, etc.). 2.7 Sistemas de producción En un OTR, se plantea sobre una base bio sica la división de un territorio en un conjunto de unidades menores para las cuales se favorecerán ciertas alterna vas de uso. Esta división, no obstante, carecería de sen do si no se incorporaran aspectos económicos, culturales, sociales, ins tucionales, de tenencia y de infraestructura del territorio o paisaje en cues ón. Debido a la complejidad de la dimensión humana en un OTR, la cual excede ampliamente los límites de este capítulo, solo se detallan aquí 48 <www.gbif.org> 49 <h p://www.tropicos.org> 50 <h p://www.datosbiologicos.mincyt.gob.ar> 51 <h p://www.sib.gov.ar> 52 e.g. <h p://www2.darwin.edu.ar> 53 e.g. <h p://www.macn.secyt.gov.ar/inves gacion/inv_colecciones-macn.php> 54 e.g. <h p://www.worldbirds.org/v3/argen na.php?a=lo> 55 <h p://protectedplanet.net> 47 �En relación a la disponibilidad de datos produc vos, la Organización de las Naciones Unidas para la alimentación y la Agricultura (FAO) presenta en su si o FAOStats56 una amplia gama de información estadís ca (recursos naturales, producción de bienes, precios, etc.) desde 1961 y a escala nacional. En tanto, en el país existen dos organismos nacionales (con tareas superpuestas) que brindan con cierta periodicidad información censal y muestral. El Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos (INDEC) desarrolla aproximadamente cada 10 años el llamado “Censo Nacional Agropecuario” (CNA), en el cual se recopila información acerca de volúmenes producidos, áreas afectadas, infraestructura y tecnología, etc., para las dis ntas ac vidades del sector. La información es recogida a nivel de establecimiento, siendo la unidad estadís ca la Explotación Agropecuaria57 (EAP). No obstante, la información es presentada exclusivamente a nivel de primero (provincia) y segundo nivel de subdivisión (municipio, departamento, par do) (Paruelo et al. 2004). La información para los ocho primeros CNAs (1881, 1914, 1937, 1947, 1960, 1969, 1973, y 1988) se encuentra exclusivamente en formato papel, mientras que es posible acceder en formato digital a la información del CNA 200258. La realización del CNA 2008 se vio afectada por problemas polí cos que originaron una importante ausencia de productores o informantes calificados en el momento del barrido en sus explotaciones y el rechazo de productores a responder al censo. Es así que los resultados del mismo se encuentran disponibles solo para algunas regiones del país, y se distribuyen en los si os de las direcciones provinciales de estadís cas y censos59. Asimismo, el INDEC realiza desde 1993 la “Encuesta Nacional Agropecuaria” (ENA), un programa de relevamientos regulares de periodicidad anual basado en un diseño muestral obje vo para cada provincia. Análogamente, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) realiza desde 1969 las “Estadís cas Agrícolas”60, brindando información sobre la superficie cosechada e implantada de numerosos cul vos. Históricamente, estas es maciones se basaron en métodos subje vos a par r de informantes calificados, pero en la actualidad se realizan a par r de técnicas de teledetección y SIG. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial aquellos aspectos asociados a la caracterización espacialmente explícita de la producción y sistemas de producción en el país. Numerosos organismos internacionales han generado dis ntos planos de información acerca de usos o intervenciones puntuales sobre el territorio. Se pueden señalar las bases de datos de irrigación del “Global map of irrigated areas”61 (Siebert et al. 2007) y de carga ganadera del “Gridded Livestock of the World”62 (GLW) (FAO 2007). Estos productos suelen tener una resolución espacial de entre 3 y 30 min y su acceso es libre y gratuito. Al integrar dis ntos planos estadís cos, es posible iden ficar y caracterizar los diversos sistemas o grupos produc vos de un territorio y obtener así un plano fundamental en cualquier OTR. Los criterios de delimitación más frecuentemente u lizados son sociales (tenencia, tamaño del predio), opera vos (capital, nivel de mecanización, mano de obra), produc vos (diversidad de productos) y estructurales (fracción cul vada, orientación de la producción) (Kostrowicki 1992, Duvernoy 2000, Kruska et al. 2003, 56 <h p://faostat.fao.org> 57 Definida como una unidad de organización de la producción cuya superficie no es menor de 500 m2. La EAP se define independientemente del número de terrenos no con guos que la componen, cada uno de los cuales cons tuye una parcela. 58 <h p://www.indec.gov.ar/agropecuario/cna_principal.asp> 59 e.g. <h p://www.larioja.gov.ar/estadis ca/index.php?op on=com_content&view=ar cle&id=48:censo-nacional-agropecuario-2008&ca d=37:censos&Itemid=84> 60 <h p://www.minagri.gob.ar/site/index.php, h p://www.siia.gov.ar> 61 <h p://www.fao.org/nr/water/aquastat/irriga onmap/index10.stm> 62 <h p://www.fao.org/AG/againfo/resources/en/glw/home.html> 48 �3. INTEGRACIÓN DE LA INFORMACIÓN Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Ti onell et al. 2010). En el país existen numerosos trabajos que se enfocan en un po de producto (e.g. cabras), en una región reducida (e.g. oeste de San ago del Estero) y en un empo en par cular (e.g. década del 90). Asimismo, la mayor parte de ellos se encuentran publicados en reportes o publicaciones nacionales que –como ya se ha mencionado– resultan de di cil descubrimiento o consulta. A nivel nacional, entonces, es necesario contar con una síntesis de los grupos produc vos, su distribución espacial y su dinámica temporal. Vale destacar que el acceso a la información a escala de mayor detalle generados por OG provinciales o nacionales, se encuentra muchas veces restringido para el público general. Ejemplos de ello los cons tuye la información del INDEC a escala de radio censal o (como planos accesorios) la información catastral63. 3.1. Software La información citada en las secciones anteriores se integra en la actualidad en lo que comúnmente se denomina un Sistema de Información Geográfica (SIG). Un SIG es un modelo de la realidad que –a través de conjunto de métodos y herramientas– permite visualizar, capturar, almacenar, manipular, analizar, modelar y representar información espacialmente explícita, con el fin úl mo de resolver problemas complejos de planificación y ges ón (Fig. 2.2). Un SIG se complementa con dos familias más de so ware (que pueden también presentar herramientas SIG), i.e. los procesadores de imágenes satelitales, que permiten analizar específicamente información de po matricial (ráster), y los de diseño asis do por computadora (CAD, por sus siglas en inglés). Así, los SIG y so ware relacionados se alinean perfectamente con las necesidades e intereses de los encargados de diseñar y aplicar un plan de OTR. La superposición de capas de información, la generación de información temá ca o la geocodificación, son tareas obligadas y frecuentes para este proceso; otras, como el modelado de la rugosidad del territorio, cons tuyen una oportunidad para incrementar la eficiencia de dicho proceso (Nelson 2008). Para una exploración en detalle de este tema, un excelente libro en castellano de acceso libre es el de V. Olaya (2012). Existen numerosos so ware SIG64 y relacionados de variable complejidad, siendo los más populares los de po propietario (con acceso pago; e.g. ArcGIS, Erdas Imagine, ENVI, Idrisi). Sin embargo, cada vez es más frecuente encontrar sistemas de libre acceso con capacidades similares a los propietarios (e.g. GRASS GIS, gvSIG, Quantum GIS) y que pueden ser integrados a entornos de programación estadís ca y gráfica como el R65, a bases de datos geográficos gubernamentales, o a los numerosos servidores de mapas en Internet. Si bien no pueden ser considerados como un SIG, puesto que no cumplen con varios de sus aspectos, los servidores de mapas en Internet, el Google Earth66 o sistemas similares (Bing Maps67, Google 63 Con excepciones en relación a la información catastral, ya que para provincias como Tucumán o Entre Ríos la información se encuentra disponible en formato digital. 64 En el si o <h p://en.wikipedia.org/wiki/List_of_geographic_informa on_systems_so ware>, se listan los principales SIG libres y propietarios. 65 <h p://www.r-project.org> 66 <h p://www.google.com/earth/index.html> 67 < h p://www.bing.com/maps> 49 �Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Figura 2.2. Nube de palabras surgida de 24 definiciones globales, funcionales y tecnológicas recopiladas por Navarro Pedreño et al. (2000). Maps68, Yahoo! Maps69) permiten almacenar y analizar visualmente información espacialmente explícita. Google Earth, en par cular, cons tuye una herramienta con enorme potencial en el proceso de OTR al permi r a un amplio rango de usuarios acceder a una gran can dad de información, como imágenes satelitales de alta resolución espacial (y cierta temporalidad), cartogra a base (rutas, áreas urbanas, etc.), cartogra a temá ca (disponible en la comunidad Google Earth o en las mismas capas del so ware), modelos de elevación digital, fotogra as del terreno, etc. Debe destacarse que la exploración de los metadatos de este sistema es restringida o críp ca al –por ejemplo– no poder conocer la procedencia de la información topográfica. Asimismo, la descarga de la información contenida en este sistema no es posible debido a obvias restricciones legales; no obstante, existen algunos programas para descargar la información que se visualiza en formato de jpg o similares (e.g. Google Ozi Explorer70). Finalmente, Google Earth permite a los actores involucrados en el proceso de OTR combinar en su interfase tridimensional, mapas propios generados con otras tecnologías (y distribuirlos fácilmente en formato kml), logrando así la convergencia de información en un sistema de uso gratuito y que no requiere conocimientos especializados. Complementariamente a los SIG, existen numerosos si os en Internet de organismos nacionales, provinciales y municipales que con enen servidores de mapas71, los cuales permiten la consulta de numerosos planos de información espacialmente explícita. A nivel nacional, se encuentra en desarrollo la inicia va “Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argen na” (IDERA)72, en la cual dis ntas OG buscan generar las bases para compilar en forma armónica datos, metadatos y herramientas espaciales a nivel nacional. Asimismo, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) lista dis ntos servidores de mapas de dis ntas provincias argen nas, así como de otros orga- 68 <h ps://maps.google.com> 69 <h p://espanol.maps.yahoo.com> 70 < 71 e.g. de San Luis <h p://ambiente.ocurrenciasit.net/>; de Tucumán <h p://central.tucuman.gov.ar:8180/pmapper-dev/ map.phtml/>, de San Juan <h p://www.atlas.unsj.edu.ar> 72 <h p://www.idera.gob.ar/portal> h p://www.oziexplorer3.com/eng/ge.html> 50 �Todos estos servidores de mapas presentan la cartogra a base del territorio bajo su jurisdicción o interés (límites departamentales, de áreas protegidas, o localidades), mientras que algunos de ellos presentan información temá ca (clima, suelos, cobertura vegetal, vegetación potencial). Cabe destacar que el IGN distribuye cartogra a base a escala cartográfica 1:250.000 y en formato vectorial en forma gratuita en su si o de Internet77. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial nismos nacionales e internacionales73. El INTA cuenta con dis ntos servidores, tales como el “Sistema (centralizado) de Ges ón de Datos Espaciales de INTA (GeoINTA)”74, el “Sistema de Información Patagonia Norte”75 y el de las provincias del Noroeste76. La visibilidad y can dad de la información es muy variable entre todos estos si os, así como la posibilidad de descargar la misma en formato digital. Como en el caso de los mapas de uso y cobertura del suelo, y si bien existen excepciones, la calidad u origen de la información presentada es desconocida al no presentarse en estos si os los metadatos rela vos. El uso o aplicabilidad de dicha información queda consecuentemente a criterio del usuario y la posibilidad de este de contactarse con el autor de la misma. 3.2. Estrategias Como se planteó inicialmente, el obje vo de este capítulo es esbozar caminos alterna vos para la recopilación e integración de datos en el marco de un proceso de OTR. Esta sección, por lo tanto, aborda –en lugar de aspectos teóricos del análisis espacial– una descripción de estrategias a seguir en el manejo e integración de la información geográfica. Para más detalles se sugieren los trabajos de Lam (1983), Rossi et al. (1992), McGarigal y Marks (1995), Perry et al. (2002), Pyke et al. (2002), y Ode et al. (2008). Un excelente si o en Internet es nuevamente el llamado “Landscape Toolbox”. En relación a la selección de variables, se sugiere: • Iden ficar qué grandes atributos del territorio se busca caracterizar. Estos pueden ser poco cuan ficables y rela vamente abstractos, pero son los que impulsan la posterior búsqueda de variables específicas. Por ejemplo “pobreza” y “produc vidad” son atributos de este po y pueden, una vez iden ficados como clave, ser descriptos por variables como mortalidad infan l e índices de vegetación derivados de datos satelitales. Establecer entonces esta conexión entre atributos relevantes y variables que los representen es muy ú l al comienzo del proceso OTR. Esta búsqueda puede implicar varias pruebas hasta que se encuentren las variables opera vas más apropiadas. • Reconocer y aprovechar la redundancia de variables disponibles. Los mismos procesos o atributos del territorio pueden ser capturados por planos de información muy dis ntos. Por ejemplo, la recurrencia de incendios puede describirse con imágenes de alto detalle de Google Earth (patrones en la vegetación) o por productos MODIS (radiación emi da). Explorar dis ntas alterna vas para una misma variable o grupo de variables a describir, disminuiría asimismo posibles sesgos en las predicciones. No existe un producto perfecto, por lo que su uso combinado puede ser una alterna va aceptable. • Aceptar varias iteraciones en el proceso de iden ficación de atributos relevantes, variables opera vas (a veces varias alterna vas) y mapas resultantes, que a su vez es mulan la definición de nuevos 73 <h p://www.ambiente.gov.ar/default.asp?IdAr culo=2004> 74 <h p://geointa.inta.gov.ar> 75 <h p://sipan.inta.gov.ar/geoserver/web/?wms> 76 <h p://geosalta.inta.gov.ar/geoserver/?wms> 77 <h ps://2mp.conae.gov.ar/index.php/materialeseduca vos/coberturasvectoriales/522-sig-250-del-ins tuto-geografico-nacional> 51 �Entre las estrategias acerca de la selección de las fuentes de información, se sugiere: • Ponderar posi vamente aquellos productos para los cuales la calidad esté documentada (a través de los metadatos). En el caso de las clasificaciones de cobertura y uso del suelo, dicha calidad estará dada principalmente por un valor de precisión por cada clase de información y uno general considerando el conjunto de todas las clases. • Evaluar la calidad de los productos en forma tanto visual78 como estadís ca. • En el proceso de integración se debería seguir aquel camino que u lice la menor can dad de planos de información posible, y que los integre a través de una operación sencilla de po lógica, relacional, o algebraica. Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial atributos relevantes no considerados inicialmente. Estas iteraciones son a menudo el aspecto más valioso y crea vo del proceso de caracterización del sistema territorial, ya que reformulan las preguntas y las necesidades más importantes. En estas iteraciones es ú l reconocer en qué medida se capturan y describen los intereses de los diversos actores que usan el territorio. En relación a las escalas de análisis y observación: • La escala espacial de integración de los dis ntos planos de información (y la el producto cartográfico resultante) debe reconocer que la variable con menor resolución espacial (i.e. menor detalle) dicta el máximo detalle. En el proceso de caracterización del sistema territorial se deberá ponderar un plano de información tanto por su implicancia bio sica o social como por su resolución espacial. • Si se busca generar un producto cartográfico, establecer inicialmente el tamaño de la en dad más pequeña a ser delimitada o mapeada dentro de un área discreta79. Su selección determina el nivel de detalle de la interpretación de un mapa y los planos de datos que puedan servir al proceso de análisis y los que no. En relación al sistema de proyección: • Cada sistema ene un propósito diferente (conservar el área, la forma, la distancia) y es adecuado para un determinado territorio. Por tanto, su correcta elección determinará la calidad de las mediciones realizadas y de la representación cartográfica. • No es conveniente cambiar, mediante so ware específicos, el sistema de un producto preexistente, ya que este proceso requiere el remuestreo80 de los datos. Los dis ntos métodos cambian necesariamente los datos en términos geométricos como radiométricos. La solución sugerida es mantener el sistema de coordenadas originales cuando se procesa la información. • El Ins tuto Geográfico Nacional determina como “Marco de Referencia Geodésico Nacional” al sistema POSGAR 07, reemplazando a POSGAR 94. En la medida de lo posible, la información generada o representada debería seguir dicha norma va. 78 La comparación visual entre elementos visuales se puede denominar paralelismo, y permite establecer vínculos entre ellos y por tanto congruencias y discrepancias (Tu e 1997). 79 Llamada mínima unidad mapeable (Saura 2002). 80 Es el proceso de transformación de un producto de formato matricial (ráster) mediante un método de extrapolación (vecino más cercano, interpolación bilineal, convolución cúbica). 52 �• Existen dis ntas alterna vas para conocer la heterogeneidad de un territorio en relación a una variable de interés. Las más frecuentes consisten en resumir la información en unidades polí co-administra vas (provincias, municipios) o en unidades regulares y con nuas de acuerdo a criterios arbitrarios (grillas de cuadrados, hexágonos, etc.) (McGarigal y Marks 1995). Se debe tener presente que la división del territorio en unidades discretas conlleva dis ntos resultados, lo mismo ocurre con cualquier otro criterio de división (temporal, clases, etc.). Si bien casi la totalidad de los datos sociales y produc vos del país se encuentran disponibles bajo el primer esquema de división, se deben reconocer dos problemas: (i) la heterogeneidad de la variable de interés aumenta con el área de la unidad, y (ii) los cambios históricos en las formas de las unidades. La segunda opción evita ambos inconvenientes al permi r la exploración del territorio siguiendo criterios de escala espacial y temporal definidos por el usuario. • En el caso de u lizar índices de paisaje (O’Neill et al. 1988), índices visuales (Ode et al. 2008), estadís cas espaciales (Rossi et al. 1992) a través de las dis ntas unidades en las que se dividió un territorio, es necesario considerar que: (i) los índices seleccionados deben ser relevantes para el estudio del fenómeno bajo consideración; (ii) ningún índice en par cular puede capturar la totalidad de la complejidad del arreglo espacial, y por lo tanto un conjunto de índices es frecuentemente u lizado (Rii ers et al. 1995); (iii) los índices seleccionados deberían tener un comportamiento lineal en relación a la variable que intentan describir (Hargis et al. 1998). Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial Acerca del despliegue de la información: 4. CONCLUSIONES Las múl ples realidades y necesidades que mo van los procesos de OTR determinan que no sea posible ajustarse a un único protocolo de trabajo. Este capítulo buscó ilustrar la enorme y creciente variedad de información espacialmente explícita que está actualmente disponible para el territorio nacional y en muchos casos global. Esta riqueza de información puede resultar abrumadora si se inicia el proceso de OTR y/o de caracterización del sistema territorial asumiendo que existe una solución única y óp ma para el mismo. Por el contrario, la exploración de planos de información alterna vos y su integración crea va permi rán perfeccionar el proceso gradualmente, ajustándolo no solo a las demandas técnicas, sino a las que surgen de la evolución polí ca del proceso de OTR. En este sen do, el OTR debe ser visto como un laboratorio de trabajo espacialmente explícito que se beneficia tanto por el uso de herramientas sofis cadas, como por el aprovechamiento de otras más simples y de acceso masivo que posibiliten la colaboración de muchos actores. Debe finalmente considerarse que los productos que aquí se presentan solo cons tuyen una muestra de la riqueza y de la con nua evolución de la información territorial existente (Drummond y French 2008). BIBLIOGRAFÍA Anderson, D. L., J. A. Del Águila y A. E. Bernardón. 1970. Formaciones Vegetales de la Provincia de San Luis. Revista de Inves gaciones Agropecuarias - INTA 8:153-183. Aragón, R., E. G. Jobbágy and E. F. Viglizzo. 2011. Surface and groundwater dynamics in the sedimentary plains of the Western Pampas (Argen na). Ecohydrology 4:433-447. 53 �Bailey, R. G. and H. C. Hogg. 1986. A world ecoregions map for resource repor ng. Environmental Conserva on 13:195-202. Baldi, G., J. P. Guerschman and J. M. 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Characteriza on of seasonal varia on of forest canopy in a temperate deciduous broadleaf forest, using daily MODIS data. Remote Sensing of Environment 105:189-203. 59 �CAPÍTULO 3 ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL COMO APORTE AL DESARROLLO RURAL Foto: María AgusƟna Garcia Collazo �L®¦®›Ù, H. D., A. R. P›Ù瑑ƒ, D. B. KçÙãþ ù S. C. P›Ù瑑ƒ1 RESUMEN: En este capítulo se plantean algunas estrategias orientadas a la planificación territorial desagregadas según tres principios básicos: políƟca de cohesión económica y social; conocimiento de la problemáƟca rural y nuevo enfoque de intervención pública, contempladas en el enfoque LEADER de la Comisión Europea. En cada principio se resumen procesos y líneas de acción a contemplar, en donde el aspecto parƟcipaƟvo y democráƟco vinculado al conocimiento son los caminos a seguir. En ese senƟdo el conocimiento asocia técnicas y procesos de análisis de espacios geográficos con el reconocimiento de la idenƟdad, pertenencia y expectaƟvas de los actores territoriales. Este capítulo resalta el cambio de paradigma donde la lógica de crecimiento da paso a una lógica de desarrollo sostenible y teniendo en cuenta el contexto territorial, contemplando de manera holísƟca los ejes centrales del desarrollo: la dimensión ambiental, producƟva, económica-social y cultural. Las técnicas y herramientas mencionadas se focalizan en aspectos parƟcipaƟvos (desarrollo de talleres secuenciales) y en el manejo de sistemas de información geográfica para trasladar la percepción a las tendencias reales de uso de los recursos en un espacio geográfico determinado, para asignar, mediante proyectos territoriales, usos equilibrados y sostenibles. La administración pública es relevante en la planificación y debe estar amarrada al contexto territorial profesionalizando tareas y aplicando rigurosidad según las leyes vigentes. Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural CAPÍTULO 3* ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL COMO APORTE AL DESARROLLO RURAL 1. INTRODUCCIÓN En un mundo globalizado tendiente a la concentración de recursos naturales y capital, el medio rural es hoy objeto de competencias de intereses, en donde aparecen conflictos sociales y ambientales que deben ser resueltos uƟlizando estrategias, procesos y métodos que favorezcan el desarrollo territorial rural (CasƟllo-Belmar y González-Loguercio 2006). Las zonas denominadas “rurales” en la ArgenƟna se caracterizan por su gran heterogeneidad, tanto en el aspecto ambiental, producƟvo, socioeconómico y cultural, como en sus posibilidades de desarrollarse en el mediano y largo plazo. La demanda mundial de alimentos, fibras y biocombusƟbles, genera un aumento progresivo de la intensificación y expansión agropecuaria y forestal aun en ambientes frágiles y en muchos casos con baja parƟcipación de los actores directos del territorio (pobladores-productores-prestadores de servicios). El desarrollo rural, focalizado en la integración agropecuaria-forestal con los territorios de pertenencia y en la mejora de la compeƟƟvidad territorial (teniendo en cuenta mercados, comercio, servicios, empleo, educación, salud, políƟcas públicas y sustentabilidad ambiental), se traduce en mejor calidad de vida y arraigo. De esta manera, los procesos de intervención territorial se realizan sobre un conjunto socioeconómico integrado por actores, recursos naturales, conocimientos técnicos, intereses y conflictos (Sepúlveda et al. 2003). En este capítulo se plantea una estrategia aplicada para lograr una planifi* En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 60-69). 1 INTA, EEA Corrientes. Ruta Nacional 12, km 1008 (3400). Grupo de Recursos Naturales. Contacto primer autor: ligier.da-niel@inta.gob.ar 61 �2. BASES GENERALES PARA LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL RURAL El desarrollo territorial rural es un proceso que busca la transformación produc va e ins tucional de un “espacio” rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural (Schejtman y Berdegué 2004) sin degradar por encima de límites admisibles el ambiente del que se nutre. Actualmente, el cambio de paradigma significa pasar de la lógica del crecimiento a la del desarrollo territorial sostenible, contemplando la dimensión medioambiental, económica, social y cultural. En línea con este nuevo paradigma, la estrategia global para una planificación territorial rural se podría plantear contemplando algunas lecciones aprendidas en la Unión Europea y América La na a través de la inicia va LEADER (Comisión Europea 2006). El análisis del territorio y de sus diversos actores debe contribuir a crear una visión común del desarrollo y, por lo tanto, de ges ón. Para la planificación territorial rural hay que tener en cuenta tres principios básicos que derivan en una serie de procesos (Tabla 3.1). Tabla 3.1. Principios, Herramientas y Procesos aplicables a la planificación territorial. Principios Modos 1. PolíƟca de cohesión Aplicando enfoque mul sectorial económica y social Procesos Revisión de polí cas públicas, detección de vacíos legales. Enfoque par cipa vo 2. Conocimiento de la problemáƟca rural Herramientas Recopilación de Cartas orgánicas Legislación Metas polí cas y administra vas Iden ficando preocupaciones, Mapeo de actores claves conflictos y expecta vas de y en- Formación de redes tre los agentes locales Diseño y organización de un Sistema de Información Territorial Talleres Conformación de mesas territoriales Enfoque “ascendente”: inicia vas desde las poblaciones locales Ges ón presupuestaria par cipa va Fondos de inversión aplicables a proyectos acordados Inversiones en Ciencia y técnica Capacitación Revisión de obje vos y metas polí co-administravas Fondos estatales auditados 3. Nuevo enfoque de Legislación flexible, orientada a intervención pública procesos acordados Diversificar herramientas de financiación Cofinanciaciones Público-privada Inversión en capital territorial Foco en innovación Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural cación territorial acordada como aporte al desarrollo rural y se presentan aspectos prác cos aplicados en la provincia de Corrientes. 2.1. Política de cohesión económica y social Se establecen bases focalizadas en procesos de integración horizontal (económica, cultural, social, ambiental) analizando cómo deberían intervenir las polí cas públicas integrando sectores, agentes y recursos bajo el concepto de igualdad de oportunidades, evitando o minimizando la concentración. De esta manera el sector polí co administra vo fortalecería la compe vidad territorial que, según Farrell 62 �2.2. Conocimiento de la problemática rural Un actor es cualquier individuo, grupo social o ins tución que se interesa en el desarrollo de un territorio. Los actores pueden considerarse como partes afectadas directa o indirectamente, posi va o nega vamente por la toma de decisiones, incluyendo aquellos que pueden influir sobre la misma o desearían hacerlo (FAO 2005). La iden ficación de actores –públicos, privados y comunitarios– permite señalar quiénes son clave, cuáles residen y/o desarrollan ac vidades dentro del territorio. También posibilita localizar los lugares y trayectos que esas ac vidades implican, determinar sus necesidades, intereses y expecta vas concretas en el proceso de ordenamiento territorial (Echeverri y Sotomayor 2010). Los actores clave son aquellos representantes de organizaciones o ins tuciones de carácter público, privado o comunitario que enen la capacidad de incidir significa vamente en el ordenamiento territorial (Tabla 3.2.). Tabla 3.2. Caracterización de actores clave (mapa de actores). Tipos de actores sociales Públicos Privados Comunitarios Posición en el territorio Relación entre los actores Posición y estra ficación Roles y expecta vas Localización de las ac vidades y radio de influencia de los actores Relaciones de cooperación y de confianza/ competencia y conflicto Jerarquización según su incidencia (Posi va /Nega va Alta/Media/ Baja) en el OT Rol que desempeña dentro de su ac vidad Expecta vas para el futuro Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural y Thirion (2001) supone: (i) la toma de conciencia de los recursos del territorio en la búsqueda de una coherencia global, (ii) la implicación de los agentes e ins tuciones, (iii) la integración de los sectores de ac vidad en una lógica de innovación, (iv) la cooperación de los otros territorios y la ar culación con las polí cas regionales, nacionales y con el contexto global. Como por ejemplo la Cons tución Provincial de Corrientes (2007) que menciona la necesidad de ordenar el territorio y la creación de cartas orgánicas a nivel municipal. A par r del mapa de actores se plantea, en un primer taller, una estrategia de intervención en terreno (Figura 3.1.), en donde se detalla el abanico de par cipantes y los temas a deba r, contemplando los ejes del desarrollo territorial: compe vidad, manejo ambiental e inclusión social. Con esta herramienta se busca obtener las opiniones de los par cipantes en relación a los problemas y oportunidades que perciben en su territorio y las grandes líneas de acción a encarar (ver Caja 3.1.). Las consignas en este po de talleres se focalizan en la corresponsabilidad de todos los sectores en fortalecer el desarrollo, las ventajas de avanzar en procesos colec vos que desemboquen en proyectos y ampliar la base de conocimientos y su integración en polí cas públicas para el territorio. Un análisis de respuestas obtenidas permite observar en cada tema, las relaciones entre problemas y oportunidades. En el ejemplo de la Figura 3.2., los actores perciben al territorio como compe vo, probablemente por la calidad de los recursos naturales presentes, aunque se reflejan más problemas que oportunidades en aspectos ambientales (riesgo de deterioro de suelos por erosión si se realizan malas prác cas y desmontes no controlados), y sociales (mano de obra restringida en can dad, calidad y éxodo rural). 63 �Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural Figura 3.1. Modelo de taller para obtener grandes líneas de acción. Figura 3.2. Porcentajes de respuestas en los tres ejes del desarrollo territorial, agrupando problemas-oportunidades. Taller Municipio Sauce (provincia de Corrientes 2008). Según los principales problemas expresados, se ob ene una distribución de los mismos que permite agruparlos en aquellos relacionados a: (i) riesgos de degradación de los recursos naturales, (ii) tala y quema de bosque na vo, (iii) deficiente calidad de agua, todos ellos con aproximadamente 10% de respuestas que los iden fican como prioritarios y sumando 30%. Con similar protagonismo aparecen problemas relacionados a la infraestructura con: (iv) deficiente infraestructura vial, y (v) eléctrica, representando 10% cada una y 20% en total. La educación de baja calidad (vi) y la deficitaria atención de salud llevan un 10 y 8% cada una. Finalmente, con menor representación, aparecen problemas variados como (vii) falta de polí cas de largo plazo, (viii) éxodo rural, (ix) tenencia de la erra, o (x) baja rentabilidad. A par r de un grupo de trabajo cons tuido por moderadores y par cipantes seleccionados, se establecen grandes líneas de acción relevantes por temá ca (Ver Caja 3.1). La Tabla 3.3 muestra un ejemplo de líneas de acción surgidas, correspondiente a la temá ca compe vidad. 64 �vidad. Municipio Sauce (provincia de COMPETITIVIDAD Problemas Oportunidades Grandes líneas de acción Deficiente Infraestructura vial Iden ficar nuevos accesos y vías de Proyecto obras públicas comunicación Aplicación Ley de actualización domiSectores con problemas de tenencia Registros de productores disponibles nial de la erra Gobierno Provincial Dificultad acceso a Mercados (escala, Capacitación Talleres y cursos de formación calidad) Relevamiento de recursos naturales y Subexplotación de recursos naturales Suelos agrícolas disponibles su capacidad produc va sustentable Materias primas de consumo local Iden ficar si os de producción ade- Fomentar cinturones verdes y modeproducidas en otras zonas cuados y productores los de granja Las principales líneas de acción son discu das con los actores, quienes mediante intercambios las consolidan y establecen diferentes niveles de compromiso conformando redes de actores (líderes, actores ac vos y pasivos). 2.2.1. Formación de redes territoriales Para trasladar las grandes líneas de acción a potenciales proyectos de desarrollo, se propone un segundo taller con actores ac vos y líderes, incluyendo además a profesionales y referentes en las temá cas expuestas en el primer taller (ver Caja 3.1). La estrategia de este segundo encuentro consiste en trasladar las grandes líneas de acción a propuestas concretas en un plan. Para ello se u lizan planillas y mapas del territorio, en donde los par cipantes localizan las acciones a llevar a cabo (de manera par cipa va). En el plan de acción resultante se iden fican, para cada una de las acciones propuestas, su localización, los beneficiarios, los responsables, las organizaciones involucradas y los gestores de seguimiento (Tabla 3.4). Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural Tabla 3.3. Ejemplo de principales líneas de acción acordadas en compe Corrientes 2008). Tabla 3.4. Ejemplo de iden ficación de algunas acciones propuestas (Municipio Sauce, Provincia de Corrientes 2008). Registros Infraestructura Ambiente Producción Sociedad Guías de manejo Mapas de ap tud de Creación de nuevas Sostenible de suelos, erras y prác cas de salas de atención priaguas, bosques y manejo: arroz, maíz, maria de salud pas zales sorgo, trigo, soja Acción propuesta Finalización asfalto Ruta Provincial 126 Lugar Desde Sauce hasta Sauce RN 12 Esquina Sauce Beneficiarios Directos Población de Sauce Productores Productores Parajes: Fco. Gómez y Paso Bermúdez Población de ambos parajes 65 �Registros Infraestructura Ambiente Beneficiarios Indirectos Población Esquina y Productores Curuzú Cua á INTA SSAF: Subsecretaría Dirección de Vialidad Agricultura Familiar Organizaciones invo- Provincial MPTyT: Ministerio de lucradas MOSP: Obras públila Producción cas APP: Asociación Pequeños Productores UDR: Unidad de DeQuienes Municipio de Sauce sarrollo Rural de SauGes onan ce INTA Dirección de Vialidad DRF: Dirección RecurResponsables operaProvincial sos Forestales vos ICAA: Ins tuto del Agua y el Ambiente Producción Sociedad Población en general Población en parajes aledaños Ministerio de Salud Provincial INTA Municipio Sauce MPTyT: Ministerio de Hospital la Producción APP: Asociación Pequeños Productores UDR: Unidad de DeMunicipio de Sauce sarrollo Rural de Sauce INTA- MPTyT HospitalMunicipio de Sauce Una vez obtenidas las acciones propuestas, la ges ón para alcanzar el nivel de proyectos potenciales es relevante. La red de actores territoriales puede agrupar varias acciones en proyectos integrados. En la Figura 3.3 se esquema za la estrategia propuesta en la obtención de planes de desarrollo territorial (ver Caja 3.1.). Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural ConƟnuación Tabla 3.4. Figura 3.3. Estrategia de abordaje hacia el desarrollo territorial. 66 �Tabla 3.5. Respuestas a interrogantes u lizando coberturas geográficas. INTERROGANTE ¿Cómo se distribuyen las explotaciones agropecuarias y cuál es su accesibilidad hacia vías de transporte y comunicaciones? ¿Cuantas hectáreas de suelos agrícolas presenta el territorio y cómo se distribuyen según el tamaño de las explotaciones? COBERTURA Explotaciones agropecuarias Red vial Explotaciones agropecuarias Suelos ¿Qué nivel de intervención Uso del suelo agrícola presentan los mejores suelos? Suelos PRODUCTO COBERTURAS INTEGRADAS RESPUESTA AL INTERROGANTE Clasificación por tamaño Clasificación de exploExplotaciones agrotaciones agropecuarias Densidad en me- pecuarias y red vial por distancia a rutas tros por km2 Clasificación por tamaño Cuan ficación de sueExplotaciones agro- los agrícolas y de exploSuelos de ap tud pecuarias y suelos taciones agropecuarias con estos suelos agrícola Uso agrícola acPorcentajes de intertual Suelos y uso actual vención agrícola en Suelos de ap tud del suelo suelos aptos agrícola Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural 2.2.2. Sistemas de información territorial (SIT) El espacio geográfico en donde se asientan los territorios debe ser caracterizado y evaluado espacio-temporalmente. Para ello es indispensable diseñar y construir gradualmente un sistema de información territorial que contenga “coberturas” o capas geográficas en escala adecuada, que permitan tomar decisiones sobre los interrogantes planteados por los actores territoriales. Par endo de manera ascendente (considerando las demandas y oportunidades de abajo hacia arriba) podemos generar, recopilar y/o actualizar coberturas geográficas que ofrezcan respuestas a ciertos interrogantes, como los que se muestran en la Tabla 3.5. 2.3. Nuevo enfoque de la intervención pública El desa o consiste en desarrollar una administración pública amarrada en un contexto territorial real, simplificando organigramas y profesionalizando tareas, asignando roles y responsabilidades con claridad; aplicando rigurosidad en el control de distribución y uso de fondos públicos, cumpliendo con las leyes vigentes; consolidar un marco legal específico para regular la explotación de los recursos naturales y prevenir la excesiva concentración de erras, incluyendo leyes de actualización dominial y de arrendamientos. A través de la visión holís ca del desarrollo territorial, el Estado asume su rol como aglu nador de acuerdos para fomentar la creación de nuevas leyes y fortalecer desarrollos endógenos. Asimismo, actúa como promotor y par cipa en la financiación de proyectos comunes de inversión. Es imprescindible actualizar el catastro rural como una herramienta de configuración territorial estratégica; promover acvidades de inves gación, experimentación y cursos de capacitación y formación técnica y profesional; asumir la par cipación en proyectos de riesgo (incer dumbre sobre las condiciones de viabilidad del proyecto) si impactan básicamente en intereses colec vos. 3. CONSIDERACIONES FINALES Asumir el enfoque holís co del desarrollo implica acordar con diversos actores para planificar asignaciones de usos equilibrados en un espacio geográfico común; la información territorial necesaria 67 �Caja 3.1. Ordenamiento Territorial Rural: Etapas en Corrientes En un primer taller con 45 referentes provinciales se acordó una zonificación de municipios según similitud en aspectos ambientales, produc vos y sociales (Recursos Naturales 2010). Luego se acordó tomar como área piloto al Municipio de Sauce. De manera par cipa va en un primer taller con 47 asistentes se presentó el enfoque polí co desde la Provincia, apoyando la inicia va y luego el INTA aportando aspectos conceptuales e información actualizada del Municipio, que ayude a caracterizarlo. Se iden ficaron las principales líneas de acción para cada componente del desarrollo: compe vidad, ambiente e inclusión social. Trabajando en cinco (5) grupos: Ganadería; Explotaciones familiares; Polí cas públicas en materia de salud y educación; Agricultura extensiva; Ins tuciones de Bien Público y Bosques na vos (Kurtz et al. 2011). En el segundo taller se trabajó con actores clave, en 4 mesas sectoriales (Infraestructura, Ambiente, Producción y Sociedad) con la finalidad de precisar las principales líneas de acción a ser incluidas en un posible plan de ordenamiento territorial. Se obtuvieron 41 propuestas: 13 en infraestructura, 9 en ambiente, 8 en producción y 11 en sociedad (Ligier et al. 2012). Las organizaciones que intervinieron en este proceso son: Unidad de Desarrollo Rural de Sauce, Agencia de Extensión Rural INTA – Sauce, Grupo Recursos Naturales INTA–Corrientes, Dirección Provincial de Vialidad de Corrientes, Municipio de Sauce, Dirección Provincial de la Energía de Corrientes, Asociación de Pequeños Productores, Subsecretaría de la Agricultura Familiar, Ministerio de Trabajo, Producción y Turismo de Corrientes, Sociedad Rural de Sauce, Dirección de Recursos Forestales de Corrientes y Escuela Familia Agraria. Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural para alcanzar metas exitosas debe integrar bases sociales, ambientales y produc vas dentro de marcos jurídico-administra vos sólidos, sustentables y orientados al interés colec vo sobre el interés individual. Ampliar, socializar y compar r bases de conocimientos y su ar culación en proyectos concretos, permi rá la organización de redes territoriales profesionalizadas y comprome das en su contexto de intervención. BIBLIOGRAFÍA Cas llo-Belmar, E. y N. González-Loguercio. 2006. Ordenamiento territorial. Una herramienta para el desarrollo rural sostenible. Experiencias y aprendizajes. Informe Técnico Nº 1. FAO. Comisión Europea. 2006. El enfoque LEADER: Guía Básica. Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural. Bruselas, Bélgica. Cons tución de la Provincia de Corrientes. 2007. En línea. [Consulta 31 de mayo 2013]. Disponible en: h p://www.juscorrientes.gov.ar/norma vas/cons tuciones/docs/consnue.pdf. pp 1-59. Echeverri, R. y O. Sotomayor. 2010. Estrategias de ges ón territorial rural en las polí cas públicas en Iberoamérica. Comisión Económica para América La na y el Caribe. Naciones Unidas, San ago, Chile. FAO. 2005. Un enfoque para el desarrollo rural: Desarrollo territorial par cipa vo y negociado. Dirección de Desarrollo Rural. FAO 68 �Kurtz, D. B., H. D. Ligier y M. Achinelli. 2011. Talleres par cipa vos para el Ordenamiento Territorial Rural en Corrientes. En Aportes al desarrollo sustentable: logros y avances 2006-2009. EEA Corrientes, Serie Técnica Nº 1, pp. 90-95. Ligier, H. D., D. Kurtz., A. A. Perucca, y N. Salomón. 2012. Ordenamiento Territorial: Marco Conceptual y Praxis. En XIX Congreso La noamericano de la Ciencia del Suelo, XXIII Congreso Argen no de la Ciencia del Suelo. Mar del Plata, Argen na – 16 al 20 de abril. Recursos Naturales. 2010. Información para el ordenamiento territorial rural de la provincia de Corrientes. Vol. 1. N° 1. ISSN 1853-4171. Ediciones INTA. Serie técnica 1. Schejtman, A. y J. A. Berdegué. 2004. Desarrollo Territorial Rural. Rimisp-Centro La noamericano para el Desarrollo Rural. San ago, Chile. Sepúlveda, S., A. Rodríguez, R. Echeverri y M. Por lla. 2003. El enfoque territorial del desarrollo rural. Dirección de Desarrollo Rural Sostenible. San José, Costa Rica. Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural Farrell, G. y S. Thirion. 2001. Innovación en el medio rural. Cuaderno de la innovación Nº 6. Observatorio Europeo LEADER/AEIDL. 69 �CAPÍTULO 4 PLANIFICACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �M›Äò®›½½›, M. F.2, A. Aç›Ù3, F. Cƒ½òÊ4, G. CƒÃƒ5, F. GƒÙ‘°ƒ —› GƒÙ‘°ƒ6, A. I݃ÙÙ®ƒ7, M. LÊփٗÊ8, N. Mƒ‘›®Ùƒ9, P. MƒÙã°Ä›þ10, L. Nƒ«ç›½H烽11, A. PƒÄ®þþƒ12, C. PƒÝ‘ƒ½›13, D. SÊÃÃ14, L. SヮƒÄÊ15 ù E. V®¦½®þþÊ16 RESUMEN: En el presente capítulo se analiza y describe la planificación del Ordenamiento Territorial Rural como una metodología proacƟva para la toma de decisiones y como proceso prospecƟvo, conƟnuo, ordenado, parƟcipaƟvo, e iteraƟvo, enfocado a resolver problemas y que permite alinear fines, objeƟvos y metas para alcanzar un futuro deseado para el sistema territorial, teniendo en cuenta los riesgos e incerƟdumbres asociadas a cada opción alternaƟva para intervenir en el territorio. Se describen los pasos y acƟvidades principales, así como los productos resultantes de cada una y las técnicas más uƟlizadas para lograrlos. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural CAPÍTULO 4* PLANIFICACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL1 1. ASPECTOS GENERALES DE LA PLANIFICACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Planificar implica reflexionar sobre los posibles resultados de diferentes decisiones o medidas alternaƟvas, de modo de poder seleccionar la más conveniente para dirigir el cambio de un sistema hacia un “futuro deseado” (Lein 2006). Además de la cuesƟón metodológica del análisis y toma de decisio* En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 70-85). 1 Este documento fue elaborado a parƟr del debate llevado a cabo en el Taller “Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para su abordaje de manera parƟcipaƟva”, realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en el marco del proyecto TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, organizado por la FAO, MAGyP, INTA y FAUBA. 2 Administración de Parques Nacionales. Av. Santa Fe 690 (C1059ABN), CABA. En comisión de servicios en la Facultad de Agronomía, UBA. fmenvielle@apn.gov.ar 3 INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce. 4 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO. 5 Facultad de Agronomía, UBA. 6 Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS. 7 Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS. 8 InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA. 9 INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce. 10 Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS. 11 InsƟtuto de Economía Agraria, Universidad Austral, Chile. Fundación Centro de los Bosques NaƟvos, FORECOS, Valdivia, Chile. Center for Climate and Resilience Research (CR2). 12 Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía, UBA. Sistema Nacional de InvesƟgadores, Uruguay. 13 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. 14 INTA, Centro Regional Buenos Aires Norte. 15 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Facultad de Agronomía, UBA. 16 INTA, Centro Regional La Pampa, Área de GesƟón Ambiental. CONICET. 71 �Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural nes, la planificación del Ordenamiento Territorial es un proceso que permite establecer, desarrollar y mantener una dirección en la que alinear fines, obje vos y metas para alcanzar o producir un resultado deseado, en un escenario dinámico y en función de oportunidades cambiantes. En este sen do, desde un abordaje biogeo sico, económico, polí co y social (Jacobs 2000) la planificación del OTR debe cons tuirse en un ámbito que coordine esfuerzos y polí cas, promueva la interacción y el intercambio de ideas e información, genere compromisos entre los involucrados y tenga en cuenta los valores, creencias, puntos de vista, es los de vida y necesidades de los dis ntos actores sociales de un sistema territorial, para definir y alcanzar obje vos de bienestar común. En todo el proceso se deben ar cular y armonizar procesos “de abajo hacia arriba” (planificación par cipa va) y de “arriba hacia abajo” (desde las instancias gubernamentales), permi endo trabajar sobre una visión prospec va-estratégica en procesos que resulten efec vamente (y no declama vamente) par cipa vos. Por esto, se destaca la importancia de contar con un marco polí co-ins tucional para el Proceso de Ordenamiento Territorial, pero a la vez se considera necesario procurar que el proceso mantenga independencia de los cambios en la ges ón polí ca, a través de la generación de un capital social y de una ins tucionalidad creciente, que actúe a su vez como promotor y garante del proceso. 1.1. El proceso de planificación La heterogeneidad, complejidad e incer dumbre asociada a los sistemas territoriales o Sistemas Socio-Ecológicos en un mundo caracterizado por el cambio rápido (Chapin et al. 2009), llevan a que el proceso de planificación deba ser gradual, flexible y dinámico, maximizando la capacidad de aprendizaje. Una planificación orientada hacia el mejoramiento con nuo de las prác cas y polí cas para el ordenamiento territorial, debe incorporar la incer dumbre al planteo del/los problema/s y a la selección de opciones, e incluir el desarrollo de una serie de ac vidades interrelacionadas que incluyan el seguimiento y monitoreo permanentes, y una evaluación y revisión periódicas. Esto implica el diseño de un criterioso sistema de indicadores que permita obtener información obje va y conocimientos crícos sobre la evolución del sistema intervenido. Asimismo, deben incorporarse mecanismos para que los resultados obtenidos de la experiencia y de los seguimientos, monitoreos y evaluaciones, así como la información que surja de otras posibles fuentes, puedan ser incorporados a las nuevas decisiones, para avanzar proac vamente en el proceso hacia la construcción de “visiones compar das” del futuro deseado. El ar cular opera vamente el proceso de planificación con el trabajo de organizaciones ligadas a los agroecosistemas, representa vas, con historia y credibilidad en el territorio, facilita las interacciones entre actores y contribuye a la con nuidad y efec vidad del proceso de planificación. Lo anterior y el trabajo interins tucional efec vo con un enfoque interdisciplinario, contribuyen a la resiliencia del Sistema Socio-Ecológico. El proceso de planificación parte de la formulación de una visión deseada del territorio o Sistema Socio-Ecológico y de la iden ficación de sus potencialidades y ap tudes, así como de situaciones problemá cas a trabajar para alcanzar esa visión. Se basa en un diagnós co prospec vo-par cipa vo que considere las dimensiones de un territorio (económica, social, cultural, bio sica y polí co-ins tucional) apuntando a alcanzar una visión integral del todo y no parcializada. Deben tenerse en cuenta las líneas históricas del territorio, la resiliencia de los Sistemas Socio-Ecológicos y sus trayectorias de cambio, sus múl ples estados de equilibrio posibles y los estados degradados, la existencia de ecosistemas de valor significa vo para la conservación y los servicios provistos por los ecosistemas (Chapin et al. 2009, Maynard et al. 2010, Nahlik et al. 2012). Por lo tanto, se debe definir claramente el alcance (espacial y temporal) del Plan de Ordenamiento y el nivel y los ámbitos de par cipación de los actores sociales. Todo el proceso se debe regir por principios de responsabilidad ambiental, de solidaridad y coopera- 72 �1.2. Importancia de la participación social, del acceso a la información y de la comunicación Dado que el ordenamiento territorial ene por obje vo organizar espacialmente las dis ntas acvidades en un determinado territorio y que ello involucra la representación de dis ntos sectores, intereses y aspiraciones de los actores sociales que comparten ese espacio, la elaboración del plan de ordenamiento territorial debe ser ampliamente par cipa va (Slager et al. 2007, FARN/FCD 2011). La planificación del OTR parte de un análisis situacional que solo puede elaborarse con el involucramiento del conjunto de protagonistas de la realidad. Al reconocer al sujeto planificador como parte del objeto planificado y aceptar la existencia de una mul plicidad de actores sociales que planifican con intereses, necesidades y perspec vas diferentes, deben tomarse en consideración las diferentes miradas y posiciones respecto del objeto planificado. En este sen do, en todo el proceso debe promoverse y garanzarse esta par cipación y la interacción entre los diferentes actores a dis ntos niveles, ya que resulta relevante que todos los individuos, o tantos como fuere posible, desarrollen las capacidades necesarias para elegir libremente sus propios funcionamientos (O’Donnell 2004). Esto en reconocimiento de sus derechos como usuarios de los recursos, no solo para incluir sus necesidades y puntos de vista, sino también como forma de validación y legi mación social. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural ción para la prevención y mi gación de los efectos ambientales y de progresividad en las metas, para facilitar la adecuación de las ac vidades a ordenar en congruencia con la Ley General del Ambiente (25.675) (ver Capítulo 9). Por su parte, la aplicación del principio preven vo permite an cipar problemas ambientales o sociales y los efectos nega vos que pudieran producirse, atendiendo las causas y las fuentes de dichos problemas de forma prioritaria e integrada. El principio precautorio respalda la adopción de medidas protectoras frente a la percepción fundamentada de que ciertas tecnologías o productos podrían generar un riesgo grave para la salud pública o el ambiente. Una efec va par cipación requiere de su incorporación temprana al proceso de OTR y no cuando este hubiere alcanzado un nivel de avance importante (Kiker et al. 2005, FARN/FCD 2011. Figura 4.1). La par cipación social debe sentar las bases para el aprendizaje social vía la experiencia y la reflexión, y debe servir como retroalimentación para guiar y corregir las trayectorias de cambio en los Sistemas Socio-Ecológicos (Kofinas 2009). Hay consenso en que para asegurar dicha par cipación, es necesario garan zar la disponibilidad y el acceso a la información pública libre, pluralista, no monopolizada o censurada (O’Donnell 2004). La imposibilidad de acceso a la misma o su suministro en forma parcial o sesgada, impide ejercer el derecho a par cipar y a opinar en igualdad de condiciones. Para que la par cipación reúna condiciones de equidad debe considerarse la mul plicidad y mulculturalidad de los actores (ver Cap. 13). Hay que considerar que las relaciones de poder entre los sectores sociales (aún en procesos par cipa vos que pueden generar cierta “ilusión de igualdad”) persisten. El grupo impulsor de la planificación debe procurar brindar un ámbito que permita la expresión de los dis ntos sectores (Kiker et al. 2005, Figura 4.1) pero considerando que, más allá de ese ámbito ad hoc, las relaciones de poder intersectoriales permanecen e influyen en el proceso. En algún caso, puede llegar a ser necesario segmentar las audiencias para facilitar la par cipación de actores con menor facilidad de expresión o menor experiencia de interacción social. En estos ámbitos definidos “por sector” se pueden elegir representantes. Estos úl mos, pueden luego par cipar en instancias de debate-reflexión más amplias en términos de diversidad de sectores y po de actores. Para que todos los actores sociales reciban, en empo y en forma, la información necesaria y para promover una decisión libre e informada, toda la información de base y la relacionada con todo el proceso de planificación deberá ser adecuadamente provista, teniendo en cuenta las caracterís cas de los actores sociales par cipantes. 73 �Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural Figura 4.1. El proceso de par cipación e intensidad de las actuaciones de los dis ntos grupos de actores sociales (Kiker et al. 2005). Asimismo, se debe organizar una adecuada estrategia de comunicación. Esta estrategia debe procurar que todas las ac vidades del proceso sean públicas y transparentes. Por este mo vo, es necesaria la aplicación de procedimientos (administra vos, técnicos, cien ficos, etc.) sistemá cos, claros y explícitos, que sean reconocidos y apoyados polí ca y socialmente. 1.3. El Plan de Ordenamiento Territorial Rural y la planificación operativa La planificación del proceso de ordenamiento del territorio en el ámbito rural se plasma en el Plan de Ordenamiento Territorial Rural (POTR), documento que con ene los elementos necesarios para la orientación del uso y ges ón del territorio, y para la formulación y ges ón de polí cas públicas relacionadas. Es recomendable que la vigencia del plan sea de mediano plazo, salvo que ocurran cambios relevantes en las condiciones socioeconómicas, polí cas, tecnológicas o bio sicas en el territorio y/o su entorno (INRENA – GTZ/PDRS 2008). Un plazo menor podría resultar insuficiente para lograr los resultados buscados y un lapso mayor puede hacer perder el dinamismo necesario para este po de procesos. La Planificación Opera va del OTR maneja una perspec va de corto plazo y organiza los proyectos y ac vidades a desarrollarse en plazos de uno a dos años. Los Planes Opera vos con enen el nivel de detalle y la información (por ejemplo presupuesto, recursos) que permiten ejecutar ordenadamente el Plan (POTR). 74 �El proceso de planificación puede ordenarse en una serie de etapas y ac vidades principales, que no necesariamente deben implementarse en forma estrictamente secuencial. En la prác ca, estas etapas se desarrollan en forma itera va y se van produciendo ajustes en función del aprendizaje y de la nueva información del sistema y su contexto, y del capital social acumulado en el proceso. El avance en el proceso de planificación depende del cumplimiento de los obje vos de cada etapa y de las ac vidades planteadas para cada una de ellas. En términos generales, el proceso de planificación del POTR comprende las etapas: 1) preparatoria o preliminar, 2) definición de los obje vos y metas, 3) iden ficación y evaluación de alterna vas, 4) diseño de programas y proyectos que hacen opera va la alterna va seleccionada, 5) diseño de indicadores para el monitoreo, seguimiento y evaluación, 6) validación del Plan (ver esquema en Figura 4.2). Etapa preliminar P A R T I C I P A C I O N Visión consensuada, alcance del plan definido, Programa general y presupuesto global y primeras fuentes de financiamiento definidos. Equipo interdisciplinario conformado. Problemáticas, limitaciones, aptitudes y unidad de planificación definidos Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural 2. EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN Y SUS DIFERENTES ETAPAS Diagnóstico territorial Definición de objetivos y metas Hipótesis y predicciones asociados a los problemas Estructura jerárquica de objetivos y metas Relaciones horizontales y verticales explícitas Revisión - Ajuste Identificación y evaluación de alternativas Alternativas identificadas y evaluadas (métodos de pronóstico y de comparación (EMC)) Escenario de uso del territorio seleccionado Diseño de programas y proyectos que operativizan el Plan (*) Monitoreo y evaluación Programas y proyectos identificados y planificados, Responsables, participantes, plazos, presupuesto y fuentes de financiación determinados Diseño de indicadores para el monitoreo, seguimiento y evaluación (*) Sistema de indicadores establecido (permitirá revisar y ajustar la planificación durante la ejecución) Validación del Plan Implementación Procesos participativos que legitimen el Plan implementados Aprobación del Plan por autoridades Figura 4.2. Esquema de las etapas de la planificación en el proceso de Ordenamiento Territorial Rural. Los óvalos dentro del rectángulo indican etapas/ac vidades de la planificación del OTR; los rectángulos a la derecha indican etapas generales del proceso de OTR. Los asteriscos señalan ac vidades de la planificación opera va. El Plan validado debe ser aprobado por la autoridad de aplicación antes de ser implementado. El “diagnós co territorial” cons tuye un insumo principal para la planificación. El proceso de OTR involucra el seguimiento y monitoreo permanentes y la evaluación periódica. La revisión y el ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial Rural permiten incorporar lo aprendido, y le otorgan dinamismo al proceso. La planificación opera va incorpora los Proyectos y ac vidades (dentro de los diferentes Programas). La par cipación de los actores sociales interviene en todas las etapas del proceso de planificación. 75 �La “definición de la unidad de planificación” es uno de los principales aspectos a consensuar en esta etapa, para ello se deben tomar en cuenta los mo vos que promueven el ordenamiento y el contexto polí co-administra vo. La cuenca puede cons tuir una buena unidad de planificación, pero rara vez coincide con los límites polí co-administra vos que determinan el marco norma vo/administra vo/ polí co necesario para desarrollar un proceso de Ordenamiento Territorial Rural. La selección de este po de unidad de planificación, por lo tanto, plantea el desa o de ar cular medidas entre unidades polí co/administra vas diferentes. La u lización de la unidad administra va como unidad de planificación aislada de su contexto bio sico, por su parte, puede conducir a un diagnós co y a conclusiones erróneas respecto de las problemá cas y actores asociados al uso del territorio, debido a que los procesos socioecológicos pueden exceder los límites administra vos considerados. Siendo entonces el ordenamiento del territorio un proceso técnico-polí co-administra vo, el seleccionar como unidad de planificación a una unidad administra va, debe siempre tener en consideración la interacción con las unidades administra vas mayores y menores, y los procesos socioecológicos que traspasan los límites de esa unidad menor y la relacionan con la unidad (de índole ecológico: ej. la cuenca hidrográfica) que la con ene. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural 2.1. Etapa Inicial, preparatoria o preliminar del Plan Esta primera etapa debe estar impulzada y guiada por procesos polí cos y estratégicos, que permitan definir la visión y el espíritu del POTR: iden ficar las problemá cas, limitaciones y potencialidades del territorio objeto del ordenamiento, analizar y ponderar las condiciones de contexto y las fuerzas impulsoras a nivel internacional y nacional, y definir el alcance del Plan y los equipos y la forma de trabajo, establecer un programa general y un presupuesto global, e iden ficar las primeras fuentes de financiamiento. En esta etapa debe explicitarse el proceso completo de desarrollo del ordenamiento territorial par cipa vo, sus etapas y los actores “clave” necesarios para alcanzar la visión. Debe plasmarse la “hoja de ruta” que oriente y ar cule la par cipación de los diferentes organismos y actores involucrados en el proceso de ordenamiento territorial y que provea la información relevante para comunicar y promocionar el Plan. Para guiar este proceso complejo de planificación, debe conformarse un equipo que debería mantenerse, al menos en parte, en la etapa de ejecución del plan para poder par cipar de las tareas de evaluación y ajuste del mismo, contribuyendo así a mantener su coherencia, entre otras cues ones. Este equipo debe ser interdisciplinario, tener una mirada sistémica y debe contar con una estructura de organización, reglas de funcionamiento claras y un cronograma de trabajo explícito. Se destacan las siguientes capacidades para conformar el equipo de planificación (INRENA – GTZ/PDRS 2008): i) Manejo de herramientas par cipa vas y de planificación prospec va-estratégica; ii) Manejo de sistemas de información geográfica o cartográfica; iii) Manejo de herramientas de comunicación y de difusión de información; y iv) Manejo de herramientas para dirimir los conflictos. El equipo debe contar con conocimientos sobre manejo de agroecosistemas, temas ambientales, sociales y produc vos, necesarios para interpretar correctamente las caracterís cas y procesos del territorio a ser ordenado. Un elemento “clave” es la capacidad de trabajo interdisciplinario y de comunicación de los miembros del equipo. 2.2. Definición de los objetivos y metas del Plan La mira del OTR está puesta en un futuro que trasciende los plazos de la planificación. En este sendo, en el proceso de planificación, las metas y obje vos materializan la visión de futuro del territorio y guían todas las acciones tendientes a alcanzarla (Lein 2006). Los obje vos son los logros a alcanzar dentro de los lapsos de la planificación, en base a los cuales se organizan todas las ac vidades del proceso de planificación, y son usados para guiar la evaluación. Estos pueden irse ajustando a lo largo del proceso de planificación: a medida que se enriquece la par cipación, se genera capital social y se ob- 76 �Para el ordenamiento territorial se dis nguen obje vos ambientales, sociales, económicos y polícos que pueden asumir niveles generales, intermedios y específicos (ver Cap. 12). Siguiendo a Lein (2006), se pueden dis nguir obje vos rela vos al legado, derivados de las polí cas actuales e históricas que reconocen ciertos valores históricos de una sociedad; obje vos norma vos, derivados del marco ins tucional vigente; obje vos generales, que están relacionados con el interés público y los valores sociales generales (ambiente, equidad, calidad de vida, seguridad alimentaria, salud, trabajo, etc.); obje vos relacionados con las necesidades de la comunidad que requieren ser atendidas, derivadas de procesos de cambios ambientales, económicos, poblacionales, obje vos que se dirigen a prever requerimientos habitacionales, de educación, de infraestructura, de provisión de servicios básicos, etc.; por úl mo, obje vos rela vos a las aspiraciones sociales, que derivan de las preocupaciones y prioridades de la sociedad. Para que sean opera vos, los obje vos y metas deben organizarse y estructurarse de manera que se comprendan sus relaciones ver cales (medios – fines) y horizontales, y que puedan iden ficarse las relaciones conflic vas y sinérgicas entre ellos así como su importancia y prioridad (Lein 2006, Gómez-Órea 2008). De este modo podrán plantearse las estrategias para avanzar hacia el logro de los mismos, entre otras cues ones. En efecto, los obje vos pueden ser complementarios, sinérgicos o contrapuestos y pueden contar con un consenso inicial o pueden requerir la construcción de consenso. En este sen do, sobre cada unidad territorial, y en función de la filoso a y las caracterís cas del proceso de ordenamiento territorial rural, se debe trabajar sobre el consenso y el conflicto. A par r de ejes muy generales (por ejemplo: mejorar las condiciones de vida o de trabajo), se puede llegar a la definición de obje vos específicos. Estos deben expresarse en forma muy clara y concreta, de manera que pueda evaluarse idealmente a través del uso de un indicador, si se avanza o retrocede en su consecusión. Para la definición de obje vos también deben tenerse en cuenta los marcos conceptuales asociados, de modo de poder definir hipótesis relacionadas con los problemas y derivar predicciones relacionadas con las alterna vas propuestas. Pueden definirse obje vos que a endan a una única situación problemá ca, oportunidad, demanda, aspiración o necesidad, pero también pueden plantearse obje vos múl ples dirigidos a atender a varios problemas, necesidades y demandas. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural ene nueva información. Las metas se definen en términos más concretos y medibles que los obje vos y para horizontes temporales de cumplimiento explícitos. La meta, además de ser específica, debe ser fac ble de ser cumplida en las condiciones y plazos planteados, y el cumplimiento de sucesivas metas debe permi r avanzar hacia los obje vos estratégicos del Plan. Para facilitar el proceso de planificación y fortalecer la par cipación, se deben aprovechar los mismos ámbitos par cipa vos y trabajar tanto en los problemas, conflictos y potencialidades, como en las propuestas de soluciones y/o abordajes. Para elaborar los obje vos del Plan, se debe par r de una visión de futuro construida entre los dis ntos actores involucrados, trabajando sobre los conflictos. Entonces, los obje vos se establecen en función de los problemas, necesidades y aspiraciones de los actores sociales y en sintonía con el diagnós co par cipa vo y consensuado, atendiendo a los temas “clave” y prioritarios, a las necesidades, aspiraciones y demandas de la comunidad y a las oportunidades iden ficadas. Por otra parte, se debe tener en cuenta el marco norma vo e ins tucional de nivel superior, que actúa como control externo del sistema. 2.3. Construcción social, evaluación y selección de alternativas futuras Para el tratamiento de los temas y problemas caracterizados y priorizados en la etapa previa y para lograr los obje vos planteados, la toma de decisiones sobre el futuro de los sistemas territoriales requiere iden ficar posibles combinaciones de ac vidades y usos para intervenir en el sistema territorial 77 �Para el desarrollo de escenarios se requiere de la definición de los límites del Sistema Socio Ecológico (geográficos y temporales) y del o de los temas principales a manejar (Cap. 11). Con los límites de la unidad de planificación (y eventualmente los de las subunidades de planificación) claramente idenficados, se debe contar con una caracterización del Sistema Socio-Ecológico (Línea de Base o Diagnós co Inicial) y de su estructura, así como de los servicios ecosistémicos “clave” y sus funciones de producción, y los factores de estrés que afectan la provisión de dichos servicios (Caps. 5 y 10). También deben tenerse en cuenta los actores sociales y las ac vidades que desarrollan en el sistema territorial y su capacidad para transformar dicho sistema, iden ficando sus caracterís cas económicas, sociales y culturales. Asimismo, se debe analizar el marco ins tucional y norma vo y la tenencia y distribución de la erra. Para esta etapa es muy importante considerar la ap tud bio sica del territorio, así como los marcos regionales de desarrollo e incluir en el análisis la existencia de otras inicia vas de planificación vigentes (por ejemplo el Plan Estratégico Territorial Argen na 2016), como así también de mercados existentes y potenciales, de instrumentos y/o incen vos para nuevas ac vidades económicas y/o para potenciar las existentes de acuerdo a la visión de futuro. Resulta muy importante que la sistema zación, reelaboración y generación de información territorial, que incluye los diferentes saberes locales, se desarrolle en un proceso de inves gación-acción par cipa va (Pinasco Vela et al 2011, Alguacil Gomez et al. 2006), con representación de los diferentes sectores y pos de actores involucrados con los escenarios, previendo las necesarias capacidades para la negociación y resolución de conflictos (Cap. 13), y trabajando sobre las diferentes capacidades de los actores sociales para construir y evaluar los escenarios de uso del suelo alterna vos. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural y evaluar ap tudes, riesgos y efectos asociados a cada una de ellas (ver Cap.12). En el ordenamiento territorial, el uso de escenarios permite construir representaciones o imágenes alterna vas de futuro espacialmente explícitas (posibles arreglos y patrones de ac vidades y uso del suelo), y analizarlos como producto de una secuencia de eventos y acciones generadoras de cambios en los sistemas territoriales, incorporando la incer dumbre asociada a los factores “clave” internos y externos que controlan la dinámica de esos agroecosistemas (Gallopin 2002, Caps. 12 y 13). El proceso de generación y evaluación de alterna vas para la toma de decisiones, permite explorar par cipa vamente diferentes opciones de un futuro incierto y clarificar las medidas y condiciones requeridas para transitar una transformación del sistema territorial que lleve a opciones fac bles, efec vas, compa bles y equita vas (Lein 2006, Cap. 13). Teniendo en cuenta la interconexión de los procesos bio sicos, socioculturales y económico-ins tucionales que se dan en el sistema territorial, es importante que en la evaluación de alterna vas se tengan en cuenta todos estos aspectos. Los aportes de los diferentes escenarios alterna vos al logro de los obje vo se evalúan entonces por criterios sociales, ambientales, polí cos, esté cos, fiscales, técnicos y económicos (Lein 2006, Morán 2006, Somma et al. 2011). El uso de criterios que indiquen la limitación que impone un área geográfica, o su ap tud para un po de uso o para el desarrollo de una ac vidad, o los efectos actuales o potenciales de las ac vidades o usos en el área, permite incorporar componentes espacialmente explícitos a la evaluación de alterna vas (Cap. 12). Según Lein (2006), existen dos pos generales de técnicas de evaluación de alterna vas: las de pronós co y las de comparación. Las técnicas de pronós co evalúan los efectos de la alterna va de tres maneras: por extrapolación de una tendencia, usando opiniones de expertos o usando un modelo. Las técnicas compara vas permiten priorizar alterna vas y se basan por ejemplo en el uso de matrices (métodos mul criterio). Las técnicas de evaluación mul criterio permiten hacer explícita y transparente una decisión y mostrar sus consecuencias en sus múl ples dimensiones (sociales, económicas, culturales, polí cas, ambientales, tecnológicas), a par r de la comparación del comportamiento de diferentes escenarios alter- 78 �Los escenarios deben atender los temas y problemas relevantes del Sistema Socio-Ecológico detectados en pasos previos (2.2.), poniendo el foco, por ejemplo, en la sostenibilidad del Sistema Socio-Ecológico, en la maximización del bienestar del conjunto de la sociedad y en compa bilizar el progreso con la conservación de los ecosistemas y sus servicios ecológicos para el diseño de las diferentes alterna vas. Los escenarios pueden construirse en función de tendencias futuras, manteniendo el Sistema Socio-Ecológico sin intervenir (escenario “tendencial”), o del efecto potencial de la aplicación de determinadas decisiones/polí cas, o de las aspiraciones para el futuro, etc. (Cap. 12). Por ejemplo, puede plantearse una combinación de alterna vas que incorpore un escenario “tendencial”, otro que contemple restricciones ambientales y otro de po “produc vista”. En esta ac vidad se debe mantener rigurosidad cien fica y técnica para la toma de decisiones informada, a la vez que se deben ofrecer metodologías cualita vas y analógicas, acordes a las diferentes capacidades de los actores sociales para construir y evaluar alterna vas por ejemplo, el mapeo par cipa vo que origina los “mapas parlantes” (Pinasco Vela et al. 2011). Algunas metodologías como los análisis mul criterio, pueden requerir de una “decodificación” a un formato y lenguaje que pueda ser comprendido por actores no familiarizados con el tema (Menzel et al. 2012, Eyvindson et al. 2012). Entre los métodos más usados en esta etapa pueden mencionarse: los de iden ficación de conflictos y actores involucrados de manera espacial, los mapas de zonificación y de riesgo, mapas de compromisos (trade-offs) en escenarios esperados y deseados. En defini va, el proceso de construcción y evaluación de alterna vas requiere de la ac va par cipación de los actores sociales involucrados con el territorio, así como de profesionales y cien ficos, para arribar a propuestas colec vas innovadoras, realistas y crea vas (Gómez Órea 2008). Una herramienta usada para el análisis de alterna vas es la evaluación ambiental estratégica (procedimiento que ene por objeto la evaluación ambiental de polí cas, planes y programas) (Gómez Órea 2008). Esta herramienta permite incorporar la cues ón ambiental al análisis, prever posibles impactos ambientales no deseados y diseñar medidas tendientes a evitar, mi gar o compensar esos impactos, así como medidas de seguimiento de aquellos aspectos de los programas y proyectos que impliquen mayores riesgos al ambiente, previendo acciones para abordar las con ngencias. Los programas o proyectos bajo la/s alterna va/s que quede/n seleccionada/s deben someterse a una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) en los términos de la Ley General del Ambiente (Ley 25.675) y la legislación provincial vigente. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural na vos frente al conjunto de obje vos del ordenamiento territorial, en base a una serie de criterios que incorporan y consideran los diversos y hasta contrapuestos puntos de vista, los enfoques y preferencias de los actores del territorio, y enen la capacidad de procesar esas decisiones manteniendo la independencia de dichos criterios y los diferentes pesos rela vos dados por los actores (Cap. 12). 2.4. Diseño de estrategias, programas y proyectos que hacen operativo el Plan En esta etapa se seleccionan y formulan los programas y proyectos que se proponen para hacer opera va/s la/s alterna va/s seleccionada/s durante el período de vigencia del Plan. Esto involucra el planteo de medidas dirigidas a controlar y/o modificar el uso del suelo, de intervención posi va (por ejemplo, programas y proyectos de inversión) y de ges ón del propio Plan (Gómez- Órea 2008), manteniendo la visión integrada del territorio. El diseño de estos programas y proyectos debe prever la necesidad de monitoreo permanente y de evaluación y revisión periódica para maximizar las posibilidades de aprendizaje. Para contribuir a la necesaria coherencia del Plan, el planteo de programas y proyectos debe tener en cuenta el diagnós co (o Línea de base), los obje vos del Plan y los escenarios futuros previamente construidos, las capacidades necesarias y las existentes, el modelo regional de desarrollo y la norma - 79 �2.5. Diseño de Indicadores para el seguimiento, monitoreo y evaluación del Plan El monitoreo puede usarse para evaluar cambios en variables ambientales, sicas y sociales, y puede también centrarse en ac vidades y procesos de manejo y ges ón (Leverington y Hockings 2004, Oyonarte et al. 2010). El seguimiento y el monitoreo permanentes con la evaluación periódica, dan con nuidad y dinamismo al proceso de planificación y permiten, a par r de lo aprendido, ir mejorando la definición de los problemas y los obje vos, revisar los escenarios y ajustar las propuestas. Un programa de seguimiento, monitoreo y evaluación bien diseñado puede proporcionar información “clave” para comprender los cambios en los socioecosistemas, para evaluar la ges ón, para iden ficar situaciones prioritarias y situaciones que requieren intervención (Oyonarte et al. 2010). Dada la complejidad e incer dumbre asociados al proceso de ordenamiento territorial y a la intervención de los sistemas territoriales en el marco del cambio, resulta indispensable realizar un monitoreo pormenorizado de la progresión y marcha del Plan. En efecto, el Plan debe incluir herramientas que posibiliten evaluar de manera periódica su consistencia para el logro de los obje vos propuestos, y el seguimiento de la evolución de los componentes y procesos del sistema territorial con sus interrelaciones. Con los programas y proyectos, se deben establecer los indicadores que permitan hacer el seguimiento, monitoreo y evaluación, para pronos car posibles impactos o desviaciones inaceptables y realizar los ajustes necesarios. Los indicadores enen la finalidad de simplificar y cuan ficar fenómenos complejos de manera que se permita la comunicación eficiente. En este sen do, como para cualquier polí ca pública, el uso de indicadores cons tuye una herramienta que contribuye a su diseño y evaluación, conduciendo a decisiones más informadas y transparentes (Quiroga 2001). Los indicadores sirven para hacer visibles fenómenos de interés y miden, cuan fican o cualifican, sinte zan y comunican información relevante. Los mismos cumplen una función descrip va al aportar información sobre el estado de una variable, de una ges ón, etc., y una función valora va, al añadir a la información anterior un “juicio de valor” sobre si el desempeño de dicha ges ón o programa es o no el adecuado en función de los antecedentes y obje vos planteados (UTN 2011). Los atributos más relevantes que deben cumplir los indicadores son: sensibilidad, relevancia, credibilidad, legi midad, simpleza y fac bilidad (económica, técnica, etc.), y sus funciones principales son: apreciar condiciones y tendencias, evaluación del grado de cumplimiento de metas y obje vos, comparar entre lugares y situaciones, permi r una alerta temprana y an cipar condiciones y tendencias futuras (Gallopín 2006). A su vez, los indicadores deben ser fácilmente medibles (cuali y cuan ta vamente), comprensibles, fáciles de usar e interrelacionar, tener dimensión espacial y temporal, ser obje vos, sensibles a los cambios y permi r el diagnós co y pronós co en función de la detección de situaciones de alerta (Therburg et al. 2002). Es decir que, los indicadores deben apuntar a los aspectos o factores “clave” que quieran ser evaluados y deben dar información sobre el avance o progreso hacia la consecución de los resultados buscados. Esto implica la necesidad de contar con obje vos claros y una iden ficación de las variables relevantes que se relacionan con los productos y los efectos esperados (Armijo 2011), buscando maximizar la capacidad de aprendizaje en la implementación progresiva del Plan. Los indicadores a seleccionar deben apuntar a monitorear los cambios en el nivel de provisión de servicios ecosistémicos (Caps. 1 y 10). Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural va vigente, el alcance geográfico y temporal del Plan. Para cada programa o proyecto se deben definir responsables, par cipantes, plazos y condiciones necesarios para el cumplimiento de las ac vidades programadas. Esta formulación requiere que estén claramente definidas y expresadas las ac vidades que no se pueden realizar y las que sí, incluyendo su zonificación, las condiciones de implementación, el modo de financiamiento y el po y responsable del control. 80 �A par r del análisis de los indicadores se debe realizar la evaluación, que permite revisar y ajustar la planificación en función de la nueva información generada de las capacidades obtenidas a par r de la experiencia en la implementación del ordenamiento territorial y de los posibles cambios no previstos en el Sistema Socio-Ecológico o en sus controles externos (como los cambios tecnológicos, polí cos, etc.). El cumplimiento de esta etapa permite establecer si se está cumpliendo con la planificación, si los resultados parciales son los esperados y si la situación analizada discrepa con lo propuesto en el plan, de modo de tomar medidas correc vas y adapta vas en caso que fuera necesario. El proceso de evaluación será el que finalmente permita tomar decisiones, comunicar e informar (Armijo 2011). Además de las finales, se deben realizar evaluaciones intermedias en el ciclo de planificación para darle sensibilidad y flexibilidad al Plan. Esto permite optar por determinaciones más tempranas sobre la con nuidad o la necesidad de aplicar medidas correc vas. La evaluación y revisión del plan debería corresponder a un proceso con varios ciclos de aprendizaje en base a los resultados del monitoreo. La primera vuelta o ciclo de aprendizaje focaliza en la revisión de acciones específicas. Un segundo ciclo evaluará aspectos más profundos como los supuestos y modelos en los que se basa la definición de los problemas de planificación (Folke et al. 2002). Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural Por lo tanto, para realizar el seguimiento, monitoreo y evaluación de un Plan de Ordenamiento Territorial Rural es necesario establecer un sistema de indicadores que mida el comportamiento del Sistema Socio-Ecológico (aspectos bio sicos, sociales y económicos); la ejecución del Plan o el grado de cumplimiento de procedimientos, protocolos, cronogramas, presupuestos; su eficacia o el grado en que se cumplió lo previsto; su eficiencia o resultados en función de los costos; y finalmente su impacto, es decir, el grado en que se logran los efectos deseados a par r del cumplimiento de los diferentes obje vos (Gómez-Órea 2008). Asimismo, este sistema debe ofrecer señales que indiquen impactos o desviaciones no aceptables en el rumbo y trayectoria. En este sen do, resulta esencial que en el establecimiento de indicadores par cipen los actores involucrados (Mansfeld 2003, Menzel et al. 2012, Vasstrøm et al. 2008). Una de las cues ones “clave” del seguimiento y monitoreo es definir la/las en dades responsables (podrían cons tuir una comisión ad hoc) que tenga/n idoneidad, solvencia técnica, y a la vez, que cuente/n con apoyo y credibilidad social y polí ca, y que no presente/n conflictos de intereses con la ejecución del Plan. Al definir el/los ente/s responsable/s de esta ac vidad debe considerarse, además, la necesidad de con nuidad del proceso de seguimiento y monitoreo, es decir, que dicho/s ente/s no debe/n estar sujeto/s a los cambios en la ges ón polí ca, entre otras cues ones. Estas ac vidades deberían estar a cargo de una ins tución ya establecida en el territorio, como se mencionó. Por otra parte, la actuación de esta/s en dad/es en el proceso de OT debería contar con un marco legal que la respalde. Asimismo, se deben prever procedimientos explícitos y transparentes para la toma de decisiones. En este sen do, es imprescindible generar mecanismos de par cipación ciudadana para el seguimiento y evaluación del POTR, de manera de asegurar la consecución, transparencia y legi mación del mismo. A su vez, se deben prever instancias y actores responsables de la comunicación, aspecto clave para la información y retroalimentación del sistema. El Capítulo 14 de este libro discute la implementación de Observatorios en un proceso de OTR. 2.6. Validación del Plan En el marco de la sustentabilidad, la legi midad social de una prác ca requiere de la aceptación voluntaria por parte de todos los interesados y afectados (o de una mayoría relevante), e implica la posibilidad de lograr acuerdos en un proceso amplia y simétricamente par cipa vo (Dusell 2007). Así se construye un “contrato social” que va más allá de las cues ones legales, por el cual la sociedad avala 81 �El ordenamiento territorial como instrumento de polí ca y ges ón ambiental a ser desarrollado en las condiciones dispuestas por la Ley General del Ambiente (N° 25.675), se presenta como uno de los presupuestos mínimos ambientales y, en consecuencia, es de carácter obligatorio en toda la Nación, aun si el mismo no está previsto en los niveles municipales o provinciales. En consecuencia, para garan zar su legi midad, un Plan de Ordenamiento Territorial par cipa vo debe promover y garan zar la efec va par cipación de la ciudadanía durante su desarrollo e implementación en el territorio a ordenar, privilegiando la elaboración de un plan no impuesto desde el Estado al modo tecnocrá co tradicional (Walsh 2011), sino uno desarrollado desde y con la comunidad, mediante el consenso y el diálogo democrá co y par cipa vo, concertando con el Estado, esto es, privilegiando los procesos “desde abajo hacia arriba”. Esta necesaria par cipación ciudadana es recogida en la Ley General del Ambiente en forma general, concediendo a todo habitante el derecho a opinar en procedimientos que se relacionen con la protección del ambiente, y en forma par cular, obligando a “asegurar dicha par cipación en los planes y programas de ordenamiento ambiental territorial, en par cular en las etapas de planificación y evaluación de resultados” (art. 21). En este sen do, la elaboración de una norma que consolide el Plan de Ordenamiento Territorial Rural, prescindiendo de su encuadramiento como parte del Ordenamiento Ambiental del Territorio y sin que se haya asegurado la par cipación ciudadana, puede ser considerada nula y carente de validez legal, dado el carácter de presupuesto mínimo ambiental de aquella ley. Asimismo, en su ar culo 20, la Ley (N° 25.675) establece el carácter “no vinculante” de la opinión u objeciones resultantes de la consulta o audiencia pública, pero advierte que si las autoridades convocantes deciden en contrario a los resultados de dichos procedimientos de par cipación, deberán fundamentar su decisión y hacerla pública, pues la decisión resultante será pasible de nulidad en caso de no hacerlo (Di Paola 2012). este carácter de la par cipación crea las condiciones para una mayor aceptación del plan, otorgándole credibilidad y legi midad y, por ende, facilita su implementación. Por úl mo, el desarrollo de una democracia de calidad requiere que estos derechos sean amplia y efec vamente prac cados y no sean cercenados, “de modo que los ciudadanos puedan ejercer los derechos y poderes que no han transferido al estado o “prestado” a los funcionarios electos” (O’Donnell 2004). Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural esa prác ca siempre que se cumpla con las pautas y condiciones establecidas en los acuerdos alcanzados. 3. CONSIDERACIONES FINALES La planificación del ordenamiento territorial debe ser una ac vidad social y polí ca que permita pautar y guiar un proceso tendiente a generar un cambio en el sistema territorial. Idealmente, el proceso debe conducir a decisiones colec vas y a su formalización legal por parte del Estado, par endo de la construcción de una visión común y del análisis y selección de opciones para lograr, en un futuro más o menos próximo, los beneficios para los actores sociales involucrados con los recursos de ese Sistema Socio-Ecológico. Su abordaje en el marco del manejo adapta vo permite ir reduciendo la incer dumbre y los riesgos asociados a la toma de decisiones sobre el sistema territorial, a la vez que ir aprendiendo sobre dicho sistema y su funcionamiento. El incluir la mul plicidad de fuentes de información, de temas, de voces y de perspec vas, y construir una visión no parcializada sino holís ca del territorio, con el ejercicio de una amplia par cipación y la implementación de una comunicación a todo nivel, es un gran desa o. Si es genuinamente par cipa vo y reflexivo, y con capacidad de atender a los dilemas sociales –derivados de las grandes 82 �BIBLIOGRAFÍA Ambiente y Recursos Naturales. 2012. Ciudadanía Ambiental y herramientas estratégicas. Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN). Buenos Aires. Argen na, pp. 64. Alguacil-Gómez, J., M. Basagoi Rodríguez, P. Bru Mar n y J. Camacho Gu érrez 2006. Inves gación-acción par cipa va en el barrio de San Cristóbal de los Ángeles (distrito de Villaverde, Madrid). Cuadernos de Trabajo Social 331, Vol. 19, 331-346. Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural diferencias en las condiciones polí cas, sociales y económicas de los dis ntos actores y de los obje vos sociales contrapuestos en un mismo territorio–, el proceso aquí planteado debe ir permi endo que todos los actores involucrados en endan las condiciones de funcionamiento del Sistema Socio-Ecológico, reflexionen sobre los posibles resultados de las acciones, planteen sus demandas y necesidades, y seleccionen aquellas alterna vas que logren un beneficio para el conjunto. Este proceso entonces contribuirá al desarrollo humano, expandiendo las capacidades sociales, civiles y polí cas de los actores y defini vamente contribuirá con la resiliencia del Sistema Socio-Ecológico, a la vez que con la calidad de la democracia. Armijo, M. 2011. Planificación Estratégica e Indicadores de Desempeño en el Sector Público. Ins tuto La noamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES). Naciones Unidas. 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Nƒ«ç›½«çƒ½2 RESUMEN: Este capítulo Ɵene como objeƟvo ofrecer un análisis de los conceptos, enfoques metodológicos y herramientas relevantes para considerar y discuƟr la internalización de Servicios Ecosistémicos (SE) en el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) con énfasis en los contextos de ArgenƟna y Chile. Con ese fin, primero se contrastan los principales enfoques de OTR aplicados en América LaƟna, resaltando que el actual interés en fortalecer la mulƟfuncionalidad en determinados paisajes requiere del mejoramiento de la gobernanza territorial, así como la generación y consolidación de mecanismos de retrocontrol entre la captura de los beneficios derivados de los SE y su provisión sustentable. En segundo lugar se describe el enfoque de SE y su aplicación al OTR, contrastando la expresión de sus disƟntos componentes en ArgenƟna y Chile vs. Costa Rica. En tercer lugar se presenta una revisión críƟca de los procedimientos de evaluación y mapeo de SE (EMSE) disponibles, poniéndose en relieve la necesidad de un mayor alineamiento entre los objeƟvos EMSE con los Ɵpos de SE considerados y los procedimientos metodológicos para mejorar su nivel de adopción e incidencia sobre el mundo real. Finalmente, se ofrece una propuesta para la internalización del enfoque de SE en el contexto de OT, basada en: a) el desarrollo de marcos conceptuales para el modelado parƟcipaƟvo de escenarios de uso de la Ɵerra, b) mapas de SE como producto intermedio para la elaboración de mapas de oportunidades (capacidad mulƟfuncional) y mapas de riesgos (según vulnerabilidad socioambiental y escenarios), y c) la integración de los dos puntos anteriores en una plataforma informáƟca interacƟva para uso de los actores e instancias involucradas (plataforma pública para OT). A pesar de los importantes avances que representan los procedimientos EMSE descriptos en este capítulo, la incerƟdumbre propia de los procesos involucrados aconseja tener muy presente el principio precautorio durante su aplicación al OTR. 1. INTRODUCCIÓN La configuración espacial de los usos de la Ɵerra es el resultado de decisiones individuales y colecƟvas que a la vez reflejan el modo en que la sociedad se relaciona con el medio bioİsico, es decir, define la organización espacial del territorio (OET) (Caja 5.1.). La OET es una propiedad mulƟdimensional y espacialmente explícita de los sistemas socio-ecológico que depende de la influencia de impulsores externos y de mecanismos de retroalimentación entre el sistema social y el sistema ecológico. Un componente clave de esa propiedad es la “distancia” entre quienes perciben los beneficios de decisiones de uso específicas (ej. deforestación) y quienes asumen los costos de las mismas (Paruelo 2011). Uno de los mayores costos asociados a decisiones de transformación de los ecosistemas es la pérdida de Servicios Ecosistémicos (SE) (Caja 5.1.), lo cual a su vez afecta la habilidad de los sistemas naturales de sustentar las necesidades humanas. Desde la teoría ecológica es posible predecir que cuando los tomado* En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 86-106). 1 Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Unidad Integrada Balcarce, CC 276, Balcarce, ArgenƟna – CONICET. Contacto primer autor: pedrolaterra@gmail.com 2 InsƟtuto de Economía Agraria, Universidad Austral de Chile, Casilla #567, Valdivia, Chile. Fundación Centro de los Bosques NaƟvos, FORECOS, Valdivia, Chile. Center for Climate and Resilience Research (CR2). Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas CAPÍTULO 5* INTERNALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL: BASES CONCEPTUALES Y METODOLÓGICAS 87 �El desacople entre quienes toman las decisiones en busca de beneficios individuales (usualmente denominados afectadores o ganadores) vs. quienes perciben los beneficios derivados del flujo de SE (beneficiarios) o quienes perciben los perjuicios (externalidades nega vas) resultantes de la pérdida de ese flujo (perdedores), puede tener diversos orígenes no excluyentes: a) los primeros residen fuera del área en la que se producen las externalidades nega vas (ej. empresas forestales), b) los segundos pertenecen a sectores que carecen de suficiente influencia en la toma de decisiones (ej. habitantes dentro y fuera del territorio en el caso de la deforestación), c) los primeros operan a una escala temporal más breve que aquella en la que se verifican los costos de sus acciones (los perjuicios recaen sobre las generaciones futuras), y d) los primeros no son conscientes de su doble condición de ganadores y perdedores (por desinformación o por negación de hechos, los decisores se perciben como ganadores pero no se perciben como perdedores, por ej. degradación del bosque por prác cas no sustentables de madereo usadas por un gran número de pequeños propietarios). La OET, por ende, no es la mera resultante de un proceso de planificación, sino que depende de un conjunto de factores que operan a escala geológica (ej. relieve), ecológico-evolu va (ej. composición, distribución y resiliencia de los bosques na vos), histórica (ej. cultura, sistema económico), de la acción de impulsores actuales (ej. mercados internacionales) y los dis ntos instrumentos de polí ca territorial tales como el Ordenamiento Territorial (OT; ver Caja 5.1.). Las polí cas desarrollistas implementadas en La noamérica, desvinculadas de las dimensiones espacial y ambiental, y las polí cas de OT impulsadas durante los años 70 y 80 han afectado la OET, llevando a fuertes asimetrías sociales y económicas que han resultado perversamente resilientes frente a dis ntos intentos de intervención. A través del estudio de las inicia vas de OT en 18 países de la región, Massiris (2006) sos ene que ese fracaso se vincula a las condiciones sociopolí cas, económicas y administra vas favorables a la concentración de los medios de producción en algunos sectores, y que se profundizarían posteriormente. Así por ejemplo, el modelo neoliberal prevaleciente en Argen na durante los años 90 promovió la concentración e intensificación produc va, el éxodo rural y el riesgo ambiental en regiones tradicionalmente agrícolas y no agrícolas del país, donde el precio internacional de la soja representó y aún representa uno de los principales impulsores externos de una nueva organización de los territorios (Rebora 2008, Manuel-Navarrete et al. 2009, García-López y Arizpe 2010, Volante et al. 2012). En Chile, las reformas neoliberales iniciadas después de 1973 sustentaron una polí ca forestal que promovió fuertemente el establecimiento de plantaciones de especies exó cas, principalmente a través del Decreto Ley Nº 701 (DL 701) implementado en 1974 (Niklitschek 2007). Como resultado de este favorable contexto polí co y también de las ventajas compara vas de Chile para el establecimiento de plantaciones, entre 1995 y 2009 el país exhibió una de las tasas anuales más altas de aforestación (49.020 ha/año) y reforestación (53.610 ha/año) en América La na (FAO 2010; INFOR 2010). Este modelo forestal basado en el monocul vo de especies exó cas y considerado como un éxito, ha sido una de las mayores causas de pérdida del bosque na vo, par cularmente de los bosques templados ubicados en la zona centro sur y sur de Chile (35-41 ̊ LS) (Sedjo et al. 1998 Echeverría et al. 2006; Aguayo et al. 2009; Lara et al. 2011, 2010; Nahuelhual et al. 2012). En términos generales, estos modelos de concentración produc va con impacto ambiental y exclusión social no son muy disntos a los verificados en otros tantos países de La noamérica en torno a la producción de caucho, café, azúcar, banano y aceite de palma. Los casos de la sojización en Argen na y de la afo-reforestación en Chile son ejemplos de cómo la lógica de la economía de mercado no sólo soslaya los desequilibrios ecológicos y sociales, tales como Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas res de decisiones perciben los beneficios pero no así los costos, los mecanismos de retroalimentación se debilitan y el sistema socio-ecológico pierde capacidad de autorregulación (Scheffer et al. 2000). 88 �Al ritmo del reemplazo de ecosistemas naturales por sistemas de producción agropecuaria y forestal intensivos, la pérdida de SE de relevancia local, regional y global avanza afectando fundamentalmente a los sectores sociales con menor incidencia sobre la toma de decisiones (MEA 2005a). En respuesta a ello, durante las úl mas décadas han emergido una serie de inicia vas orientadas a incrementar implícita o explícitamente el flujo de SE desde el sector privado. Entre las primeras tenta vas, se destaca la planificación del espacio territorial basada en zonificación ecológica e intentos de OT basados en restricciones de uso en las áreas consideradas como crí cas por su fragilidad y/o significado para la biodiversidad y ambiente humano (Massiris 2006; Bocco 2010). Diversos problemas en la implementación y monitoreo de las polí cas de OT centradas en restricciones de uso, impulsó el desarrollo de una serie de mecanismos basados en incen vos ges onados por gobiernos nacionales o provinciales o por organismos internacionales, tales como reducciones o exenciones imposi vas, premios, mercados voluntarios, cer ficaciones, así como en acuerdos voluntarios entre proveedores y beneficiarios de SE (pago por servicios ambientales, PSA) (Ruhl et al. 2007). Si bien estos mecanismos suelen presentarse como un instrumento alterna vo o al menos independiente al OT, su eficiencia depende de la calidad de los si os para proveer SE. Claramente, las inicia vas de PSA, las polí cas de incen vos y los planes de OT (con sus correspondientes regulaciones) no solo son complementarios, sino que pueden reforzarse sinérgicamente entre sí. En La noamérica, la aplicación del concepto de SE a la toma de decisiones sobre usos de la erra ene una importancia creciente y su mayor expresión se observa en torno a la aplicación de PSA, y en menor medida, en torno a OT (Balvanera et al. 2012). Los avances conceptuales y metodológicos realizados en Argen na y Chile sobre la aplicación del enfoque de SE han sido revisados y sinte zados por Laterra et al. (2011b) y Lara et al. (2011). Entre las líneas de inves gación más relevantes para el OT que se observan en ambos países, se destaca el análisis de relaciones entre las caracterís cas de los ecosistemas y paisajes con su oferta de SE (funciones de producción ecológica, FPE) y las experiencias de valoración económica y mapeo de SE, el diseño de incen vos a la conservación basados en PSA, así como la promulgación de regulaciones para la protección de bosques na vos basadas explícita o implícitamente en su capacidad para brindar SE y el soporte de algunas inicia vas de OT rural a la escala de par dos, departamentos o regiones (ver Capítulo 14). Si bien la necesidad de internalizar los SE en las polí cas públicas sobre usos de la erra ha sido insistentemente adver da durante la úl ma década por la comunidad cien fica internacional (MEA 2005b), y más recientemente por las comunidades cien ficas de Argen na (Laterra et al. 2011b; Paruelo et al. 2011; Viglizzo et al. 2012), Chile (Lara y Urru a 2011; Lara et al. 2011; Nahuelhual y Núñez 2010) y de otros países de La noamérica (Balvanera et al. 2012), hasta el momento, la eficacia de estas Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas la alteración de ecosistemas naturales y las migraciones internas y la marginalidad social asociada, sino que también ende a ignorar la vulnerabilidad de los sistemas socio-ecológico asociada a la pérdida de importantes funciones y SE. La mayor parte de los SE pueden ser considerados bienes públicos y como tales se caracterizan principalmente porque una vez que se proveen a un individuo, no se puede evitar que otros usufructúen del mismo (no exclusión) y su uso por parte de una persona no disminuye las opciones de uso que otros pueden hacer del servicio (no rivalidad). Las caracterís cas de no exclusión y no rivalidad implican que el mercado como mecanismo de asignación de recursos en general no los proveerá o los proveerá en can dades subóp mas (Pearce 1998; Ferraro y Simpson 2002; Freeman 2003). Como resultado, los SE son generalmente subvalorados (Heal 2000), lo cual se refleja en la escasa protección, manejo y restauración de ecosistemas (Lara et al. 2009; Nahuelhual y Núñez 2010; Skroch y López-Hoffman 2010), configurando el “drama de los servicios ecosistémicos” (Ruhl et al. 2007). 89 �Este capítulo ene como obje vo ofrecer un análisis de los conceptos, enfoques metodológicos y herramientas relevantes para considerar y discu r la internalización de SE en el Ordenamiento Territorial Rural con énfasis en los contextos de Argen na y Chile. Para una guía opera va de procedimientos de evaluación y mapeo de SE, ver el Capítulo 10 de este mismo libro. 2. ENFOQUES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT) APLICADOS EN AMÉRICA LATINA La organización espacial del territorio a dis ntas escalas espaciales y niveles administra vos, desde un municipio o par do, provincia, región o nación, resulta de diversos eventos y procesos históricos entre los que confluyen enfoques de abajo hacia arriba (ej. decisiones tomadas por los dueños de las erras, escasamente integradas, de pequeña escala espacial y temporal) y de arriba hacia abajo (ej. restricciones de origen climá co, edáfico y/o geomorfológico, y decisiones de los gobiernos, a mayor escala espacial y temporal). Si bien el OT claramente ocurre de arriba hacia abajo, este no necesariamente implica una estrategia de integración de usos con obje vos claramente definidos. De hecho, una de las estrategias de conservación más frecuentemente aplicada en Argen na y países vecinos, ha consis do en el aprovechamiento de oportunidades, como la donación de grandes extensiones de ambientes naturales por sus propietarios, o su expropiación, para la creación de reservas. Por otra parte, actualmente estos mismos países asisten a una nueva etapa, en la que la asignación de usos responde a estrategias de OT respaldadas y promovidas por leyes de OT específicas. Existe un claro contraste entre los enfoque de OT basados casi exclusivamente en patrones y procesos bio sicos (enfoques tempranos) vs. aquellos basados en el flujo y la valoración social de los beneficios tangibles e intangibles provistos por el territorio a par r de sus SE (enfoques actuales, Tabla 5.1). En el primer caso se asume implícitamente que el bien común depende centralmente de la eficiencia de aprovechamiento de los recursos naturales y de la protección de muestras de biodiversidad. Esta concepción se encuentra asociada a sistemas socio-ecológico con bajo capital social en el marco de regímenes autoritarios y democracias inmaduras, que en defini va determinan bajos niveles de par cipación social en el proceso de OT. Los fracasos de estos enfoques tempranos (Massiris 2006) han promovido la vulnerabilidad frente a la influencia de impulsores externos, y sus consecuencias sobre la concentración económica, social y produc va, y la segregación espacial de grano grueso entre producción y conservación (ver Manuel-Navarrete et al. 2009). En contraste, cuando se reconoce el vínculo entre el bien común y la distribución equita va y sustentable de los beneficios tangibles e intangibles derivados de los ecosistemas, adquiere relevancia la capacidad de los ecosistemas para brindar múl ples beneficios a las poblaciones locales (mul funcionalidad del paisaje). A su vez, las polí cas orientadas a fortalecer la mul funcionalidad en determinados paisajes, requieren del mejoramiento de dis ntos componentes de la gobernanza territorial, como el empoderamiento de los sectores sociales que proveen y que se benefician de dis ntos pos de SE, así como la generación y consolidación de mecanismos de retrocontrol entre la captura de los beneficios derivados de los SE (aportes al bienestar) y su provisión sustentable (Turner et al. 2008). Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas inicia vas y regulaciones para la provisión sustentable y equita va de SE encuentra importantes limitaciones ins tucionales, administra vas y socioculturales (Lara et al. 2011; Moricz et al. 2011; Quispe Merovich y Lo cci 2011; Seghezzo et al. 2011). Entre otras causas, esta internalización aún incipiente, se ha asociado a inconsistencias conceptuales y metodológicas que limitan su incidencia (Altesor et al. 2011; Nahuelhual et al. 2013). 90 �Enfoques tempranos Supuestos Criterios Entorno socioeconómico, polí co y ambiental Estrategias de implementación Enfoques actuales Las mejores decisiones dependen Las mejores decisiones dependen de criterios técnicos valorados y exclusivamente de criterios discu dos por el conjunto de actores técnicos sociales Eficiencia en el aprovechamiento Sustentabilidad de los sistemas de de los recursos naturales e insumos producción – Equidad Conservación de ecosistemas por su valor funcional, capacidad de brindar Protección de la biodiversidad por beneficios tangibles e intangibles su valor intrínseco y vulnerabilidad frente a dis ntas amenazas Estados autoritarios y sociedades Órdenes democrá cos. Papel creciente escasamente par cipa vas. Bajo de las ONG. Diversidad de opiniones y capital social de medios de comunicación Concentración económica, social y Descentralización. Es mulo a produc va. Migraciones internas economías regionales Integración de grano fino entre áreas de producción vs. conservación con Segregación de grano grueso fines antropocéntricos (captura de SE). entre áreas de producción vs. Paisajes heterogéneos conservación (“zonificaciones”). Paisajes uniformes Educación; empoderamiento de sectores sociales que proveen SE; Fuertes regulaciones. Escasos incen vos y fortalecimiento de mecanismos de retrocontrol mecanismos de retrocontrol En términos generales, los enfoques tempranos y actuales ajustan a los denominados enfoques de provisión y demanda, porque en el primer caso (normalmente impulsado por ecólogos y conservacionistas) se privilegia la protección de los elementos naturales y en el segundo (iden ficado con geógrafos y planificadores) se privilegian las demandas humanas por recreación y calidad ambiental (Maruani y Amit-Cohen 2007). Cabe aclarar que estos contrastes representan en gran medida una idealización, y que en el mundo real, las propuestas de OT con enen combinaciones variables de uno y otro enfoque. Frente a siglos de explotación extrac vista y de los recursos naturales que se ha verificado y se verifica aún (neoextrac vismo) en La noamérica, la pérdida neta de capital natural no sólo está reduciendo el flujo de esos recursos (Gudynas 2011), sino la capacidad de los ecosistemas para proveer SE que generan diversos pos de beneficios para la sociedad. Por ejemplo, tanto Argen na como Chile ilustran transformaciones de sus ecosistemas na vos durante las úl mas décadas con fuerte impacto sobre su capacidad para proveer SE. En el primer caso, es bien conocida la expansión de la frontera agropecuaria a costa de bosques y pas zales na vos, asociada a la demanda internacional de soja y al paquete tecnológico asociado a las variedades de este cul vo resistentes al glifosato (Paruelo y Oesterheld 2004; Benbrook e InfoNet 2005; Grau et al. 2005; Zak et al. 2008; Aizen et al. 2009). En Chile, la sobreexplotación a que han sido some dos sus bosques templados durante décadas (Echeverría et al. 2006; Echeverría et al. 2011), no solo están amenazando la biodiversidad una de las ecorregiones biológicamente más valiosas del planeta (Olson et al. 2001; Simone 2010), sino la oferta de SE fundamentales como la regulación hídrica, la provisión de agua limpia y leña (Núñez et al. 2007; Lara et al. 2009; Li le et al. 2009). Como agravante de estas transformaciones, la pérdida de SE, tales como el soporte de formas de vida y de seguridad y soberanía alimentaria asociados a sistemas de producción Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas Tabla 5.1. Principales contrastes conceptuales entre los enfoques actuales y tempranos del proceso de OT. 91 �3. EL ENFOQUE DE SERVICIOS ECOSISTÉMICOS (SE) Y SU APLICACIÓN AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL El enfoque de SE (ESApp) (Fisher et al. 2009) parte de la premisa de que el buen funcionamiento de los ecosistemas es crí co para el bienestar humano, para la mi gación de la pobreza y para el desarrollo económico, y consiste en la combinación de los siguientes elementos básicos: a) información sobre funciones ecológicas de producción (relaciones entre atributos de los ecosistemas y provisión de SE), b) flujos o propagación de esos SE, c) beneficiarios, d) compromisos o tradeoffs (o relaciones de costo beneficio), e) instrumentos para la captura y conservación de SE, y f) componentes de la gobernanza capaces de afectar el flujo de SE. La implementación del enfoque comienza analizando el sistema (paisaje terrestre o marino), iden ficando los SE provistos por el mismo y los grupos de interés involucrados. Posteriormente se mapean los flujos de SE, los beneficiarios, los costos, los beneficios, los perdedores y los ganadores. Lo anterior se repite bajo dis ntos escenarios y todo el proceso termina con una evaluación de los resultados de un determinado escenario de polí ca y su reevaluación. El ESApp ha ganado claridad conceptual a par r del modelo de “cascada” propuesto por Haines-Young y Potschin (2010) y de Groot et al. (2010). Este modelo plantea una secuencia de valor conceptual y metodológico que vincula el capital natural (biodiversidad, ecosistemas) con el bienestar humano. Remontando esa cascada desde el bienestar, hasta el capital natural, este modelo describe un flujo de procesos socio-ecológicos entre los que se dis nguen: a) los beneficios, como aquellos productos finales de los ecosistemas que en interacción con la ac vidad socioeconómica y/o cultural aportan al bienestar, b) los SE propiamente dichos, como aquellos procesos ecosistémicos que soportan directa o inmediatamente la generación de beneficios, y c) las funciones ecosistémicas, como el conjunto de procesos que soporta el flujo de un determinado SE y que dependen de la calidad del ecosistema ( po, extensión, estado de conservación). Es importante destacar, que según este modelo, y en contraste con la definición más difundida de SE (MEA 2005a), los SE no consisten en los beneficios derivados de los ecosistemas, ya que estos úl mos representan la porción de SE efec vamente capturada o usada para incrementar o sa sfacer las necesidades o el bienestar de las sociedades. Así, mientras el flujo de SE refleja la capacidad potencial de un ecosistema o determinada porción del paisaje para soportar beneficios (ej. mantenimiento de un caudal de agua de calidad), estos úl mos exigen la intervención humana (ej. entrega domiciliaria de agua potable). Uno de los principales aportes de este modelo consiste en la clara dis nción entre funciones (o servicios intermedios) y SE finales, reconociendo implícitamente que una misma función puede aportar a dis ntos SE y que un mismo SE puede depender de dis ntas funciones, y que, por lo tanto, los beneficios no se vinculan directa y biunívocamente con las funciones. Esta dis nción también resulta importante para evitar el doble conteo en las evaluaciones económicas de los SE. Actualmente se reconoce que los SE y los mapas producidos bajo este enfoque, siguiendo el modelo de cascada, pueden ser indicadores ambientales poderosos para apoyar una toma de decisiones informada y par cularmente el OT (Cloquell-Ballester et al. 2006; Ranganathan 2008), por cuanto ellos vinculan decisiones, factores de cambio, ecosistemas y bienestar humano (Daily y Matson 2008; Daily et al. 2009; Burkhard et al. 2011). Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas campesina, frecuentemente afecta con mayor fuerza a los sectores poblacionales de más bajos recursos y con menor capacidad de adaptación a tales cambios (MEA 2005a; García-López y Arizpe 2010). 92 �Tabla 5.2. Aproximaciones al enfoque de servicios ecosistémicos (ESApp) en Argen na, Chile y Costa Rica. Se omiten los instrumentos de conservación tradicionales, enfocados en la conservación de biodiversidad y en los SE de recreación y turismo (por ejemplo, sistemas de parques nacionales). LBN: Ley de bosques na vos; PSA: pago por servicios ambientales.). Componentes del ESApp Argen na Chile Costa Rica Iden ficación, evaluación, mapeo, modelado y análisis de escenarios Capacidades e información dispersas en diversos organismos de Ciencia y Tecnología (C&T). Capacidades e información dispersas en diversos organismos de Ciencia y Tecnología. Instrumentos y Subsidios y mecanismos de PSA compensación La LNB prevé subsidios para conservación y manejo de BN orientados a proveer servicios ambientales. El PROSOBO ar cula obje vos de conservación y promoción social. Prác camente no existen programas de PSA. La LBN prevé subsidios y exenciones imposi vas para conservación y manejo de BN orientados a biodiversidad, suelos y agua. Acuerdos de PSA en estudio. Una experiencia de PSA aún no implementada (INNOVA-CORFO). Licitación PNUD en curso para establecer bases conceptuales de PSA. Según posición del bosque en áreas sensibles y/o contenido de especies protegidas y con énfasis en pequeños y medianos propietarios. Estrecha coordinación entre FONAFIFO y SINAC-MINAE y amplia par cipación de actores sociales. El FONAFIFO dispone de un conjunto de programas de PSA, basado en el CSA, un instrumento financiero de mercado. Ley Forestal con fuerte base en el enfoque de SE. Acceso Los beneficiarios de los subsidios son propietarios de cualquier superficie incluida en las áreas priorizadas en los mapas de OT de cada provincia por su provisión de servicios ambientales. Construcción Fondos de Dispersos en diversos orga- La LBN crea un fondo para de gobernanza inves gación nismos del C&T. la inves gación sobre proy monitoreo específicos tección, manejo y restauración del bosque na vo. Organismos El monitoreo recae en la Se- Se creó un Consejo Asesor para el moni- cretaría de Medio Ambiente del Ministerio de Agricultoreo de la Nación. No existe inter- tura en el marco de LBN, vención mul sectorial. de cons tución mul sectorial. CSA dirigidos a pequeños y medianos emprendedores en ecoturismo, grupos comunitarios de desarrollo, y sector indígena, entre otros. Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas Si bien el enfoque de SE fue pensado para sustentar la toma de decisiones respecto del uso de la erra, claramente su eficacia depende de la capacidad de instrumentación y monitoreo, y no basta el simple reconocimiento del concepto en las leyes. En Argen na y Chile existe un importante caudal de conocimientos técnicos y cien ficos que están posibilitando la incorporación del concepto de SE en leyes como las de bosques na vos (Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos y Ley de Recuperación del Bosque Na vo y Fomento Forestal, promulgadas en 2007 y en 2008 en Argen na y Chile, respec vamente, en adelante, Leyes de Bosques Na vos (LBN) (Lara et al. 2011; Quispe Merovich y Lo cci 2011; Seghezzo et al. 2011) y en los sectores agropecuarios de cada país. Dentro del contexto la noamericano y aun mundial, Costa Rica aparece como un claro referente sobre la aplicación exitosa del ESApp para la conservación de sus bosques (Cole 2010; h p://www.fonafifo.go. cr). Al menos parte del contraste que muestran estos países en sus logros de conservación de bosques para la provisión de SE, podría explicarse por sus diferencias en la instrumentación del ESApp (Tabla 5.2). Importante ayuda internacional. Programa Nacional de Evaluación y Monitoreo a cargo del FONAFIFO. 93 �Par cipación, legi mación social Evaluación, ajustes y reevaluación de polí cas Efec vidad del ESApp; principales limitaciones Argen na Chile Audiencias y consultas pú- Consejo Asesor mul secblicas escasamente defini- torial. das. Comités de Agua Potable Rural bajo proyectos específicos de SE. Integración de redes de mo- A cargo del Consejo mul sectorial. nitoreo a cargo de la Autori- Asesor dad Nacional de Aplicación Mecanismos no definidos y del COFEMA, a través del en la reglamentación de Programa Nacional de Pro- LBN. tección de los Bosques Navos. Hasta ahora rigen los aspec- Hasta ahora rigen los astos regulatorios (prohibi- pectos regulatorios (prociones), pero no se ha con- hibiciones), pero no se ha cretado el otorgamiento de concretado el otorgamiensubsidios compensatorios to de subsidios. de acuerdo a la LBN (subfiLos costos de oportunidad nanciamiento). asociados a la rentabilidad Los costos de oportunidad de las forestaciones de piasociados a la rentabilidad nos y eucaliptus son muy de la agricultura son muy elevados (y persistencia de elevados. subsidios y otras facilidades al sector forestal). Subsidios a la forestación con especies exó cas. Escaso compromiso de las gobernaciones provinciaEscaso compromiso de las les. gobernaciones provinciales. Costa Rica Amplia par cipación de actores sociales. Pagos a medianos y pequeños emprendedores. FONAFIFO. Informes anuales de los beneficiarios de CSA. Contratación de auditores y evaluadores. Evaluación externa bianual. Alto impacto social y ambiental documentado por estadís cas oficiales y evaluaciones externas. Adicionalidad con otros programas de conservación. 4. PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN Y MAPEO DE SERVICIOS ECOSISTÉMICOS (EMSE) Nahuelhual et al. (2013) analizan los dis ntos procedimiento de EMSE a la luz de tres preguntas: los “qué”, “cómo” y “para qué” se mapea. En el primer caso, y siguiendo el modelo de cascada descrito en la sección anterior, se dis nguen las evaluaciones y mapas de: a) funciones ecosistémicas (o SE intermedios), b) SE propiamente dichos (o SE “finales”), c) beneficios, y d) el valor social o económico asociado a los beneficios. Adicionalmente, algunos trabajos mapean la vulnerabilidad del sistema socio-ecológico frente a la pérdida de SE, y otros mapean los SE provistos por la interacción entre ecosistemas a escala de paisaje. Es lamentable que en muchos casos estos elementos se u lizan sin dis nción y hasta se combinan entre sí en mapas agregados. Claramente, un mapa de capacidad de almacenaje de agua por los humedales de una región (función), un mapa de capacidad de amor guación de inundaciones por esos humedales (dependiendo de su capacidad de almacenaje, pero también del área de amor guación), un mapa de los beneficios asociados (por ejemplo, cul vos e infraestructura protegidos), y el mapa del valor de esos beneficios (por ejemplo, a par r de las pérdidas o costos evitados), son muy diferentes entre sí y poseen dis nta relevancia para una propuesta de OT. En cuanto a los “cómo” o técnicas de mapeo, en primer lugar pueden dis nguirse: a) la representación espacial de datos primarios, como los obtenidos a par r de muestreos o censos (en este úl mo Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas Componentes del ESApp 94 �Los “para qué” u obje vos con los que se confeccionan los mapas son diversos, pero una revisión de aquellos publicados durante los úl mos 6 años a nivel internacional, reveló que el 50% tuvo como propósito soportar la planificación de usos de la erra (incluyendo OT), el 26% estaba orientado a fortalecer la conservación de biodiversidad como obje vo central (por ejemplo, análisis de hotspots), el 14% se enmarcaba en el análisis de sustentabilidad de los patrones de uso de la erra (por ejemplo, análisis de compromisos), y el 4% estaba orientado a soportar inicia vas PSA (el 6% restante correspondía a otros obje vos). Es interesante destacar que la finalidad de estos mapas no mostraron ninguna asociación significa va con los “qué” ni con los “cómo” descritos más arriba, sugiriendo que una mayor Fronteras agrícolas y /o forestales estables o en retracción Marco histórico-político Objetivos PET Criterios y productos basados en SE como insumos para PET Aumento de la demanda por SE particulares Modelo de desarrollo agro-exportador concentrado Modelo de desarrollo basado en economías regionales Identificación de sitios apropiados para restauración de ecosistemas Identificación de sitios apropiados para la conservación Identificación de sitios apropiados para la conservación Mapas de demanda de SE Mapas de biodiversidad y de aptitud agrícola-forestal Mapas de provisión de SE seleccionados por criterios técnicos y por los grupos de interés (stakeholders) Mapas de provisión de SE Mapas de balance oferta/demanda de SE Mapas de costo/beneficio de la restauración - Disponibilidad de amplios recursos económicos Requisitos particulares Fronteras agrícolas y /o forestales en expansión - Valor de SE internalizado en la sociedad - Capacidad técnica Mapas de rareza de especies y ecosistemas Mapas de provisión de SE seleccionados por técnicos Mapas de vulnerabilidad ambiental y social por pérdida de SE Mapas de vulnerabilidad ambiental por pérdida de SE Mapas de riesgos y de oportunidades socioambientales - Capacidad técnica de los organismos de tecnología agropecuaria y de la administración de áreas protegidas - Rediseño o creación de nuevas estructuras institucionales con orientación transdisciplinaria - Control social - Acceso transparente a la información - Fortalecimiento de ONG de perfil biocéntrico Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas caso con resolución equivalente a las mínimas unidades administra vas), b) la transferencia (extrapolación espacial) de datos primarios, o c) la representación de variables sus tutas o proxys de los SE que se pretende mapear. En este úl mo caso se u lizan: a) índices o funciones ecosistémicas (con las limitaciones adver das en el párrafo anterior, para una revisión ver Egoh et al. 2012), o b) modelos empíricos o mecanicistas que vinculan atributos de los ecosistemas o paisajes con la provisión de SE (funciones de producción ecológica). También pueden dis nguirse los productos EMSE realizados a una escala única y arbitraria de aquellos que consideran múl ples escalas, aquellos que solo consideran la oferta de SE actual vs. los que la modelan bajo dis ntos escenarios, y aquellos que solo consideran funciones de producción ecológica lineales vs. los que consideran respuestas de po umbral. - Empoderamiento de los grupos de interés más vulnerables a la pérdida de SE de uso local Figura 5.1. Estrategias de planificación de uso de la erra (PET) basadas en el enfoque de servicios ecosistémicos. Correspondencia idealizada entre los marcos histórico-polí cos, los obje vos de la planificación del uso de la erra, los criterios e insumos requeridos y los requisitos par culares de cada estrategia PET. 95 �La falta de una clara asociación entre los “para qué” (obje vos EMSE) con los “qué” ( pos de SE considerados) y los “cómo” puede explicarse, en cierta medida, por una definición de los obje vos que es frecuentemente poco opera va (Nahuelhual et al. 2013). Aún el obje vo par cular de apoyar procesos de planificación del uso de la erra es demasiado general para orientar la selección de los criterios más apropiados, y consiguientemente, de los métodos necesarios para su aplicación. En efecto, los procesos de OT pueden ser impulsados bajo dis ntos marcos históricos y polí cas de desarrollo que incidirán sobre los obje vos par culares de la planificación y los criterios para su sa sfacción (Fig. 5.1). 4.1. Los mapas de servicios ecosistémicos. Entre la aplicabilidad y la confiabilidad A pesar del potencial de los SE, los procedimientos EMSE descritos arriba y sus variantes, representan dis ntas soluciones de compromiso capaces de afectar su potencial incidencia sobre el mundo real (Fig. 5.2). En primer lugar, uno de los supuestos implícitos más fuertes y al mismo empo más frecuentes, consiste en que los SE seleccionados por los técnicos o inves gadores, son aquellos de relevancia para la sociedad, cuando en rigor los mapas generados raramente responden a demandas concretas y los actores sociales no son realmente consultados (un requisito implícito en ESApp). Este enmascaramiento de sectores sociales que perciben diferencialmente la importancia de los SE (afectadores vs. beneficiarios o ganadores vs. perdedores), es par cularmente riesgoso cuando existen claras asimetrías en su representa vidad y par cipación dentro de los procesos EMSE (Daw et al. 2011). Figura 5.2. Supuestos u lizados durante la cuan ficación y mapeo de SE orientado a la planificación territorial, y que limitan la confiabilidad, u lidad e incidencia de los productos (mapas) para el ordenamiento territorial. Los supuestos son ordenados en forma de cascada, donde los ubicados más arriba son los más frecuentes. Siguiendo la cascada, a medida que los supuestos van siendo removidos, aumenta la confiabilidad, u lidad e incidencia de los mapas para el OT (indicado por el largo de la doble flecha). Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas adecuación entre los métodos y los obje vos permi ría mejorar la incidencia de este enfoque sobre la toma de decisiones (Nahuelhual et al. 2013). 96 �En tercer lugar, las evaluaciones espacialmente explícitas del valor económico de los SE podrían ser consideradas de mayor u lidad potencial para el planeamiento y ordenamiento del territorio que el sólo flujo de SE, porque implícitamente, integran las funciones de producción ecológicas con es maciones de la importancia rela va de los SE para la sociedad. No obstante, en la prác ca los beneficios económicos de un territorio son di ciles de cuan ficar correctamente por faltas de información y de conocimiento, y los mapas de valor económico de SE se realizan aplicando transferencias (extrapolaciones) de valoraciones locales, usando como único argumento de las FPE el po de bioma o ecosistema o cobertura, e ignorando las funciones más realistas y complejas. Más aún, la valoración económica de los SE es frecuentemente cri cada por exponer a los SE a una racionalidad propia de los mercados (Paruelo et al. 2011; Viglizzo et al. 2012), induciendo a errores tales como: a) considerar los SE como sus tuibles, b) orientar esa sus tución usando relaciones de costo-beneficio a pesar de que los costos y los beneficios pocas veces internalizan el criterio de sustentabilidad y resiliencia, c) reducir los indicadores de bienestar al valor económico, cuando obtenido por métodos tales como disposición a pagar, costos de viaje o precios hedónicos no reflejan el verdadero valor del capital natural y el flujo de sus servicios para la sociedad, d) subes mar el peso de argumentos é cos (por ejemplo, equidad intergeneracional) y polí cos (por ejemplo, priorización del desarrollo y bienestar a escalas regionales y locales). Los compromisos (tradeoff) entre la provisión de dis ntos SE son indica vos, pero no reflejan el verdadero compromiso que perciben dis ntos actores en términos de beneficios. Sobre todo cuando los SE son valorados en términos monetarios o rela vos, esos análisis conducen a la falsa idea de compensación entre SE, tendiente a jus ficar la pérdida de un SE por la ganancia de otro. En cuarto lugar, las evaluaciones de SE basadas exclusivamente en las propiedades locales de los ecosistemas y el paisaje, representan un supuesto que limita los alcances de los mapas obtenidos con cualquiera de los enfoques EMSE ya mencionados. Cuando los procesos ecológicos que contribuyen a un dado SE ocurren a escalas espaciales que transgreden la escala de la evaluación y mapeo, el flujo esperado de ese SE puede alejarse significa vamente del flujo observado, o de aquel modelado tomando en cuenta la influencia del contexto. Por ejemplo, el servicio de retención de nutrientes y otros contaminantes que ejercen los ecosistemas ribereños (aportando, por ejemplo, a la disponibilidad de agua limpia y al valor recrea vo de cuerpos de agua superficiales), depende en parte de la eficiencia de filtrado de los contaminantes transportados por el escurrimiento superficial que llega a esos ecosistemas, pero también, depende de la carga de contaminantes que a su vez depende del tamaño y de los patrones de uso y coberturas en la correspondiente área colectora (Orúe et al. 2011). Quinto, las escalas en que se verifican los procesos ecosistémicos que afectan la provisión de SE, varía con el po de SE. Por ejemplo, mientras a una determinada escala de análisis y mapeo la provisión simulada de alimentos muestra un marcado antagonismo con la provisión de servicios de regulación, a una escala más amplia, la combinación de superficies agrícolas y naturales formando un complejo mosaico de coberturas puede conducir a una relación sinérgica donde la provisión total de SE es mayor que la esperada bajo la hipótesis de no interacción (Laterra et al. 2012). De este modo, la extrapolación de los antagonismos y sinergias entre SE observados desde una escala de análisis a otra dis nta, puede Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas En segundo lugar, es frecuente que las evaluaciones y mapas no reflejen la magnitud y distribución de SE, sino de algunas de las funciones ecosistémicas (o sus variables sus tutas) que contribuyen a los SE. Por ejemplo, es poco esperable que el servicio de regulación hídrica (cuan ficable, por ejemplo, a través de la estabilidad de caudales de ríos o arroyos, o del tamaño de cuerpos lén cos) resulte bien representado por un mapa de capacidad de infiltración de agua en el suelo, cuando la estabilidad de los caudales depende además del po de cobertura, pendiente del terreno y profundidad del suelo, entre otros factores. 97 �Finalmente, y ligado a lo anterior, una limitación importante de los mapas de SE para la toma de decisiones de largo plazo (como las que se esperan en el marco de la planificación y del ordenamiento territorial) derivan de su incapacidad para reflejar la suscep bilidad de la sociedad frente a la posible pérdida o reducción en el flujo de dis ntos SE (vulnerabilidad debida a la pérdida de SE). 5. UNA PROPUESTA PARA LA INTERNALIZACIÓN DEL ENFOQUE DE SERVICIOS ECOSISTÉMICOS PARA LA TOMA DE DECISIONES EN EL CONTEXTO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Si bien los mapas de SE representan un buen producto para la toma de decisiones en torno a objevos tales como el análisis de sustentabilidad y PSA a escalas locales, esos mismos mapas pueden no sa sfacer los requerimientos específicos de un proceso de OT basados en SE. En este úl mo caso, los mapas deberían ser capaces de facilitar la toma de decisiones en torno a si os prioritarios, tales como los mapas de oportunidades y mapas de riesgos. La iden ficación de si os capaces de ofrecer múl ples SE en forma sinérgica o simplemente simultánea (paisajes mul funcionales y “hotspots”), los si os con un alto balance de demanda y oferta de SE, o aquellos donde se conjuga una alta suscep bilidad a la pérdida de SE con una alta demanda por los mismos, son buenos ejemplos de la u lidad que pueden mostrar los mapas de oportunidades y riesgos basados en SE. Estos pos de mapas exigen un proceso de evaluación que transgrede el recorrido de la cascada de evaluación (Haines-Young y Potschin 2010), requiriendo la consideración de balances entre provisión y demanda de SE y el análisis de antagonismos, sinergias, vulnerabilidad, resiliencia y adaptabilidad para finalmente obtener los mapas de riesgos y oportunidades socioambientales (Fig. 5.3). La propuesta de integrar elementos de la cascada y tender a enfoques mixtos a medida que las decisiones se complejizan es coherente con los requerimientos de la aproximación de SE como fue originalmente planteada, la cual comienza por definir el sistema de interés (ej. paisaje), iden ficar los servicios relevantes e involucrar a los actores sociales y grupos de interés (Stoorvogel y Antler 2000; Maynard et al. 2010). Luego, sigue la medición y el mapeo de los flujos de SE, los beneficiarios, los beneficios y los costos, lo cual involucra experiencia en entender procesos y funciones del ecosistema, para llegar a producir un mapa de la distribución de ganadores y perdedores frente a una intervención en el medio natural. Si bien aún no se dispone de ejemplos publicados de este po de mapas, Nahuelhual et al. (2013) proveen ejemplos de evaluaciones y mapas basados en SE que ilustran separadamente algunos de los componentes necesarios, destacando como sus propiedades: a) la importancia de la par cipación de los grupos de interés en la selección y valoración de SE así como en la definición de escenarios, b) la agregación de mapas y análisis de compromisos y sinergias entre múl ples SE relevantes, y c) la consideración de procesos no lineales (fenómenos de umbral), d) la consideración de flujos de SE sustentables, y e) la consideración de flujos laterales (implícitos en el concepto de servicios de paisaje) que vinculan las unidades de paisaje con su contexto espacial. Actualmente existe una serie de aplicaciones basadas en sistemas de información geográfica orientadas a facilitar la evaluación y mapeo de SE a par r de información georreferenciada provista por el usuario, tales como InVEST y ARIES (Nelson y Daily 2010) y SOLVES (Sherrouse et al. 2011). A pesar que estas herramientas aún se encuentran en construcción e incurren en algunas de las limitaciones anali- Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas conducir tanto a impactos imprevisibles como a la pérdida de oportunidades de complementación entre SE y usos múl ples del paisaje. 98 �zadas arriba, representan pasos firmes hacia la internalización del enfoque de servicios ecosistémicos (ESApp) en la toma de decisiones sobre usos de la erra. Tomando en cuenta el con nuo avance en la generación de conocimientos originales y síntesis relevantes para alimentar la “escalera de SE” (Fig. 5.3), así como la necesidad de contar con indicadores y modelos alterna vos y adecuados a la información realmente disponible por los usuarios y para las áreas de interés, la aplicación del protocolo de mapeo ECOSER (Laterra et al. 2011a; Laterra et al. 2012) es capaz de combinar modelos e indicadores ajustados a la disponibilidad de información. Este protocolo ofrece un marco para la integración colabora va y en línea de indicadores y modelos de vulnerabilidad socioambiental basados en SE y orientados a OT (h p://www.eco-ser.com.ar). La estandarización y automa zación de procedimientos mediante un protocolo de este po, facilitaría la iden ficación de soluciones apropiadas al compromiso entre el nivel de simplicidad de los procedimientos y la confiabilidad de los mapas resultantes (ver arriba). El recorrido del ESApp hacia su internalización en las polí cas públicas sobre usos de la erra de los países la noamericanos en general, y de Argen na y Chile en par cular, ha superado en gran medida las limitantes conceptuales y metodológicas que restringían su aplicación hasta hace pocos años. Actualmente, no sólo se dispone de conocimientos, síntesis y herramientas relevantes para este enfoque, sino de recursos humanos en formación que permiten prever un próximo aumento en la capacidad de instrumentación desde los sistemas cien ficos de cada país, así como del soporte desde redes internacionales de colaboración cien fica que han ejercido y ejercen un rol fundamental. Las recientes promulgaciones de leyes orientadas al manejo y conservación de bosques na vos, así como los debates impulsados desde la sociedad e incluso desde los gobiernos (MAGyP 2012), sugieren un contexto sociopolí co favorable. Por lo anterior, en esta etapa resulta oportuna la creación e instrumentación de un sistema de información y simulación de efectos ambientales derivados de las decisiones sobre usos de la erra en el contexto del OT, basado en el flujo y valor de los SE como indicadores ambientales. Los indicadores de SE consisten en un instrumento de síntesis de información que permite Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas Figura 5.3. Escalera ascendente de integración de procedimientos de EMSE y su capacidad para orientar la toma de decisiones en el contexto de planes de OT. Modificado de Haines-Young y Potschin (2010) y de Nahuelhual et al. 2013. 99 �El método empleado para la construcción de indicadores se alinea con un enfoque deduc vo, guiado por un modelo conceptual de organización jerárquica que contempla el funcionamiento de los sistemas socio-ecológico. El modelo creado debe permi r: iden ficar, priorizar, sinte zar y mapear los principales factores de control que determinan la estructura, funcionamiento y dinámica necesaria de un sistema socio-ecológico para generar el flujo dado de un SE específico, y ene como base la asociación de los SE a coberturas de suelo que serán la base para el modelamiento de escenarios futuros. Tal sistema de información y simulación de indicadores de SE podría expresarse en una plataforma informá ca interac va para uso de los actores e instancias involucradas (plataforma pública para OT, PPOT). Siguiendo los elementos básicos del ESApp y de la escalera de evaluación propuesta en la Fig. 5.3, una PPOT debería contar con los siguientes módulos: a) Inventario de SE: mapas de SE de grano grueso en base a coberturas y usos de la erra a escala de ecorregiones, b) Evaluación y mapeo de SE y análisis de compromisos entre SE, c) Análisis de vulnerabilidad por pérdida de SE: aplicación de indicadores y funciones de producción a las regiones de interés del usuario, en base a información de base provista por defecto y a información de base provista por el usuario, d) Análisis y monitoreo de tendencias, oportunidades y riesgos: cuan ficación a lo largo de series temporales y simulaciones espacialmente explícitas del flujo de beneficios y vulnerabilidad bajo dis ntos escenarios de oferta y demanda de SE, e) Modelos de simulación de costos y beneficios de regulaciones e incen vos sobre las oportunidades y riesgos iden ficados, f) Análisis y seguimiento de la incidencia de regulaciones e incen vos vigentes para la evaluación y reevaluación de polí cas públicas, g) Comunicación y educación para la retroalimentación de la propuesta, para potenciar la par cipación transdisciplinaria, y para la legi mación social. Idealmente, el grupo de indicadores espaciales a generar en base a SE debiera ser suficientemente amplio para abordar un rango de temas y no sólo OT, tales como el diseño de áreas prioritarias de manejo y conservación y el diseño de PSA entre otros. Estos indicadores debieran ser además relevantes para proyectar cambios futuros en el flujo de SE y el bienestar humano. 6. CONSIDERACIONES FINALES. VENTAJAS, LIMITACIONES Y RIESGOS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL BASADO EN SERVICIOS ECOSISTÉMICOS El reconocimiento de áreas capaces de brindar un alto flujo potencial de SE y beneficios para la sociedad a par r del buen funcionamiento de los ecosistemas, uno de los aspectos centrales del ESApp, así como la aplicación de instrumentos para su conservación dentro de propiedades privadas, representan un claro avance respecto del modelo de conservación tradicional basado en parques y reservas, y focalizados en los servicios de banco gené co in situ, recreación y turismo. No obstante, más arriba hemos visto que cuando el obje vo está puesto en el mediano y largo plazo, como ocurre en los procesos de OT, los mapas de flujos de SE no pueden reflejar por sí solos cuántos SE son necesarios y cuántos se pueden perder, ni el significado de los ecosistemas para el bienestar de la sociedad en ese horizonte de empo. En parte, esos valores dependen de las preferencias de los beneficiarios, pero en parte dependen de criterios técnicos (los usuarios no pueden determinar cuánto bosque se puede perder antes de que se dispare el riesgo de consecuencias no deseadas). La no consideración de antagonismos y sinergias entre SE, suscep bilidad a factores de estrés, resiliencia frente Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas lidiar con la complejidad y cuyo objeto es brindar información más clara a quienes toman decisiones (Bossel 1999; Díaz et al. 2007). 100 �La aparente obje vidad y síntesis de conocimientos de los mapas de SE pueden conferirles “un aire de autoridad” (Hauck 2013), cuyos sesgos pueden resultar funcionales a los intereses de sectores de poder concentrado, no necesariamente alineados con el bienestar de la sociedad en su conjunto. Cuando la vulnerabilidad de los sistemas socio-ecológico y el principio de equidad no ocupan un lugar central en la toma de decisiones, éstas simplemente reducen la vulnerabilidad de los sectores ya aventajados para beneficiarse de las polí cas públicas, en detrimento de los componentes más vulnerables del sistema (sectores sociales marginados y ecosistemas frágiles y/o poco resilientes) (Adger 2006; Adger et al. 2005). Finalmente, a pesar del progreso en la generación y síntesis de conocimientos disponibles para orientar la toma de decisiones sobre usos de la erra compa bles con flujos de SE para el bienestar de la sociedad, es importante admi r que ese conocimiento ecológico no solo es aún incompleto, sino que la dinámica de los procesos polí cos y sociales que afectan los procesos ecológicos se encuentra sujeta a eventos impredecibles (sorpresas) que, en el campo del OT, aconsejan tener muy presente el principio precautorio. AGRADECIMIENTOS: Este trabajo ha sido parcialmente financiado por los proyectos FONDECYT N° 1110741 (CONICYT) de Chile, los PICT08 0020 y PICT012 0607 (ANPCYT, FONCYT), el AGR 389/012 (UNMdP) y el AEGA 223022 (INTA) de Argen na, el BEST-P (CRN 3095, IAI) y la Red VESPLAN (CYTED). Caja 5.1. Glosario Organización espacial del territorio (OET). Consiste en el arreglo o configuración espacial de usos de la erra más las relaciones recíprocas que se verifican entre esa configuración y la sociedad. El OET no es la mera resultante de un proceso de planificación, sino que depende de un conjunto de factores que operan a escala geológica (por ejemplo, relieve), ecológico-evolu va (por ejemplo, composición, distribución y resiliencia de los bosques na vos), histórica (cultura, sistema económico) y de la acción de impulsores actuales, tales como la presión de los mercados internacionales, y los dis ntos instrumentos de polí ca territorial (por ejemplo, el ordenamiento territorial). El grado de acople entre los cambios en el uso de la erra y las consecuencias directas e indirectas de esos cambios sobre el sistema social o la sociedad, representan un componente clave de la OET. Ordenamiento territorial (OT). Proceso técnico-polí co de asignación de usos y funciones a disntas porciones del espacio terrestre, cuyos resultados dependen de los marcos conceptuales u lizados. Los procesos de OT suelen ser impulsados con el propósito general de propiciar un desarrollo socioeconómico equilibrado y sostenible, y son soportados por una serie de premisas o enfoques que no siempre son coherentes con esos propósitos. Siguiendo a la European Comission (1997), el propósito del OT es crear una organización de usos de la erra capaz de balancear las demandas por desarrollo con la protección del ambiente, para el logro de obje vos sociales y económicos”. Algunos autores reservan el término “ordenamiento” territorial a las norma vas que regulan el uso del territorio (resultante del proceso de OT u “ordenación”). Servicios ecosistémicos (SE). Aquellos procesos y componentes de los ecosistemas que contribuyen o son u lizados (ac va o pasivamente) en la generación de beneficios o bienestar para la socie- Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas a disturbios naturales o antrópicos y adaptabilidad social frente a esos cambios puede hacer de los mapas de SE una herramienta riesgosa. 101 �BIBLIOGRAFÍA Adger, W. N. 2006. Vulnerability. Glob. Environ. Change 16: 268-281. Adger, W. N., N. W. Arnell and E. L. Tompkins. 2005. Successful adapta on to climate change across scales. Glob. Environ. Change 15: 77-86. Aguayo, M., A. Pauchard, G. Azócar y O. Parra. 2009. Cambio del uso del suelo en el centro sur de Chile a fines del siglo XX. 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Su pérdida implica externalidades nega vas que recaen en personas dis ntas de aquellas que toman las decisiones de uso de la erra. Para una referencia conceptual y aplicaciones en Argen na, Chile y México ver Laterra y col. (2011). Bossel, H. 1999. Indicators for sustainable development: theory, method, applica ons. Interna onal Ins tute for Sustainable Development Winnipeg, Canada. Burkhard, B., S. Opitz, H. Lenhart, K. Ahrendt, S. Garthe, B. Mendel and W. Windhorst. 2011. Ecosystem based modeling and indica on of ecological integrity in the German North Sea—Case study offshore wind parks. Ecol. Indic. 11: 168-174. Carreño, L. and E. Viglizzo. 2007. Provisión de servicios ecológicos y ges ón de los ambientes rurales en Argen na. Ediciones INTA. Cloquell Ballester, V. A., V. A. Cloquell-Ballester, R. Monterde-Díaz and M. C. Santamarina-Siurana. 2006. Indicators valida on for the improvement of environmental and social impact quan ta ve assessment. Environ. Impact Assess. 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Lƒã›Ùك4 RESUMEN: Un primer aspecto clave para la construcción de políƟcas de planificación, tales como las de ordenamiento territorial rural, es el de parƟcipación ciudadana. En las democracias representaƟvas contemporáneas se han ido incorporando mecanismos de parƟcipación tendientes a construir consensos y evitar que surjan nuevos conflictos o se profundicen otros. A lo largo de este capítulo se enuncian aspectos de la dimensión políƟco-insƟtucional que es necesario que sean construidos, o bien fortalecidos para encarar procesos de ordenamiento territorial rural. En un principio, se describen aspectos normaƟvos y administraƟvos necesarios para llevar adelante procesos de OTR tales como: la integración de estrategias de planificación, la existencia de un marco normaƟvo de nivel nacional que siente las bases para el OTR, la conformación de Unidades Ejecutoras del OTR que funcionen como entes coordinadores, y la creación de NuCTOs o consorcios interinsƟtucionales que podrán brindar apoyo cienơfico técnico específico. Luego, se lleva a cabo una descripción de los elementos clave de la esfera políƟco-insƟtucional, que requieren ser considerados en cada una de las etapas del proceso de OTR: Fase Preparatoria, de DiagnósƟco, de Planificación y GesƟón. Es importante destacar, que con los contenidos de este capítulo no se busca brindar ciertas configuraciones específicas en los arreglos políƟco-insƟtucionales, sino poder establecer los elementos esenciales y generales concernientes a esta esfera dentro del proceso de OTR, de manera de que se puedan regular las interacciones sociales, los conflictos, garanƟzar la gobernanza, la parƟcipación social, el acceso a la información pública, entre muchas otras cuesƟones que serán enunciadas, y que tendrán como fin úlƟmo aportar elementos clave para llevar adelante procesos de OTR que busquen construir sistemas socioterritoriales con equidad intra e intergeneracional y con jusƟcia social. 1. PRESENTACIÓN En las úlƟmas décadas los abordajes tradicionales de gobernar y gesƟonar los problemas de la sociedad han experimentado fuertes transformaciones tendientes a democraƟzar el acceso de la ciudadanía en el diseño de las políƟcas públicas. La construcción de políƟcas de planificación basadas en este enfoque, implica necesariamente un aumento sostenido en la parƟcipación ciudadana y en la calidad de las formas en que tal parƟcipación Ɵene lugar. Las decisiones relevantes para la planificación, a su vez, resultan casi siempre de la manifestación de intereses antagónicos: fuerzas movilizadas demandan * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 107-120). 1 Este documento fue elaborado a parƟr del debate llevado a cabo en el Taller “Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para su abordaje de manera parƟcipaƟva”, realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en el marco del proyecto TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, organizado por la FAO, MAGyP, INTA y FAUBA. 2 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información, FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: garciaco@agro.uba.ar 3 Facultad de Agronomía, UBA. 4 Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Unidad Integrada Balcarce, CC 276, Balcarce, ArgenƟna – CONICET. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural CAPÍTULO 6* ASPECTOS POLÍTICO INSTITUCIONALES A SER CONSIDERADOS EN EL MARCO DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL1 108 �Como se mencionó previamente, la par cipación es un concepto clave para la construcción de polí cas públicas en materia de Ordenamiento Territorial. Claramente nuestra Cons tución Nacional, los tratados internacionales de Derechos Humanos y Ambiente, la Ley General del Ambiente y las leyes sectoriales de presupuestos mínimos de protección ambiental, incorporan el derecho al acceso a la información, la par cipación en los procesos de toma de decisión y el acceso a la jus cia para garan zar el derecho a un ambiente sano. En tal sen do, el acceso a la información y la instancia de par cipación señalada en la Ley General del Ambiente para el proceso de Ordenamiento Ambiental del Territorio, cons tuye un aspecto fundamental para su validez y en todos los niveles jurisdiccionales se debe cumplir con tal requisito (ver capítulos 4 y 9). Cuando una polí ca se formula e implementa sin respetar el marco ins tucional vigente y/o sin involucrar de forma adecuada a todos los actores del territorio, se generan condiciones favorables para la emergencia de conflictos sociales. La par cipación ciudadana funciona aquí como una condición de sustentabilidad de la polí ca en cues ón, lo que implica que el involucramiento de los actores, cons tuiría una posible respuesta para prevenir conflictos de todo po. Por lo tanto, es importante que las ins tuciones públicas promuevan la generación de capacidades en los múl ples actores del sistema polí co y social, para alentar la cooperación entre las estructuras estatales, grupos y organizaciones diversas, para la toma de decisiones y resolución de conflictos. El éxito o fracaso de las inicia vas de desarrollo local está fuertemente condicionado por las formas que posee la sociedad local para construir consensos y ges onar el conflicto (ver Caja 6.1). El obje vo de este capítulo es presentar esquemas opera vos para abordar los aspectos polí co ins tucionales en un proceso de Ordenamiento Territorial Rural (OTR). Según Gómez Orea (2002), para el desarrollo de este proceso se requieren ciertas condiciones básicas: voluntad polí ca para controlar el uso del suelo, cobertura legal de los planes, capacidad ins tucional para ges onar la ejecución, el seguimiento y control de los planes, entre otras cues ones. La dimensión polí ca-ins tucional hace referencia a aquellos arreglos que regulan las interacciones sociales, los conflictos y garan zan la cohesión social y la gobernanza. Esta dimensión establece y controla las reglas del juego que intervienen en el Sistema Socio-Ecológico de manera formal. Comprende el diseño de instrumentos y arreglos ins tucionales orientados a fortalecer la par cipación ciudadana en los procesos democrá cos de toma de decisiones, las capacidades de autoges ón, la descentralización en la asignación de recursos, la coordinación entre los dis ntos niveles e instancias de la administración pública, la rendición pública de cuentas, la confiabilidad y mejoramiento en el acceso a la información. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural medidas de cambio y los que enen el poder pueden responder tomando alguna decisión, que variará entre la aceptación total de dichas demandas, hasta la resistencia a aceptarlas. El desarrollo se logra entonces cuando existe un consenso mínimo acerca de ciertas decisiones polí cas. Si este consenso no se logra, puede predecirse que tendrán lugar conflictos sociopolí cos agudos (Warner 2001, FCD 2006). 2. NIVELES DE ORGANIZACIÓN NORMATIVOS Y ADMINISTRATIVOS EN LOS SISTEMAS SOCIO-ECOLÓGICOS La Argen na dispone de un régimen federal. Las normas jurídicas se encuentran anidadas, exis endo una gradación del ordenamiento jurídico federal argen no, que se representa como una pirámide. De esta forma, la norma jurídica de menor jerarquía (e.g. decreto municipal o departamental) vale en función de una de mayor jerarquía (ley provincial o nacional). 109 �A nivel administra vo, los Sistemas Socio-Ecológicos poseen una serie jerárquica de ins tuciones que actúan a diferentes escalas. Estas reflejan los dis ntos niveles a los cuales se toman las decisiones sobre la u lización de los recursos naturales, de capital y trabajo. En el nivel ins tucional más bajo, se incluyen a los individuos y hogares. A un nivel superior, pueden dis nguirse municipios o departamentos, los que en conjunto conforman las provincias. A un nivel aún superior encontramos a la Nación. La ges ón del ordenamiento territorial debe realizarse a par r de tres niveles: nacional, provincial y municipal. En el ámbito nacional ha de definirse una estrategia, una polí ca y un plan nacional de OT, que cons tuyen marcos de referencia para los niveles inferiores (provincial y municipal). El establecer una estrategia, hace referencia a la definición de una planificación territorial o Plan Estratégico Territorial, el cual resulta un plan integral basado en la construcción federal de consensos, bajo la conducción del gobierno federal, para arribar al modelo de territorio deseado. Actualmente, la Argen na dispone del Plan Estratégico Territorial y el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial, como ha sido descripto en el Capítulo 17, aunque es importante mencionar que dichos planes carecen de una norma va que los respalden. El disponer de un marco norma vo integrador que siente las bases para el OT, resulta de suma relevancia, de manera de que se establezcan las pautas básicas y generales a nivel nacional. Un punto importante de especial consideración es que a pesar de carecer de una norma va integral de OT a nivel nacional, en los úl mos empos se han desarrollado varias inicia vas tanto a nivel provincial como local. Desde la norma va provincial, podemos mencionar al Decreto Ley Nº 8912/ 1977 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires (aunque presenta un énfasis en lo urbano), a la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, analizada en el Capítulo 20 y al Programa de Ordenamiento Territorial de Formosa. A nivel local, se cuenta con varias experiencias de OTR en todo el país (ver Capítulo 16). Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural La Cons tución Nacional en el art. 41 efectúa la distribución de competencias en materia ambiental, al disponer que sea la Nación la encargada de dictar las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, y las provincias quienes pueden complementarlas. Esto supone una delegación de facultades de regulación, hecha por las provincias a favor de la Nación, que se suma a otras preexistentes (por ej. las facultades del Congreso Nacional de establecer los códigos civil, penal, de minería, regular el comercio interprovincial, aprobar los Convenios Internacionales, que pueden poseer estatus cons tucional –tratados de Derechos Humanos– o categoría superior a las leyes –la mayoría de los tratados ambientales, por ej. Cambio Climá co y Biodiversidad–). Por su parte, las provincias conservan, según el art. 121 de la Cons tución Nacional, todo el poder no delegado al Gobierno Federal. Además, poseen el dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios, de acuerdo a lo establecido por el art. 124 (ver Capítulo 9). Para llevar adelante este proceso de OT, y como producto de la discusión de expertos par cipantes del “Taller Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para su abordaje de manera par cipa va”5, se pensó una propuesta de organización polí co-ins tucional. Esta propuesta incluye, en primer lugar, la conformación de una Unidad Ejecutora Nacional, entendida como un ente u órgano encargado de proponer, desarrollar y coordinar las tareas necesarias para el OT. En ella debieran de estar representadas las diversas ins tuciones de gobierno y representantes provinciales. Dentro de las competencias de esta Unidad Ejecutora, se debieran de destacar las siguientes acciones: coordinar e impulsar la formulación del Plan Nacional de OT; confeccionar, revisar y aprobar el proyecto de Plan Nacional de OT y/o condu- 5 Realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en marco del proyecto TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”, organizado por la FAO, MAGyP y FAUBA. 110 �En el ámbito provincial cada provincia debiera de elaborar Planes Provinciales de OT. Para ello, también resulta conveniente la creación de organismos específicos, Unidades Ejecutoras Provinciales. Este organismo tendría como función asesorar técnicamente al Gobierno provincial. Las competencias de estas comisiones resultarían las mismas que las de la Unidad Ejecutora Nacional, pero circunscritas a su ámbito territorial. A nivel local, la Unidad Ejecutora de OT tendría como función el asesorar al Gobierno Municipal en materia de OT. Estas unidades, tanto a nivel provincial como municipal, para realizar estas acciones requieren de apoyo cien fico-técnico específico, en el que deberían confluir las capacidades del sistema cien fico-técnico de relevancia en la región de estudio, denominados “núcleos cien fico técnicos de OTR” (NuCTOs). Dichos NuCTOs, consisten en consorcios interins tucionales que idealmente deberían estar conformados por una universidad pública, una unidad ejecutora de CONICET y un organismo de Ciencia y Técnica nacional (INTA, CONAE, CNEA, INA, etc.). El consorcio puede incluir más socios (públicos y privados) que deberá demostrar experiencia y competencia en el tema. 3. ASPECTOS POLÍTICO-INSTITUCIONALES DE LAS DISTINTAS ETAPAS DEL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Como ya se presentó en el Resumen Ejecu vo de este libro, el proceso de OT consta de 4 etapas: fase preparatoria, de diagnós co, planificación y de ges ón territorial. La Figura 6.1 presenta las ac vi- Figura 6.1. Etapas del proceso de ordenamiento territorial rural y ac vidades involucradas desde la esfera polí co-ins tucional. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural cir revisiones periódicas del mismo; adecuar los planes territoriales y sectoriales previstos en el Plan Nacional; someter al Plan Nacional a un proceso de consulta con representantes de organismos públicos y privados, nacionales y regionales; conocer y pronunciarse en pos de la adecuación de los grandes proyectos de infraestructura a las directrices establecidas en el Plan Nacional de OT. 111 �Para alcanzar los obje vos del Plan, debe contemplarse la promoción de las norma vas que den cer dumbre en el uso del territorio. Estas norma vas deben inscribirse en los marcos regulatorios generales a nivel municipal, provincial o nacional. La naturaleza jerárquica de nuestro sistema norma vo hace que deba prestarse especial atención a las competencias y regulaciones existentes en los diferentes niveles polí co-ins tucionales. Adicionalmente, en materia legal, resulta importante destacar que el desarrollo del OT ha de contemplar la existencia de norma vas que le den sustento legal y jurídico al Plan y a la autoridad de aplicación. 3.1. Fase preparatoria Esta fase cons tuye el inicio del proceso de OT, donde se generan las condiciones habilitadoras del proceso de elaboración del POTR. Ellas son de carácter polí co-ins tucional, técnico y logís co, de tal forma que la secuencia de las fases subsiguientes se ejecute sin inconvenientes. Como producto se busca contar con el compromiso y definición de la orientación polí ca del proceso de OT y generar un plan opera vo. Las ac vidades de esta fase incluyen: i) Relevamiento de fuentes de financiamiento y fondos: Relevar la oferta de fondos públicos u lizables y/o asignados para el proceso (o sus etapas), resulta de vital importancia para el desarrollo del Plan. La ausencia de un marco norma vo nacional que contextúe legal y administra vamente al proceso y otorgue par das presupuestarias para el OT, puede representar una seria limitación. Es necesario buscar alterna vas, como por ejemplo promover/realizar la firma de convenios de cooperación interins tucionales, el uso de fuentes de financiamiento nacional, así como aquellas fuentes provenientes de organismos de cooperación internacionales. ii) Definición del marco ins tucional y sistema de gobernanza: Antes de encarar las ac vidades que comprende el proceso de OT, se recomienda efectuar un análisis social preliminar que permita idenficar a los individuos, grupos y organizaciones presentes en el SSE. Si bien el mapeo de actores es una herramienta para el diagnós co, en la fase preparatoria deberían considerarse las condiciones habilitantes para encarar un proceso de OTR. La caracterización del capital humano y social permi rá conocer, entre otras cosas, cómo está dado el sistema de gobernanza, el tramado ins tucional y organiza vo del territorio, las relaciones entre los diversos actores e iden ficar las necesidades de ar culación interins tucional (Capítulo 7). Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural dades que involucra el desarrollo de un Plan de ordenamiento territorial rural (POTR). El contar con el respaldo polí co-ins tucional del municipio resulta un punto clave para iniciar el proceso de legi mación social y aceptación del Plan. iii) Estudio de norma vas y polí cas con incidencia en el funcionamiento territorial: Comprende el análisis de polí cas y normas existentes con incidencia en el territorio. Además de la legislación específica en materia de ordenamiento territorial, existen numerosas disposiciones legales y programas de carácter sectorial, que inciden en el funcionamiento del territorio (ver capítulos 9, 17 y 20). Tales inicia vas proceden de los tres niveles administra vos que operan en la Argen na: nivel nacional, provincial y municipal o departamental. Dicha caracterización permi rá iden ficar antecedentes, limitaciones y vacíos existentes en el marco polí co y legal, para la implementación del ordenamiento territorial, que posteriormente en la etapa de diagnós co será profundizado y analizado crí camente. Adicionalmente, es necesaria la realización de un análisis del nivel de cumplimiento de las polí cas y normas de incidencia territorial, junto con la iden ficación de los problemas que enfrentan para su implementación, y asimismo, realizar una evaluación de las competencias ins tucionales. Esta úl ma 112 �iv) Establecimiento de una agenda de trabajo o plan opera vo: Esta etapa busca establecer las ac vidades y subac vidades para la elaboración del POTR, permi endo guiar y gerenciar el proceso. Dicho plan opera vo ha de definir el alcance del Plan, los equipos de trabajo involucrados, la forma de trabajo, establecer un programa general, un presupuesto global, e iden ficar las primeras fuentes de financiamiento. Debe orientar a los diferentes organismos y actores involucrados en el proceso de OT, y proveer información relevante para comunicar y promocionar el inicio del proceso del OTR. 3.2. Diagnóstico Para llevar adelante esta etapa de caracterización del SSE y la iden ficación y caracterización de los conflictos actuales y potenciales, es necesario: i) Cooperación desde diversas ins tuciones para integrar el conocimiento sobre el territorio: La firma de convenios de cooperación interins tucionales puede ser un instrumento de gran importancia para el abordaje del análisis del sistema socioterritorial. ii) El manejo de información: el cual será desarrollado en el Capítulo 8. iii) La necesidad de la construcción de sistemas de información geográficos: Los mismos resultan de vital importancia para la iden ficación de datos e información faltante, la facilitación del análisis de información y la generación de nuevo conocimiento. iv) Establecimiento de una estrategia de comunicación y par cipación: La comunicación y la divulgación de información rela va al proceso, es una ac vidad que deberá darse en todas las etapas del OT. Es importante contar con especialistas en disciplinas sociales para el desarrollo de la comunicación y el diseño de mecanismos de par cipación. 3.3. Planificación Esta etapa involucra la definición de los obje vos y metas del POTR entre los dis ntos actores e involucrados de manera par cipa va, a par r de la sensibilización de la población de la importancia de llevar a cabo este proceso mediante la realización de talleres par cipa vos. El componente polí co ins tucional deberá velar por la transparencia en el proceso de par cipación y contribuir en la generación de propuestas orientadas a fortalecer el OTR, fruto de las negociaciones realizadas en las mesas territoriales; desempeñando, por lo tanto, un rol sumamente importante. Como se discu ó en el Capítulo 11, la generación de los diferentes escenarios alterna vos ha de contemplar aspectos económicos, sociales y la provisión de servicios ecosistémicos. Fruto de una evaluación crí ca de las alterna vas de uso, es que se procede a la toma de decisiones. El empleo de técnicas de análisis mul criterio resulta una herramienta fundamental para el soporte de decisiones (Capítulo 12). Como se discute en el Capítulo 4, el equipo de trabajo debe ser interdisciplinario y contar con los conocimientos acordes para encarar este proceso, para lo cual es necesario contar con los recursos humanos y procurar la instalación y generación de capacidades. Por ello resulta necesario incorporar y/o fortalecer la temá ca dentro de la currícula de las carreras de grado afines (derecho, sociología, agronomía, ciencias ambientales, etc.) o bien realizar capacitaciones a nivel de posgrado. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural permi rá analizar las competencias y atribuciones de los gobiernos (nacionales, provinciales, departamentales), así como las condiciones organizacionales en que operan actualmente, y determinar la coherencia de las competencias de las autoridades, para la toma de decisiones en el ámbito de ordenación. Para su realización, se deberá, en primera instancia, sistema zar los niveles de competencia territorial y ambiental, y posteriormente, elaborar una matriz de competencias, respecto a polí cas y normas con incidencia territorial. 113 �3.3.1. Instrumentos de intervención Como se discute en el Capítulo 4, una vez que se ha dado el proceso de generación y evaluación de alterna vas de escenarios, es necesario el diseño de estrategias, programas y proyectos que hagan opera vo al Plan de Ordenamiento Territorial Rural. En lo que refiere a los contenidos propios del Plan, deben estar contemplados los instrumentos de intervención que permitan organizar los usos del territorio, a fin de arribar al modelo deseado de territorio. A su vez, deben estar claramente definidas y expresadas las ac vidades que no se pueden realizar y las que sí, incluyendo su zonificación, el po de instrumento de intervención, las condiciones de implementación, el modo de financiamiento y el responsable del control. Los instrumentos de ordenamiento territorial son de orden público y buscan generar la promoción y/o regulación de las actuaciones y procesos de ocupación, transformación y uso del territorio. Al momento de realizar una clasificación de instrumentos, estos pueden ser clasificados de varias formas, una de ellas hace referencia a la naturaleza del instrumento involucrado (Gómez-Orea 2002): i) Norma vos o legales: Comprende a las normas jurídicas (como leyes y decretos nacionales o provinciales u ordenanzas municipales) que han de aprobar formalmente los planes, la aplicación de instrumentos específicos o la creación de leyes de fomento de determinadas ac vidades. Los programas interjurisdiccionales e intermunicipales deberán ser aprobados por los respec vos Concejos Deliberantes, previa convocatoria a Audiencia Pública. ii) De Ges ón: Involucra a los Planes de Ordenamiento Territorial Rural (POTR), Programas y Proyectos. El POTR es el documento que con ene los elementos necesarios para la orientación del uso y ges ón del territorio, y para la formulación y ges ón de polí cas públicas relacionadas. Con ene las estrategias que orientan su ejecución y los obje vos para alcanzar el modelo territorial deseado. Los Programas comprenden los instrumentos rectores, derivados de la planificación, conformados por un conjunto de proyectos formulados para alcanzar los obje vos establecidos en los Planes de Ordenamiento Territorial. Los Proyectos corresponden al conjunto de obras o ac vidades des nadas a alcanzar el cumplimiento de los obje vos y las metas definidas por un programa, tendientes a la obtención de resultados concretos de acuerdo al ámbito de competencia. iii) Económicos: Pueden ser de carácter fiscal como cánones, impuestos, exenciones o subsidios, financieros como créditos, gravámenes aplicados a incumplimientos o depósitos de buen fin, o de mercado como los permisos comercializables, sistemas depósito-reembolso o incen vos para la conservación de servicios ecosistémicos, mediante la implementación de esquemas de pago por servicios ambientales (Laterra et al. 2011). El propósito de dichos instrumentos es alterar los precios rela vos, para así asegurar que los diferentes usos del territorio y que los usos que las economías realizan de los recursos naturales, internalicen los costos ambientales en la toma de decisiones, al- Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural Una vez que el Plan se ha formulado, este debe ser some do a consulta pública. Los mecanismos de toma de decisiones, consulta y el grado de vinculación que representa para su posterior aprobación, deben preestablecerse con anterioridad y ser informado adecuadamente a los actores e involucrados en el proceso. Las observaciones y modificaciones que se emitan sobre la propuesta durante el proceso de consulta pública deben estar fundamentadas con argumentos sólidos que permitan su adecuado análisis por parte del grupo de trabajo de OT. Cada observación o propuesta debe ser respondida por escrito (a través de un comunicado, por ejemplo, o sistema zándolo en un portal web de acceso público), indicando los criterios que u liza para decidir si se acepta o rechaza. Una vez realizado esto ha de procederse con la aprobación formal del Plan. 114 �iv) Ambientales-Territoriales: Comprende instrumentos como la Evaluación de Impacto Ambiental, Evaluación de Impacto Territorial, Planes Estratégicos y Sistemas de Información Ambiental y Territorial. v) De Par cipación: Si bien la par cipación es un principio rector del proceso de OT, es importante dis nguir a los procedimientos empleados para que los dis ntos sectores involucrados par cipen en la formulación, modificación, evaluación y control de los planes y programas que con ene el POTR. Entre ellos encontramos: mesas sectoriales, mesas de concertación, etc. vi) Comunicación, sensibilización y educación: El diseño de una estrategia de comunicación y su implementación a lo largo de todo el proceso de ordenamiento territorial, es un instrumento clave para incen var la par cipación social y promover la educación y sensibilización vinculada a esta temá ca. La sensibilización cons tuye una excelente herramienta para crear conciencia, por medio de la reflexión, y abordar aspectos ocultos o naturalizados en las relaciones de poder entre las personas y grupos sociales. Como estrategia de aprendizaje, una ac vidad que genere conciencia, remueve las ac tudes indiferentes a un problema social. 3.4. Gestión Esta etapa ene por objeto la implementación, seguimiento y retroalimentación de los Planes de OTR. Para que esto ocurra, resulta necesario: i) Designación del ente gestor con competencia en el OT: Es necesario anclar a esta en dad ins tucionalmente, y tal como se discute en el Capítulo 4, una ins tución ya establecida en el territorio sería ideal, al contar con credibilidad polí ca y social. Lo que debe buscarse es la ges ón concertada, donde los diversos agentes se encuentren implicados en el Plan. ii) Establecimiento de un sistema de ges ón y un programa de puesta en marcha: Se refiere a las normas de funcionamiento del ente gestor, coordinación de las tareas y responsabilidades entre los agentes intervinientes, mecanismos de decisión y cronograma de trabajo. iii) Comunicación de resultados: Una vez aprobado el POTR, es necesario difundirlo a través de periódicos u otros medios locales de amplia circulación en la región y poner la información a disposición de la sociedad a través de una página web que contenga, entre otras cosas, una plataforma de sistema de información geográfica con acceso público. La difusión y el acceso a la información permiten la comunicación entre los tomadores de decisión y la sociedad. Es ú l ya que permite: Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural terando las conductas de los agentes económicos. De esta forma, estos instrumentos buscan ayudar a modular los perfiles de uso de territorio. • Consulta de bases de datos con información actualizada y confiable; • Retroalimentación y recolección de información básica; • Vigilancia eficiente del desempeño de ac vidades orientadas al cumplimiento de los obje vos ambientales. iv) Implementación de una “bitácora ambiental”: Este elemento de ges ón cons tuye un registro de las acciones realizadas a lo largo de todo el proceso de ordenamiento, análogo al implementado en México dentro de los procesos de ordenamiento ecológico en el marco de la LGEEPA6. La información que ha de contener puede ser de po técnico (como datos sobre vegetación, suelos, etc., integrados en un SIG), hasta un registro histórico de acuerdos y actas de reuniones. Esta herramienta ene como propósito: 6 Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental, Año 1988. México. 115 �• Ser un instrumento para la evaluación del cumplimiento de los compromisos asumidos en el proceso; • Fomentar el acceso de cualquier persona a la información y promover la par cipación social corresponsable en la vigilancia de los Procesos de Ordenamiento; • Dar cer dumbre a la inversión privada y pública; • Evaluar la eficacia e idoneidad de las polí cas, estrategias y lineamientos ecológicos; • Promover la transparencia y la rendición de cuentas, entre otras. 4. CONSIDERACIONES FINALES El proceso de OT es un proceso que ene como fin úl mo promover el crecimiento armónico y equilibrado del territorio, tomando en consideración las esferas económicas, sociales y ambientales. Dada la complejidad de su naturaleza, requiere que se generen nuevos espacios, intercambios e interacciones, por lo que supone enfrentar nuevos desa os, como aquellos concernientes a la esfera políco-ins tucional, los cuales implican: dirimir conflictos, generar consensos, ar cular y complementar las norma vas y programas ya existentes, entre otras cues ones. Si bien existen experiencias de OTR donde la sociedad o los productores se organizan espontáneamente, concretamente ligados a casos del po “tragedia de los comunes” –en agua de riego, bosques, pasturas– (Ostrom et al. 1999), es importante destacar que en ausencia del Estado, o frente a asimetrías de poder muy marcadas entre actores e involucrados, los procesos de OT ocurren según los intereses y valores de quienes enen el poder (económico, militar, religioso). A lo largo de este capítulo se plantearon las diversas ac vidades que comprenden las etapas de un proceso de OTR, enfa zando las acciones polí co-ins tucionales necesarias de fortalecer. Hablar de configuraciones específicas en los arreglos ins tucionales para el manejo de los recursos naturales resultaría errado, ya que la efec vidad de las organizaciones y las ins tuciones para manejar los recursos naturales, depende en gran medida de cómo el sistema de gobernanza se ajusta a las caracterís cas ecológicas y sociales del territorio. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural • Mantener una base de información actualizada y confiable; Las cues ones básicas y generales de la esfera polí co-ins tucional planteadas en este capítulo, requieren ser construidas, transformadas o bien fortalecidas, para encarar procesos de OTR que tengan como fin úl mo lograr disminuir la vulnerabilidad y acrecentar la resiliencia de los sistemas socioterritoriales. Dichas cues ones han hecho referencia a que el OTR no debería concebirse sin los siguientes elementos esenciales: par cipación social, ar culación interins tucional, coordinación entre normavas, generación de consensos, el acceso a la información pública, educación y sensibilización de la sociedad, entre otros principios básicos, si lo que se pretende con los procesos de OTR, es construir sistemas socioterritoriales con equidad intra e intergeneracional y con jus cia social. 116 �i) ¿Qué entendemos por conflicto? El conflicto está presente en nuestra vida personal, familiar y social y en las relaciones entre comunidades, pueblos y Estados. En sí mismo, no es algo posi vo ni nega vo. La ausencia de conflictos manifiestos no necesariamente es posi va, puesto que simplemente puede resultar de situaciones de opresión y avasallamiento de las necesidades e intereses de ciertos sectores por sobre las de otros. Así, el conflicto puede ser algo potencialmente posi vo, disparador de cambios y de posibilidades de crecimiento y aprendizaje. “…Un conflicto ocurre cuando dos o más actores no están de acuerdo sobre la distribución de recursos materiales o simbólicos, percibiendo que al sa sfacer los intereses de cada uno, implica necesariamente que el otro no lo haga y actúan basándose en estas incompa bilidades percibidas…” (FCD 2006). Las situaciones que surgen alrededor de un conflicto, no son el conflicto en sí, sino las respuestas y ac tudes que tenemos ante él. Es por eso que comprender la naturaleza del conflicto es el primer paso hacia una resolución posi va. Para comprenderlo, es necesario saber que el conflicto es un proceso co-construido por las partes que enen lugar en él. El conflicto no se construye por lo que sucede, sino por el significado que los seres humanos atribuimos a lo que sucede; estos significados están basados en nuestra cultura, experiencia y conocimiento que tenemos acumulado (Figura 6.1.1.). Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural CAJA 6.1. Figura 6.1.1. Elementos de un conflicto (Fisher 2000). Como se discute in extenso en el Capítulo 1, las ac vidades produc vas que la sociedad despliega sobre el territorio rural, plantean desa os de múl ples dimensiones que incluyen posibles conflictos (revelados o latentes) entre (1) actores que comparten el uso de un recurso natural común ( erra, agua) y encuentran incen vos individuales que no necesariamente maximizan los beneficios del conjunto (e.g. tragedia de los comunes, Hardin 1968), (2) usuarios que privilegian beneficios de corto plazo sobre los que puedan obtener ellos mismos o futuras generaciones a largo plazo, y (3) usuarios que con sus ac vidades afectan bienes y servicios que el territorio ofrece al resto de la 117 �Existen numerosas herramientas para analizar situaciones de conflicto como: análisis de las etapas de un conflicto, línea de empo, mapeo de conflictos, el triángulo ACC (Ac tud, Comportamiento, Contexto), análisis de cebolla, el árbol de conflictos, el análisis del campo de fuerzas, pilares y la pirámide (Fisher 2000). Generalmente estos métodos son mejor u lizados cuando se combinan, de manera de que cada uno de ellos rescate elementos par culares o peculiaridades del proceso de conflicto. Todas las herramientas mencionadas reflejan las percepciones de las personas que las diseñaron y, por lo tanto, no pretenden representar el análisis único o “correcto”. Por otro lado, este no es un ejercicio de una sola vez, sino que debe ser un proceso con nuo en el empo, de modo que pueda adaptar sus acciones a los factores cambiantes, las dinámicas y las circunstancias. ii) Ciclo de vida de un conflicto. La Figura 6.1.2 propuesta por Curle (1971), permite visualizar el ciclo de vida de un conflicto, desde su estado latente, hacia un estado de “Paz Sustentable”. La confluencia de ciertos niveles de poder y de conciencia en torno a un conflicto determinan las etapas (dinámicas) de una situación de conflicto. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural sociedad y van más allá del propio proceso produc vo en el que están involucrados (generación de externalidades nega vas, tragedia de los servicios ecosistémicos (Ruhl et al. 2007)). Figura 6.1.2. Matriz de evolución del conflicto (Curle 1971, Lederach 1996, FCD 2006). Mientras el conflicto está latente, existen contradicciones entre obje vos que no son percibidas por los actores o bien están naturalizadas. Esta evolución puede moverse desde la latencia del conflicto, hacia una etapa de conflicto manifiesto, a par r del aumento de la conciencia de la contradicción de obje vos que puede evolucionar hacia la crisis. Las tres funciones clave que se iden fican en esta progresión hacia el cambio son: 1) la educación/concien zación: son necesarias cuando el conflicto está oculto y la gente no es consciente de las desigualdades e injus cias, 2) la confrontación: la conciencia creciente de los asuntos, necesidades e intereses, conduce a demandar el cambio de una situación determinada. Aquellos que se benefician de dicha situación prefieren mantener las cosas como están y no atender a las demandas. En esta circunstancia, es de especial importancia el involucramiento de quienes trabajan y apoyan 118 �iii) ¿Qué condiciones mínimas deben cumplirse para abordar los conflictos socioambientales de manera dialéc ca? Dada la complejidad que revisten los conflictos públicos, en los cuales una mul plicidad y diversidad de actores con diferentes intereses y necesidades se perciben como enfrentados, resulta clave que el abordaje de los mismos sea a par r de procesos de construcción de consensos. De aquí la importancia de la promoción del diálogo y la concertación e ins tucionalización de canales y mecanismos de par cipación ciudadana. Para generar un escenario propicio para el diálogo, es necesario contar con voluntad polí ca, convocantes confiables, promover la inclusión, acceso a la información relevante y confiable para que los actores y par cipantes puedan tener mayor conocimiento del problema y las diversas perspec vas, efectuar una evaluación del poder rela vo de los diferentes actores y evaluar las capacidades de los grupos de actores para par cipar en el espacio de manera construc va (FCD 2010). La Figura 6.1.3. fue desarrollada por Francis (1994) para establecer los métodos de intervención en conflictos, en el contexto de la consideración de las etapas de un conflicto y de las relaciones de poder. El movimiento se desplaza de una situación de desequilibrio de poder, que se revela como opresión, injus cia y conflicto latente, a una situación de simetría o balance de poder, en la que las relaciones pueden ser establecidas en una forma mutuamente aceptable. La figura pone en relieve a la negociación y a la mediación para el establecimiento de nuevas relaciones y ac tudes que son esenciales para una “paz duradera”. Sin embargo, cuando el poder de las dos partes es asimétrico, la mediación puede correr el riesgo de prolongar el conflicto, es mulando a la parte más débil a hacer concesiones. Figura 6.1.3. Métodos de intervención en conflictos en el contexto de las etapas del conflicto y las relaciones de poder (Francis 1994). Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural a aquellos que buscan el cambio. Su trabajo promueve un equilibrio de poder, esto es, aumentar la voz de los menos poderosos y la legi mación de sus preocupaciones, y 3) la negociación (que puede incluir mediación, es decir, la par cipación de un tercero que asista de forma imparcial al proceso de negociación): significa que los grupos involucrados reconocen que no pueden simplemente imponer su voluntad, sino más bien trabajar con los demás para conseguir sus metas, buscando una reestructuración de las relaciones, un aumento de jus cia y relaciones más pacíficas. 119 �Curle, A. 1971. Making Peace. Tavistock Press, London. Fisher, S. 2000. Trabajando con el conflicto. Habilidades y estrategias para la acción. Centro de Estudios para el Desarrollo y la Democracia (CEPADE) y el Consejo de Inves gaciones para el Desarrollo de Centroamérica (CIDECA) en asociación con Respoding to Conflict (RTC). Guatemala, p. 211. Francis, D. 1994. El poder y la resolución de conflictos en Interna onal Alert. Capacitación en resolución de conflictos en el Caucus del Norte. FCD, Fundación Cambio Democrá co. 2006. Conflicto y desarrollo. Enfoque sensible al conflicto para organizaciones de desarrollo. FCD, Fundación Cambio Democrá co. 2010. Manual: Construcción de consensos. Los procesos colabora vos. DNDA exp. 226993. Gómez-Orea, D. 2002. Ordenación del Territorio. Madrid, Ediciones Mundi Prensa y Editorial Agrícola S. A., p.766. Hardin, G. 1968. The Tragedy of the Commons. Science 162(3859):1243–1248. Laterra, P.; E. G. Jobbágy y J. M. Paruelo (eds.). 2011. Valoración de Servicios Ecosistémicos: Conceptos, herramientas y aplicaciones para el ordenamiento territorial. Ediciones INTA- MAGyP, p.740. ISBN: 978-987-679-018-5. Lederach, J. P. 1996. Preparing for Peace. Conflict Transforma on Across Cultures. Syracuse University Press, New York. Ostrom, E., J. Burger, C. Field, R. Norgaard and D. Policansky. 1999. Revisi ng the Commons: Local Lessons, Global Challenges. Science 284(5412):278-282. Rubin, F. 1995. Una guía básica de evaluación dirigida a los trabajadores del desarrollo. Oxford. Ruhl, J. B., S. E. Kra and C. L. Lant. 2007. The law and policy of ecosystem services. Island Press, Washington, D.C., USA. Warner, M. 2001. Complex problems…nego ated solu ons: The prac cal applica ons of chaos and complexity theory to community-based natural resource management. Overseas Development Instute. London, UK. Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural BIBLIOGRAFÍA 120 �CAPÍTULO 7 ANÁLISIS SOCIAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Foto: María Luján Lipera �Vƒ½½›¹ÊÝ, M.2, S. A¦ç®ƒÙ3 , M. PÙ›þ4, D. L®¦®›Ù5, N. Hçù»ÃƒÄ6, H. MÄ—›þ CƒÝƒÙ®›¦Ê7 ù S. PƒÖƒ¦ÄÊ8 “El agua es para todos, la Ɵerra es para todos, el pan es para todos. Yo sé que esto puede afectar algunos intereses”. Enrique Angellelli, 1969 RESUMEN: En este capítulo se plantea la importancia de abordar el estudio de los Sistemas Socio-Ecológicos para la planificación territorial, realizando un análisis integrado de los sistemas bioİsicos y humanos. Mediante este enfoque, la gesƟón de los recursos naturales no se centra solo en los componentes del sistema, sino en sus relaciones, interacciones y retroalimentaciones. La incorporación de la perspecƟva social para la planificación territorial es un aspecto relevante que muchas veces no es tenido en cuenta con la suficiente importancia. Es fundamental entender el contexto socioeconómico para el desarrollo de políƟcas acorde con las necesidades y demandas de la población. En el ordenamiento territorial el análisis social sirve para idenƟficar cuáles son los actores relevantes, entender sus interrelaciones, intereses y relación con el uso de los recursos. Esta información puede ser uƟlizada para facilitar la implementación de una acción específica, evaluar la viabilidad de planes futuros, minimizar los conflictos por el uso de los recursos y mejorar la distribución entre los grupos de actores. Las estrategias de planificación en ausencia de un análisis social adecuado, Ɵenen un riesgo alto de fracasar debido a la falta de viabilidad en las políƟcas propuestas. La inclusión o no de los disƟntos grupos de actores dependerá del objeƟvo de estudio y el marco conceptual adoptado. En este capítulo se detallan algunas metodologías para la idenƟficación, espacialización, caracterización y estudio de las relaciones entre los actores, siguiendo disƟntos enfoques. * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 121-139). 1 Este documento fue elaborado a parƟr del debate llevado a cabo en el Taller “Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para su abordaje de manera parƟcipaƟva”, realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en el marco del proyecto TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, organizado por la FAO, MAGyP, INTA y FAUBA. 2 Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía, UBA, CONICET. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: vallejos@agro.uba.ar 3 Cátedra de Ecología, Facultad de Agronomía, UBA. 4 InsƟtuto de Desarrollo Rural, Mendoza. 5 InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Estación Experimental Corrientes. 6 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. 7 InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Estación Experimental Bariloche. 8 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural CAPÍTULO 7*1 ANÁLISIS SOCIAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL 122 �En las úl mas décadas el desarrollo de las ac vidades produc vas o extrac vas se ha regido por las leyes del mercado, provocando un cambio importante en el uso de la erra. El avance de la agricultura ha producido una fuerte transformación de los ecosistemas, afectando la distribución equita va de sus costos y beneficios. La planificación territorial es un proceso necesario para prevenir o mi gar conflictos territoriales y ambientales entre los dis ntos actores sociales. Para la planificación del territorio se deben implementar mecanismos que fortalezcan los procesos par cipa vos y disminuyan la conflic vidad por los usos de la erra. El obje vo principal del ordenamiento territorial es transformar amenazas ambientales y territoriales en oportunidades de desarrollo que impacten en la calidad de vida y bienestar social de la población que habita en el territorio. En materia de polí ca ambiental resulta cada vez más importante el análisis social para entender cómo los actores e involucrados se ven afectados por las decisiones y acciones que se toman, y qué actores enen mayor poder de influir en el resultado. Los procesos de intervención territorial se realizan sobre un conjunto de agentes socioeconómicos con dis ntos intereses. La planificación territorial requiere la consideración de todos los sectores de la sociedad como parte del sistema. En tal sen do, el ordenamiento territorial debe ser un proceso par cipa vo e interac vo, en donde todos los sectores de la sociedad (públicos o privados) se encuentren presentes y considerados (Smith 1973; Treves et al. 2009). Es necesario es mar no solo los intereses, sino también el conocimiento local de los actores en el territorio para la elección de estrategias fac bles de intervención territorial. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural 1. INTRODUCCIÓN: EL ANÁLISIS SOCIAL PARA ABORDAR LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Una de las principales caracterís cas de los sistemas sociales en su interacción con la naturaleza es la convivencia de posturas contrapuestas en el territorio: por ejemplo la “conservacionista” vs. la “produc vista”. El desa o de los proyectos de OT es diseñar un modelo de ges ón que contemple varias posturas, basándose en la evaluación de los vínculos existentes entre la sociedad y los ecosistemas. La situación, entre otras cosas, exige la integración entre las ciencias sociales y naturales, y la u lización de nuevos marcos de análisis basados en una perspec va sistémica. En este marco, es necesario estudiar y entender tanto las bases ecológicas de la provisión de servicios ecosistémicos, como también la apropiación social de los mismos. La comprensión de las dinámicas que suceden entre los sistemas sociales y ecológicos vinculados es clave para establecer las pautas de planificación de largo plazo (Cummning et al. 2005). 2. EL ESTUDIO DE LOS SISTEMAS SOCIO-ECOLÓGICOS El territorio puede ser entendido como un Sistema Socio-Ecológico (SSE) en el cual los seres humanos interactúan con los componentes naturales del sistema (Liu et al. 2007). El término de Sistema Socio-Ecológico es u lizado para definir un concepto sistémico e integrador del “ser humano en la naturaleza” (Berkes y Folke 1998). En estos sistemas interactúan dis ntos componentes culturales, polí cos, sociales, económicos, ecológicos, tecnológicos, etc. (Resilience Alliance 2010). La base del marco de los SSE reside en la suposición de que los sistemas sociales y ecológicos están estrechamente conectados y, por tanto, el delineamiento de sus fronteras y la delimitación exclusiva de un ecosistema o de un sistema social resulta ar ficial y arbitrario. Los SSE son sistemas dinámicos, es decir, que se modifican y adaptan a los cambios. Janssen y Ostrom (2006) los definen como sistemas adapta vos complejos, en los que los componentes sociales y bio sicos están interactuando a múl ples escalas temporales y 123 �Cada vez existen más programas interdisciplinarios que integran la ecología con las ciencias sociales para estudiar sus vínculos. De todos modos aún existen pocos estudios que abarquen la complejidad de estos sistemas. Estudiar de manera integrada a los sistemas naturales y humanos revela nuevos patrones y procesos que no habían sido evidenciados al estudiar los sistemas por separado. Según Liu et al. (2007), los SSE muestran dinámicas no lineales con umbrales de cambio y transición entre estados, bucles complejos de retroalimentación, lapsos largos en la observación de las consecuencias, resiliencia, transformaciones, heterogeneidad e incer dumbre. Por otra parte, los acontecimientos del pasado enen efectos insoslayables sobre las condiciones presentes y las posibilidades del futuro. La dinámica de estos sistemas está influenciada por múl ples factores, en los cuales los procesos locales están moldeados por otros procesos a mayor escala, y en úl ma instancia por procesos a escala global. Los mercados globales y la polí ca internacional permiten que las decisiones que se toman en un lugar determinado terminen afectando a personas y ecosistemas de otros lugares alejados en el planeta (Liu et al. 2013). Por ejemplo, el aumento del precio de commodi es a nivel global aceleró la expansión de la frontera agropecuaria y los cambios en el uso del suelo en zonas que antes eran consideradas marginales para la agricultura. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural espaciales. Mediante este enfoque, la ges ón de los ecosistemas y recursos naturales no se centra en los componentes del sistema, sino en sus relaciones, interacciones y retroalimentaciones. El desa o de rever r la degradación de los ecosistemas y al mismo empo sa sfacer las mayores demandas de servicios requiere que se introduzcan cambios significa vos en las polí cas, ins tuciones y prác cas (MEA 2005). A nivel académico, el enfoque de la ges ón de los ecosistemas y recursos naturales requiere una visión integradora de todo el sistema, que no solo se centre en los componentes del sistema, sino en sus interacciones y retroalimentaciones. Este po de estudios ene una fuerte vocación aplicada ya que aporta información de gran u lidad para la toma de decisiones rela va a la ges ón de los recursos naturales. En este sen do, adaptar los resultados esperados a la prác ca de la ges ón supone un cambio de paradigma, en donde no solo se considera información ecológica, sino también información social y el estudio de los beneficios obtenidos por los actores sociales a través del uso de los servicios que provee el ecosistema. Este po de enfoques requiere establecer los límites espaciales de los SSE, detectar los servicios clave de los ecosistemas que son u lizados y definir a los agentes relevantes del sistema que alteran la provisión de estos servicios. Además, resulta fundamental conocer el perfil histórico del sistema a nivel local, regional y mul rregional, y determinar cuáles son las variables de control que actúan como impulsoras del cambio de los ecosistemas y sus servicios. Por úl mo, es necesario determinar la estructura ins tucional, las relaciones de poder y los derechos de propiedad, y cómo esto influye en los procesos de toma de decisiones y acceso a la información. Para estudiar la ges ón de los SSE, Walker y colaboradores (2002) proponen una metodología que incluye la par cipación ac va de los agentes relevantes del socioecosistema, incluyendo ac vidades como entrevistas y talleres con la población local, a fin de entender y analizar los vínculos entre la naturaleza y el bienestar humano. Mediante esta instancia de par cipación se busca responder una serie de preguntas cruciales para el manejo de los recursos: ¿Cuáles son los servicios ecosistémicos más relevantes para los actores sociales y por qué? ¿Qué propiedades de los ecosistemas son relevantes para su provisión? ¿Cómo se distribuye entre los actores sociales el acceso a los servicios ecosistémicos? El planteo de estas preguntas y de sus respuestas se propone no solo como parte necesaria de la inves gación, sino como procesos que fomentan el intercambio de ideas, el debate y la búsqueda conjunta de decisiones, incrementando la cohesión social. 124 �El territorio es el espacio con el que los seres humanos se relacionan y en el cual encuentran un sen do de pertenencia. Los límites del territorio pueden o no ser claros en un sen do espacial, dependiendo del parámetro que se u lice para su delimitación. Así, esta puede variar desde la simple iden ficación como seres humanos donde el territorio es el mundo entero, hasta un territorio par cular en donde se viven determinadas creencias culturales, un dialecto o cosmovisión. El territorio con ene una gran variedad de aspectos ambientales sicos y bió cos, que se conjugan con diferentes elementos humanos (usos del suelo, organización socioeconómica) (Bertrand 1968). Estos elementos intervienen de forma integrada a través de una red compleja y establecen una interdependencia, en donde la alteración de un componente repercute en los otros elementos que lo integran. De esta forma el territorio es un sistema complejo e indisociable, definido por la interacción dinámica del hombre con la naturaleza. Así como en los sistemas ecológicos pueden dis nguirse múl ples escalas de análisis, en los sistemas socioeconómicos también puede dis nguirse una jerarquía de ins tuciones que actúan a diferentes escalas (Becker y Ostrom 1995; O’Riordan et al. 1998). Estas reflejan los dis ntos niveles a los cuales se toman las decisiones sobre la u lización de los recursos de capital, trabajo y naturales. En el nivel ins tucional más bajo se incluyen a los individuos y hogares. A un nivel superior pueden dis nguirse municipios o comunas, estados o provincias, y el nivel nacional e internacional (Figura 7.1.). Los sistemas sociales así como los ecológicos son “sistemas abiertos” en tanto que están relacionados con otros sistemas (Díez 1982; Kapp 1994). Los cambios en el uso del suelo, por ejemplo, enen una repercusión en el ambiente que modifica la propia estructura socioeconómica de la que parten. - Escalas ecológicas Global Internacional Bioma Nacional Paisaje Ecosistema Comunidad + Escalas insƟtucionales Planta / Animal Interacción hombreecosistema Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural 3. ESCALAS DE ANÁLISIS PARA LA TOMA DE DECISIONES - Provincia Depto/Municipio Organización/Familia Persona + Figura 7.1. Relación entre las escalas ecológicas e ins tucionales en los Sistemas Socio-Ecológicos (adaptado de Hein 2010). Las flechas al costado indican el nivel de detalle en los niveles de organización. Los procesos sociales, polí cos y económicos también enen escalas caracterís cas que pueden variar ampliamente, tanto en su extensión espacial como temporal. Las escalas de los procesos ecológicos y sociopolí cos generalmente no concuerdan. Muchos problemas ambientales se originan en esta discordancia entre la escala en que suceden los procesos ecológicos, la escala en la que se toman las 125 �La elección de la escala espacial o temporal y su nivel de detalle para evaluar una acción es una decisión polí ca, puesto que, intencionadamente o no, puede privilegiar a ciertos grupos de actores. Esta decisión favorece implícitamente a determinados sistemas de conocimiento, pos de información y modos de expresión, en detrimento de otros. Por ejemplo, los intereses de las poblaciones minoritarias o con escaso poder de ges ón generalmente se pasan por alto cuando las evaluaciones se realizan a escalas espaciales de menor detalle o con altos niveles de agregación. Reflejar las consecuencias polí cas de las elecciones de una escala y sus límites es un requisito importante para explorar el aporte potencial de los análisis mul escala en la toma de decisiones y los procesos públicos de planificación. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural decisiones, y la escala en la que se ejecutan esas decisiones (la dimensión polí co-ins tucional). A una escala determinada, los resultados pueden estar fuertemente influenciados por las interacciones entre factores ecológicos, socioeconómicos y polí cos que resultan de las otras escalas. La evaluación a una escala estrictamente local, por ejemplo, puede revelar que la respuesta social más efec va requiere de una acción a escala nacional, como la eliminación de un subsidio o la puesta en vigencia de una regulación. Por otra parte, es posible que una evaluación estrictamente global carezca de la per nencia y credibilidad necesarias para conducir a cambios en el manejo de los ecosistemas en la escala local donde la acción es necesaria. Por ello, la consideración de una única escala equivale probablemente a pasar por alto las interacciones con otras escalas que enen una importancia decisiva para comprender los determinantes de los ecosistemas y sus repercusiones en el bienestar humano. 3.1. Los sistemas de gobernanza La gobernanza de un Sistema Socio-Ecológico es el proceso a través del cual diferentes actores sociales ar culan entre sí con la finalidad de lograr determinados obje vos relacionados con el medio ambiente (Kofinas 2009). La noción que subyace a este concepto es que los actores presentes en el territorio se reparten el poder y la responsabilidad en el manejo de los recursos naturales. Estos actores pueden ser individuales y/o colec vos (ej. agencias gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, empresas y comunidades locales). Los individuos, las ins tuciones, las organizaciones y las redes que los ar culan son los elementos del sistema de gobernanza. Las ins tuciones son restricciones socialmente construidas que determinan el comportamiento de un grupo de individuos (North 1990), o en otras palabras, “las reglas de juego” que asignan los roles que deben asumir los individuos y organizaciones en la sociedad (Ostrom 1990). Estas pueden ser formales (e.g. leyes, contratos) o informales (e.g. costumbres, tabúes, códigos de conducta), dependiendo si estas restricciones están escritas o no. De ello se deduce que ciertas ins tuciones están siempre presentes más allá de que estén escritas o no. Las organizaciones son el marco en el cual muchas de estas ins tuciones toman forma e incluyen estructuras jerárquicas como el gobierno, y otras descentralizadas como asociaciones barriales. Los individuos y las organizaciones interactúan dentro de redes sociales, las cuales a través de las ins tuciones formales e informales permiten distribuir información y recursos. Existen muchas evidencias que demuestran que no existe un único arreglo ins tucional para manejar los recursos naturales de forma sostenible (Ostrom 1990; Agrawal 2002). Este debate está generalmente asociado al manejo de los recursos comunes, que son aquellos cuyo uso o sustracción disminuye su disponibilidad para otros y, a su vez, el costo de exclusión de usuarios es elevado o imposible. Ejemplos de este po de recursos son el agua dulce, las erras públicas, la atmósfera, etc. El uso de este po de recursos generalmente lleva a su sobreexplotación, por lo cual Hardin (1968) propuso que la solución para que esto no suceda es priva zarlos o que el Estado controle por completo su manejo. Sin 126 �4. TIPOS DE CAPITAL La sostenibilidad de un territorio requiere que la base produc va necesaria para generar bienestar sea mantenida o incrementada en el empo, o en otras palabras, que el capital total de dicho territorio aumente o permanezca constante. El capital total comprende dis ntos pos de capital, dependiendo del autor. Aquí u lizamos la clasificación propuesta por Arrow et al. (2004), que propone las siguientes formas: capital natural, capital manufacturado, capital social y capital humano. Algunos autores, como Bourdieu (1977), proponen la existencia de otras formas, como el capital cultural y el simbólico. Dadas determinadas restricciones, algunos autores proponen que existe cierto grado de sus tución entre diferentes formas de capital (Solow 1974). Por ejemplo, ciertos humedales prestan un servicio fundamental como el de la purificación del agua, el cual es una forma de capital natural que puede ser reemplazado por capital manufacturado, como una planta de tratamiento de agua. A esta concepción, en la cual existe la posibilidad de sus tuir formas de capital, se la denomina sustentabilidad débil. En contraposición, existe otro enfoque, denominado sustentabilidad fuerte, que determina que existen ciertas formas de capital que no pueden ser reemplazadas por otras (Daly 1997; Folke 1994; Mar nez Alier 1995). Por ejemplo, y en relación a las formas de capital relevantes para este capítulo, la iden dad cultural o la capacidad de una comunidad para responder a eventos climá cos extremos no pueden ser reemplazadas por otras formas de capital. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural embargo (Ostrom 1990) no existe una panacea para el manejo de los recursos naturales comunes, es decir, cada recurso y/o Sistema Socio-Ecológico tendrá un arreglo ins tucional par cular para realizarlo de la mejor forma. La efec vidad de las organizaciones y las ins tuciones para manejar los recursos naturales depende en gran medida de cómo el sistema de gobernanza se ajusta a las caracterís cas ecológicas y sociales del territorio. El capital humano es la capacidad de las personas para lograr sus obje vos, la cual puede ser incrementada a través de diferentes formas de aprendizaje (Kofinas 2009). El aprendizaje puede ser formal, como por ejemplo adquirido a través de la enseñanza media, o informal, que en general se ob ene por experiencia. A diferencia de otras formas de capital, este es rela vamente di cil de cuan ficar. Sin embargo, se pueden usar algunas variables tales como la can dad de profesionales, docentes o cuentapropistas que hay en determinado lugar, u otros indicadores que permitan valorizar el conocimiento local de comunidades indígenas, campesinos o productores rurales. El capital social es la capacidad de grupos de personas de actuar colec vamente para resolver problemas (Coleman 1990). Está compuesto por diferentes elementos tales como la confianza, los valores compar dos o las redes sociales que forman los individuos. Al igual que el capital humano, el social es di cil de cuan ficar. Para dimensionarlo pueden enumerarse las asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales, sindicatos u otras formas de organización cuyos integrantes tengan valores y objevos comunes. En el contexto de un proceso de ordenamiento territorial, conocer estas dimensiones del capital resulta fundamental, puesto que determinados aspectos sociales del Sistema Socio-Ecológico funcionan como restricciones o potencialidades para su correcta ejecución. La información necesaria para la caracterización del capital social y humano generalmente se desprende del análisis de los actores sociales presentes en el territorio y de las relaciones entre ellos. 127 �El análisis social es un proceso que: i) define los aspectos de un fenómeno social y natural afectados por una decisión o acción, ii) iden fica individuos, grupos y organizaciones que se ven afectados, o pueden afectar las partes del fenómeno, y iii) prioriza a estos individuos y grupos para la par cipación en el proceso de toma de decisiones (Reed et al. 2009). El análisis social se ha conver do en una herramienta u lizada por los responsables polí cos, reguladores, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, empresas y medios de comunicación (Friedman y Miles 2006). Freeman (1984) define a los actores como aquellos sujetos que afectan o son afectados ac va o pasivamente por una decisión o acción en el ordenamiento o planificación territorial. Los actores también pueden ser definidos como una en dad con un interés declarado o concebible, o una par cipación en una preocupación polí ca (Schmeer 1999). Bowie (1988) restringe la definición de los actores a aquellos grupos o individuos sin cuya par cipación la organización dejaría de exis r. Starik (1995) propone una visión más amplia de los actores como cualquier en dad natural que se ve afectada por el desempeño organizacional, incluyendo en dades vivientes y no vivientes, incluso construcciones mentales y emocionales. En defini va, los actores clave de un territorio determinado son aquellos representantes de organizaciones o ins tuciones de carácter público, privado o comunitario que enen la capacidad de incidir significa vamente en el uso del territorio, poseen información, experiencia o los recursos necesarios para la implementación de una propuesta, enen interés, son o podrían verse afectados por la propuesta, o simplemente consideran que enen derecho a estar involucrados. Los actores pueden tener dis ntas caracterís cas, incluyendo individuos y grupos, organizados o no y se caracterizan por la diversidad de intereses, posiciones, ac tudes, grado de poder, alianzas, conflictos y consensos. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural 5. LOS ACTORES EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Muchas inicia vas de conservación y/o planificación territorial fracasan porque no prestan suficiente atención a los intereses y caracterís cas de los actores territoriales (Grimble y Wellard 1997). En proyectos de desarrollo y ges ón de los recursos naturales, el análisis social se ha centrado en la inclusión, siendo u lizado para visibilizar a los grupos marginados que no enen acceso a las redes sociales establecidas, a las personas socialmente perjudicadas, o que no son de fácil acceso por vivir lejos de las vías principales (Johnson et al. 2004). Ante la falta de un análisis social, existe el peligro de que las partes interesadas –en especial los grupos poderosos y bien conectados– puedan tener una mayor influencia en los resultados de la toma de decisiones que los grupos marginados, un problema habitual en los proyectos de desarrollo (Chambers 1994). El análisis social también es u lizado para comprender la diversidad de intereses de actores potencialmente conflic vos (Friedman y Miles 2004, 2006; Prell et al. 2007). Los dis ntos actores sociales usufructúan (se benefician) de manera ac va o pasiva los dis ntos servicios ecosistémicos, y frecuentemente entran en conflicto por la valoración y uso diferencial que hacen de ellos (Paruelo 2011). Por ejemplo, en la región chaqueña el desmonte en determinadas zonas para expandir la producción de cereales y oleaginosas, que beneficia directamente a un grupo de productores capitalizados, entra en conflicto con las estrategias de pequeños productores que usan el monte como proveedor de otros beneficios, tales como el alimento para sus cabras, la provisión de leña o medicamentos tradicionales. Para realizar una caracterización de actores en el territorio se debe iden ficar la relevancia que ene el conflicto por la provisión de dis ntos servicios ecosistémicos para los diferentes actores sociales en el escenario local. Esto implica iden ficar y jerarquizar la relevancia que enen servicios de provisión (agua, comida, fibra, combus ble), regulación (secuestro de carbono, polinización, control de enfermedades) y soporte (producción primaria neta, ciclado de nutrientes, dispersión de semillas), así como también aquellos servicios culturales (recreación, sen do de pertenencia, etc.) (MEA 2005). 128 �5.1. Posibles enfoques para la caracterización de actores Para seleccionar aquellos atributos que permitan caracterizar a los actores, es necesario tener en cuenta el contexto sobre el cual se desarrollan las relaciones entre los mismos, pero también es necesario tener en claro cuál es el obje vo de la caracterización. En muchos casos, los actores se clasifican en una o más categorías, como: actores internacionales (ej.: donantes), actores nacionales o polí cos (ej.: legisladores, gobernantes), organismos del sector público, grupos de interés (ej.: sindicatos, asociaciones médicas), comercial/privado, organizaciones sin fines de lucro (ej.: ONGs, fundaciones), miembros de la sociedad civil, usuarios/consumidores, etc. Las ins tuciones gubernamentales son actores interesados por los recursos de su jurisdicción y las ins tuciones internacionales pueden estar interesadas en el bienestar que se deriva de los servicios ecosistémicos que actúan a gran escala, tales como el secuestro de carbono, el turismo y la conservación de la naturaleza. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural Según Hein (2010), los actores pueden clasificarse respecto al interés que enen sobre los servicios ecosistémicos (según el po de uso de los recursos), el nivel de influencia (es decir, el poder), su grado de dependencia (disponibilidad de alterna vas) y la coalición a la cual pertenecen (asociación civil, ONG, etc.). El acceso a estos servicios y el origen de los conflictos entre los grupos de diferentes actores se ve afectado por ins tuciones formales e informales relacionadas al uso de los recursos (comunes o privados), como la posesión de la erra o el acceso al agua. Es fundamental tener en cuenta las diferencias que existen entre los dis ntos actores respecto a los intereses, mo vaciones y derechos de acceso a los medios para obtener colaboración de los interesados en la ges ón de estos. La permanencia, emergencia, reposicionamiento o desaparición de nuevos actores sociales, es una consecuencia del poder del que dispone cada actor social y las estrategias adoptadas por los demás actores con quienes entra en disputa. Existe una amplia gama de criterios para jus ficar la inclusión y par cipación de los individuos y grupos, dependiendo del obje vo perseguido. Estos criterios pueden basarse en las nociones de quién afecta o es afectado por la ac vidad de una organización (Freeman 1984; Starik 1995), en las teorías de la inversión de capital nacional (Schlossberger 1994), las externalidades (Freeman 1994) o los derechos de propiedad (Donaldson y Preston 1995). Cuando la principal preocupación de la caracterización de actores en la planificación y ejecución de proyectos es la distribución equita va de los costos y beneficios de un proyecto, la totalidad de los actores deben ser incluidos en el proceso (Grimble et al. 1995). Pero si el interés principal es la eficacia de un proyecto u organización (ej. en un contexto de ges ón), normalmente son incluidos los grupos de interés que enen más probabilidades de afectar el funcionamiento de la organización o proyecto, teniendo en cuenta sus intereses, recursos e influencia (Grimble et al. 1995). En ambos casos la caracterización de actores puede ser mejorada mediante la diferenciación y la categorización de los mismos. Un modo de resumir el uso del concepto de la caracterización de actores en función del obje vo planteado en el ordenamiento territorial, es u lizando el marco sugerido por Donaldson y Preston (1995). Teniendo en cuenta que los actores pueden ser caracterizados de diversas maneras, estos autores iden fican tres enfoques según el marco conceptual que subyace al obje vo del estudio: el descrip vo, el instrumental y el norma vo: a) Enfoque descrip vo: Describe a la sociedad como una constelación de intereses coopera vos y compe vos que poseen un valor intrínseco. El propósito de este enfoque es principalmente mejorar la comprensión de las complejas relaciones entre los diferentes grupos de interés, iden ficar y describir los problemas más representa vos del sistema. 129 �c) Enfoque norma vo: Considera que los intereses de todas las partes interesadas enen un valor intrínseco en los aspectos relacionados al OT e implica la aceptación de los actores como personas o grupos con intereses legí mos en el manejo de su entorno desde un punto de vista é co (Elster 1998). Este po de enfoques pone énfasis en la legi midad de la par cipación de los interesados y su fortalecimiento en los procesos de toma de decisiones. En este contexto, el análisis de los actores e interesados se ha u lizado para legi mar las decisiones que se toman a través de la par cipación de las figuras clave y/o representa vas. Estos tres enfoques muchas veces están interrelacionados y se refuerzan mutuamente. A su vez, los mismos pueden ser vistos como círculos anidados (Donald y Preston 1995), en donde los enfoques descrip vos se orientan a cues ones más generales, y los norma vos a cues ones más par culares. La diversidad de enfoques teóricos para un análisis del concepto de actor da cuenta de la mul plicidad de argumentos para realizar una caracterización de actores, incluyendo o no a los dis ntos grupos y clasificándolos de diversas maneras. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural b) Enfoque instrumental: Explora las ventajas de la inclusión o no de los actores e interesados para la realización de diversos propósitos relacionados a un obje vo par cular en el OT. El obje vo de la caracterización de actores es asis r en el planeamiento y formulación de estrategias de planificación territorial, o bien asis r en el desarrollo e implementación de los planes de ordenamiento territorial. En el manejo de los recursos naturales, este enfoque ha sido u lizado para superar los obstáculos a la adopción de nuevas tecnologías, adaptar las tecnologías a los grupos de usuarios per nentes, o para difundir las mismas tecnologías de diferentes maneras a diferentes grupos (Johnson et al. 2004). 5.2. Alternativas metodológicas para la caracterización de actores La caracterización de actores para el análisis social consta de 3 etapas básicas (adaptadas de Reed et al 2009): 1) iden ficación y espacialización de actores; 2) clasificación de los actores; y 3) inves gación de las relaciones entre actores (Figura 7.2.). Si bien estas etapas enen una secuencia lógica, lo normal es que ocurran en simultáneo. De hecho, varias de las metodologías para llevar a cabo estas etapas enen más de un propósito dentro de los obje vos de cada etapa. ANÁLISIS SOCIAL 1) IdenƟĮcación de actores - Opinión de expertos - Grupos de enfoque - Entrevistas semi-estructuradas - Muestreo de bola de nieve - Categorización analíƟca (de arriba hacia abajo) - Matrices de interés-inŇuencia 2) Caracterización de actores - Categorización reconstrucƟva (de abajo hacia arriba) 3) Relaciones entre actores - Caracterización por parte de los propios actores -Matriz de conŇictos - Histograma de frecuencias de conŇictos - Análisis de redes sociales Figura 7.2. Pasos y metodologías disponibles para la caracterización de actores (adaptado de Reed et al. 2009). 130 �Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural 5.2.1. Métodos para la identificación y espacialización de actores Iden ficar a los actores suele ser un proceso itera vo, en el cual surgen nuevos actores a medida que avanza el análisis. La iden ficación se establecerá a nivel de actor individual (ej. individuo, familia, explotación agropecuaria) o a nivel ins tucional (ej. ONGs, sindicatos, agrupación de productores), dependiendo del obje vo del análisis y de su alcance. A nivel de actor individual, la iden ficación de los actores puede ser espacialmente delimitada, mientras que a nivel ins tucional solo es posible delimitar un área de influencia, mientras el foco está puesto más en la ac tud hacia el OT que en su alcance espacial. Naturalmente, muchas veces no es posible incluir todos los grupos de interés y debe trazarse una línea en algún momento, sobre la base de criterios bien fundados (Clarke y Clegg 1998). Estos pueden incluir, por ejemplo, criterios geográficos como el límite de un Parque Nacional o criterios demográficos tales como la nacionalidad o la edad, dependiendo del enfoque del análisis. Un problema clave está en decidir si el fenómeno que se inves ga debe determinar la par cipación de los grupos de interés, o si debería ser al revés. La iden ficación de los actores no es una etapa trivial. Bryson et al. (2002) argumentan que es importante una visión incluyente de los interesados, en aras de la jus cia social, y que los actores menos poderosos deben tener voz. Lewis (1991), por razones é cas, propone que es sensato empezar con una perspec va inclusiva y en un pluralismo de vista prác co, ya que la capacidad de una polí ca, plan o proyecto para cumplir con sus obje vos puede depender de la inclusión de todas las partes interesadas (Tuchman 1984; Bryson y Bromily 1993). Para la iden ficación preliminar y espacialización de los actores sociales de una determinada región resulta ú l la u lización de datos secundarios, provenientes de los censos. En Argen na pueden u lizarse datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas y el Censo Nacional Agropecuario, de donde puede obtenerse información a nivel de radio censal acerca del po jurídico, modalidades de ges ón, uso de la erra, régimen de tenencia de la erra, prác cas culturales, ac vidades pecuarias, instalaciones, construcciones y mejoras, maquinarias, equipos y vehículos, po de vivienda y mano de obra, modo de comercialización de los productos, etc. Estos datos pueden ser espacializados a nivel de explotación agropecuaria (EAP), radio censal, fracción censal o departamento, en función de grado de detalle deseado. Además es posible realizar una superposición con información adicional (carreteras, usos del suelo, po de suelo, clima, etc.), con lo que cada unidad de análisis quedará categorizada en términos de variables produc vas ( po de ac vidades, mano de obra u lizada, nivel tecnológico, etc.), sociales ( po de producción, régimen de tenencia, po de ges ón, etc.) y económicas (ingresos brutos, márgenes, integración al mercado, variabilidad de ingresos, etc.). En función de estos resultados se definirán clases, las cuales se asimilarán a pos de actores o agentes territoriales. La iden ficación de los actores ins tucionales se realiza mediante la u lización de datos primarios, es decir, aquellos datos que se ob enen en el terreno. Existen diferentes metodologías para este proceso, que incluyen la opinión de expertos, grupos de enfoque, entrevistas semiestructuradas, el muestreo de “bola de nieve” (el actor entrevistado iden fica a otros actores, y así sucesivamente), o una combinación de estas. La iden ficación de actores puede llevarse a cabo sin la par cipación ac va de los mismos. Sin embargo, puede ser necesaria la par cipación si no está claro cuáles son los temas más per nentes para la inves gación, o si hay un conocimiento incompleto de la población de la que puedan ser arrastrados a las partes interesadas. El nivel de par cipación en la caracterización de actores también puede variar considerablemente de una consulta pasiva, en la que los actores simplemente proporcionan información para el análisis, a una par cipación ac va en la que hay un intercambio bidireccional de información entre las partes interesadas y los analistas como socios iguales, por lo que los interesados pueden ayudar a elaborar propuestas de ordenamiento territorial o iden ficar obje vos de inves gación (Rowe y Freer 2000). 131 �Las categorizaciones analí cas consisten en un conjunto de métodos en los que la clasificación de los grupos de interés se lleva a cabo por los encargados de realizar el análisis sobre la base de sus observaciones del fenómeno en cues ón. Estos análisis se encuentran influidos por una determinada perspec va teórica sobre cómo funciona el sistema. Ejemplos de categorizaciones analí cas incluyen niveles de interés e influencia (Lindenberg y Crosby 1981), cooperación y competencia (Freeman 1984), cooperación y amenaza (Savage et al. 1991), urgencia, legi midad o influencia (Mitchell et al. 1997). Estos análisis picamente hacen uso de matrices o diagramas de Venn para la representación de la realidad y son populares entre los desarrolladores de polí cas o agentes corpora vos. Las categorizaciones reconstruc vas permiten a las partes interesadas iden ficar las variables a parr de las cuales serán definidos los grupos de actores (Hare y Pahl-Wostl 2002). Estos métodos se basan en un análisis empírico de las percepciones de las partes interesadas y no en perspec vas teóricas (Barry y Proops 1999). Dentro de este po de enfoques se engloban diversos métodos de la rama de la psicología experimental (Hare y Pahl-Wostl 2002), que luego fueron adaptados a la ciencia polí ca. Una de las metodologías más ampliamente difundidas es la metodología Q, en la que el análisis del discurso iden fica las formas en que las personas piensan y hablan sobre un tema en par cular, las percepciones compar das y un terreno común entre los individuos. Esta metodología se emplea para agrupar a los individuos en base a discursos sociales y los puntos en común compar dos (Barry y Proops 1999), y ha sido u lizado en la inves gación de conflictos medioambientales (Ockwell 2008). Otro método u lizado es el Análisis Estratégico de Perspec vas (Dale y Lane 1994), en el cual se u lizan entrevistas y talleres para iden ficar y comparar los obje vos de los diferentes grupos, y las oportunidades y limitaciones que enen para alcanzar sus metas. Así, pueden iden ficarse categorías de grupos de interés que comparten obje vos similares. La información recogida durante este proceso puede ser una herramienta ú l para las negociaciones entre los grupos en conflicto. Este enfoque es similar al mapeo de conflictos (Cornelius y Faire 1989), que se centra en las necesidades en lugar de posiciones u obje vos establecidos. Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural 5.2.2. Métodos para la clasificación de los actores Existen dos aproximaciones metodológicas básicas para realizar una clasificación de actores. La primera es del po de arriba hacia abajo (top-down), en donde hay un equipo técnico encargado de categorizar a los grupos de interés. Este po de análisis se denomina categorización analí ca y no cuenta con una par cipación ac va de los actores (Hare y Pahl-Wostl 2002). La segunda es del po de abajo hacia arriba (bo om-up), en donde las propias partes interesadas se clasifican a sí mismas. Este po de análisis se denomina categorización reconstruc va (Dryzek y Berejikian 1993). Estas dos metodologías no son excluyentes, sino que pueden complementarse. Resulta ú l agrupar a los actores en las siguientes categorías: ins tución pública, ins tución privada, organización social, par do polí co, organización sin fines de lucro, sistema de ciencia y técnica, medios de comunicación, asociación de productores, etc. Una vez ordenados en grupos, Chevalier y Buckles (2008) recomiendan la colocación de los actores en un “diagrama arco iris” que los clasifica de acuerdo al grado en el que puedan afectar o ser afectados por un problema o acción (Figura 7.3). Las matrices interés-influencia o dependencia-influencia son un método popular muy usado para clasificar actores. (Eden and Ackermann 1998; De López 2001). El obje vo de esta metodología es reconocer las principales funciones de los actores sociales e ins tucionales en la propuesta de intervención para un obje vo o problemá ca par cular. Por otra parte, sirve para iden ficar las posibles acciones que podrían desarrollar los actores sociales e ins tucionales, perfilando una red de alianzas interins tucionales en relación con la propuesta de intervención. Este po de clasificaciones sirve en principio para fines instrumentales. Estas matrices dividen a los actores en: “Actores clave”, “Actores de contexto, “Actores invisibilizados/Ac vistas” y “Mul tud” (Figura 7.4.) Los “Actores clave” son actores 132 �Leve Afectador Afectado Moderado Grande Figura 7.3. Esquema de arco iris para la clasificación de grupos de interés de acuerdo al grado en el que puedan afectar o ser afectados por un problema o una acción (Chevalier y Buckles 2008). GRADO DE INTERÉS (NIVEL DE DEPENDENCIA) ac vos, ya que enen un gran interés e influencia sobre un fenómeno par cular. Son actores que están some dos a una importante pérdida o ganancia en función de las medidas de ges ón adoptadas, y a la vez sus acciones pueden afectar al flujo de servicios. Los “Actores de contexto” son muy influyentes en el contexto del problema, pero enen poco interés, por lo cual pueden significar un riesgo importante. Son actores cuyas acciones o decisiones pueden afectar la capacidad del ecosistema para suministrar servicios pero que no se ven afectados por el cambio en el flujo de servicios. Los “Actores invisibilizados/Ac vistas” enen un gran interés en resolver un problema, pero baja influencia y carecen de la capacidad de impacto, a pesar de que pueden llegar a ser influyentes mediante la formación de alianzas con otros actores. Son actores que están some dos a una importante pérdida o ganancia en función de las medidas de ges ón adoptadas, pero sus acciones o decisiones no afectan al flujo de servicios. Estos son a menudo los actores marginales que los proyectos de desarrollo buscan visibilizar. Por úl mo, la “Mul tud” representa a las partes interesadas que enen poco interés o influencia en los resultados deseados y no son necesarios de considerar en mayor detalle. Son actores que no están some dos a una importante pérdida o ganancia de servicios pero en función de las medidas de ges ón adoptadas, y sus acciones no afectan al flujo de servicios. Estos métodos se u lizan a menudo en ausencia de la par cipación directa de los interesados en el análisis, por lo que pueden reflejar los prejuicios de los inves gadores en lugar de las percepciones de los propios actores, lo que lleva a las preguntas sobre la legi midad sobre la base de estas categorizaciones. Otro enfoque propuesto por Hart y Sharma (2004) invierte esta relación, centrándose en la apertura de un diálogo bidireccional con los grupos de interés ALTO Actores invisibilizados y acƟvistas MulƟtud BAJO BAJA Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural Afectador y afectado Actores clave Actores de contexto ALTA GRADO DE INFLUENCIA Figura 7.4. Matriz de interés-influencia en el mapeo de actores. 133 �5.2.3. Métodos para investigar las relaciones entre los actores En esta etapa se busca no solo tener un listado de los diferentes actores que par cipan en una inicia va, con su respec va clasificación, sino conocer sus relaciones. Este paso es fundamental en el diseño y puesta en marcha de todo proyecto, así como también a la hora de negociar o construir en conjunto el programa de acción a seguir, ya que permite conocer las alianzas, los conflictos, los portavoces autorizados, y por ende permite seleccionar mejor los actores a los que se deba dirigir en un determinado momento. La descripción de las interrelaciones de los actores puede realizarse mediante las matrices de actor-vinculación (Biggs y Matsaert 1999). Este método requiere listar a los actores en las filas y columnas para que las relaciones entre ellos se puedan describir, usando palabras clave que describan si las relaciones entre cada actor son de conflicto, complementariedad o de cooperación. La ventaja de este enfoque es su simplicidad de uso y la flexibilidad, requiriendo no más que lápiz y papel para su realización. El Análisis de Redes Sociales hace uso de matrices para organizar los datos sobre los lazos relacionales que vinculan a las partes interesadas. En lugar de u lizar las palabras clave en las células de la matriz, este método u liza números para representar i) la presencia/ausencia de un lazo; y ii) la fuerza rela va del vínculo. Cada matriz representa una relación única, por ejemplo, la comunicación, conflicto, confianza, etc. Los datos se recogen normalmente a través de entrevista estructurada, cues onario o la observación (Wasserman y Faust 1994). El análisis de estas matrices descubre la estructura de la red de partes interesadas y muestra cómo se agrupan. En ges ón de recursos naturales, este análisis se puede u lizar para iden ficar los conflictos entre las partes interesadas y escoger a sus representantes en base a la forma en que la red se estructura, lo que es especialmente importante en las inicia vas que tratan de influir en el comportamiento de los grupos de interés a través de personas influyentes clave (Prell et al. 2008). Las partes interesadas que comparten lazos fuertes enen más probabilidades de influir en los otros, y por lo tanto, la creación de vínculos entre las diversas partes interesadas puede mejorar el aprendizaje mutuo y el intercambio de recursos y asesoramiento (Newman y Dale 2005; Crona y Bodin 2006). Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural periféricos que de otra manera serían excluidos. Estos actores marginales pueden tener conocimientos y perspec vas que pueden ayudar a an ciparse a posibles problemas futuros de los recursos naturales y la iden ficación de oportunidades innovadoras para la ges ón futura. Otro concepto importante en la literatura de ges ón de los recursos naturales es la centralización. Una red muy centralizada se caracteriza por estar compuesta por rela vamente pocas personas que poseen la mayoría de las relaciones con otras personas en la red. Aunque las redes centralizadas son ú les para la fase inicial de la formación de grupos y la construcción de apoyo a la acción colec va (Olsson et al. 2004), la inves gación sugiere que las redes centralizadas son también una desventaja para la planificación a largo plazo y la resolución de problemas. Los obje vos a largo plazo, de hecho, requieren una estructura más descentralizada, donde hay más lazos, tanto débiles y fuertes, entre todas las partes interesadas (Crona y Bodin 2006). 6. CONSIDERACIONES FINALES El estudio de los pos de capital de un Sistema Socio-Ecológico permite tener una idea de la capacidad de una sociedad de producir bienes y servicios. El capital natural puede es marse como la 134 �Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural capacidad de los ecosistemas de proveer servicios ecosistémicos de uso actual o potencial. Una sistema zación de los marcos conceptuales para su abordaje y de las herramientas para su cuan ficación se encuentra en los capítulos 1, 2, 5 y 10 de este libro. Por otra parte, el capital social es el beneficio esperado de la cooperación entre individuos y grupos, y se compone de elementos tales como la confianza, los valores, o las redes de pertenencia social. Si bien resulta complicado cuan ficar al capital social, el mismo se puede dimensionar según el grado de asocia vismo que enen los actores, por ejemplo mediante la par cipación en sindicatos, organizaciones no gubernamentales u otras formas de organización que imponga valores y obje vos comunes. El capital humano es el beneficio esperado del conocimiento, competencias o atributos sociales para realizar algún trabajo. Se asocia al nivel de educación que ene la población, pero también a cues ones no formales tales como conocimiento local de comunidades indígenas, campesinos o productores rurales. Es importante que la toma de decisiones en el ordenamiento territorial tenga en cuenta el balance adecuado de todos los pos de capital del sistema para garan zar la provisión de servicios de manera sostenible en el empo. La planificación par cipa va para el manejo de los recursos naturales es necesaria para involucrar a las partes interesadas en múl ples niveles de la búsqueda de soluciones, favoreciendo el intercambio de ideas, el fortalecimiento de las relaciones e incrementando la cohesión social. Las estrategias de planificación en ausencia de un análisis social adecuado, enen un riesgo alto de fracasar debido a la falta de viabilidad en las polí cas propuestas. AGRADECIMIENTOS. Este proyecto fue financiado por UBACYT, FONCYT y CONICET. El IAI (Inter-American Ins tute for Global Change Research) también aportó fondos, mediante los proyectos CRN II 2031, CRN III 3095 (Na onal Science Founda on Grant GEO-0452325 and 1128040). BIBLIOGRAFÍA Agrawal, A. 2002. Common Resources and Sustainable Governance. En Ostrom, E., T. Dietz, N. Dolsak, P. Stern, S. Stonich, & E. Weber (eds.). Ins tu ons for Managing the Commons (Pp. 41-85) NAS Press, Washington, D.C. Arrow, K., L. Goulder, P. Dasgupta, G. Daily, P. 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Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural Smith, R.W. 1973. A theore cal basis for par cipatory planning. Policy sciences, 4(3):275-295. 139 �CAPÍTULO 8 LA INFORMACIÓN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �D®›¦ç›þ, H.2, E. Jʐ ¦ù3, S. TÊÙٛ½½ƒ4, K. Z›½ƒùƒ5, L. Mʑ«®6 ù M. E. Zƒ‘‘ƒ¦Ä®Ä®7 RESUMEN: En este capítulo se discuten algunos aspectos del tratamiento de la información necesaria en procesos de Ordenamiento Territorial Rural (OTR). En primer lugar se discute el papel de la información en los procesos de OTR: brindar elementos para la toma de decisiones, fortalecer a los sectores más débiles y generar valores sobre el territorio. A conƟnuación se analizan las barreras que pueden afectar al flujo de información desde quienes la generan hasta quienes la uƟlizan y se sugieren algunas estrategias para sortearlas. Más adelante se describen las principales caracterísƟcas de la etapa de diagnósƟco de un proceso de OTR, parƟcularmente de las reuniones iniciales (o prediagnósƟco) y de diagnósƟco parƟcipaƟvo. Por úlƟmo, se reflexiona sobre las incerƟdumbres que afectan a la información del sistema territorial y al proceso políƟco de toma de decisiones. 1. PAPEL DE LA INFORMACIÓN La información sobre la estructura y el funcionamiento del Sistema Socio-Ecológico (SSE) es un factor clave en disƟntas etapas del proceso de Ordenamiento Territorial Rural (OTR). Dentro del proceso de OTR, la información no debe ser una recopilación de datos, Ɵpicamente un conjunto de capas de un SIG, sino que debe generarse y/o compilarse pensando en objeƟvos específicos. La información a generar y el conocimiento que de ella derivan no son saberes estáƟcos y la propia dinámica del SSE forzará su revisión y adecuación en forma periódica. Dada la naturaleza políƟco-técnica del OT, la información se debe tratar transparente y parƟcipaƟvamente para ser uƟlizada e interpretada por los diferentes actores del proceso. Es recomendable que desde etapas tempranas del diagnósƟco, la información uƟlizada y generada se vuelque a un sistema simple y de fácil acceso para todos los involucrados y que sea presentada a la sociedad por profesionales idóneos en la tarea de comunicar. Al mismo Ɵempo es necesario generar mecanismos que garanƟcen la supervivencia de la información, por ejemplo a parƟr del uso de múlƟples repositorios. * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 140-149). 1 Este documento fue elaborado a parƟr del debate llevado a cabo en el Taller “Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para su abordaje de manera parƟcipaƟva”, realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en el marco del proyecto TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, organizado por la FAO, MAGyP, INTA y FAUBA. 2 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. IFEVA, Facultad de Agronomía. UBA. CONICET. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: hdieguez@agro.uba.ar 3 Grupo de Estudios Ambientales - IMASL, Universidad Nacional de San Luis. CONICET. 4 Departamento de Ecología, GenéƟca y Evolución, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales UBA. Grupo de Estudios de Sistemas Ecológicos en Ambientes Agrícolas. 5 INTA. Estación Experimental Agropecuaria Balcarce, Buenos Aires. 6 Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información, FAUBA. 7 InsƟtuto de Recursos Biológicos. INTA. Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial CAPÍTULO 8*1 LA INFORMACIÓN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 141 �2. FLUJO DE INFORMACIÓN Y SUS BARRERAS El proceso de OTR está respaldado por información. Su calidad y flujo adecuado son, junto a los aspectos polí cos del proceso, los pilares sobre los que se apoya el éxito del OTR. Es ú l entonces reconocer las barreras que pueden afectar la disponibilidad y uso de información adecuada en el OTR. En una era en que la generación de información, par cularmente la geográfica, experimenta un crecimiento exponencial, resulta importante dis nguir los motores de su flujo hacia las aplicaciones, reconociendo que existen fuerzas desde las fuentes y desde los des nos de la información. Por ejemplo, nuevos desarrollos cien ficos y tecnológicos reconocidos como valiosos por sus creadores pueden ser presentados “en sociedad” y ofrecidos a la comunidad a par r de acciones de divulgación y desarrollos de aplicaciones amigables y ú les. Favorecer el flujo de la información desde las fuentes a las mesas de OTR es una responsabilidad de quienes trabajan en el sistema de Ciencia y Técnica (CyT), sin embargo, deben reconocerse limitaciones en esta vía asociadas con (i) el desinterés o desconocimiento de la posible u lidad de los productos de las inves gaciones o, en el otro extremo, (ii) la convicción de que las mismas son mejores que alterna vas existentes por el hecho de ser novedosas. El flujo de información requiere que este sea también impulsado desde el des no. Para quienes buscan información desde mesas de OTR es importante entonces mantener una mirada atenta y crí ca sobre las ofertas del sistema de CyT, con especial atención a productos valiosos que no se ofrecen en forma clara o amigable y, por otro lado, a productos que se ofrecen como soluciones ideales y son reemplazables por otros mejores (mejor calidad, usabilidad, especificidad). Reconociendo el papel compar do de fuentes y des nos de la información en el arribo a procesos de OTR virtuosos, destacamos a con nuación algunas barreras comunes al flujo de información y claves para sortearlas. La primera barrera, salvando obviamente la total inexistencia de información, es la dispersión y fragmentación de la información que existe. Son muchos los casos en los que los técnicos que integran las mesas de OTR no pueden reunir información sistema zada a empo. Series de datos climá cos interrumpidas, no digitalizadas, dispersas en dis ntas localizaciones, son un ejemplo de esta dificultad. Aquí la responsabilidad máxima recae en las agencias nacionales, y la organización de redes de rescate y curado de datos es fundamental. En la urgencia de un inminente proceso de OTR, pueden rescatarse datos parciales, pero siempre será preferible la organización de la información desde las fuentes. Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial La información fortalece los procesos de OTR al brindar elementos para la toma de decisiones, dar mayor poder a los sectores más débiles y generar valores sobre el territorio. En principio, con más información se toman mejores decisiones. En los años recientes, el acceso, análisis e intercambio de la información se ha facilitado por el desarrollo de herramientas y técnicas geoinformá cas e Internet (ver Cap. 2). Sin embargo, esto también trae aparejada una sobrecarga de información que puede tornar dificil la iden ficación de los aspectos relevantes. La can dad de información a incorporar en el diagnós co puede, por su escasez o sobreabundancia, ser una estrategia para ocultar o resaltar aspectos par culares de los problemas a abordar. El acceso, disponibilidad, capacidad de generación y análisis de la información no es igual para los diferentes actores. La información es un factor de poder y puede actuar como carta de negociación sobre el uso del territorio, por lo que garan zar el acceso y disponibilidad a todos los actores, par culamente a los mas débiles, es un requisito para que el proceso sea genuinamente par cipa vo y equita vo (ver Cap. 13). Por úl mo, la información también contribuye a generar valores a par r de la construcción de la percepción de futuro, de riesgos y amenazas, pero tambien de las oportunidades que presenta el territorio. 142 �La siguiente barrera para el flujo de información es su baja calidad o la incer dumbre acerca de ella. Datos poco uniformes y discon nuos, ausencia de metadatos que indiquen cómo fue obtenida la información, o la oferta de información muy procesada o secundaria, representan un obstáculo doble. Por un lado, no se puede esperar calidad en el resto del proceso técnico de OTR cuando la información presenta estos problemas. Pero también se pierde calidad en el proceso de OTR cuando las dudas acerca de la información más sensible a los conflictos clave dificultan las negociaciones. Nuevamente, los intentos de armonización de datos desde agencias como los destacados antes, ayudan a resolver este problema. Las mesas de OTR pueden someter a los datos de dudosa calidad a dis ntos controles locales, aprovechando la experiencia directa en la zona para contrastar fuentes que pueden ser de naturaleza más regional tales como mapas de vegetación o de uso realizados a la escala nacional. La tercera barrera que a menudo encuentran los usuarios es la falta de libre disponibilidad de la información. Ámbitos académicos o gubernamentales no siempre ofrecen libremente la información por dis ntas razones que pueden ir desde la desconfianza en cuanto a su uso correcto o al escru nio de su calidad, hasta la búsqueda de intercambios. Sin embargo, la Ley N° 25.831 reglamenta el libre acceso a la información generada en el ámbito público. Por otro lado, desde las fuentes de información se requiere establecer una cultura de libre acceso. Actualmente hay una tendencia creciente a exigir a técnicos e inves gadores desde las agencias que financian la inves gación que los datos generados, o como mínimo los metadatos, se vuelquen a sistemas públicos en línea. Por otro lado es notable el avance en el acceso público a información generada desde el ámbito privado o público internacional, como por ejemplo las imágenes satelitales de dis ntas plataformas o los sistemas online como Google Earth. Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial Ejemplos en marcha que deben fortalecerse son el IDERA (Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argen na, www.idera.gob.ar) del Ins tuto Geográfico Nacional y el sistema GeoINTA (h p:// geointa.inta.gov.ar) del Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria. Una cuarta barrera que se suma a las anteriores es la falta de visibilidad de la información. Información de calidad y de uso libre puede ser desconocida por los usuarios. Si bien la creciente oferta y capacidad de búsqueda de información en línea mi ga este problema, las fuentes más viejas de datos escapan a este beneficio. Para esta barrera el esfuerzo desde las fuentes es tan importante como el aplicado desde los des nos. La par cipación de verdaderos “cazadores” de información entre los actores del OTR, permi rá acceder a muchos datos poco visibles y el listado explícito de la información u lizada en el OTR de una localidad ayudará al de otras que requieran información similar. Algo que a menudo resta visibilidad a la información y en lo que el sistema de CyT puede facilitar la tarea, es el uso de jerga cien fica y de restricción disciplinaria de la información generada. La información puede recibir muchas e quetas dis ntas y complementarias que ayudarán a encontrarla a los usuarios del OTR, incluir palabras clave alterna vas y resúmenes ejecu vos que eviten la jerga, puede ayudar a salvar esta dificultad. Una quinta barrera, que se presenta ahora principalmente a nivel del des no de la información, es la baja capacidad de aprovechamiento. La compilación de información sin jerarquizar, la falta de marcos conceptuales para priorizarla y ar cularla, el descarte de información considerada intrascendente o imperfecta y que puede ser valiosa, son resultado de falta de capacidad técnica en las mesas de OTR. Asegurar la par cipación o el asesoramiento de personal entrenado es fundamental para salvar esta barrera. La capacitación y el intercambio entre jurisdicciones y sectores es una de las claves aquí. También lo es la apuesta a sistemas informá cos de uso masivo y amigable (e.g. Google Earth) capaces de acercar y no alejar a personal no experto en el manejo de información geográfica, pero idóneo en otros aspectos técnicos esenciales para el OTR. Plataformas que disuelvan las barreras entre especialistas serán siempre mejores en el OTR que aquellas que los man enen trabajando en forma desvinculada. 143 �3. INFORMACIÓN EN LA ETAPA DE DIAGNÓSTICO Las bases conceptuales de la etapa de diagnós co están descriptas en el capítulo 1 de este libro. Brevemente, esta etapa incluye la caracterización del SSE, incluyendo sus límites conceptuales y geográficos, los medios bio sico, social, cultural, económico, ins tucional y par cularmente la iden ficación y caracterización de actores e involucrados y la descripción de los conflictos actuales y potenciales. Estos temas se tratan con detalle en los capítulos 2 y 7. A con nuación se proponen estrategias para el abordaje del diagnós co del SSE que ene lugar en dos estapas, una inicial (o prediagnós co) y una segunda etapa de carácter par cipa vo. Al final del capítulo se ofrecen ejemplos de los elementos considerados en el diagnós co de dos procesos de OT de caracterís cas contrastantes: el caso de Balcarce, Pcia. de Buenos Aires (Anexo 8.1), y un caso hipoté co: un territorio que inicia su ordenamiento some do al avance de la frontera agropecuaria (Anexo 8.2). Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial La úl ma barrera a destacar es la falta de asimilación polí ca de la información. Esta puede exisr, ser de calidad, estar libremente disponible, y a la vista de los usuarios capacitados para sacarle el máximo provecho. Sin embargo, el proceso polí co en algún punto puede desconectarse de esta información e ignorarla. Este problema ene sus causas puramente en la mesa de OTR y no en las fuentes de información. Puede ser disparado, por ejemplo, por un inicio del proceso poco par cipa vo y muy centrado en lo técnico, que a la hora de volcar la información a la mesa polí ca no responde a las verdaderas demandas o no sabe crear las demandas que juzga a priori necesarias. La otra causa común de falta de asimilación polí ca de la información es su bloqueo o desvalorización como parte del conflicto de intereses. Asimetrías de poder grandes y fuerzas de lobby crecientes, pueden favorecer esta úl ma barrera en el flujo deseable de información. El intercambio frecuente e itera vo entre actores polí cos y técnicos del OTR y la jerarquización del valor de la información ante el lobby, son reacciones clave ante esta úl ma barrera. 3.1. Etapa inicial La lógica del diagnós co debe considerar aproximaciones sucesivas. El inicio del proceso ene lugar con una serie de reuniones de una “mesa chica” de origen gubernamental (ministros, secretarios, directores). Se asume aquí que el proceso de OT está impulsado de “arriba hacia abajo”, por ejemplo, en respuesta a norma va de nivel superior. En estas reuniones se realiza una primera aproximación al territorio, se analizan las caracterís cas más importantes de su estructura y funcionamiento, y se idenfican conflictos actuales y potenciales, problemas, amenazas y oportunidades. Estas dependen del enfoque del ordenamiento, y resultan de la información disponible o de fácil acceso, que en primera instancia puede resultar parcial e incompleta. Es conveniente que se definan unos pocos ejes principales (e.g. produc vo, ambiental, social) y se releve la información disponible y la faltante dentro de la estructura municipal (o provincial, dependiendo del nivel administra vo). En esta instancia se delinea la estrategia para el diagnós co y se nombra al equipo responsable. La diversidad ins tucional gubernamental, debe aprovecharse al abordar estos ejes que representan la tensión de valores en el territorio y los introduce tempranamente en el proceso de OT al definir los planos de información que empezarán a guiarlo (e.g. sumar al área de salud y ambiente en la definición de planos de información sociales y ambientales, y no dejarlos solo en manos del área relacionada a la producción). En estas reuniones también deben iden ficarse a las ins tuciones o miembros del 144 �Entre las variables que se espera que estén disponibles en la estructura gubernamental se cuentan las relacionadas a aspectos bio sicos (inventarios de recursos naturales, vegetación, fauna, suelo, hidrología superficial y subterránea, recursos geológicos, información climá ca, zonificación agroclimáca, entre otros) y socioeconómicos (demogra a, datos estructurales y coyunturales de la economía, catastro, usos del suelo, infraestructura y equipamiento, patrimonio cultural, entre otros). 3.2. Diagnóstico participativo En esta etapa se amplía el espectro de actores par cipantes en la etapa de diagnós co del OTR, incluyendo a otros organismos gubernamentales y otros sectores y asociaciones civiles de diferente índole (asociaciones de productores, organizaciones ambientalistas, etc.). La par cipación de estas asociaciones y el funcionamiento en esta etapa puede adquirir dis ntas formas que van desde una “mesa de OTR”, rela vamente estable con par cipantes fijos, hasta eventos puntuales públicos donde el Estado convoque a las asociaciones u actores individuales a par cipar del proceso. La convocatoria puede ser directamente pública o puede comenzar con invitaciones dirigidas a ins tuciones o actores puntuales que sean considerados relevantes para luego pasar a una etapa más abierta. Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial sistema de CyT asentados o con experiencia en el territorio para ser convocados a la etapa siguiente. Los primeros planos de información para el diagnós co provienen de consultas en la estructura interna. La falta de información o de capacidad para su análisis e interpretación debe suplirse con consultas a ins tuciones, agencias u organismos externos. Es posible que cada uno de los actores par cipantes aporte información, que puede estar sesgada según intereses sectoriales o par culares. Esta información deberá ser cuidadosamente evaluada antes de ser u lizada en el proceso de OTR: ¿Se corresponde esa información con él o los ejes prioritarios a abordar? ¿Se conoce la fuente de origen de esa información? ¿Ha sido generada mediante una metodología técnicamente adecuada y puede ser considerada obje va? ¿Existe información análoga generada por organismos técnicos o académicos públicos (INTA, universidades) contra la cual contrastarla? En este punto es importante que la mesa de OTR tenga capacidad técnica de discernir sobre la calidad de la información presentada. Los diferentes actores enen dis nta capacidad de generar y aportar información. Dado que la información puede actuar como un elemento en la negociación sobre el uso del territorio, no sería justo que los sectores con menos recursos se vean perjudicados por no tener capacidad de generar información propia. Eventualmente, esta falencia debería ser cubierta por el Estado, buscando o generando (en los casos en los que la información no exista o que no esté disponible) información obje va sobre el asunto en cues ón. En cualquier caso, es parte de la función del Estado, como mediador entre partes, el poder balancear este po de desigualdades entre actores. 4. INCERTIDUMBRE La incer dumbre puede ser definida como la distribución de valores en torno a una medida o es mación, lo que significa que diferentes resultados pueden asociarse a una misma expecta va. La incerdumbre puede ser de dos pos: aleatoria o epistémica. La primera está asociada a procesos aleatorios en los cuales no se puede predecir cuál será el resultado par cular, pero pueden calcularse con precisión las probabilidades de ocurrencia de ese resultado, es decir, que la incer dumbre puede ser cuanficada. La incer dumbre epistémica está asociada a un conocimiento incompleto sobre un fenómeno 145 �Hay diferentes fuentes de incer dumbre que afectan a la información que se usa en procesos de OTR. En el proceso de toma de datos pueden producirse errores humanos o del instrumental, o incluso es posible que se carezca de métodos y herramientas adecuadas para tomar mediciones precisas. Como el SSE no puede ser observado de manera completa, dependemos de muestreos estadís cos que son otra fuente de incer dumbre, par cularmente si son sesgados. Por úl mo, cuando se usan modelos predic vos, la elección de las variables de entrada, la relación entre ellas y la precisión de sus valores cons tuyen otras fuentes de incer dumbre. Dada la complejidad de los SSE y las limitaciones que tenemos para entenderlos (muchos componentes y relaciones no lineales, sumado a la falta de información), es inevitable que las decisiones durante procesos de OTR se tomen en contextos de incer dumbre. Es importante destacar que de la misma manera que ocurre con la información, la incer dumbre puede ser u lizada como argumento por dis ntos sectores en defensa de sus intereses o para manipular percepciones en función de sus perspec vas. Por ej. se puede poner el foco en la incer dumbre asociada a cuánto aumentará la temperatura en los próximos 30 años o en la certeza de que aumentará. Sin duda la incorporación de información con probabilidades asociadas a la planificación es un tema que necesita ser trabajado con cuidado en el proceso de OTR. En los casos donde la incer dumbre sea irreduc ble, su cuan ficación, análisis y adecuada comunicación es un aspecto importante del tratamiento de la información. Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial que puede eventualmente reducirse a través de la búsqueda de nuevo conocimiento, pero cuyo nivel de incer dumbre no puede conocerce con total certeza, como picamente ocurre con los sistemas complejos como son los SSE. 5. CONCLUSIÓN En los procesos de OTR hace falta información para tomar decisiones informadas, fortalecer a los sectores más débiles y generar valores sobre el territorio. El flujo de información no es libre, existen barreras que deben ser sorteadas. Los generadores y los usuarios de la información deben elaborar estrategias para disminuir las resistencias que dificultan el flujo de información. Durante la etapa de diagnós co, se deben considerar aproximaciones sucesivas en las que se avance con un enfoque parcipa vo en el conocimiento sobre la estructura y funcionamiento del SSE contemplando la dinámica temporal y las incer dumbres intrínsecas de los atributos analizados. 146 �GeoDataBase Feature Data Set Geología Geomorfología Fisico Suelo Hidrología Clima Biodiversidad Ambiental Amenazas Feature Class Curvas de nivel Curvas de nivel DEM Pendiente Alturas Lito Estratigrafia Geologia Estructural Unidades Litgicas Suelo Morfología Morfología dinámica Capacidad de Uso Indice de Productiviad Uso real del suelo Valoración Económica de la Tierra Valor de mercado y fiscal de la Tierra Aptitud Potencial para Cultivos Cobertura Actual Conflictos de Uso Cuencas SubCuencas Hidrografía subterránea Lineas hídricas Cuerpos de agua Temperatura Superficial del Suelo Evapotranspiración Estimada Precipitaciones Estación Meteorologica Isotermas Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial ANEXO 8.1. Capas de información del “Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial Rural (POATR) del Partido de Balcarce” Hipsometira Isoyetas Isohelias Humedad Relativa Radiación Solar Aves Mamíferos Peces relictos de Vegetación Bosques Riesgo de anegamiento Riesgo de erosión hídrica Incendio de Pastizales/rastrojos Desabastecimiento de Agua 147 �En amplias zonas del norte de nuestro país se está desarrollando un intenso proceso de expansión agropecuaria. La cobertura natural del suelo es reemplazada por cul vos, tanto agrícolas como forrajeros o forestales. Este proceso fue el desencadenante de la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos y es una de los disparadores del reclamo de planes de Ordenamiento Territorial en estas zonas. En este apartado se enumeran y describen capas de información relevantes para la elaboración de un plan de OTR en zonas afectadas por la expansión agropecuaria. Muchas de ellas son complementarias, o se elaboran unas a par r de otras. No es un listado exhaus vo, sino más bien una guía orienta va, las capas de información a u lizar en cada caso dependerán de cada situación par cular. • Usos del suelo: brinda información sobre la disposición espacial de las ac vidades sobre el territorio (agricultura, explotación forestal, ganadería en campos naturales, áreas protegidas, etc.). Resultará relevante para iden ficar las áreas ya ocupadas por cul vos, así como posibles conflictos de interés: por ejemplo, entre la explotación forestal y el desmonte. • Cobertura vegetal (natural y culƟvos) / mapa de ambientes: Puede incluir a las áreas cul vadas como una de las categorías. Mayor detalle sobre dis ntos pos de cobertura permi rá un diagnós co más preciso. Un análisis conjunto de este mapa junto con el de usos del suelo permi rá conocer qué pos de vegetación están más extensamente representados en el territorio y también iden ficar pos de ambientes o de vegetación que se encuentran reducidos o que han sido intensamente transformados y que puede ser importante conservar. Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial ANEXO 8.2. Información relevante para el OT en zonas con expansión de la frontera agropecuaria • Tasas de desmonte: A par r de mapas de uso o cobertura del suelo de dis ntos períodos pueden elaborarse mapas de tasas de desmontes o de cambio de usos del suelo. Esto permite iden ficar las áreas más ac vas dentro del territorio. • Uso potencial: Es una capa sumamente relevante para conocer la can dad y disposición de erras disponibles para cada po de producción en el territorio. Puede estar sinte zada en un solo mapa o se puede construir a par r de mapas de información primaria como: pos de suelos, precipitaciones, temperaturas, topogra a, etc. En el presente escenario de Cambio Climá co será importante considerar, en los casos en los que se encuentre disponible, información sobre previsiones a futuro. Del mismo modo el cambio tecnológico lleva a revisar las ap tudes de las erras en forma periódica. • Áreas importantes para la conservación: Dis ntas inicia vas han iden ficado en nuestro país áreas importantes para la conservación. Es el caso de las “Areas importantes para la conservación de aves”, establecidas por la asociación Aves Argen nas en todo el país; las “Areas importantes para la conservación de pas zales”, iden ficadas por la Fundación Vida Silvestre Argen na (FVSA) en la zona pampeana o las “Áreas prioritarias para la conservación” iden ficadas para la región chaqueña por FVSA y otras organizaciones. Estas inicia vas surgen en general del consenso entre especialistas de cada área, son un insumo más que interesante, sobre todo cuando no hay posibilidades de generar información ad hoc sobre estas temá cas. • Áreas de población y uso por pueblos originarios: Los pueblos originarios muchas veces u lizan el bosque na vo en un territorio que va más allá del predio que habitan. Es importante tener en cuenta estas áreas en el ordenamiento para que el desarrollo agropecuario no afecte a estas comunidades. 148 �• Infraestructura: A iguales condiciones climá cas y ambientales, las zonas con mejor infraestructura resultarán mejores para el desarrollo agropecuario. Es importante tener en cuenta este factor para hacer que las nuevas áreas a ser des nadas a la producción tengan mayores facilidades como también iden ficar oportunidades o limitantes para la conservación. • Mapa OTBN Ley 26.331: Actualmente casi todas las provincias cuentan con su mapa de ordenamiento de bosques na vos según manda la Ley 26.331. Es fundamental tener este mapa provincial en cuenta para que la ges ón en escala departamental no se contradiga con la provincial. • Caracterización de actores e involucrados: Se deberá iden ficar el rol de “afectador” o “beneficiario” del nivel de provisión de los Servicios Ecosistémicos, iden ficados previamente como relevantes para el proceso de OT. Otros atributos de los actores son: derechos sobre la erra o recursos, connuidad de la relación con el territorio y relación cultural e histórica con el mismo, conocimiento y habilidades para el control y ges ón del sistema, compromiso e interés en el proceso de OT. • Servicios Ecosistémicos: Se proponen los siguientes Servicios Ecosistémicos como los más relevantes para el OTR de un territorio some do al avance de la frontera agropecuaria y se sugieren los planos de información necesarios para su caracterización de manera expacialmente explícita: • Producción de commodiƟes: Mapa de coberturas, de ap tud y rendimiento potencial de diferentes recursos (agrícolas, forrajeros, forestales). Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial • Cuencas hidrográficas: En determinadas circunstancias las cuencas pueden cons tuir las unidades de análisis del territorio o incluso las unidades de ges ón del ordenamiento territorial. • Regulación hídrica: El balance hídrico se construye a par r de las entradas de agua (por precipitación) y las salidas (dominadas por el proceso de evapotranspiración, que a su vez es función del po de cobertura y las caracterís cas del suelo). • Fijación de carbono: La magnitud y dinámica de las ganancias de C pueden es marse a par r de métricas derivadas de series temporales de índices de vegetación provistos por sensores remotos. • Control de erosión: La erosión del suelo puede es marse por ejemplo u lizando la Ecuación Universal de Pérdida de Suelo (USLE, según sus siglas es inglés) que integra caracterís cas geomorfológicas, edáficas y de la vegetación. Puede modelarse espacialmente y para dis ntos escenarios con el apoyo de Sistemas de Información Geográficos. • Servicios culturales: Es ampliamente reconocida la necesidad de incorporar valor esté co, ar s co, educa vo, religioso o cien fico de los ecosistemas a los procesos de OT. Sin embargo, la caracterización y mapeo de los servicios culturales provistos por los ecosistemas es un tema de intensa discusión en la comunidad cien fica y cons tuye actualmente un desa o pendiente que requiere para su resolución avances conceptuales y metodológicos. El mapeo de los servicios culturales del territorio con un abordaje par cipa vo y apoyado por metodologías mul criterio puede cons tuir una primera aproximación a la incorporación de esta dimensión al proceso de OT. 149 �CAPÍTULO 9 ASPECTOS NORMATIVOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �GƒÙ‘°ƒ Cʽ½ƒþÊ, M. A.1 ù A. PƒÄ®þþƒ2 RESUMEN: La ArgenƟna no ha sancionado hasta el momento una ley integral de ordenamiento territorial (OT). El objeƟvo central de este capítulo es realizar una revisión de la normaƟva vinculada con el OT en la ArgenƟna. Por otro parte, analiza el rol que desempeña este Ɵpo de políƟcas dentro del sistema territorial, al compaƟbilizar los objeƟvos de políƟcas sectoriales en los disƟntos niveles territoriales. Una de las consecuencias de esta ausencia de políƟcas acƟvas que operen sobre la dinámica del sistema territorial, deja librada la asignación de recursos territoriales, fundamentalmente, al mercado. Finalmente se presentan los diversos proyectos a nivel nacional que se están gestando en relación a esta temáƟca. 1. INTRODUCCIÓN El ordenamiento territorial (OT) resulta una políƟca pública en la cual confluyen las políƟcas ambientales, las políƟcas de desarrollo regional o territorial y las políƟcas de desarrollo social y cultural, cuya naturaleza es determinada por el modelo de desarrollo económico dominante en cada país. Se ejerce a través de un sistema integrado de directrices, programas, planes y actuaciones de las insƟtuciones del Estado, consƟtuyendo un marco de referencia que busca compaƟbilizar los objeƟvos de políƟcas sectoriales en los disƟntos niveles territoriales y de allí su importancia. A su vez, su carácter prospecƟvo asegura su conƟnuidad en el Ɵempo para la construcción de escenarios, abarcando varios períodos de gobierno (Massiris 2000; Andrade y Amaya 2004; DO Nº 27.515 2008). Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina CAPÍTULO 9* ASPECTOS NORMATIVOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA ArgenƟna no cuenta actualmente (mayo de 2014) con una ley integral de OT, exisƟendo diversas iniciaƟvas con implicancias territoriales llevadas a cabo por el Ministerio de Planificación Federal e Inversión Pública y por Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, las cuales son abordadas en otros capítulos de este libro (Capítulos 17, 18 y 20). La consecuencia inmediata de esta carencia es que se deja librada la asignación de recursos territoriales, fundamentalmente, al mercado y a las acciones de los sectores más concentrados de la economía. Esto da lugar, en muchos casos, a desequilibrios territoriales, deterioro ambiental y desaprovechamiento de oportunidades de desarrollo producƟvo y ambiental. El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) es una herramienta que permite, por un lado, anƟciparse a los conflictos por la asignación de recursos y distribución de beneficios y costos entre actores involucrados, y por otro lado, diseñar de manera acƟva y parƟcipaƟva políƟcas producƟvas y de conservación y uso sostenible de los recursos naturales (ver Capítulo 1). * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 150-157). 1 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: garciaco@agro.uba.ar 2 Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información Facultad de Agronomía. UBA. Av. San Marơn 4453, CABA. InvesƟgador Asociado, Sistema Nacional de InvesƟgadores, Uruguay. 151 �2. NORMATIVA VINCULADA AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL En el caso de las normas legales, existen numerosas leyes que dan soporte a las diversas acciones que involucra el OT a nivel nacional, especialmente en lo per nente al ordenamiento urbano, rural y ambiental (Tabla 9.1). En materia ambiental, la nación apoya las tendencias globales del Desarrollo Sostenible, concepto oficializado en la “Cumbre de Río” en 1992 y ha ra ficado diferentes convenios, entre los que se destacan: Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES); Convención sobre Conservación de especies migratorias de animales silvestres; Convención de las Naciones Unidas sobre lucha contra la deser ficación; Convenio sobre Biodiversidad; Convenio de Estocolmo: contaminantes orgánicos persistentes; Protocolo de Montreal (sustancias agotadoras de la capa de ozono); Convención de las Naciones Unidas sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural; Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR; Convención sobre Humedales de Importancia Internacional; Convenio de Basilea sobre control de los movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación; Protocolo de Kyoto; y el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climá co. Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina Según la Cons tución Nacional Argen na, el Gobierno debe: garan zar el crecimiento armónico, y promover polí cas que endan a equilibrar el desigual desarrollo de provincias y regiones (Art. 75 inc.19); generar normas que contengan los presupuestos mínimos necesarios para la protección ambiental, respetando las jurisdicciones locales de acuerdo a nuestro sistema federal; velar por la u lización racional de los recursos naturales, la preservación del patrimonio natural y cultural (Art. 41) y garan zar la posibilidad de que las provincias par cipen y creen regiones que estén orientadas hacia el desarrollo económico y social. El Ar culo 43 de la Cons tución Nacional establece que la acción de amparo puede ser ejercida en lo rela vo a los derechos que protegen al ambiente. A su vez, corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio (Art. 124). Asimismo, los Ar culos 121, 122 y 123 establecen las competencias provinciales vinculadas al ordenamiento territorial. De esta forma se definen las bases polí co estructurales y territoriales de la organización nacional, y se establecen lineamientos del modelo territorial deseado, incluyendo el concepto del OT. A nivel provincial, es importante aclarar que existen normas como la Ley Nº 8912/1979, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires con un énfasis urbano, la Ley Nº 8051/2009, de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo de Mendoza y la Ley Nº 1.552/2010, que instaura el Programa de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Formosa (POT-For), los cuales serán descriptos en el Capítulo 17 y el Capítulo 20. Tabla 9.1. Norma va vinculada al Ordenamiento Territorial a nivel nacional. Año 1934 Año 1948 Año 1949 Año 1977 Año 1980 Año 1981 Año 2002 Ley Nº 12.103, creación de la Dirección de Parques Nacionales bajo la dependencia inmediata del Ministerio de Agricultura. Créanse los Parques Nacionales de Nahuel Huapi e Iguazú. Ley Nº 13. 246, de Arrendamientos rurales y aparcerías. Ley Nº 13.273, en Defensa de la Riqueza Forestal. Ley Nº 21.499, régimen de expropiaciones. Ley Nº 22.351, de Administración de Parques Nacionales. Ley Nº 22.428, de Fomento de Conservación de Suelos. Ley Nº25.675, Ley General del Ambiente. 152 �Año 2003 Año 2004 Año 2006 Año 2007 Año 2009 Año 2010 Año 2011 Año 2012 El OT desde su origen ha sido concebido de manera diversa, asociado a las polí cas urbanís cas, ambientales, de desarrollo económico regional y de descentralización (Massiris 2000). El Decreto-Ley Nº 8912/ 1977, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires, cons tuye un antecedente en la temá ca que da cuenta de este proceso ya que a ende fundamentalmente a lo urbano. Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina Año 2002 Ley Nº 25.688, establece el “Régimen de Ges ón Ambiental de Aguas”, consagra los presupuestos mínimos ambientales para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional. Para las cuencas interjurisdiccionales se crean los comités de cuencas hídricas. Ley Nº 25.612, de “Ges ón integral de residuos de origen industrial y de ac vidades de servicio”. Ley Nº 25.670, de “Presupuestos Mínimos para la ges ón y eliminación de los PCBs”. Ley Nº 25.831, “Régimen de libre acceso a la Información Pública Ambiental”. Ley Nº 25.916, de “Ges ón integral de residuos domiciliarios” Ley Nº 26.093, “Régimen de Regulación y Promoción para la Producción y uso sustentables de Biocombus bles” Ley Nº 26.160, Declaración de emergencia en materia de posesión y propiedad de las erras de las comunidades indígenas originarias del país. Ley Nº 26.168, de la cuenca Matanza Riachuelo. Ley Nº 26.331, de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos, reglamentada en el 2009. Ley Nº 26.562, de presupuestos mínimos de protección ambiental para control de ac vidades de quema. Ley Nº 26.639, Régimen de presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial. Ley Nº 26.737, Régimen de protección al dominio nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de las erras rurales. Ley Nº 26.776, Definición como polí ca de Estado la integración sica del territorio connental con su territorio insular de la provincia de Tierra del Fuego, Antár da e islas del Atlán co Sur. Sin embargo, hoy predomina la idea del OT como estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en términos de polí ca mul sectorial y horizontal. Dentro de la Ley General del Ambiente (Nº 25.675/2002) se establecen los presupuestos mínimos para una ges ón sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable. Entre los instrumentos de polí ca y ges ón ambiental menciona al ordenamiento ambiental del territorio como aquel que desarrollará la estructura global de funcionamiento del territorio nacional. El cual queda definido “…teniendo en cuenta los aspectos polí cos, sicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional, debiendo asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y u lización de los diferentes ecosistemas, garan zar la mínima degradación y desaprovechamiento…” (Art. 10, Ley Nº 25.675/2002). Se pone especial énfasis a la coordinación interjurisdiccional (Municipio, Provincia, Nación) y la concertación de intereses de los dis ntos sectores de la sociedad. Por otro lado, encontramos diversas normas que poseen un vínculo territorial muy fuerte. Ya sea mediante el establecimiento de regulaciones de uso del suelo o polí cas de conservación, entre otras. Entre ellas destacamos: • La Ley Nº 21.499/1977 establece el régimen de expropiaciones a través del cual el Estado logra la expropiación de un bien por razones de u lidad pública, mediante el pago de una justa indemnización. “U lidad pública comprende todos los casos en que se procure la sa sfacción del bien común, sea 153 �• La Ley Nº 26.160/2006 declara la emergencia en materia de posesión y propiedad de las erras de las comunidades indígenas originarias del país. Para ello propone realizar el relevamiento técnicojurídico-catastral de la situación dominial de las erras ocupadas por las comunidades indígenas y promover la regularización de su situación. • La Ley Nº 26.168/2006, de la cuenca Matanza Riachuelo, establece la autoridad interjurisdiccional de cuenca, la cual deberá Planificar el ordenamiento ambiental del territorio. A su vez, crea un Fondo de Compensación Ambiental que será administrado por la Autoridad de Cuenca y será des nado a la protección de los derechos humanos y a la prevención, mi gación y recomposición de los daños ambientales. • La Ley Nº 26.639/2010 establece los presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial. Estos ambientes cons tuyen reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo humano, para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como fuente de información cien fica y como atrac vo turís co. De esta forma deberá crearse el Inventario Nacional de Glaciares, se establecen las ac vidades prohibidas y la obligatoriedad de realización de estudios de impacto ambiental para las ac vidades proyectadas en estos si os. • La Ley Nº 26.737/2011, sobre el régimen de protección al dominio nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de las erras rurales, ene por objeto regular el dominio extranjero sobre la propiedad o posesión de las erras rurales. Establece límites a la tularidad o posesión de erras rurales en el territorio nacional. Dicho límite se computará también sobre el territorio de la provincia, municipio, o en dad administra va equivalente en que esté situado el inmueble rural. Por otro lado, establece que las erras rurales de un mismo tular extranjero no podrán superar las mil hectáreas (1.000 ha) en la zona núcleo o equivalente (considerando su localización, calidad y capacidad de uso). Por otro lado, crea el Registro Nacional de Tierras Rurales de posesión extranjera. Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina este de naturaleza material o espiritual”; es decir, que la noción de u lidad pública comprende todo aquello que ende al goce de los derechos cons tucionales y a la promoción integral de la persona humana. • La Ley Nº 26.776/2012 define como polí ca de Estado la integración sica del territorio con nental con su territorio insular de la provincia de Tierra del Fuego, Antár da e islas del Atlán co Sur mediante la con nuación de la Ruta Nacional Nº 40 y la conexión marí ma. 2.1. Ordenación forestal En materia de ordenación forestal encontramos que la Ley Nº 13.273/1949 de Defensa de la Riqueza Forestal prohíbe el desmonte de bosques y erras forestales y la u lización irracional de los productos forestales y declara de u lidad pública, sujetos a expropiación, los bosques clasificados como protectores, lo que será dispuesto en cada caso por el Poder Ejecu vo Nacional de acuerdo con la ley de expropiación. Por otra parte, la autoridad competente podrá declarar obligatoria la conservación de determinados árboles mediante indemnización, si fuese solicitada. Todas las provincias se hallan adheridas a la Ley Nacional de Defensa de la Riqueza Forestal, haciéndose extensiva a la jurisdicción provincial el régimen forestal federal. La adhesión implica la obligación de crear un organismo en cada provincia que se encargue de aplicar dicha ley, habiéndose creado las Direcciones de Bosques o su equivalente, para tal efecto. El Estado Nacional y las provincias, a su vez, han incen vado y promocionado las plantaciones forestales desde la sanción de la Ley Nacional Nº 13.273 de Defensa de la Riqueza Forestal y u lizado 154 �De acuerdo con la Ley Nacional de Administración de Parques Nacionales (Ley Nº 22.351/1980), pueden declararse áreas protegidas, lo cual deberá ser establecido por ley. La creación de nuevos parques nacionales, monumentos naturales o reservas nacionales en territorio de una Provincia solo podrá disponerse previa cesión de esta al Estado Nacional. Parques Nacionales ha sido creado en el año 1934 (Ley Nº 12.103). Esta Dirección se creó bajo la dependencia inmediata del Ministerio de Agricultura. A su vez, en esa misma ley fueron creados los parques nacionales de Nahuel Huapi e Iguazú. Por su parte, la Ley 26.331/2007 establece los presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos, y representa un avance enorme para su protección. Así, las provincias deben realizar en un plazo establecido y mediante un proceso par cipa vo el ordenamiento territorial de bosques na vos (OTBN), u lizando los 10 criterios de sustentabilidad ambiental que se mencionan en el Anexo de la ley con el fin de establecer diferentes categorías de conservación del bosque na vo. La sanción de esta ley logró instalar el tema del Ordenamiento Territorial en los sistemas polí cos provinciales y en la opinión pública fijando un piso para nuevas alterna vas de planificación que contemplen las dimensiones sociales, culturales, económicas y ambientales. En el Capítulo 18 se describirá el contenido de la ley y se realizará un análisis sobre los productos obtenidos del proceso de OTBN llevado a cabo en los años inmediatamente posteriores a su sanción. 2.2. Políticas de manejo y conservación También existen normas para la conservación de suelos. A tal efecto la Ley de Arrendamientos Rurales y Aparecerías (Ley N° 13.246/1948), la cual, en su Art. 8, establece la prohibición de toda explotación irracional del suelo que origine su erosión o agotamiento. Por otro lado, la Ley Nº 22.428/1981 cons tuye una ley de Fomento de Conservación de Suelos que estuvo des nada al otorgamiento de subsidios a los productores agropecuarios reunidos bajo la forma de consorcio, para contribuir en los gastos que fuesen necesarios para llevar a cabo un plan de conservación de suelos, aprobado por la autoridad de aplicación per nente cons tuida en las provincias que previamente hubieran adherido al régimen legal. Los obje vos de la ley eran: promover la difusión acerca de la gravedad del problema de la degradación de los suelos; alentar la par cipación de los productores agropecuarios en consorcios voluntarios conservacionistas; reconocer el rol protagónico de los productores agropecuarios en materia conservacionista; y adoptar a nivel nacional y provincial medidas de fomento financiero, credi cio y tecnológico para desarrollar una acción conservacionista de los suelos que cul van. La protección contra los incendios está legislada en la Ley Nº 26.562/2006 que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para control de ac vidades de quema. Así, toda labor de eliminación de la vegetación o residuos de vegetación mediante el uso del fuego, con el propósito de habilitar un terreno para su aprovechamiento produc vo, queda prohibida a menos que cuente con la debida autorización. La posterior Ley Nº 26.815/2012 de manejo del fuego establece los presupuestos mínimos de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales en el ámbito del territorio nacional, los cuales se aplican a incendios en bosques na vos e implantados, áreas naturales protegidas, zonas agrícolas, praderas, pas zales, matorrales y humedales. Su obje vo es proteger y preservar el medio ambiente del daño generado por los incendios. Para ello, establece como menester la planificación a través de la instrumentación de Planes de Manejo del Fuego y mecanismos de par cipación ciudadana. En cuanto a la reglamentación de usos y ac vidades, se establece que se ha de reglamentar el uso del Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina diferentes mecanismos: Ley Nº 20.628/1973 y su Reglamento (465/74) de Desgravación Imposi va; Ley Nº 21.695/1977 de Crédito Fiscal; Ley Nº 24.857 de Estabilidad Fiscal y la Ley Nº 25.080/1998 de Inversiones para Bosques Cul vados. 155 �3. PERSPECTIVAS Para lograr avanzar en los procesos que componen la ordenación del territorio, es necesario el desarrollo de norma va específica sobre el tema que profundice en instrumentos y lineamientos de planificación territorial. Actualmente existen diversos proyectos que se están gestando en relación a esta temá ca. Desde el año 2007 se han presentado ante el Congreso Nacional diversos proyectos de ley que abordan la cues ón con diferente alcance y visión3. Estos proyectos son los siguientes: “Presupuestos Mínimos para la Ordenación Territorial (Exp. S-3313/07)”; “Régimen de Desarrollo Urbano Territorial Nacional (Exp. 2563-D-2009)”; “Régimen de uso del Suelo y Ordenamiento Territorial Urbanís co” (Exp. 1764-D-2009)”; “Régimen de Presupuestos Mínimos para la Conservación y Recuperación de la Capacidad Produc va de los Suelos” (Exp. 5780-D-2010)”; “Programa Nacional de Ordenamiento Territorial (Exp. 6048-D-2009)”; “Régimen de Presupuestos Mínimos para la Ges ón del Suelo, Prevención y Lucha contra la Deser ficación (Exp. 0866-D-2010)”; “Ley de Ordenamiento Territorial (Exp. 2826-S-2011)”4. El Consejo Federal de Planificación (COFEPLAN), en diciembre de 2008, asumió el desa o de elaborar un proyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial. Esta inicia va fue concebida desde el inicio como una Ley Marco, con el fin de promover el ordenamiento territorial como polí ca pública y establecer los principios de referencia a respetar en su implementación. Para ello conformó la Comisión de Legislación, coordinada por la provincia de Mendoza por ser pionera en esta materia luego de la sanción de la Ley Provincial Nº 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo. El primer borrador de Anteproyecto de Ley fue elaborado en julio de 2009, y se encuentra en proceso de difusión en base a los aportes de diversos foros e ins tuciones. Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina fuego de acuerdo a las caracterís cas de la zona, el nivel de peligro, a las razones de la ac vidad y a lo establecido en los planes jurisdiccionales. Dicha reglamentación podrá prohibir o someter a autorización administra va previa, en forma temporal o permanente, los usos y ac vidades riesgosas. Por su parte, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) se encuentra en la elaboración de un proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos de Ordenamiento Ambiental del Territorio según lo mencionado en el Documento de la “Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable Río + 20” (2012) y en las actas del COFEMA5. La mul plicidad de proyectos existentes revela la preocupación en torno a las disputas originadas por los problemas y desequilibrios territoriales. BIBLIOGRAFÍA Andrade, A. y M. Amaya. 1999. El ordenamiento territorial en el IGAC: Aproximación conceptual y metodológica. Revista informa va del proyecto SIGPAFC, N° 3. IGAC, Santafé de Bogotá. 3 Los cuales se encuentran en dis ntas instancias de Trámite Parlamentario. 4 Consulta realizada en la página Web de la Honorable Cámara de Diputados www.diputados.gov.ar 5 COFEMA: Acta de la Asamblea Ordinaria Nº 70. Disponible en: <h p://cofema.ambiente.gov.ar/archivos/web/COFEMA/ file/Acta%20Nro70.pdf>, <h p://www.ambiente.gov.ar/?idar culo=12257&codigo=i438943her98t45u 95tu4erpyrt845tu948tut> 156 �Cons tución Nacional Argen na. 1994. D.O. Nº 27.515. 2008. Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. República Oriental del Uruguay. Massiris, M. A. 2000. Ordenamiento territorial: Experiencias internacionales y desarrollos conceptuales y legales. En línea. [Consulta: 12 de sep embre de 2010]. Disponible en: <h p://www.elagrimensor. net/elearning/lecturas/ordenamiento%20territorial.pdf> Massiris, M. A. 2008. Ges ón del Ordenamiento Territorial en América La na: Desarrollo recientes. Proyección. Año 4 – Vol. 1- Número 4. SAyDS, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. 2012. Documento de la “Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable Río + 20”. En línea. [Consulta: 1 de marzo de 2013]. Disponible en: h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/SUBordenamiento/file/ DocumentoRio+20%281%29.pdf Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina B.O. Nº 31595. 2009. Ley de Protección ambiental de Bosques Na vos Nº 26.331. Primera sección. Argen na. 3 pp. En línea. [Consulta: 12 de abril de 2011].Disponible en: <h p://www.bole noficial. gov.ar/DisplayPdf.aspx?s=BPBCF&f=20090216> 157 �PARTE II MÉTODOS Foto: SebasƟán Aguiar �CAPÍTULO 10 UN PLAN OPERATIVO PARA INCORPORAR LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �PƒÙ盽Ê, J. M1., P. Lƒã›Ùك2 ù E. V®¦½®þþÊ3 RESUMEN: En este capítulo se presenta una aproximación metodológica para el mapeo de Servicios Ecosistémicos (SE) finales en el territorio y en el marco de un proceso de Ordenamiento Territorial Rural. La evaluación integral de la oferta y demanda de SE con y sin valor de mercado del territorio permite trascender visiones mercanƟlistas de la planificación. El enfoque propuesto se basa en una serie de pasos que incluyen la definición de los SE finales clave para el territorio en cuesƟón, la idenƟficación de los principales factores de estrés y perturbación que modifican el nivel de provisión de los SE, la idenƟficación, caracterización y mapeo de los procesos ecológicos críƟcos, la definición de funciones de afectación y de producción de SE, la determinación de niveles de pérdida tolerable de SE clave y, por úlƟmo, la construcción de escenarios espacialmente explícitos de provisión de SE para la evaluación de la vulnerabilidad socioambiental. 1. INTRODUCCIÓN El marco conceptual que provee el concepto de Servicios Ecosistémicos (SE) (ver Cap. 5) Ɵene un papel importante en el diagnósƟco, planificación y gesƟón de un plan de OT. ParƟcularmente, el modelo “de cascada” planteado por De Groot y col. (2010) y Haines-Young y Potschin (2010) (Figura 10.1) permite vincular, como se indica en detalle en el Capítulo 5, los aspectos estructurales y funcionales de los ecosistemas con el bienestar humano. Dentro de ese esquema se separan los SE intermedios o funciones ecosistémicas (los procesos y estructuras ecosistémicas propiamente dichas) de los SE finales, o sea, los procesos directamente asociados a la generación de un beneficios para la sociedad (Fisher et al. 2009) (Figura 10.1). En ocasiones es diİcil establecer una correspondencia tan estricta entre procesos y SE intermedios; por ejemplo las clasificaciones más consensuadas incluyen SE reconocidos como finales que de hecho son procesos: por ej. el control biológico, polinización, etc., que aportan a la provisión de alimentos (un beneficio, no solo porque es un componente del bienestar, sino porque en su logro interviene capital socioeconómico). Los beneficios que se obƟenen de los SE derivan de los intereses, cosmovisiones y necesidades de los actores sociales. En este modelo la importancia relaƟva de los beneficios derivados de disƟntos SE es denominada “valor del SE”. Este valor puede ser cuanƟficado mediante disƟntas técnicas monetarias o sociales (ver Cap. 5). Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial CAPÍTULO 10* UN PLAN OPERATIVO PARA INCORPORAR LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Desde una perspecƟva filosófica es, sin duda, muy importante asignar valor a los SE en la medida en que este refleja una cualidad éƟca o estéƟca de las cosas que permite esƟmarlas en senƟdo posiƟvo o negaƟvo (Frondizi 1992). El valor, entonces, Ɵene un alcance que excede largamente la definición más * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 159-172). 1 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. IFEVA (FAUBA-CONICET). Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: paruelo@agro.uba.ar 2 Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP, INTA-CONICET. Unidad Integrada Balcarce, CC 276, Balcarce, ArgenƟna. 3 INTA, Centro Regional La Pampa, Área de GesƟón Ambiental. CONICET. Av. SpineƩo 785 (6300), Santa Rosa, La Pampa. 160 �Figura 10.1. Vínculo entre los aspectos estructurales y funcionales de los ecosistemas y las ideas de SE intermedios y finales, por un lado (Fisher et al. 2009), y de “cascada” en la provisión de SE (Haines-Young y Potschin 2010). Diversos factores (endógenos o exógenos) pueden afectar el nivel de provisión de los SE. Estos factores (por ejemplo el desmonte o la intensificación de la agricultura) puede actuar promoviendo la provisión de un SE (por ej. el aumento de la producción de biomasa) y/o disminuyendo la de otros (por ej. diversos SE de provisión). En este caso este factor actuaría como un estresor o perturbación. La relación entre la intensidad del factor de promoción o estrés y el nivel de provisión de un SE (función de impacto o afectación) puede asumir diversas formas (Figura 10.2). Si consideramos como factor de impacto a la superficie del hábitat original que se transforma en agrícola, la provisión de algunos SE aumentará (por ejemplo la producción de granos) mientras que la de otros disminuirá. La relación entre el área transformada y el nivel de disminución de la provisión de un dado servicio ecosistémico puede asumir dis ntas formas (Scheffer et al. 2000). Puede caer de manera lineal (Figura 10.2a) pero puede también hacerlo con una tasa variable (Figuras 10.2b y c). En ocasiones los sistemas pueden presentar umbrales que condicionan la reversibilidad de las transformaciones (Figura 10.2d). Los SE finales, que en úl ma instancia determinan los beneficios que la sociedad percibe (Figura 10.1), son determinados por una serie de procesos ecosistémicos (SE intermedios) a través de funciones de producción. Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial común de valor económico: el precio. Más allá de su conveniencia en casos par culares, el énfasis en una valoración económica puede dar lugar a soluciones subóp mas de problemas ambientales o a caer en “trampas ideológicas” al forzar la asunción de marcos conceptuales no explícitos. Uno de los aspectos en los que esas trampas se expresan claramente consiste en los intentos acrí cos de reducir la valoración a la definición de un precio ignorando la perspec va diferencial de los dis ntos actores socioeconómicos. Los cambios en el nivel de provisión de SE finales no solo pueden determinar una reducción en los beneficios capturados, sino, también, un aumento de la vulnerabilidad socioambiental (variable con 161 �Figura 10.2. Cambios hipoté cos en el nivel de producción sica de commodi es y en el nivel de funcionamiento ecosistémico en función de la superficie cul vada de un paisaje. Para la producción sica de commodi es la relación con la superficie cul vada asume que primero se ocupan las erras más produc vas y a medida que la calidad de los si os incorporados al cul vo disminuye, baja la tasa de aumento de los volúmenes sicos producción. Para el funcionamiento ecosistémico se suponen cuatro formas de afectación por aumento de la superficie agrícola. La flecha sobre el eje de Y corresponde al nivel tolerable de afectación del funcionamiento ecosistémico. La forma de la relación funcionamiento ecosistémicos-superficie agrícola definirá, dado el nivel de afectación, la superficie que podría ser cul vada. Laterra y Nahuelhual (en este volumen) plantean la importancia de la representación espacial de los SE en el proceso de toma de decisiones, y par cularmente, la relevancia de mapear la vulnerabilidad socioambiental para orientar la toma de decisiones de usos de la erra de mediano-largo plazo, las escalas propias de procesos de OTR. Señalan también algunos de los problemas que presentan las dis ntas aproximaciones de mapeo disponibles en la literatura. En este capítulo presentamos una apro- Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial la exposición, sensibilidad y adaptabilidad del Sistema Socio-Ecológico). Para muchos SE se observan compromisos en el nivel de su provisión: el aumento en el nivel de provisión de uno determina una disminución en el otro (Viglizzo y Frank 2006; Laterra et al. 2012). Más aún, la percepción de los beneficios raramente es homogénea en la sociedad: lo que cons tuye un beneficio para algunos actores puede no beneficiar en igual medida o aun ser un perjuicio para otros (ver la lógica de afectadores y beneficiarios en el Cap. 5 o en Paruelo 2011). La percepción diferencial de beneficios (diferencias en la valoración de los servicios), los compromisos en los niveles de producción de dis ntos SE y las relaciones de poder entre grupos y actores sociales cons tuyen algunas de las causas más frecuentes de conflictos e inequidades en la organización espacial de los territorios, y uno de los principales desa os a internalizar en un proceso de OT. 162 �1. La definición de los SE finales clave para el territorio en cues ón. 2. La iden ficación de los principales factores de estrés y perturbación que modifican el nivel de provisión de los SE iden ficados en 1. 3. Iden ficación, caracterización y mapeo de los procesos ecológicos que soportan esos SE finales clave. 4. Definición de funciones de afectación y de producción de SE. 5. Determinación de niveles de pérdida tolerable de SE clave. 6. Construcción de escenarios espacialmente explícitos de provisión de SE para la evaluación de la vulnerabilidad socioambiental. La consideración de estos aspectos conlleva la necesidad de definir la escala (extensión y resolución) del análisis. En esta definición deberán considerarse cues ones relacionadas con “Unidades Proveedoras” de los SE (Luck et al. 2003) ya sean estas poblaciones o ecosistemas, la configuración del paisaje en donde estas se encuentran y el contexto sociopolí co administra vo de la toma de decisiones y la ges ón. En el caso del medio rural de muchos países sudamericanos la extensión del análisis suele coincidir con la municipalidad o el departamento y el grano con las unidades de manejo de los establecimientos. Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial ximación metodológica para el mapeo de SE finales en donde se busca evitar algunos de los problemas planteado en el Cap. 5. El enfoque se basa en una serie de pasos (Figura 10.3): Figura 10.3. Esquema general del proceso de incorporación de la idea de SE en la planificación territorial. 163 �Si bien la definición de los SE finales a considerar involucra aspectos técnicos, cuáles de ellos se priorizarán es una decisión eminentemente polí ca. Detrás de la decisión de considerar de manera prioritaria a la provisión de agua potable, la regulación de inundaciones, el secuestro de C o la producción de forraje existe una puja de intereses y valores que suele dirimirse en función del poder acumulado por los dis ntos actores. Uno de los prerequisitos para darle racionalidad (es decir, capacidad de alcanzar obje vos comunes explícitos) al proceso de priorización de SE consiste en la capacitación e información de actores. La discusión de prioridades debe ir precedida de la instalación del marco conceptual de los SE en el Sistema Socio-Ecológico. Esto implica desde un curso de capacitación para personas clave en cada grupo de actores, hasta campañas de educación y divulgación capaces de instalar el enfoque en los diversos sectores de la sociedad. Se debe trasladar la lógica del modelo de cascada que conecta procesos ecológicos con beneficios a un formato de difusión masiva. Incluye también la discusión de la idea de compromiso (tradeoff) en la provisión de dis ntos SE y el planteo de alterna vas de valoración para los dis ntos SE. 1.2. Identificación de principales factores de estrés/perturbación La iden ficación del/los factor(es) responsable de cambios en el nivel de provisión de SE clave es, nuevamente, un aspecto con un fuerte componente cien fico-técnico pero también un área de disputa polí ca. Establecer las hipótesis que vinculan los cambios en variables ecosistémicas con las intervenciones humanas presenta una serie de desa os. Estos van desde la desagregación de factores complejos (por ejemplo la expansión agrícola) en factores próximos (el po de labranza o cul vo, la aplicación de determinado agroquímico, la ausencia de rotaciones) a la interacción entre factores locales con factores exógenos bio sicos (por ejemplo el aumento de eventos climá cos extremos) o socioeconómicos (por ejemplo el precio de los commodi es o las migraciones urbano/rurales). Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial 1.1. Definición de servicios ecosistémicos finales clave Iden ficar cuáles de los múl ples servicios serán priorizados en un proceso de OTR, es uno de los puntos crí cos en este proceso. Como se señalaba en el Cap. 5 este aspecto no es frecuentemente considerado con la atención y el grado de par cipación de los actores que el proceso requiere. Los SE clave en principio serán aquellos más vulnerables al cambio y que tengan las menores opciones tecnológicas o ecológicas para su sus tución. SE de provisión (por ej. agua potable) y de regulación (por ej. de inundaciones, o de conservación de suelo) son en general candidatos a ser iden ficados como clave. Por otra parte deberá considerarse en la existencia de una demanda específica por SE en par cular, por ejemplo en el caso de cuencas hidrográficas con poblaciones que requieran agua para consumo (FAO 2004). La definición de un factor de estrés y perturbación ene asociada la iden ficación de un agente promotor o generador de ese efecto (afectadores). Sin duda este es un mo vo de conflicto ya que implica un juicio sobre los actores responsables. El desa o de esta etapa es generar hipótesis plausibles y documentadas en evidencias empíricas y lógicas acerca de cuáles serían los factores responsables de la reducción en el nivel de provisión de los SE clave y, simultáneamente, lograr que los actores que par cipan en el proceso reconozcan y legi men socialmente esas hipótesis. 1.3. Identificación, caracterización y mapeo de los procesos ecológicos críticos La can dad de aspectos ecosistémicos (estructurales y funcionales) a considerar para cuan ficar los SE intermedios que más contribuyen a definir los SE finales puede aparecer como abrumadora. Una revisión de conceptos básicos de ecología de ecosistema (Chapin et al. 2011) indica que los aspectos a 164 �La magnitud y variabilidad temporal y espacial de las entradas de C al sistema es sin duda uno de los aspectos más importantes a considerar en la cuan ficación de SE intermedios (Volante et al. 2012). Las entradas de C, o produc vidad primaria neta (PPN), determinan la disponibilidad de energía del ecosistema. Buena parte de los servicios de provisión se asocian directamente a la PPN (desde la producción de grano a la de madera, pasando por el forraje). De hecho, la clasificación de SE del Millenium Ecosystem Assessment (2005) iden fica a la PPN como uno de los SE de soporte. La consideración de la PPN y su dinámica como SE intermedios presenta una ventaja importante: su es mación mediante técnicas de teledetección es rela vamente sencilla y confiable para muchos ecosistemas (Piñeiro et al. 2006, Paruelo 2008, Paruelo y Vallejos, en prensa). El cálculo de índices de vegetación (como por ejemplo el Índice de vegetación Normalizado) a par r de la reflectancia en las bandas del rojo y el infrarrojo, registrada por diversas plataformas satelitales, permite es maciones confiables de la produc vidad primaria de los ecosistemas terrestres (Running et al. 2000, Paruelo et al. 2013). Guido et al. (en prensa) presentan un ejemplo de mapeo de la PPN aérea a nivel regional. Al tamaño de los reservorios de C edáfico se asocian una serie de SE finales clave: la fer lidad potencial de los suelos a través de la determinación del reservorio de nutrientes, el secuestro de C (Lal 2004), la regulación de la composición atmosférica. Los reservorios de C orgánico del suelo incluyen a la denominada Materia Orgánica Par culada (MOP), que corresponde a la fracción más lábil del C edáfico, y la Materia Orgánica Asociada a Minerales (MOAM) que corresponde a la fracción de descomposición más lenta. Su caracterización se basa en muestreos a campo (Berhongaray et al. 2013, Piñeiro et al. 2009), en bases de datos (Bellamy et al. 2005) y, cuando se dispone de calibraciones, modelos de simulación (Piñeiro et al. 2006). Caride et al. (2012) mapean los cambios en el C edáfico en buena parte de la región pampeana. La ecuación de balance de agua resume los aspectos a considerar en la caracterización de la dinámica del agua en el ecosistema: PP = ET + Dr ± Es ± ΛS, en donde PP es la precipitación, ET la evapotranspiración, Dr el drenaje profundo, Es la escorren a superficial y subsuperficial y ΛS la variación en el almacenaje de agua en el suelo. Los términos ET, Dr y Es determinan, a nivel de paisaje, SE finales clave como la provisión de agua (para consumo, presas hidroeléctricas, riego), la recarga de acuíferos, la erosión del suelo o la regulación de inundaciones. De los términos de la ecuación del balance hidrológico es rela vamente sencillo contar con datos de precipitación. Los otros flujos deben ser es es mados ad hoc. De esos flujos la evapotranspiración puede, nuevamente, ser es mada a par r de sensores remotos (Paruelo et al. en prensa). Nose o et al. (2005) muestran como mediante datos de temperatura superficial e índices de vegetación derivados de imágenes Landsat TM es posible es mar las diferencias en evapotranspiración entre dis ntos pos de coberturas (pas zales naturales y forestaciones). Di Bella et al. (2000) muestran cómo generar una cartogra a de la ET para la región pampeana. El drenaje profundo puede a su vez es marse, en ciertas condiciones, a par r del movimiento de trazadores, par cularmente de cloruros. Santoni et al. (2010) y Amdan et al. (2013) proveen es maciones de drenaje profundo en áreas en donde bosques xero cos fueron reemplazados por cul vos Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial registrar deberían vincularse, por un lado, a la dinámica y principales reservorios de C, N y agua en los ecosistema y, por otro, a la caracterización de la biodiversidad en un sen do amplio (o sea incluyendo dis ntos niveles de organización y las dimensiones estructurales, funcionales y de composición que plantea Noss (1990). El registro o la es mación debería realizarse al nivel al cual se proveen los SE: el paisaje (Paruelo et al. 2011). Un aspecto muy importante a considerar en la selección de las variables es la posibilidad efec va de es mación con la tecnología y recursos disponibles. 165 �La configuración y estructura del paisaje (Turner et al. 2001) es otro servicio ecosistémico intermedio clave a considerar. La fragmentación y pérdida de superficie natural impacta de manera directa en la provisión de servicios ecosistémicos clave como la polinización, la interacción entre especies, la diversidad específica (Fahrig 2003) y la belleza del paisaje. La literatura en torno a los efectos de la estructura y la configuración del paisaje (e.g., Duro et al. 2007) sobre dis ntos aspectos de la biodiversidad resalta su importancia como SE intermedio. Las modificaciones de la estructura y la configuración del paisaje pueden cambiar de manera significa va la rugosidad del paisaje y generar impactos nega vos sobre la dinámica del agua y otros materiales (Burel y Baudry 2002). La fragmentación y la pérdida de hábitat conducen a una disminución del número de especies (Kruess y Tscharntke 1994), aunque el efecto de la fragmentación es más débil que el efecto de la pérdida de hábitat (Fahrig 2003). Los efectos nega vos de la pérdida de hábitat se manifiestan no solo en la riqueza de especies, abundancia y distribución de las poblaciones y diversidad gené ca, sino también en la reducción de tasas de crecimiento poblacional, la simplificación de tramas tróficas, la modificación de las interacciones entre especies y los cambios en la dispersión y el comportamiento (Fahrig 2003). Baldi et al. (2006), Herrera et al. (2009) y Gasparri y Grau (2009) presentan dos ejemplos de una cartogra a de la estructura y configuración del paisaje. 1.4. Funciones de producción de Servicios Ecosistémicos finales La idea de funciones de producción de SE finales con valor de mercado está razonablemente explorada. Para dis ntas regiones y condiciones se dispone de funciones sencillas que relacionan, por ejemplo, el rendimiento esperado de un cul vo con el agua acumulada durante el barbecho, la concentración de nitratos a la siembra y el cul vo antecesor. En algunos casos estas funciones son más complejas y conforman sistemas basados en un gran número de ecuaciones. Por ejemplo los modelos de es mación de rendimientos de cul vos de la serie DSSAT (Jones et al. 2003, Hoogenboom et al. 2012) son ejemplos de estas funciones de producción complejas. Uno de los SE crí cos a considerar en procesos de OT rural es el de protección del suelo. La muy difundida ecuación universal de pérdida de suelos (USLE) (Wischmeier y Smith, 1960, 1978), desarrollada por el Soil Conserva on Service del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, es un ejemplo de función de producción de un SE final sin valor de mercado. Esta ecuación considera aspectos estructurales de los ecosistemas (par cularmente de agroecosistemas) como el grado de cobertura del suelo, las rotaciones, la pendiente y su largo, para es mar la can dad de suelo que se perdería en el sistema. La ecuación no es capaz de proveer una es mación de la pérdida asociada a un evento par cular de erosión, sin embargo, se acepta su capacidad para diferenciar riesgos de pérdida de suelo en el espacio y el empo. Más aún, en torno de esa de ecuación y sus limitaciones, se han desarrollado versiones más sofis cadas y complejas, por ejemplo la RUSLE (Hudson 1993) o el modelo WEPP (Water Erosion Predic on Project, Lafflen et al. 1997). El modelo Century (Parton et al. 1987) es otro ejemplo de función de producción compleja. Este modelo simula la dinámica de los reservorios de C edáfico de dis ntos pos de ecosistemas en función de caracterís cas edáficas, climá cas, de la vegetación y el manejo (ver su aplicación en Caride et al. 2012). Viglizzo et al. (2011) proponen un conjunto de funciones de producciones de SE finales. La lógica de este conjunto de ecuaciones es que la mayoría de estos servicios pueden ser explicados y representados a través de una serie de SE intermedios que varían en el espacio y en el empo: 1) la PPN, y 2) Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial agrícolas. El uso de modelos permite, a par r de una adecuada caracterización del suelo y la vegetación, simular algunos de estos flujos y su variabilidad temporal. La cartogra a de reservorios de agua superficial (lagunas y humedales) y la descripción de las caracterís cas topográficas de las cuencas son complementos importantes en la cuan ficación de SE intermedios asociados a la dinámica del agua. 166 �1. Protección del suelo = PPN * (1 - CVPPN) * (1 - Pd) * 1.75 2. Captura de carbono = PPN * (1 - CVPPN) * (1 - Pa) * 1.5 3. Purificación y provisión de agua = PPN * (1 - CVPPN) * Ci* Pd* 1.75 4. Conservación de biodiversidad = PPN * (1 - CVPPN) * Ia * Ftérmico* Fnat.* 2 5. Control de disturbios = Ia* (Pa/ 100) * 1.25 6. Metabolización de desechos = PPN * (1 - CVPPN) * Ia* Pca* Ftérmico* 1.75 7. Provisión de bienes de uso directo = PPN * Icos * Fcalidad* 1.75 Donde: • PPN: produc vidad primaria neta anual es mada mediante sensores remotos expresada en una escala rela va (0-100) • CVPPN: coeficiente de variación de la PPN • Pd: factor de corrección por pendiente media del área en estudio • Ia: ingreso de agua al sistema. Es calculado como: lluvia/(escurrimiento/100) • Pa: superficie cubierta por cuerpos de agua • Ci: capacidad de infiltración del suelo analizado • Ftérmico: factor térmico de la región • Fnat.: indicador de naturalidad/complejidad estructural del ambiente • Panegable: porcentaje de ocupación de la planicie anegable • Pca: porcentaje de ocupación de cuerpos de agua • Icos: índice cosecha global del bien producido • Fcalidad: factor de calidad Este esquema ha sido usado en el mapeo de los SE finales en el marco del proceso de OT del par do de Balcarce en la Pcia. de Buenos Aires (Barral y Maceira 2011, 2012). Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial la disponibilidad de corrientes (ríos, arroyos) y cuerpos de agua (humedales, lagos, lagunas), con sus franjas ribereñas e interfluviales. En ese ar culo se proponen una es mación rela va (con variación dentro de un rango de 0 a 100) de servicios ecosistémicos a par r de esos dos componentes y de una serie de factores de naturaleza sica como la pendiente del terreno, la temperatura media y la altura sobre el nivel del mar. El esquema es una simplificación y, en su formulación actual, cons tuye un conjunto de hipótesis cuan ta vas acerca de los controles del nivel de provisión de esos SE. De dichas hipótesis es posible derivar predicciones evaluables empíricamente. La propuesta de Viglizzo et al. (2011) cons tuye así un primer nivel de evaluación de la provisión de SE para la generación de escenarios espacialmente explícitos. Al basarse en aspectos estructurales fácilmente cartografiables, permite explorar la heterogeneidad espacial en la provisión de SE, un aspecto de gran importancia en un proceso de OT. 1.5. Funciones de afectación o impacto Como se indicaba más arriba, las funciones de afectación o impacto de un SE definen la manera según la cual cambia el nivel de provisión ante cambios de un factor de estrés o perturbación. La función de impacto ene una escala asociada, la del paisaje. La consideración de la escala sica es un aspecto par cularmente importante en el caso de SE asociados con el manejo de agua (por ej. la calidad de 167 �Buena parte de los ar culos mencionados en el apartado sobre la caracterización de SE intermedios cons tuyen la base para la definición de funciones de afectación o impacto. Evaluar el cambio en la evapotranspiración de una cuenca a medida que aumenta la superficie implantada con árboles (Noseo et al. 2005) o el cambio en el C orgánico del suelo con la intensidad de las labranzas (Caride et al. 2012) es un problema abordable desde lo técnico. Claramente, no está exento de dificultades pero desde el Sistema de Ciencia y Técnica esas dificultades son abordables. Un aspecto crí co es definir el nivel tolerable de pérdida de un SE. Este es un punto en donde la valoración que realizan los actores pasa a ser crí co. En esta etapa las disputas y los conflictos pasan a ocupar un lugar central y las decisiones enen un componente fundamentalmente polí co. 1.6. Generación de escenarios El proceso reseñado y esquema zado en la Figura 10.4 permite la generación de escenarios de las consecuencias de dis ntas alterna vas de distribución de las ac vidades en el territorio (ver Cap.11). Figura 10.4. Esquema general de vinculación entre los Servicios Intermedios (procesos ecológicos) y los Servicios Finales a través de Funciones de Producción. Las Funciones de Impacto o Afectación asocian el nivel de producción de un servicio en par cular (producción de commodi es, como granos) con el estrés o un factor de disturbio relacionado con la ac vidad humana (transformación del hábitat original en un área agrícola). La línea punteada representa el cambio en el volumen sico de la producción de commodi es, y las líneas con nuas representan los diferentes pos de cambio en el nivel de provisión de los Servicios Ecosistémicos Finales. La flecha indica la reducción hipoté ca en la provisión de SE que la sociedad está dispuesta a tolerar. Donde, PPN: produc vidad primaria neta; C: carbono. Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial agua potable, control de crecidas, vínculo entre erosión y sedimentación) (Kiersch 2002). Es importante resaltar este aspecto. Así los factores de estrés y perturbación serán caracterizados muchas veces como porcentaje de transformación o alteración del paisaje o, su complemento, el porcentaje de hábitat natural (Figura 10.2). La definición del nivel de cambio en la provisión de un SE intermedio dado un nivel de estrés o perturbación será una entrada clave en el cálculo de los SE finales. 168 �2. LA CUANTIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL: ¿UNA SOLUCIÓN MÁGICA? El esquema presentado en donde se cuan fican SE intermedios, funciones de impacto y se calculan SE finales en base a funciones de producción representa un aporte muy valioso al proyecto de planificación a través de la posibilidad de generar escenarios, de hacer explícitos los cambios que tendrán lugar en dis ntas configuraciones del paisaje y de “transparentar” el proceso de evaluación. Sin embargo, no resuelve algunos de los problemas medulares de la planificación: cuáles SE son más importantes o qué nivel de pérdida de provisión de un SE será tolerado. Estas cues ones no se vinculan a los aspectos técnicos, sino a valores e intereses de los actores involucrados (ver Cap. 6). La resolución de cues ones vinculadas a valores e intereses es un tema eminentemente polí co. Las relaciones de poder entre grupos de actores, las alianzas que puedan tejerse, la capacidad de negociación y el contexto polí co, cultural e ins tucional serán algunos de los factores que condicionarán el proceso. Responsabilizar al SCyT de la solución de estos conflictos es o un error o una maniobra. En tal sen do, el proceso descripto en la Figura 10.3 dista de ser una panacea o una solución mágica que permite arribar a un plan sin conflictos ni disputas. Sin embargo, el proceso de cuan ficación de SE aporta evidencias que acotan las disputas o permiten encuadrarlas en una base racional. Por otra parte el proceso de cuan ficación de cambio en los niveles de provisión de los SE permite visibilizar los perjuicios que sufrirían sectores rela vamente débiles en el plano polí co. El fortalecimiento de sectores vulnerables es un aspecto muy importante del proceso de cuan ficación de los SE. Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial Los escenarios generados permi rían evaluar la magnitud de pérdida de SE individuales y el nivel de provisión de SE totales. El protocolo esquema zado tendría un nivel (Tier) 1 (basado en indicadores o proxys como los presentados por Viglizzo et al. 2011), un nivel 2 (basado en modelos más exigentes en conocimiento e información, que el usuario puede seleccionar dentro de una biblioteca o catálogo de opciones) y un nivel 3 (basado en una combinación de lo anterior con modelos ajustados o desarrollados por el propio usuario). Esa es justamente la filoso a de ECOSER (Laterra et al. 2011), un sistema que busca integrar la cuan ficación de SE con la planificación par cipa va y la generación de escenarios (Figura 10.4) para evaluar la vulnerabilidad socioambiental de los Sistemas Socio-Ecológicos. BIBLIOGRAFÍA Amdan, M. L., R. Aragón, E. G. Jobbágy, J. N. Volante and J. M. Paruelo. 2013. Onset of deep drainage and salt mobiliza on following forest clearing and cul va on in the Chaco plains (Argen na). Water Resources Research. Baldi, G., J. P. Guerschman and J. M. Paruelo. 2006. Characterizing fragmenta on in temperate South America grasslands. Agriculture, Ecosystems & Environment 116:197-208. Barral, M. P. y N. Maceira. 2011. Evaluación ambiental estratégica del ordenamiento territorial. Un estudio de caso para el par do de Balcarce basado sobre el análisis de Servicios Ecosistémicos. En Laterra, P., E. Jobbágy y J.M. Paruelo (eds.) 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Prin ng Office, Washington, D.C., p.58. 172 �CAPÍTULO 11 EL MÉTODO DE CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS APLICADO AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �Gƒò®›Ù P®þƒÙÙÊ, G.1, N. Cƒ½ƒÃƒÙ®2, M. P®Øç›Ù Rʗٰ¦ç›þ3 ù T. Kç›ÃÛٽ›3 RESUMEN: En un mundo globalizado, la gran velocidad y escala del cambio en el uso de la Ɵerra hace necesario anƟcipar sus efectos para desarrollar planes eficientes de manejo y conservación de los recursos naturales. La construcción de escenarios permite considerar la incerƟdumbre intrínseca del sistema para captar el rango de cambios posibles. Los escenarios representan descripciones simplificadas y potenciales del futuro basado en un conjunto coherente de suposiciones acerca de factores críƟcos controladores, y consƟtuyen una excelente herramienta para explorar sistemas complejos con gran variabilidad intrínseca. Idealmente, los escenarios deben incluir una descripción de la situación en el presente, un conjunto de futuros posibles y una descripción de las vías alternaƟvas de acontecimientos que conectan el presente con las imágenes del futuro. La construcción de un conjunto de escenarios es un proceso iteraƟvo de seis fases: 1) Definición de límites del sistema territorial o Sistema Socio-Ecológico y tema focal, 2) Evaluación, 3) IdenƟficación de alternaƟvas, 4) Construcción de escenarios, 5) Prueba, y 6) Definición de políƟcas y estrategias. En la planificación territorial, el uso de escenarios se basa fundamentalmente en la creación de mapas futuros de uso del suelo bajo diferentes alternaƟvas incorporando la estructura del paisaje. Estos mapas permiten comparar el estado de diferentes procesos (ecológicos o sociales), determinar el futuro más deseable e implementar diversas intervenciones para lograr los objeƟvos planteados. El objeƟvo fundamental del método de construcción de escenarios es incenƟvar una reflexión y debate profundo, informado, democráƟco e inclusivo del futuro en el que se pretende vivir como sociedad. Los tomadores de decisión o planificadores podrán usar los resultados para implementar las medidas anƟcipatorias de los impactos esperables o para direccionar el sistema hacia el escenario deseado para los objeƟvos de las comunidades involucradas. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial CAPÍTULO 11* EL MÉTODO DE CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS APLICADO AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 1. INTRODUCCIÓN El cambio en el uso del suelo, fundamentalmente la expansión de la agricultura, es el proceso de mayor impacto sobre los ecosistemas y sus servicios a escala global (Lambin y Geist 2006). Este proceso de agriculturización también ha sido muy profundo en ArgenƟna, donde la superficie culƟvada creció un 45% entre 1990 y 2006, lo cual ha resultado en la homogeneización espacial del agroecosistema (Aizen et al. 2008, Oestherheld 2008) y la pérdida de ecosistemas naturales principalmente en las regiones pampeana y chaqueña (Viglizzo et al. 1997, 2011; Paruelo et al. 2005; Baldi y Paruelo 2008; Grau y Aide 2008; Zak et al. 2008). * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 173-197). 1 InsƟtuto de Recursos Biológicos. Centro de InvesƟgaciones de Recursos Naturales. CNIA-INTA. Nicolás RepeƩo y De Los Reseros (1686), Hurlingham. Provincia de Buenos Aires, ArgenƟna. Contacto primer autor: gavierpizarro.g@inta.gob.ar 2 Estación Experimental Agropecuaria INTA. Paraná Ruta 11 km 12,5 (3101). Oro Verde, Entre Ríos, ArgenƟna. 3 Geography Department, Humboldt Universität zu Berlin, Unter den Linden 6, 10099. Berlín, Alemania 174 �En el actual contexto mundial una correcta planificación territorial es un gran desa o, debido a que muchas veces la resolución de conflictos del uso de la erra no siempre garan za un uso del territorio sostenible. La velocidad de los cambios globales y sus efectos casi inmediatos sobre el uso de la erra a escala local y regional hacen necesario poder an cipar los posibles cambios y sus efectos para desarrollar planes eficientes de manejo y conservación de los recursos naturales. Según modelos globales, la expansión de la agricultura con nuará en los próximos 50 años, debido fundamentalmente al incremento proyectado de un 50% de la población mundial y con ello la demanda de alimentos y biocombus bles (Tilman et al. 2001; Rudel et al. 2009; Prins et al. 2011). La construcción de escenarios espacialmente explícitos, es una forma de planificar el uso del suelo orientado a la conservación y el manejo sostenible de los agroecosistemas en un contexto de alta complejidad e incer dumbre. El método de escenarios cons tuye una aproximación interdisciplinaria e integra factores mul dimensionales (socioeconómicos y climá cos, entre otros) que permitan captar el rango total de cambios potenciales esperables (Clark et al. 2001; Carpenter 2002; Peterson et al. 2003). Asimismo, los escenarios representan descripciones simplificadas y potenciales del futuro basado en un conjunto coherente de suposiciones acerca de factores crí cos (cambio climá co, mercados mundiales, condición local de los ecosistemas, etc.) (Alcamo 2001; Dockerty et al.2006) y cons tuyen una excelente herramienta para explorar sistemas complejos con gran variabilidad intrínseca (Peterson et al. 2003). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial El crecimiento de la actividad agrícola ha producido beneficios económicos y sociales. Sin embargo, también ha producido efectos negativos en los ecosistemas, disminuyendo su capacidad de proveer alimentos y otros servicios de forma sostenible (Alkorta 2003; Green et al. 2005; Foley et al. 2005). En Argentina, la agriculturización ha resultado en la transformación del paisaje, pérdida de hábitat y biodiversidad, contaminación, erosión, liberación de CO2 y pérdida de nutrientes (Zaccagnini et al. 2007; Aizen et al. 2008; Oestherheld 2008; Gasparri y Grau 2009; Bilenca et al. 2009; Schrag et al. 2009; Viglizzo et al. 2011). Para lograr sistemas sostenibles y resilientes es necesario desarrollar formas de compatibilizar la producción con la conservación de los ecosistemas y sus servicios ecosistémicos (Foley et al. 2009; Brussaard et al. 2010). Una forma de lograr ese balance es a través de la aplicación de planes de ordenamiento territorial que permitan combinar elementos humanos (cultivos, infraestructura, vivienda) con elementos naturales y seminaturales (remanentes de ecosistemas naturales) en el paisaje. A escala global y con nental se han construido escenarios de cambios en el uso del suelo (Millenium Ecosystem Assessment 2005; Westhoek et al. 2006; Alcamo et al. 2011) y cambio climá co (IPCC 2008), a par r de los cuales se evaluaron, entre otros procesos, los cambios en la biodiversidad y los servicios ecosistémicos (Sala et al. 2001; Thomas et al. 2004; Reidsma et al. 2006; Verburg et al. 2006; Jetz et al. 2007). Estos análisis visualizan que la agricultura con nuará expandiéndose en mayor o menor medida dependiendo del escenario, y esta expansión ocurrirá principalmente en áreas tropicales de países emergentes. Por otro lado, algunos modelos predicen una disminución potencial del área cul vada en países de Europa (Rounsevell et al. 2005), siguiendo una tendencia actual de abandono de áreas cul vadas (Kuemmerle et al. 2008). Los escenarios globales proveen un valioso marco general para an cipar las consecuencias de los posibles cambios en el uso del suelo, ya sea sobre sistemas sociales, naturales y servicios ecosistémicos. Sin embargo, estos escenarios poseen una resolución espacial muy gruesa (0.5 grados) y no consideran los efectos de la configuración espacial (fragmentación, heterogeneidad del hábitat, etc.) entre otras limitantes para su uso en planes de ordenamiento territorial o manejo de los recursos naturales 175 �En la planificación territorial, el uso de escenarios se basa fundamentalmente en la creación de mapas futuros de uso del suelo bajo diferentes alterna vas, incorporando de una forma más realista la estructura del paisaje, incluyendo los factores humanos (infraestructura, usos, etc.). Estos mapas permiten comparar el estado de diferentes procesos (ecológicos o sociales), determinar el futuro más deseable e implementar diversas intervenciones para lograr los obje vos planteados (Santelman et al. 2004). El obje vo de este capítulo es brindar una introducción al método de escenarios como una herramienta clave en el proceso de formulación de planes de ordenamiento territorial y diseño de paisajes. Para ello se abordarán los aspectos básicos de la construcción de escenarios, su origen, proceso metodológico y uso, su traducción a mapas futuros de uso del suelo y se brindarán ejemplos de su aplicación. 2. ¿QUÉ SON LOS ESCENARIOS? El método de construcción de escenarios es un proceso en el cual se evalúan cambios (uso del suelo, climá co, etc.) a futuro considerando diversos factores mul dimensionales (sociales, económicos y ambientales) que pueden incidir sobre la toma de decisiones (Mahmoud et al. 2009). Un escenario es una descripción coherente, consistente y fac ble de un futuro estado del mundo (IPCC 2008) y muestra diferentes tendencias de cambio y futuros posibles. De este modo permite, a los tomadores de decisión, an cipar las posibles reacciones de los sistemas bajo estudio a los diferentes futuros posibles, an cipar horizontes temporales más allá del futuro inmediato y contribuir a la toma de decisiones de manejo (Schwartz 1991; Samson y Knopf 1996; Cole 2001; Peterson et al. 2003). Idealmente, los escenarios deben incluir una descripción de la situación en el presente, un conjunto de posibles futuros y una descripción de las vías alterna vas de acontecimientos que conectan el presente con las imágenes del futuro (Schwartz 1991; Schoonenboom 1995). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial a escala de paisaje (Cumming 2007). Por esto, el método de construcción de escenarios ha comenzado a aplicarse como una herramienta en el desarrollo de planes de ordenamiento territorial a escalas regionales y locales. El uso no formal de los escenarios data de 1871, cuando en Inglaterra se publicó “La Batalla de Dorking” de George Tomkyns Chesney. En dicha publicación el autor describe un futuro donde Alemania invade a Inglaterra en 1872 y otro donde la invasión no se produce. El primer escenario, en el que Inglaterra es conquistada por Alemania, tuvo el propósito de demostrar los errores estratégicos en la polí ca de defensa de Inglaterra y sus posibles consecuencias (Clarke 1992). Algunos ejemplos clásicos y más recientes incluyen el uso de escenarios por la Royal Air Force en la Segunda Guerra Mundial para an cipar ataques alemanes, el uso durante el proyecto Oppenheimer para adelantar potenciales consecuencias de una explosión nuclear, los escenarios militares globales en el año 2000 planteados por Kahn para la Corporación Rand en 1950, y el análisis de escenarios por compañías petroleras para manejar la incer dumbre asociada al embargo árabe de petróleo en la década de 1970 (Leemhuis 1985; Wack 1985; Mille 1988). Por otro lado, a través del libro Los límites del crecimiento (Meadows et al. 1972), los escenarios fueron aplicados par cularmente al manejo de los recursos naturales. Entre las primeras aplicaciones al ordenamiento territorial se encuentra el estudio de crecimiento regional para Green Spring y Worthington Valleys en el municipio de Bal more, Maryland (Mc Harg 1992). 176 �El futuro no es la con nuación está ca del pasado, y esto es la base de la construcción de escenarios (Mahmoud et al. 2009). Incorporando las principales incer dumbres asociadas a los factores claves del sistema, se puede determinar las posibles trayectorias del sistema en el futuro. Como resultado, se incorporan no solo los futuros más probables, sino también escenarios improbables pero plausibles (Mason 1998), dando de este modo su carácter flexible e imagina vo. Los escenarios pueden incorporar tendencias o predicciones, pero además deben agregar especulaciones plausibles a fin de que los tomadores de decisión y usuarios no sean sorprendidos por situaciones o evoluciones improbables del sistema (Nassauer y Corry 2004). En conclusión, este análisis desarrolla un número de escenarios alterna vos diferentes entre sí, e incluyen casos improbables, que determinen los límites del universo de futuros posibles de un sistema o región y que potencialmente contengan el futuro verdadero (Xiang y Clarke 2003) (Fig. 11.1). El resultado del análisis permite mejorar nuestra capacidad de responder rápidamente a un amplio rango de acontecimientos o futuros posibles, evitando potenciales trampas y beneficiándonos de las oportunidades que se presenten. Los tomadores de decisión o planificadores del uso del suelo podrán usar los resultados para implementar las medidas an cipatorias de los impactos observados en los diferentes escenarios (por ejemplo, problemas sociales o ambientales), o para direccionar el sistema hacia el escenario de menor impacto o más aceptable para los obje vos de las comunidades involucradas (Mahmoud et al. 2009). Figura 11.1. Diagrama conceptual del desarrollo de escenarios. Los escenarios resultantes determinan aproximadamente los límites del universo de futuros posibles con más probabilidad de incluir al futuro verdadero (elipse). Las bifurcaciones y desvíos representan los posibles caminos según las incer dumbres crí cas en los factores claves del sistema (basado en Carpenter et al. 2002 y Mahmoud et al. 2009). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial Usualmente, la visualización o an cipación del futuro se hace mediante predicciones o pronós cos basados en condiciones del presente y en la proyección de tendencias de cambio o evolución de un sistema observado en el pasado reciente (Ver Caja 11.1.). De esta forma, y basado en las tendencias recientes, se ob ene el estado más probable del sistema (Vega et al. 2009). Sin embargo, esta aproximación no considera la incer dumbre del sistema y, por lo tanto, con un infinito número de futuros posibles y el gran número de factores involucrados en determinar el uso de la erra y la configuración territorial, es muy di cil que el análisis sea exitoso en visualizar un futuro “esperable” o “más probable” que facilite la toma de decisiones de manejo u ordenamiento territorial (Xiang y Clarke 2003). 177 �En ordenamiento territorial “escenario” se refiere a posibles historias y/o supuestos sobre un sistema que determinan los cambios en el paisaje. El patrón espacial de usos de la erra y su funcionamiento resultante de esos cambios se denomina “futuro” (Steinitz y MacDowell 2001). Estos “futuros” alterna vos no son solo descripciones cualita vas, sino también representaciones espacialmente explícitas de los patrones del uso del suelo a través de mapas, simulaciones digitales, incluso dibujos o fotogra as editados mostrando cómo será el paisaje en el futuro (Swetnam et al. 1998; Countryman y Murrow 2000). De este modo, los escenarios cons tuyen herramientas ú les al ordenamiento territorial, ya que sus diseñadores, diversos actores involucrados y tomadores de decisión (es decir, todo el espectro de posibles usuarios), pueden ver los resultados de diferentes polí cas, planes o fenómenos naturales, y eventualmente medir sus efectos a par r de la comparación de los dis ntos mapas o de procesos que se midan o simulen (ej. niveles de biodiversidad, flujo de agua o contaminantes, liberación de CO2, etc.). Los escenarios pueden vincularse directamente al mapeo de servicios ecosistémicos intermedios y finales (ver Caps. 5 y 10). Estos mapas no son una instantánea, son imágenes sinté cas acompañadas de una narra va (como en cualquier construcción de escenarios) que describe con ngencias hipoté cas de desarrollo regional o del paisaje (cambios en el uso de la erra) asociadas o relacionadas a combinaciones par culares de obje vos y prioridades diferentes (desde el punto de vista humano) para el área de estudio. El proceso y el resultado permiten es mular el pensamiento crí co de las mejores acciones de planeamiento, facilitando el ordenamiento del conocimiento y explorando las diferentes opciones y situaciones potenciales (Xiang y Clarke 2003). Idealmente, el resultado final de una construcción de escenarios focalizados en el cambio del uso del suelo y la planificación territorial debería tener cinco componentes: 1) las alterna vas o el rango de elecciones potenciales de planes de usos del suelo, polí cas o regulaciones, 2) las consecuencias, los efectos acumula vos ( sicos, polí cos, sociales, ecológicos) que cada alterna va o escenario tendría sobre el área de estudio, 3) las causas o las relaciones causales entre alterna vas y consecuencias, 4) período de empo, el empo esperable transcurrido entre las alterna vas y sus consecuencias, y 5) la huella geográfica, es decir, los cambios producidos por las dis ntas alterna vas sobre las caracterís cas geográficas de un área (fundamentalmente el uso de la erra) y sus consecuencias. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial 3. LA CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL El desarrollo de escenarios de cambios del uso de la erra para el ordenamiento territorial es fundamentalmente un proceso de compilación y reelaboración de información en un marco de trabajo mul disciplinario y par cipa vo. A lo largo del proceso, pequeñas piezas muy disímiles de información (por ejemplo información o bases de datos ecológicos, sociales, polí cos) son relacionadas en estructuras de antecedentes más grandes y complejas (escenarios), las que a su vez son u lizadas en la generación de piezas de referencias más abarcadoras y sinté cas (planes de manejo o decisiones de ordenamiento territorial) (Fig. 11.2). Este proceso de compilación y elaboración de información puede dividirse en dos partes: una primera parte focalizada en el ejercicio de construcción de un conjunto de escenarios futuros, y una segunda parte en la cual a par r de los escenarios se desarrollan planes de manejo u ordenamiento y se ar culan los medios para generar el futuro deseado (aplicación o manejo) (Fig. 11.2). Este conjunto de escenarios funciona entonces como un puente entre estas dos partes del proceso, que representan dos líneas de ac vidades humanas: el proponer y responder preguntas cien ficas acerca de cómo va a ser el futuro (construcción de escenarios) y el planeamiento en el mundo real de ese futuro (ordenamiento territorial). A par r de esta aplicación se puede volver a los escenarios y hacer modificaciones. De este 178 �El proceso completo debe funcionar como un puente de intercambio de información, discusión y finalmente de entendimiento entre personas con diferentes formaciones, experiencias e incluso intereses (cien ficos, tomadores de decisión, polí cos, administradores, habitantes de las áreas modeladas, referentes sociales, ar stas, etc.), y que representan a todos los sectores involucrados en el desarrollo y uso de los escenarios. Para que el proceso sea exitoso, la comunicación permanente y par cipa va de los involucrados en el proceso es clave. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial modo, la calidad de todo el proceso no se mide solo por el trabajo realizado y los resultados obtenidos en la primera parte (modelado de escenarios), sino también por la calidad de las decisiones de manejo u ordenamiento territorial desarrollados, y su aplicación en la toma de decisiones del mundo real. Figura 11.2. El proceso de construcción de escenarios para el ordenamiento territorial. Se diferencian dos partes, la construcción de los escenarios (modelado) y su aplicación (fase de planeamiento). Debe haber una retroalimentación entre ambas partes basada en la comunicación permanente y fluida entre el grupo de trabajo que desarrolla los escenarios y el grupo de usuarios. El proceso está basado en la compilación y reorganización de piezas pequeñas de información (Datos) en piezas más grandes y complejas (Escenarios y Planes de manejo) (modificado de Xiang y Clarke 2003). 3.1. Construcción de escenarios Diversas metodologías y criterios han sido empleados para la construcción de escenarios, y probablemente esto sea consecuencia de la variedad de situaciones y sistemas en los cuales fueron aplicados. Muchas veces, la falta de compa bilidad de horizontes temporales o escalas espaciales dificultó la comparación o integración de los resultados de escenarios para diferentes aspectos o procesos de una misma región (tales como escenarios de cambio climá co y escenarios de cambio de uso de la erra) (McCarthy et al. 2001). El desarrollo de un conjunto de escenarios es un proceso itera vo, el cual involucra diversas fases progresivas, donde cambios ocurridos en fases posteriores a veces obligan a revisar lo desarrollado en 179 �3.2. Definición del tema focal y los límites del sistema En esta primera fase es fundamental la iden ficación del tema focal (generalmente el tema prioritario a manejar o sobre el cual decidir, muchas veces definido por una pregunta), los límites del Sistema Socio-Ecológico estudiado (geográfico, temporal, elementos involucrados) y la conformación del equipo de trabajo. La iden ficación de una pregunta específica o tema focal nos permite detectar aspectos relevantes y dis nguir entre los factores y procesos que pueden ser controlados (por ejemplo polí cas de desarrollo) y los que no (por ejemplo el clima y la topogra a en gran escala). En el caso del ordenamiento territorial, estas preguntas o temas focales suelen estar referidas a la sostenibilidad del sistema, a diferentes aspectos vinculados al bienestar humano o par cularmente, en las úl mas décadas, al diseño de paisajes que compa bilicen el bienestar y progreso humano con la conservación de los ecosistemas y sus servicios ecológicos. Algunos ejemplos de preguntas incluyen: ¿cómo será en el futuro el nivel de provisión de servicios ecosistémicos clave en el Sistema Socio-Ecológico bajo estudio?, ¿cuáles serán los riesgos futuros de perturbaciones o estreses (inundaciones, incendios, sequías)?, ¿cuáles serán los efectos del cambio climá co sobre la producción agrícola o el bienestar de los habitantes? Asimismo, en esta etapa es fundamental definir los límites del sistema bajo análisis, es decir, las caracterís cas específicas, el área de estudio y la escala espacio-temporal (Mahmoud et al. 2009). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial fases anteriores (Wagener et al. 2006; Liu et al. 2008). Si bien el número de fases u lizadas es variable, y puede (o debería) ser adaptada a los requerimientos de cada caso, hay una consenso entre autores en un número de fases básico durante el proceso de desarrollo de escenarios. Estas fases pueden definirse como: 1) Definición de límites del Sistema Territorial o Socio-Ecológico y tema focal, 2) Evaluación, 3) Iden ficación de alterna vas, 4) Construcción de escenarios, 5) Prueba, y 6) Definición de polí cas y estrategias de implementación. Estas preguntas y los temas focales deben surgir de la negociación de los par cipantes en el desarrollo de los escenarios (ver Capítulo 13). Usualmente las preguntas pueden representar alguna situación problemá ca o de interés prioritario para un grupo dominante dentro de los par cipantes en el proceso, lo que destaca la importancia de una par cipación democrá ca, representa va e igualitaria (Peterson et al. 2003). Para el éxito del proceso es fundamental que el grupo de par cipantes en el desarrollo de escenarios sea diverso y mul disciplinario. Deben estar representadas todas las visiones de los actores sociales relacionados al área de estudio: cien ficos, polí cos, organizaciones no gubernamentales, decisores, administradores, empresas, pueblos originarios, ar stas, productores e ins tuciones. La par cipación directa de los actores permi rá la construcción de un conjunto de escenarios mucho más creíbles y aceptados que los diseñados solo a par r de la opinión de expertos. De esta manera se evita que haya una sola visión preponderante determinando las preguntas o temas focales. 3.3. Evaluación Una vez definido el tema focal o la pregunta de interés, es necesario evaluar el sistema estudiado. Esta evaluación incluye un análisis de cuáles son los componentes del sistema involucrados (y seleccionar los que van a ser incluidos en el análisis), y los factores impulsores de cambio, y sus interacciones con los componentes del sistema (Peterson et al. 2003). Por ejemplo, ¿se van a incluir componentes sociales, polí cos o ecológicos?, ¿los ecosistemas van a ser definidos solo como clases de coberturas o también las diferentes condiciones que cada uno puede presentar?, ¿las polí cas serán analizadas a nivel provincial, o aquellas que derivan de acuerdos internacionales?, ¿los mercados serán incluidos a escala local o global?, ¿es relevante el cambio climá co para el tema focal y el área analizada? Esta 180 �El análisis de factores (o fuerzas impulsoras) debe hacerse considerando el área de estudio, pero también el contexto espacial (ya sea de escala regional, con nental o mundial, dependiendo de la extensión del área estudiada). Ningún paisaje funciona como un sistema cerrado, y los cambios en la configuración de las coberturas del suelo va a ser la resultante también de la acción de factores externos (ej. mercados, invasiones biológicas, cambio climá co, etc.) y su interacción con los factores internos (locales o del área foco del análisis de ordenamiento territorial) (Xiang y Clarke 2003). Una forma de ver este complejo de factores internos y externos es u lizando los conceptos de factores próximos y causas úl mas o variables rápidas, lentas y factores exógenos (Chapin et al. 2009) de los sistemas Socio-Ecológicos (ver Cap. 1). Generalmente las fuerzas internas (por ejemplo, la tala de bosques) son la traducción local de un factor úl mo (los mercados internacionales) (Lambin y Geist 2006). Por ejemplo, el cambio de uso de la erra en la región chaqueña Argen na es un ejemplo de interacción entre factores próximos que actúan localmente y causas úl mas que actúan a escala global. La tala de bosques para la expansión del cul vo de soja (como un factor local de pérdida de bosques) está impulsada por los mercados globales (altos precios y demanda de soja y sus derivados), el cambio climá co (aumento de lluvias en áreas históricamente demasiado áridas para el cul vo) y los avances tecnológicos (variedades de soja transgénica adaptadas a baja precipitación y al herbicida glifosato) (Grau y Aide 2008; Zak et al. 2008). En este paso, el primer punto fundamental es detectar cuáles son los componentes y los factores fundamentales y determinantes de los cambios en el uso de la erra y los potenciales futuros del área de estudio. Así se determina un subconjunto de elementos (componentes y factores), los que usualmente cons tuyen la base de la construcción de los escenarios. El segundo punto clave es determinar cuáles son las principales incer dumbres asociadas a los elementos y factores que más van a influenciar el futuro desarrollo de acontecimientos de una región. Por ejemplo, la deforestación en la región chaqueña es una fuerza fundamental de cambio de uso de la erra. Una incer dumbre clave asociada a ese proceso es la aplicación de la Ley Nº 26.331 (“Presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos”) (ver Cap. 18). La aplicación correcta o no de la ley (asumiendo que otros factores permanecen constantes), puede resultar en futuros alterna vos diametralmente opuestos en cuanto a la cobertura de bosques (y los procesos y servicios ecológicos asociados) para la región (Piquer-Rodríguez et al. en revisión). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial etapa debe ar cularse con la caracterización del Sistema Socio-Ecológico llevada a cabo en la etapa de diagnós co del ordenamiento territorial (OT) (ver Caps. 1 y 2). 3.4. Identificación de alternativas Una vez que la incidencia de los principales factores internos y externos que modelan el sistema es conocida y evaluada, el siguiente paso es explorar las vías alterna vas en que el sistema puede evolucionar en el futuro. Estas alterna vas son los caminos posibles de acontecimientos que pueden resultar en los futuros posibles al horizonte de empo fijado para el set de escenarios. Generalmente estos caminos están determinados por los potenciales eventos que pueden acontecer en relación a los puntos crí cos de incer dumbres en las fuerzas impulsoras (Mahmoud et al. 2009). Por ejemplo, un punto de alta incer dumbre en el proceso de deforestación en la región chaqueña es la manera en la que se implementará la Ley Nº 26.331. Esta incer dumbre plantea dos alterna vas posibles de vías de acontecimientos del sistema hacia dos futuros diferentes para la región. Podemos considerar un segundo factor relacionado a la deforestación, por ejemplo la precipitación anual. Una incer dumbre asociada a muchas áreas con déficit hídrico en el Chaco es si la precipitación con nuará en aumento en el futuro (permi endo el cul vo de soja) o volverá a sus valores históricos (una limitante al cul vo). Estas dos alterna vas pueden combinarse con las relacionadas a la ley de bosques (por 181 �Las alterna vas deben ser posibles y relevantes al tema focal en cues ón. Las vías alterna vas deberían representar un camino forjado por la interacción de las dinámicas existentes dentro del sistema y posibles eventos futuros. Como se mostró en el ejemplo, el análisis de incer dumbres en la evaluación puede ser usada para definir los diversos caminos potenciales. Las incer dumbres elegidas deberían proponer diferencias que estén relacionadas a la pregunta o tema focal del análisis. Un punto fundamental es tener una mente abierta y crea va en el momento de elegir los factores y las incer dumbres que determinen las alterna vas. De esta forma es posible generar alterna vas imagina vas y menos esperadas, para ir más allá de los lugares comunes del futuro esperable para el área de estudio (Peterson et al. 2003). 3.5. Construcción de los escenarios 3.5.1. Información cualitativa y cuantitativa En base al entendimiento obtenido en la fase de evaluación acerca de cómo funciona el sistema (dinámica del sistema), y de discusiones en el grupo, deben u lizarse las incer dumbres analizadas y las alterna vas planteadas y usar las más relevantes al tema focal para construir un conjunto de escenarios futuros. Una vez que los escenarios han sido definidos, deben ser materializados con una narración que incluya datos cualita vos y cuan ta vos del escenario resultante (Mahmoud et al. 2009). Considerando la información cualita va, las alterna vas deben transformarse en un relato dinámico (storylines en la literatura norteamericana o europea) describiendo para cada alterna va de forma realista cómo operan las fuerzas impulsoras (a veces inesperadas) y cuál es la reacción del sistema y los actores sociales. De esta manera los escenarios se presentan como una breve narración que describe cómo, a par r del presente, el sistema va evolucionando y se desarrolla una serie de eventos hasta llegar a una descripción de la situación en el futuro imaginado. Dentro de las narra vas, los supuestos del sistema para cada escenario y las diferencias clave entre los relatos que van determinando uno u otro escenario futuro deben ser claramente visibles. Las narra vas de los escenarios deben ser escritos en forma que describan en una manera convincente los futuros posibles y los sucesos para llegar a ellos, así pueden ser fácilmente comunicados y recordados para lograr un buen involucramiento e impacto en los actores involucrados (Schwartz y Ogilvy 1998). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial ejemplo incorporándolas posteriormente a la secuencia temporal imaginada), abriendo la alterna va relacionada a la no aplicación de la ley en dos nuevas alterna vas relacionadas a las lluvias, lo que determinaría un total de tres vías alterna vas para el futuro. De esta manera se consigue una secuencia lógica, donde el escenario está claramente anclado en una situación del pasado (el presente) y donde hay un relato fluido en el empo de la serie de eventos y sus consecuencias que derivan en cada escenario futuro. Esta secuencia lógica de eventos permite evaluar cuán plausible es cada escenario y la u lidad de mantenerlo en el conjunto de escenarios construidos. Más que el modo usado para desarrollar el escenario, es importante que cada relato pueda informar en lo posible el estado de algunas variables indicadoras de la situación del tema focal. Es fundamental documentar el escenario lo suficiente para demostrar que es un futuro plausible y evaluar el funcionamiento lógico de la estructura de acontecimientos e interacciones entre variables y actores, de modo que los potenciales usuarios se apropien de los escenarios y los empleen en los planes de ordenamiento territorial. La otra parte se focaliza en el desarrollo de datos cuan ta vos. Usualmente, esta parte se resuelve con el uso de diferentes modelos de análisis y manipulación de datos. Como resultado, los escenarios se representan también por un conjunto de datos de variables de interés indicadoras del sistema, que describen sus cambios espaciales y temporales. El punto fundamental es lograr que la narra va de los 182 �Idealmente, el uso de modelos debería permi r incluir las interacciones complejas de los factores operando en el territorio y sus variaciones a través del empo en el horizonte temporal planteado mediante una técnica de simulación espacialmente explicita (Paich y Hinton 1998). Estas simulaciones (mapas de coberturas y sus bases de datos) basadas en modelos matemá cos (por ejemplo modelos de cambio en el uso del suelo) permiten obtener es maciones cuan ta vas de los efectos de las diferentes condiciones del territorio al que se llega en cada escenario. 3.5.2. Temas de los escenarios Un punto importante está referido a los temas de los escenarios. Usualmente pueden diferenciarse dos aproximaciones, análisis de temas simples o múl ples. Los escenarios de tema simple se focalizan en un solo tema o proceso, por ejemplo el crecimiento urbano futuro o la expansión de la agricultura. En este caso, el conjunto de escenarios se presentan como un arreglo secuencial de diferentes grados de diferencia en una única dimensión temá ca (por ejemplo, en el caso de la urbanización, los escenarios podrían ser no crecimiento, crecimiento moderado o crecimiento explosivo). Una desventaja asociada al método de escenarios de temas simples es que generalmente hay una tendencia a considerar a un escenario como más probable (generalmente la situación tendencial), cuyos resultados suelen tener más peso y aplicación en la toma de decisiones posterior. En los escenarios de temas múl ples, cada escenario esta desarrollado en una única dimensión temá ca que enfa za un camino hacia el futuro, y cada uno de los escenarios del conjunto son radicalmente diferentes de los otros en la dimensión donde se enfocan. En los escenarios de temas múl ples, el desarrollo está focalizado en varios procesos que determinan una visión más general, como los usos del suelo potenciales en una región a futuro. En otras palabras, los escenarios de temas simples funcionan en una sola dimensión, mientras que lo de temas múl ples incluyen múl ples dimensiones de la realidad, y enen una chance mayor de determinar un espacio que incluya al futuro. En un análisis de temas múl ples, todos los escenarios son considerados igual de fac bles, porque se perciben como independientes y aumentan las chances de incorporar los acontecimientos inesperados a la toma de decisiones (Schwartz y Ogilvy 1998, Perro et 1998). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial escenarios se apoye con variables y datos cuan ta vos del estado del sistema. En el caso de escenarios para el ordenamiento territorial, las narra vas son transformadas en mapas de uso del suelo y de la infraestructura humana determinadas por cada escenario en su horizonte temporal final, generalmente con bases de datos asociadas (Mahmoud et al. 2009). Un escenario que suele ser común a todos los análisis es el de Business as usual. Este escenario suele representar un futuro donde las tendencias observadas en el pasado reciente con núan evolucionando sin cambiar en el futuro, porque las fuerzas impulsoras se man enen constantes en influencia y magnitud. En otras palabras, ¿cuál va a ser el futuro si todo se man ene operando de la misma manera que en el presente? Incluir este escenario ene ventajas y desventajas. Un problema es que usualmente atrae más atención que otros escenarios, por ser considerado intui vamente como más probable. También, puede resultar controversial y tener poca aceptación en ámbitos polí cos, donde puede ser tomado como un análisis de las decisiones gubernamentales. Sin embargo, este escenario es muchas veces requerido ya que provee un estándar contra el cual comparar el efecto de las decisiones de manejo o incer dumbres modeladas en los otros escenarios. 3.5.3. ¿Cuántos escenarios y con qué horizonte temporal? El número de escenarios que debe incluir el conjunto final es un aspecto fundamental del análisis. Un número muy grande de escenarios es di cil de desarrollar y lleva generalmente a una confusión que 183 �En general, el horizonte temporal del escenario se toma como una guía tenta va, en la realidad el escenario planteado puede ocurrir antes o después. Sin embargo, para que tengan impacto en las decisiones, deben con seguridad tener un horizonte que tenga sen do para los constructores del escenario, los actores involucrados y los afectados por el mismo. También deben considerarse las escalas temporales de los temas focales inves gados en los escenarios, y los horizontes temporales en los que se hace manejo. Usualmente, escenarios a 100 años o más son empleados para la inves gación de preguntas cien ficas, mientras que escenarios entre 20 y 50 años son desarrollados para tomar decisiones de manejo y ordenamiento territorial. 3.6. Verificación Una vez que los escenarios han sido construidos, es necesario evaluar su consistencia. El punto clave es que la dinámica de los escenarios debe ser plausible, ni los factores o fuerzas impulsoras ni los actores deben comportarse de maneras improbables. Las inconsistencias van a emerger como el principal obstáculo en la aplicación del escenario para la implementación de polí cas de manejo o de ordenamiento territorial. La consistencia puede testearse con métodos cuan ta vos, contra el comportamiento de los actores involucrados, por opinión de expertos o con la comparación con otros escenarios. Habitualmente es un esfuerzo cien fico, empleando una variedad de herramientas analí cas o estadís cas. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial dificulta y hace poco prác ca su interpretación y uso. El uso de pocos escenarios, no permite delimitar un espacio de resultados posibles que tenga probabilidades aceptables de incluir el futuro verdadero. Según estudios de los límites humanos de la comprensión cogni va, el número debería ser entre 2 y 7. Como regla general, si es un análisis de tema simple, hasta tres, si es de tema múl ple, de dos a siete. Lo importante es que contengan con un alto nivel de cer dumbre el estado futuro de un sistema (Xiang y Clarke 2003). Los cambios esperados en cada escenario deben ser analizados desde la perspec va de los actores involucrados. Esto se puede conseguir si en la construcción de los escenarios desde su inicio par cipa un grupo diverso de personal que represente la visión de los potenciales actores involucrados. Este po de verificaciones usualmente revela inconsistencias, de esta manera los escenarios normalmente requieren varias iteraciones para refinarlos y dejarlos listos para su uso (Peterson et al. 2003). 3.7. Uso de los escenarios En esta etapa, los escenarios (la condición del sistema entre los diferentes escenarios) son comparados, los resultados presentados y discu dos con los interesados, y las conclusiones más relevantes son u lizadas para desarrollar o mejorar los planes de ordenamiento territorial. Los mapas obtenidos para los diferentes escenarios (ver Caja 11.2) se comparan mediante sistemas de información geográficos (por ejemplo, calculando las áreas de las diversas coberturas o el nivel de fragmentación de algún ecosistema en par cular). Los mapas obtenidos pueden u lizarse para alimentar otros modelos de simulación (por ejemplo flujos y balances hídricos, estado de servicios ecosistémicos) relacionados al tema focal del análisis de los escenarios (¿cuál será el balance hídrico de la región en el futuro?, ¿cuál será el estado de los servicios ecosistémicos?). Como resultado, puede compararse cuan ta vamente la condición del territorio en los escenarios futuros propuestos, iden ficando los factores que pueden tener más influencia según diferentes condiciones. Las conclusiones del análisis compara vo permiten iden ficar los potenciales riesgos y conflictos futuros (ambientales o sociales), las oportunidades o estrategias para reducirlos con los costos y beneficios de las diferentes opciones. De esta manera, pueden tomarse en forma proac va acciones an cipa- 184 �Usualmente, en esta instancia se presentan los resultados a los interesados y se discuten todas sus implicancias de lo que pueden resultar estrategias de manejo a ser incorporadas en un plan de ordenamiento territorial. En este punto, la responsabilidad es transferida a los tomadores de decisión relacionados al planeamiento territorial, más que al equipo mul disciplinario y diverso que construyó los escenarios. Sin embargo, es fundamental la par cipación del equipo de desarrollo del análisis en esta instancia, para asesorar y ayudar a los tomadores de decisión en el uso más eficiente y correcto de los escenarios. 4. ¿CUÁL ES UN BUEN CONJUNTO DE ESCENARIOS? No hay reglas para definir un buen conjunto de escenarios. Sin embargo, hay algunas pautas consensuadas que pueden ser ú les para evaluar el producto del trabajo de desarrollo y su potencial éxito si son aplicados. 4.1. Futuros posibles pero sorprendentes Escenarios que confirman lo esperado por intuición no sirven para reflexionar y deba r ideas como sus contrapar das más sorprendentes (incluso irracionales en una primera impresión). Un buen conjunto de escenarios incorpora los acontecimientos de baja probabilidad de ocurrencia –los muy imagina vos– y dan recomendaciones de manejo para conver r situaciones de ganadores y perdedores en situaciones favorables para todos los actores. Los escenarios sorprendentes ayudan a evitar un exceso de confianza en que lo más probable va a ocurrir y también ayudan a pensar soluciones y planes de manejo más crea vos. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial torias. Un punto focal es determinar cuáles son las polí cas o decisiones de manejo (como elementos sobre los que se puede influir y controlar, a diferencia de otros, por ejemplo el clima) más deseables de mantener en el futuro para lograr los obje vos regionales. De una forma más su l, es interesante si es posible determinar los elementos comunes que hacen a diferentes polí cas o planes de acción más exitosos (Peterson et al. 2003). 4.2. Diversidad de perspectivas Los escenarios deben confrontar al usuario con una diversidad de puntos de vista. La construcción debe ser un proceso democrá co, par cipa vo y caracterizado por una mul plicidad de valores, metas y obje vos. Es importante incluir todas las visiones, par cularmente de los actores más débiles o menos representados (por ejemplo pueblos na vos y otras minorías). Un buen conjunto de escenarios debe enseñar al usuario valorar también las diferentes visiones acerca de los futuros posibles. Así, el análisis de la diversidad de perspec vas puede ser un vehículo para construir consenso, lograr el planeamiento colabora vo y la resolución de problemas y conflictos. 4.3. Información vívida Usar información vívida ene más impacto y atrae más atención. Se refiere a usar información que produzca una respuesta emocional y despierte el interés de los usuarios y también del equipo técnico, desafiando su imaginación y volviéndose rápidamente disponible. Los factores que hacen más vívidos los escenarios son: 1) el interés emocional: desarrollar escenarios interesantes y focalizados en temas de impacto y que interesen a todos los involucrados, y que sean directamente aplicables a decisiones de manejo, incluso es mejor si muchos de los integrantes del equipo de trabajo enen lazos emocio- 185 �En resumen, los escenarios deben poder ser descriptos fácilmente, ser vívidos y diferentes entre ellos, así como capturar las futuras transformaciones del sistema de forma plausible. Este conjunto de escenarios debe servir para expandir y desafiar de una manera ú l el actual conocimiento que se ene del sistema. La Caja 11.3 presenta ejemplos de escenarios ambientales a escala global y regional. 5. LA CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS PARA ORDENAMIENTO TERRITORIAL A ESCALA DE PAISAJE Uno de los mejores ejemplos del uso de análisis de escenarios aplicados a la planificación del territorio es el proyecto Willame e Basin Alterna ve Futures Analysis (Baker et al. 2004). El área es la cuenca del rio Willame e (unos 30.000 km2) en el noroeste del estado de Oregón, EE. UU. El área está cubierta en un 60% por bosques en zonas montañosas, pero las áreas planas de menor al tud están dedicadas a la agricultura. Viven unos 2 millones de personas, parte en los centros urbanos más importantes del estado. Se espera que la población se duplique para el año 2050, con consecuencias nega vas para la gran biodiversidad y los importantes recursos hídricos y madereros de la región. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial nales al territorio analizado. Para lograr esto es importante la proximidad espacial y temporal, 2) que sean imaginables: la información que produce imágenes sensoriales ene un mayor impacto porque promueve el reconocimiento, la retención y el recuerdo. Depende en parte de cuán concreto es el escenario, en el sen do de que deben ser muy completos, detallados y específicos en la composición y presentación del conjunto de escenarios y la información asociada a ellos. Sin embargo, hay que mantener un balance para no saturar al usuario de datos técnicos que desalienten su uso y aplicación. Un punto fundamental es poner tulos concisos a los escenarios que sean descrip vos para provocar imágenes mentales fuertes y autoexplica vas. Por una inicia va gubernamental en los años 90, se creó un foro (The Willame e Valley Livability Forum) para desarrollar una visión consensuada entre los diversos actores involucrados para mejorar la calidad de vida en el valle. Desde este foro se creó una inicia va para restaurar hábitats para biodiversidad y recursos hídricos en el contexto de la expansión urbana futura en relación al crecimiento poblacional. Para apoyar esta inicia va se formó un grupo interdisciplinario de inves gadores pertenecientes a tres universidades y actores involucrados (polí cos, empresarios, habitantes, organizaciones no gubernamentales, referentes) para desarrollar escenarios de cambio de uso del suelo. El análisis se desarrolló en tres etapas. En la primera etapa se analizaron los cambios en el paisaje desde 1850 hasta 1990. Los resultados permi eron entender el funcionamiento del sistema, detectar los factores claves relacionados al cambio de uso del suelo y la interacción entre el sistema social y el natural. En la segunda etapa se desarrollaron tres escenarios basados en los factores y mapas de uso del suelo desarrollados en la etapa anterior. En la tercera etapa los escenarios fueron comparados u lizando cuatro indicadores: biodiversidad terrestre, calidad del agua, condición ecológica de los cursos de agua y condición del río Willame e. Las dos principales visiones de futuro en las discusiones durante el análisis fueron: una focalizada en la necesidad de incrementar las acciones de conservación, asumiendo que la polí ca de conservación actual no sería efec va en el futuro, y otra, indicando la necesidad de disminuir las restricciones a los planes de crecimiento urbano, que permi rían cubrir las necesidades futuras de la población sin comprometer sustancialmente el medio ambiente. Como resultado, se desarrollaron tres escenarios al año 2050 (Fig. 11.3.): 186 �Urbanización. Este escenario asume una liberación en las polí cas actuales de restricciones al crecimiento urbano, permi endo a las fuerzas del mercado incidir en el uso del territorio en el futuro, pero dentro de un rango que los actores involucrados consideraban realista. Conservación. Se focaliza en poner mayor énfasis en conservación y restauración de ecosistemas, pero reflejando un balance fac ble entre consideraciones económicas, sociales y ecológicas según la opinión de los actores involucrados. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial Business as usual. Representa el estado del paisaje esperado en el futuro si las tendencias observadas en 1990 con núan actuando en forma estable. Figura 11.3. Mapas de usos de la erra en la cuenca del río Willame e (Oregon, EE. UU.) en 1990 y en 2050 según tres escenarios diferentes (h p://www.fsl.orst.edu/pnwerc/wrb/). Los escenarios resultantes se compararon con los indicadores propuestos. Los tres escenarios reflejaban principalmente un cambio hacia nuevos usos del suelo en las áreas ya u lizadas, pero una mínima expansión sobre sistemas naturales. Aún en el escenario de urbanización, casi todo el nuevo desarrollo urbano ocurre en áreas u lizadas para agricultura. Sin embargo, se encontraron diferencias en la calidad ambiental de los escenarios (Fig. 11.4.). Los escenarios permi eron fomentar sustancialmente la discusión entre la población, los tomadores de decisión y el resto de los actores involucrados acerca del futuro de la región. Los resultados permieron detectar e incluir zonas focales para la restauración de ecosistemas en el documento principal de la Willame e Restora on Ini a ve. También permi eron demostrar falencias en el plan aprobado de ordenamiento territorial, donde el ordenamiento focalizado en municipios no permi a generar una composición y configuración del paisaje sostenible a escala regional, y estaba demasiado sesgado hacia áreas montañosas. 187 �6. CONCLUSIONES El primer obje vo de la construcción de escenarios es incen var una reflexión y debate profundo, informado, democrá co e inclusivo del futuro en el que se pretende vivir como sociedad. Cumplir este obje vo depende en gran medida del impacto que los escenarios planteados tengan sobre la opinión pública, lo que es una medida del éxito del proceso. Un ejemplo sólido de escenarios exitosos es la respuesta del público a la publicación en diarios ingleses del relato “La Batalla de Dorking” mencionado al comienzo del capítulo. En los meses siguientes a su publicación, en mayo de 1871, produjo una sensación nacional de pánico que mo vó un comunicado del Primer Ministro para tranquilizar a la población. El debate tan intenso sobre la seguridad nacional que generó, resultó en cambios significa vos en la polí ca de defensa antes de la Primera Guerra Mundial (Clarke 1992). Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial Figura 11.4. Comparación de indicadores del estado de los recursos naturales en el pasado (1850) y en tres escenarios futuros (2050) con su estado en 1990 para la cuenca del río Willame e (Oregon, EE. UU.) (h p://www.fsl. orst.edu/pnwerc/wrb/). Junto al impacto en la opinión pública y la generación de una discusión, un conjunto de escenarios ú les debería mejorar la habilidad de la sociedad para an cipar, lidiar y también aprovechar las oportunidades provistas por los cambios futuros. Pueden tomarse decisiones, cambiarse algunas polí cas, o implementar planes para mover el sistema socioambiental hacia un futuro más deseable. A par r de la comparación de los escenarios construidos, pueden determinarse los elementos más ú les y favorables de cada uno, y diseñar un nuevo escenario “norma vo” que visualice un futuro deseable y óp mo a las necesidades y visiones de todos los actores involucrados en el proceso (Nassauer y Corry 2004). El proceso metodológico de construcción de escenarios descripto en este capítulo es una versión completa e ideal del proceso. Como surge de los ejemplos presentados, en cada caso el proceso deberá adaptarse según las necesidades del problema analizado, los actores involucrados, la información disponible y las capacidades técnicas al alcance. El paso de transformar las narra vas en datos cuan ta vos (ej. mapas) no ene una técnica única, y depende de la crea vidad del grupo de desarrollo. Un punto muy importante es que la construcción de escenarios no es ordenamiento territorial per se, sino que es un método más que provee elementos, pautas y recomendaciones, para ser u lizadas como ayuda 188 �En Argen na, las tendencias actuales y los escenarios globales indican que la expansión e intensificación de la agricultura con nuará en el futuro cercano, con importantes efectos en la biodiversidad, los servicios ecosistémicos y la sostenibilidad del medio socioambiental. Asimismo, la interacción de los factores involucrados en el proceso (condiciones del mercado internacional, polí cas y legislaciones aplicadas a nivel de país y región, y las limitantes/oportunidades derivadas del cambio climá co) dificulta tener una idea clara de los cambios esperables en el futuro. En este contexto, la construcción de escenarios ofrece una herramienta de gran u lidad para discu r y desarrollar alterna vas de desarrollo y planificación que compa bilicen producción y conservación, resultando en territorios ambiental y socialmente sostenibles. AGRADECIMIENTOS: Los autores agradecen a María Elena Zaccagnini (Coordinadora del Área Estratégica Ges ón Ambiental – INTA) por el apoyo y sus ges ones en la realización de este trabajo y la colaboración entre INTA y la Universidad Humboldt de Berlín. José Paruelo y Javier Vitale aportaron valiosos comentarios y ediciones a versiones anteriores del capítulo. El trabajo se desarrolló con recursos de los proyectos PNNAT-1128052 y AERN-292241 de INTA. CAJA 11.1. Descripción de términos básicos utilizados Proyección: el estado futuro del sistema asumiendo su evolución hacia adelante en el empo según las tendencias del presente. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial y soporte en un proceso más amplio que es el ordenamiento territorial. En este sen do, el análisis de escenarios concuerda con la filoso a de los procesos de ordenamiento, donde la planificación debe ser un proceso top down – bo om up (de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba), es decir, un proceso de retroalimentación entre los planificadores del uso del territorio y el público involucrado o afectado. Predicción: anuncio basado en la ciencia de un estado futuro del sistema. PronósƟco: descripción del estado futuro del sistema basado en algunos indicios. Prospección: exploración de posibles estados del sistema en el futuro según indicios presentes. Escenario: descripción coherente, consistente y fac ble de un futuro estado del mundo basado en un conjunto coherente de suposiciones acerca de factores crí cos. Sistema: se refiere al sistema socioambiental, como un territorio o paisaje con diferentes usos de la erra y ecosistemas naturales con un arreglo espacial específico, donde se desarrolla una matriz cultural y económica de ac vidades e infraestructura humana. 189 �Numerosos programas han sido desarrollados para modelar y visualizar el cambio de uso de la erra y generar mapas futuros de las coberturas del suelo. La mayoría ene una estructura básica de dos partes (Fig. 11.2.1.). En la primera parte se calcula cuánto es el cambio esperado en la superficie ocupada por los diferentes usos de la erra. Esto puede calcularse proyectando las tendencias de cambio observadas en un período de empo anterior, o con la implementación de otro po de modelos (por ejemplo econométricos). En la segunda parte se resuelve el componente espacial del cambio en las coberturas (¿Dónde ocurre?) modelando estadís camente la relación entre el cambio en el uso del suelo y un número de variables explica vas (Veldkamp y Lambin 2001). Se u lizan diversos modelos estadís cos mul variados, principalmente regresión logís ca pero también árboles de regresión o redes neuronales. Los mapas de las variables explica vas se combinan según el modelo estadís co. El resultado es un mapa de adecuación, donde el valor del píxel es la probabilidad local de cambio de uso de la erra. Uno de los programas más u lizados con esta estructura es CLUEs (Verburg et al. 2002; Verburg et al. 2006) u lizado exitosamente en Europa para el proyecto EURuralis (Westhoek et al. 2006). El proceso se ilustra con un ejemplo desarrollado en el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). El análisis se desarrolló en la provincia de Entre Ríos, en tres mosaicos de 30 x 30 km para conocer los efectos de la expansión de la agricultura sobre la biodiversidad, considerando diferentes escenarios futuros (Calamari y Gavier, datos no publicados) (Fig. 11.2.1.). Figura 11.2.1. Estructura de los modelos de cambio de uso del suelo para un caso en la provincia de Entre Ríos (Adaptado de Verburg et al. 2002). A) Los factores claves del cambio (ej. expansión de la agricultura por demanda de los mercados internacionales) determinan el área futura de cada una de las coberturas. Los cam- Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial CAJA 11.2. Escenarios espacialmente explícitos: generación de mapas futuros del uso de la tierra Una parte fundamental del desarrollo de escenarios para ordenamiento territorial es traducir las narra vas de cada escenario en mapas futuros del uso de la erra. El elemento fundamental es un modelo de cambio del uso del suelo, es decir, un modelo complejo (generalmente implementados como programas) que permite modelar el cambio de uso de suelo en base a una serie de variables explica vas espacialmente explicitas. 190 �Se desarrollaron tres escenarios: - Intensificación de la producción. Se prioriza la producción de cul vos incluyendo el uso para biocombus bles. Este escenario es básicamente la proyección a futuro de las tendencias actuales (2000-2008). - Diversificación produc va. El desarrollo de subsidios para la ac vidad ganadera bajo bosque na vo determina que muchos productores no se dediquen a la agricultura, reduciendo las tasas de deforestación. - Protección del bosque. Se respetan las restricciones a los desmontes planteados en la zonificación del uso del bosque na vo según la Ley Nº 26.331 (“Presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos”). El proceso de generación de mapas se aplicó modificando en cada caso la superficie esperada de cambio según diferentes tasas de deforestación, y aplicando restricciones al mapa de adecuación (por ejemplo, para simular áreas donde la deforestación está prohibida según la Ley 26.331). Se obtuvo un mapa representando cada escenario, que luego fueron u lizados para evaluar el efecto de la deforestación y fragmentación potencial de bosques sobre la diversidad de aves (Fig. 11.2.2.). Figura 11.2.2. Mapas de cambios en un mosaico de 30 x 30 km en el centro de Entre Ríos según tres escenarios futuros al año 2030. En verde se indican las áreas de bosques que no sufren cambios, en amarillo las áreas donde se espera una recuperación del bosque (principalmente bosques bajos de sucesión secundaria) y en rojo áreas que serían deforestadas por la expansión agrícola. El mapa del escenario de Diversificación produc va es solo su lmente diferente al de Intensificación de la producción, porque la única diferencia entre ambos es una tasa de deforestación menor en el primero. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial bios en las coberturas de agricultura y bosque na vo entre 2000 y 2008 se obtuvieron con imágenes Landsat TM. A par r de una matriz de transición se es mó el área esperada para cada cobertura en el año 2030. B) La probabilidad de cada píxel de transformarse en otra cobertura se modela a par r de los factores determinantes de la ubicación del cambio en el uso de la erra. En este ejemplo se u lizó la técnica de modelado basada en árboles de regresión no paramétrica Boosted Regression Trees (BRT) (Elith et al. 2008) y el módulo Land Change Modeler del programa Idrisi (Eastman 2011). El resultado es un mapa de la distribución espacial de las probabilidades de cambio (mapa de adecuación). Un algoritmo de locación ubica las hectáreas esperadas a transformarse (por ejemplo áreas deforestadas) en los si os más adecuados (de mayor probabilidad de cambio) en el territorio u lizando como base el mapa de coberturas de empo presente (ti). El resultado es un mapa de coberturas esperado según el escenario planteado (ti+1). 191 �En la úl ma década, la construcción de escenarios se ha conver do en una herramienta básica de los proyectos de evaluación y planificación del estado de los recursos naturales y los sistemas produc vos a escala regional y mundial. Estos escenarios regionales y globales se u lizan como un marco de referencia para el desarrollo de escenarios a escala de paisaje focalizados en el ordenamiento territorial. Los escenarios a escala global más u lizados son los cuatro escenarios que se describen en el Informe Especial sobre Escenarios de Emisión (SRES por sus siglas en inglés) del Panel Intergubernamental de Cambio Climá co (IPCC por sus siglas en inglés) (Nakićenović et al. 2000). Para desarrollar y cuan ficar los escenarios se generaron cuatro líneas argumentales (o tramas) que representaban diferentes situaciones de desarrollo de la tecnología, de la economía, de la población o del medio ambiente en el 2100 (A1, A2, B1, B2) (Fig. 11.3.1.). Algunos proyectos que enen como base estos escenarios globales se detallan en la tabla 11.3.1. Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial CAJA 11.3. Ejemplos clásicos de escenarios ambientales a escala global y regional Figura 11.3.1. Descripción compara va de los escenarios del proyecto EURuralis, basados en IPCC-SRES (adaptado de Westhoek et al. 2006). Tabla 11.3.1. Proyectos europeos de diferente temá ca con base en los escenarios IPCC-SRES TemáƟca Planificación urbana Cambios en biodiversidad y funcionamiento de ecosistemas Proyectos Duración Referencias PLUREL 2007-2010 h p://www.plurel.net FARO 2007-2009 h p://www.faro-eu.org ALARM ATEAM BioScore 2004-2008 Descripción Peri-urban Land Use Rela onships – Strategies and Sustainability Assessment Tools for Urban – Rural Linkages Foresight Analysis of Rural Areas of Europe http://www.alarmproject. Assessing Large Scale Risks for biodiversity with net/; Se ele et al. 2010 tested methods http://www.pik-potsdam. Advanced Terrestrial Ecosystem Analysis and de/ateam/ Modeling Assessment of the biodiversity impacts of a policy 2006-2009 h p://www.bioscore.eu/ op on 2001-2003 192 �Cambios de uso del suelo Proyectos Referencias Descripción h p://www.volante-project. 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Probablemente el trabajo más completo y avanzado sea la construcción de escenarios para el sistema agroalimentario argen no para el año 2030 realizado por el Ins tuto de Prospec va y Polí cas Públicas de INTA (Patrouilleau et al. 2012) que plantea cuatro escenarios: My way. Granero o góndola. Argen na entre granero (cadenas globales de valor de producción) y góndola del mundo, con alto grado de trasnacionalización produc va. En un trompo arriba de una calesita. Dependencia del proceso de inves gación y desarrollo extranjero y exacerba la producción de soja. Diagonal virtuosa. Configuración regional de una plataforma tecnológica alimentaria, diversificación de exportaciones y viabilidad produc va de pequeños productores familiares. Argenchina. Argen na aparece como polo sojero del mundo cuya inves gación y desarrollo agropecuario nacional es cooptado por cooperación con China y sus empresas. 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E.1 RESUMEN: El objeƟvo de este capítulo es presentar las metodologías de evaluación mulƟcriterio más difundidas y apropiadas para el ordenamiento territorial: las sumas lineales ponderadas, el proceso analíƟco jerárquico y la programación mulƟobjeƟvo. Se definen algunos conceptos básicos (escenarios, objeƟvos, criterios, ponderaciones) y se plantea la secuencia de etapas que usualmente se siguen para la planificación, mostrando las diferencias entre los métodos reseñados. El desarrollo se acompaña con ejemplos sencillos de aplicación. Finalmente se desarrolla brevemente la posibilidad de integrar las evaluaciones mulƟcriterio en entornos de sistemas de información geográfica para fortalecer los procesos de ordenamiento territorial, especialmente la evaluación espacial de sus consecuencias. 1. INTRODUCCIÓN Los paradigmas tradicionales de programación y planificación se basan en la existencia de un solo decisor (decision maker) que busca opƟmizar un único y bien definido objeƟvo a través de la comparación de opciones alternaƟvas con un mismo criterio de comparación (usualmente la rentabilidad o la uƟlidad). El método establece un orden de prioridad de las alternaƟvas, además de una solución ópƟma. Sin embargo, en situaciones reales la planificación enfrenta varios objeƟvos, a veces contrapuestos entre sí, con más de un criterio para evaluar alternaƟvas posibles que por otra parte pueden resultar ópƟmas para un objeƟvo pero subópƟmas para otro (Romero y Rehman 2003). La planificación del territorio requiere además la intervención de muchos actores y la integración de datos provenientes de diferentes disciplinas, cada una con diferentes enfoques teóricos, fuentes de disímil calidad y nivel de detalle (Mena et al. 2006). Por otra parte, los parƟcipantes son heterogéneos, con diferentes valoraciones para los objeƟvos y prioridades para los usos posibles del territorio. Esta diversidad de disciplinas, criterios, actores y enfoques es especialmente opuesta a evaluaciones monocriteriales. Los avances en la invesƟgación de operaciones, que se dieron fuertemente en la posguerra, generaron metodologías que cuesƟonan los viejos paradigmas pero a la vez complican la comparación. Los métodos para decisiones con más de un objeƟvo y varios criterios se resumen en un conjunto de opciones denominadas “evaluaciones mulƟcriterio” (EMC) (Vecino 1992) y que resultan más adecuadas para la planificación territorial. Estas técnicas permiten considerar diversas opiniones ante un mismo problema y admiten la consideración de enfoques y objeƟvos contrapuestos. No obstante, algunas propuestas basadas en la valoración económica de los servicios ecosistémicos proponen traducir los diferentes criterios –sociales, ambientales y económicos–, en términos de pérdidas y ganancias monetarias. Las propuestas derivadas de la economía ecológica, en cambio, rescatan mantener la independencia de los criterios con sus respecƟvas unidades de medida de manera de mostrar las consecuencias de las decisiones en * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 198-231). 1 Cátedra de Economía Agraria, FAUBA. Contacto: mroman@agro.uba.ar. Desarrollo financiado parcialmente a través de los proyectos UBACYT 20020100100836 y PICT 2008 -1029. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial CAPÍTULO 12* METODOLOGÍAS MULTICRITERIO PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 199 �2. ALGUNAS METODOLOGÍAS DE EVALUACIÓN MULTICRITERIO ÚTILES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL El desarrollo y la aplicación de metodologías de EMC han sido muy amplios en los úl mos años. Existe una variedad de técnicas que admite diferentes clasificaciones (Carrion et al 2008; Pacheco y Contreras 2008; DCLG 2009). Estas se basan en el po de variables empleadas (cualita vas o cuanta vas, discretas o con nuas), en el resultado final de la evaluación (métodos compensatorios, no compensatorios o de resultados difusos) en la disponibilidad de información (con o sin información a priori) y en la posibilidad de integración con otras herramientas de planificación. Aquí presentaremos los métodos más comúnmente empleados para el ordenamiento del territorio por sus ventajas rela vas: 1) la metodología de ponderados simples, cuya ventaja es la simplicidad de uso e interpretación; 2) el proceso analí co jerárquico, cuya ventaja es la combinación de variables cualita vas y cuan ta vas y la posibilidad de comparación de criterios por su importancia rela va, aun sin disponer de datos numéricos. Este úl mo también se destaca en relación a otros métodos por la transparencia y visibilidad de los resultados, ya que no se elimina ninguna de las opciones que serán analizadas (no se basa en la eliminación de alterna vas dominadas (outranking) (DCLG 2009)), ventaja importante en procesos par cipa vos. Finalmente (3), discu remos técnicas mul obje vo o de mínima distancia que brindan la posibilidad de incluir obje vos que pueden ser contrapuestos. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial sus múl ples facetas (Tsakougmagkos 2006). Las técnicas de evaluación mul criterio aplicadas a procesos de ordenamiento territorial se apoyan en esta úl ma perspec va. Cualquiera sea el caso, es importante comprender algunos conceptos básicos y cómo se integran las metodologías mencionadas en procesos de planificación territorial. 2.1. Conceptos básicos empleados en este capítulo a. Escenario: Llamamos escenario a la combinación de ac vidades o usos posibles de un territorio plasmados en un momento par cular. Los escenarios pueden diseñarse en base a tendencias futuras sin intervención, a deseos o aspiraciones para el futuro, a la combinación de usos de la situación actual que es el punto de par da de la planificación, o al efecto esperado de la aplicación de determinadas decisiones. Un escenario puede estar cons tuido por una o más ac vidades. En términos de las metodologías mul criterio, los escenarios serán las opciones alterna vas que se evalúan para el ordenamiento territorial. b. ObjeƟvos: Definimos un obje vo como el fin al que se dirigen una o varias acciones. En términos de procesos de planificación los obje vos cons tuyen la guía que estructura una decisión (Eastman et al.) y pueden asumir diferentes niveles (generales, intermedios y específicos). Los úl mos son los que adquieren mayor precisión. Para el ordenamiento territorial suelen dis nguirse al menos tres categorías de obje vos: ambientales, sociales y económicos. c. Criterios: Son los elementos de juicio que se emplean para reflejar el aporte (posi vo o nega vo) de cada escenario para el cumplimiento de los obje vos. Cada criterio debe ser medible en forma cualita va o cuan ta va y permi r comparar a los escenarios entre sí. Los criterios también pueden tener diferentes niveles y, por lo tanto, es posible iden ficar jerarquías que permiten dis nguir criterios y subcriterios. Para la planificación y ordenamiento territorial se diferencian en ambientales, 200 �c.1. Restricciones y Factores: Las restricciones son criterios de limitación que restringen la ubicación de una o más ac vidades en el territorio. Con este po de criterio se excluyen o habilitan opciones de uso en determinadas localizaciones, siendo ú les por lo tanto para sistemas de información geográfica. Por contraposición a las restricciones, son factores todos los criterios cuan ficados que no restringen la ubicación de las ac vidades en el territorio. c.1.1. Factores de ApƟtud: Se refieren al potencial de un lugar para soportar una ac vidad determinada. c.1.2. Factores de Impacto: Se refieren al efecto que una determinada inversión o ac vidad produce en el medio y puede ser posi vo o nega vo (Barredo y Sendra 1999). d. Ponderación: Es el peso rela vo de un obje vo frente a otro, o el peso rela vo de un criterio frente a otros criterios en la toma de decisiones. Esos pesos rela vos indican las preferencias de quienes par cipan de las decisiones y, por lo tanto, pueden variar entre grupos y actores involucrados en la decisión. e. Involucrados: (stakeholders) Son los grupos sociales o individuos, ins tuciones, inves gadores y técnicos que enen interés, son afectados o se sienten mo vados por diversas razones, para par cipar en los procesos de ordenamiento territorial. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial sociales y económicos, de acuerdo a los obje vos enunciados, pero también suelen incluirse otras categorías en la integración con sistemas de información geográfica: Los procesos de EMC aplicados al ordenamiento territorial permiten establecer comparaciones entre escenarios alterna vos en referencia a un set de obje vos preestablecidos, que pueden poseer diferentes ponderaciones y para los cuales se han iden ficado criterios de comparación, que también pueden poseer diferentes ponderaciones. Las ponderaciones dependen de las preferencias (y el poder para imponerlas) de los involucrados. Por lo tanto, un elemento clave de un proceso de decisión mul criterio es la conformación del equipo de trabajo y la par cipación de los actores involucrados en la decisión acerca de quienes establecerán los obje vos, los criterios y sus ponderaciones. Estas decisiones enen su carga de subje vidad, como toda decisión, pero también la enen aquellas que históricamente definieron el uso del territorio sin que mediaran procesos par cipa vos. En esos casos, la capacidad de presión suele prevalecer sobre los criterios sociales y ambientales (Galacho Jiménez y Arrébola Castaño 2008). El proceso de EMC para el Ordenamiento Territorial (OT) busca hacer visibles esas decisiones, mostrando sus consecuencias sociales, ambientales y económicas de manera que el razonamiento sea explícito para toda la sociedad. 2.2. Las etapas de la Evaluación Multicriterio en el ordenamiento territorial Las etapas para incorporar metodologías de EMC pueden verse en la Figura 12.1. Hasta la definición de los posibles escenarios (etapa 2) no hay diferencias importantes entre evaluaciones monocriterio y mul criterio. En cambio en la etapa 3 se considera que la planificación del territorio puede tomar en cuenta diferentes obje vos, que se evalúan a través de variados criterios. De la combinación de criterios y escenarios (etapa 4), resultará una matriz que tendrá tantas columnas como escenarios y filas como criterios. Supongamos un proceso de OT que plantea tres obje vos para el área de amor guamiento de un parque nacional: uno ambiental: mantener la diversidad a nivel de especies, evitar la contaminación y detener la erosión; otro económico: mantener el balance fiscal del municipio, y uno tercero social: distribuir el crecimiento a través de la generación de empleo. Plan201 �Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial tea además criterios para observar la respuesta de cada escenario (A, B y C) sobre esos obje vos, lo que se expresa en la matriz de decisión de la Figura 12.2. Figura 12.1. Diagrama de pasos para procesos de evaluación mul criterio (EMC). Figura 12.2. Ejemplo de matriz de decisión para tres escenarios, A, B y C; y 6 criterios (3 ambientales, 2 económicos y uno social). 202 �Dado que la performance de los escenarios requiere disponer de información y que muchas veces es costoso obtenerla, es importante diseñar buenos criterios. Algunas preguntas iniciales ayudan a dis nguirlos (DCLG 2009): ✓ ¿Qué elementos permi rían dis nguir una buena decisión de una mala decisión respecto al Ordenamiento Territorial de ese territorio? ✓ ¿Es posible iden ficar (medir o juzgar) en la prác ca cómo se comportan los escenarios alterna vos en relación al criterio seleccionado? ✓ ¿Se encuentran iden ficados todos los criterios necesarios para la comparación de escenarios? (exhaus vidad). ✓ ¿Existen criterios superpuestos, que miden lo mismo y que pueden eliminarse? Es necesario analizar si omi r algún criterio cambiaría la decisión. En caso contrario es preferible eliminarlo para economizar la necesidad de información (redundancia). ✓ ¿Cada criterio es independiente de los otros y permite medir o juzgar cualita vamente el comportamiento de cada escenario? (independencia). ✓ ¿Se enen en cuenta las consecuencias de los usos posibles a través del empo? Algunos impactos pueden observarse en el largo plazo y es importante que los criterios incorporen, en lo posible, los efectos en años posteriores al de la evaluación (en el caso de valores económicos, estos impactos pueden estar actualizados2 para ver su efecto en el momento de la decisión). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial La matriz contendrá al menos dos criterios, dos obje vos y dos escenarios, para que exista un problema de naturaleza mul criterio. En términos genéricos diremos que es una matriz X de n escenarios (i=1 hasta n) alterna vos y m criterios (j=1 hasta m) de decisión y que cada elemento de la matriz, Xij, corresponde a la respuesta o performance del escenario i al criterio j. Una primera aproximación, sin discu r ponderaciones ni pesos proporcionales, es analizar las relaciones de dominancia. Un escenario alterna vo será dominante respecto a otro si aporta igualmente a los obje vos en todos los criterios y lo supera en al menos uno. Si la EMC se emplea para seleccionar una sola opción, el escenario que es dominado podría eliminarse de la matriz. En cambio, deberá mantenerse si lo que se desea es mostrar un ranking de las opciones posibles. La dominancia ene carácter transi vo: si A domina a B y B domina a C, entonces A domina a C. Hay métodos de EMC que se basan en estos mecanismos de eliminación de alterna vas dominadas y adicionan a las relaciones de dominancia las ponderaciones de cada criterio para no trabajar con el supuesto de que todos los criterios y los obje vos son igualmente importantes. Sin embargo, estos métodos no han sido recomendados para procesos par cipa vos porque en la decisión final no se visualizan las opciones de todos los involucrados (Saaty 2008). Para asignar la performance de los escenarios para cada criterio y cada obje vo pueden establecerse varios mecanismos: a) a par r de datos conocidos: suponga por ejemplo que uno de los criterios es la generación de empleo y que puede establecerse cuántos puestos de trabajo se generan o se man enen con cada 2 La actualización de valores permite sumar en el momento actual –el de la evaluación– los efectos monetarios (costos, ingresos o valores netos) que ocurren a través del empo, teniendo en cuenta que para cada año existe una tasa de ganancia o costo de oportunidad del capital, que se adiciona a los montos generados anualmente (Román 2004). 203 �b) a par r de escalas cualita vas o cuan ta vas para los datos: Las escalas reflejan la posición rela va de los escenarios para cada criterio, de acuerdo a los datos disponibles o a la percepción de los involucrados. Para un escenario con una mejor performance se otorgarán valores más altos y para otro de peor performance se otorgarán valores más bajos. Es ú l pensar el sen do que se asigna a cada criterio para el logro de los obje vos. Para algunos, un valor más alto significa “mejor”, pero para otros puede significar lo contrario. Por ejemplo para el criterio ambiental “porcentaje de superficie transformada” un valor alto puede significar “peor”, es decir, que una buena performance se asocia con el menor valor (Figura 12.3.). Lo mismo podríamos decir para el criterio económico “distancia a centros de comercialización” en el que una mayor distancia significa una desventaja. En cambio si el criterio ambiental es “porcentaje de cobertura del suelo”, el sen do será “a más mejor”, de la misma forma que con la generación de empleo. Si se asigna una escala de 0 a 100, como suele ser común, el valor 0 se asignará a los escenarios de peor performance, y el valor 100 para el mejor. Manteniendo la coherencia de las decisiones, si se asume una función lineal, es posible ordenar a los escenarios en la escala de acuerdo a cómo se ubicarían respecto a cada criterio buscando la intersección en el eje de ordenadas. En la metodología del proceso analí co jerárquico, que se verá más adelante, se u liza en cambio una escala de comparación que posee un valor mínimo de 1 y un máximo de 9. Escala del criterio del tipo "a + mejor" Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial escenario alterna vo. La performance de cada escenario para ese criterio será entonces el número de empleos y será necesario cuan ficar ese aporte para cada escenario. Escala del criterio del tipo "a - mejor" 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Performance 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 5 10 15 20 25 30 35 % de especies valiosas 40 45 50 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % de suelo desnudo Figura 12.3. Escalas para la performance de escenarios en criterios del po “a más mejor” y “a menos mejor”. Los pasos 5 (establecer ponderaciones para criterios y obje vos) y 6 (combinar performance y ponderaciones para la decisión), luego de establecidos los obje vos, escenarios y criterios, serán diferentes de acuerdo al método de EMC. No obstante, cualquiera sea el camino elegido, es importante destacar que las ponderaciones de criterios y obje vos deben ser independientes entre sí. Es decir, que las preferencias o pesos asignados a cada criterio son independientes del comportamiento de cada escenario respecto a los otros criterios. Si dos criterios no son independientes, entonces es posible construir un índice que los represente a ambos en forma conjunta. Por otra parte, dos o más criterios no deberían abocarse a medir las mismas consecuencias de un escenario para evitar el doble conteo en las ponderaciones. A con nuación veremos cómo se estructuran los pasos 5 y 6 para diferentes métodos. 204 �2.3.1. Suma ponderada lineal simple Ya asumimos que cada objeƟvo y cada criterio pueden tener diferente peso (ponderación) en la decisión final. Por lo tanto en la matriz de decisión cada criterio j no tendrá la misma importancia relaƟva para los involucrados, de manera que se asume un peso diferente, al que llamamos W. Se debe cumplir que: m Σ wj = 1 j=1 con la condición de que 0< Wj ч 1 ParƟmos de la matriz de decisión con valores de performance de cada escenario para cada criterio. Cuando los criterios son del Ɵpo “a más mejor”, los valores de Xij serán posiƟvos, en cambio los del Ɵpo “a menos mejor” llevarán el signo contrario, siempre que los datos originales no hayan sido reemplazados por escalas como las de la Figura 12.3. Si cada celda Xij del escenario i es afectada por el peso W que corresponde al criterio j, la performance de cada celda estará ponderada. La matriz inicial tendrá entonces el siguiente formato: Ponderación (peso) de criterios (W) Total Criterio (j) Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial 2.3. Métodos de Evaluación Multicriterio para ponderaciones y toma de decisiones Escenarios (i) i1 i2 …in W1 j1 X11 X22 Xn1 W2 j2 X12 X22 Xn2 Wm …jm X1m X2m Xnm 1 Y la matriz ponderada resultará la siguiente: Total Ponderación (peso) de criterios (W) Criterio (j) i1 i2 …in W1 j1 X11. W1 X22. W1 Xn1.W1 W2 j2 X12.W2 X22.W2 Xn2.W2 Wm …jm X1m.Wm X2m.Wm Xnm.Wm 1 Aporte de los Escenarios (i) X11. W1+ X12.W2+ X1m.Wm X22. W1+ X22.W2+ X2m.Wm Xn1.W1+ Xn2.W2+ Xnm.Wm El aporte de cada escenario (úlƟma fila) será la suma de las celdas ponderadas por el peso de cada criterio. La forma más sencilla de combinar pesos y criterios (paso 6) es, de esta manera, la suma lineal ponderada. Es un método para variables discretas, determinísƟco (no considera incerƟdumbre), se basa en la agregación de criterios y es compensatorio. Se trata de un método compensatorio, pues un peso muy favorable en un criterio (un valor de W muy alto) puede compensar en la suma a una valo- 205 �El valor que asume cada escenario en la suma ponderada le otorgará mayor o menor preferencia. Pero los criterios pueden estar expresados en diferentes unidades (İsicas, monetarias, ordinales, poblacionales, cualitaƟvas, etc.) y es necesario llevarlos a una unidad común para que puedan finalmente agregarse en la suma que el método requiere. Esta operación se conoce con el nombre de estandarización. Para este método, los valores de Xij deben estar estandarizados, es decir, cada celda de la matriz de valores, Xij, asumirá un valor relaƟvo a los datos de la matriz. Ese proceso puede realizarse de diferentes formas: a) buscando un valor relaƟvo en relación al máximo y mínimo de cada criterio para todos los escenarios. De esta manera, el método se independiza de las unidades de medida de cada variable. El valor estandarizado de Xij será Vij, tal que: n Xij - min Xij i=1 Vij = ––––––––––––––n max Xij - min Xij i=1 Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial ración poco favorable en otro criterio (un valor de W muy bajo). El empleo de pesos (W) con diferente preferencia origina métodos compensatorios. Al contrario, el empleo de criterios ordinales origina procedimientos de agregación no compensatorios y convierte a los pesos en coeficientes de importancia (Roberts 1979). Los criterios ordinales asignan un orden de preferencia que puede ser numérico o alfabéƟco, pero no admiten la suma y la selección del escenario no puede basarse entonces en este método simple. i=1 b) a través de medidas de tendencia central (normalización), analizando las distancias relaƟvas de la performance de cada escenario con respecto a la media (Pacheco y Contreras 2008) para el mismo criterio. Esto requiere calcular la media y la desviación estándar para cada criterio. Es importante recordar que estamos trabajando con la población y no con una muestra de escenarios. En consecuencia las fórmulas para la media Xj y la desviación estándar Sj serán: Σx X = –––– j.i j Σ (x – X ) ––––––––––– 2 Sj = j.i j n Donde: Xji es el i-ésimo dato del criterio j-ésimo, Sj es la desviación estándar del criterio j-ésimo, n es el número de escenarios y m es el m-ésimo criterio que se dispone con información sobre un escenario. Con la media y la desviación estándar es posible estandarizar los datos a través del estadísƟco Z, que permite comparar los resultados en unidades de desvío para que los valores se encuentren entre 0 y 1. xj.i – Xj Zj.i = –––––– Sj 206 �La determinación del peso que le corresponde a cada criterio en la decisión puede ser realizada a juicio de un evaluador individual, pero para el ordenamiento territorial debería discuƟrse en un proceso parƟcipaƟvo para reflejar la preferencia de todos los involucrados. Una manera de reflejar la importancia relaƟva de los criterios es su comparación de a pares, asignando un puntaje posiƟvo (por ejemplo = 1) cuando un criterio prevalece sobre otro, y nulo (0), cuando es superado por aquel. Obviamente, cada criterio será igualmente importante comparado contra sí mismo. Esa comparación se establece a través de una matriz, en la que la comparación se inicia por las filas. La suma de cada fila será el puntaje que recibe cada criterio en la decisión. Finalmente, la ponderación (W) se obƟene calculando la proporción que explica cada criterio sobre el total de puntajes en juego (al tanto por uno, para cumplir con la condición 0< Wj ≤ 1). La suma de los valores normalizados Vij de cada escenario, ponderada por el peso relaƟvo (W) de cada criterio, es decir ΣVij . Wj , permiƟrá ordenar a las opciones alternaƟvas según su contribución a los objeƟvos prioritarios para cada escenario y establecer un ranking de preferencias, como presenta el ejemplo de la Caja 12.1. m j=1 Para que el sistema resulte coherente, debe garanƟzarse que los criterios sean independientes entre sí o sus ponderaciones sean mutuamente excluyentes. Es decir, que las preferencias asignadas a los escenarios según un criterio no son afectadas por las preferencias asignadas según otro criterio. Una desventaja es que el método carece de comprobaciones acerca de la coherencia de las relaciones entre los criterios y no permite diferenciar grados de importancia en la comparación de a pares. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Donde Zji, es el valor normalizado de Xji. Esto supone que el indicador j está distribuido normalmente con media cero y varianza uno (N~(0,1)) y se puede esƟmar cuánto se aleja de la performance media cada escenario para un determinado criterio. Cada criterio tendrá la misma distribución, y los valores resultan entonces comparables. 2.3.2. Método del “Proceso analítico jerárquico” El Proceso AnalíƟco Jerárquico (AHP por su sigla en inglés Analy c Hierarchy Process) es uno de los métodos mulƟcriterio más uƟlizados para variables discretas, con medición de preferencias por agregación de criterios, determinísƟco y compensatorio. A diferencia de las sumas lineales ponderadas establece un procedimiento para analizar la coherencia de las decisiones y propone diferentes niveles de prevalencia de un criterio sobre otro. El método fue introducido en la década del 70 por Thomas L. Saaty y se basa en la construcción de jerarquías, la determinación de prioridades y el análisis de la consistencia lógica de la decisión. Es úƟl para incluir criterios cualitaƟvos o intangibles como percepciones de calidad, bienestar, vulnerabilidad, etc., de acuerdo a la experiencia de los involucrados, independizándose de la necesidad de datos cuanƟtaƟvos para las comparaciones (Sánchez 2001). El esquema jerárquico está compuesto por: objeƟvos o focos, criterios, subcriterios y alternaƟvas. Estas úlƟmas serán los escenarios. El foco es el objeƟvo principal de la intervención, pueden luego establecerse objeƟvos intermedios o secundarios que se desagregan en diferentes criterios de evaluación y posiblemente subcriterios. A su vez, cada subcriterio puede ser medido por uno o varios índices. La jerarquía de las decisiones, por lo tanto, estará dada en ese orden. En primer lugar la definición del objeƟvo principal, luego los objeƟvos secundarios para cumplirlo, con su correspondiente priorización, luego la definición y priorización de criterios y subcriterios, y finalmente la comparación de los escenarios alternaƟvos para esas jerarquías (Figura 12.4.). 207 �Foco: Ordenamiento Territorial Objetivo social Objetivo económico 2 1 3 A 1 2 Objetivo ambiental 3 1 B 2 3 C Figura 12.4. Esquema del proceso analí co jerárquico para tres obje vos, cada uno con tres criterios empleados para comparar tres escenarios alterna vos (A, B y C). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial � El primer paso del proceso, entonces, es definir el modelo jerárquico de decisión. Es importante establecerlo, pues las ponderaciones de los niveles jerárquicos superiores (obje vos) serán también las que reciban los criterios en los que estos obje vos se desagregan. Si se definieran subcriterios, las preferencias establecidas para los criterios también recaerán sobre los subcriterios. Es decir, que las preferencias de los niveles jerárquicos superiores caen en “cascada” sobre los inferiores para la comparación de los escenarios alterna vos. Luego de definido el modelo, es necesario establecer las preferencias (entre obje vos, entre criterios, entre subcriterios y entre alterna vas). Para establecer la prioridad de un elemento (obje vo, criterio o escenario) sobre otro, se realizan comparaciones de a pares de todos los elementos con respecto al resto en una matriz cuadrada que tendrá tantas filas y columnas como elementos de comparación. En este caso, las preferencias se basan en la conocida como “escala de Saaty” cuyos valores van de 1 a 9 y que establece las siguientes posibilidades de comparación: 1 = Igualmente importante 3 = Moderadamente más importante (e inversamente: 1/3 es moderadamente menos importante) 5 = fuertemente importante (1/5 fuertemente menos importante) 7 = Muy fuertemente importante o demostrada (1/7 muy fuertemente menos importante) 9 = Extremadamente más importante (1/9 extremadamente menos importante) 2, 4, 6, 8 = Valores intermedios para resolver situaciones de compromiso La escala se basa en estudios psicométricos que muestran que las personas establecen con facilidad ponderaciones cualita vas, pero con números enteros, basadas en cinco categorías (igual, débil, fuerte, muy fuerte y absoluto) y que existe un límite psicológico de 7 ± 2 en comparaciones simultáneas (Sánchez 2001). 208 �Otros procedimientos que son empleados por soŌwares específicos consisten en la normalización. Cada valor de xij de la matriz de comparaciones entre el elemento i y el elemento j, se normaliza respecto a la suma total de cada columna, obteniendo un nuevo valor normalizado n para cada celda de la matriz. Para la columna 1: n11 = x11/Σ x1j. Luego los valores normalizados se suman por filas y el vector de prioridades (V) se obƟene calculando el cociente entre la suma de cada fila y el número de elementos. En todas las comparaciones (objeƟvos, criterios, subcriterios y alternaƟvas) al comparar el elemento i con el elemento j, la matriz debe de cumplir las siguientes propiedades (Aznar y Guijarro 2005): ✓ Reciprocidad: Si xij = a, entonces xji = 1/a. ✓ Homogeneidad: Si los elementos i y j son considerados igualmente importantes entonces, xij = xji = 1, además xii = 1 para todo i. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Al igual que en el método simple, la comparación se inicia por filas. Es importante chequear los recíprocos de la matriz, esto es: si un elemento de la matriz es moderadamente más importante que otro, (3) este otro será moderadamente menos importante que aquel (1/3). Luego es necesario obtener un sistema de ponderaciones que resulte consistente con las preferencias subjeƟvas mostradas. Esto es encontrar valores de ponderaciones (W) no negaƟvos que saƟsfagan las preferencias y que en conjunto sumen la unidad. Hay varias formas de obtener esas ponderaciones. El método más sencillo se basa en el cálculo de la media geométrica de las preferencias que obtuvo cada elemento (por fila) (Moreno Jiménez et al. 2000, DCLG 2009); el peso relaƟvo se obƟene calculando la proporción (al tanto por uno) que explica la media de las valoraciones por fila de cada elemento sobre la suma total de las medias geométricas de todos los elementos. El resultado es el vector de prioridad (V). ✓ Consistencia: Se saƟsface que el producto de las matrices Xjk * Xik = Xij para todo 1 ч i, j,k ч n. De acuerdo a la estructura jerárquica de la decisión, el procedimiento de cálculo de las ponderaciones se realiza primero para comparar objeƟvos entre sí, luego para comparar criterios entre sí y, si corresponde, para comparar subcriterios entre sí. Finalmente se comparan los escenarios entre sí con la misma escala pero referidos a cada uno de los subcriterios o niveles jerárquicos inferiores. La valoración Ri de cada escenario i resultará de los pesos compuestos o globales obtenidos en cada jerarquía de análisis (objeƟvos, criterios, subcriterios, escenarios). Las preferencias se obƟenen al mulƟplicar los pesos de la primera comparación (el primer nivel de jerarquía) por los pesos relaƟvos de la segunda comparación (segundo nivel) y así sucesivamente hasta el úlƟmo nivel (escenarios alternaƟvos): R =Σ w r i j j ij Donde wj es el peso o vector de prioridades de toda la estructura jerárquica sobre el úlƟmo nivel (por ejemplo subcriterios) y rij las prioridades de cada escenario para cada criterio. Los escenarios se ordenan luego de acuerdo al valor de Ri . De lo antedicho surge que para el método no es imprescindible contar con la performance cuanƟtaƟva de cada escenario para cada criterio o subcriterio, sino que las ponderaciones se expresan en los juicios de valor de la escala de Saaty. 2.3.3. Consistencia de la ponderación Las preferencias de criterios y objeƟvos resultan lógicas si se relacionan bien entre sí. La consistencia implica al menos dos propiedades: transiƟvidad y proporcionalidad (Pacheco y Contreras 2008). La 209 �CI RC = ––– RI El índice de consistencia es una medida de la desviación en la consistencia de la matriz de comparaciones. El Índice Aleatorio es el índice de consistencia de una matriz generada en forma aleatoria, con recíprocos forzados, de escala 1 hasta 9 que resulta consistente. El valor de la proporción de consistencia, que mide la relación entre ambos, no debe superar el 10%, para que se suponga un juicio informado y coherente. El índice aleatorio fue calculado y tabulado para diferentes tamaños de matrices de comparación (Tabla 12.1.). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial transiƟvidad implica que si el objeƟvo I es mayor que el II y el II es mayor que III entonces I debe ser mayor que III. La proporcionalidad significa que se manƟenen las proporciones entre las magnitudes de las preferencias. Por ejemplo si I es 3 veces mayor que II y II es 2 veces mayor que III entonces I debe ser 6 veces mayor que III (I= 3II, II= 2III; I=3(2III) = 6III). En una matriz de preferencias perfectamente consistente, se deben cumplir todas las condiciones mencionadas al mismo Ɵempo. Sin embargo, como los juicios de valor se logran por consenso y las valoraciones subjeƟvas no siempre se realizan sobre cálculos matemáƟcos, se admite un margen de error. Si el nivel de inconsistencia es inaceptable se deben revisar los juicios y las preferencias establecidas. El método propone realizar un análisis de la consistencia de las decisiones a través de la Proporción de Consistencia (RC), que es el resultado de la relación entre el Índice de Consistencia (CI) de la matriz y un Índice teórico aleatorio (RI): Tabla 12.1. Índices de consistencia para diferentes tamaños de matriz de comparaciones (RI). Fuente: Saaty 1997, citado por Pacheco y Contreras 2008. Tamaño (n) Índice aleatorio 2 0 3 0,58 4 0,9 5 1,12 6 1,24 7 1,32 8 1,41 9 1,45 10 1,49 En una matriz perfectamente consistente el vector de prioridades (V) mulƟplicado por la suma de los totales de las columnas (vector B) es igual al número de elementos a comparar (en nuestro caso criterios u objeƟvos), e igual al número de filas y columnas de la matriz de comparaciones. El producto del vector de prioridades (V) y la suma de las columnas (B), que refleja el valor máximo que puede asumir cada elemento, se conoce como lambda máximo (λ max). El índice de consistencia (CI) refleja cuanto se aleja λ max del número de elementos (n), en relación al número total de comparaciones posibles (n-1), es decir: λ max –n n–1 CI = ––––––– Para el mismo ejemplo de la Caja 12.1., se ejemplifica ahora la aplicación del método AHP (Caja 12. 2). 210 �La programación lineal es un método matemáƟco úƟl para obtener resultados extremos (maximizar o minimizar una función lineal). Un objeƟvo puede plantearse a través de funciones lineales y su cumplimiento (su ópƟmo) puede lograrse a través de la maximización (por ejemplo cuando el ópƟmo es maximizar los ingresos fiscales) o minimización (por ejemplo cuando el ópƟmo es minimizar las pérdidas por erosión). Sin embargo, la programación lineal mono-objeƟvo significa alcanzar solo un objeƟvo por vez, por lo que el cumplimiento de los otros quedará supeditado al logro del objeƟvo prioritario. No obstante pueden plantearse restricciones que tengan en cuenta al resto de las aspiraciones, al menos en sus umbrales mínimos de aceptación (ver Caja 12.3.). Las restricciones son limitaciones impuestas por condiciones que deben cumplirse, son lineales y directamente proporcionales a la superficie (en el caso del ordenamiento territorial) que se desƟna a cada uso posible (Frank 2010). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial 2.3.4. Programación por metas o decisiones multiobjetivo Una problemáƟca mulƟobjeƟvo es aquella en la que puede establecerse más de una finalidad para las acciones de OT. En algunos casos los objeƟvos múlƟples son complementarios, pero en otros pueden ser contrapuestos y pueden resolverse por priorización, consenso o conflicto. Las metodologías vistas hasta aquí son úƟles cuando los múlƟples objeƟvos pueden cumplirse en forma conjunta, aunque sea parcialmente, en el mismo territorio. De acuerdo a las preferencias es posible asignar una superficie a un escenario alternaƟvo sacrificando parte de las ganancias y también parte de los beneficios ambientales y sociales en pos de lograr parcialmente cada uno de ellos. Sin embargo, en algunos casos no es posible combinar en el mismo territorio el cumplimiento de varios objeƟvos porque estos son contrapuestos y obtener uno implica anular la posibilidad de conseguir el otro. En esos casos se hace necesario definir qué superficie se asignará para el cumplimiento de cada objeƟvo en forma separada. Por ejemplo, para un objeƟvo de eliminación de residuos peligrosos, la superficie asignada para el tratamiento de envases de plaguicidas no podría superponerse en el mismo territorio con el objeƟvo de provisión de agua de bebida para consumo humano y cada objeƟvo debe cumplirse en un espacio parƟcular y definido. Las técnicas de programación lineal resuelven en parte este Ɵpo de problema. La función objeƟvo es una función lineal y las restricciones consƟtuyen una serie de inecuaciones a las cuales se sujeta el logro del objeƟvo principal. Si se trata de dos objeƟvos, su representación gráfica en un eje de coordenadas es fácilmente interpretable (ver Caja 12.3.). La programación lineal mulƟobjeƟvo es una extensión de la programación lineal. Se basa en la idea de que si es imposible de alcanzar todos los objeƟvos al mismo Ɵempo, se puede optar por acercarse lo máximo posible a estos, minimizando las distancias al valor ópƟmo de cada uno (Bellver y Marơnez 2005). Por lo tanto, no se trata de una opƟmización como en la programación lineal mono-objeƟvo, sino de buscar niveles de saƟsfacción suficientes, de acuerdo a las preferencias de los involucrados. Cuando se recurre a la programación lineal mulƟobjeƟvo, en la prácƟca se abandona la pretensión de “opƟmalidad” propia de la programación lineal clásica y el concepto de solución ópƟma se susƟtuye por el de solución eficiente o no dominada (Novack y Ragsdale 2003). Mientras que para la programación lineal con una función objeƟvo, se adopta la forma general de la ecuación siguiente: max n Z = i Σ= 1 Ci Xi En donde Ci es la dimensión (superficie) de cada escenario y Xi la contribución de cada escenario a la función objeƟvo, en una programación mulƟobjeƟvo, la forma general sería para m objeƟvos: 211 �n n i=1 i=1 i=1 El problema es que no existe ningún ópƟmo común para las m funciones, por lo que el interés reside en encontrar una solución eficiente dentro de las soluciones facƟbles, en la que probablemente ningún objeƟvo alcance el ópƟmo, pero todos se encuentren lo más cerca posible de este. Aquí presentamos algunas opciones metodológicas: a) Resolver el problema m veces (López 1977), considerando en cada resolución la opƟmización de una sola función objeƟvo, pero mostrando el resultado que se obƟene para las restantes funciones u objeƟvos, con lo que se consigue una “matriz de ópƟmos individuales”: Z11, Z12………. Z1m Z21, Z22………. Z2m Z31, Z32………. Z31mm El valor de cada Zij es el que asume la función objeƟvo i, cuando la programación se opƟmiza con respecto al objeƟvo j. De esta forma la diagonal asumirá siempre el valor ideal de cada objeƟvo, pues es cuando se opƟmiza el objeƟvo i respecto a la función i. Son por tanto los valores de la diagonal los mejores valores que pueden lograrse para cada función objeƟvo. Como cada objeƟvo puede expresarse en diferentes unidades de medida, puede procederse luego a la normalización de los datos (a los que llamamos Z´), por ejemplo dividiendo el valor de cada Zij, respecto al valor ópƟmo de la función: Z’ij = Zij max Zij Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial n max Z1 = Σ C1i Xi , max Z2 = Σ C2i Xi , max Zm = Σ Cmi Xi ( 3) Con lo cual la matriz quedará planteada como una matriz normalizada en la que los elementos de la diagonal Ɵenen valor 1 1, …. Z´12……. Z´1m Z`21, ….1……… Z´2m Z´31, Z32……. 1 Con la matriz normalizada, los actores involucrados tendrán la información suficiente para analizar cuánto se pierde de cada objeƟvo, al priorizar al resto, pudiendo seleccionar la función más eficiente dentro de la matriz. Si todos los objeƟvos Ɵenen la misma ponderación habrá que seleccionar cuáles son las consecuencias de sacrificar logros en cada uno de ellos. Si hubiera una ponderación diferente de los objeƟvos se elegirá la mejor alternaƟva ponderada. b) Mediante el cálculo de la distancia al ópƟmo. El cálculo de la distancia al ópƟmo puede resultar úƟl tanto para objeƟvos complementarios (el logro de un objeƟvo puede ir en el mismo senƟdo que el logro del otro) como antagónicos (el logro de un objeƟvo va en desmedro del logro del otro) (Figura 12.5.). 3 Si se trata de un objeƟvo del Ɵpo “a menos mejor”, entonces la normalización se realizará a través de la siguiente fórmula: Z’ij = 1 – min Zij Zij 212 �Si los objeƟvos son complementarios y no es posible obtener el logro simultáneo de ambos, las soluciones facƟbles se ubicarán fuera del punto ideal, pero serán mejores aquellas que presenten la menor distancia (d) a ese punto. En el caso I (objeƟvos complementarios) es posible calcular, para una solución fuera del punto ideal, la distancia euclidiana (d) a través del teorema de Pitágoras (Figura 12.6.) tal que: d = (am – ai)2 + (bm –bi)2 Siendo am el valor máximo (ópƟmo) del objeƟvo A y bm el valor máximo del objeƟvo B, mientras que (ai , bi) son las coordenadas del punto anƟ-ideal 5. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Figura 12.5. Relación entre objeƟvos y punto ideal (1: punto ideal (máximo) para el logro de B y A; 2: punto ideal del logro de B y mínimo logro de A; 3: punto ideal del logro de A y mínimo logro de B). Figura 12.6. Distancia euclidiana para el punto anƟ-ideal 5. Con el mismo procedimiento puede calcularse la distancia de otras soluciones anƟ-ideales. La mejor será la que se aleje menos del punto ideal. Si los valores se encuentran normalizados en relación al nivel ópƟmo de cada objeƟvo (es decir Z´ij), las coordenadas del punto ideal 1 serán (1,1) y el cálculo de la distancia para dos objeƟvos será: d = (1 – ai)2 + (1 –bi)2 Si se trata de tres objeƟvos, la distancia al punto ideal puede calcularse de la misma forma. En la Figura 12.7., el cálculo de la distancia del punto al ópƟmo para los objeƟvos A y B será V1. Al incluir el objeƟvo C, V1 será uno de los catetos empleados para calcular la distancia d (su proyec- 213 �Figura 12.7. Cálculo de la distancia al ópƟmo para tres objeƟvos A, B y C. Por lo tanto, para el cálculo de la distancia euclidiana no importa sobre cuántos ejes (u objeƟvos) se obtengan los catetos para el cálculo, la suma de las distancias, genéricamente será: n ɇ(x – 1) ij j=1 Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial ción es V1´). El otro lo consƟtuye la distancia del punto al objeƟvo C (V2=cm-ci ). Por lo tanto d será: d= ((bm – bi)2 + (am –ai)2)2 + (cm – ci)2 , luego el cuadrado del cateto V1, se anula con la raíz. en donde Xij es el valor normalizado del escenario i para el objeƟvo j. 2 Si la relación entre los objeƟvos es conflicƟva, como en el caso II de la Figura 12.5., Gómez Delgado y Barredo Cano (2005) proponen que el territorio se asigne al objeƟvo que se encuentra más cerca de su punto ideal, descartando al resto de los objeƟvos. Por lo tanto se seleccionará la opción que se ubique más cerca del ópƟmo de un objeƟvo (menor distancia a la unidad si los valores se encuentran normalizados) y se aleje más del logro del objeƟvo conflicƟvo (menor distancia al 0 si los valores se encuentran normalizados): n ɇ(x – 1) + (x j=1 ij 2 im – 0) 2 En donde Xij es el valor normalizado del escenario i para el objeƟvo j y Xim es el valor normalizado del escenario i para el objeƟvo conflicƟvo m. c) Mediante la opƟmización de la función de distancia agregada al ópƟmo de todos los objeƟvos. El punto ideal para cada objeƟvo se obƟene por la opƟmización independiente de cada uno, tal como se vio en la matriz de ópƟmos individuales. La opƟmización simultánea de objeƟvos individuales puede incluirse en una superfunción agregada que permite reducir la opƟmización de varios objeƟvos en a un solo objeƟvo de opƟmización (Zeleny 1998). Novack y Ragsdale (2003) proponen idenƟficar los valores ópƟmos o “utópicos” de cada función objeƟvo. Posteriormente, para contener en una sola función a la función más eficiente (varios objeƟvos al mismo Ɵempo) se crea otra función de “sumas de distancia del ópƟmo”, a la que se busca minimizar. 214 �2.4. Examen de los resultados y análisis de sensibilidad Los tres métodos reseñados permiten arribar a una decisión cuyos resultados requieren un análisis por parte de los actores involucrados para observar las consecuencias sobre el territorio de la asignación de usos seleccionados en primera instancia. Ese examen alerta sobre resultados que pueden haber pasado inadver dos inicialmente, pudiendo originar nuevas discusiones y tal vez nuevas ponderaciones (Caja 12.5.). El análisis de sensibilidad permite validar la decisión y analizar su estabilidad frente a posibles modificaciones: cambios en las ponderaciones, cambios en las es maciones de la performance de cada escenario, cambios en los factores externos como precios, condiciones climá cas, polí ca interna y externa de los países, correlación de fuerzas entre los actores involucrados, etc. Las opciones para realizar el análisis de sensibilidad o de riesgo para los datos o factores externos son variadas, desde el cálculo de los valores crí cos para variables relevantes, las modificaciones de a una variable por vez de acuerdo a su varianza cuando se dispone de datos suficientes, o modificaciones de varias de acuerdo a planteos op mistas o pesimistas, así como técnicas de simulación (Román 2004). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Es decir, que la resolución del problema se resuelve “minimizando” la suma de las distancias entre los mejores valores que es posible obtener para cada obje vo y los que pueden lograrse en forma conjunta. Esto significa que ninguno de ellos alcanzará el óp mo, pero se elegirá la solución que, respetando siendo Z*ij la solas restricciones, se aleje lo menos posible de la situación ideal de cada uno: lución óp ma para el obje vo i. La distancia (D) existente entre el obje vo i-ésimo normalizado y su valor ideal normalizado será Dij = [Z*ij - Zij´] En donde Z* es la solución ideal normalizada –óp ma– para el obje vo i e igual a la unidad, y Z` es el valor normalizado de Z al priorizar otro obje vo. Es decir que es la distancia respecto al valor ideal para el obje vo i. Por lo tanto, se buscará miniDij= , de la misma forma que se op miza en programación limizar la siguiente función: neal un solo obje vo (ejemplo Caja 12.4.). En cambio, el análisis sobre las ponderaciones asignadas depende menos de la disponibilidad de información y más de los cambios en las preferencias. Permite observar la fragilidad de las decisiones cuando los resultados son poco estables frente a pequeñas modificaciones en la opinión de los actores involucrados (ver Caja 12.6.). 3. EMC APLICADO A SISTEMAS DE INFORMACION GEOGRÁFICA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL La definición de los escenarios posibles puede hacerse con diferentes niveles de detalle. La integración de métodos de EMC y sistemas de información geográfica (SIG) permite ver las consecuencias de las decisiones sobre los usos del suelo con un mayor detalle, ganado en definición y precisión. Sin embargo, la diferencia más importante entre sistemas de evaluación mul criterio convencionales y aquellos integrados con sistemas de información geográfica es la presencia explícita de componentes espaciales en la decisión (Ferre 2011). Estos componentes pueden agregar nuevos criterios para la búsqueda de la ubicación óp ma de los escenarios. Esta integración requiere que los datos de los criterios, y en consecuencia la performance de cada alterna va para cada criterio, estén geográficamente ubicados y que se asuma homogeneidad espacial en las áreas mínimas consideradas para la planificación (Sharifi y Retsios 2004). Por esa razón la etapa inicial de la integración SIG-EMC es la iden ficación 215 �Los sistemas integrados SIG-EMC generan además mejores soportes para la comparación de escenarios durante el proceso de decisión y, por lo tanto, facilitan la par cipación de los actores involucrados en el análisis de impactos y consecuencias de las decisiones, debido a su visualización (Ferre 2011). Para la integración se dis nguen dos grandes etapas (Sendra y García 2000). En la primera se establecen los obje vos. Estos tomarán cuerpo en escenarios que cuan fican las superficies que serán dedicadas a cada po de uso. En su definición y cuan ficación inciden restricciones económicas, polícas, sociales y ambientales. En la segunda etapa se es ma la asignación “óp ma” de los escenarios seleccionados, estableciendo la posición espacial a través de sistemas de información geográfica. Dado que esta úl ma etapa puede afectar a la primera, el proceso puede ser itera vo. En la segunda etapa habrá además otros dos pasos: • la localización óp ma de una ac vidad, inversión o escenario, y • la ordenación integral del territorio para diferentes escenarios y obje vos o diferentes ac vidades de un mismo escenario. 3.1. Localización óptima (o capacidad de acogida) del territorio La capacidad del territorio para recibir una ac vidad, inversión o proyecto, depende de sus cualidades intrínsecas. Estas pueden hacer que el territorio resulte favorable o desfavorable para el desarrollo de la ac vidad, pero también puede pensarse de manera inversa, es decir, si la ac vidad resulta favorable o desfavorable para el desarrollo del territorio. Ambas relaciones definen la per nencia de la localización de una ac vidad sobre un espacio determinado. Se trata de una decisión de localización óp ma. Las decisiones de localización son decisiones mono-obje vo (instalar un ac vidad) con varios criterios. Los criterios se traducirán espacialmente de acuerdo a las caracterís cas del territorio (factores) o a las limitaciones que este presenta (restricciones). Los factores pueden asumir diferentes ponderaciones de acuerdo a las preferencias de los involucrados. Las restricciones definen áreas en donde no es posible desarrollar la ac vidad por diversos mo vos (distancias, cercanía a escuelas, a fuentes de agua, imposibilidad sica, condiciones climá cas, etc.). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial de los criterios que pueden ser ubicados territorialmente, es decir, que poseen una ubicación espacial concreta. Por otra parte, los factores pueden resultar de ap tud o de impacto. Los primeros se basan en los requisitos necesarios para la localización de la ac vidad (por ejemplo pendiente, clima, distancia, altura, po de suelo, can dad de población, etc.). Es necesario establecer rangos que permitan iden ficar aquellos valores para los cuales la ac vidad presenta un mejor funcionamiento. Los factores de impacto se refieren a la suma de las alteraciones o efectos que genera la ac vidad sobre el medio al comparar situaciones “con” y “sin” su instalación. No se refieren específicamente al corto plazo, sino que pueden incluir impactos futuros y acumula vos tanto posi vos como nega vos, ubicados en el área de localización o en áreas de influencia. La suma de los diferentes efectos (por ejemplo sobre el drenaje, el paisaje, la población, la contaminación, la sobreexplotación de determinados recursos, etc.) cons tuye el impacto global de la ac vidad. La localización óp ma o la capacidad de acogida del territorio resultará de la combinación (según preferencias) de los factores posi vos y los nega vos en las áreas sin restricción. La forma de realizar esa combinación de factores y restricciones es a través de alguno de los métodos de EMC. Los sistemas de información geográfica (SIG) permiten combinar los datos agrupados por temas a través de alguna estrategia de integración (Galacho Jiménez y Arrébola Castaño 2008). Cada criterio, 216 �Todos los mapas se integran luego en uno resumen de “capacidad de acogida” o de “preferencia de localización”, de acuerdo al método de EMC. No se trata solo de iden ficar áreas que cumplan con todos los criterios, sino de generar un mapa de ap tud en el que algunas áreas resultarán más aptas (mayor valoración) que otras (menor valoración), de acuerdo a los criterios seleccionados, las ponderaciones asignadas por los actores involucrados, así como los niveles de ap tud de cada factor para el obje vo planteado (Caja 12.7.). Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial transformado en factor (según rangos), será una capa de información y se volcará en un mapa de caracterización del territorio para ese criterio. Es deseable localizar geográficamente a los puntos, líneas o polígonos que describan a cada factor (y probablemente cada subfactor) en formato vectorial, pero luego es necesario adecuarlos a un formato ráster con la finalidad de realizar operaciones aritmé cas (Palomera et al. 2010). Habrá un mapa ráster para cada factor y para cada restricción. Los mapas de factores de ap tud dependen del obje vo de la localización. Por ejemplo, si se trata de una ac vidad agrícola pueden resultar aptas erras con pendientes menores al 5% y suelos de clase I o II, que además se encuentren a distancias de las rutas inferiores a los 100 km. Habrá entonces un mapa de rangos de pendientes, otro de clasificación de suelos y otro de rangos de distancias a las rutas. Los mapas se conver rán en mapas de ap tud o de impacto, ya que habrá condiciones más o menos aptas para la instalación de la ac vidad e impactos más o menos graves. La escala para medir ap tud e impacto dependen del método de EMC que se empleará. Para las sumas ponderadas se moverá entre un máximo (1) y un mínimo (0) cuando los valores están normalizados, pero para el AHP la escala estará entre 1 y 9. Por otra parte, los mapas de restricciones tendrán una notación binaria; o limitan la ubicación de la ac vidad (0), o la permiten (1). Puede resultar, además, que uno de los factores tenga mayor peso en la decisión, por lo que habrá ponderaciones diferentes para cada capa. 3.2. Planificación territorial integral En la planificación territorial la búsqueda de la localización óp ma será para varias ac vidades o una combinación de estas (escenarios) que pueden responder al logro de varios obje vos. Por lo tanto, se trata de decisiones mul obje vo y varios criterios. Los criterios se conver rán en factores de ap tud e impacto y las restricciones en áreas que pueden excluir un escenario o varios. En consecuencia habrá un mapa integrado de ap tud para cada obje vo. Ya hemos visto que la relación entre los obje vos puede ser de complementariedad o antagonismo. Si los obje vos antagónicos están además en conflicto, lo que se pretende es encontrar soluciones de compromiso. La programación por compromisos parte de la idea planteada por Zeleny (1974) acerca de que, para dos obje vos en conflicto, la solución preferida será la que se encuentre más próxima al punto ideal (Bellver y Mar nez 2005). La superficie en conflicto se asignará al obje vo que se encuentre más cerca de su óp mo en esa localización. Eastman et al. (1995) proponen emplear métodos sencillos para asignar el territorio a alguno de los obje vos en conflicto. Si se suponen dos obje vos, 1 y 2, cada uno puede ser tratado en forma independiente a través de una EMC, lo que generará un mapa de ap tud integrada o escenario 1 para el obje vo 1 y un mapa de ap tud integrada o escenario 2 para el obje vo 2. La superposición de ambos mapas generará otro, o mapa 3, en el que pueden aparecer las siguientes situaciones (Figura 12.8.): • áreas seleccionadas para el obje vo 1 y no para el obje vo 2 • áreas seleccionadas para el obje vo 2 y no para el obje vo 1 • áreas no seleccionadas para ningún obje vo • áreas seleccionadas para ambos obje vos, y por lo tanto en conflicto 217 �La asignación de usos para las áreas en conflicto puede resolverse trazando una diagonal y asignando la mitad de las celdas para el escenario 1 y la otra mitad para el escenario 2, tal como se muestra en la Figura 12.9. Esa traza minimiza las distancias de cada escenario respecto al punto ideal de cada obje vo y distribuye equita vamente la superficie en conflicto entre ambos. En ese caso la ponderación de ambos obje vos es idén ca. Cualquier cambio en la ponderación significará cambios en el ángulo de la línea divisoria. Este método sencillo e intui vo posee la ventaja de minimizar el empo de trabajo. Sin embargo, Eastman et al. (1995) plantea que, aunque los obje vos tengan diferente ponderación, la mejor decisión para procesos par cipa vos es la de la bisectriz que divide todo el espacio de decisión, aunque se produzcan asignaciones subóp mas en relación a la distancia al punto ideal. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Figura 12.8. Escenario con obje vos en conflicto. Fuente: Eastman et al. 1995. Figura 12.9. Resolución de escenarios con obje vos en conflicto. Fuente: Eastman et al. 1995. 4. REFLEXION FINAL Los planteos de evaluaciones mul criterio son herramientas que ayudan a tomar decisiones y a plasmarlas de acuerdo a una variedad de opciones. Todas las herramientas pueden combinarse de diferente forma, planteando métodos de varios obje vos, luego decisiones con múl ples criterios para esos obje vos y finalmente su integración espacial. No existe una mejor opción, sino que el tratamiento depende de la calidad y can dad de la información disponible, de la escala de representación, de la posibilidad de situar la información territorialmente y del obje vo de la planificación. Existe un amplio 218 �CAJA 12.1. Ejemplo de EMC a través del método de la suma ponderada Volvamos a nuestro ejemplo de la Figura 12.2. Los escenarios analizados corresponden a dos propuestas para el manejo del ganado de los pobladores (A y B) y el uso actual (escenario C) para el área de amor guamiento de un parque nacional. La propuesta para el escenario A es concentrar la producción en un sistema intensivo de encierre, para el B un manejo silvopastoril con manejo de fauna local y el C es la situación actual sin intervención, pastoreo libre sin manejo establecido. La comparación de a pares entre los criterios es la de la Tabla 12.1.1. Tabla 12.1.1. Comparación de criterios para el método de la suma ponderada. Criterios 1. porcentaje de suelo desnudo 2. posibilidad conservar especies valiosas 3. contaminación napa 4. necesidad financiamiento 5. aporte fiscal 6. generación empleo 1 1 1 1 0 0 1 2 0 1 0 0 0 1 Criterios 3 4 0 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 5 1 1 0 0 1 0 6 0 0 0 1 1 1 Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial desarrollo de so ware para varias de las metodologías vistas y para otras que hemos juzgado menos apropiadas para el ordenamiento territorial. Ninguno reemplaza la necesidad de par cipación de todos los actores involucrados que son quienes aportarán la diversidad de criterios y enfoques que la planificación territorial requiere para ser democrá ca y por lo tanto socialmente sustentable. Esto significa que el criterio ambiental 1 (porcentaje de suelo desnudo), es igual a sí mismo, menos importante que el criterio 2 y el criterio 3, más importante que el 4 y el 5 y menos importante que el 6. La suma total de la prevalencia de cada criterio es la de la Tabla 12.1.2., en el que también se observa el cálculo de la ponderación. Tabla 12.1.2. Prevalencia de los criterios y cálculo de ponderaciones (W). 1. porcentaje de suelo desnudo (%) 2. posibilidad conservar especies valiosas (pl/ha) 3. contaminación napa (mg/l) 4. necesidad financiamiento ($) 5. aporte fiscal ($/ha) 6. generación empleo (jor/ha) Total N 3 5 2 3 4 4 21 W 0,14 0,24 0,10 0,14 0,19 0,19 1 Por otra parte, la estandarización de los valores de Xij se obtuvo a través del cálculo de Z (Tablas 12.1.3. y 12.1.4.). 219 �A porcentaje de suelo desnudo posibilidad conservar especies valiosas contaminación napa mg/l necesidad financiamiento aporte fiscal generación empleo B -8 6 -3 -2.000.000 2.000 6 C -10 4 0 -500.000 200 1 -15 2 0 0 0 5 media desvío -11 2,944 4 1,633 -1 1,414 -833333,33 849836,586 733,3 899,383 4 2,160 Tabla 12.1.4. Estandarización (Z) y priorización de escenarios. W 0,14 0,24 0,1 0,14 0,19 0,19 1 A porcentaje de suelo desnudo posibilidad conservar especies valiosas contaminación napa mg/l necesidad financiamiento aporte fiscal generación empleo Suma ponderada B 0,143 0,294 -0,141 -0,192 0,268 0,176 0,546480836 C 0,048 0,000 0,071 0,055 -0,113 -0,264 -0,2033705 -0,190 -0,294 0,071 0,137 -0,155 0,088 -0,34311034 Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Tabla 12.1.3. Performance de los escenarios para los criterios de comparación. De lo que resulta que el escenario A posee la mayor suma ponderada y es el seleccionado. CAJA 12.2. Ejemplo de EMC a través del proceso analítico jerárquico Ordenamiento Territorial Diversidad paisaje Control erosión % suelo desnudo Cons Especies valiosas Distribución crecimiento Balance fiscal Contaminación napa Necesidad financiamiento A B Aporte fiscal Generación empleo C Figura 12.2.1. Esquema jerárquico de decisión para el ejemplo. Tabla 12.2.1. Comparación de obje vos entre sí y determinación de prioridades a través de la media geométrica (media geom.) (Método 1). Ambiental Ambiental Social Económico Suma (B) Social 1 1/2 1/4 1,75 2 1 Sí 1/2 3,5 Económico Media geom. 4 2 1 7 2 1 0,5 3,5 V 0,57 0,29 0,14 λ max =3; CI = 0; RC = 0; relación consistente 220 �Ambiental Social Económico Suma (B) Ambiental 0,5714 0,2857 0,1428 1,75 Social 0,5714 0,2857 0,1428 3,5 Económico 0,5714 0,2857 0,1428 7 Suma 1,7142 0,8571 0,4285 1 V 0,57 0,29 0,14 λ max =3; CI = 0; RC = 0; relación consistente. Tabla 12.2.3. Comparación de criterios ambientales entre sí (Método 1). Criterios 1. porcentaje de suelo desnudo 2. posibilidad conservar especies valiosas 3. contaminación napa Total (B) 1 1 2 0,25 3,25 2 0,5 1 0,5 2 3 Media geom. 1,259 1,587 0,5 3,35 4 2 1 7 V 0,38 0,47 0,15 λ max =3,22; CI = 0,108 RC = 0,187; relación inconsistente, pues es RC>0,1. La inconsistencia está dada por la relación entre los criterios c2 y c3. Como c1 es la mitad de c2 y c1 es 4 veces c3, c2 no puede ser solo 2 veces c3, sino 8. La inconsistencia se corrige en la Tabla siguiente: Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Tabla 12.2.2. Comparación de obje vos entre sí y determinación de prioridades a través de la normalización (Método 2). V: vector de prioridades; CI: índice de consistencia; RC: proporción de consistencia. Tabla 12.2.4. Comparación de criterios ambientales entre sí (Método1) corregida. Criterios 1. porcentaje de suelo desnudo 2. posibilidad conservar especies valiosas 3. contaminación napa Total (B) 1 1 2 0,25 3,25 2 0,5 1 0,125 1,162 3 4 8 1 13 Media geom. 1,259 2,519 0,315 4,09 V 0,31 0,61 0,08 λ max =3; CI = 0; RC = 0; relación consistente. Tabla 12.2.5. Comparación de criterios económicos entre sí (Método 1). 4 4. Necesidad financiamiento 5. Aporte fiscal Suma (B) 5 1 1/2 1,5 Media geom. 1,41 0,70 2,12 2 1 3 V 0,67 0,33 λ max =3; CI = 0; RC = 0; relación consistente. Tabla 12.2.6. Comparación de escenarios para el criterio 1 (porcentaje de suelo desnudo). A A B C Suma (B) B 1 0,5 0,25 1,75 C 2 1 0,5 3,5 Media geom. 4 2 1 7 2 1 0,5 3,5 V 0,57 0,28 0,14 RC=0, consistente. 221 �A A B C Suma (B) B 1 0,5 0,25 1,75 C Media geom. 2 1 0,5 3,5 4 2 1 7 2 1 0,5 3,5 V 0,57 0,28 0,14 RC=0, consistente. Tabla 12.2.8. Comparación de escenarios para el criterio 3 (contaminación napa). A A B C Suma (B) B 1 4 3 8 C 0,25 1 0,33 1,58 0,33 3 1 4,33 Media geom. 0,43 2,29 0,99 3.72 V 0,12 0,61 0,27 RC=0,05, consistente. Tabla 12.2.9. Comparación de escenarios para el criterio 4 (necesidad financiamiento). A A B C Suma (B) B 1 2 4 7 C 0,5 1 2 3,5 0,25 0,5 1 1,75 Media geom. 0,5 1 2 3,5 V 0,14 0,29 0,57 Media geom. V Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Tabla 12.2.7. Comparación de escenarios para el criterio 2 (posibilidad cons. especies valiosas). RC=0, consistente. Tabla 12.2.10. Comparación de escenarios para el criterio 5 (aporte fiscal). A A B C Suma (B) B 1 0,5 0,25 1,75 C 2 1 0,5 3,5 4 2 1 7 2 1 0,5 3,5 0,57 0,28 0,14 RC=0, consistente. Tabla 12.2.11. Comparación de escenarios para el criterio 6 (generación de empleo). A A B C Suma (B) B 1 0,14 0,25 1,39 C 7 1 2 10 4 0,5 1 5,5 Media geom. 3,03 0,41 0,79 3,5 V 0,71 0,1 0,19 RC=0, consistente. Como consecuencia de las preferencias reveladas, la ponderación de cada escenario para cada nivel jerárquico es la de la Figura 12.2.2. 222 �Finalmente, el valor (Ri) de cada escenario será A = 0,57 {(0.31) (0,57) + (0,61) (0,57) + (0,08) (0,12)} para el objeƟvo ambiental 0,14 {(0,67) (0,14) + (0,33) (0,57)} 0,29 {(0,71)} Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Figura 12.2.2. Ponderaciones por niveles jerárquicos para la decisión. para el objeƟvo económico para el objeƟvo social TOTAL: 0,549 B = 0,57 {(0.31) (0,28) + (0,61) (0,28) + (0,08) (0,61)} para el objeƟvo ambiental 0,14 {(0,67) (0,29) + (0,33) (0,28)} 0,29 {(0,1)} para el objeƟvo económico para el objeƟvo social TOTAL: 0,243 C = 0,57 {(0.31) (0,14) + (0,61) (0,14) + (0,08) (0,27)} para el objeƟvo ambiental 0,14 {(0,67) (0,57) + (0,33) (0,14)} 0,29 {(0,19)} para el objeƟvo económico para el objeƟvo social TOTAL: 0,200 De lo que resulta seleccionado el escenario A, que obƟene la mayor ponderación. 223 �Volvamos a nuestro ejemplo de la Figura 12.2, pero ahora considerando que se estableció como inadmisible la contaminación de la napa, por lo que no se evaluará el escenario A. En cambio se propone como obje vo económico maximizar el aporte fiscal. Se incluye otro obje vo social que consiste en mantener un área reservada para pobladores con menores recursos, que no podrían hacer frente a nuevas necesidades de financiamiento. Los obje vos son parcialmente antagónicos, pues los usos posibles son B y C, solo el escenario B permite generar ingresos fiscales (Tabla 12.1.3, caja 1) pero es el escenario C el único que no requiere financiamiento adicional. Si se prioriza el obje vo económico (maximizar el aporte fiscal) es posible plantear restricciones que contemplen los umbrales mínimos de cumplimiento del resto de los obje vos. La superficie del área de amor guamiento es de 13.500 ha, por lo tanto la primera restricción es que la suma de los usos B y C no puede ser superior a esa superficie. En síntesis, las restricciones imponen los siguientes límites: • La superficie de B + C no debe superar 13.500 ha • La superficie admi da de suelo desnudo no debería superar el 14% (unas 2000 ha) • En el total se deberían mantener al menos 25.000 plantas de especies valiosas Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial CAJA 12.3. Ejemplo de EMC a través de programación lineal • Debido a la posibilidad de obtener un crédito de $ 50.000, las necesidades de financiamiento no deberían superar ese valor • El aporte fiscal anual debería ser al menos de $ 18.000/año • La generación de empleo debería ser superior a 60.000 jornales por año Tomando en cuenta los datos de la Tabla 12.1.3. (CAJA 1), las inecuaciones que plantea el problema de programación lineal son las siguientes Sup B + Sup C ≤ 13.500 ha de superficie total 0,10 Sup B + 0,15 Sup C ≤ 2.000 ha de suelo desnudo 4 pl. Sup B + 2 pl. Sup C ≥ 25.000 plantas de especies valiosas 500.000$. Sup B ≤ 50.000.000$ de financiamiento total 200$ Sup B ≥ 18.000 $ de aporte fiscal anual 1 jor Sup B + 5 jor Sup C ≥ 60.000 jornales por año Resta despejar “Sup B” y “Sup C”, tal que, cumpliendo las restricciones, se maximice el aporte fiscal. Si transformamos las inecuaciones en funciones lineales y se despeja el valor de la superficie de B y C para cada función, pueden obtenerse los extremos de las rectas que representan el problema planteado. La resolución gráfica (Figura 12.3.1.) permite mostrar cuál es la superficie des nada a cada escenario que, cumpliendo con las restricciones, permite alcanzar el obje vo prioritario. El área de dominio de la solución es la superficie del gráfico en la que se cumplen todas las restricciones y, por definición, el óp mo de un problema de programación lineal se encuentra en uno de los vér ces del área de dominio. En este caso, corresponde a 100 ha para el escenario B y 13.266,67 ha para el escenario C. 224 �Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Figura 12.3.1. Resolución gráfica de la programación lineal (el eje de las ordenadas cruza a las abscisas en el valor de 10.000 ha para facilitar la visualización del área de dominio). CAJA 12.4. Volvamos a nuestro ejemplo, pero ahora teniendo en cuenta que se han planteado varios objevos: • maximizar el aporte fiscal • minimizar el porcentaje de suelo desnudo, y • maximizar la generación de empleo La matriz de óp mos individuales es la siguiente (Tabla 12.4.1.): Tabla 12.4.1. Matriz de óp mos individuales. ÓpƟmo (Zij) Minimizando % suelo desnudo Maximizando aporte fiscal Maximizando empleo suelo desnudo (ha) aporte fiscal ($) generación empleo (jor) 1.855 20.000 61.600,0 2.000 20.000 66.433,3 2.000 18.000 66456,7 Y la matriz normalizada será (Tabla 12.4.2): 225 �Opciones SD 1 (minimizando % suelo desnudo) 2 (maximizando el aporte fiscal) 3 (maximizando el empleo) AF GE 1 1 0,927 0,928 0,928 1 0,900 1 1 De lo que se deduce que, si los objeƟvos Ɵenen la misma ponderación, la alternaƟva 2 es la que sacrifica menos el logro de los objeƟvos no seleccionados. Por otra parte, el cálculo de las distancias euclídeas para las opciones seleccionadas será: Opciones 1) (1 − 1) 2 + (1 − 1) 2 (1 − 0,927) 2 = 0,073 2) (1 − 0,928) 2 + (1 − 1) 2 (1 − 1) 2 = 0,072 3) (1 − 0,928) 2 + (1 − 0,900) 2 (1 − 1) 2 = 0,123 Siendo la opción 2 la que brinda menores distancias al ópƟmo. Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Tabla 12.4.2. Matriz normalizada. Donde SD: suelo desnudo; AF: aporte fiscal; GE: generación de empleo. Cualquiera de los métodos vistos permiƟrá además asignar diferentes ponderaciones a los objeƟvos, en cuyo caso, la selección de la opción ideal puede cambiar. CAJA 12. 5. Examen de resultados Mostramos el análisis de resultados del ejemplo desarrollado a través del AHP (Caja 12.2.). Las ponderaciones se muestran en la Figura 12.5.1. La ponderación más alta fue para el objetivo ambiental, que el escenario A cumple en mayor medida. Lo mismo puede decirse del objetivo social. El objetivo económico, al que aporta más el escenario C, ha pesado poco en la decisión. Las consecuencias sobre el uso del suelo por haber seleccionado al escenario A, son las del cuadro xviii, para las 13.500 ha. Si alguna de las consecuencias resultara inadmisible, puede iniciarse un nuevo ciclo de ponderaciones, o bien ensayar la mejor combinación de escenarios a través de procesos de optimización (programación lineal). Figura 12.5.1. Resultado de las ponderaciones a través de AHP para la selección de escenarios. 226 �A 1. porcentaje de suelo desnudo (ha) 2. posibilidad conservar especies valiosas (pl) 3. contaminación napa (mg) 4. necesidad financiamiento ($) 5. aporte fiscal ($) 6. generación empleo (jor) B -1.080 810 -405 -270.000.000 270.000 810 -1350 540 0 -67.500.000 27.000 135 C -2025 270 0 0 0 675 El cumplimiento de los criterios en relación al máximo de cada uno (no necesariamente su óp mo) puede compararse en la Figura 12.5.2, de manera que resulta sencillo observar cuáles son las situaciones de compromiso que se generan por haber seleccionado el escenario A: la generación de empleo y el aporte fiscal son máximos, pero la contaminación de la napa también. 1. suelo desnudo 1,00 0,80 6. generación empleo 0,60 0,40 0,20 0,00 5. aporte fiscal 2. posibilidad conservar especie valiosas Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial Tabla 12.5.1. Consecuencias de la ejecución de cada escenario en 13.500 ha. A B C 3. contaminación napa Figura 12.5.2. Comparación de los resultados para los tres escenarios en relación al máximo normalizado de cada criterio. 227 �También sobre el cálculo del ejemplo realizado a través de AHP (Caja 12.2.) es posible detectar que la selección del escenario A ha sido bastante sólida, ya que solo una modificación del -86% en la ponderación del criterio “posibilidad de conservación de especies valiosas” y de más del 600% de “contaminación de la napa” cambiaría la decisión inicial (Figuras 12.6.1 y 12.6.2). Ordenamiento Territorial Balance fiscal: 0.14 Diversidad paisaje, Control erosión:0.57 % suelo Desnudo: 0,31 Esp valiosas: 0,08 Nec. Financ 0.67 Cont. Napa: 0.61 D. Crecimiento 0.29 Empleo: 1 Aporte Fiscal: 0.33 A: 0.57 A:0.57 A:0.12 A:0.14 A:0.57 A:0.71 B: 0.28 B:0.28 B:0.61 B:0.29 B:0.28 B:0.1 C: 0.14 C:0.14 C:0.27 C:0.57 C:0.14 C:0.19 Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial CAJA 12.6. Análisis de sensibilidad Figura 12.6.1. Cambios en las ponderaciones iniciales de AHP. Ponderaciones de los escenarios 0,4 social económico 0,35 ambiental preferencia 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05 0 A B C Figura 12.6.2. Resultado del cambio en las ponderaciones a través de AHP para la selección de escenarios. La incorporación de nuevos actores involucrados podría producir ese efecto, pero también la difusión, y el mejor acceso a la información. 228 �Volvamos a nuestro ejemplo. Si se decide incorporar de todas formas una superficie des nada a la producción ganadera intensiva (escenario A), pero considerando para su localización solo dos criterios/ factores espaciales (pendiente y profundidad de la napa) y una restricción (cercanía a los cursos de agua). Para definir las áreas de localización óp ma, el método de EMC escogido es la suma lineal ponderada. Los vectores de prioridad (w) son los siguientes: pendiente: 0,65; profundidad de la napa: 0,35. Para conver r los criterios en factores de ap tud es necesario tener en cuenta que: • Las pendientes varían entre el 0,1% y el 15%, la escala elegida para representar la pendiente es lineal, siendo la ap tud mejor cuanto menor es la pendiente. La pendiente 15% tendrá valor 0, el resto se normaliza a la unidad. • La profundidad de la napa de agua varía entre 2 y 5 m. Las áreas con napa a profundidades menores a los 3 m son excluidas y la ap tud es mayor cuanto mayor es la profundidad. Profundidades menores de 3 m asumirán un valor de 0, el resto se normaliza a la unidad. • Las áreas distantes a menos de 3 km de cursos de agua serán excluidas y su valor será nulo (0) definiendo zonas de exclusión. Distancias mayores a los 3 km son permi das (1). Los mapas de cuadrículas de ap tud para cada criterio son los siguientes (Figura 12.7.1): Mapa de profundidad 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 1 1 1 1 Mapa de restricción 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial CAJA 12.7. Localización óptima mediante la suma lineal ponderada. Mapa de pendiente 0.7 0.7 0.7 0,7 0,5 0,5 0,6 0,7 0,5 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,5 Figura 12.7.1. Mapas de ap tud y restricción. El esquema de integración del mapa de ap tud, para las sumas ponderadas es el de la Figura 12.7.2. Figura 12.7.2. Integración de los mapas de ap tud para la generación de áreas de localización óp ma a través de sumas ponderadas. La ac vidad se ubicará en las celdas con mayor valoración, hasta alcanzar la superficie planificada. 229 �Aznar, J. y F. Guijarro. 2005. Nuevos métodos de valoración. Modelos mulƟcriterio Universidad Politécnica de Valencia. Grupo de valoración mulƟcriterio. En línea. [Consulta: 12 de junio de 2013]. Disponible en: www.valoracionmulƟcriterio.upv.es. 200 pp. Bellver, A. y J. Marơnez. 2005. Valoración agraria mulƟcriterio en un entorno con escasa información. Estudios de Economía Aplicada, Vol. 25, Núm. 2, agosto-(551-571). Asociación de Economía Aplicada, España. Barredo, J. and J. B. Sendra. 1999. MulƟcriteria evaluaƟon methods for ordinal data in a GIS environment. Geographical Systems. Núm. 5 (313-327). Carrión, J., A. Espín, E. F. Aznar, T. Zamorano, M. Rodríguez and A. Ramos Ridao. 2008. Environmental decision-support systems for evaluaƟng the carrying capacity of land areas: OpƟmal site selecƟon for grid-connected photovoltaic power plants. 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Human Systems Management 17 (1998) 97-107. 231 �CAPÍTULO 13 EL SISTEMA TERRITORIAL Y LOS ACTORES: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y NEGOCIACIÓN EN PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �GÙÊÖÖÊ, P.1 RESUMEN: Los desaİos para la realización prácƟca de procesos de Ordenamiento Territorial (OT) que sean genuinamente parƟcipaƟvos y negociados, o sea, con suficiente legiƟmidad social, son enormes. De poco sirve preparar planes de OT de ciudades, regiones o países, si los actores del territorio no lo apoyan. La FAO, a través de la propuesta metodológica para un Desarrollo Territorial ParƟcipaƟvo y Negociado, viene planteando la necesidad de reanudar los vínculos de cohesión social y de reforzar el senƟmiento de confianza entre las poblaciones locales y sus insƟtuciones de representación. En este capítulo se analizan los conceptos, mecanismos, metodologías y otros aspectos a considerar referentes a la parƟcipación negociada de actores en procesos de OT. Se profundiza en la definición del Sistema Territorial y se describen las modalidades de intervención en el territorio. A conƟnuación, se explica cómo idenƟficar y caracterizar a los actores y cómo incluirlos en las diversas modalidades de parƟcipación, con énfasis en la parƟcipación negociada. Por úlƟmo, se reflexiona sobre la figura del profesional emergente llamado Facilitador o Animador territorial, necesario para aumentar las chances de montar un esquema de negociación territorial socialmente legiƟmado, donde los actores más débiles no se sientan manipulados. 1. INTRODUCCIÓN En años recientes, en varios países (India, Sudáfrica, Nigeria, Nepal, Bélgica, España, Reino Unido, Bolivia, etc.) (Cugusi y Stocchiero 2003, Palermo 2010) las reformas insƟtucionales del aparato estatal han conducido a la redistribución de las competencias y responsabilidades de gesƟón del territorio. Distribuidas en unidades locales descentralizadas, la nueva delegación del poder de decisión se basa en una más amplia parƟcipación popular en los asuntos locales de desarrollo y la valorización del territorio y de sus potencialidades, para intentar elaborar una planificación y una gesƟón de los recursos que respondan a los problemas vinculados a la redistribución de las riquezas nacionales. El municipio, la Provincia, la región devienen los lieux-relais2 del Estado descentralizado sobre el territorio local. Sin embargo, la definición de los límites de la descentralización teórica se revela en la realidad como una simple desconcentración de las estructuras oficiales que induce un cierto grado de frustración de las administraciones locales en cuanto a gesƟón del territorio y del desarrollo local. Por una parte las administraciones locales se vuelven cada vez más responsables de la gesƟón del desarrollo local, mientras que sus poderes de toma de decisiones y sus autonomías financieras permanecen muy limitados. A menudo, este proceso de descentralización se traduce en la realidad en una disgregación del contrato social y una desagregación de la cohesión social, que implica inevitables riesgos de fricciones acentuadas y aumenta la intensidad de las relaciones de fuerza en juego en el territorio. * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 232-247). 1 Oficial de Desarrollo Territorial, División de Tierras y Aguas, FAO; contacto: paolo.groppo@fao.org 2 lugares de vínculo Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial Capítulo 13* El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial 233 �2. EL SISTEMA TERRITORIAL El sistema territorial es considerado como un con nuum compuesto por un conjunto de normas, formas de acceso a los recursos y modalidades de usos. Estos tres componentes reflejan las relaciones existentes entre los actores que viven e interaccionan en y con el espacio bio sico. Los problemas se plantean cuando uno o más de los componentes no se encuentran presentes, dejan de combinarse y se produce una distorsión del sistema territorial. Esto puede pasar cuando por ejemplo: a. Se presenta un conjunto de normas (formales o consuetudinarias) poco claras o indefinidas en término: - de acceso a las erras, en términos de distribución general, de distribución de las erras fér les en la comunidad, etc. - de uso/ges ón de los recursos naturales o humanos con una u lización y ges ón de los recursos impropios y una superposición (por ejemplo: competencia sobre un corredor de trashumancia y una zona de plantaciones). - de la seguridad (por ejemplo: riesgos ambientales), que deja espacio al juego de la libre competencia dejando manifiestas las relaciones de fuerza desiguales y depredadoras. b. Las normas existen pero no se respetan ni las comparten todos los actores. Analizar y hacer explícito el funcionamiento de un objeto complejo considerado en términos de sistema, significa estudiar su dinámica evolu va a través del empo y las relaciones que el sistema man ene con el resto del mundo en sus dis ntas etapas de evolución. El enfoque histórico del análisis de los actores del sistema territorial es definido como ‘modalidad de organización social en función de su relación con el medio ambiente’. Dicho enfoque histórico es fundamental como reconstrucción de la historia de las cosmovisiones de los actores, de sus estrategias de vida en el seno y fuera del sector agrícola. Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial Es por eso que, a través de la propuesta metodológica para un Desarrollo Territorial Par cipa vo y Negociado (FAO 2005), la FAO plantea la necesidad de reanudar los vínculos de cohesión social y reforzar el sen miento de confianza entre las poblaciones locales y sus ins tuciones de representación. De ahí la importancia de la cooperación y la colaboración entre los dis ntos protagonistas (públicos, privados, etc.) en la definición de la organización del sistema territorial que según los casos podrá cubrir una dimensión tanto intercomunal como de interdistrito. Los obje vos de un análisis histórico son explicar las causas de la problemá ca territorial existente y las visiones actuales de los actores sobre el acceso y el uso de erras y de los recursos naturales, así como reconstruir las dinámicas en marcha sobre ese territorio y las posibles tendencias. Esto permi rá formular las bases para las posibles “opciones de soluciones” de intervención que deben discu rse alrededor de la mesa de negociación. En primer lugar, es importante concebir el territorio como un concepto holís co, más global que la concepción de espacio. El territorio deja de ser el soporte sico de las ac vidades humanas, para transformarse en un sistema complejo donde interactúan factores ambientales, económicos, sociales, polí cos y culturales. En este sen do, el territorio es mul dimensional. En segundo lugar, interpretan- 234 �El territorio es un espacio de apropiación colec va a través de las representaciones, por lo tanto, iden ficando estas úl mas es que podremos ordenarlo en función de criterios preestablecidos. En este caso, el objeto de estudio serán las modalidades según las cuales se construye ese territorio, lo que se llama también la territorialidad o (término que se acerca) el sistema territorial. Una consecuencia directa de esta definición es que sobre un mismo espacio, varios actores pueden dar un sen do a territorios diferentes. Este aspecto implica que el territorio de la población puede ser diferente del territorio jurídico o administra vo; las dos visiones no siempre coinciden. Esto se relaciona directamente con el tema de las iden dades culturales asociadas a los territorios. En términos espaciales y temporales, el territorio es una proyección que debe ser comprendido a través del pasado-presente-futuro (no solamente en un sen do está co, lo que “es” actualmente, lo que ha estado y lo que será, sino también interpretado desde un punto de vista dinámico, lo que “va siendo” (por qué es así cómo ha llegado a serlo y cómo se puede evaluar). De esta manera, junto a los conocimientos de recursos (naturales y humanos) y los aspectos ambientales de un territorio, se analizarán las expecta vas, la percepción, las imágenes y los proyectos que la sociedad ha depositado en él, considerando todos los actores posibles. 3. MODALIDADES DE INTERVENCIÓN EN EL SISTEMA TERRITORIAL A menudo, varios instrumentos como planes, programas y estrategias de intervención controlan el uso de las erras/el ordenamiento del territorio. Sin embargo, sus elaboraciones no se corresponden o lo hacen mínimamente con las necesidades y las prác cas de u lización local del territorio en cues ón. Esta situación puede presentarse cuando las normas formales no enen en cuenta a las tradicionales (consuetudinarias) de acceso y usos de las erras. Se puede citar como ejemplo a los sistemas indígenas de adaptación del territorio (rela vamente eficientes y sostenibles) que entran progresivamente en crisis debido a cambios históricos (migraciones, transición demográfica, agroindustrialización, especulación sobre las erras y recursos, etc.). Esta situación se encuentra comúnmente en las áreas marginales con diversidad étnica. En determinados contextos, la realidad se combina con un sistema polí co-ins tucional nacional y local en con nuo cambio y que presenta dificultades en la aplicación de las polí cas territoriales planeadas (fracaso de los enfoques top-down, inaplicables en ausencia de un fuerte Estado central y de todas formas contestables para obtener, una buena gobernanza con la par cipación y el consenso necesario de los diferentes representantes de la Sociedad Civil), y se enfrenta a evidentes límites de acción de las ins tuciones locales, poco creíbles y a menudo mal preparadas e ineficientes. Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial do el territorio como un espacio geográfico social e históricamente construido, se puede decir que, como construcción de los actores sociales, no existe el territorio per se, sino bien un territorio cobra interés y un valor de diversa índole, en función del grupo social y cultural que lo analiza y lo transforma progresivamente, de los niveles tecnológicos disponibles, de las ideologías imperantes, las funciones tomadas en consideración, etc. Si se añade a esto una situación territorial desordenada (presiones sobre las erras y los recursos, competencia entre los medios de organización social y los de inserción en el proceso produc vo, degradación de los sistemas ecológicos, etc.), deriva una puesta en evidencia de la problemá ca territorial en cuanto a usos compe vos e impropios de las erras y recursos naturales. Existe pues una situación problemá ca reconocida por algunos actores de un territorio, que muestran voluntad de buscar una solución alterna va a la de los enfoques de manejo del territorio de po 235 �La propuesta de la aproximación conducida por la demanda es orientar los análisis (del sistema territorial, historia, de las estrategias de los actores, etc.) en función de los problemas definidos, y no llevarlas a cabo de manera exhaus va para todas las dimensiones del territorio. Se presta una atención especial, gracias a este análisis y a los debates que suscita, en comprobar la per nencia con respecto al problema definido, en explicarlo, en definir eventualmente nuevos u otros problemas, en reconstruir con coherencia la visión de cada actor sobre el problema, de sí mismo y de los otros. El espacio geográfico está hecho de superposiciones, de interferencias más que de límites. Es importante recordar que cualquier espacio arbitrariamente delimitado no cons tuye un sistema territorial: deben verificarse las condiciones de coherencia interna y diferenciación frente al ambiente. Las cues ones de los límites corren el riesgo de prolongarse eternamente. Así, inicialmente es mejor par r de las realidades empíricas, analizar los procesos concretos de humanización, influencia y delimitación, y retardar al final del trabajo –y si es necesario– el tratamiento de la cues ón de las fronteras. Más bien que preguntarse: ¿a qué escala conducir el análisis?, resulta el indagar ¿qué significa considerar y estudiar un sistema (produc vo, agrario o territorial) con fronteras más o menos abiertas? Es decir: ¿cuáles son las relaciones, los flujos entre los dis ntos grupos de actores? No se puede olvidar que el territorio es también un lugar de decisión. Los fenómenos de descentralización, desconcentración y definición de las polí cas de desarrollo local influyen y transforman los sistemas de ges ón y planificación de las ac vidades. El término local al cual nos referimos aquí, puede también coincidir con las unidades administra vas del Estado descentralizado y puede tener una función de interfaz directa entre las ins tuciones y los actores sociales. La formación de nuevos territorios urbanizados (y zonas periurbanas) se focaliza en la adaptación del modelo administra vo centrado en ins tuciones municipales/comunales que no poseen la capacidad para ocuparse de aspectos de planificación/ges ón estratégica en un contexto más amplio y muy frágil. Se plantean dos soluciones posibles, i) reconsiderar el alcance territorial de las ins tuciones, definiendo un nivel supralocal (¿el distrito industrial?, ¿el sistema rural local?); o bien ii) reforzar la confianza, la formación y la comunicación de las administraciones locales entre ellas. De esta manera, las administraciones podrán dialogar, colaborar, cooperar entre ellas en un espacio determinado (intercomunal = interlocal). Dado que en un mismo espacio geográfico pueden coexis r y superponerse dis ntos territorios, una de las claves de nuestro análisis para reconocer zonas problemá cas será por medio de los actores. Los mismos podrán reconstruir la explicación de por qué y cómo se ha desarrollado la evolución del sistema territorial con el que se relacionan. Esta reconstrucción histórica de su territorio se analizará teniendo en cuenta los diferentes puntos de vista. Así, se propone inves gar causas y posibles soluciones para facilitar la formulación de una respuesta que permita orientar el análisis, el diagnós co y la formulación (o reformulación) de los planes estratégicos a través de un proceso negociado y consensual. Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial top down, es decir, aquellos en donde dominan los análisis de necesidades realizados por especialistas para responder a una demanda y proporcionar una solución. Una alterna va asociada a los principios establecidos por una aproximación conducida por la demanda (demand driven approach), es el enfoque basado en la idea de prestar un servicio cuyo principal obje vo es el conducir a una mejora sostenible de las condiciones de desarrollo. En este enfoque se confiere una importancia crucial a establecer la mo vación de la solicitud de servicios a través de una consulta adecuada con los dis ntos actores. Se concede una amplia autonomía a las comunidades locales en la definición de las opciones y orientaciones de los resultados para favorecer su aplicación y obtener además, un posible consenso. El papel de las autoridades gubernamentales o las agencias de desarrollo se redefine, transformándose de proveedoras a facilitadoras de servicio. 236 �4. LOS ACTORES EN JUEGO El concepto de actor se refiere a una en dad concreta, localizada (en un contexto); es una unidad de acción y decisión, individual o colec va, a la cual se le pueden asignar recursos, una finalidad y una estrategia. Se pueden definir dos grandes pos de actores: individuales y colec vos. Los colec vos son grupos u organizaciones que pueden ser económicas (empresas, coopera vas, agrupación de productores, etc), polí cas (un par do, la comisión de gobierno, el consejo de los ancianos de una comunidad, etc.), sociales (asociaciones de jóvenes, club religioso, etc.) o ejercer varias funciones u obje vos a la vez (el equipo de un proyecto de desarrollo local, una comunidad, etc.). Su configuración se apoya sobre las estructuras sociales: hombres/mujeres, estatus social, clasificaciones profesionales, las categorías de agentes económicos (definidas con respecto a la posición en la cadena produc va) y las ins tuciones (polí cas, morales, religiosas, etc.) existentes. 4.1. ¿Cómo identificar y caracterizar a los actores? Esta cues ón, en principio muy simple, provoca serias preocupaciones metodológicas. Es que efec vamente existen grandes riesgos de atender solo a los actores dominantes o formalmente organizados y de limitar la reflexión a lo que los actores dicen en forma explícita, en sus discursos, cuando se procura comprender sus comportamientos. Por ello, es relevante revelar la cara oculta del sistema social y también debería ser una preocupación constante para quienes trabajen en estos temas el definir cómo las contradicciones sociales cons tuyen el o los motores de las dinámicas existentes. 4.2. La identificación de los actores Según la definición dada, todo individuo y todo grupo, toda organización, es un actor. La importancia de la iden ficación de los actores está relacionada con aspectos vinculados a la escala y a la finalidad del estudio o de la acción realizada. Cualquiera que sea el contexto en el cual se iden fican actores, deben tomarse las siguientes precauciones metodológicas: Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial Los actores no expresan solamente un único interés sobre el mismo territorio, sino que un mismo actor desarrolla diferentes estrategias según las dis ntas consideraciones territoriales (por ejemplo, varía de la noción del territorio si es con fines de trabajo o recrea vos). Por consiguiente, un actor podría estar dispuesto a negociar sobre un aspecto par cular, renunciando a una parte de otro (priorización de intereses en relación al problema en dicho territorio). • no confinarse a la iden ficación de los actores ins tucionales, • no limitarse a los actores que enen una presencia sica en un espacio dado, • no circunscribirse a la información de algunos informantes clave que pueden influir sobre el análisis/ diagnós co y correr el riesgo de generar/acentuar las exclusiones, dando falsas imágenes por re cencias. 237 �- La situación donde se encuentra: categoría social, pertenencia y estatus; - Sus recursos (lo que él posee): se incluyen aquí los capitales bio sico (el biotopo: potencialidades y límites), financiero, material, humano y social (las relaciones, la red de comunicación). En par cular, no solo se los iden ficará, sino también se evaluarán las razones de su valorización. Algunas veces pueden asumir una dimensión vinculante y nega va para el actor. Por ejemplo, en algunos casos el mantenimiento de las relaciones familiares puede ser un costo, y en consecuencia un problema, y al mismo empo ser un recurso no desdeñable, como en el caso de los emigrantes; - Sus prác cas (técnicas y sociales) y los discursos (lo qué hace y cómo lo interpreta, cuál es el significado que le da). Estas prác cas pueden ser convergentes, divergentes y algunas veces originar conflictos entre los actores; - La percepción y la visión que el actor ene de su propia situación (sus recursos y su ambiente, los otros actores que lo rodean, la evaluación de riesgos y oportunidades de su situación, cómo valoriza sus recursos, etc.). Esta percepción depende de la información que el actor dispone (can dad, calidad y per nencia), de sus referencias, su experiencia, su estatus social, sus categorías y representaciones culturales y sociales de referencia. Junto al concepto de actor se asocia el de estrategia (¿por qué la gente hace lo que hace?). Se trata de entender la estrategia de las acciones orientadas en manera significa va. Se deben explorar los valores a los cuales los actores hacen referencia y que condicionan el uso/la ges ón del territorio y de los recursos, y considerar que los factores económicos, sociales y polí cos también pueden determinar o influir sobre algunas estrategias de acción más que en otras. Siguiendo con los actores y los procesos de construcción de los contextos seleccionados, es a par r de la observación directa de las formas de acción producidas por los proyectos en curso, que los espacios crí cos y grises son individualizados para señalar las organizaciones de actores, las normas que las regulan y sus consecuencias territoriales. El análisis de las condiciones necesarias para la reproducción de los sistemas de ac vidad y el mantenimiento de los procesos en curso, permite definir los márgenes de maniobra de los actores. A causa de las constricciones económicas, sociales, ins tucionales (sobre las cuales cada actor podrá eventualmente influir con sus acciones, individual y sobre todo colec vamente), se podrá definir un campo de posibilidades para cada actor, o cada grupo de actores colocado en las mismas condiciones de recursos y ambiente. Así pues, las categorías de actores que disponen de un escaso margen de maniobra (a causa de sus recursos escasos y/o en un par cular ambiente ins tucional muy vinculante) tendrán prác cas rela vamente similares. Por el contrario, los actores que poseen un mayor margen de maniobra, dado por sus recursos o la distancia que pueden tomar con respecto a los vínculos ins tucionales (por ejemplo, con las leyes, etc.) debido a su estatus social, podrán tener proyectos, estrategias y prác cas más variadas. Estos márgenes de maniobra posicionan diferencialmente a los actores. Una posición ante la problemá ca en juego del po rígida, y poco evolu va, que se sitúa en el futuro más cercano, no permite una gran flexibilidad en las ges ones de negociación. En cambio, el buscar la convergencia de los intereses pone en evidencia los márgenes de flexibilidad de los actores, y en consecuencia las visiones sobre un futuro a mediano plazo, lo que conduce a la creación de un sen do común. Estos márgenes de flexibilidad de los actores, representa la definición de la problemá ca bajo la “traducción” de sus intereses. Hay que prestar una especial atención para evitar los vacíos (gaps) de interpretación y se Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial 4.3. La caracterización de los actores En línea con la definición dada, las caracterís cas de un actor son: 238 �El futuro para el territorio es el aprendizaje de una capacidad colec va de los actores, es decir, de aquellos procedimientos que permiten integrar las estrategias y traducir los diferentes intereses, buscando las oportunidades de convergencia. 4.4. Las relaciones entre actores, la acción colectiva, la coordinación y los sistemas de acción El análisis de las interrelaciones entre actores se opera a diferentes niveles: - en el absoluto: los actores están interconectados a través de relaciones sociales definidas por las estructuras de la sociedad: relaciones familiares, de producción, de intercambio. A par r de estas conexiones sociales resultan vínculos de poder, de dominación/sumisión. Por supuesto, es necesario calificar con precisión estas relaciones, los flujos que se operan (de bienes, servicios, información, etc.) para evaluar obje vamente las relaciones de poder que están contenidas a menudo en lo no dicho, en lo que se oculta. - alrededor de una finalidad, con referencia a un objeto dado (por ejemplo un recurso); donde existen relaciones específicas entre los actores (locales o exteriores). Según el grado de divergencia o convergencia de los intereses de los dis ntos actores existentes, su complementariedad o su incompa bilidad, se establecen uniones de cooperación, de alianza, o al contrario, relaciones de oposición, de conflicto. Los actores pueden conservar entre ellos relaciones de cooperación con respecto a un problema dado (por ejemplo la preservación de un área) y de oposición sobre otros temas. Efec vamente, cuando se pretende comprender comportamientos y acciones individuales, el estudio de estas interacciones puede ser un elemento que permite a posteriori definir los intereses individuales de los actores y sus estrategias. Desde este punto de vista, estas alianzas, estas oposiciones, se ven como un plan ya elaborado por el actor, una “prác ca social”, un elemento de su estrategia para lograr sus obje vos. Muchos trabajos de inves gación sobre la negociación confieren al contexto social y a las coaliciones que pueden formarse un papel que prevalece también en la determinación de los dis ntos procedimientos de negociación. Recordemos que las redes sociales alrededor de un recurso dado pueden, con el paso del empo y de las interacciones, crear un clima de confianza entre actores que estaban hasta este momento en posición antagónica. 5. LA PARTICIPACIÓN NEGOCIADA Y PARTICIPATIVA Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial deberá intentar tener en cuenta las modalidades de expresión, las fuentes y recortarlos obje vamente para detectar los temas sensibles. Cuando nos piden presentar en pocas palabras qué es el enfoque territorial negociado y par cipavo propuesto por FAO (FAO 2005), nos limitamos a decir: centrado en las personas (people-centered), orientado hacia procesos más que a resultados (process oriented) y que pretende atacar las asimetrías de poder. Si entendemos al desarrollo como un proceso de cambio social y cultural, cualquier intervención se tendrá que dar de la forma más apropiada. En este sen do, entendemos por apropiación a la adaptación a la situación local y sobre todo a la adopción por parte de las poblaciones locales para garan zar la con nuidad de la realización. Es decir, poner a la sociedad civil en situación de análisis, de propuesta y luego de arbitraje a lo largo del proceso de elaboración e implementación del proyecto. 239 �- la par cipación/encuadramiento, donde la población cuenta solo en función de las acciones acordadas; en este caso el par cipa vo es solo una e queta, una simple disertación de método para legi mar las organizaciones, en par cular delante de los donantes; - la par cipación/división de los costos, donde se consideran a los beneficiarios como un recurso que se puede movilizar en la perspec va de una racionalización de la ges ón; el par cipa vo pasa a ser un pretexto para una par cipación financiera o material de los locales en los programas de desarrollo que se decidieron y se planearon sin una consulta preliminar; - la par cipación/concertación, que se apoya a su vez en la necesidad de una comunicación y también en el reconocimiento de los conocimientos técnicos locales. La par cipación de la población no se da en la definición de los obje vos, sino en las modalidades prác cas de realización; - la par cipación des nada a res tuir a la población un poder de inicia va y de decisión en la selección y en la puesta en obra de las acciones y programas que se refieren a su futuro. Eso significa que el Estado y otros par cipantes reconocen a los agricultores como actores del desarrollo, socios de pleno derecho, y no como obje vos de un proyecto externo o medio para poner a la prác ca decisiones tomadas sin consultarles (Chambers 1997). En esta acepción, se da resonancia no solo a la formación, la comunicación, la realización de análisis y diagnós cos consensuales, negociados, sino también a dos aspectos cons tu vos del desarrollo par cipa vo: el empowerment, término que se basa en la pedagogía de Freire, orientándose hacia la necesidad de impulsar, sostener las capacidades de la gente a entender, poner en tela de juicio y resis r a las razones estructurales de la pobreza gracias al aprendizaje, la organización, la acción (Freire 1971). El término ownership se traduce como la apropiación por las comunidades locales de las ac vidades de desarrollo, la descentralización de decisiones y administra va, el control de las acciones de las estructuras administra vas y la equidad social (Freire 1971). En este sen do, una reflexión interesante de ciertos autores (Bertoncin y Pase 2001) habla de transformar la organización a la par cipación en una par cipación en la organización, en una trayectoria de aprendizaje a la construcción de colec vidades, pasando: “de un hacer para implicar y responsabilizar a un iden ficar las condiciones para querer y poder par cipar”. Es importante recordar que una intervención no puede nunca ser neutra. Paradójicamente, algunos proyectos autodenominados par cipa vos generan fenómenos de exclusión. Efec vamente, un apoyo a algunos grupos de población, en las comunidades, puede generar o exacerbar celos, deseos, exclusiones, desequilibrios a veces peligrosos en las transformaciones inducidas en la estructura social local. Por ejemplo, se ha constatado en algunas comunidades el aumento de la violencia en contra de las mujeres como respuesta al fortalecimiento de su poder contractual, devenido de las intervenciones externas que se des naban justamente a equilibrar los sexos en las mismas. Una fuerte par cipación de los actores locales en las dis ntas fases de los proyectos puede ser contradictoria con la consideración privilegiada de la situación de los grupos más vulnerables, ya que puede reforzar las dinámicas sociales dominantes o preexistentes y puede agudizar desigualdades. En este caso el enfoque par cipa vo puede inducir directa o indirectamente una fuerte exclusión de los grupos de actores más vulnerables en los mismos proyectos concebidos para su fortalecimiento, y reforzar a largo plazo su sen miento de fracaso o su desaliento” (Chauveau y Lavigne-Delville 1998). Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial 5.1. Las formas de la participación Como ya han descrito algunos autores, existen dis ntas modalidades de formulación de un enfoque par cipa vo: 240 �En una perspec va de búsqueda de consenso, es decir, cuando los par cipantes convergen sobre una finalidad común –la de la resolución colec va de problemas y la construcción de una visión compar da basada en estrategias negociadas– la preparación y el establecimiento de las condiciones favorables a la negociación remite a un largo proceso de sensibilización, comunicación, par cipación y de fortalecimiento (empowerment) como claves motrices. Los nuevos enfoques de la negociación se encuentran centrados en la resolución de problemas que suscitan desde hace algunos años un vivo interés en los teóricos de la negociación colec va: salir de la obsesión del resultado con una solución “win-win” dedicándose más al método que en los beneficios obtenidos en el absoluto. En la negociación colec va, el primer principio es tratar separadamente las preguntas de las personas y los desacuerdos que son objeto de los debates entre las partes. Un proceso de relaciones requiere ac tudes de respeto y confianza mutua por parte de los par cipantes a la tabla de negociación, es decir, un debate honesto y abierto que reconoce la legi midad del papel de defensa de los intereses. El segundo principio, que cons tuye la piedra angular del planteo de negociación razonado, es concentrarse en los intereses en juego y no sobre las posiciones. La tác ca de coerción, de manipulación de la información que acompaña la toma de posición, desempeña un papel determinante en el proceso en detrimento del intercambio de información y el debate de los intereses de las partes que están al centro del planteamiento de negociación razonado. El tercer principio de la base de negociación razonada, consiste en imaginar un gran abanico de soluciones antes de tomar una decisión. Finalmente, el cuarto principio es el de pensar en la viabilidad y la evaluación de los resultados sobre la base de criterios obje vos que las partes habrán definido (leyes, reglamentos, costos, entre otros), para evitar los conflictos que puedan derivar de la puesta en marcha de las soluciones previstas. En resumen, este planteamiento de negociación razonado implica tres etapas: • La definición y el debate del problema. • El examen de las soluciones definidas. • La elaboración de una decisión global que debería en algunos casos formalizarse en un pacto social territorial. La principal crí ca a la teoría de la negociación razonada se apoya sobre la minimización de la importancia de los conflictos de intereses y de relación de poder. Además, subes ma el factor confianza como preliminar a la negociación razonada. En el planteo propuesto, la inversión sobre el capital confianza es uno de los obje vos de base que condiciona desde el principio la cons tución de la mesa de negociación para orientar el proceso hacia una resolución común, junto con el propósito explícito de atacar las asimetrías existentes. Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial 6. LA NEGOCIACIÓN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Desde el comienzo resultan fundamentales la sensibilización, la comunicación, la capitalización de los conocimientos sociales para una abertura al diálogo con una par cipación, definida y pensada como implicación, fortalecimiento y una apropiación como responsabilidad recíproca a lo largo del proceso. Esto llevaría a un mayor equilibrio del poder contractual de las partes. Algunas experiencias recientes (Carranza y Treackle 2014) dejan entender que en ciertas situaciones, la negociación entre varios par cipantes no es deseable para los grupos que enen poco o nulo poder. Los par cipantes débiles y marginalizados enen mucho más que perder en un proceso de negociación donde las asimetrías de poder son demasiado grandes para permi r la colaboración, y ellos 241 �En lo que se refiere a los recursos naturales, en par cular erra y agua, estamos asis endo a una reconcentración en pocas manos que confirma el crecimiento asimétrico del dis nto poder de los actores (Tabla 13.1.). Entablar procesos de ordenamiento territorial en estas condiciones es muy complicado, sobre todo cuando se pretenda darle un verdadero contenido democrá co. Tabla 13.1. Uruguay: Evolución 2000 - 2011 de las explotaciones según estrato de tamaño. Tamaño de la explotación De 1 a 19 ha De 20 a 99 ha De 100 a 199 ha De 200 a 499 ha De 500 a 999 ha De 1.000 a 2.499 ha De 2.500 ha y más Total Censo del año 2000 20.464 15.581 6.382 6.783 3.887 2.912 1.122 57.131 Censo del año 2011 12.274 12.657 5.540 6.473 3.808 2.970 1.168 44.890 Diferencia absoluta -8.190 -2.924 -842 -310 -79 +58 +46 -12.241 Fuente: MGAP DIEA. Sin embargo, la demanda social de mayor par cipación se expresa de manera cada día más evidente, desde niveles muy locales hasta temas en niveles muy macro: el caso del movimiento Occupy Wall Street es el más conocido en este sen do. Poner en el centro del enfoque DTPN la cues ón de las asimetrías, significa reconocer desde el principio que si no se logra reanudar un diálogo social de confianza, en un camino de democra zación del uso, acceso y manejo de los recursos naturales, las respuestas que se le darán por parte de las ins tuciones públicas a estas instancias y demandas de par cipación no serán suficientes. Por eso que un elemento de esta construcción negociada del proceso de OT pasa por reforzar el capital social y humano de los actores más débiles. De allí que nuestras reflexiones más recientes van en la dirección de integrar la dimensión de género como elemento estructural de procesos de OT (FAO 2012). Una estrategia de alianza con los actores más débiles y sus organizaciones debería ser explicitada por parte de los promotores de este tema, con el propósito de conseguir condiciones más equita vas en el momento de sentarse y negociar. Un programa de capacitación debería ser considerado como elemento necesario, pero no suficiente. Un problema evidente, que se ha evidenciado en nuestras intervenciones recientes (Paraguay, Colombia, Sudán), ene que ver con la dificultad de adhesión de los actores más débiles a las lógicas de acción pública. Dar su lugar a estos actores significa primero de todo que estos se encuentren en condiciones de integrar, valorizar y también controlar, cruzándolas, las miradas sobre el territorio, así como la diversidad de desa os que ese territorio presenta para esa sociedad misma. El principal po de problema que se encuentra en la búsqueda de adhesión, tanto para los actores débiles como para los del sector privado, ene que ver con la dificultad de pasar de lo que Machiavello llamaba en El Príncipe, quinientos años atrás, el “par culare” hacia la dimensión societal de la “res publica”. Estas divergencias de planteamiento entre el actor público y el actor privado, que di cilmente se mueve en función de algo que no sea su interés personal (é co, militante, económico, religioso, corpora vista), Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial arriesgan una manipulación y un control por los grupos dominantes con un efecto final de derrochar importantes recursos. 242 �7. EL NUEVO PAPEL DEL TÉCNICO EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: DE ESPECIALISTA HACIA FACILITADOR Para aumentar las chances de llegar a montar un esquema de negociación territorial socialmente legi mado, donde los actores más débiles no se sientan manipulados, es necesario reflexionar un poco más sobre esta figura profesional emergente que llamamos Facilitador o Animador territorial. En el contexto que hemos descripto, y dentro de la visión de desarrollo detallada anteriormente, las figuras que par cipen en estos procesos deberán asumir una caracterís ca cada vez más marcada de ar culadores, facilitadores de procesos, actuando, en la medida de lo posible, según el principio de imparcialidad, para llevar hacia una negociación de las posibles intervenciones estratégicas territoriales entre los dis ntos actores. Muta s mutandi, la toma de conciencia de los problemas y de la debilidad de la capacidad de intervención de las autoridades locales, producen una legi mación efec va de la presencia de los expertos. La emergencia de estas figuras profesionales debe ser entendida en la aún poco clara e indefinida posición ins tucional. Si es cierto que su propia legi midad puede aumentar por contraste con la debilidad de las ins tuciones públicas, sin embargo, esto no responde claramente a la pregunta: ¿de dónde vienen los facilitadores? Cuanto más asociados a esta misma función pública, más fuerte será el riesgo de compar r las mismas debilidades y falta de credibilidad de los demás colegas. Al revés, si son oriundos de otros sectores con intereses afines a los que se están dirimiendo, el riesgo de ser visto como portadores de intereses par culares es muy presente, lo que resta mucha posibilidad de hacer andar el proceso. Las experiencias en curso (en par cular en Brasil, donde se ha optado por ar culadores procedentes del sector de las ONG, Torrens 2007) no han dado todavía una respuesta cierta y defini va. Más trabajo es necesario, a par r de acciones concretas de campo. El punto de par da es que: cuanto más fuertes los contrastes, conflictos de intereses entre varios actores sobre un mismo territorio, cuanto más necesaria es una figura a la cual se le reconozca una legi midad social por parte de los actores mismos. De poco sirve introducir una figura profesional de este po por parte de, decimos, la administración pública (gobierno, región, municipio), si no existe un reconocimiento de su legi midad e independencia por parte de los demás actores. Es por eso que, cuando se trate de problemas mayores de conflic vidad en torno a las visiones territoriales (y los intereses en juego), pensamos que las agencias del sistema de Naciones Unidas, en este caso la FAO, podrían apoyar estos procesos, asumiendo, en una etapa inicial, este papel de facilitadores de procesos, hasta que esto arranque y un equipo nacional pueda tomar el control de las operaciones. El nuevo perfil profesional que se dibuja no se basa solamente en los conocimientos que posee, sino más bien en las ac tudes y las perspec vas específicas que le guían (González et al. 2009). Se habla de una perspec va histórica que orienta el estudio, un enfoque sistémico y pluridimensional del territorio, par cipa vo y de clase. En resumen, su papel será agilizar el proceso de diagnós co, clarificando las solicitudes, la situación, las visiones y los márgenes de flexibilidad de los actores para orientarlo hasta Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial teniendo cada uno, en función de su vivencia, una lectura muy singular de lo que debe ser este territorio, agrega un nivel adicional de complejidades a los procesos negociados de OT. Finalmente, a esto se añade también la rela va ignorancia de los procesos y de la lógica de acción pública (una lógica pública de equidad y redistribución se dis ngue de la lógica privada de rentabilidad). 243 �Junto con estas reflexiones sobre el perfil profesional para esta figura (FAO 2007), estamos acompañando experiencias concretas que nos permitan aprender lecciones para el futuro, en par cular sobre la dimensión ins tucional. En este caso, el programa de asistencia técnica al gobierno de Mozambique en los temas de erra, jus cia y género, representa un momento interesante de reflexión/ acción en torno de estas figuras (Norfolk y Tanner 2007; Åkesson et al. 2009). Después de varios años de capacitación, a dis ntos niveles, las discusiones en estos úl mos tres años han tomado el camino de la ins tucionalización de esta figura dentro del sistema público, tanto para darle un reconocimiento administra vo-contractual, así como para oficializar su papel en medio de procesos de acaparamiento de erra y demás recursos naturales que provocan un aumento constante de las tensiones. 8. MECANISMOS DE LA NEGOCIACIÓN Y EL PACTO SOCIAL TERRITORIAL Mirando el proceso de OT desde la administración pública, la mesa de negociación debe ser concebida como un mecanismo que parte de los intereses y problemas de los actores de un territorio dado, para terminar –si posible– con un consenso (no necesariamente total) sobre los problemas y la visión de futuro, que le permita al Estado traducirlo dentro de los esquemas de funcionamiento administra vo (Planes municipales, regionales, nacionales). A medida que se vaya avanzando con el conocimiento de los actores y de su(s) territorio(s), de sus problemas y de sus márgenes de acción, será posible montar una agenda de trabajo a par r de una serie de temas que los actores hayan aceptado discu r. Estos podrán no ser los prioritarios para la administración pública, sin embargo, esto no es relevante debido a que en esta etapa de lo que se trata es de recrear un mínimo de confianza entre los dis ntos actores y esto es preferible hacerlo a par r de problemas que ellos consideren como parte de la agenda. El papel del equipo de facilitadores consis rá en acompañar el diagnós co de estos problemas con el propósito de iden ficar, a raíz del análisis separado y complementario de las visiones de las varias partes, de lo que pueda cons tuir una agenda de trabajo posible. Dicho de otra forma, arrancar a par r de problemas limitados, que tengan una alta posibilidad de ser resueltos. Estos pequeños problemas son las bases de la reconstrucción de la confianza entre los actores y de los actores vis-a-vis del equipo de Facilitación. Se trata, por lo tanto, de dibujar las primeras pistas hacia las cuales orientar el diálogo, y también de consolidar las condiciones favorables a la cons tución de esa mesa de negociación que llevará el proceso de debates hacia una solución compar da. Una verdadera aceptación colec va se basa en una ac tud que fomenta la responsabilidad de todos los sujetos interesados y que permi rá en un segundo empo la posible renegociación y adaptación del acuerdo. Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial la formulación de opciones en el marco de un pacto social territorial. Una ac tud crí ca, de duda constante, ayudarán a la comprobación de la per nencia y la fiabilidad de la información dada. Observar y escuchar serán las dos maneras de responder a las necesidades de la reflexión y la acción. En otros términos, esta etapa se ocupará de: • Definir y organizar los métodos y los instrumentos para establecer, seguir y garan zar la sostenibilidad presente y futura del proceso de negociación; • Establecer los mecanismos y los principios que regulan el desarrollo de la negociación; 244 �A medida que el proceso se vaya reforzando, la agenda también cambiará y permi rá entrar en temas más di ciles. Concretamente, la negociación deberá seguir principios rigurosos que condicionen el funcionamiento del debate. Estos principios reguladores, además de sus funciones pedagógicas, revisten un papel fundamental para permi r un diálogo abierto, honesto y respetuoso de los par cipantes. Uno de los ejemplos de los principios consiste en la cooperación como una opción ganadora en negociación. Algunas caracterís cas que resultan de una filoso a dominante coopera va: • Un enfoque caracterizado por la confianza y el respeto mutuo, el concepto de “problema común que debe solucionarse”, la búsqueda de medios para aumentar las ganancias totales de las partes; • La comunicación orientada sobre la confianza, la revelación de información, la búsqueda de soluciones de reemplazo, la jus ficación de las propuestas, la u lización limitada de estrategias y tác ca; • El desarrollo de una argumentación rigurosa sobre el contenido pero respetuosa frente a las personas implicadas en la negociación. Las consecuencias de u lizar este po de negociación son: • Encontrar una mejor solución basada en un proceso lógico de toma de decisión; • Sa sfacción de las necesidades de las partes como criterio de éxito; • Facilidad de ejecución, teniendo en cuenta el compromiso de los sujetos en la búsqueda de la mejor solución; • Mantenimiento y la mejora de la relación interpersonal con núa. La dimensión procedimental del DTPN puede traducirse en darle empo al empo. Cuanto más fuerte sea la desconfianza inicial entre los actores (lo que se traducirá en la complejidad de los conflictos a resolver), mayor será el empo necesario para crear condiciones de diálogo y negociación democrá ca. De ese modo, para poder respetar los empos administra vos de los procesos de OT, es necesario iniciar con an cipación y recordar que la confianza es algo que toma empo a ser creada y muy poco a ser destruida. Por eso que los comportamientos y las ac tudes de quien tenga responsabilidad ins tucional, serán par cularmente mirados bajo la lupa de los principios de base (transparencia, equidad, democracia). Es por ello que decimos que los procesos DTPN pueden no terminar. Si los actores a un cierto punto de la negociación consideran que no hay condiciones suficientes, o que las asimetrías de información o de poder no han sido afrontadas, es posible que abandonen el proceso. Es un riesgo que se debe aceptar, y que, sin embargo, se puede también manejar y reducir: transparencia, reglas claras y hones dad en los par cipantes, pueden ayudar mucho en hacer que el proceso llegue a su fin. Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial • Orientar la formulación de las opciones hacia la construcción de una solución compar da asegurándose de la viabilidad (económicas, técnicas, etc.) de las situaciones elegidas. El Pacto Social Territorial (PST), o sea, el conjunto de acciones que se habrán acordado, así como los mecanismos de retroalimentación, monitoreo, evaluación y seguimiento, tomará formas dis ntas según las dificultades iniciales, las dimensiones del territorio y de los problemas. A medida que un mecanismo de diálogo y negociación democrá ca logre iden ficar caminos para resolver problemas (de los más pequeños a los mayores), tanto más el PST asumirá formas de Planes de OT a dis nta escala, local, regional y nacional, de manera que entren dentro de los mecanismos de planificación económica 245 �9. CONCLUSIONES Los desa os para la realización prác ca de procesos de OT que sean realmente par cipa vos y negociados, o sea, con suficiente legi midad social, son enormes. Par endo de los desa os ligados a la desconfianza, la cues ón central verdadera que se pone en juego es la de la estructura de poder. Hoy en día hay una búsqueda de legi midad por parte de todo po de regímenes polí cos, con el resultado de una inflación de esfuerzos “par cipa vos”, que solo producen, a la base, un aumento del sen miento de desconfianza. Mucho podrá hacer la figura emergente del Facilitador Territorial, así como una estrategia de alianzas con las organizaciones de la sociedad civil y en par cular con las que trabajen sobre cues ones de género. Sin embargo, nunca podrá sus tuirse el papel de las ins tuciones del Estado que son las primeras que deben aprender a ser más transparentes y más verdaderamente incluyentes en sus procesos. El enfoque que se propone parte de una constatación muy simple: a nivel mundial los recursos naturales se van reduciendo a un ritmo preocupante (FAO 2011). Esto se da en paralelo con unas tendencias demográficas todavía posi vas y dentro de unos cambios de regímenes alimentarios que, juntos, ocasionan presiones fuertes, como nunca, sobre los recursos erra y agua (y el material gené co). Si a esto se le suma el costo decreciente de las armas, los escenarios de mayor conflicto en el futuro cercano son cada día más parte de nuestra realidad. De allí viene la necesidad de volver a poner en el centro de los procesos de desarrollo a los seres humanos, con una visión que pretenda, a través de mecanismos de diálogo y negociación, volver a crear un tejido social de relaciones posi vas, aumentando la legi midad de las acciones que se emprendan sobre el territorio. De poco sirve preparar Planes de Ordenamiento de ciudades, regiones o países, si los actores no creen en eso; no serán la tecnología ni los sistemas de información geográfica los que resuelvan estos problemas. Hay que volver a los seres humanos, sus visiones e intereses. Las ciencias sociales todavía enen un largo camino a su frente para ayudar a traducir en realidad esta visión de un desarrollo con cara humana. BIBLIOGRAFÍA Åkesson, G., A. Calengo and C. H Tanner. 2009. Study on Community Land Rights in Niassa Province, Mozambique It’s not a ques on of doing or not doing it - it’s a ques on of how to do it. Reports - Department of Urban and Rural Development Nº 6/2009. Online. Available on: h p://www.slu. se/en/collabora ve-centres-and-projects/swedish-eia-centre/publica ons/lista-centrumpublika oner/6_2009/ Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial del Estado y que sea posible hacer cuadrar las intenciones de la base con los recursos que sea posible movilizar desde arriba. Bertoncin, M. e A. Pase. 2001. A ori, acqua e territorio nell’estremo nord del Camerun. Materiali N 23/2001 e 24/2001. Dipar mento di geografia Universidad de Padua. Italia Carranza, F. and J. Treakle J. 2014. Land, Territorial Development and Family Farming in Angola A holis c approach to community-based natural resource governance: The cases of Bie, Huambo, and Huila Provinces FAO. Land and Water Division Working Paper 9. 246 �Chauveau, J. P. et P. H. Lavigne-Delville. 1998. Communiquer dans l’affrontement. La par cipa on cachée dans les projets par cipa fs ciblés sur les groupes ruraux défavorisés, en: DELER, J.-P., et al., (1998): ONG et développement. Société, économie et poli que, Karthala, Paris, Francia Cugusi, B. e A. Stocchiero. 2003. Decentramento e Governance democra ca a livello locale nella polica di prossimità Conferenza Internazionale Semestre della Presidenza Italiana dell’UE IL PARTENARIATO INTERREG IONALE NELLA POLITICA DI PROSSIMITÀ: IL MEDITERRANEO ED I BALCANI. Ancona, 17 e 18 O obre 2003. h p://www.cespi.it/Ancona/paper7.PDF FAO. 2005. Un enfoque para el desarrollo rural: Desarrollo Territorial Par cipa vo y Negociado (DTPN). FAO, Roma. En línea. (Consulta realizada 1 de agosto de 2013). Disponible en: h p://www.fao.org/ sd/dim_pe2/docs/pe2_050402d1_es.pdf FAO. 2007. La Facilitación Territorial para el Desarrollo Territorial Par cipa vo y Negociado. Borrador no publicado. FAO. 2011. 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RESUMEN: Existe una creciente necesidad por parte de los tomadores de decisiones de contar con instrumentos integrales de planificación, monitoreo y gesƟón de los recursos naturales y, a la vez, una manifiesta preocupación por la problemáƟca ambiental e interés de informarse y parƟcipar en las decisiones públicas por parte de la sociedad en general. Los Observatorios Ambientales surgen como respuesta a estas demandas y consƟtuyen una herramienta innovadora y parƟcipaƟva que emplea indicadores para el monitoreo ambiental, social y económico permanente en siƟos definidos, de diferente escala. En zonas rurales, el fin de los Observatorios es hacer visible estados, tendencias y riesgos en materia de degradación de recursos naturales y provisión de servicios ecosistémicos, en relación a las prácƟcas y decisiones tomadas en los sistemas producƟvos, cuyo monitoreo está orientado por ciertas preguntas y objeƟvos previamente establecidos. Esto permiƟrá evaluar la sustentabilidad de los procesos producƟvos y del desarrollo rural, esƟmulando la parƟcipación social responsable y contribuyendo a una más adecuada toma de decisiones por los disƟntos actores, reduciendo los riesgos ambientales y conflictos sociales asociados al uso de la Ɵerra. Vinculado a procesos de Ordenamiento Territorial Rural, la información brindada por el Observatorio permite la retroalimentación y adecuación ecológica y social del proceso de planificación, colaborando en la definición de políƟcas que aƟendan las demandas reales de la población y protejan la riqueza del patrimonio natural y los servicios ecosistémicos asociados. El objeƟvo de este capítulo es presentar los Observatorios Ambientales como una herramienta estratégica de información y de parƟcipación para el monitoreo de los Sistemas Socio-Ecológicos, en respuesta a la necesidad creciente de instrumentos integrales de planificación, monitoreo y gesƟón, y como medio de arƟculación entre políƟcas públicas e integración territorial. Para ello explicaremos los objeƟvos y funciones que cumplen los Observatorios, las posibles estructuras que pueden adoptar y la importancia que Ɵenen los disƟntos parƟcipantes en el desarrollo de los mismos, considerando los mecanismos que aseguren su perdurabilidad. Se establecerán los pasos sugeridos para diseñar e implementar un Observatorio, considerando las disƟntas escalas espaciales y resaltando la importancia en la selección de los indicadores a monitorear, que deben estar guiados por preguntas orientadoras y servir para la elaboración de un diagnósƟco previo al establecimiento de propuestas de medidas. Nombraremos algunos Observatorios como ejemplos aplicados de esta herramienta cada vez más uƟlizada tanto a nivel mundial como nacional. Por úlƟmo, reflejaremos la importancia de su vinculación y retroalimentación constante con el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y detallaremos un caso parƟcular asociado a estos procesos, el de los Observatorios de PrácƟcas Territoriales. * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 248-269). 1 INTA, EEA Balcarce. Ruta 226, Km 73,5 (7620), Balcarce Provincia de Buenos Aires. Contacto primer autor: aleauer@gmail.com. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural CAPÍTULO 14* OBSERVATORIOS AMBIENTALES: UNA HERRAMIENTA PARTICIPATIVA PARA EL MONITOREO DE PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL 249 �A través de la historia, la población humana ha interactuado y moldeado los ecosistemas para su desarrollo económico y social (Chapin et al. 2009). Sin embargo, durante los úl mos 50 años las acvidades humanas han cambiado los ecosistemas más rápidamente que en cualquier período de la historia del hombre, causando un deterioro de los bienes y servicios que la sociedad recibe de la Naturaleza (MEA 2005). Es decir, las ac vidades humanas generan impactos sobre la naturaleza y, a la vez, dependen de los bienes y servicios ofrecidos por ella. Argen na ocupa más del 80% de su territorio con ac vidades agrícolas, ganaderas y forestales que generan un impacto importante en la base de sus recursos naturales (Pérez-Pardo 2006). Por lo tanto, ene el reto de conciliar el mantenimiento de altos niveles de producción agropecuaria y forestal, con la conservación a largo plazo de los ecosistemas que sustentan a las poblaciones humanas y su ac vidad produc va. A este reto se suman los efectos del cambio climá co (aumento de temperatura, mayor frecuencia de precipitaciones extremas en ciertas zonas, etc.) que podrían afectar la sustentabilidad del Sistema Socio-Ecológico, especialmente de las zonas más frágiles, como por ejemplo en el norte del país, donde las mayores temperaturas harían aumentar considerablemente la evaporación y al no preverse un cambio en el régimen de precipitaciones, se iría hacia una mayor aridez (Barros 2008). Sumado a lo anterior, los impactos ambientales y sociales de los procesos de expansión e intensificación agropecuaria, deforestación y deser ficación, hacen necesario ordenar el uso del territorio rural (INTA 2009). Uno de los impactos directos de estos procesos ha sido la pérdida de bosques na vos, cuya superficie ha disminuido un 66% en los úl mos 75 años (mayoritariamente en las zonas secas) debido a la expansión de la frontera agropecuaria, el desmonte, el sobrepastoreo y la explotación maderera (Pérez-Pardo 2006). Según los datos del Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Deser ficación (PAN), 60 millones de hectáreas de las 276 millones que componen el territorio con nental nacional están afectadas por dis ntos procesos y grados de deser ficación y degradación de suelos, procesos cuyo avance se es ma en 650.000 Ha por año (SAyDS 2002). Este contexto plantea la necesidad de contar con instrumentos integrales de planificación, monitoreo y ges ón de los recursos naturales que contribuyan a un desarrollo rural sustentable, brindando información y herramientas de soporte a las decisiones que permitan mejorar la ges ón, contemplando la produc vidad y el cuidado del ambiente (Foley et al. 2011). En este marco se encuadran los Planes de OTR, los cuales requieren a su vez de instrumentos de monitoreo que permitan evaluar y ajustar el rumbo de acuerdo a los resultados y necesidades emergentes del mismo proceso. Destacamos que los esfuerzos de monitoreo están orientados por propósitos, y en tal sen do deben responder a objevos específicos, preguntas concretas sobre efectos que se desean entender y, por lo tanto, ges onar. El monitoreo se realiza en intervalos regulares para evaluar tanto el estado actual y las tendencias temporales en varios recursos ecológicos (por ejemplo, ecosistemas específicos, procesos ecológicos, especies par culares y elementos del hábitat, entre otros). Los cambios en los valores entre si os o empos brindarán por lo tanto una evaluación del éxito de una intervención determinada o indicarán tempranamente acerca de cambios adversos en un sistema ecológico antes de que las pérdidas ocurridas sean irreversibles (Noon 2003). Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural 1. NECESIDAD DE MONITOREAR En el ámbito rural existen procedimientos sencillos que los mismos productores pueden implementar para comprender la naturaleza de sus sistemas ecológicos-produc vos, que pueden ser más o menos complejizados dependiendo de los obje vos del monitoreo, pero que sin dudas brindan aportes a la implementación de un observatorio ambiental (Bernardos et al. 2007, Zaccagnini et al. 2007). 250 �El proceso de monitoreo socioambiental cons tuye un registro de datos a través del empo, en respuesta a preguntas previas que orientan esa toma de datos, su organización sistemá ca y su análisis, y que sirve para interpretar un determinado problema o proceso bajo estudio. Este proceso de monitoreo permite la observación y detección de cambios en el ecosistema y la sociedad humana debido a diferentes factores y sus interacciones (procesos naturales y acciones antrópicas) (Miranda y Oe ng 2000). En este sen do, cuando se desarrollan polí cas para el desarrollo sustentable, el territorio no debe asumirse como un receptor pasivo de las intervenciones públicas, sino considerarse un “territorio ac vo”, un sujeto de construcción social. Es decir, el territorio debe ser entendido como el ensamble de un espacio sico y un conjunto complejo de actores sociales, con capacidades para ar cular y desarrollar relaciones sinérgicas y transformar los recursos en atributos esenciales a la vida humana, que propicien la mejora con nua de la calidad de vida (Proterritorios 2011). En tal sen do, Chapin et al. (2009) hablan de Sistemas Socio-Ecológicos (SSE), los cuales son afectados por variables sociales y ecológicas, así como por controles exógenos, que operan a dis ntas escalas temporales y espaciales. Estas variables pueden ser de respuesta rápida (por ej. nivel de ingresos de la comunidad, densidad poblacional, nivel de humedad en el suelo o incendios) o de respuesta más lenta (por ej. niveles de salud, lazos culturales con la erra o recursos edáficos) frente al efecto de un determinado factor o proceso de cambio. Estos cambios producidos en ambos pos de variables determinan los impactos sociales y ambientales, y los cambios en la provisión de Servicios Ecosistémicos (SE), afectando el bienestar de los dis ntos actores en forma inmediata o diferida, quienes, a su vez, modifican el sistema social y ecológico a través de diversas ins tuciones y procesos. Esta visión de sistemas complejos que se expresan en dis ntas escalas espaciales y temporales, genera la necesidad de observar y medir estos procesos, considerando tanto los cambios inmediatos como los procesos lentos de degradación que pueden generar pérdidas de SE muy graduales para ser percibidas en el presente y que en muchos casos pueden no ser visibles hasta que han sobrepasado un umbral crí co (Carpenter et al. 2009). En ese contexto, el trabajo en sistemas reales afrontará fuentes de incer dumbres y efectos no visibles en empos de los decisores del momento, con lo cual la comunicación adecuada con tales decisores para su consideración se volverá un componente clave del sistema socioambiental. 3. HERRAMIENTA DE INFORMACIÓN Y PARTICIPACIÓN Los Observatorios Ambientales (OA), a par r del empleo de indicadores, cons tuyen una herramienta innovadora y par cipa va para el monitoreo ambiental, social y económico permanente en si os definidos de diferente escala. Se trata de elementos de ges ón estratégica, generadores de información con nua sobre el territorio observado que, a través de la recolección, análisis y generación de información cuan ta va y cualita va, permiten apoyar la toma de decisiones por los diferentes actores. Esta herramienta, generadora de información concreta sobre los efectos que se buscan comprender y gesonar, es cada vez más u lizada en diferentes lugares del mundo, y surge como respuesta a la creciente preocupación por la problemá ca ambiental y el mayor interés por parte de la sociedad de informarse y par cipar en las decisiones públicas. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural 2. VISIÓN SOBRE EL SISTEMA SOCIO-ECOLÓGICO 251 �A su vez, los OA contribuyen en un aspecto esencial para la formulación de la polí ca ambiental, que es contar con la información relevante, dado que la falta de esta impide en muchos casos que las polí cas públicas se apliquen con eficiencia (Gudiño de Muñoz 2002) o que puedan ser reformuladas en un proceso de co-manejo adapta vo (Chapin et al. 2009). De esta manera, los Observatorios pueden ser un medio de ar culación entre polí cas públicas e integración territorial, siendo en muchos casos un catalizador de las demandas ciudadanas vinculadas a los problemas ambientales. 4. OBJETIVOS Y FUNCIONES DEL OBSERVATORIO AMBIENTAL La detección de un proceso de degradación o un conflicto ambiental suele ser el disparador para crear un Observatorio Ambiental (OA), aunque también pueden surgir como un medio de prevención y conservación de áreas crí cas o altamente valoradas por su riqueza natural y cultural o, como se propone en este caso, para el seguimiento y ajuste en la implementación de un Plan de Ordenamiento Territorial (OT). En cualquier caso, la creación de un OA ene como fin úl mo o deseado, prevenir la degradación ambiental, mantener la provisión de SE, mejorar la sustentabilidad de los procesos produc vos y reducir la inequidad social y los conflictos asociados al uso de la erra. Para lograrlo, el OA debe monitorear, evaluar y transmi r la información obtenida. Por lo tanto, el obje vo principal del OA es entender y colaborar en la resolución de los problemas o efectos que se pretende observar, aportando datos cuan ta vos y cualita vos confiables sobre la problemá ca ambiental (estado, tendencias y riesgos), elaborando propuestas de prevención y mi gación, y apoyando la toma de decisiones por parte de dis ntos actores. Para ello, es necesario entender los efectos de la acción humana sobre el ambiente natural, verificar la eficacia de las polí cas, planes y programas implementados, y conectar esta información con las realidades sociales, económicas, culturales e ins tucionales de las zonas afectadas (Miranda y Oe ng 2000). También puede servir para cumplir con mandatos internacionales en la presentación de indicadores comunes y para la sensibilización y educación ambiental de la población (Abraham et al. 2013). Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural En Argen na, el derecho a la información y la par cipación pública en materia de ges ón y polí ca ambiental está contemplado en la Cons tución Nacional, la Ley General del Ambiente (Ley Nº 25.675), la Ley de Presupuestos Mínimos sobre el Libre acceso a la Información Pública Ambiental (Ley Nº 25.831) y el Decreto de Acceso a la Información Pública (1172/2003). Los OA consagran el derecho de acceso a la información siempre que la información brindada por los mismos sea de fácil disponibilidad y comprensión por parte de toda la población; también consagran uno de los principios más importantes en derecho ambiental: el principio de prevención, al procurar an cipar posibles problemas ambientales y los efectos nega vos que pudieran producirse, atendiendo las causas y las fuentes de dichos problemas de forma prioritaria e integrada (Ley Nº 25.675). Las funciones que debe cumplir el OA (adaptado de Gudiño de Muñoz 2002) son, entre otras: - Diagnós co y monitoreo del estado de los recursos naturales y la biodiversidad, su interacción con las ac vidades humanas, permi endo dar alertas tempranas de riesgo ambiental. - Diagnós co de las limitantes y potencialidades territoriales permi endo establecer el grado de vulnerabilidad social y/o ecológica. - Generación y propuesta de lineamientos ambientales para incorporar a las polí cas ambientales, económicas y sociales, así como medidas para evitar la degradación o mejorar la conservación. - Difusión y divulgación de información cien fica y técnica. 252 �- Disposición de la información en manos de los tomadores de decisiones y del público en general a través de procesos par cipa vos y de medios de comunicación (por ej. páginas web) que permitan el intercambio de información territorial y ambiental. - Transformación en un espacio de animación social, que incen ve la par cipación y el diálogo de los dis ntos actores en torno a las problemá cas ambientales. - Provisión de la base para el rediseño de acciones o polí cas a través del co-manejo adapta vo. De esta manera, los Observatorios Ambientales cumplen en la sociedad no solo una función de cuidado del ambiente y búsqueda del equilibrio entre el ecosistema y las ac vidades humanas, sino que representan también una herramienta de ges ón pública y de par cipación ciudadana. 5. ESTRUCTURA Y PARTICIPANTES DEL OBSERVATORIO AMBIENTAL El Observatorio Ambiental (OA), como modelo de ges ón, involucra a diferentes actores que toman decisiones sobre el territorio y el ambiente, y genera procesos par cipa vos orientados a resolver, migar y/o prevenir problemas de carácter ambiental, desarrollando mecanismos de acción que permitan alcanzar el desarrollo sostenible (Gudiño de Muñoz 2002). Por lo tanto, un OA no necesariamente está en un lugar sico, pudiendo ser una red de actores conectados para un abordaje mul disciplinario del tema, que permita el intercambio y organización de la información disponible u obtenida para tal fin. El OA puede estar organizado de dis nta manera, dependiendo de los par cipantes involucrados y de su obje vo, pudiendo consis r en estructuras ver cales donde los dis ntos “nodos” reportan a un nodo central que consolida la información, o presentar estructuras más horizontales, donde todos los parcipantes están interconectados entre sí. En cualquier caso, es conveniente que el OA cuente con un Comité Direc vo que defina las pautas, lineamientos estratégicos y de acción, dando cohesión al resto de par cipantes y definiendo prioridades en el manejo del presupuesto (ONUDI 2006). La par cipación de las partes interesadas, tanto de los tomadores de decisiones del ámbito privado (por ej. productores) o público (por ej. gobierno municipal o provincial) que enen incidencia sobre el ambiente, así como de otros actores sociales que interactúan con el mismo (incluyendo los beneficiarios de los SE), contribuye a la detección de necesidades y el aporte de información. Asimismo, facilita que los mismos se involucren y que las acciones recomendadas por el OA sean llevadas a cabo, y como elemento de validación social y legi mación de las decisiones tomadas, asegurando su permanencia en el empo. La ar culación entre los sectores generadores de información y el resto de tomadores de decisiones es primordial, tanto para orientar el uso eficiente de los recursos asignados a la inves gación hacia áreas de importancia desde el punto de vista de las necesidades de intervención, como para garan zar que la implementación de planes y programas se realice en base a información certera y actualizada, generando verdaderos beneficios sociales y ambientales (Abraham et al. 2013). Los par cipantes pueden ser miembros internos del OA, cuyo compromiso es permanente, o externos, cuyo papel es facilitar información o asesorar en casos concretos. Para lograr una mayor efec vidad es necesario involucrar a dis ntos pos de organizaciones, como ins tuciones de ciencia y técnica que aporten información cien fica vinculada a la problemá ca abordada en el OA, herramientas metodológicas y protocolos opera vos, y en algunos casos lleven a cabo los procesos de toma de datos nece- Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural - Desarrollo de trabajos interins tucionales e interdisciplinarios para la generación de proyectos y colaboración en ac vidades de interés prioritario. 253 �Es importante considerar que la información necesaria para resolver problemas o aprovechar oportunidades que definen a un Observatorio, en muchos casos ya es o ha sido obtenida por otros actores, pero la misma se halla dispersa y la toma de datos no ene la periodicidad requerida; esto la hace menos ú l para la toma de decisiones y el manejo del ambiente al no brindar un panorama actualizado y globalizador de la situación (Vinci 2002). En estos casos, el OA debe involucrar a dichos actores, de ser posible a través de convenios que aseguren el compromiso, logrando un consenso en la frecuencia de las mediciones, estandarización de datos y demás aspectos metodológicos, de forma que la información sea de u lidad para ambas partes. En los casos en que se encuentre algún vacío de información, el OA debe cubrirlo a través de mediciones propias. Dado que los actores involucrados suelen pertenecer a ins tuciones dis ntas que se comprometen con el OA mediante convenios, es importante que estos sean a largo plazo y que fomenten relaciones de confianza que permitan compar r información propia de cada ins tución (Gudiño de Muñoz 2002). Relacionado con lo anterior y considerando que entre los fines úl mos del OA está el mantener la provisión de SE y mejorar la sustentabilidad de los procesos produc vos, es necesario medir los avances o retrocesos de aquellos componentes que se pretende evaluar de forma consistente y estable en el empo, quedando claro que una caracterís ca fundamental del Observatorio es su perdurabilidad. Esto debe ser tenido en cuenta al momento de su creación, de manera de planificar los mecanismos (financiación, convenios con par cipantes, equipos técnicos, etc.) que aseguren su permanencia en el empo. En este sen do, es necesaria la intervención del Estado, que es quien debe asegurar y velar por la información y los procesos a través de la ins tucionalización del OA, aunque el Observatorio debiera contar con cierta autonomía para mantener independencia de las polí cas y planes cuyos efectos pretende evaluar. Otra forma de asegurar su permanencia y solidez como ins tución es contar con personería jurídica, lo que a su vez facilita la obtención de subvenciones y otras formas de financiamiento, aunque esto no debe conver rse en un factor limitante para su creación (ONUDI 2006). 6. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL OBSERVATORIO AMBIENTAL El Observatorio Ambiental (OA) incorpora el sistema de monitoreo socioambiental como enfoque integral y par cipa vo, y puede aplicarse a dis ntas escalas, siendo recomendable combinar una escala local (de terreno) y una escala global (nacional o regional), ambas interconectadas bajo un mismo marco. De esta manera, el proceso de desarrollo del OA surge del interés de los dis ntos actores interesados en par cipar, permi endo la incorporación de nuevos actores en cualquier momento, previa validación de los miembros internos del mismo (Fig. 14.1.). A través de su ar culación se establece el marco conceptual con el que se trabajará, el cual es fundamental para la definición de la problemá ca a evaluar y la estructura a implementar. A par r de la información disponible, se realiza un diagnós co previo de la situación, iden ficando los problemas existentes, sus causas y efectos, estableciéndose Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural sarios para el OA, y Asociaciones de Productores que brinden información de campo y colaboración en general, y fortalezcan su conciencia y compromiso. A su vez, para un buen funcionamiento como red, debe exis r una misión compar da y un consenso sobre las responsabilidades y los compromisos (claramente definidos) de cada una de las partes, buscando potenciar las capacidades y generar sinergias en base a las mismas. En este sen do, un Observatorio es la herramienta apropiada para asegurar el mantenimiento temporal de inicia vas interins tucionales en donde la ges ón se nutre de la inves gación, conjugando el rol del sector cien fico-técnico con el polí co (Abraham et al. 2013). 254 �A su vez, es necesario definir las escalas de medición de dichos indicadores, ya que todas estas decisiones previas impactarán en la posibilidad de extrapolación de la información obtenida en el OA. La arculación de dos escalas (por ej. nivel local y nacional) permite una mayor capacidad de interpretación de los procesos observados y mejora la posibilidad de extrapolación. En el nivel local se establecen los indicadores acordados con los actores del territorio, que reflejen el estado y evolución de las variables a estudiar en función del obje vo planteado. En el nivel nacional, usualmente se emplean indicadores más genéricos que miden la evolución de algunas variables globales relevantes. Figura 14.1. Esquema de las fases de diseño e implementación de un Observatorio Ambiental que combina un nivel local con un nivel superior de integración (por ej. nacional) (Adaptado de Abraham et al. 2009; Observatorio Nacional de Degradación de Tierras y Deser ficación). Todos los resultados de los indicadores evaluados se integran para ser publicados como información consolidada y relevante para los dis ntos actores y, a su vez, para la retroalimentación de las dis ntas fases del proceso, dado que el monitoreo es un proceso cíclico y dinámico que debe actualizarse a través de una con nua revisión, principalmente en la implementación del OA (Miranda y Oe ng 2000). La asignación de probabilidades dentro de un proceso de manejo se hace en etapas tempranas de la planificación del monitoreo, y en función de los resultados que se van obteniendo y el aprendizaje que Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural una priorización de los mismos que permita el planteo de diferentes hipótesis de trabajo y una definición clara de los obje vos y componentes a monitorear. En función de ello, se definen los indicadores que medirán la consecución de estos obje vos (relacionados al Sistema Socio-Ecológico a evaluar y al Plan de Ordenamiento Territorial, en caso de exis r) y una metodología estandarizada de evaluación que garan ce su condición predic va, representa va del o los procesos involucrados en el problema, la consistencia o validez interna y la homogeneidad en su medición. 255 �7. SELECCIÓN DE LOS INDICADORES A MEDIR El Observatorio Ambiental (OA) es una herramienta que sirve para hacer un seguimiento y evaluación del Sistema Socio-Ecológico. Debido a que generalmente los problemas de desequilibrios territoriales se producen por conflictos de naturaleza ambiental en interacción con el Sistema Socio-Económico, los indicadores deben considerar estos aspectos teniendo en cuenta los factores de naturaleza social y económica vinculados en la problemática ambiental detectada (Therburg et al. 2002). Por lo tanto, el OA debe incorporar indicadores de las distintas dimensiones que lo comprenden: ambiental, social, económica e institucional, los cuales pueden ser específicos de cada una (por ej. el grado de fragmentación del paisaje es un indicador ambiental de biodiversidad, mientras que la densidad poblacional es un indicador social), o comunes a más de una (por ej. el consumo de agua per cápita o la superficie cultivada pueden considerarse indicadores socioeconómicos pero también ambientales). En la escala de país o global, se emplean con frecuencia el Producto Bruto Interno (PBI) como indicador económico y el Índice de Desarrollo Humano (IDH) como caracterizador social. Este úl mo fue elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) e integra indicadores de salud, educación e ingresos. Uno de los modelos más u lizados cuando se construyen indicadores ambientales es el de Presión – Estado – Respuesta (PER) (Durán Romero 2000). Sin embargo, estos modelos, índices e indicadores tradicionales no consideran la complejidad propia de los SSE, por lo que actualmente se están desarrollando nuevos instrumentos que procuran incluir las diferentes dimensiones del desarrollo y sus interrelaciones (SAyDS 2010). Si bien no hay un único proceso para el establecimiento de indicadores, generalmente se parte del obje vo y los componentes a monitorear (por ej. cuan ficar la naturaleza, el grado, la severidad y los impactos de la degradación de la erra) en función del fin concreto para el cual se crea el OA (por ej. Observatorio de degradación de erras y deser ficación). En función de ello, se establecen los indicadores que permiten medir los resultados sobre la consecución de los obje vos preestablecidos (por ej. porcentaje de cobertura de la erra). La selección de los indicadores debe ser dinámica, es decir, los mismos deben ser revisados para verificar su eficacia en la medición del obje vo propuesto. Debido a que los conflictos o las problemá cas a evaluar son variables en el empo, puede ser necesario incorporar otros indicadores acordes a la nueva situación. Para su análisis, las condiciones medidas en un momento dado pueden ser evaluadas en función de los obje vos establecidos o en comparación a otros lugares, o ser analizadas según su evolución en el empo, lo que permite an cipar las tendencias y futuras condiciones. Estas evaluaciones permiten detectar con anterioridad conflictos potenciales o zonas vulnerables, reconociendo el valor del capital natural y los SE asociados de antemano y no una vez que se han perdido, como generalmente sucede (Daily et al. 2009). Para cumplir con estos propósitos, es fundamental establecer una metodología estandarizada de evaluación que obtenga datos precisos, relevantes, creíbles, fac bles y legi mados (Gallopin 2006) y que mantenga una con nuidad, actualización y accesibilidad en empo y forma. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural se va logrando, se van modificando los valores asociados a la incer dumbre, que serán las bases para el proceso de revisión de las decisiones y los ajustes en los monitoreos, los cuales permi rán probar las dis ntas hipótesis a través de un co-manejo adapta vo. 256 �Sin embargo, no existe un conjunto de indicadores universales que puedan generalizarse, por lo que la coherencia interna del análisis es esencial (Sarandón y Flores 2009), debiendo establecerse previamente el marco conceptual de la evaluación. La selección de indicadores debe par r de preguntas concretas o hipótesis que orienten dicha selección, debiendo ser posible realizar comparaciones con situaciones de referencia o tes go, o bajo otro po de condiciones deseables. Por lo tanto, encontrar el conjunto de indicadores que permitan brindar alertas tempranas sobre la degradación ambiental y su vinculación con las acciones humanas y las variables socioeconómicas asociadas, es uno de los mayores desa os del OA. A su vez, los indicadores seleccionados deben cumplir los siguientes requisitos: ser medibles (cualita va y/o cuan ta vamente), obje vos, comprensibles, fáciles de usar e interrelacionar, tener dimensión espacial y temporal, sensibles a los cambios y permi r el diagnós co y pronós co en función de la detección de situaciones de alerta ambiental (Therburg et al. 2002), para lo cual se deberá tener en cuenta la periodicidad en la obtención de datos. Por otro lado, cuando no se enen todos los equipos o recursos disponibles necesarios para una adecuada medición o cuando la relación costo-beneficio es nega va, se debe evaluar la posibilidad de establecer relaciones que determinen aquello que se quiere medir de una manera indirecta, siempre que esta medida sea lo suficientemente sensible para dar alertas tempranas del cambio (Noss 1990). La calidad del suelo, por ejemplo, no puede medirse directamente, pero sí puede ser inferida a par r de cambios en sus atributos o en los atributos del ecosistema, es decir, a par r de la iden ficación de aquellas variables sicas, químicas y biológicas que sean sensibles a los cambios en las funciones del suelo, las cuales serán los indicadores a u lizar. Este grupo de indicadores seleccionados se denomina conjunto mínimo de datos (CMD) (Larson y Pierce 1994; Doran y Safley 1997, tomado de Wilson y Sasal 2012) y brinda una es mación prác ca sobre uno o más procesos que afectan una función específica del suelo. El CMD puede variar para dis ntas regiones en función del po de suelo o de los factores formadores del mismo (entre otros), por lo que debe ser desarrollado localmente. Los Servicios Ecosistémicos intermedios que determinan los SE finales clave deberían ser incorporados a la lista de indicadores a monitorear. Estos indicadores incluyen una serie de procesos ecosistémicos como, por ejemplo, la produc vidad primaria y su dinámica estacional, la evapotranspiración y la estructura y configuración del paisaje. El monitoreo de dichos indicadores puede basarse en técnicas de teledetección y de hecho, algunos de ellos se registran en la actualidad. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural Se en ende por indicador ambiental a una variable (o suma de variables) que proporciona una información sinté ca sobre un fenómeno ambiental complejo y que permite conocer y evaluar el estado actual de la calidad ambiental y su variación en el empo y en el espacio (Therburg et al. 2002). En este sen do, los indicadores son las herramientas básicas para el monitoreo de los recursos naturales y de los procesos de degradación ambiental que, a través de la recolección sistemá ca de datos obtenidos mediante mediciones u observaciones en series espacio-temporales, posibilitan la evaluación de las tendencias y generan las bases para la planificación de los escenarios posibles de intervención (Abraham et al. 2013). 8. ELABORACIÓN DEL DIAGNÓSTICO Y PROPUESTA DE MEDIDAS El monitoreo realizado a través de la medición de los indicadores seleccionados permite elaborar un diagnós co de la situación y detectar zonas en diferente estado, en función de las cuales se determinará el po de medida a adoptar, la urgencia en su implementación y sobre qué factor debe actuar. Una posible pificación de zonas (adaptada de Vinci 2002) es la siguiente: 257 �- Zonas vulnerables: los indicadores están cerca del umbral crí co establecido determinando un alto riesgo ambiental. Las medidas deben ser prioritarias, de conservación o prevención ambiental y de manejo del factor que lo origina. - Zonas amenazadas: los indicadores están lejos del umbral crí co establecido, pero hay indicios de que la acción humana está generando una evolución nega va y rápida en sus valores. Las medidas deben ser prioritarias sobre el factor causante y de monitoreo ambiental. - Zonas adecuadas: los indicadores están lejos del umbral crí co establecido, exis endo un cierto equilibrio ambiental (natural y social). Aun así, es conveniente mantener el monitoreo para evitar que la situación se torne nega va. Es importante en este punto la iden ficación y el análisis de las causas que originan la degradación ambiental y/o los conflictos sociales asociados al uso de la erra, para que las medidas se efectúen sobre la raíz del problema y no sobre sus consecuencias, en vistas de encontrar una solución defini va, evitando futuras repe ciones y permi endo actuar de manera proac va en otras zonas con similares caracterís cas. En algunos casos, las medidas establecidas para la prevención y conservación ambiental pueden ser implementadas directamente por los actores del OA. En otros, la ejecución de dichas medidas excede su ámbito de actuación, lo que hace necesaria la vinculación de los responsables del Observatorio con los actores que enen la competencia para ejecutarlas. Esta coordinación entre actores del OA y quienes enen la competencia para ejecutar las acciones propuestas (por ej. administradores de polí cas) es fundamental para que exista una retroalimentación posi va del sistema que, a través de las recomendaciones e implementación de los planes, contribuyan a la consecución de los obje vos planteados. A su vez, dichos administradores de polí cas necesitan trabajar con datos precisos y relevantes, y con herramientas de soporte a las decisiones que permitan una ges ón eficaz del ambiente. Es decir, existe una relación entre ambos pos de actores mutuamente necesaria y beneficiosa. Los Observatorios deberían, además, proveer la base para cuan ficar el nivel de modificación en la provisión de SE de manera espacialmente explícita. La combinación de técnicas de teledetección, modelos de simulación y datos campo proveerían una buena base para llevar adelante esta tarea. 9. EJEMPLOS DE OBSERVATORIOS Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural - Zonas degradadas: los indicadores han pasado el umbral crí co establecido determinando una zona con un alto nivel de degradación, la cual puede ser irreversible. Las medidas deben ser tomadas de forma urgente, tanto en relación a la conservación del ambiente como de freno (en la medida de lo posible) al factor que lo origina. Existen múl ples actores interesados en monitorear dis ntos problemas o atributos de un ecosistema y lo pueden hacer de diferente manera y alcance, con lo que, de la combinación de todas estas variantes, pueden exis r (y de hecho existen) diversidad de Observatorios. Según su alcance, podemos diferenciarlos en internacionales, regionales, nacionales, provinciales, municipales, de cuencas, de asociaciones sectoriales, entre otros. Según los pos de actores, los Observatorios pueden ser privados, estatales o mixtos. En función del grado de par cipación, los hay más par cipa vos (los ciudadanos par cipan en la recolección de datos, en los obje vos propuestos, en la medición o realizando deman258 �Algunos ejemplos de Observatorios Ambientales en el mundo: - Observatorio Pirenaico de Cambio Climático2 (Francia, España, Andorra) A par r del informe 2007 del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre la Evolución del Cambio Climá co (IPCC), donde se iden ficó a las zonas montañosas como espacios par cularmente sensibles al cambio climá co, la Comunidad de Trabajo de los Pirineos (CTP) decidió establecer en este ámbito un marco de acciones compar das entre sus miembros en la escala del macizo de los Pirineos, poniendo en marcha el Observatorio Pirenaico del Cambio Climá co (OPCC). Creado en 2010, ene como obje vo principal seguir y comprender la evolución del clima en los Pirineos para poder limitar sus impactos y adaptarse a sus efectos mediante la definición de estrategias de adaptación des nadas a los sectores socioeconómicos y los espacios naturales más vulnerables. - Observatorio de la Sostenibilidad de España3 (España) El Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE) es un organismo independiente, cons tuido en 2005, cuya misión es es mular el cambio social hacia la sostenibilidad mediante el aporte de la mejor información disponible puesta a disposición de la sociedad, de los procesos de toma de decisiones y de la par cipación pública. El OSE ene como misión fundamental cubrir un vacío informa vo para responder a la necesidad obje va de evaluar de forma integrada los procesos de desarrollo sostenible, mediante la puesta en marcha de una capacidad técnica independiente basada en una metodología de indicadores, cuyos resultados se ponen a disposición de la sociedad con el obje vo de lograr la mayor proyección y relevancia pública. - Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales4 (Chile) Este Observatorio asesora a comunidades en conflicto, potenciando sus capacidades de ges ón a favor de sus derechos ambientales. El mismo realiza un seguimiento de los conflictos ambientales, inves ga y difunde aspectos relacionados con la protección ambiental y los derechos ciudadanos, realiza catastros de nivel sectorial, inves gaciones específicas y promueve la transferencia metodológica en la ges ón de conflictos. La metodología de trabajo sistema za la información relevante, diagnos ca los alcances del conflicto e iden fica los diversos actores involucrados. A través del análisis de la información recopilada, obtenida por dis ntas fuentes y la proporcionada por especialistas, busca generar escenarios que favorezcan la protección ambiental. 2 h p://www.opcc-ctp.org/index.php 3 h p://www.sostenibilidad-es.org 4 h p://www.olca.cl/oca/index.htm Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural das), menos par cipa vos (la información se publica y es accesible a todos, pero no hay un intercambio entre actores) o no par cipa vos (la información no es accesible a la población y solo se u liza dentro del Observatorio). Encontramos mayor diversidad aun al clasificarlos según la temá ca estudiada, pudiendo ser, entre otros, de economía y polí ca internacional, de conflic vidad social, de derechos sociales y ciudadanía, de medios de comunicación, de educación, infancia y juventud, de democracia y control ins tucional o de calidad ambiental. 259 �- Observatorio del Ecosistema Litoral y Monitoreo de la Biodiversidad Un ejemplo de esfuerzos internacionales y nacionales para el establecimiento de las bases para un desarrollo sustentable es el Observatorio del ecosistema litoral y monitoreo de la biodiversidad, resultado de un acuerdo de cooperación entre la Provincia de Río Negro y la Unión Europea. El proyecto fue elaborado por el Ins tuto de Cartogra a, Inves gación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT), dependiente de la Facultad de Filoso a y Letras (Universidad Nacional de Cuyo) y cuenta con tres ejes: modelo de información espacial, indicadores ambientales y página web. El diseño del sistema propuesto permite evaluar el patrimonio ambiental, humano, natural y produc vo, así como las tendencias de comportamiento de los ecosistemas costeros y marinos, y construir el modelo de organización territorial, monitoreando las condiciones ambientales y la evolución de los asentamientos humanos (Gudiño de Muñoz 2002). - Observatorio Nacional de Degradación de Tierras y Desertificación5 Los múl ples esfuerzos que se han realizado en las escalas mundial, regional y nacional para conocer la extensión, tendencia y costo de la degradación de las erras, entre ellos el proyecto de Evaluación de la Degradación de Tierras en Zonas Secas (LADA, por sus siglas en inglés), han generado las bases para poner en marcha en 2011 el Observatorio Nacional de Degradación de Tierras y Deser ficación. El mismo está conformado en el marco de un convenio entre la SAyDS, CONICET, UBA e INTA, cuyos representantes conforman la Comisión Direc va del Observatorio, integrando además un conjunto amplio de otras ins tuciones que conforman un cuerpo asesor. El fin de este observatorio es fortalecer la toma de decisiones en el manejo de la erra a través de la generación de información con nua, estandarizada y extendida en el empo. Su obje vo principal es proveer información rela va al Estado, las tendencias y riesgos de la degradación de erras y la deser ficación (a través de su página web, con indicadores y mapas) con el fin de elaborar recomendaciones referidas a la prevención, control y mi gación, para mejorar la toma de decisiones en torno a la ges ón ambiental en los niveles público y privado (Abraham et al. 2013). - Observatorio Nacional de Biodiversidad6 Otro antecedente es la reciente creación, en diciembre de 2012, del Observatorio Nacional de Biodiversidad (SAyDS junto con otros organismos), una plataforma en línea que sirve como instrumento para acceder a la información relevante de la diversidad biológica de las dis ntas regiones del país. Su misión principal es fortalecer la función proac va del Estado, cooperando con el proceso de profundización de la democracia, al construir un ámbito de información disponible para todos los ciudadanos y, de esta manera, visibilizar las polí cas públicas en materia de recursos naturales que se implementan en Argen na (SAyDS 2012). 5 h p://www.deser ficacion.gob.ar 6 h p://obio.ambiente.gob.ar/ Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural Algunos ejemplos de Observatorios Ambientales en Argentina: 260 �RELACIÓN CON EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL El proceso de Ordenamiento Territorial (OT) (ver Cap. 1) permite contar con las condiciones para tener información actualizada y organizada en un Sistema de Información Territorial (SIT), permi endo orientar la elaboración de planes de desarrollo, proyectos sectoriales y ac vidades de inves gación en áreas crí cas, así como reducir conflictos potenciales por usos alterna vos del suelo. A su vez, permite hacer un uso inteligente y justo del territorio, iden ficando nuevas oportunidades de desarrollo y fortaleciendo los procesos par cipa vos de toma de decisiones, es mulando la responsabilidad ambiental, económica y social de los diferentes actores y promoviendo la integración territorial (Elverdín et al. 2010). El Observatorio Ambiental (OA), como herramienta asociada a procesos de OT, debe considerar el Sistema Socio-Ecológico como un todo, incluyendo los aspectos ambientales, sociales, culturales, económicos e ins tucionales y la interrelación existente entre los mismos (Gudiño de Muñoz 2002). Por lo tanto, una decisión importante que debe tomar el Observatorio es definir el territorio sobre el cual se va a desarrollar el monitoreo. La elección de un espacio amplio (por ej. una cuenca o ecorregión) puede exceder al ámbito de decisión del Plan de OT (por ej. municipalidad o provincia), pero puede ser preferible, dado que los procesos ecológicos están interconectados y tener una visión parcial puede llevar a conclusiones erróneas. Por ejemplo, el uso de agroquímicos en erras cul vadas en la parte superior de una cuenca puede afectar al servicio ecosistémico de provisión de agua limpia en la parte inferior; si la cuenca comprende municipios dis ntos y solo se monitorea aquel que está en la parte superior, no se estará considerando el impacto total de dicha acción. Dado que las decisiones que las poblaciones humanas toman, afectan el estado y funcionamiento del ecosistema, aumentando o disminuyendo (al menos temporalmente) la provisión de los SE (Balvanera y Cotler 2007), los OA buscan generar alertas tempranas de estas interacciones entre la acción humana y el estado del ecosistema. En tal sen do, el monitoreo en diferentes niveles (local, paisaje y regional) permite generar un valioso conjunto de información sobre las retroalimentaciones y las dinámicas de los SSE (Pramova et al. 2012). En la implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial Rural (OTR), uno de los obje vos es manejar los conflictos potenciales por usos alterna vos del suelo. Para ello, en función del diagnós co y de la planificación que se realice del Sistema Socio-Ecológico, el Plan de OTR puede ser más o menos eficaz para la consecución del obje vo buscado. En este sen do, la información brindada por el OA sirve de base para la elaboración de dicho Plan, y al igual que el OTR, contribuye para definir polí cas que a endan las demandas reales de la población y protejan la riqueza del patrimonio natural (Gudiño de Muñoz 2002). A su vez, el Plan de OTR establece aspectos que el OA debe monitorear para retroalimentar al sistema, por lo que cualquier modificación del mismo debe ser informada al Observatorio de forma que se adecúen los indicadores a medir. Si bien el proceso de OTR puede ser anterior a la creación del OA, ambos se interrelacionan en sus dis ntas etapas de la siguiente manera (Fig. 14.2): Figura 14.2. Relaciones entre el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y los dis ntos monitoreos realizados por el Observatorio Ambiental (OA). Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural 10. 261 �- La información que surja del monitoreo del nivel de efec vidad del Plan de OTR (realizado por el OA a través del seguimiento de la variable obje vo), puede ser u lizada por el OTR en su fase de Planificación para revisar si las medidas propuestas son las adecuadas para la consecución del obje vo planteado. Por ejemplo, el OTR puede establecer la prohibición de realizar prác cas agrícolas en un margen de diez metros al borde de los arroyos con el fin de disminuir los riesgos de contaminación con agroquímicos. El OA deberá medir el nivel de contaminación del agua para establecer si la prohibición aplicada es eficaz para la consecución de dicho obje vo. - La información que surja del monitoreo del cumplimiento en la implementación del Plan de OTR (realizado por el OA a través del seguimiento de la variable reglada) puede ser u lizada por el OTR en su fase de ges ón para verificar el cumplimiento de las medidas establecidas. Siguiendo con el ejemplo anterior, el OA deberá verificar los metros desde los bordes de los arroyos a par r del cual comienza a haber prác cas agrícolas. Cuando el OTR es propuesto por la Provincia y acordado con los Municipios, el OA también sirve para evaluar su desarrollo en los mismos, permi endo detectar dificultades que requieran, por ejemplo, un mayor apoyo provincial. A su vez, en el caso de Observatorios con par cipación de productores agropecuarios y otros actores sociales del territorio, el mismo puede medir no solo la aplicación de las medidas propuestas, sino también el nivel de conocimiento de las mismas por tales actores. En todos los casos existe una retroalimentación de la información generada por ambas herramientas de ges ón del territorio que hace que deban estar vinculadas de manera constante. 11. OBSERVATORIOS DE PRÁCTICAS TERRITORIALES Una forma de valorizar el proceso de OT a escala local es a través de la construcción de un Observatorio de Prác cas Territoriales (OPT) que estudie en forma permanente las consecuencias territoriales de la implementación de dis ntas prác cas por parte de un conjunto determinado de actores del territorio. La creación de los OPT permite disponer de herramientas de ges ón para la toma de decisiones y cons tuye un obje vo estratégico para los actores locales (Elverdín et al. 2010). La concepción de los OPT se basa en la hipótesis de que cada uno de los actores de un territorio ene información y conocimientos, situados y distribuidos sobre ese territorio (Fig. 14.3). En tal sen do, el OPT cons tuye un mecanismo que permite generar representaciones compar das del territorio para ayudar a la acción colec va, generando a su vez un proceso de asimilación de conocimientos que influye sobre la adopción de las prác cas por parte de esos actores (Brassac 2004; Lemoisson 2006). Por lo tanto, un OPT puede definirse como un disposi vo sociotécnico de ges ón de la información, elaborado colec vamente por los actores del mundo rural que actúan en un territorio dado, haciendo frente a los desa os territoriales. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural - La información que surja del monitoreo del Sistema Socio-Ecológico en su conjunto (realizado por el OA a través del seguimiento de las variables representa vas del mismo) puede ser u lizada por el OTR en su fase de Diagnós co. Si esta fase ya se ha realizado y el proceso de OTR ya está en marcha, servirá como retroalimentación de dicho proceso, para confirmar el diagnós co inicial o para establecer uno nuevo en el caso de que la situación haya cambiado. 262 �El Observatorio es una herramienta implementada por los actores para monitorear el desempeño de un fenómeno, un predio o una porción de territorio en una escala espacio-temporal (Benoît 2006; Lenormand 2011), permi endo a los actores repensar de manera colec va las prác cas agrícolas, en el contexto del desarrollo territorial sustentable (Lemoisson 2006). En este sen do, los OPT cons tuyen a la vez un proceso y un producto. El proceso consiste en reunir a un conjunto de actores del territorio frente a uno o varios desa os y emprender un procedimiento colec vo para analizar las relaciones entre sus prác cas individuales y colec vas, y su efecto sobre el territorio. El producto es un Sistema de Información Territorial (SIT) que permite compar r los datos y conducir las acciones del desarrollo territorial (Elverdín et al. 2010). En resumen, las caracterís cas que dis nguen este po de observatorio de otros son: - Un sistema de información co-construido por los actores implicados en el proyecto, cuya meta es compar r información, construir indicadores en función de un desa o territorial y servir a la acción colec va - Un proceso de aprendizaje colec vo movilizado por los actores del desarrollo para producir y colectar información que permita mejorar la per nencia de la acción pública territorial - Una observación de las prác cas agrícolas en el empo y el espacio de un territorio, para evaluar las evoluciones de los indicadores de cambio de los sistemas produc vos - Una formalización del sistema de información, mediante el uso de un protocolo unificado, permiendo una representación idén ca de los conceptos usados en el procesamiento de los datos (por ej. una parcela significa lo mismo para todos los actores) (Lenormand 2011) Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural Figura 14.3. Representación compar da de las prác cas y conocimientos de los actores rurales sobre el territorio. Adaptado de Brassac (2004) y Lemoisson (2006). El funcionamiento de un OPT se puede representar como una “espiral” que simboliza la vida del Observatorio y que comprende diferentes etapas y ac vidades (Fig. 14.4.). El proceso de implementación del OPT abarca la combinación de cuatro pos de ac vidades: - Problema zación: es la ac vidad de socialización y de intercambio de las percepciones que los actores enen sobre el desa o (impulso inicial) que da origen, contexto y fundamenta la concepción del Observatorio. El proceso par cipa vo ene por objeto reunir y movilizar el conjunto de actores para construir el SIT que ayudará a organizar la acción colec va en torno al desa o territorial 263 �- Formalización: es la construcción de las representaciones y las percepciones recurriendo a un lenguaje formal - Operacionalización: es la ac vidad de elaboración de las herramientas de ges ón y de tratamiento de la información (so ware, procedimientos y normas), u lizando los recursos básicos de informáca y lenguajes de programación (Benoît 2006). Figura 14.4. Procedimiento par cipa vo de construcción e implementación de un Observatorio. Los ejes son las ac vidades, los recuadros celestes son las etapas y los recuadros azules, las principales tareas a realizar dentro de cada etapa. Adapatado de Benoît (2006) y Lemoisson et al (2008). Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural - Concepción: es la ac vidad de reflexión y de abstracción sobre las percepciones que los actores enen sobre el territorio, y que establece el desa o del Observatorio La conducción de un proyecto de OPT consiste en organizar estos componentes básicos en un proceso interac vo e incremental, pasando por dis ntas etapas (Fig. 14.4.): - El paso desde la problema zación hasta la concepción es la etapa de expresión e iden ficación de las necesidades y la validación de la fac bilidad del OPT. Esta primera etapa moviliza los actores locales, define los obje vos del observatorio, especifica los alcances de las acciones y analiza el tema a tratar por el Observatorio. Durante esta fase, dos preguntas deben ser respondidas: ¿cómo los actores perciben el tema a tratar en relación con sus metas? y ¿cómo el Observatorio podrá ayudar 264 �- El paso desde la concepción hasta la formalización cons tuye la etapa de la representación y modelización, que permite explicar, expresar y compar r las representaciones que los actores enen sobre el territorio. En esta etapa se da la organización del disposi vo, el armado del so ware y la ins tucionalización del futuro, finalizando con la validación de las especificaciones o conjunto de condiciones del observatorio. - Desde la formalización hasta la operacionalización transcurre la implementación propiamente dicha del Observatorio. Es la etapa donde se organiza el OPT, se realiza la adquisición de datos, se desarrollan las herramientas informá cas y finaliza con la validación de la herramienta como condición previa a la puesta en marcha del Observatorio. La tarea principal es la elaboración de indicadores territoriales mul actores. - La úl ma etapa, que finaliza con el inicio de una nueva espiral correspondiente a una problema zación actualizada, es la de puesta en funcionamiento y u lización del Observatorio. Es la etapa de la construcción de conocimientos y finaliza con la evaluación de los usos del OPT por los dis ntos actores del territorio. A par r de aquí se decide si se con núa con el observatorio tal cual ha sido concebido, si se lo reformula o si se da por finalizado el mismo (Benoît 2006; Lemoisson et al. 2008). Por su concepción, los OPT garan zan la par cipación desde el inicio de todos los actores involucrados en el desa o para el cual se han creado los mismos y son considerados como una estrategia para animar el desarrollo territorial, mediante estos procedimientos par cipa vos. A su vez, permiten expresar, explicar y compar r las representaciones que los actores enen sobre los problemas del territorio, producto de un aprendizaje individual y colec vo (Elverdín et al. 2010). Es decir, los OPT son concebidos como una representación colec va y compar da del territorio, con una organización de ges ón, de intercambio y de generación de datos y nuevos conocimientos. Es una nueva modalidad de hacer ges ón, más flexible que la tradicional y que responde a las demandas actuales de estructuras en red, información digital sistema zada y georreferenciada, y de eficiencia y eficacia en la toma de decisiones, sustentada en procesos par cipa vos. 12. CONCLUSIONES Los Observatorios Ambientales cons tuyen una herramienta de ges ón estratégica que permite el monitoreo ambiental, social y económico permanente de un determinado territorio, así como una herramienta de información sobre los efectos que se buscan comprender y ges onar, y que responde a la demanda social de mayor par cipación pública en temas vinculados a las problemá cas ambientales y territoriales. En tal sen do, cons tuyen una herramienta de fundamental importancia en procesos de planificación y OT. Es decir que, además de las funciones específicas señaladas, los Observatorios cumplen otras funciones dentro de la sociedad, como fomentar la par cipación pública, brindar información para la toma de decisiones de dis ntos actores y para la retroalimentación de planes de ordenamiento y desarrollo territorial, favoreciendo la vinculación de diferentes organizaciones en la consecución de un obje vo común. Existen dis ntos modelos de observatorios en función de las múl ples necesidades de monitoreo, de los pos de actores que intervienen en la implementación, del grado de par cipación de los mismos Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural a los actores a cumplir su desa o? (Lemoisson et al. 2008). En consecuencia, es primordial apoyar la socialización y la negociación entre los actores. 265 �Un producto importante del Observatorio es la clasificación de zonas por su grado de afectación ambiental (degradadas, vulnerables, amenazadas o adecuadas), lo cual permite establecer el po y la urgencia de las medidas a adoptar, y sobre qué factores actuar. Es fundamental en este punto la iden ficación y el análisis de las causas que originan la degradación ambiental o las situaciones de conflicto (socioambiental), para que las medidas se efectúen sobre la raíz del problema y no solo sobre sus consecuencias. En ciertos casos, las medidas necesarias para la prevención y conservación ambiental o la resolución de los conflictos, pueden ser implementadas directamente por los actores par cipantes del Observatorio. En otros, la ejecución de dichas medidas excede su ámbito de actuación, lo que hace necesaria la vinculación de dichos actores con tomadores de decisiones de otros niveles o externos al territorio monitoreado, que son quienes podrán ejecutar las medidas establecidas. Esta coordinación entre actores del Observatorio y tomadores de decisiones es fundamental para que exista una retroalimentación posi va del sistema que, a través de las recomendaciones e implementación de los planes, contribuyan a la consecución de los obje vos planteados. Por su parte, los actores externos que toman las decisiones necesitan trabajar con datos precisos y relevantes, y con herramientas de soporte que permitan una ges ón eficaz del ambiente, siendo el Observatorio idóneo para cumplir dichas demandas. Es decir, existe una relación entre los par cipantes del Observatorio y los diferentes tomadores de decisiones mutuamente necesaria y beneficiosa. En tal sen do, creemos que involucrar desde el inicio del Observatorio a los diferentes tomadores de decisiones como par cipantes, es un aspecto fundamental para el éxito del mismo y para facilitar las tareas y los flujos de información en ambos sen dos. Esta sinergia es par cularmente importante cuando la creación del Observatorio es parte integral de la estrategia de OT, contribuyendo en la construcción dinámica del equilibrio del territorio y en la reducción de conflictos relacionados al uso de la erra, ya que ambas herramientas se retroalimentan una de otra sin perder sus obje vos y campos de acción propios. BIBLIOGRAFÍA Abraham, E. 2009. Enfoque y evaluación integrada de los problemas de deser ficación. Zonas Áridas 13 (1): 9-24. En línea. [Consulta realizada el 15 de abril de 2013]. Disponible en: h p://www.deser ficacion.gob.ar/wp-content/uploads/2013/04/ elena2009.pdf. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural y de otros factores que los hacen diferentes unos de otros. En cualquier caso, para el seguimiento y la comprensión de los dis ntos componentes del Sistema Socio-Ecológico y de sus interrelaciones, es necesario tener una mirada interdisciplinaria y mul actoral, así como un modelo conceptual común a todos los integrantes del Observatorio. Abraham, E., D. Bran, M.L. Corso, J. Cueva, P. Maccagno, N. Maceira, A. Maggi, S. Navone, V. Pietragalla, M. Román, D. Soria y A. Therburg (ex aequo). 2013. Ins tucionalización del Monitoreo de la Deserficación en la Argen na: Diseño e Implementación del Observatorio Nacional de Degradación de Tierras y Deser ficación. UNCCD 2nd Scien fic Conference. Economic assessment of deser fica on, sustainable land management and resilience of arid, semi-arid and dry sub-humid areas. Fortaleza, Brazil. 04-07 February. 266 �Barros, V. 2008. El Cambio Climá co en Argen na. Capítulo de la publicación Agro y Ambiente: una agenda compar da para el desarrollo sustentable. Noviembre 2008. Foro de la Cadena Agroindustrial Argen na. Coordinadores: Solbrig, O.T., Adámoli, J. En línea. [Consulta realizada el 5 de agosto de 2013]. Disponible en www.foroagroindustrial.org.ar Benoît, M. 2006. Le projet: Concep on d´Observatoires de Pra ques Territorialisées. ADD-COPT. INRA/ SAD/Mirecourt/CIRAD/TERA/UMR Te s, p.4. Bernardos, J. N, M. E. Zaccagnini, P. Mineau, J. Decarre y R. De Carli. 2007. Calculadora de Riesgo Ecotoxicológico para Aves: Sistema Soporte de Decisiones para el Control de Plagas con criterios ambientales. Versión 2.0. Edic. INTA ISBN 978-987-521-235-0. Brassac, C. 2004. Ac on située et distribuée et anlyse de discours: quelques interroga ons. Cahiers de Linguis que Francaise 26: 251-268. Carpenter, S. R., H. A. Mooney, J. Agard, D. Capistrano, R. S. DeFries, S. Díaz, T. Dietz, A. K. Duraiappah, A. Oteng-Yeboah, H. M. Pereira, C. Perrings, W. V. Reid, J. Sarukhan, J. J. Scholes and A. Whyte. 2009. 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Seminario “Desarrollo Rural: Competencias y Territorio”. Laboratorio AGRITERRIS, Maestría PLIDER, UNS, INTERRA. Bahía Blanca, Argen na. Foley, J. A., N. Ramanku y, K. A. Brauman, E. S. Cassidy, J. S. Gerber, M. Johnston, N. D. Mueller, C. O’Connell, D. K. Ray, P. C. West, C. Balzer, E. M. Benne , S. R. Carpenter, J. Hill, C. Monfreda, S. Polasky, J. Rockström, J. Sheehan, S. Siebert, D. Tilman and D. P. M. Zaks. 2011. Solu ons for a cul vated planet. Nature 478: 337-342. Gallopin, G. C. 2006. Los Indicadores de Desarrollo Sostenible: aspectos conceptuales y metodológicos. Ponencia realizada para el Seminario de Expertos sobre Indicadores de Sostenibilidad en la Formulación y Seguimiento de Polí cas. FODEPAL. San ago de Chile, Chile. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural Balvanera, P. y H. Cotler. 2007. Acercamientos al estudio de los servicios ecosistémicos. Gaceta Ecológica número especial 84-85: 8-15. Ins tuto Nacional de Ecología, México. Gudiño de Muñoz, M. 2002. Modelo de ges ón integral Observatorio ambiental y ordenamiento territorial. Revista Proyección Nº 3. CIFOT, Facultad de Filoso a y Letras, Universidad Nacional de Cuyo. ISSN 1667-0876. INTA. 2009. Documento Base Programa Nacional de Ecorregiones. En línea. [Consulta realizada el 15 de diciembre de 2012]. Disponible en: h p://www.inta.gob.ar/documentos. 267 �Lemoisson, P., M. Passouant, P. Mar nand, E. Coudel, J.P. Barrel, y V. Bonnal. 2008. Observatories design method: Version 1.81.01. CIRAD/UMR Te s. Montpellier, p. 87. Lenormand, P. 2011. Les observatoires: un défi pour l´ingéniere territoriale. Territoires 50: 51-53. Janvier. MEA. 2005. Ecosystems and Human Well-being: Synthesis. Millennium Ecosystem Assessment. Island Press, Washington, D.C. Miranda, L. C. y J. I. Oe ng. 2000. 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Aplicación de indicadores de calidad de suelo para el monitoreo agroambiental. “La noamérica unida protegiendo sus suelos”. XIX Congreso La noamericano de 268 �Zaccagnini, M. E., J. Decarre, A. Goijman, R. Suárez, L. Solari, R. De Carli, N. Calamari, J. Bernardos y J. L. Paniga . 2007. Monitoreo ambiental en Establecimientos Agropecuarios. Ediciones INTA, 251 p. Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural la Ciencia del Suelo. XXIII Congreso Argen no de la Ciencia del Suelo. Mar del Plata, Argen na. 1620/04/2012. 269 �PARTE III EXPERIENCIAS Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �CAPÍTULO 15 EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN IBEROAMÉRICA Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �PƒÄ®þþƒ, A.2 ù M. A. GƒÙ‘°ƒ Cʽ½ƒþÊ3 RESUMEN: En este trabajo se analizó la información disponible relacionada con el Ordenamiento Territorial (OT) en cinco países de Iberoamérica; ArgenƟna, Brasil, España, México y Uruguay, con el objeƟvo de aportar información que permita mejorar los futuros procesos de OT. El estudio se centró en los niveles administraƟvos de gesƟón y la normaƟva relacionada con el tema. En los países de estudio se observó diversidad en relación a los niveles administraƟvos, la generación de instrumentos (planes, directrices, etc.) y la normaƟva de ordenamiento territorial. España es el país que cuenta con mayor normaƟva y experiencias de OT debido a su edad como nación y a que es integrante de un bloque regional (Comunidad Europea) con fuertes antecedentes en el tema. En América, México y Brasil fueron los pioneros del grupo de estudio en la generación de normaƟvas y planes relacionados con el OT. Si se hace foco en el Ordenamiento Territorial Rural se destacan las experiencias de España y ArgenƟna. 1. INTRODUCCIÓN Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica CAPÍTULO 15* EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN IBEROAMÉRICA1 Las políƟcas territoriales de los países laƟnoamericanos han ido evolucionando. Actualmente los enfoques territoriales y parƟcularmente el Ordenamiento del Territorio, como proceso e instrumento de políƟcas públicas, es visto de una forma integral u holísƟca, considerando actores, recursos naturales, mercados, normaƟva y políƟcas públicas, parƟcipación ciudadana, capacidad de gesƟón local, entre otros aspectos. Sin embargo, ¿es posible hablar de una políƟca territorial uniforme en Iberoamérica?, ¿Cuáles serían los elementos a tener en cuenta para poder caracterizar una políƟca territorial a nivel iberoamericano? Los países laƟnoamericanos recorrieron un largo camino hacia políƟcas de OT, pasando por varios Ɵpos de planificaciones, dentro de las cuales se destacan: i) la planificación regional que consisơa en planes de carácter económico, aplicados a ciertas áreas con problemas de retraso en sus niveles de desarrollo, ii) la planificación urbana, dedicada exclusivamente al territorio urbano, y que comenzó a tomar importancia a parƟr de la década de los años 50, debido, entre otras cosas, a la preocupación por un crecimiento desmedido de las ciudades, iii) la planificación ambiental, asociada con la regulación del uso y el aprovechamiento de los recursos naturales que comienza a adquirir importancia a parƟr de los años 70 en los países de América LaƟna (Massiris 2002). Según FAO (2010) y Massiris (2000) la necesidad de planificar el uso de los recursos naturales se basa en reparar o atender: a) desequilibrios y desintegración territorial e inadecuada distribución de la densidad poblacional, b) impactos ecoló* En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 271-300). 1 Este documento toma como base y expande los contenidos del documento “Procesos de ordenamiento territorial rural [OTR] en Iberoamérica y la ArgenƟna: síntesis de experiencias y evaluación de propuestas” (García-Collazo et al. 2011). 2 Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. InvesƟgador Asociado, Sistema Nacional de InvesƟgadores, Uruguay. Contacto primer autor: amalia.panizza@gmail.com 3 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. 272 �A nivel internacional los principales soportes jurídicos consideran el OT, a través de las Convenciones y Tratados; como por ejemplo la declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, en la cual el plan de acción acordado, llamado Agenda 21, incluye la planificación y el ordenamiento de los recursos de la erra, y los Convenios de Biodiversidad, Deser ficación y Cambio Climá co, entre otros. A nivel nacional cada país cuenta con su Cons tución que incluye aspectos relacionados con el ambiente, la planificación y la regulación del uso de la erra. Hay países que actualmente cuentan con leyes de Ordenamiento Territorial y otros que no las enen, y por lo tanto deben ampararse en normavas no específicas. En la literatura es posible encontrar referencias y guías acerca de cómo han de ser formulados los planes de Ordenamiento Territorial Rural (OTR), las etapas involucradas, las diversas modalidades que adoptan y los indicadores que han de ser u lizados para la caracterización del sistema territorial, pero poco se conoce sobre la forma en que estas experiencias se concretan. La documentación del proceso, el análisis crí co y la evaluación ex post de las experiencias de OTR no se encuentran disponibles, siendo el estudio de este po de información clave para aportar elementos que permitan mejorar el proceso en sus aspectos metodológicos y en sus planteos conceptuales. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica gicos y paisajís cos nega vos, resultado de la inadecuada localización de ac vidades, c) manejo poco adecuado de los recursos naturales, por falta de polí cas de protección y conservación o déficits en su implementación, así como por superposición desordenada de usos de la erra, lo cual genera incompa bilidades di ciles de rever r. El principal obje vo de este trabajo consiste en la sistema zación4 de la información disponible relacionada con el OT en cinco países de Iberoamérica, con el fin de aportar información tendiente a mejorar los futuros procesos de OT que se desarrollen en Argen na. Se analizaron las experiencias desarrolladas en Argen na, Uruguay, España, México y Brasil por ser estos algunos de los países iberoamericanos con mayor disponibilidad y facilidad de acceso a la información sobre OT. 2. ANTECEDENTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LOS PAÍSES DE ESTUDIO 2.1. Antecedentes de ordenamiento territorial en Argentina Argen na no dispone de un marco legisla vo integrador, y las experiencias de OT apuntan a acciones de carácter sectorial como desarrollo de infraestructura y redes urbanas, o zonificación de bosques na vos. En los Capítulos 9, 17, 18 y 20 se detallan las norma vas vinculadas a OT en Argen na. En esta sección se expondrán los aspectos de mayor relevancia. La Cons tución Nacional reformada en 1994 establece que el Gobierno Nacional debe dictar normas para garan zar el crecimiento armónico y promover polí cas que endan a equilibrar el desigual desarrollo de provincias y regiones (Art. 75 inc.19); normas que contengan los presupuestos necesarios para la protección ambiental, respetando las jurisdicciones locales (Art. 41) y la posibilidad de que las provincias par cipen y creen regiones que estén orientadas hacia el desarrollo económico y social (Art. 124). En tal sen do en el año 2002 la Ley General del Ambiente (N° 25.675) define el ordenamiento ambiental como un instrumento de polí ca y ges ón que debe considerar aspectos polí cos, sicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y 4 Entendiendo por sistema zación metodología que permite describir, reflexionar, analizar, documentar y retroalimentar un proceso. 273 �Posteriormente surgen tres documentos relevantes de referencia nacional: a) el Plan Estratégico Territorial llamado “Argen na 2016: Polí ca y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial” formulado en el año 20045, b) la Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos (N° 26.331/2007) promulgada en 2007 y reglamentada en 2009, y c) el Anteproyecto de la Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, actualmente en estudio del COFEPLAN. Por otra parte a nivel provincial Buenos Aires en 1977 aprueba el Decreto Ley Nº 8912, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo con énfasis predominantemente urbano, y en el año 2009 la Provincia de Mendoza sanciona la primera ley integral de OT de la República Argen na, la “Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo” (Ley Nº 8051/09). 2.1.1. Organización y ámbitos de competencia en Argentina Argen na ene un sistema de gobierno representa vo, republicano y federal. El sistema federalista implica que cada provincia ene autonomía en el diseño y ges ón de sus polí cas territoriales y en este caso el Estado Nacional debe adoptar el papel de ar culador o coordinador a través de diferentes organismos creados a tales efectos. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica nacional. Debiendo asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y u lización de los diferentes ecosistemas, garan zar la mínima degradación y desaprovechamiento y promover la par cipación social, en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable. Dentro de la ins tucionalidad territorial presente en Argen na se deben mencionar principalmente al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable y al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Cabe destacar a uno de los ámbitos de planificación, ar culación y armonización de las polí cas de planificación y ordenamiento territorial por excelencia, el Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN), creado en el año 2008, un espacio de encuentro donde par cipan las Provincias argennas, la Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno Nacional donde se está elaborando la Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, aún en etapa de anteproyecto. Por otro lado desde el Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca de la Nación (MAGyP) se han realizado varios esfuerzos por considerar el OTR y por elaborar bibliogra a de referencia que permita brindar un marco conceptual general sobre el OTR. En ese marco se publicó el libro: “Bases para el Ordenamiento Territorial Rural de la Argen na” (MAGyP 2012), coordinado por el Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca y la par cipación de varias ins tuciones destacadas, como por ejemplo: la Universidad Nacional de San Luis, INTA y la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires. Actualmente este mismo ministerio se encuentra trabajando en un proyecto TCP/ARG/3302, “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial de manera par cipa va e itera va” en colaboración con la FAO para generar protocolos metodológicos de OTR y literatura de referencia, como el presente libro. 5 Este plan fue formulado en 2004 a par r de la Polí ca Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Según se explicita en el mismo, surge como una necesidad de relevar e iden ficar la infraestructura y el equipamiento que garan zara el desarrollo del país en el mediano y largo plazo; como una alterna va frente a una realidad territorial caracterizada por la desigualdad entre zonas, procesos de destrucción del aparato produc vo, explotación indiscriminada de recursos naturales y aumento de la brecha entre ricos y pobres (<h p://www.planif-territorial.gov.ar/html/pet/>). 274 �La Ley Nº 18.308 (D.O. N° 27.515) define las competencias e instrumentos de planificación, par cipación y actuación en la materia, orienta el proceso de ordenamiento del territorio hacia la consecución de obje vos de interés nacional y general y diseña los instrumentos de ejecución de los planes de actuación territorial. Esta Ley presenta las disposiciones generales, los derechos y los deberes territoriales, instrumentos de planificación territorial, planificación para el desarrollo sostenible, actuación y control, par cipación social, coordinación interins tucional y disposiciones especiales. Otros antecedentes legales relacionados con el OT se mencionan en el Anexo 15.1. 2.2.1. Organización y ámbitos de competencia en Uruguay El régimen de gobierno en Uruguay es unitario y descentralizado, se subdivide en 19 departamentos y recientemente en 89 municipios. Es decir, que cuenta con un gobierno nacional, un gobierno departamental y un gobierno local o municipal, y la ges ón del OT se realiza a par r de tres niveles: nacional, regional (hacer referencia a zonas del país integrada por varios departamentos) y departamental. A nivel nacional el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), a través de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT), establece obje vos, lineamientos y estrategias nacionales, apoyado por Comisiones que integran a otros sectores del gobierno nacional y departamental, empresas privadas y públicas y la sociedad civil organizada. Las estrategias regionales son elaboradas por el MVOTMA y los Gobiernos Departamentales involucrados. La planificación y gesón territorial se realiza en los Departamentos que son los que enen competencia sobre los usos del territorio y prioriza los planes, programas y proyectos a poner en marcha (Tabla 15.1). Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica 2.2. Situación del Ordenamiento Territorial en Uruguay Uruguay cuenta con la Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable del 18 de junio de 2008, en donde se concibe al ordenamiento territorial como un conjunto de acciones transversales, basadas en la coordinación de las acciones públicas sobre el territorio; polí ca que ar cula planificación sica con estrategias de desarrollo socioeconómico y visiones a largo plazo acerca del desarrollo territorial. Los principios rectores del OT son la equidad social; cohesión territorial; coordinación y desarrollo local y regional; valorización de los recursos naturales y sociales; par cipación ciudadana; prevención de conflictos; difusión de información. En el marco de la Ley de Ordenamiento Territorial se creó el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial con la función de coordinar las estrategias nacionales6 y el cual se encuentra integrado por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP), el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAyP), el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), el Ministerio de Turismo y Deporte (MTurD), Ministerio de Defensa Nacional (MDN), Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y el Presidente del Congreso de Intendentes. Este Comité ene como función coordinar las estrategias nacionales y desde su creación, el Comité ha realizado siete reuniones en las que se trataron temas como la reglamentación de la Ley Nº 18.308, directrices nacionales de ordenamiento territorial y del espacio costero, así como estrategias regionales (área metropolitana y Región Este). Por otro lado se cuenta con una Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial (COAOT) 6 Dentro de sus competencias se destacan: a) contribuir a la formulación de las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial; b) impulsar la información y la par cipación social en todos los procesos de ordenamiento territorial; c) pronunciarse sobre la adecuación de los grandes proyectos de infraestructura a las Directrices y Programas Nacionales. 275 �Si bien Uruguay cuenta con norma va específica sobre OT, su desarrollo ha sido reciente y no dispone aún de un plan nacional con las bases y principales obje vos estratégicos. En la aplicación, las limitaciones están centradas en la debilidad ins tucional a nivel departamental que son centrales en la categorización del suelo (art. 30 de la Ley Nº 18.308), y la debilidad técnica basada en la falta de experiencias previas. Existen, a su vez, otras acciones de incidencia territorial como el Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Uruguay (SNAP), coordinado por el MVOTMA, que deben considerarse en la elaboración de planes de OT. Sin embargo, enen 94 instrumentos aprobados y en elaboración en sus 19 departamentos, que comprenden planes locales, directrices departamentales, estrategias metropolitanas, Planes de Actuación Integrada (PAI), que se detallan en la página web del MVOTMA y en el Anexo 15.2. Tabla 15.1. Ordenamiento Territorial en Uruguay y su ges ón a nivel nacional, regional y departamental. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica con el obje vo de incorporar las dis ntas visiones a las polí cas del sector7. Desde su creación, esta Comisión ha realizado cuatro reuniones en las que se trataron temas como la implementación de la Ley Nº 18.308, directrices nacionales de ordenamiento territorial y del espacio costero, así como estrategias regionales (área metropolitana y Región Este) (MVOTMA 2013). 2.3. Situación del Ordenamiento Territorial en España España cuenta con la influencia de los antecedentes de OT a nivel de la Comunidad Europea; la preocupación por un desarrollo equilibrado ha llevado a la incorporación de esta temá ca en el Consejo de Europa y la Unión Europea rela vas a la planificación territorial desde 1970 en la primera CEMAT, 7 Integrada por delegados de ins tuciones públicas y privadas y representantes de la sociedad civil, sus principales comedos son: colaborar con el Poder Ejecu vo, a través del MVOTMA, en la definición de las polí cas nacionales de ordenamiento territorial, cooperar con el MVOTMA en la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de los planes, programas y proyectos de ordenamiento territorial de los diferentes ámbitos, facilitando las coordinaciones interins tucionales, asesorar en todos los asuntos de competencia de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial a solicitud de esta o por inicia va de cualquiera de sus miembros. 276 �En España se han aprobado leyes de OT en todas las Comunidades Autónomas (CCAA) e incluso se encuentran en un proceso de actualización con nua que comenzó por la década del setenta. Las definiciones mencionadas en las legislaciones hacen referencia expresa a la Carta Europea acordada en la Conferencia Europea de Ministros responsables de OT, en donde se define el Ordenamiento Territorial como una disciplina cien fica, una técnica administra va y una polí ca concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo obje vo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización sica del espacio, según un concepto rector (CEMAT 1983). Sus obje vos se relacionan con: el desarrollo equilibrado; el mejoramiento de la calidad de vida; ar cular e integrar el territorio; preservar el medio ambiente y el patrimonio histórico y cultural; entre otras cosas (BOCYL 1998). Dentro de los antecedentes de mayor relevancia de leyes relacionadas con el ordenamiento territorial se mencionan una serie de normas como por ejemplo: a) la Ley del Suelo del año 1956, reformada en 1975 y 1990, la cual prevé un marco norma vo general para el territorio con una estructura jerárquica, desde el Plan Nacional de Ordenación del Territorio, hasta planes generales municipales (Massiris 2002), b) la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la flora y fauna silvestres del año 1898, c) Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana en el año 1992 autoriza la elaboración de un Plan Nacional orientador de los planes regionales, el cual no se ha realizado hasta el momento (Massiris 2002), y d) Ley 45/2007, para el desarrollo sostenible del medio rural (Comisión Europea 2010) en el año 2007 que cons tuye uno de los primeros antecedentes específicos en el ordenamiento territorial rural. Otras norma vas relacionadas se pueden ver en el Anexo 15.1 y 15.3. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica sumado al Convenio Europeo del Paisaje cuyo propósito es fomentar la adopción de polí cas públicas para proteger, planificar y ges onar los paisajes europeos (MARM 2008), generando posteriormente varios programas como por ejemplo: Estrategia Territorial Europea (ETE); Agenda territorial de la Unión Europea; Red Europea de Observación sobre cohesión y desarrollo territoriales. Respecto a la esfera ambiental, las leyes de ordenación del territorio de las comunidades autónomas en sus obje vos plantean la promoción del desarrollo socioeconómico equilibrado. En algunos textos se añadió después de 1992 el término “sostenible”; y la ges ón responsable de los recursos naturales refiriéndose específicamente a la u lización racional del territorio y a la protección del medio natural y cultural (Mata-Olmo 2005). Si bien desde el año 2002 todas las CCAA han aprobado su Ley de OT, 15 de las 17 CCAA han aprobado planes regionales de OT, ya sea mediante Planes o Directrices de OT. En el ámbito subregional 14 CCAA han aprobado instrumentos de este po siendo las más ac vas Andalucía, País Vasco, Cataluña y Canarias (MARM 2008). Sin embargo, también existe una serie de planes que han fallado en su ejecución debido a la inoperancia entre las comunidades autónomas y los municipios: a) El Plan Territorial General de Cataluña necesitó más de una década hasta conseguir su aprobación en 1995, b) El Plan Regional de Estrategia Territorial (PRET) de la Comunidad Autónoma de Madrid, tras el cambio de gobierno en esta CCAA, nunca llegó a iniciar tramitación administra va, c) Las Directrices Regionales de Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, aprobadas en 1991, en la prác ca no se han puesto en marcha los instrumentos de planificación previstos para su desarrollo. En España existe gran heterogeneidad en el grado de desarrollo de instrumentos a nivel nacional, además de una enorme variedad y disparidad. Por ello la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad (SGTyB) dependiente de la MARM dispone de una Base de Datos de Instrumentos de Ordenación del Territorio (BIOT), con el objeto de posibilitar una visión homogénea, sistemá ca y comparable de la planificación en España. Entre ellos podemos mencionar los planes territoriales sectoriales que se encuentran contemplados en las leyes de Cataluña y el País Vasco y la Evaluación de Impacto Territorial (EIT) contemplada en las leyes de Andalucía, Murcia, Asturias y Aragón (Comisión Europea 2010). 277 �En el nivel nacional, las Comunidades Autónomas (CCAA) son las que enen competencia exclusiva sobre el OT ejerciendo esta función pública con potestad legisla va, reglamentaria y de ejecución (ar culo 148 de la Cons tución Nacional). El Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM) es el responsable del seguimiento de las inicia vas internacionales en la materia, apoya a las CCAA y formula la norma va ambiental. En el ámbito regional, los planes se refieren a la respec va CCAA, las leyes comunales establecen los instrumentos regionales, subregionales y sectoriales. Por otro lado, los planes de ordenación subregionales abarcan ciertas regiones de una CCAA y se sitúan a escala intermedia, es decir, supramunicipal, comarcal o provincial, atendiendo al OT con un mayor grado de detalle sobre ciertas caracterís cas y problemas territoriales determinados, formulan normas de aplicación directa y poseen mayor grado de concreción, tanto material, espacial como temporal, estableciendo determinaciones sobre localizaciones, restricciones, entre otras cues ones. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica 2.3.1. Organización y ámbitos de competencia en España España es una monarquía parlamentaria y unitaria, y funciona como una federación descentralizada de comunidades autónomas, ene 2 ciudades autónomas y 17 comunidades formadas por 50 provincias. Es importante reiterar que este país forma parte de la Comunidad Europea (CE), por lo que hay una norma va regional que debe ser considerada más allá de sus fronteras. La ges ón del ordenamiento territorial se realiza a par r de cuatro niveles territoriales: internacional, nacional, regional y subregional (Tabla 15.2). El nivel internacional incluye el Consejo de Europa a través de la Conferencia Europea de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio (CEMAT) y el Convenio Europeo del Paisaje; y la Unión Europea a través de la Estrategia Territorial Europea (ETE), la Agenda Territorial Europea y la Red Europea de Observación sobre Cohesión y desarrollo Territorial. Tabla 15.2. Ordenamiento Territorial en España y su ges ón a nivel internacional, nacional, regional y subregional. 278 �Específicamente en materia rural el Programa de Desarrollo Rural Sostenible 2010-2014 (PDRS) opera a nivel nacional a través del Consejo para el Medio Rural cons tuido por representantes de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las En dades Locales (BO Nº 299 2007). Actualmente, se han aprobado Protocolos Generales para aplicación del Programa y elaborado Planes zonales solo en algunas Comunidades Autónomas como: Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Cantabria, Cas lla-La Mancha, Cas lla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia y Madrid (MARM 2011). 2.4. Situación del Ordenamiento Territorial en México En México se destacan dos programas de desarrollo territorial: el Ordenamiento Ecológico (OE) coordinado por la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Ordenación del Territorio (OT) bajo la responsabilidad de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). El primero se encuentra regulado por diversas disposiciones y la norma va mexicana es extensa, pero vale la pena resaltar que en la Cons tución Polí ca de los Estados Unidos Mexicanos se menciona el desarrollo integral y sustentable, la par cipación democrá ca de la sociedad en la planeación y la función social de la propiedad privada. Por otra parte, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente (LGEEPA), una de las principales leyes mexicanas, define al Ordenamiento Ecológico como el instrumento de polí ca ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las ac vidades produc vas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a par r del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de las mismas8 (LGEEPA 1996). Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica A nivel subregional el OT en las CCAA opera a través de una delegación dentro de la Consejería de obras Públicas y Transporte o de Polí ca Territorial; o está integrada a la Consejería de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente. Entre los instrumentos de ordenación territorial comunales relacionados con el medio rural o natural, encontramos los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), los Planes de Ordenación del Medio Físico, Planes de Protección del Medio Ambiente y Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural, además de la norma va que rige para los espacios naturales protegidos (Mata-Olmo 2005; MARM 2008). Hay que destacar también otros esfuerzos anteriores como, por ejemplo, las Comisiones de Cuencas Hidrológicas que surgen en el año 1940 como primera inicia va de realizar una planificación integral e incorporar un enfoque ecológico en la regulación territorial, el cual será complementado más adelante por la Ley Conservación del Suelo y Agua y en 1976, por la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), reformada en 1981 y 1983. Esa ley integra aspectos ambientales en la planeación del territorio (Garza 1996), en cuyo marco se elaboraron e implementaron los llamados ecoplanes orientados a la planeación urbana con la planificación ambiental. Ver detalles en el Anexo 15.1. 2.4.1. Organización y ámbitos de competencia en México En México, el sistema de gobierno es Federal y está compuesto por 32 en dades federa vas integradas por 2.456 municipios administrados por los Ayuntamientos y el Distrito Federal. La Planificación e instrumentación del ordenamiento ecológico (OE) es de orden público, y según la LGEEPA compete a la federación (por medio de la SEMARNAT) la formulación, expedición, ejecución y evaluación del Ordenamiento Ecológico General del Territorio (OEGT). Además, la SEMARNAT podrá formular, expedir y 8 Título primero, Capítulo IV, Sección II, arts. 19 al 20 Bis 7. 279 �La LGEEPA otorga facultades a la Federación para apoyar técnicamente la formulación y ejecución de los programas de Ordenamiento Ecológico del Territorio al nivel Regional (OER) cuando el área a ordenar se ubique en el territorio de dos o más en dades federa vas. Las autoridades municipales y del Distrito Federal enen la facultad de expedir los Programas de Ordenamiento Ecológico Local (OEL), considerando las leyes locales en materia ambiental. El OEL ene como obje vo realizar un diagnós co territorial y regular los usos del suelo fuera de los centros de población (Tabla 15.3) (INE 2000). Tabla 15.3. Ordenamiento Ecológico en México y su ges ón a nivel Federal, Estatal y Municipal. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica ejecutar los programas de Ordenamiento Ecológico Marino (OEM), en coordinación con las dependencias federales competentes (SEMARNAT 2005). Si bien el ordenamiento busca integralidad, el desarrollo del Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial (POET) como el Programa Estatal de Ordenamiento del Territorio de asentamientos humanos (PEOT) responde a una lógica sectorial, donde cada uno es competencia de dependencias gubernamentales dis ntas, SEMARNAT y SEDESOL, respec vamente. El POET y el PEOT presentan diferencias en cuanto a obje vos, la situación jurídica, el énfasis temá co y en el problema a atender (Wong-González 2010). Respecto al POET, Bravo (2007) destaca una serie de limitaciones y debilidades en la instrumentación y ges ón como: a) la falta o debilidad de la definición formal territorial; b) la dificultad del aparato ins tucional y legal para instrumentar y ges onar, transversal y ver calmente, en los tres niveles de gobierno; c) confusión para incorporar dichos lineamientos y estrategias dentro de los diferentes instrumentos de planeación sectorial con las que cuentan las dependencias de la administración pública general. De hecho, informes recientes de SEMARNAT reconocen varias limitaciones en la formulación de los POET (SEMARNAT 2005): a) debilidades técnicas ( po y calidad de información); b) debilidades sociales (calidad de representación y legi midad social); c) debilidades polí cas (sesgo en las definiciones durante la formulación de un POET). 2.5. Situación del Ordenamiento Territorial en Brasil Brasil adopta el OT como opción de ges ón territorial en la década del ochenta, sin embargo Brasil cuenta con antecedentes de adoptar polí cas territoriales a par r del año 1934, cuando se fundó el Ins- 280 �Se menciona en un documento de la Oficina sobre Polí ca Nacional de Ordenamiento Territorial del Ministerio de Integración Nacional que el Ordenamiento Territorial es la expresión de la organización territorial, que se caracteriza por múl ples dimensiones ( sica, cultural, polí ca, económica y social) en diferentes escalas geográficas. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica tuto Nacional de Estadís ca, posteriormente en 1936 se crea el Consejo Nacional de Geogra a, ambos fueron fusionados para formar el Ins tuto Brasilero de Geogra a y Estadís ca, a par r de los cuales se pudo conocer la información económica, social y demográfica y desarrollar un sistema cartográfico normalizado, a par r de los cuales se pudieron iden ficar las caracterís cas y desigualdades territoriales. Entre años 50 y 60 surge y destaca por su magnitud el Plan de Metas (que implicaba crecer cincuenta años en cinco), que incluyó la construcción de las carreteras y de Brasilia para acelerar la ocupación del territorio nacional, creación de organismos regionales de desarrollo en el Nordeste y en la Amazonia, los Planes Nacionales de Desarrollo Económico y Social y el Programa de Integración Nacional. Durante los años 1964 y 1985 se implantan los Planes Nacionales de Desarrollo, la Polí ca de Integración Nacional, el Polo de Desarrollo de la Amazonia, el Polo de Desarrollo de la Región Centro-Oeste con énfasis en desarrollo regional. Finalmente en 1988 la Cons tución Federal incorpora el ordenamiento territorial y establece que el Estado (en sus diferentes niveles) ene la responsabilidad de “elaborar y ejecutar planes nacionales y regionales en materia de ordenamiento territorial y de desarrollo económico y social”. En la década del 90, debido al desarrollo de los sensores remotos y la digitalización de datos espaciales, así como la necesidad de contar con indicadores ambientales, se inducen cambios importantes en el proceso de establecimiento de bases digitales, redes divisorias del país en unidades territoriales a diferentes escalas, siendo las nuevas unidades las siguientes: federación, mesorregiones, microrregiones, municipios, distritos, sectores rurales y urbanos (Nunes 2004). En relación a los planes de OT, vale destacar que Brasil cuenta con varios planes Plurianuales que se realizaron durante los años 1996-1999, 2000 y 2003, 2004 y 2007, resultando el marco para abordar la planificación territorial. Con estos planes el territorio se transformó en una referencia para la integración de polí cas públicas. En el año 2004 el Ministerio de Integración Nacional presenta a través de su Secretaría de Polí cas de Desarrollo Regional el proyecto “Elaboración de subsidios técnicos y documentos base para la definición de la Polí ca Nacional de Ordenamiento Territorial – PNOT” el cual fue elaborado con asistencia técnica de la Asociación Brasilera de las Ins tuciones de Inves gación Tecnológica y la Universidad de Brasilia. Este proyecto terminó con la creación del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial en el año 2007 y mejorado en el año 2012 con la Nueva Polí ca Nacional de Desarrollo Territorial, la cual se encuentra vigente actualmente9. 2.5.1. Organización y ámbitos de competencia en Brasil La República Federa va del Brasil es una república democrá ca con un sistema presidencial. Se encuentra conformado por 26 estados, 1 Distrito Federal y 5.564 municipios. La misma Polí ca Nacional de OT propone el ordenamiento a dis ntas escalas: municipal, microrregional, mesorregional, estatal, macrorregional y con nental. En el nivel estatal, el Gobierno Federal elabora las directrices generales de polí cas territoriales, o sea, las estrategias marco de ocupación del territorio, instalación de equipamiento de infraestructura, ges ón de fondos territoriales, u lización de recursos naturales, definición de áreas crí cas, etc. 9 Se puede consultar en detalle en <h p://www.integracao.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=6700cd7d-7994-4f97-ac9b-a11af83adb &groupId=10157> 281 �Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica En Brasil hay una tendencia a la elaboración e implementación de polí cas territoriales desde el nivel nacional, contemplando la descentralización y la par cipación social, siendo varios los Ministerios que enen competencias sobre el OT, aunque en 2003 se crea la Ley Nº 10.683 que establece las atribuciones de cada ministerio y otorga la responsabilidad sobre el OT al Ministerio de Integración Nacional y al Ministerio de Defensa; la zonificación ecológica se dejó en manos del Ministerio de Medio Ambiente. El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento coordina el Sistema Nacional de Inves gaciones Agropecuarias y el Ins tuto Nacional de Meteorología que provee información que se u liza como guía para la zonificación en Brasil. El Ministerio de las Ciudades organiza la ocupación del espacio urbano mediante el Programa Nacional de Apoyo a la Regularización Predial Sustentable y del Programa de Rehabilitación de Aéreas Urbanas Centrales. El Ministerio de Ciencia y Tecnología del cual dependen el Programa Piloto de Protección de los Bosques Tropicales, Subprograma de Unidades de Conservación de Manejo de Recursos Naturales y Subprograma de Polí ca de Recursos Naturales, entre otros. El Ministerio de Desarrollo Agrícola actúa en el ordenamiento del territorio a través de la Secretaría de Desarrollo Territorial que prepara los Planes Territoriales de Desarrollo Sustentable. Por otra parte, el Ins tuto Nacional de la Reforma Agraria ene el programa de Ges ón de la Estructura Predial, en donde se georreferencian y ob enen datos de uso del territorio. El Ministerio de Planificación, Presupuesto y Ges ón, a través del Ins tuto Brasilero de Geogra a y Estadís ca, es responsable de los mapas geodésicos y cartográficos para asesorar a los otros ministerios. En relación a los instrumentos y herramientas de OT en Brasil se mencionan la zonificación ecológica económica, zonificación agrícola, zonificación industrial, planificación de cuencas hidrográficas, planos directores municipales, planificación regional y reforma agraria (Nunes 2004). A par r de la Cons tución de 1988, los municipios deben ges onar su territorio mediante la generación e implementación del Plan Director Municipal, sin embargo no todos lo han hecho a la fecha. Por otro lado existe el Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial, que presenta el diseño esquemá co que se puede apreciar en la Tabla 15.4. En el nivel estratégico se define la estrategia del Estado, este nivel se encuentra presidido por el Jefe de Estado e integrado por los Ministros y Representantes de la Sociedad Civil. El Nivel Tác co ene como función aprobar los Planes de Trabajo Plurianuales y las programaciones anuales, además de coordinar las acciones realizadas en el territorio. En el Nivel Operacional se encuentran, por un lado, las Superintendencias Macrorregionales, las Cámaras estaduales de Ges ón de Polí cas Regionales y Territoriales, y por otro, el ámbito subrregional integrado por los foros mesorregionales, colegiados territoriales, comités de cuencas, consorcios municipales y otras organizaciones que actúan en el territorio con diversos intereses y que sobrepasen el ámbito municipal. Tabla 15.4. Diseño esquemá co del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial. 282 �Resulta interesante comenzar este análisis comparado a par r de las diferentes definiciones de OT que son planteadas en la norma va de los países de estudio. En la Tabla 15.5 se presentan las definiciones de OT en la norma va vigente. Para Argen na, el OT es un instrumento de polí ca y ges ón, para México es un instrumento de polí ca ambiental, para España es una polí ca y una disciplina cien fica, mientras para Uruguay es un conjunto de acciones y para Brasil es la expresión de la organización territorial. Pero en todos los casos el OT está relacionado con la dimensión políƟca, es decir, con la ac vidad de quienes rigen o aspiran a regir los asuntos públicos, con el obje vo de promover un desarrollo equilibrado. En todos los casos el OT se encuentra en el ámbito del gobierno. Tabla 15.5. Definiciones de Ordenamiento Territorial dentro de la norma va vigente. ArgenƟna Un instrumento de polí ca y ges ón que debe considerar aspectos políƟcos, sicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional. Uruguay Un conjunto de acciones transversales, basadas en la coordinación de las acciones públicas sobre el territorio; políƟca que ar cula planificación sica con estrategias de desarrollo socioeconómico y visiones a largo plazo acerca del desarrollo territorial. España Una disciplina cienfica, una técnica administra va y una políƟca concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo obje vo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización sica del espacio, según un concepto rector. México El instrumento de políƟca ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las ac vidades produc vas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a par r del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de las mismas. Brasil Es la expresión de la organización territorial, que se caracteriza por múl ples dimensiones, ( sica, cultural, políƟca, económica y social) en diferentes escalas geográficas. El concepto de desarrollo equilibrado u lizado en la legislación española es una de las primeras diferencias a considerar. ¿Qué implica o qué significa un desarrollo equilibrado y dónde se encuentra el equilibrio? Podríamos comenzar por asumir una analogía entre el concepto de desarrollo equilibrado con el de desarrollo sostenible y su definición elaborada por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas en el documento “Nuestro Futuro Común”, de 1987: “El desarrollo sostenible es aquel que garan za que se sa sfacen las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras a sa sfacer las propias”, por lo tanto, un crecimiento sostenible debe considerar aspectos ambientales, aspectos del crecimiento económico y aspectos del desarrollo social de forma equilibrada. Esto implicaría conocer las necesidades actuales y las futuras, así como se debería conocer el sistema territorial y las fuerzas que actúan sobre él para compensarlas en función del mencionado equilibrio. Es aquí donde todas las disciplinas deben realizar sus aportes en función del conocimiento del sistema y de los obje vos del mismo. Según Massiris (2002), hoy predomina la idea del ordenamiento como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en términos de polí ca plurisectorial y horizontal. Debido a las diversas interpretaciones que se podrían realizar sobre la palabra “desarrollo”, es conveniente explicitarla y definirla de la forma más detallada, Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica 3. ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PAÍSES SELECCIONADOS 283 �En la primera mitad del siglo XX solamente México y Brasil presentaban norma va específica sobre el ordenamiento de sus territorios (Ver Anexo 15.1). Con la información disponible se puede afirmar que dentro de los países considerados en este análisis, México fue uno de los pioneros al proponer la Ley sobre Planeación General de la República, expedida en el año 1930, y diez años después en 1940 surgen las Comisiones de Cuencas Hidrológicas como un primer esfuerzo para realizar una planificación integral, incorporando un enfoque ecológico en el OT. Asimismo Brasil también cuenta desde el año 1950 con el Plan de Metas y la creación de Ins tutos de inves gación que recopilan datos territoriales. Desde el comienzo, México ha puesto hincapié en los aspectos ecológicos de la regulación del territorio y Brasil en fortalecer las ins tuciones que generan información territorial. En la década del setenta los países analizados ya contaban con leyes de protección para diversos componentes del ambiente, como suelo, fauna y zonas marí mas. En relación a la promulgación de leyes generales del ambiente, se han dado en el siguiente orden: Ley N° 6938 Polí ca Nacional de Medio Ambiente, surge en Brasil en el año 1981, la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) en el año 1988 en México, la Ley General de Protección Ambiental surgió en Uruguay en el año 2000 y la Ley General del Ambiente en Argen na en el 2002. España carece de una Ley General de Medio Ambiente pero dispone de polí cas ambientales (aguas, costas, biodiversidad) como Real Decreto Legisla vo 1302/1986 de Evaluación de impacto ambiental; Ley Nº 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la flora y fauna silvestres, Ley Nº 10/1995 del Código Penal habla de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, entre otras. Las décadas de los sesenta y los ochenta fueron muy produc vas en materia de elaboración de norma vas relacionadas con los recursos naturales y par cularmente en los países estudiados, se introducen en sus Cons tuciones o Cartas Magnas algún po de mención al OT. En la ges ón ambiental se destacan la presencia de ins tuciones, las cuales en un principio han dependido de un Ministerio o de otro Organismo/Ins tución superior: en Brasil el Ins tuto Brasilero de Geogra a y Estadís ca surge en la década del 30; en Argen na la Comisión Nacional de Polí ca Ambiental durante el año 1987; en México la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (1982) y la Comisión Nacional de Ecología (1985); en Uruguay el Ins tuto de Preservación del Medio Ambiente (1973). Actualmente se les ha otorgado mayor autonomía a dichas dependencias, hasta cons tuirse en Ministerios y Secretarías con competencias específicas en Ordenamiento Territorial. En el caso de Uruguay, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), creado en el año 1990, ene el seguimiento del OT. En Argen na, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) desde el año 1999 de forma conjunta con el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios desde el año 2003 incluyen al OT entre sus temá cas. En México, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) creada en el año 2000, es la responsable de las polí cas de OT y en Brasil el Ministerio de Integración Nacional y el Ministerio de Defensa enen la responsabilidad del OT desde el año 2003. En España, en el año 2008, se reemplaza a los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Medio Ambiente por el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM). En general, quienes ejecutan y ges onan los planes a nivel nacional son los ministerios de medio ambiente que establecen las directrices generales. A nivel instrumental, estos dan su aprobación formal a los instrumentos de Planificación Territorial, a excepción de España, que corresponde a las CCAA. En general, a los departamentos o provincias es a las que se les asigna la responsabilidad de la ges ón del ordenamiento territorial regional y local. Esta descentralización de responsabilidades es acompañada por la transferencia de recursos económicos. Las autoridades Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica con el objeto de generar instrumentos (norma vas, planes, programas, proyectos, decretos, etc.) en sintonía con la definición acordada e indicadores que permitan evaluar el avance en el tema de OT. 284 �En materia del marco norma vo específico, Uruguay es el único país de los seleccionados que cuenta con una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial (Ley Nº 18308/2008). Por otro lado, Argen na dispone de un Anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial, Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos (Ley Nº 26.331/2007) y otras norma vas dispersas, mientras que México cuenta con leyes sectoriales como la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA) y la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), pero carece de un marco norma vo integrador. En el caso de los Planes de Ordenamiento Territorial se presenta el caso de Brasil (Plan Nacional de Ordenamiento Territorial del año 2004), Argen na (Plan Estratégico Territorial del año 2004), en México el Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial (POET) y el Programa Estatal de Ordenamiento del Territorio de asentamientos humanos (PEOT) son los dos principales instrumentos de OT. España ha delegado en sus Comunidades Autónomas la elaboración de planes de OT. Uruguay no dispone de un Plan Nacional, sí de un anteproyecto de Directrices Nacionales. Respecto al espacio rural se han encontrado antecedentes en Argen na y en España. España cuenta con el Programa de Desarrollo Rural Sostenible 2010-2014 (PDRS) que opera a nivel nacional, sin embargo, 15 de las 17 CCAA han remi do información al Consejo Nacional sobre el estado de avance de aplicación del Programa indicando el Protocolo General de trabajo y el órgano de coordinación, pero la realización de los planes en la mayoría de las Comunidades Autónomas aún se encuentra en proceso (MARM 2010). Paralelamente existen Estrategias, Planes y Programas iniciados con incidencia rural en el Medio Ambiente y la Ordenación del Territorio, tanto a nivel europeo, nacional o comunal que debieran concordar con el Plan de Desarrollo Rural Sostenible. A nivel nacional, la Ley Nº 4/1989 de Conservación de la Naturaleza y de la Flora y Fauna Silvestres, establece la figura de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), que se ha limitado en su ejecución a la planificación de las áreas naturales. A nivel comunal, además de la norma va existente en relación a los espacios naturales protegidos, existen varios instrumentos que contemplan al espacio rural. Entre ellos mencionamos a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), que integran los espacios naturales protegidos en la ordenación del territorio desarrollados en Canarias, Asturias, Cas lla y León, y La Rioja; los Planes de Ordenación del Medio Físico desarrollados en Andalucía, Navarra y Galicia; el denominado Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural de La Rioja; los Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural desarrollados en Madrid y Asturias, entre otros (Ver Anexo 15.3) (Mata-Olmo 2005; MARM 2008; MARM 2011). En Argen na, también en materia rural, se cuenta con el Programa Nacional de Recursos Naturales, Ges ón Ambiental y Ecorregiones del Ins tuto Nacional de Tecnologías Agropecuarias (INTA) que busca contribuir mediante procesos, técnicas e información estratégica con el Ordenamiento Territorial del espacio rural; la Ley Nacional Nº 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos; y el desarrollo de ciertos proyectos desde el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) relacionados con el OTR que son mencionados en el Capítulo 17. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica designadas son las secretarías, organismos departamentales o consejerías que se encargan de su formulación, evaluación y control. En relación a los indicadores, México ha logrado recopilar y editar un libro sobre indicadores de OT , a diferencia del resto de los países analizados. Los indicadores fueron recopilados en un trabajo conjunto entre el Ins tuto Nacional de Ecología y Cambio Climá co (INECC), SEMARNAT, Universidad Autónoma de México (UNAM) y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Los cuales se encuentran discriminados según el subsistema que caracterizan: natural, socio-urbano regional y económico. Los 10 10 Palacio-Prieto et al. 2004. 285 �Según Massiris (2000) y Hildenbrand-Scheid (2006), uno de los problemas clave del OT en España es la inoperancia regional-local que tendrían como causa principal las discrepancias polí cas entre las Comunidades Autónomas (CCAA) y los municipios, y el rechazo municipal de los planes al verlos como frenos para el desarrollo e imposiciones “desde arriba”. Así, la elaboración o tramitación de los planes dura un empo excesivamente largo o fracasan por fallas en su ejecución. Mientras que en México una de las mayores limitaciones que enfrenta el desarrollo territorial es la existencia de dos programas, el ordenamiento ecológico y el ordenamiento territorial que aunque se complementan en la prác ca presentan superposición e incompa bilidad. Adicionalmente, existen polí cas sectoriales con norma vas e impactos regional-territoriales diferenciados (agrícolas, industriales, sociales, etc.). En Brasil, hasta los años setenta, las polí cas territoriales estaban abocadas a formar una red urbana nacional y un mercado intercomunicado, pero hasta el momento no resolvieron las fuertes desigualdades sociales ni la disparidad en la distribución de la riqueza. 4. CONCLUSIONES Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica otros países, si bien cuentan con criterios establecidos en las norma vas, no cuentan con un documento oficial a nivel nacional que enumere los indicadores que son tenidos en cuenta para la caracterización del territorio y su debida jus ficación. El Ordenamiento Territorial es complejo y di cilmente se pueda analizar de una forma lineal, quizás los aspectos metodológicos son los más sencillos de abordar, pero no se pueden dejar de lado otros aspectos centrales como la historia de cada país, sus caracterís cas (dimensiones, ubicación geográficas, población), su cultura y los intereses reinantes en cada una de las etapas. El Ordenamiento Territorial en Iberoamérica es concebido desde su origen de manera diversa; asociada a las polí cas ambientales, urbanís cas, de desarrollo económico regional y de descentralización. No es posible hablar de OT sin considerar los intereses o conflictos existentes sobre los recursos naturales, si bien se puede hablar de una primera etapa en que el Ordenamiento Territorial era el instrumento para promover aquellas áreas que no se encontraban desarrolladas) con falta de infraestructuras, hoy sin lugar a dudas el obje vo del OT es el “adecuado” o por el “marco más seguro” de explotación de los recursos naturales. Cuatro de los cinco países analizados comparten la caracterís ca de haber sido colonia de imperios europeos: México, Argen na y Uruguay de España, y Brasil de Portugal. Por lo tanto, ya desde sus orígenes se comenzó a pensar en qué forma explotar sus recursos naturales. Probablemente a mayor diversidad de recursos naturales, más can dad de norma va asociada a los mismos en países de similar empo de creación. Desde esta lógica no llama la atención que México y Brasil, siendo los países del “nuevo mundo” con mayor diversidad biológica del grupo de estudio, fueran pioneros en generar las primeras norma vas de OT. Mientras que España perteneciente al “viejo mundo” y a la Comunidad Europea cuenta con mayor can dad de norma va y experiencia al respecto. Para los niveles administra vos, en la generación de instrumentos (planes, directrices, etc.) y norma va específica de OTR, se observa diversidad. En referencia a los niveles administra vos existen al menos tres en casi todos los países, sobresale España, con cuatro niveles debido a que debe considerar un nivel fuera de sus fronteras por pertenecer a la Comunidad Europea, esta situación no ocurre en el resto de los países a pesar de que pertenecen a bloques subregionales como el Mercosur para el caso de Argen na, Brasil y Uruguay. En materia del ordenamiento del territorio rural, destacan los antecedentes de España seguidos por los de Argen na, en los otros países no se detectaron aspectos 286 �Las décadas setenta y ochenta parecen haber sido muy produc vas desde el punto de vista de la generación de norma va relacionada al Ordenamiento Territorial. Sería interesante correlacionar esto con los procesos polí cos que ocurrían en los países de estudio y los conflictos de intereses en relación a los recursos naturales. Finalmente y retomando la pregunta que nos planteamos en la introducción, la respuesta es que no resulta posible hablar de una polí ca territorial iberoamericana uniforme con la información de la cual se dispuso en este trabajo; existen polí cas territoriales similares pero con obje vos e instrumentos diversos. Por otro lado, resulta central mencionar que es muy complejo analizar el éxito o el fracaso de las polí cas territoriales sin definir claramente el concepto de desarrollo y los obje vos que el mismo persigue. BIBLIOGRAFÍA B. O. Nº 299. 2007. Ley 45 de Desarrollo Sostenible del Medio Rural. España. En línea. [Consulta 12 de agosto de 2011]. Disponible en: <h p://www.marm.es/es/desarrollo-rural/temas/ley-para-el-desarrollo-sostenible-delmediorural/12._Ley_45_2007desarrollo_ sostenible_del medio_rural tcm79684.pdf> Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica de relevancia en este tema. Los instrumentos de OT y las ins tuciones que los ges onan a nivel de gobierno, también son variados desde las leyes o las ins tuciones específicas a aquellas que no lo son, sin embargo la primera situación no parece ser beneficiada frente a la otra. B. O. C. y L., Bole n Oficial de Cas lla y León. 1998. Ley 10 de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Cas lla y León. Bravo, L. C., J. L. Fermán, B. Ahumada, C. Leyva, G. Bocco y R. I. Rojas. 2007. Evaluación Ambiental Estratégica, propuesta para fortalecer la aplicación del ordenamiento ecológico. Caso de estudio “La región Mar de Cortés”. Ges ón y Polí ca Pública, primer semestre, año/vol. XVI, número 001. CEMAT, Carta Europea de Ordenación del Territorio: mee ng of European ministries in Torremolinos. 1983. Citado en Hildenbrand-Scheid, A. Polí ca de ordenación del territorio en Europa. España: Universidad de Sevilla y Junta de Andalucía, 1996, 2002. “Capítulo 8”, El Consejo de Europa. pp. 213-218. Comisión Europea. 2010. Norma va Ambiental española. En línea. [Consulta: 22 de sep embre de 2011]. Disponible en: <h p://ec.europa.eu/youreurope/business/doing-business-responsibly/keeping-to-environmental-rules/spain/index_es.htm> D.O. Nº 27515. 2008. Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. República Oriental del Uruguay. FAO. 2004. 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Propin Frejomil, J. Delgado Campos, A. Velázquez Montes, L. Chias Becerril, M. I. Or z Álvarez, J. González Sánchez, G. Negrete Fernández, J. Gabriel Morales, R. Márquez Huitzil, y otros. 2004. Indicadores para la caracterización y ordenamiento del territorio. Ins tuto de Geogra a-UNAM, SEDESOL, INE-SEMARNAT. México. 161 pp. En línea. [Consulta: 26 de agosto de 2010].Disponible en: <h p://www2.ine.gob.mx/publicaciones/consultaPublicacion.html?id_pub=434> 289 �Años Uruguay España Código Rural donde ya se detectaban reglamentacio1875-1930 nes sobre uso del agua en el territorio rural (Año 1875). Ley de Fauna (Ley Nº 9481). Prohíbe la caza, transporte 1931-1940 y comercialización de la vida silvestre indígena y sus productos (Año 1935). Ley sobre Planeación General de la República, expedida por el Presidente Or z Rubio (Año1930). Comisiones de Cuencas Hidrológicas, primer esfuerzo para realizar una planificación integral. Incorporación del enfoque ecológico en la regulación territorial (Año 1940). Ley de Conservación del Suelo y Agua (Año 1946). 1941-1950 1951-1960 Art. 47 de la Cons tución de la República Oriental del Uruguay declara que la protección del medio ambiente es de interés general (Año 1967). Ley 13.737, art. 295. Establece una faja de defensa de la ribera del Océano 1961-1970 Atlán co, Río de la Plata y Río Uruguay para evitar modificaciones de configuración, estructura y regula las extracciones. Modificado posteriormente por los ar culos 153 y 154 de la Ley Nº 14.859 (Código de Aguas de 1978) y luego por el ar culo 193 de la Ley Nº 15.903, correspondiente a la redacción actual del Código de Agua (Año 1969). México Ley del Suelo, reformada en 1975 y 1990. Prevé un marco norma vo general para el territorio con una estructura jerárquica, desde el Plan nacional de ordenación del Territorio, hasta planes generales municipales (Massiris, 2002). (Año 1956). Decreto 2414. Intervención administra va en acvidades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas. Derogado por Ley 34/2007 de calidad de aire y protección de la atmósfera (Comisión Europea, 2010) (Año 1961). Brasil Creación del Ins tuto Brasilero de Geogra a y Estadís ca. Plan de Metas (1950). Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica ANEXO 15.1. OTROS ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LOS PAÍSES DE ESTUDIO 290 �Uruguay España Ar culo 148, Cons tución Nacional. El OT es competencia exclusiva de las CCAA. Ejerciendo esta función pública con potestad legisla va, reglamentaria y de ejecución. El Ministerio de Medio Ambiente es el responsable del seguimiento de las inicia vas internacionales en la materia, además de ser competente en polí cas ambientales (aguas, costas Código de Aguas (Decreto - y biodiversidad) y apoyo a las CCAA (Año 1978). Ley 14.859) (Año 1978). 1971-1980 México Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental, primera ley ambiental publicada en México. Posteriormente se emi eron ciertos reglamentos para la prevención y control de la contaminación. Año 1971. Se crea la Subsecretaria del Mejoramiento del Ambiente, primera instancia de gobierno encargada de la gesón territorial. Año 1972. Ley General de Población, de importancia para el desarrollo regional. Año 1973. Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), reformada en 1981 y 1983. La cual integra aspectos ambientales en la planeación del territorio (Garza, 1996); en el marco de esta ley se elaboraron e implementaron los llamados ecoplanes. Buscando integrar la planeación urbana con la planificación ambiental. Año 1976. Brasil Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Años Publicación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Año 1978. 291 �Uruguay Ley de Conservación de Suelos y Aguas (DecretoLey 15239) y su Decreto Reglamentario de 1990 (N° 284/990). Año 1981. Ley Forestal (No. 15939), competencia del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), establece entre otros obje vos restricciones y regulaciones tendientes a la conservación de los bosques na vos (ribereño, serrano, palmar, etc). Año 1987. 1981-1990 Creación del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambienta (MVOTMA) que a través de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT), formula polí cas nacionales de OT y de los controles necesarios. (Año 1990). España Real decreto legisla vo 1302/1986, de Evaluación de impacto ambiental. El cual ha sido modificado en el 2001 y derogado por el RDLeg 1/2008 de Evaluación Ambiental de Proyectos. Ley 4, de Conservación de los Espacios Naturales y de la flora y fauna silvestres, establece la figura de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) (BOE nº 74, de 283-89). Año 1989. México Brasil Creación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), primera secretaría autónoma encargada de asuntos ambientales. Se inician estu- Carta Magna incluye OT ardios de OE y ecología. Año culo 21 parágrafo IX. Año 1988. 1982. Ley Federal de Protección al ambiente (LFPA) en la cual se reconoce al ordenamiento ecológico como un instrumento básico de planeación. Año 1984. Entró en vigor la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA). Cons tuye el mayor avance norma vo logrado hasta el momento en el país en materia de polí ca ambiental donde se establece que el uso del suelo debe ser compa ble con su vocación. Año 1988. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Años Creación de la Comisión Nacional del Agua. Año 1989. Promulgación del Programa Nacional de Protección al Medio Ambiente (PNPMA) (1990-1994). Año 1990. 292 �Uruguay Ley 16.466. Evaluación de Impacto Ambiental. Se declara de interés general la protección del medio ambiente. Año 1994. La DINOT elaboró un informe sobre “Directrices de Ordenamiento Territorial y Desarrollo del Uruguay”, que cons tuye el marco rector de las acciones departamentales, metropolitanas y municipales. Año 1996. España Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Base legal nacional del sistema de OT. Reúne norma vidad anterior sobre planificación urbana e instrumentos propuestos por las diferentes regiones. Autoriza la elaboración de un Plan Nacional orientador de los planes regionales, el cual nunca se ha realizado. Año 1992. Real Decreto 224/1994, por el que se crea el Consejo Asesor de Medio Ambiente. Ley orgánica 10/1995 del Código Penal habla de los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, protección de la Ley de Riego (N° 16858) flora y fauna en los capítu1991-2000 actualmente en su fase de los III y IV (Comisión Euroreglamentación. Año 1997 pea, 2010). Año 1995. Ley 17.234 Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. Regula ac vidades que se realicen en las áreas protegidas y zonas adyacentes. Competencia de la MVOTMA a través de la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA). Creación de un Fondo de Áreas Protegidas des nado al cumplimiento de los fines de la presente Ley. Año 2000. Ley 17.283. Ley General de Protección del Medio Ambiente. Se declara de interés general la protección del medio ambiente. Año 2000. México Brasil La SEDUE se transforma en SEDESOL y se crean el Ins tuto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). El INE ene la atribución de promover el ordenamiento ecológico. La PEOFEPA ene la atribución de veri- Ley Brasileña de aguas (Ley ficarlo. Año 1992. 9.433/1997). Ley de Aguas Nacionales, reformada en el año 2004. Año 1992. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Años Ley de Planeación, con el fin de programar el desarrollo nacional y coordinar la par cipación sectorial en dicho desarrollo (D.O.F., 5 de enero de 1983). Año 1993. Nueva Ley General de Asentamientos Humanos, que incorpora el concepto de desarrollo sustentable. Año 1993. Se crea la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Año 1994. Se reforma la LGEEPA, se establece al ordenamiento ecológico como un instrumento de polí ca ambiental y sus modalidades. Año 1996. 293 �Uruguay España México Brasil La SEMARNAP se transforma en SEMARNAT, el OE toma mayor fortaleza al integrarse en una Subsecretaría de la nueva SEMARNAT. Año 2000. Real Decreto Legisla vo 1/2001, por el que se aprueba el Texto de la Ley de Aguas (con las modificaciones de la Ley 62/2003, de medidas fiscales, admiLey 18308 de Ordenamien- nistra vas y del orden soto Territorial (D.O., 2008). cial. Año 2001. Decretos 523, 400 y 221 reglamentan la ley de OT, la coordinación interins tu- Ley 16, de Prevención y cional y el procedimiento Control Integrados de la ambiental de los instru- Contaminación (Comisión mentos de OT. Año 2009. Europea, 2010). Año 2002. 2001-2010 Ley 26 de Responsabilidad Medioambiental (Comisión Europea, 2010). Año 2007. Ley 8 de Suelo, en la cual se hace referencia acerca de los principios de desarrollo territorial y urbano sostenibles (Comisión Europea, 2010). Año 2007. Ley 45/2007, para el desarrollo sostenible del medio rural (Comisión Europea, 2010). Año 2007. Surge el reglamento de la LGEEPA. En materia de OE se establece las bases de la actuación del gobierno federal en los procesos de OE de su atribución y par cipación. Año 2003. Ley 10683/03. Otorga responsabilidades de OT al Ministerio de Integración Nacional y al Ministerio de Defensa. Año 2003. Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. Año 2004. En el año 2001 debido a la Ley N°10267 se establece la obligatoriedad de georreferencias los inmuebles rurales, dando origen al Catastro Nacional de Inmuebles Rurales. Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Años 294 �Cerro Largo Canelones Canelones Ar gas Departamento Plan Local Laguna Merin Directrices Departamentales Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica PAI Santa Ana del Mar Plan Local Sector II Los Cabos Directrices Departamentales PAI - GIANNI S.A. Estrategias Región Este Estrategias Región Este PAI-WESTAC URUGUAY S.A. Plan Local Entre Lagunas PAI-Padrón 2006 Rocha PAI Mabo SRL - Siñeriz PAI FILBEN S.A. PAI “Niensur” Proy. desarrollo parque de Golf PAI-JANIL S.A. PAI-EBITAL S.A. Plan Local Vichadero y su microrregión PAI-JULIO BERKES S.A. Directrices Departamentales Plan Local Rivera y su miPlan Local Minas de Corrales crorregión Plan Local Tranqueras Plan Parcial Microcentro Rivera Rivera PAI Los Arrayanes Plan Local Fray Bentos PAI-GIDEY S.A. PAI-CALISTER S.A. PAI-ENCATEX S.A. PAI-CALISTER S.A. PAI-ENCATEX S.A. PAI-SICONEL Ltda. Plan Local Young Río Negro Directrices Departamentales Plan Sectorial Parque Roosevelt Plan Local Guichon Directrices Departamentales Plan parcial de Paso Carrasco Plan parcial de Colonia Nicolich y Aeroparque Ruta 101 PAI Parque de las ciencias Plan Local La Paz-Las Piedras-Progreso Plan Local Municipio de Canelones Plan Local Costaplan Plan Local Porvenir Revisión Plan Local Quebracho Plan parcial distrito produc vo Ruta 5 Plan Especial Carrasco y PODUAM - Plan Unidad Alimentaria Punta Gorda PAU Sector 3 Instrumentos Aprobados En elaboración Estrategia Área MetropoDirectrices Departamentales litana Directriz Departamental Paysandú Montevideo Departamento Plan Microrregión de Paysandú Plan Local Ar gas Plan Local Bella Unión (revisión) Directrices Departamentales Instrumentos En elaboración Estrategia Área Metropo- Directrices estratégicas La Paz-Las Piedras-Prolitana greso Aprobados ANEXO 15.2. INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN URUGUAY POR DEPARTAMENTO. FUENTE: MVOTMA 2012. 295 �Maldonado Lavalleja Florida Flores Durazno Colonia Departamento 296 Plan Local Nueva Palmira Plan Local Carmelo Plan Local Conchillas Plan Local Colonia del Sacramento Directrices Departamentales Instrumentos En elaboración Plan Local Eje Aparicio Saravia Directrices Departamen- Plan Local Entre Lagunas- José Ignacio y Garzón tales Plan Local San Carlos -Maldonado-Punta del Este PAI Jaldery Directrices de zonas de prioridad ambiental: lagunas Estrategias Región Este Plan Local Minas Directrices Departamentales Estrategias Región Este Plan Local Florida Directrices Departamentales Plan Local Ciudad Treinta y Tres Directrices Departamentales Estrategias Región Este Plan Local Ciudad Tacuarembó Directrices Departamentales Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica PAI: Programa de Acción Integrada; PODUAM: Plan de Ordenación y Desarrollo Urbano de la Unidad Alimentaria de Montevideo. Treinta y Tres Tacuarembó Plan Local Dolores Plan Parcial Espacio Costero Villa Soriano Plan Local Mercedes Directrices Departamentales Plan Microrregión ruta 2- Cardona La Linea Soriano En elaboración Directrices Departamentales Estrategia Área MetropoPlan Local Ciudad del Plata litana Plan Local Kiyú Directrices tales Instrumentos Departamen- Plan Local Centro Poblado Rural Garibaldi PAI Cuatro Bocas Aprobados Plan Local Trinidad y su microrregión Soriano San José Salto Departamento Directrices Departamentales Plan Local Sarandi Directrices DepartamenPlan Local Centenario tales Plan Local Durazno Aprobados �10/01/2006 En tramitación 22/04/2004 Proyecto de Ley de Ordenación Territorial de Aragón (LOTA) Proyecto de Ley de Urbanismo de Aragón (LUA) Decreto Legisla vo 1/2004, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, modificado por Ley 2/2004. ASTURIAS (Principado de) En Tramitación 10/01/2005 24/11/1992 Ley 11/1992 de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón Proyecto de Decreto del Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias 11/01/94 Ley 1/1994 de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía ANDALUCÍA ARAGÓN Fecha Aprobación Nombre de la Ley de OT Comunidad Autónoma Instrumentos Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica -Directrices de Ordenación Territorial (Regionales, Subregionales y Sectoriales) Planes Territoriales Especiales de carácter supramunicipal Catálogo de Núcleos Rurales Plan de Ordenación de Recursos Naturales de Asturias Programas de Actuación Territorial Evaluaciones de Impacto Directrices Ordenación Territorial (Regionales, Subregionales, Sectoriales) Programas de Actuación Territorial (PAT) Planes Territoriales Especiales BOPA 27/04/2004 Catálogo de Núcleos Rurales Evaluaciones de Impacto Ambiental Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORNA) Plan General de Ordenación urbana Planes Parciales BOA 07/12/2006 Planes Especiales Normas Urbanís cas Comarcales Proyectos de interés general Previsión de Instrumentos: Estrategia Territorial de Aragón Directrices Territoriales o Sectoriales Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía BOJA 22/01/1994 Plan de Ordenación del Territorio de Ámbito subregional Planes con incidencia en la Ordenación del Territorio. Directrices Generales de Ordenación Territorial Directrices Parciales de Ordenación Territorial BOA 07/12/1992 Programas específicos de ges ón o actuación de ámbito Territorial Procedimientos de ges ón coordinada Fecha Publicación ANEXO 15.3. LISTADO DE NORMATIVAS COMUNALES DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN ESPAÑA. 297 �CASTILLA-LA MANCHA CASTILLA y LEÓN CANTABRIA CANARIAS BALEARS (Illes) Comunidad Autónoma 298 Ley 12/2005 modificación del 1/2004 Instrumentos DOCM 19/01/05 28/12/2004 DOCM 23/02/2006 BO CyL 18/12/2006 BO CyL 10/12/1998 BO Cantabria 04/07/2001 BO Canarias 15/05/2000 BOIB 15/12/2005 Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Planes de Ordenación del Territorio Proyectos de Singular Interés Directrices de Ordenación del Territorio de Cas lla y León Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional Planes y Proyectos Regionales Plan de Ordenación de los Recursos Naturales Plan de Ordenación del Litoral Plan Regional de Ordenación Territorial Normas Urbanís cas Regionales Proyectos Singulares de Interés Regional Directrices de Ordenación Planes Insulares de Ordenación Planes y Normas de los Espacios Naturales Protegidos Planes Territoriales de Ordenación Parciales Planes Territoriales de Ordenación Especiales Proyectos de Actuación Territorial Calificación Territorial Directrices de Ordenación Territorial BOIB 27/12/2000 Planes Territoriales Insulares Planes directores sectoriales Fecha Publicación 04/12/2006 05/12/1998 Ley 10/1998 de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Cas lla y León Ley 14/2006 de modificación de la Ley 10/1998 de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Cas lla y León Decreto Legisla vo 1/2004 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Ac vidad Urbanís ca. 27/09/2004 Ley de Cantabria 2/2004, del Plan de Ordenación del Litoral Ley 2/2001, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanís co de Suelo en Cantabria 25/06/2001 08/05/2000 Decreto Legisla vo 1/2000 por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales Ley 4/2006 de modificación del Texto Refundido de Ordenación del Territorio Decreto 30/2007 Aprueba modificación del Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de Planeamiento de Canarias por el Decreto 55/2006 07/12/2005 21/12/2000 Ley 14/2000, de Ordenación del Territorio Ley 11/2005 de medidas específicas y tributarias para las Islas de Ibiza y Formentera, en materia de Ordenación Territorial, urbanismo y turismo Fecha Aprobación Nombre de la Ley de OT �28/03/1995 10/06/2005 Decreto legisla vo 1/2005, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia MURCIA (Región de) BORM 09/12/2005 BOCM 11/04/1995 Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Plan regional de Estrategia Territorial (solo aprobado documento de Bases) Programas coordinados de Acción territorial Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural Directrices de Ordenación del Territorio Planes de Ordenación Territorial Programas de Actuación Territorial Planes de Ordenación del Litoral Actuaciones de Interés Regional DOG 16/05/2007 Plan de Ordenación del Litoral 11/05/2007 Ley 9/1995 de Medidas de Polí ca Territorial, Suelo y Urbanismo. DOG 19/07/1996 Plan de Desarrollo Comarcal 23/11/1995 Ley 10/1995, de Ordenación del Territorio de Galicia Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana Planes de acción territorial (Integrados y Sectoriales) Sistema de información territorial Catálogos del paisaje Directrices del paisaje Planes Directores Territoriales Plan Territorial General Planes Territoriales Parciales Planes Territoriales Sectoriales Instrumentos Directrices de Ordenación Territorial DOE 03/01/2002 Planes Territoriales Proyectos de Interés Regional Directrices de Ordenación del Territorio Planes Territoriales Integrados Programas Coordinados de Actuación DOG 05/12/1995 Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal Planes de Ordenación del Medio Físico DOCV 23/05/2006 DOCV 02/07/2004 DOGC 31/12/2002 DOGC 08/07/2005 DOGC 21/09/2006 DOGC 30/11/1983 Fecha Publicación 10/07/1996 14/12/2001 Ley 15/2001, del Suelo y Ordenación Territorial Extremadura Ley 7/1996, de Desarrollo Comarcal Ley 6/2007, de Medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del litoral de Galicia 19/05/2006 30/06/2004 Decreto 67/2006, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Ges ón Territorial y Urbanís ca Ley 4/2004, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje 19/09/2006 08/06/2005 30/12/2002 21/11/1983 Ley 23/1983, de Polí ca Territorial Ley 31/2002, de medidas fiscales y administra vas Ley 8/2005, de protección, ges ón y ordenación del paisaje. Decreto 343/2006 por el que se desarrolla la Ley 8/2005 Fecha Aprobación Nombre de la Ley de OT MADRID (Comunidad de) GALICIA EXTREMADURA COMUNIDAD VALENCIANA CATALUÑA Comunidad Autónoma 299 �31/05/1990 09/09/2003 02/05/2006 Ley 4/1990 de Ordenación del Territorio del País Vasco Decreto 206/2003, por el que se regula el procedimiento para la aprobación de las modificaciones no sustanciales de las Directrices de Ordenación Territorial, Planes Territoriales Parciales y Planes Territoriales Sectoriales. Ley 5/06, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja RIOJA (La) PAÍS VASCO 20/12/2002 Ley Foral 35/2002, de Ordenación del Territorio y Urbanismo NAVARRA (Comunidad Foral de) Fecha Aprobación Nombre de la Ley de OT Comunidad Autónoma 300 Instrumentos BORM 24/05/2006 BOPV 23/09/2003 Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica Estrategia Territorial de La Rioja Directrices de Actuación Territorial Zonas de Interés Regional Proyectos de Interés Supramunicipal Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco Planes Territoriales parciales Planes Territoriales sectoriales Estrategia Territorial Navarra Planes de Ordenación Territorial Planes Directores de Acción Territorial BON 27/12/2002 Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal Planes con incidencia en la Ordenación del Territorio Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco BOPV Planes Territoriales parciales 03/07/1990 Planes Territoriales sectoriales Fecha Publicación �CAPÍTULO 16 EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA Foto: SebasƟán Aguiar �D®›¦ç›þ, H.1, M. A. GƒÙ‘°ƒ Cʽ½ƒþÊ2 ù A. PƒÄ®þþƒ3 . 1. INTRODUCCIÓN ArgenƟna no cuenta hasta el momento con una ley nacional que regule de manera integral los procesos de Ordenamiento Territorial Rural (OTR) o establezca los presupuestos mínimos para su implementación. Existen, sin embargo, normaƟvas relacionadas a políƟcas territoriales que son abordadas en el Cap. 9 de este libro. Dos casos de parƟcular interés por su relevancia son la Ley Nacional N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques NaƟvos y la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo (Ley Nº 8051/09) de la provincia de Mendoza, analizadas en detalle en los capítulos 18 y 20 de este libro. La ausencia de normaƟva a nivel nacional no impidió, no obstante, que se lleven a cabo, o se encuentren en proceso, disƟntas experiencias de OTR en nuestro país. El objeƟvo de este capítulo es sinteƟzar las principales caracterísƟcas de algunas de las experiencias locales de OTR en ArgenƟna. Para esto, y luego de una exhausƟva consulta a personal del InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP), Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MINPLAN), Administración de Parques Nacionales (APN) y a disƟntas universidades y organismos provinciales, se recopiló información de 17 experiencias de OTR (Tabla 16.1.; Mapa 16.1.) con diferentes niveles de desarrollo y caracterísƟcas. Los Planes de Manejo de los Parques Nacionales fueron incorporados por entender que consƟtuyen auténƟcos procesos de OTR al ajustarse a la definición de OTR planteada por MAGyP (2012)(ver Cap. 1). Por otro lado, los planes de manejo de los PN brindan ejemplos de procesos que llegaron a la etapa de gesƟón, en contraste al incipiente desarrollo de otros procesos de OTR en el país. Consideramos para el análisis únicamente aquellos Parques Nacionales que tuvieran el Plan de Manejo en ejecución y aprobado por APN (Tierra del Fuego, El Leoncito, Calilegua y Lanín). Los casos relacionados a la Ley N° 26.331 no fueron considerados para este análisis por considerar que consƟtuyen procesos sectoriales de zonificación y no procesos integrales de OTR. Estos casos son analizados en detalle en el Cap. 18. Otros programas de desarrollo de infraestructura o de aspectos metodológicos relacionados al OTR llevados adelante por el INTA, el MINPLAN y otras insƟtuciones se describen en el Cap. 17. Adicionalmente, algunas experiencias internacionales de OTR son analizadas en el Cap. 15. * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 301-312). 1 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA (FAUBA-CONICET). Av. San Marơn 4453 (CP:4017), CABA. Contacto primer autor: hdieguez@agro.uba.ar 2 Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información, FAUBA. Av. San Marơn 4453 (CP:4017), CABA. 3 InvesƟgador Asociado, Sistema Nacional de InvesƟgadores, Uruguay. Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina Capítulo 16* Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina 302 �Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina Mapa 16.1. Distribución geográfica de las experiencias de OTR consideradas en este análisis. Para cada uno de los 17 casos seleccionados se completó una ficha resumen (anexo 16.1) a par r de entrevistas con los responsables, del análisis crí co de los documentos publicados como producto de cada experiencia y de consultas específicas (ver Apéndice al final de este libro). El contenido de cada ficha se volcó a una matriz en donde los datos de todas las experiencias fueron dispuestos en un formato común. A través de este proceso, se llegó a la sistema zación de información que se encontraba en forma dispersa y con un acceso limitado, lo cual facilitó el análisis y síntesis de la información contribuyendo a explorar las fortalezas y debilidades de los procesos de OTR en Argen na. 2. ANÁLISIS DE EXPERIENCIAS En la tabla 16.1. se listan las 17 experiencias de OTR recopiladas para este estudio y se describen algunas de sus caracterís cas. En conjunto, las 17 experiencias analizadas abarcan poco más de 66.000 km2 en donde habitan casi 300.000 personas. Todas son experiencias recientes, implementadas durante la úl ma década. En todos los casos los responsables iden ficaron a la población local como los beneficiarios del proyecto, algunos casos ex enden los beneficios a la región (la cuenca por ej.) y excepcionalmente se iden fica al conjunto de la sociedad como receptor de los beneficios producto del ordenamiento. De los casos analizados, 11 fueron conducidos por profesionales de INTA (en los casos 3, 4, 5 y 13 en conjunto con gobiernos municipales, universidades u organismos provinciales), 4 experiencias fueron 303 �Ordenamiento Territorial del Municipio de Tunuyán, Mendoza Tunuyán, Mendoza Balcarce, Bs. As. Delta del Paraná 4 5 6 Valles Calchaquíes Carmen de 13 Patagones, Bs. As. PN Tierra del 14 Fuego 15 PN El Leoncito 16 PN Calilegua 17 PN Lanín 12 7 Esquina, Corrientes El Sauce, 8 Corrientes Contralmte. 9 Cordero, Río Negro A° Santa Rita, 10 Jujuy Quebrada de 11 Humahuaca Proyecto piloto interins tucional de Ordenamiento Territorial de Tupungato Tupungato, Mendoza 3 Bio sicos Ordenamiento territorial forestal par cipa vo en un área pilo- Buenos Aires to de producción forestal: el Delta Bonaerense y Entre Ríos Bio sicos Río Negro Jujuy Jujuy Salta, Catamarca y Tucumán El uso de herramientas SIG para la planificación territorial parcipa va en el Municipio de Contralmirante Cordero Plan de Ordenamiento territorial: Cuenca del Arroyo Santa Rita, Jujuy Sistema Soporte de Decisiones Quebrada de Humahuaca Jujuy Proyecto de experimentación adapta va “Evaluación de alterna vas de manejo para el control de la erosión y la recupera- Buenos Aires ción del suelo en un campo del Par do de Patagones” Tierra del Plan de Manejo Parque Nacional Tierra del Fuego Fuego Plan de Manejo Parque Nacional El Leoncito San Juan Plan de Ges ón Parque Nacional Calilegua Jujuy Plan de Ges ón Parque Nacional Lanín Neuquén Sistema Soporte de Decisiones Valles Calchaquíes Bio sicos Corrientes Aportes al Ordenamiento Territorial en el Depto. Sauce, Pcia. de Corrientes Ins tución responsable APN APN APN Administra vos Administra vos Administra vos 897 763 4120 689 N/A 21000 5547 1240 3000 2496 3943 4960 4212 3317 2485 7105 263 N/A N/A 2000 30 N/A 59047 31721 6940 3322 9032 30747 3000 44064 25170 32524 7059 35000 Superficie Habitan(km2) tes Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina APN Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires y INTA, EEA Valle Inferior INTA, EEA Salta INTA, EEA Salta INTA, EEA Salta INTA, AER Alto Valle INTA, EEA Corrientes INTA EEA Corrientes INTA, EEA Delta Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR), Mendoza Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR), Mendoza Municipalidad de Tupungato, INTA EEA La Consulta, IDR y Secretaría de Ambiente de Mendoza Municipalidad de Tunuyán, INTA EEA La Consulta, IDR, IES Valle de Uco, y Secretaría de Ambiente de Mendoza Municipalidad de Balcarce; Organismo Para el Desarrollo Sostenible; INTA EEA Balcarce y UNMdP Administra vos Catastrales Bio sicos Administra vos Administra vos Corrientes Aportes al OTR del departamento de Esquina Administra vos Administra vos Administra vos Administra vos Administra vos Administra vos Límites Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial Rural (POATR) del Buenos Aires Par do de Balcarce Mendoza Mendoza Mendoza Proyecto de Ordenamiento Territorial Rural del Departamento de La Paz La Paz, Mendoza 2 Provincia Mendoza Junín, Mendoza 1 Nombre del Proyecto Plan de Ordenamiento Territorial de Junín, Mendoza Experiencia N° Tabla 16.1. Experiencias de OTR relevadas para el presente análisis. 304 �El territorio sujeto a ordenamiento tuvo límites naturales o administra vos, dependiendo del enfoque y los obje vos del proceso, pero también de las jurisdicciones y competencias existentes en la organización territorial. De las experiencias analizadas, 13 se restringieron a territorios definidos por límites administra vos como municipios o departamentos, o a límites catastrales, como el caso de los Parques Nacionales. En las otras 4, el objeto del ordenamiento fue un territorio o Sistema Socio-Ecológico (SSE) definido en términos más amplios (ver Cap. 13), donde los límites no son administra vos sino bio sicos, históricos o funcionales. Este fue el caso de la cuenca del Arroyo Santa Rita, los Valles Calchaquíes, la Quebrada de Huamahuaca y el Delta del Paraná. A su vez, estos 4 casos fueron conducidos por INTA, con un impulso de “abajo hacia arriba” (ver Cap. 5). Las oportunidades que facilitan los procesos de OTR y las limitaciones que enfrentan, pueden agruparse en 3 ejes que comparten todos los procesos de OTR analizados. El primer eje es polí co y está relacionado con el debate y la promulgación de norma va, el aporte de recursos materiales y humanos y la facilitación de la coordinación interins tucional. Estos factores estuvieron presentes o ausentes en los procesos analizados y fueron iden ficados de manera posi va y nega va, respec vamente, por los responsables del proceso. Cabe aclarar que puede haber restricciones de orden superior (o controles exógenos) que no son responsabilidad de los poderes polí cos del área a ordenar, por ej. la falta de norma va a nivel nacional. La existencia de una norma va de orden superior (e.g. Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la provincia de Mendoza, ver Cap. 20) que defina las caracterís cas y desne presupuesto para los procesos de OT municipales, impulsa y facilita los procesos de OTR. Por otro lado, la incer dumbre sobre proyectos ins tucionales que originan los vaivenes polí cos pone límites a los procesos de OT. El segundo eje focaliza en las capacidades técnicas de los equipos encargados del OT que aparecen como un elemento fundamental para facilitar o limitar los procesos de ordenamiento. En los casos analizados, la par cipación de miembros del sistema de ciencia y técnica está generalizada, dominada por profesionales de INTA que son quienes enen el despliegue en el territorio, pero compar da con las universidades en mayor o menor medida según el caso par cular. Sin embargo, hay algunas especialidades que aparecen vacantes, como la prospec va, la comunicación o la caracterización de servicios ecosistémicos y sus funciones de afectación. La falta de datos de base, referida como limitante en algunos casos, aunque puede ser genuina, también podría ser resultado de condiciones detalladas en el Cap. 8, como por ejemplo la ausencia en el equipo de un especialista en la búsqueda y análisis de datos espaciales. Por úl mo, el tercer eje se vincula a la mo vación de los actores locales para ser par cipes del proceso y es destacada como una oportunidad para el desarrollo de los procesos de OTR, mientras que su desinterés es reseñado como una limitación importante. En los 17 casos analizados se destaca a la par cipación como un componente fundamental del proceso de OTR. Se mencionan reuniones, plenarios, consultas y entrevistas, pero los talleres o mesas territoriales y sectoriales fueron las ac vidades más u lizadas para generar la par cipación. Entre ellos se listan talleres para iden ficar conflictos, elaborar diagnós cos par cipa vos, para generar y deba r las alterna vas de uso y para “validar” resultados. En general, se comunicó el número de talleres y de par cipantes, sin embargo, resulta escasa la información brindada acerca de las herramientas u lizadas para la convocatoria y el trabajo durante los talleres, por lo que no se cuenta con elementos para evaluar las caracterís cas de esta par cipación en los términos planteados en el Cap. 13 de este libro. Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina implementadas por APN y las restantes 2 por el Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR) de la Provincia de Mendoza. Entre las ins tuciones par cipantes en los procesos de OTR aparecen, además de las anteriores: oficinas municipales, provinciales y nacionales (ministerios, secretarías, direcciones, agencias), universidades, organismos internacionales de cooperación, ONGs, cámaras y asociaciones del sector privado y consultoras privadas. 305 �No en todas las experiencias se elaboraron escenarios futuros. Aquellas que sí lo hicieron (7 casos) refieren haberlo realizado mediante instancias par cipa vas, u lizando modelos de simulación y en algunos casos empleando métodos mul criterio para la toma de decisiones. En ningún caso se menciona haber considerado las funciones de afectación de SE para la elaboración y selección de escenarios. Los conflictos generados por determinadas ac vidades, la competencia entre dis ntos usos o por la coexistencia de usos del suelo incompa bles, puede ser la jus ficación para encarar procesos de OTR o, alterna vamente, ser iden ficados recién durante la etapa de diagnós co del territorio. Si bien cada territorio ene conflictos específicos que dependen de caracterís cas históricas y ecológicas parculares, en las 17 experiencias de OT analizadas pueden iden ficarse conflictos comunes, en mayor o menor medida, a todos los casos: Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina La etapa de diagnós co del territorio muestra diferencias notables en las 17 experiencias analizadas. En general se basaron en la recopilación de información publicada, el uso de sistemas de información geográficos y en la elaboración de mapas temá cos. Un listado no exhaus vo de los elementos del diagnós co incluye, para los aspectos bio sicos: el clima, la geología y los suelos, hidrología, fauna y vegetación, capacidad de uso y usos del suelo. Los aspectos socioeconómicos fueron en su mayoría producidos por las Direcciones de Estadís cas de dis nto nivel administra vo: demogra a, indicadores económicos, condiciones habitacionales, infraestructura y equipamiento. Solo la experiencia de Tunuyán (Mendoza) indica la realización de un mapa de actores con una metodología determinada. En varios casos el diagnós co está presentado como una acumulación de datos e información regional sin una jerarquización, análisis y síntesis. Por el contrario, experiencias como la del par do de Balcarce en la Provincia de Buenos Aires, muestran una preocupación por elaborar de manera específica los planos de información relevantes para el plan de ordenamiento. En ese sen do se destaca la caracterización de la oferta de servicios ecosistémicos de los dis ntos usos del suelo aplicando protocolos estandarizados. • El territorio rural “natural” aparece amenazado por el aumento de la superficie y/o intensificación de las ac vidades agropecuarias y por el avance de la frontera urbana, par cularmente a par r de urbanizaciones de baja densidad y alto valor inmobiliario. • La carencia de infraestructura y equipamiento también es generalmente mencionada como generadora de conflictos actuales o potenciales. • La concentración y/o extranjerización de la propiedad de la erra es un problema que aparece en dis ntas experiencias de OTR, a pesar de sus caracterís cas contrastantes. • El impacto de los usos del suelo o ac vidades predominantes en la estructura social (por ej. al determinar la migración de los jóvenes a las ciudades o al generar empleos precarios o temporarios) es señalado como un asunto de par cular interés para la consideración de la conflic vidad en el territorio. • Conflictos derivados de la competencia (asimétrica) por el uso del agua aparecen no solo en los casos de Mendoza donde este es un problema histórico, sino en otras áreas del país. En las experiencias analizadas, los órganos responsables del seguimiento y contralor de la ejecución del plan no quedan debidamente caracterizados en su composición y funcionamiento. Solamente dos casos presentan órganos independientes de la Unidad Ejecutora para el contralor del plan del ordenamiento: En Balcarce se prevé la conformación de Observatorios para el monitoreo par cipa vo, y en la experiencia de la cuenca del A° Santa Rita se indica que los comités de cuenca enen a su cargo el seguimiento del plan. Con algunas excepciones, como el caso del Parque Nacional Calilegua que presenta un completo plan de monitoreo, tampoco queda muy claro en las demás experiencias cuáles serán los 306 �3. CONSIDERACIONES FINALES El OTR en Argen na es reciente y su alcance limitado. Si bien se registran pocas experiencias a nivel nacional, la existencia de un debate abierto tendiente a la elaboración de una ley nacional de OT, y casos como la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo (Ley Nº 8051/09) de la Provincia de Mendoza, permiten prever la proliferación de procesos de OTR, en par cular impulsados de “arriba hacia abajo”. Un caso que vale la pena resaltar es la situación del Valle de Uco (Mendoza), donde sus caracteríscas históricas y ecológicas indicarían la conveniencia de un ordenamiento integral del valle, más allá de los límites departamentales. Sin embargo, la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de Mendoza (Ley Nº 8051/09), de acuerdo con la Cons tucion provincial, encarga a los municipios la realización de los planes de OTR independientemente de los límites bio sicos y culturales del territorio. El proceso de OTR se está llevando adelante en los departamentos de Tunuyán, Tupungato y San Carlos (este úl mo no incluido en el presente análisis por ser muy incipiente) con la coordinación del INTA La Consulta y a través de un enfoque territorial. Estos municipios enen diferentes capacidades y realidades polí cas par culares que plantean desa os para lograr, en las etapas de planificación y ges ón, un ordenamiento coherente en los sectores del Valle bajo jurisdicciones dis ntas. Si bien la Ley N° 8051/09 contempla la conformación de la Agencia provincial de Ordenamiento Territorial que ene como función ar cular los planes municipales entre sí y con el Plan provincial, la posible incoherencia entre planes de ordenamiento que consideran a las fronteras administra vas como los límites del territorio, queda evidenciada en los resultados del ordenamiento de los bosques na vos producto de la Ley N° 26.331 (ver Cap. 18). Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina indicadores y la metodología del monitoreo. En ningún caso se hace referencia a planes de manejo adapta vo o de lógica similar. Los procesos de OTR fueron abordados hasta el momento de manera interins tucional y con equipos conformados por profesionales de diferentes ramas: ingenieros agrónomos, biólogos, sociólogos y economistas, entre otras. Sin embargo, la falta de coordinación interins tucional es mencionada frecuentemente como una debilidad en los procesos de OTR, generando limitaciones al desarrollo de los procesos. Por otro lado, la formación y entrenamiento de profesionales en especialidades vacantes como la prospec va y la caracterización de Servicios Ecosistémicos es requisito para fortalecer los procesos de OTR en el país. La debilidad iden ficada en los planes de monitoreo y la ausencia de implementación de estrategias para el “aprendizaje” (planes de manejo adapta vo) en los procesos de OT, junto a la incer dumbre sobre la con nuidad de los proyectos ins tucionales, plantean interrogantes acerca del cumplimiento en una de las condiciones básicas del OT, la “itera vidad” del proceso. Para finalizar, destacamos que las úl mas 4 fichas relevadas correspondientes a Chamical, Languiñeo, Futaleufú y Copo presentadas en el Apéndice al final de este libro, no incorporadas al análisis aquí presentado, son casos de estudio desarrollados en el marco de la asignatura Ordenamiento Territorial por estudiantes de la Licenciatura en Cs. Ambientales de la Facultad de Agronomía de la UBA. Estos casos, desarrollados en un contexto de recursos humanos y económicos muy limitados y con un horizonte temporal muy acotado (3 meses), destacan la posibilidad efec va de avanzar en las etapas preliminares de un proceso de OTR. Este avance se apoya en la revisión bibliográfica y la aplicación de marcos conceptuales y metodológicos que actualmente son parte de la formación profesional transdisciplinaria en 307 �Agradecimientos: José Paruelo y Mar n Pérez hicieron valiosos aportes a este capítulo. Carla Pascale Medina, Natalia Huykman, Celina Landone Vescovo, Silvina Papagno y Carolina Michel colaboraron para hacer este manuscrito menos imperfecto. Fernanda Menvielle, Daniel Pizzolato, Liliana Fernández, Federico Olmedo, Leandro Cara, Andrea Fadul, Néstor Maceira, Karina Zelaya, Daniel Somma, Sebas án Fernández, Daniel Ligier, Sergio Romagnoli, Daniel Fernández, Viviana Failde, Mario Enrique y Mar n Pérez brindaron información indispensable para el llenado de la fichas de sistema zación. Cecilia Campos, Araceli De Marinis, Daniela Gangi, Luciana Staiano, Sebas án Aguiar, Gonzalo Camba Sans, Facundo Facio, Federico Pagnanini, Pablo Rosano, Antonella Bruno, Magdalena Pagella, Laura Ramallo, Denise Ramil, María Sol Rossi Lopardo, Melina Aranda, Paula Berenstecher, Emilia Delguy, Juliana Lofrano y Pilar Repe o fueron los alumnos del curso 2012 de Ordenamiento Territorial de la Licenciatura en Cs. Ambientales de la FAUBA, que completaron las fichas correspondientes a Chamical, Languiñeo, Futaleufú y Copo. BIBLIOGRAFÍA Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina dis ntas carreras cuyos egresados enen un perfil biológico-aplicado (Licenciados en Ciencias Ambientales, Ingenieros en RRNN o Agrónomos, entre otros). MAGyP, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. 2012. Bases para el Ordenamiento del Territorio Rural Argen no. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Buenos Aires. 308 �Ficha para la sistematización de información de proyectos vinculados al Ordenamiento Territorial Rural Nombre del Proyecto Datos Generales InsƟtución responsable (Debe indicarse nombre completo y nivel administra vo (federal, provincial, municipal). Ej.: Departamento de planificación hídrica, Secretaría de Obras Públicas, Provincia de Chubut) InsƟtuciones parƟcipantes (Debe indicarse nombre completo y nivel administra vo (federal, provincial, municipal, organismo de cooperación internacional). Ej.: Facultad de Agronomía,Universidad de Buenos Aires) Responsable técnico directo y equipo de trabajo (Indicar nombre y apellidos, profesión, filiación y rol desempeñado. Ej.: J.R. Pérez, Ingeniero Agrónomo, INTA Cerrillos, técnico) Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina ANEXO 16.1. Marco normaƟvo (Indicar nombre y número, nivel administra vo y fecha de promulgación. Ej.: Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos, Ley Nacional N° 26.331, sancionada en 2008) Ubicación geográfica y área de influencia (Indicar nombre, ubicación y superficie. Indicar número de habitantes y su condición urbana o rural. Debe quedar claro si los límites son administra vos o naturales. Ej.: Valle de Uco, departamentos de Tunuyán, Tupungato y San Carlos, Mendoza, Argen na. 17370 km2. 20000 habitantes del campo, 100000 en las ciudades) Area temáƟca de aplicación (Indicar si es sectorial o general. Ej.: Ordenamiento de bosques na vos; planificación de recursos hídricos) MoƟvación (Cumplimiento con norma va, inicia va o demanda social) 309 �(Monto aproximado y fuente de financiamiento. Ej.: $1.000.000, Banco Interamericano de Desarrollo) Temporalidad (Tiempo empleado o previsto para la formulación del proyecto. Fecha de inicio. Ej.: 18 meses a par r de 1/1/2010) Estado de desarrollo (Marcar con una cruz según corresponda) Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto (Ej.: Contexto polí co favorable. Disposición de fondos para este tema, etc.) Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina Financiación Limitaciones para el desarrollo del proyecto (Ej.: ausencia de datos bio sicos del área, falta de capacidades instaladas para abarcar este proceso, etc.) Presentación de resultados obtenidos/esperados (Citar publicaciones/informes/documentos, talleres, si os web, adjuntar) Beneficiarios del proyecto (Listar) DiagnósƟco Territorial Aspectos bioİsicos Datos Fuente de datos Calidad (Listar. Indicar si se generaron ad (Listar. Ej: Clima, suelo, fauna silves(Describir escala, exac tud, nivel de hoc para el proyecto. Ej.: Atlas de tre, etc.) detalle) suelos de INTA; SMN) 310 �(Listar aquellas u lizadas para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos. Ej.: análisis mul criterio, tradeoffs analysis, SIG, modelos, etc.) Aspectos socioeconómicos Datos Fuente de datos Calidad (Listar. Indicar si se generaron ad (Listar. Ej.: Infraestructura, pobla(Describir escala, exac tud, nivel de hoc para el proyecto. Ej.: INDEC; Endetalle) ción, etc.) cuestas ad hoc) Herramientas y metodologías (Listar aquellas u lizadas para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos. Ej.: análisis mul criterio, tradeoffs analysis, SIG, modelos, etc.) Actores involucrados (Listar, iden ficar adscripción [públicos/privados/ONGs/comunidades indígenas/etc.] y sus principales roles) Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina Herramientas y metodologías AcƟvidades ProducƟvas o usos del suelo (Listar e indicar % del área total des nada a cada uso. Ej.: Bosque primario 30%, bosque aprovechado con ganadería 50%, cuerpos de agua 15%, otros usos 5%) Conflictos idenƟficados (Actuales y potenciales) Planificación ObjeƟvos (General y específicos, aclarar si se definieron de manera par cipa va y con qué metodología) Herramientas para trabajo en grupos (Indicar número de talleres realizados, asistencia aproximada y técnicas u lizadas) 311 �(Indicar si fueron tenidas en cuenta) Metodología para la construcción de escenarios de uso Herramientas y metodologías para la toma de decisiones GesƟón Responsables de ejecución, seguimiento y contralor (Debe indicarse nombre completo y nivel administra vo (federal, provincial, municipal). Ej.: Facultad de Agronomía,Universidad de Buenos Aires) Mecanismos de resolución de conflictos (Ej.: mesas de diálogos, incorporación de nuevos actores, etc.) Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Elementos de Monitoreo (Describir, indicar si están acoplados a un esquema de manejo adapta vo) Beneficios Esperados Beneficios ambientales a nivel local Obtenidos Beneficios ambientales a nivel local Beneficios ambientales a nivel nacional Beneficios ambientales a nivel nacional Beneficios socioeconómicos a nivel local Beneficios socioeconómicos a nivel local Beneficios socioeconómico a nivel nacional Beneficios socioeconómico a nivel nacional 312 �CAPÍTULO 17 PROGRAMAS Y EXPERIENCIAS SUPRAMUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA. �GƒÙ‘°ƒ Cʽ½ƒþÊ, M. A.1 RESUMEN: El objeƟvo de este capítulo es describir el estado del arte acerca de los programas e iniciaƟvas supramunicipales vinculadas con el ordenamiento territorial (OT) en la ArgenƟna. Se analizan experiencias tanto a nivel nacional como provincial, rescatando sus parƟcularidades. A nivel nacional se analizan experiencias como el Plan Estratégico Territorial (PET); diversos planes y programas desarrollados desde el Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca, la SecretarÍa de Ambiente y Desarrollo Sustentable y el Programa Nacional de Recursos Naturales, GesƟón Ambiental y Ecorregiones del INTA. A nivel provincial se describe el Decreto Ley Nº 8912/1977, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la Provincia de Buenos Aires, la Ley Nº 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo de la provincia de Mendoza y el Programa de Ordenamiento Territorial de la provincia de Formosa (POT-For). El proceso de Ordenamiento Territorial consƟtuye una políƟca pública. El Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, por Decreto Presidencial 1824/2004, pone en marcha una PolíƟca Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Si bien a la fecha (mayo 2014) no contamos con una ley de OT, existen varias experiencias relacionadas con esta temáƟca. A conƟnuación se presentan diferentes iniciaƟvas puestas en marcha a nivel nacional y provincial, las cuales involucran diversas insƟtuciones. A nivel nacional podemos mencionar la existencia de experiencias de OT como: a) Plan Estratégico Territorial (PET). Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Consejo Federal de Planificación (www.planif-territorial.gob.ar). Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina CAPÍTULO 17* PROGRAMAS Y EXPERIENCIAS SUPRAMUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA El PET fue formulado en 2004 a raíz de una realidad territorial caracterizada por la desigualdad entre zonas dinámicas y zonas marginales del país, agravada por los procesos de destrucción del aparato producƟvo, explotación indiscriminada de recursos naturales y aumento de la brecha entre ricos y pobres resultantes de las políƟcas neoliberales de las úlƟmas décadas. Por ello se encomendó relevar la dotación de infraestructura y equipamiento necesaria para garanƟzar el desarrollo de la ArgenƟna en el mediano y el largo plazo, retomando la herramienta de la planificación estatal. El Plan se concibió como un proceso de construcción federal de consensos, conducido por el Gobierno Nacional pero apoyado en el trabajo parƟcipaƟvo de los Gobiernos Provinciales y sus respecƟvos equipos técnicos. Dicho programa busca: mejorar y sostener el crecimiento de la producción en forma equilibrada, mediante la construcción de infraestructura y equipamiento; garanƟzar el acceso de la población a los bienes y servicios básicos, promoviendo el desarrollo equitaƟvo de las regiones y el arraigo de sus * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 313-322). 1 1. Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto: garciaco@agro.uba.ar 314 �El PET no cons tuye un resultado, sino un proceso, por lo que cuenta con actualizaciones sucesivas. Hasta el momento cuenta con avances en el año 2008 y 2011, y se espera una próxima actualización para el año próximo. A par r de la dinámica de trabajo del PET, que ar culó a los organismos de planificación de todas las provincias argen nas, se cons tuyó el Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN). Entre sus inicia vas se destaca la redacción de un anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial. Como se describió en el Capítulo 9, esta inicia va fue concebida desde el inicio como una Ley Marco con el fin de promover el ordenamiento territorial como polí ca pública y establecer los principios de referencia a respetar en su implementación. El primer borrador de Anteproyecto de Ley fue elaborado en julio de 2009 y actualmente se encuentra en proceso de difusión y discusión en base a los aportes de diversos foros e ins tuciones. b) Asimismo el MAGyP viene llevando a cabo diversas inicia vas vinculadas con el OT, entre las cuales podemos mencionar: 1. Ha adherido en el año 2012 al Programa Iberoamericano de Cooperación en Ges ón Territorial (PROTERRITORIOS) cuyos obje vos son mejorar la calidad, eficiencia e impacto de las polí cas y el gasto público por medio de procesos de desarrollo de capacidades en ges ón territorial. También ene como obje vo ser un modo de coordinación de trabajos intergubernamentales en materia de ges ón territorial, con el objeto de compar r experiencias, norma va y facilitar el intercambio de especialistas entre los países miembros. 2. Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Par cipa vo Federal (PEA²) 2010-2016, como bien menciona la presentación del libro, apunta a posicionar al país como líder mundial en la producción de bienes y servicios agroalimentarios y agroindustriales, con valor agregado, asegurando tanto la provisión de alimentos a nivel nacional como la demanda de los mercados internacionales, en un marco de equidad territorial, inclusión social y sustentabilidad ambiental, económica y social, promoviendo el desarrollo de la Nación y sus regiones. Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina habitantes; contribuir a la valorización del patrimonio natural y cultural a través de una ges ón integrada y responsable. A su vez se definieron tres componentes principales: un diagnós co de Modelo Actual, una proyección de Modelo Deseado y una Cartera de Proyectos de Infraestructura que contuviera obras estratégicas para concretar el pasaje entre el Modelo Actual y el Modelo Deseado. Estos elementos se aplicaron tanto en cada jurisdicción provincial como en la escala nacional, considerando aspectos ambientales, económicos, sociales y de infraestructura. 3. Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) que implementa, a nivel provincial y nacional, proyectos de inversión pública social y ambientalmente sustentables, incrementando la cobertura y la calidad de la infraestructura rural y de los servicios agroalimentarios. 4. “Programa Agricultura Inteligente” (Resolución N° 120/2011), que busca la “consolidación de una Agricultura Inteligente, compe va y eficiente que a enda la sustentabilidad y agregue valor a la producción agropecuaria nacional”. Entre las acciones a potenciar se encuentra el OTR. 5. Programa TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”, llevado adelante por la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca del MAGyP, la FAO, el INTA y la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires (FAUBA). Tiene por obje vo contribuir a una Argen na equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa, en el marco de los lineamientos de la Polí ca Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Plan Estratégico Territorial Argen na 2016. 315 �El marco de acción de la DOAT se encuentra definido por la Ley General del Ambiente (Ley Nº 25.675/2002), que aplica a todo el territorio nacional y establece una tutela ambiental uniforme para una ges ón sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable, conforme el Ar culo 41 de la Cons tución Nacional. Entre las líneas de trabajo y productos encontramos: I. Plan Integral Estratégico para la Conservación y el Desarrollo Sustentable de la Región Delta del Paraná (PIECAS-DP), <h p://www.ambiente.gov.ar/?idar culo=10287> La creación e implementación del PIECAS-DP como herramienta de ordenamiento ambiental del territorio fue tomada por los señores Gobernadores de las Provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe, el señor Ministro del Interior y el señor Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación. Las finalidades enunciadas de este Plan son proteger, conservar y aprovechar en forma sostenible los componentes de la diversidad biológica y los recursos naturales del área, asegurando la par cipación de todos los involucrados en una propuesta de desarrollo superadora en orden a luchar contra la pobreza, generar empleo, alcanzar eficiencia económica, crecimiento y estabilidad económica, protegiendo el ambiente. Los productos resultados de la ac vidad son: a) Informe preliminar de línea de base que da cuenta del estado de situación ambiental de la Región Delta del Paraná definida por el PIECAS-DP2 ; b) Informe Evaluación Ambiental Estratégica Preliminar – Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná3 ; c) Se fortalecieron las ac vidades de la Subcomisión de Manejo del Fuego que funciona bajo la Coordinación del Plan Nacional de Manejo del Fuego a los efectos de consolidar su acción en materias de prevención y actuación frente a la ocurrencia de incendios en la Región4. Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina c) Dentro de la estructura de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), se encuentra ubicada la Dirección de Ordenamiento Ambiental del Territorio (DOAT). A la fecha, viene desarrollando cuatro líneas de trabajo programá cas: el Plan Integral Estratégico para la conservación y el desarrollo sustentable de la Región Delta del Paraná (PIECAS-DP), el Programa de Ar culación Ins tucional y Ges ón Norma va, el Programa Observatorio Nacional de Biodiversidad (OBIO) y el Programa Evaluación Ambiental Estratégica (PEAE), cuyas caracterís cas y resultados se explicitan más adelante. II. Programa de ar culación ins tucional y ges ón norma va. La DOAT implementa este Programa en el marco de sus competencias y con la referencia explícita de lo consignado en el ar culo 41 de la Cons tución Nacional, que establece el derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano equilibrado y apto para el desarrollo humano, sabiendo que es actora ins tucional en los procesos correspondientes a la provisión de la protección del ambiente, a la u lización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica. 2 Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/Ppnud10/file/publicaciones/2012/Linea%20Base%20V2.pdf> 3 Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/Ppnud10/file/publicaciones/2012/EAE%20VF%202.pdf> 4 El detalle de estas ac vidades, que ha elaborado la Coordinación Nacional del Plan Nacional de Manejo del Fuego, se encuentra disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/Nota%20sub%20comision%20PIECAS-1%202.pdf> 316 �Lo precedente señalado, conlleva la necesidad de fortalecer y/o consolidar las instancias y procedimientos de ar culación, coordinación y cooperación entre el nivel nacional y provincial de gobierno, tal que se viabilice la implementación de una gobernanza ambiental federal que exprese alianzas muljurisdiccionales y mul sectoriales más allá de los límites geográficos de las jurisdicciones para actuar en los ecosistemas con todos los actores sociales involucrados (población residente o temporaria, de la cultura y la educación, de los sectores produc vos, económicos, financieros, industriales, promotores inmobiliarios, turís cos, marí mos). Se plantea simultáneamente, como eje programá co, la iden ficación de situaciones crí cas socioambientales en los ecosistemas nacionales y provinciales a los efectos de privilegiar la transformación de las mismas para mejorar la calidad de vida de la población local. El Programa impulsa la adopción consensuada y progresiva de los procesos inherentes a la gesón por obje vos y resultados y el de plan estratégico situacional del ordenamiento ambiental, como modelos para coordinar y organizar la ges ón pública nacional ambiental y para aplicar al proceso de análisis (situación actual y futura), determinar las polí cas públicas nacionales específicas y desarrollar los medios y recursos para lograr el bien común. Productos alcanzados en esta línea de trabajo, que a la fecha se encuentra a consideración del COFEMA, son: • Anteproyecto de Ley de Ordenamiento Ambiental5 • Anteproyecto de Ley PIECAS6 • Anteproyecto de Ley de EIA7 III. Programa Observatorio Nacional de Biodiversidad (OBIO), <h p://obio.ambiente.gob.ar/> Considerando al ordenamiento ambiental del territorio como una herramienta para la prevención y transformación de conflictos socioambientales, la Subsecretaría de Planificación y Polí ca Ambiental puso en funcionamiento, en órbita de la DOAT, el OBIO con el objeto de ser un portal que contenga información sobre las acciones desarrolladas por sus áreas temá cas y su impacto sobre el territorio. Tiene por misión fortalecer la función proac va del Estado, cooperando con el proceso de profundización de la democracia, al construir un ámbito de información disponible para todos los ciudadanos. Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina En lo que hace a las ac vidades de elaboración de propuestas norma vas, las mismas siguen lo consignado en la Cons tución Nacional (CN), es decir, que corresponde a la Nación dictar normas de presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. Asimismo, en el ar culo 124 de la CN se establece que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Se trata de una plataforma online que servirá como instrumento para acceder a la información relevante de la diversidad biológica de Argen na, a través de las 18 ecorregiones con las que cuenta el país. Esta herramienta tendrá amplia par cipación de sectores del ámbito nacional, provincial y local, el académico y la sociedad civil. Su principal acción será brindar información fidedigna y veraz sobre las polí cas públicas de los recursos naturales en la Argen na, de acceso libre a toda la ciudadanía, como parte de la polí ca de acceso a la información dentro de un proceso de inversión en tecnología y conec vidad que inició la 5 Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/?idar culo=12257&codigo=i438943her98t45u 95tu4erpyrt845tu948tut> 6 Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/Anteproyecto%20PMPA%20PIECAS%20V%2013%20 08%2013%20-%20final.pdf> 7 Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/Ley%20de%20EIA%2015-5-2012%20-%20Final.pdf> 317 �IV. Programa Evaluación Ambiental Estratégica El ordenamiento ambiental del territorio es esencialmente una función pública proac va que debe apoyarse sobre prác cas administra vas y principios tales como información, par cipación, planificación, ar culando diferentes saberes cien ficos en un ámbito pluridisciplinar. La DOAT iden ficó como una cues ón clave para su consecución progresiva, conforme los términos de la Ley General del Ambiente, promover la incorporación sistemá ca de la herramienta de Evaluación Ambiental Estratégica en los procesos de toma de decisión correspondientes a Polí cas, Planes y Programas (PPP) en el sector público de nivel nacional, provincial y municipal. El Programa ene como obje vo general instalar una visión ecosistémica aplicada a la planificación y evaluación de PPP orientada a la consideración de aspectos ambientales, sociales y económicos en las etapas más tempranas, es decir, desde la propia formulación general some da a procesos de decisión, tal que con ello sea viable actuar de forma efec va y an cipada sobre los beneficios y riesgos y los escenarios de conflicto, poniendo en valor a las inicia vas desplegadas para alcanzar los escenarios deseados más que en predecir los comportamientos futuros. Como producto de este programa, puede mencionarse el proceso de EAE realizado en el Delta, en contexto del PIECAS-DP. V. En el marco de la Red Nacional de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento Territorial, conformada a par r de la firma de una carta de intención entre diversas ins tuciones8, se ar culan acciones de ordenamiento ambiental del territorio con el Programa Estratégico Territorial (PET) del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios en lo correspondiente a Evaluación Ambiental y Social Estratégica (EASE) y en materia de Planificación Opera va del Ordenamiento Territorial Rural con la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos. Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina Argen na. Como producto de esta línea de trabajo, el portal fue lanzado por la Subsecretaría de Planificación y Polí ca Ambiental, de la SAyDS, el 16 de diciembre de 2012, y se encuentra en operación. d. Programa Nacional de Recursos Naturales, Ges ón Ambiental y Ecorregiones, INTA (<h p://inta. gob.ar/proyectos/pn-40>; <h p://inta.gob.ar/proyectos/pneco>). Este Programa fue creado a comienzos del año 2013 y ene como obje vo general contribuir a mejorar la sustentabilidad de los territorios rurales y los sistemas de producción mediante instrumentos de planificación territorial y ges ón socioagro-ambiental. Dicho Programa está compuesto por cuatro programas integradores: “Clima y Cambio Climá co”, “Ges ón de Biodiversidad, Servicios Ecosistémicos, Impactos y Resiliencia Socioagro-ambiental en sistemas produc vos”, “Ges ón de sistemas Agropecuarios y Agroindustriales para reducir la contaminación” y “Planificación y Ordenamiento Territorial”. Este úl mo Proyecto Integrador es el que se aboca a la temá ca de OTR y agrupa diversos proyectos específicos como: “Dinámica Territorial del Uso y Cobertura del Suelo de la República Argenna”, “Observatorios de Sustentabilidad Rural”, “Sistemas de Información Territorial (SIT) para la toma 8 La Secretaría de Turismo, la Secretaría de Provincias, la Secretaría de Polí ca Económica, la Secretaría de Energía, la Secretaría de Minería, la Subsecretaría de la Ges ón Pública, la Subsecretaría de Agricultura, Ganadería y Forestación, la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, la Subsecretaría de Planificación, Ordenamiento y Calidad Ambiental y el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria y Ordenamiento de Parques Nacionales. 318 �El Integrador de Planificación y Ordenamiento del Territorio Rural plantea que la planificación territorial rural es un componente críƟco para alcanzar el desarrollo local sostenible y requiere tener en cuenta tres aspectos básicos: una políƟca de cohesión económica y social, conocimiento de la problemáƟca rural y transversalidad en el enfoque de la intervención pública. El INTA posee un acervo insƟtucional adecuado para parƟcipar en procesos de este Ɵpo, brindando sustento técnico, facilitando la arƟculación de actores y promoviendo las transformaciones necesarias para avanzar hacia un equilibrio territorial y una mejora de la sustentabilidad rural. La complejidad de la temáƟca requiere a su vez de una vigorosa gesƟón interinsƟtucional e intersectorial, que este Integrador está dispuesto a llevar adelante. La estrategia operaƟva planteada se apoya en tres grandes componentes: 1) el análisis de la organización espacial y dinámica temporal del espacio geográfico donde se asientan los territorios que se propone caracterizar y evaluar en su devenir, para lo cual es indispensable a su vez diseñar y construir gradualmente un sistema de información territorial que contenga información de diferentes escalas y contribuya a la toma de decisiones por parte de los gobiernos y las insƟtuciones públicas y privadas; 2) el trabajo directo en los territorios a través de áreas piloto previamente seleccionadas, que permitan analizar, comprender y contribuir junto a los actores locales al diseño de cambios en el uso de la Ɵerra y mejoras en las prácƟcas de manejo para mejorar la sustentabilidad; y 3) la arƟculación interinsƟtucional y el establecimiento de acuerdos para impulsar y apoyar el desarrollo de procesos parƟcipaƟvos de monitoreo de la sustentabilidad y ordenamiento territorial rural, enmarcados en políƟcas públicas orientadas a promover una mayor cohesión económica y sociocultural, disminuir impactos ambientales negaƟvos y mejorar la equidad social. InsƟtucionalmente, este abordaje requiere la integración con otros proyectos nacionales y regionales del INTA y de otras insƟtuciones, que abordan aspectos ambientales, producƟvos y socioeconómicos, dentro de un contexto territorial determinado. La finalización de dichos proyectos está prevista para el año 2019, con lo cual aún no se cuenta con resultados. Anteriormente, se contaba con el Programa Nacional Ecorregiones (PNECO) correspondiente a la cartera de 2009-2012. A través de este programa se realizó una zonificación del país, en función de sus caracterísƟcas económicas, sociales, ambientales y culturales. Se definieron 6 ecorregiones en función de caracterísƟcas fitogeográficas, climáƟcas, geomorfológicas, hidrográficas, agroeconómicas, fisiográficas y de acuerdo a las condiciones generales de uso de la Ɵerra y valor ambiental. Además, en cada una de ellas se idenƟficaron los principales problemas ambientales como pérdida de servicios ambientales estratégicos, desmontes en ecosistemas frágiles, desbalance de nutrientes en agroecosistemas bajo intensificación agrícola, entre otros. Esta estrategia permiƟó detectar vacíos de información, sistemaƟzar métodos de evaluación de aspectos producƟvos y ambientales que aporten a la sustentabilidad en las disƟntas ecorregiones del país, trasladando información estratégica y tecnologías hacia el sector público con responsabilidad en el diseño de políƟcas asociadas al Ordenamiento de los Territorios. Lo cual contribuyó mediante procesos, técnicas e información estratégica con el Ordenamiento Territorial del espacio rural. Los proyectos integradores que conformaron el PNECO han sido: “Geoinformación para el OT y ges ón del medio ambiente”, orientado a dos ejes temáƟcos: 1) “Generación de información” prioritaria para el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y la gesƟón ambiental, abordando escalas de trabajo regional y local con la parƟcipación de equipos interdisciplinarios e interinsƟtucionales; y 2) “SistemaƟzación” de bases de datos, a fin de poner a disponibilidad de los usuarios la información generada por el proyecto; “Observatorios agroambientales para el monitoreo de la sustentabilidad” por el cual Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina de decisiones a nivel local y nacional” y “Soporte Técnico y Capacitación en Procesos de Ordenamiento Territorial Rural”. 319 �A su vez, se han implementado en Áreas Piloto (AP) procesos de ordenamiento territorial par cipa vo con aplicación de: sistemas espaciales de soporte de decisiones (SESD), análisis de escenarios y modelos de cambio de uso del territorio. Muchas de estas experiencias en AP serán descritas en el Capítulo 16. Por otro lado, a nivel provincial podemos mencionar: e) El Decreto Ley Nº 8912/ 1977, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires. Cons tuye el primer antecedente rela vo a ordenamiento territorial en la Argen na. En su ar culo 71 define al proceso de OT como “… proceso de planeamiento sico, conjunto de acciones técnico-polí co-administra vas para la realización de estudios, la formulación de propuestas y la adopción de medidas específicas en relación con la organización de un territorio, a fin de adecuarlo a las polí cas y obje vos de desarrollo general establecidos por los dis ntos niveles jurisdiccionales (Nación, Provincia, Municipio) y en concordancia con sus respec vas estrategias...”. Como contenidos de esta norma podemos destacar: i) introdujo al planeamiento como instrumento para el ordenamiento y desarrollo urbano, obligando a muchos municipios bonaerenses a introducir delimitaciones de áreas y zonificaciones de usos, ii) en el ar culo segundo propicia la “par cipación orgánica de la comunidad en el proceso de ordenamiento territorial”, que habilita a las autoridades municipales a encarar con caracterís cas par cipa vas el planeamiento de su territorio, iii) en el ordenamiento de cada municipio se solicita la discriminación de uso de la erra en usos urbanos, rurales y específicos. Se considera usos rurales a los relacionados básicamente con la producción agropecuaria, forestal y minera. La minuciosa especificación solicitada sobre el uso, la ocupación y la subdivisión del suelo y de los niveles de infraestructura y equipamiento permi ó a los municipios, en muchos casos, realizar zonificaciones que establecieron cierto orden urbano y lograron algún freno sobre la especulación inmobiliaria, iv) establece en su ar culo 81 la posibilidad de encarar planes interjurisdiccionales entre municipios vecinos, creando las perspec vas de regionalizar norma vas e intervenciones para ámbitos y problemá cas urbanas que exceden las posibilidades de tratamiento por un solo municipio (control y saneamiento ambiental, tránsito y transporte de cargas y pasajeros, tratamiento de grandes ejes circulatorios, etc.), entre otras cues ones. Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina se desarrollaron criterios, herramientas técnicas e innovaciones organiza vas para la evaluación y monitoreo de la sustentabilidad ambiental de sistemas de producción relevantes de las ecorregiones, focalizando en dos escalas: predio y cuencas/agroecosistemas basado en la ar culación público-privada. Se propuso el desarrollo y validación de indicadores de suelo y agua (PNECO-093012), vegetación (PNECO-093022) y biodiversidad (PNECO-093032), y su integración y aplicación progresiva en sistemas reales a través de la instalación de una red de Observatorios Agroambientales (OA); y el proyecto de “Planificación del uso de las erras para el ordenamiento territorial rural” consis ó en integrar capacidades, acciones y recursos intra e interins tucionales para fortalecer el funcionamiento de equipos de trabajo que aplican tecnologías y estrategias para el ordenamiento territorial rural, incorporando los componentes produc vos, sociales y culturales en la planificación del uso de la erra. f) Ley Nº 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo de la provincia de Mendoza. La misma establece: los instrumentos y procedimiento del OT para garan zar un sistema urbano, rural y natural equilibrado; los criterios para la elaboración de planes y sus etapas esenciales; normas de aprobación; mecanismos para garan zar la información y par cipación social; instrumentos eco- 320 �g) Programa de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Formosa (POT-For). Ley Nº 1.552/2010- BO 9139-. (h p://www.formosa.gob.ar/modulos/produccion/templates/files/POT-actualizacion.pdf). Si bien este programa fue iniciado en julio de 2008, luego de la sanción de la Ley Nº 26.331/2007 de Presupuestos mínimos de protección ambiental de Bosques Na vos, comenzó a ser formulado en octubre de 2004. El mismo comprende a toda el área rural de la Provincia, tanto las que están cubiertas por bosques, como las que están cubiertas por otras formaciones vegetales. El carácter dis n vo del POT-For radica en que, además de dar cumplimiento a lo establecido en la Ley Nº 26.331, se propuso establecer criterios que permi eran alcanzar en forma simultánea los siguientes obje vos: alcanzar un fuerte incremento en las superficies cul vadas con dis ntas especies; implementar una sólida polí ca de conservación de los recursos naturales de toda la Provincia, áreas boscosas y no boscosas; fortalecer a los sectores de menores recursos: pequeños productores y comunidades aborígenes; establecer reglas claras para todos y un régimen de seguridad jurídica. Dicho Programa establece una zonificación con diferentes áreas de Ordenamiento Territorial (zona corredores y zona oriental y central), estableciendo en cada una de ellas diferentes porcentajes admisibles de cambio de uso del suelo y porcentajes de vegetación na va que no debe ser transformada según grupo fisonómico involucrado. Posteriormente, se realizó una adecuación del POT-For a la Ley Nº 26.331. Así, áreas clasificadas en la categoría III (verde) de la Ley Nº 26.331, deben sujetarse a los valores máximos de transformación establecidos en la Zonificación, previo cumplimiento del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. El plan establece, también, instrumentos complementarios cuya finalidad es favorecer procesos produc vos sin afectar la conservación. Estos instrumentos son: A) Programas de Interés Estratégico. Son impulsados por el Gobierno, por ejemplo aquellos que tengan como finalidad implementar polí cas de promoción y programas específicos, como ser formación de cuencas algodoneras, fru -hor colas, lecheras, etc. Con la finalidad de impulsar estos programas estratégicos, se establece un valor adicional de habilitación de cambio de uso del suelo para ser u lizado en los lugares donde estos se lleven adelante. B) Canje de Permisos de Cambio de Uso del Suelo. Es un mecanismo de intercambio comercial entre propietarios de predios, que permite aumentar las superficies a habilitar en un predio, a cambio de una reducción equivalente en otro u otros predios, sin afectar a los valores máximos de habilitación definidos al nivel de cada Zona de Ordenamiento Territorial. Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina nómicos para garan zar el cumplimiento del OT; etc. A su vez, crea un consejo consultor y asesor de carácter interins tucional, que entre otras funciones deberá centralizar toda la información disponible dentro de un sistema de información territorial. Par cularidades de la misma se analizan en el Capítulo 20 de este libro. Es importante mencionar que esta ley fue producto del debate democrá co, lo cual le otorga una dis nción par cular frente a las experiencias existentes. AGRADECIMIENTOS: Luis Balestri, Luna Miguens, Carla Pascale, Fernando García de García, Paula Marnez, Alejandro Isarría, Néstor Maceira y Soledad Sallenave por sus valiosos aportes a este capítulo. BIBLIOGRAFÍA Decreto Ley Nº 8912. 1977. Decreto Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires. 321 �INTA. Programa Nacional de Ecorregiones (PNECO). Documento Base del PNECO. En línea. [Consulta: 12 de febrero 2013]. Disponible en:h p://inta.gob.ar/documentos/documento-base-del-programa-nacional-ecorregiones INTA. Programa Nacional de Ecorregiones (PNECO). Documento Base del PNECO. En línea. [Consulta: 2 de octubre 2013]. Disponible en: h p://inta.gob.ar/proyectos/pn-40 Ley Nº 8051. 2009. Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo de la provincia de Mendoza. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública. Plan Estratégico Territorial. En línea. [Consulta: 12 de febrero 2013]. Disponible en: h p://www.planif-territorial.gov.ar/html/pet/; www.planif-territorial.gob.ar Programa de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Formosa (POT-For). (Ley Nº 1.552/2010- BO 9139- ). En línea. [Consulta: 12 de febrero 2013]. Disponible en:h p://www.formosa.gob.ar/modulos/produccion/templates/files/POT-actualizacion.pdf SAyDS, Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Bases del Ordenamiento Ambiental del Territorio en el marco de la Polí ca Ambiental Nacional. En línea. [Consulta 4 de marzo 2013]. Disponible en: h p://www.ambiente.gov.ar/?idAr culo=10334 SAyDS, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. 2013. Plan Integral Estratégico para la Conservación y el desarrollo sustentable de la región Delta del Paraná (PIECAS-DP). En línea. [Consulta: 4 de marzo 2013]. Disponible en: h p://www.ambiente.gov.ar/?idar culo=10287 Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina INTA, Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria. Programa Nacional de Ecorregiones (PNECO). Proyectos del Programa Nacional. En línea. [Consulta: 12 de febrero 2013]. Disponible en:h p://inta. gob.ar/proyectos/pneco 322 �CAPÍTULO 18 ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS: RESULTADOS DE LA ZONIFICACIÓN EN LA ARGENTINA Foto: Hernán Dieguez �GƒÙ‘°ƒ Cʽ½ƒþÊ, M. A.1 ù J. M. PƒÙ盽Ê2 RESUMEN: En este capítulo se revisa el estado de aplicación de la Ley Nº 26.331, de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques NaƟvos. Esta ley consƟtuye la primera experiencia a nivel nacional de ordenamiento territorial que regula cambios en el uso del suelo de un Ɵpo de cobertura de suelo, en parƟcular los bosques naƟvos. Dado que el nivel de coherencia entre las categorías de conservación entre aquellas jurisdicciones que comparten ecorregiones es bajo, exisƟendo varias zonas donde las categorías de conservación cambian abruptamente entre provincias, se analizaron cuáles han sido los criterios que han definido las zonificaciones resultantes y las metodologías empleadas. De este análisis se pudo inferir que existe una gran disparidad en la interpretación de los criterios de sustentabilidad ambiental y contrastantes calidades técnicas. Pocas son las provincias que han explicitado la metodología empleada para la zonificación. Las únicas provincias que han descripto la metodología empleada y detallado las especificaciones técnicas de los criterios simultáneamente han sido Corrientes y Mendoza. 1. INTRODUCCIÓN La pérdida de bosques naƟvos en ArgenƟna es un proceso que se ha acelerado en los úlƟmos años. Entre 1987-1998 y 1998-2002 se deforestaba a una tasa de 180.000 y 235.100 ha/año, respecƟvamente. En los 4 años siguientes (2002-2006) los valores de deforestación registrados solamente en la ecorregión Chaqueña ascienden a 238.640 ha/año (1.193.200 ha) (FAO 2007; UMSEF 2007). En 2007, con una intensa tasa de deforestación como disparador, se sancionó la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques NaƟvos Nº 26.331 (B.O. Nº 31.310/ 2007). Esta ley establece “los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques naƟvos y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad”. La Ley aspira a: a) promover la conservación mediante el Ordenamiento Territorial de Bosques NaƟvos (OTBN)3 y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo; b) implementar las medidas necesarias para regular y controlar la disminución de la superficie de bosques naƟvos existentes, tendiendo a lograr una superficie perdurable en el Ɵempo; c) mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los bosques naƟvos * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 323-362). 1 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: garciaco@agro.uba.ar 2 Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. IFEVA (FAUBA-CONICET). Av. San Marơn 4453, CABA. 3 La Ley nacional 26.331 establece en el arơculo 4, “… se enƟende por ordenamiento territorial de bosques naƟvos a la norma que basada en los criterios de sustentabilidad ambiental establecidos en el Anexo de la presente ley, que zonifica territorialmente el área de los bosques naƟvos existentes en cada jurisdicción de acuerdo a las diferentes categorías de conservación…”. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina CAPÍTULO 18* ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS: RESULTADOS DE LA ZONIFICACIÓN EN LA ARGENTINA 324 �En el contexto de una gran expansión del área agrícola a par r de desmontes (Zak et al. 2004; Grau et al. 2005; Paruelo et al. 2005; Aizen et al. 2009), esta ley es la primera experiencia a nivel nacional de ordenamiento territorial que regula cambios en el uso del suelo. Si bien es importante destacar que el concepto de ordenamiento territorial no se aplica a un po de cobertura de suelo en par cular, en este caso bosque na vo, sino al territorio en su conjunto. También es aplicable a territorios donde en la actualidad no se encuentran bosques na vos, pero es deseable su restauración. Según la Cons tución Nacional, corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección del medio ambiente, de ahí el origen de esta norma. Las provincias deben dictar las normas necesarias para complementarlas, sin alterar las jurisdicciones locales, ya que los recursos naturales son de dominio y jurisdicción provincial, como fue mencionado en el Capítulo 9. En virtud de ello, cada provincia debió realizar en un plazo máximo de 1 año y mediante un proceso par cipa vo, el ordenamiento territorial de sus bosques na vos. U lizando los 10 criterios de sustentabilidad ambiental que se mencionan en el Anexo de la ley (Tabla 18.1), se zonificaron las áreas de bosque na vo en tres categorías (Tabla 18.2). Este proceso de ordenamiento territorial debe ser revisado y actualizado periódicamente y la Autoridad Nacional de Aplicación debe brindar asistencia técnica, económica y financiera para realizarlo, siempre y cuando las provincias lo soliciten (Ar culos 6 al 9). Esta ley exigió que las provincias suspendieran los permisos de desmonte hasta disponer de un plan de OTBN. La ley se aplica en todo el territorio nacional, salvo en los aprovechamientos realizados en superficies menores a diez (10) hectáreas, siempre y cuando sean propiedad de comunidades indígenas o de pequeños productores. Tabla 18.1. Criterios de sustentabilidad ambiental considerados para la definición de las categorías de conservación de acuerdo a la Ley Nº 26.331. Criterio de Sustentabilidad Ambiental C1. Superficie. C2. Vinculación con otras comunidades naturales (no boscosas). C3. Vinculación con áreas protegidas e integración regional. C4. Existencia de valores biológicos sobresalientes. Breve Descripción Tamaño mínimo de hábitat para mantener poblaciones de fauna y flora. Preservación de gradientes ecológicos completos. Complementariedad de las unidades del paisaje y mantenimiento de conec vidad con áreas protegidas. Especies raras o poco frecuentes. C5. ConecƟvidad entre ecorregiones. Corredores boscosos y riparios garan zan conec vidad. C6. Estado de conservación. Tipo de uso, disturbios, contexto en que está inmerso. C7. Potencial forestal. C8. Potencial de sustentabilidad agrícola. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina que beneficien a la sociedad; d) hacer prevalecer los principios precautorio y preven vo, manteniendo bosques na vos cuyos beneficios ambientales o los daños ambientales que su ausencia generase, aún no puedan demostrarse con las técnicas disponibles en la actualidad; e) fomentar las ac vidades de enriquecimiento, conservación, restauración, mejoramiento y manejo sostenible de los bosques na vos. Disponibilidad actual y capacidad produc va. Determinada por estructura del bosque, renovales valiosos e individuos de valor comercial. Fac bilidad de implementar ac vidades económicamente sostenibles en el largo plazo. 325 �C9. Potencial de conservación de cuencas. C10. Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a los bosques naƟvos. Breve Descripción Posición estratégica: protección de nacientes, bordes de cauces de agua, franja de bosques nublados, humedales, áreas de grandes pendientes, etc. Uso que pueden hacer del bosque para su supervivencia y mantener su cultura. Tabla 18.2. Categorías de conservación establecidas en la Ley Nº 26.331 y sus caracterís cas. Categoría CaracterísƟca Categoría I (rojo) Sectores de muy alto valor de conservación que no deben desmontarse ni u lizarse para la extracción de madera y que deben mantenerse como bosque. Incluye reservas naturales y sus áreas circundantes, que tengan valores biológicos sobresalientes, y/o si os que protejan cuencas hídricas de importancia (nacientes de ríos y arroyos). Categoría II (amarillo) Sectores de alto o medio valor de conservación, que pueden estar degradados pero que si se los restaura pueden tener un valor alto de conservación. Estas áreas no pueden desmontarse, pero podrán ser some dos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e inves gación cien fica. Categoría III (verde) Sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad, con la previa realización de una Evaluación de Impacto Ambiental. La Ley reconoce la provisión de servicios ambientales por parte de los bosques. Entre ellos se incluyen: la regulación hídrica; la conservación de biodiversidad, del suelo y la calidad del agua; la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y la defensa de la iden dad cultural. Con el objeto de compensar a las jurisdicciones que conservan estos servicios se creó un Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Na vos para otorgar a los tenedores o propietarios de la erra un monto de dinero por hectárea en forma anual según la categorización de las parcelas. Como contrapar da, los propietarios enen la obligación de realizar y mantener actualizado un plan de manejo y conservación de bosques, aprobado por la Administración Provincial. Otro aspecto importante es que la Ley obliga a las Provincias a solicitar estudios de impacto ambiental y realizar audiencias públicas antes de aprobar un desmonte, y prohíbe la quema a cielo abierto de los residuos derivados de desmontes o aprovechamientos de bosques (B. O. Nº 31.310 / 2007). Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio de Sustentabilidad Ambiental 2. ESTADO DE SITUACIÓN EN RELACIÓN A LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS A nivel nacional, la Dirección de Bosques, dependiente de la SAyDS, se encarga del control y fiscalización de los informes que les sean remi dos y de los planes provinciales donde se establecen las ac vidades a realizar en las dis ntas categorías de conservación. Hasta el momento esta Dirección ha publicado el Informe: “Ley N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos Informe resumen de estado de implementación (2014)”, en el que se describe la norma va, la situación jurídica en las diferentes provincias, las superficies asignadas a las diferentes categorías, la 326 �Hasta el presente, 21 son las provincias que han aprobado por ley provincial su OTBN (Tabla 18.3). De estas, Córdoba, Corrientes, La Rioja y Entre Ríos aún no cuentan con la acreditación del mismo por parte de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) por diferentes causas. El OTBN de Buenos Aires todavía se encuentra en desarrollo. Los OTBN de las provincias de Córdoba y Corrientes aún no fueron acreditados por razones de carácter técnico-legal que surgieron de la revisión de la documentación entregada a la SAyDS. La Rioja ha vetado su Ley Nº 9.188/12. La provincia de Entre Ríos no ha presentado formalmente hasta el momento la documentación necesaria para la acreditación. Según la Ley 26.331 las Autoridades de Aplicación de cada Jurisdicción remi rán a la Autoridad Nacional de Aplicación su Ordenamiento Territorial de Bosques Na vos y la documentación que la reglamentación determine necesaria para la acreditación de las categorías de clasificación de sus bosques na vos a fin de realizar la asignación de los recursos provenientes del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Na vos. La reglamentación 91/2009 establece que deberán remi r a la Autoridad Nacional de Aplicación: una copia cer ficada de la ley de aprobación del OTBN y de su publicación; información cartográfica que permita individualizar con precisión las tres categorías de conservación establecidas; e información referida al nivel de coherencia de las categorías de conservación respecto de las provincias limítrofes que hayan aprobado por ley su Ordenamiento de Bosques Na vos. La Tabla 18.4 y Figura 18.2 presentan la superficie de bosque na vo total y por categoría de conservación surgida de los OTBN. Tabla 18.3. Situación jurídica de las provincias argen nas en relación a la Ley Nº 26.331 (En base a Informe generado por la Dirección de Bosques de la SAyDS de la Nación Argen na, 2014). Provincia NormaƟva vigente Fecha de sanción Buenos Aires En desarrollo Catamarca Ley Nº 5311 13/09/2010 Chaco Ley Nº 6.409 24/09/2009 Chubut Ley Nº XVII-92 17/06/2010 Córdoba Ley Nº 9.814 05/08/2010 Corrientes Ley Nº 5.974 27/05/2010 Entre Ríos Ley Nº 10.284 28/03/2014 Formosa Ley Nº 1.552 22/06/2010 Jujuy Ley Nº 5.676 14/01/2011 La Pampa Ley Nº 2.624 16/06/2011 La Rioja Ley Nº 9.188 26/6//2012 Mendoza Ley Nº 8.195 14/07/2010 Misiones Ley Nº XVI Nº 105 02/09/2010 Neuquén Ley Nº 2.780 09/11/2011 Río Negro Ley Nº 4.552 08/07/2010 Salta Ley Nº 7.543 16/12/2008 Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina can dad de planes aprobados, los montos de dinero otorgados y se compilan los mapas de OTBN para su difusión (Figura 18.1). 327 �NormaƟva vigente Fecha de sanción San Juan Ley Nº 8.174 11/11/2010 San Luis Ley Nº IX-0697-2009 16/12/2009 Santa Cruz Ley Nº 3.142 08/07/2010 Santa Fe Ley Nº 13.372 11/12/2013 San ago del Estero Ley Nº 6.942 17/03/2009 Tierra del Fuego Ley Nº 869 19/04/2013 Tucumán Ley Nº 8.304 16/06/2010 Tabla 18.4. Superficie declarada de bosque na vo por categoría de conservación (Fuente: Dirección de Bosques de la Nación Argen na 2014).4 Jurisdicción4 Rojo (I) Ha Amarillo (II) % Ha Verde (III) % Ha % Catamarca 2.433.628 587.123 24 1.524.593 63 302.966 12 Jujuy 1.208.943 213.152 18 832.334 69 163.457 14 Salta 8.280.162 1.294.778 16 5.393.018 65 1.592.366 19 San ago del Estero 7.644.449 1.046.172 14 5.645.784 74 952.493 12 910.512 526.638 58 219.413 24 164.461 18 Chaco 4.920.000 288.038 6 3.100.387 63 1.531.575 31 Formosa 4.387.269 409.872 9 719.771 16 3.257.625 74 770.319 63.840 8 292.251 38 414.228 54 Santa Fe 1.853.791 663.520 36 1.190.271 64 0 0 Misiones 1.638.147 223.468 14 967.192 59 447.487 27 Mendoza 2.034.188 82.613 4 1.800.595 89 150.980 7 San Juan 1.745.401 71.557 4 1.603.171 92 70.673 4 San Luis 3.259.836 525.861 16 1.815.509 56 918.466 28 Córdoba 2.316.859 1.832.978 79 483.881 21 0 0 La Pampa 3.996.107 38.518 1 3.029.760 76 927.829 23 Chubut 1.052.171 419.351 40 613.324 58 19.496 2 Neuquén 543.917 192.686 35 347.672 65 3.559 0 Río Negro 478.900 181.900 38 252.700 53 44.300 9 Santa Cruz 523.818 180.569 34 343.249 66 0 0 Tierra del Fuego 733.907 311.707 42 401.918 55 20.282 3 51.238.643 99.716.255 19 30.713.961 60 10.802.082 21 Tucumán Corrientes Total 4 Total (Ha) Corresponde a las jurisdicciones que aprobaron el OTBN por ley provincial. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Provincia 328 �Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Figura 18.1. Ubicación de los bosques na vos con sus respec vas categorías de conservación (Fuente: Dirección de Bosques de la Nación Argen na 2014). Figura 18.2. Par cipación de cada categoría de conservación respecto al total de bosques na vos en cada provincia (Fuente: Dirección de Bosques de la Nación Argen na 2014). 329 �Por otro lado, al observar cómo se distribuye el porcentaje de bosque na vo en las áreas de categoría III (bajo valor de conservación), se dis ngue que aquellas provincias con potencial agrícola y somedas a un proceso de expansión de la frontera agrícola poseen elevados porcentajes de esta categoría. Tal es el caso de Chaco, Misiones, San ago del Estero y San Luis. Tanto Corrientes como Formosa, con 74% y 54% de la superficie en la Categoría III, poseen el Pacto Corren no para el Crecimiento Económico y Desarrollo Social (PEP 2021) y el Plan Estratégico Territorial de Formosa (POT-FOR) que establecen metas claras de expansión agrícola. La Categoría II es la mayoritaria tanto a nivel nacional como en cada uno de los OTBN provinciales (a excepción de Formosa, Corrientes y Tucumán). Si bien a nivel nacional se establece que en áreas correspondientes a esta categoría puede realizarse únicamente “aprovechamiento sostenible”. Sin embargo, dado los escasos lineamientos establecidos, existen marcadas diferencias entre provincias en las ac vidades permi das en áreas asignadas a la Categoría II. En referencia a la fiscalización de planes, la Dirección de Bosques de la Nación ha puesto en funcionamiento desde el año 2012 un Registro Nacional de Planes que permite a las autoridades locales de aplicación, la carga y presentación de los resúmenes de Planes de Manejo, Planes de Conservación, de Formulación y de Planes de Cambio de Uso del Suelo on line a través de una aplicación informá ca que funciona en un explorador de internet. Este registro permite responder a diversas responsabilidades que surgen de la implementación de la Ley tanto a nivel nacional como provincial, como ser: formulación y autorización de planes, generación de informes, fiscalización, difusión de avances, entre otros. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina En la Tabla 18.2 y la Figura 18.2 se observa una dis nción entre las provincias patagónicas y el resto del país (centro y norte). Donde este úl mo subconjunto categoriza en zonas de “alto valor de conservación” (Categoría I) un porcentaje de bosques na vos mucho menor que en las provincias patagónicas. Esta baja proporción de bosques categorizada en Categoría I en la región centro y norte se corresponden con unidades de conservación preexistentes (ya sean parques o reservas, como se analizó en García Collazo et al. 2013) y aquellas asociadas a corredores riparios (Ver Análisis Anexo 18.1). 3. ANÁLISIS DE LOS INFORMES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS PROVINCIALES 3.1. Niveles de transformación de uso del suelo permitido en las diferentes provincias según las Categorías de Conservación de Bosques Nativos El capítulo 5 de la Ley Nº 26.331 establece que no podrán autorizarse desmontes de bosques navos clasificados en las Categorías I (rojo) y II (amarillo). Los planes provinciales presentan marcadas diferencias en cuanto a las ac vidades permi das en las Categorías II y III, a pesar de que a nivel nacional se establecen pautas de uso y manejo. Inclusive, ciertas provincias admiten la transformación de bosque en zonas clasificadas como Categoría II, en diferentes porcentajes, para la siembra de especies forrajeras por ejemplo. Tal es el caso de las provincias de Catamarca, Chaco, Jujuy, La Pampa, San Luis y San ago del Estero (Tabla 18.5). Si bien es di cil operacionalizar el concepto de sustentabilidad, se han realizado avances en la definición de dis ntos pos de principios, criterios e indicadores que permitan evaluarlo (Carabelli y Peri 2005). Provincias como Santa Cruz, Chubut, Tierra del Fuego y Río Negro reconocieron la importancia de dicho ejercicio y presentan una serie de instrumentos para establecer criterios e indicadores para evaluar la ac vidad forestal. 330 �3.1.1. Procesos de recategorización a nivel predial Varias provincias establecen procedimientos de recategorización a nivel predial, a través del cual se habilitan cambios en la delimitación de las categorías del OTBN para adecuar su escala, alegando que la cartogra a presentada de manera oficial solo posee carácter orienta vo (Ver Anexo 18.2). El caso de Salta sin duda es un caso que merece atención especial. El ar culo 17 de la Ley Provincial Nº 7543 establece que la cartogra a de zonificación presentada ante la SAyDS es de “…carácter orienta va y que será objeto de definición, en todos los casos, a escala predial…”, Art. 18.- “…La representación cartográfica de las tres Categorías de Conservación del Anexo I, realizada a escala uno en doscientos cincuenta mil (1:250.000), es meramente indica va, debiendo ser objeto de definición a escala predial en oportunidad de confeccionarse los correspondientes Planes de Conservación, de Manejo Sostenible del Bosque Na vo o de Aprovechamiento de Cambio de Uso del Suelo, según corresponda…”. Se asume que a par r de una zonificación realizada en una escala 1:250.000 puedan exis r casos en los que la asignación de categorías esté sujeta a revisión, pero se considera que los criterios que definieron las categorías a gran escala deben mantenerse a escala predial, y prever los procedimientos de cambio de categoría para casos especiales debidamente jus ficados. En este sen do, cualquier cambio en la zonificación establecida por una categoría de menor valor de conservación cons tuiría un incumplimiento en los presupuestos mínimos establecidos por la Ley Nº 26.331. El proceso y requisitos para la recategorización en Salta se encuentran es pulados en los decretos 2211/10 y 3136/11 y podrán realizarse por oficio o por solicitud de la parte interesada. El primero de los decretos establece los estudios necesarios para la recategorización sin considerar una evaluación contextualizada del valor de los bosques y los criterios de sustentabilidad ambiental. El segundo decreto establece que no resulta necesaria la par cipación pública, ya que es un proceso resuelto por la autoridad de aplicación. Adicionalmente, a través del Decreto 2789/09, el Gobierno de Salta dispone que no puedan realizar desmontes en propiedades incluidas en áreas de categoría II que hayan sido objeto de reclamo formal por parte de las comunidades indígenas. Sin embargo, dicho reclamo debe haber sido realizado por comunidades indígenas con personería jurídica y ser previo al decreto, lo cual impone serias limitaciones a los reclamos. A través de la reciente Resolución 089 del Ministerio de Desarrollo Territorial de la provincia de Neuquén (Ver Anexo 18.2) se convoca a los municipios a reabrir la discusión sobre una zonificación de bosques y establecer los ajustes a la categorización de las zonas boscosas ubicadas en sus ejidos que fue discu da y aprobada por ley. La Ley de Ordenamiento Territorial de los Bosques Na vos de Neuquén (N° 2.870) fue sancionada por unanimidad tras la realización de talleres en los principales municipios mediante los cuales el Poder Ejecu vo provincial recogió información y opiniones para su posterior elaboración. La Res. COFEMA 236/12 en ende que puedan exis r casos en los que la asignación de categorías a escala predial requiera ser revisada. Por lo cual, establece que los procedimientos de revisión y eventual cambio deben ser regulados y estandarizados respetando una serie de criterios como: excepcionalidad, reproducibilidad, visión de paisaje, entre otros. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Varias provincias establecen que las áreas correspondientes a la Categoría III pueden transformarse en su totalidad. Algunas, no obstante, establecen como medida precautoria conservar cierto porcentaje de bosque na vo para dar cumplimiento a los criterios de sustentabilidad ambiental. Tal es el caso de Corrientes, Chaco, Jujuy, Misiones, Río Negro, San Juan, San Luis, San ago del Estero, Formosa y Tucumán. Otras (ver Tabla 18.5) consideran fajas protectoras de cursos de agua, niveles de pendiente y/o el tamaño de lote para establecer la superficie sujeta a transformación y garan zar la conec vidad del paisaje. 331 �Tucumán ha incorporado una categoría complementaria, no boscosa, como zona de amor guación. En esta zona los diferentes usos deben integrarse para mi gar la presión antrópica (Zonas marrón claro/oscuro de integración Territorial). Los cambios de uso del suelo en estas zonas complementarias deberán contar con la debida autorización. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina 3.1.2. Sub-categorías y categorías complementarias de OTBN Algunas provincias han establecido una subdivisión de las categorías de conservación de bosques na vos establecidas en la norma va nacional. Por ejemplo Formosa posee dos subcategorías (a y b) dentro de la Categoría III (verde) que establecen limitaciones a la transformación y cambio de uso de la erra según la zona de ordenamiento territorial (formaciones boscosas ubicadas en zona de corredores, zona central u oriental) y el grupo fisonómico involucrado. Formosa es la provincia más estricta en cuanto al porcentaje de transformación permi do dentro de la Categoría III (verde), ya que establece dis ntos porcentajes de transformación según la zona involucrada. Sin embargo, es la provincia que atribuye mayor porcentaje a esta categoría y ha implementado diversos mecanismos de flexibilización como Canjes de Permiso de Cambio en el Uso del Suelo y Programas de Interés Estratégico. El primero es un mecanismo de intercambio comercial que permite aumentar las superficies a habilitar el desmonte en un predio, a cambio de una reducción equivalente en otro u otros predios. El segundo es una serie de programas estatales que permiten aumentar las superficies del predio suscep bles de cambio de uso del suelo. En Neuquén, la Categoría II está compuesta por las siguientes subcategorías: i) naranja: zonas que actualmente se encuentran en uso, pero dadas sus caracterís cas ameritarían ser clasificados como Categoría I (rojo), es mándose que esta situación podría ser reversible en el mediano y largo plazo, y por lo cual merece especiales restricciones para su uso; ii) amarillo: sectores de mediano valor de conservación; iii) amarillo urbano: unidades de bosque dentro de ejidos municipales. Tierra del Fuego dividió la Categoría II en dos, denominadas “categoría II general” (amarilla) y “categoría II restric va” (que se denominó naranja a los efectos de su representación cartográfica y tabular) para aquellos bosques que habían sido originalmente propuestos para conservación (Categoría I) y que fueron modificados durante el proceso de ordenamiento. Esta categoría, a la luz de la Ley Nº 26.331 es amarilla, pero a los efectos del manejo ene mayores restricciones y en parte anuncia que podría ser incorporada a la categoría de máxima conservación una vez que estuvieran disponibles los fondos para efec vizarla. 332 �5 Conservar de 10% a 50% dependiendo del tamaño del lote y si generó clausuras o reservas. Según zona el nivel de transformación permi do resulta: Central/ Oriental: 60%; Corredor/Occidental: 20%. Además depende del grupo fisonómico involucrado. Medidas de protección: áreas de margen de cursos de agua: mantener una franja de bosque na vo sin desmontar, cuya determinaPermite ac vidades de limpieza, aprovechamiento de productos (leña, postes, roción será parte del Estudio de Impacto Ambiental (a excepción de llizos), limpieza y desarbustado. obras en que ello fuere sicamente imposible, como represas para riego o generación de energía). Ídem Ley. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina No se explicita usos y restricciones más allá de lo que establece la norma va nacional. Corrientes Formosa Permite: 20% desmonte y 50% silvopastoril. Conserva 30%. Tucumán Chaco Ídem ley. Además, posee categoría complementaria, zonas adyacentes a los BN que actúan como amor guación de las 3 categorías. En los cuales los diferentes usos Restricciones en áreas de ribera. deben integrarse para mi gar la presión antrópica (Zonas marrones de integración Territorial). Puede transformarse parcial o en su totalidad de acuerdo a la pendiente del terreno, las limitaciones del suelo. Existen ciertas áreas en las que la transformación posee consideraciones especiales por su ubicación dentro de la cuenca del río Santa Rita, prestando especial atención a la estabilidad a largo plazo de la cuenca y del cauce del río. Pueden transformarse en su totalidad. Categoría III (verde) del Permite 10/20% desmonte (para forraje); hasta 40% para manejo silvopastoril; Conservar 30/40% como macizo. 50/40% manejo de bosque; conservando <50%. Ídem Ley5. Aprovechamiento silvopastoril bajo monte. Podrán realizarse siembras (especies pastoriles no invasoras/perjudiciales para el funcionamiento del bosque) que permitan recuperar o sostener a dicha ac vidad. Porcentaje sujeto a transformación no establecido, será dispuesto por la Autoridad de Aplicación conforme a las condiciones del si o y a las caracterís cas de la explotación. Podrán transformarse sectores vinculados con usos produc vos tradicionales y no tradicionales. Rango de superficie (en ha) máximo transformable: 1-100 ha, 25%; 101-1.000 ha 15% (entre 101 ha y 167 ha puede transformarse un máximo de hasta 25 ha); >1001, 5% entre 1.001 ha y 3.000 ha puede transformarse un máximo de hasta 150 ha. Para este cálculo se considera la superficie efec vamente incluida como Categoría II por arriba del 5% de pendiente, y no la superficie total del predio. Categoría II (amarilla) San ago Estero Salta Jujuy Catamarca Provincia Tabla 18.5. Usos y restricciones dentro de las categorías de conservación II y III prevista por la ley Nº 26.331 de OTBN para las diferentes provincias.5 333 �Pueden transformarse parcial o en su totalidad. Pueden desmontarse cumpliendo Norma vas Provinciales vigentes sobre: la prohibición de desmontar bosques protectores de cursos de agua, nacientes, divisorias de cuencas, bañados y de suelos con pendientes iguales o mayores al quince por ciento (15%), y además respeten las Fajas Ecológicas de bosques na vos que deben dejar alrededor de las parcelas desmontadas. Categoría III (verde) Neuquén Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Ac vidades permi das según subcategoría: i) Naranja: Aprovechamiento sostenible bajo pautas especiales, obj. bajo impacto en el nivel de extracción, con mayores requerimientos de estudios de línea de base y pastoreo de ganado controlado. ii) Amarilla: aprovechamiento forestal sostenible, maderero y no maderero, uso ga- Pueden transformarse en su totalidad. nadero extensivo, turismo sustentable, recolección, inves gación cien fica, y plantaciones comerciales que no impliquen sus tución. iii) Amarilla Urbana: se podrá admi r un desarrollo de infraestructura edilicia de bajo impacto. Pueden transformarse en su totalidad. Ídem Ley. Chubut La Pampa San Luis Categoría II (amarilla) Deberá conservarse un 20% de la superficie de bosque na vo preAprovechamiento sustentable, uso ganadero con un manejo apropiado a la reasente en dicha propiedad, respondiendo al criterio ecológico de lidad ecosistémica de cada región, turismo, recolección e inves gación cien fica. “corredores biológicos”. Prohibido: Forestación con especies exó cas; Rolado severo, no selec vo, de alta intensidad, severidad y frecuencia; reducción de la cobertura vegetal de más de El desmonte deberá prever cor nas rompe vientos, isletas, bos50%; Permi do: Eliminación o disminución de la cobertura vegetal provenientes quecillos, entre otras protecciones, interconectadas entre si forde los planes de manejo de uso sustentable; Ganadería extensiva con pastoreo mando corredores biológicos, las mismas deben ser declaradas rota vo; Ac vidades turís cas que no dañen la cobertura Boscosa; Cul vos bajo zonas de Categoría I, las que sumadas en su superficie no deberán dosel; Aprovechamiento forestal; Rolado selec vo, de baja intensidad, severidad ser inferiores a un vein cinco por ciento (25%) del área a desmony frecuencia. La combinación de estos tres parámetros debe ser analizada en cada tar. situación en el plan de Manejo Sostenible de Bosques Na vos. Ídem Ley. Empresas cuyos bosques sean Categoría II (amarilla) y en el caso que los mismos ocupen más del noventa por ciento (90%) de la superficie de la empresa, podrá des narse con autorización, hasta un veinte por ciento (20%) de la superfi- Pueden transformarse en su totalidad. cie para la construcción de infraestructuras de prevención y control de incendios, construcciones diversas y la implantación de pasturas. Ídem Ley. Mendoza San Juan Ídem Ley. Misiones Provincia 334 �Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Ac vidades permi das según subcategorías: i) general (amarilla); ii) restric va (naranja) Esta categoría, a la Luz de la ley 26.331 es amarilla, pero a los efectos del Tierra del Fuemanejo tendrá mayores restricciones y en parte podría ser incorporada a la cate- Puede transformarse en su totalidad. go goría de máxima conservación una vez que estuvieran disponibles los fondos para efec vizarla. Uso silvopastoril de los bosques de ñire, uso maderero de bosques altos de lenga, Puede transformarse parcial o en su totalidad. No fue requerida turismo y recreación, y áreas degradadas para acciones de restauración ac va. esta categoría para esta provincia. Santa Cruz Categoría III (verde) Aprovechamiento forestal, silvopastoril. Prohibido desmonte. Restricciones al uso Restricciones al uso: Pendientes mayores a 25°; Riberas de ríos o las zonas con: Pendientes mayores a 25°; Riberas de ríos o arroyos permanentes; arroyos permanentes Suelos hidromórficos (mallines-vegas-turberas). Categoría II (amarilla) Río Negro Provincia 335 �Por ejemplo, en el caso de Misiones se menciona que estos criterios están contemplados en mayor medida en las leyes provinciales y hace un listado de las mismas, pero no se dispone de un informe detallado con el procedimiento empleado para la zonificación de los bosques na vos. El Informe del OTBN de San ago del Estero se basa en la compa bilización entre la Ley Nacional Nº 26.331 y la Ley Provincial de Conservación y Uso Múl ple de áreas Forestales de San ago del Estero Nº 6.841/06, con criterios y variables principalmente produc vos. La Ley provincial Nº 6.841 con ene una zonificación que divide el territorio provincial en seis áreas produc vas y cinco áreas con restricciones por limitantes naturales provenientes de suelos hidromórficos, salinas, serranías o áreas protegidas. Dichas áreas pasaron a cons tuir la zonificación requerida por la Ley Nº 26.331. Con lo cual se arrojan indicios de que ciertas provincias no han hecho concesiones de conservación que no estuvieran contempladas anteriormente en la legislación. La provincia de Formosa dispone de la Ley Provincial Nº 1.552/10, que establece el Ordenamiento Territorial de toda la Provincia. En base a ella se realizó una adecuación a la Norma va de OTBN. La provincia de Tierra del Fuego también posee una categorización de sus bosques dentro de la Ley Forestal Nº 145/1994, clasificados según sean de Producción, Protección, Permanentes, Experimentales y Especiales. Según se especifica dentro del Informe, las categorías de la Ley Nº 26.331 no son homólogas a ninguna de la ley provincial, por lo que bosques calificados en categoría amarilla no necesariamente representan bosques donde se pueda realizar producción maderera, aunque sí es condición para tal uso que estos úl mos estén calificados como amarillos. De la misma manera, los bosques Permanentes no podrán pasar a una categoría de inferior protección como la verde o la amarilla. Con lo cual la Ley Provincial será compa ble con la Ley Nacional y la clasificación que la primera establezca deberá servir para mejorar y completar esta úl ma. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina 3.2. Análisis comparado de los criterios de sustentabilidad ambiental A con nuación se presenta un análisis de la metodología empleada para la realización de la zonificación de los bosques na vos de las diversas provincias y se revisará en detalle cómo han sido considerados cada uno de los criterios de sustentabilidad ambiental. Los informes de OTBN de Catamarca, La Rioja, Córdoba, La Pampa y Misiones si bien fueron analizados, la información disponible no resulta suficiente para arribar a una conclusión. La provincia de Santa Fe no contaba con su OTBN al momento de la realización de este análisis . 3.2.1. Metodología empleada para la zonificación Según la Ley 26.331, un análisis ponderado de los criterios de sustentabilidad ambiental permi rá obtener una es mación del valor de conservación de un determinado sector. La Tabla 18.6 presenta un resumen de la metodología empleada para el soporte de decisiones. De acuerdo a los resultados obtenidos, solo en unos pocos casos ha sido empleada la metodología mul criterio (EMC). Tucumán en el noroeste argen no, Corrientes en el noreste argen no y Mendoza junto a San Juan en la región de Cuyo. Más aún, el peso rela vo de cada uno de los criterios y los umbrales a par r de los cuales un área fue asignada a una u otra categoría, en pocos casos resultan explícitos o no se detalla in extenso la metodología empleada para su asignación. Lamentablemente, el resto de los informes provinciales omiten las evidencias y modelos conceptuales en los que apoyan las decisiones o solo incorporan elementos topográficos y climá cos para la jus ficación de la zonificación. En lo que respecta al proceso de OTBN de Corrientes, es importante mencionar que si bien la metodología considera todos los criterios de la Ley Nº 26.331, los bosques de la región del Espinal quedan totalmente desprotegidos desde el punto de vista de la conservación. La observación se funda en que el coeficiente de ponderación u lizado en los bosques del Espinal fue menor que los atribuidos a la 336 �Tabla 18.6. Metodología empleada por las diferentes provincias para el soporte de decisiones en la designación de las categorías de conservación de acuerdo a la Ley Nº 26.331 de OTBN. Jurisdicción Empleo EMC Jujuy No es evidente Salta No es evidente San ago del Estero No es evidente Tucumán Evidente Chaco No es evidente Formosa No es evidente Corrientes Evidente Mendoza Evidente San Juan Evidente Metodología No presenta una metodología de la valoración de los criterios de sustentabilidad para la asignación de las categorías de conservación. No presenta información acerca de la valoración cuan ta va de los criterios y la técnica u lizada para determinar la asignación de los dis ntos bosques na vos a las categorías de conservación. No presenta una metodología de la valoración de los criterios de sustentabilidad para la asignación de las categorías de conservación. Si bien afirma haber u lizado la EMC no se estableció claramente cómo se valoraron ni cómo se fijaron los umbrales que determinaron las categorías de conservación de los bosques. Con lo cual no pudo corroborarse la aplicación efec va de la metodología propuesta de EMC. Constan especificaciones de cómo fueron considerados la mayoría de los criterios, en algunos casos se acompañó con mapas o información específica acerca de la asignación de determinadas áreas a una categoría específica por poseer caracterís cas definitorias en uno o más criterios, pero no explicita una metodología replicable. No presenta información acerca de la valoración cuan ta va de los criterios y la técnica u lizada para determinar la asignación de los dis ntos bosques na vos a las categorías de conservación. No se explicaron las razones de la valorización adoptada para cada criterio ni de los rangos que determinaron la asignación final de un bosque a una categoría en par cular. Se puede observar que cada región fitogeográfica fue considerada en forma independiente, dado que los valores y ponderaciones que adoptaron cada criterio son diferentes. Es de especial atención el hecho de que los rangos que determinaron la asignación final de un bosque a una categoría determinada y los valores y ponderaciones que adoptaron cada criterio para la región Espinal son inferiores a los de las otras regiones. Para valorar a los diferentes criterios se eligió una escala de 1 a 3 donde para cada criterio se le asignó el valor 3 para los bosques que según el criterio tenían un valor alto de conservación y 2 ó 1 a medida que el valor de conservación era menor. Consideró algunos de los criterios de sustentabilidad ambiental parcialmente (criterios “Vinculación con Otras Comunidades Naturales” y “Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes”) ya que estos fueron agregados y evaluados de manera conjunta. Dentro de la EMC incorporó, además de los criterios de sustentabilidad ambiental exigidos a nivel nacional, el Riesgo de Deser ficación. Aunque, finalmente, los resultados señalaron que áreas con un alto y muy alto peligro de deser ficación fueron clasificadas como Categoría III. Tampoco especificó cómo se definieron los umbrales para determinar las categorías de conservación en el mapa final de OTBN. No se estableció claramente cómo se valoraron ni cómo se fijaron los umbrales que determinaron las categorías de conservación de los bosques, y no pudo corroborarse la aplicación efec va de la metodología propuesta de EMC. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina provincia chaqueña y paranaense para todos los criterios, arrojando que el 94% de los bosques na vos corresponden a Categoría III. 337 �Empleo EMC Metodología San Luis No es evidente No presenta una metodología de la valoración de los criterios de sustentabilidad para la asignación de las categorías de conservación. Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente No presenta una metodología de la valoración de los criterios de sustentabilidad para la asignación de las categorías de conservación. No es evidente En el informe se especifica que la asignación de las categorías de conservación de los bosques na vos respondió, en algunos casos, a los usos y pos de ocupación existentes en ese momento dentro del territorio más que a los criterios de sustentabilidad de la Ley Nº 26.331. Así, áreas en Categoría I permanecieron en la Categoría II por presencia de ganadería extensiva, usos turís cos intensivos, respondiendo básicamente a una zonificación que pudo ser cumplida en el marco actual de uso de la erra. Río Negro 3.2.2. Implementación de los criterios para la zonificación de bosques nativos El análisis comparado de los criterios de sustentabilidad muestra que existen marcadas diferencias en cuanto al nivel de detalle con el que se indica la manera de aplicación de los criterios y la información u lizada. La Tabla 18.7 presenta un resumen del empleo de los 10 criterios de sustentabilidad ambiental y las limitaciones encontradas. El Anexo 18.1 presenta detalladamente la manera en que fueron considerados cada uno de los criterios por cada jurisdicción. Del análisis realizado puede observarse que el noroeste argen no resulta la región donde la mayor can dad de provincias han hecho referencia a los diez criterios de sustentabilidad ambiental (Salta y Tucumán, no San ago del Estero). Para el caso de Salta resulta importante destacar que si bien el Informe de OTBN presenta un Anexo de mapas para cada criterio de zonificación, las descripciones metodológicas no concuerdan con el resultado obtenido y parecen corresponder a dos procesos de zonificación dis ntos. Por ejemplo, hace referencia a que las áreas asociadas a la Reserva de Pizarro y del Corredor del I yuro son prioritarias para garan zar la conec vidad y las cataloga en el mapa como Categoría II o ciertas zonas prioritarias son categorizadas como Categoría III. En la región noreste y de Cuyo, únicamente los informes de Corrientes y Mendoza, respec vamente, han considerado todos los criterios de sustentabilidad ambiental. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Jurisdicción En cuanto a la región Patagónica, en ningún caso fue evidente el empleo de todos los criterios. Las Direcciones de Bosques de las provincias patagónicas de Santa Cruz, Chubut, Río Negro, Neuquén y Tierra del Fuego trabajaron en conjunto coordinadas por el CIEFAP (Centro de Inves gación y Extensión Forestal Andino Patagónica), estableciendo diversos criterios para establecer la zonificación. En estos casos se consideraron: Pendiente Máxima: bosques que se encuentran ubicados en pendientes superiores a 25°, son de carácter protector y es necesario clasificarlos en la categoría de máxima conservación; Cota Máxima: fija el límite al tudinal admisible para determinadas ac vidades produc vas y Áreas de amor guación por cursos de agua y rutas, los cuales responden al criterio de “Potencial de conservación de cuencas”. Tipos forestales especiales: aquellos bosques que deben ser objeto de cuidado especial (como relictos de bosque, bosques degradados, entre otros), que responde parcialmente al criterio de “Existencia de valores biológicos sobresalientes”; y Entorno de instalaciones rurales y ejidos urbanos: se tenderá a que estas áreas sean restauradas. Si bien estos criterios van en sintonía de los criterios establecidos a nivel nacional, no existe una correspondencia unívoca con los contemplados en la Ley de presupuestos mínimos. 338 �Jurisdicción Empleo de los 10 CSA Nº CSA Jujuy No es evidente 3 Salta Evidente 8-10 No es evidente 3-6 Evidente 10 San ago del Estero Tucumán Observaciones Hace referencia a todos los criterios en el Decreto Nº 2.187 y el informe adjunto. Sin embargo, no presentó las especificaciones técnicas con su correspondiente respaldo bibliográfico, ni las coberturas digitales que permi eron analizar cada uno de los criterios establecidos para la delimitación de las categorías. A pesar de que el “Plan de Ordenamiento Territorial de las Áreas Boscosas de la Provincia de Salta” presenta un Anexo de mapas para cada criterio de zonificación, falta la información acerca de la valoración cuan ta va de los criterios y la técnica u lizada para determinar la asignación de los dis ntos bosques na vos a las categorías de conservación que establece la Ley Nº 26.331. Existen descripciones metodológicas que no concuerdan con el resultado obtenido y parecen corresponder a dos procesos de zonificación dis ntos. Por ejemplo, hace referencia a que las áreas asociadas a la Reserva de Pizarro y del Corredor del I yuro son prioritarias para garan zar la conec vidad y cataloga en el mapa al corredor de I yuro dentro de la Categoría II. Para el criterio “C9-Potencial de Conservación de Cuencas”, señalaba que se determinaría el umbral admisible de transformación de la vegetación natural de cada cuenca hidrográfica, información que, sin embargo, no está comprendida en el documento técnico. A su vez, el tratamiento de las pendientes entre 5% y 15% en la zonificación no ha sido del todo claro. Por lo cual no puede asegurarse que el mapa de zonificación de los bosques de la provincia obtenido es el resultado de la aplicación de una metodología verificable. Ciertos criterios como “C5-Conec vidad entre ecorregiones”, “C9-Potencial de conservación de cuencas” y “C10-Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a los bosques na vos” fueron tenidos en cuenta para la asignación de las categorías de conservación. Otros criterios como “C3-Vinculación con áreas protegidas existentes e integración regional”, “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes” y “C8-Potencial de sustentabilidad agrícola”, si bien asevera que han sido tenidos en cuenta, no específica cómo han sido evaluados. Por otro lado, no parecen haber sido considerados los siguientes criterios: “C1-Superficie de hábitat mínimo”, “C2-Vinculación con otras comunidades naturales”, “C6-Estado de conservación” y “C7-Potencial Forestal”. Por ejemplo: la evaluación y determinación de zonas con “Potencial forestal” y con “Potencial de sustentabilidad agrícola” no estuvieron contenidas en los informes, mencionando las zonas homólogas con la Ley provincial Nº 6.841. Dicha Ley provincial, tampoco especifica los criterios técnicos para la diferenciación de las categorías de uso múl ple del bosque na vo (A - Zona con riego; B - Zona Agrícola, Ganadera, Forestal; C - Zona Ganadera, Forestal y Agrícola; D - Zona Forestal y Ganadera; E - Zona Forestal y Ganadera con Restricciones; F - Zona de Bañados, áreas inundables y anegables con Ganadería). Consideró como criterio rector al criterio 5 “conec vidad entre ecorregiones”, ya que a par r de su análisis y posterior valoración integral, se pudieron vincular y ponderar los restantes criterios. Esto es producto de la extensa red hidrográfica de la provincia de Tucumán, lo cual permi ó establecer conexiones entre las diferentes áreas de manera efec va a través de los bosques ribereños. Para muchos de los criterios restantes mencionó consideraciones generales a tener en cuenta, sin ahondar técnicamente como han sido considerados, como por ejemplo para el “C6- Estado de conservación” menciona la importancia de analizar disturbios como pastoreo o fuego, pero no menciona cómo efec vamente ha sido considerado este criterio, ni se menciona la u lización de bibliogra a o mapas para tal fin, o para el criterio “C7-Potencial forestal” menciona haber analizado las existencias maderables, área basal por clase diamétrica, altura del dosel, pero no se detallan especificaciones de la determinación de este criterio. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Tabla 18.7. Consideración de los 10 criterios de sustentabilidad ambiental especificados dentro del anexo de la ley Nº 26.331 por las provincias argen nas analizadas para la realización del OTBN. 339 �Empleo de los 10 CSA Nº CSA Chaco No es evidente 8 Formosa No es evidente 5-8 Corrientes Evidente 10 Mendoza Evidente 10 San Juan No es evidente 6 Observaciones El criterio “C6-Estado de Conservación” no se encontró especificado. El resto de los criterios han sido descriptos de manera más o menos detallada. El criterio “C1-Superficie”fue abordado de manera incompleta ya que consideró que este está cubierto por las áreas protegidas existentes. Respecto al criterio “C5-Conec vidad entre ecorregiones”, Chaco estableció dos propuestas de corredores. Sin embargo, estas propuestas no se han visto reflejadas en la Categoría I sino que se insertaron en las áreas correspondientes a las Categorías de Conservación II y III, argumentando que inclusive se realiza conservación de fauna en áreas designadas como Categoría III. Para lo cual, si se pretende implementar corredores en zonas verdes deberían restringirse o adaptarse las ac vidades agropecuarias de dichas áreas. Respecto al criterio del “C9-Potencial de Conservación de Cuencas”, los bordes de los ríos y cuerpos de agua fueron clasificados como Categoría II. Su inclusión dentro de esta categoría los habilita a ser aprovechados forestalmente o a producir madera. Se considera que, en virtud del rol que enen estos bosques en el régimen hidrológico, la calidad y la can dad de agua, las técnicas de aprovechamiento deberían ajustarse para asegurar que estas funciones no se vean afectadas nega vamente. Los criterios “C1-Superficie”y “C6-Estado de Conservación” no se encuentran mencionados en el informe. Con respecto al resto de los criterios entre los que efec vamente se consideraron puede mencionarse “C3-Vinculación con AP e integración Regional”, “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes”, “C5-Conec vidad entre Ecorregiones” y “C9-Potencial de Conservación de Cuencas”. El criterio “C2-Vinculación con otras comunidades vegetales” si bien detalla cierta información tenida en cuenta no detalla cómo ha sido considerado técnicamente, para el “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes”, únicamente considera el patrimonio forestal estableciendo porcentajes máximos de transformación en la Categoría III, el “C7-Potencial Forestal” si bien no desarrolla la manera en la que se aplica este criterio, afirma que se mantendrán las normas de explotación forestal vigentes establecidas por las leyes provinciales y por la Dirección de Bosques de la Provincia, respecto al “C8-Potencial de sustentabilidad agrícola” menciona como obje vo favorecer la expansión de cul vos y pasturas sobre erras de buenas condiciones produc vas, preservando bosques altos y planteando escenarios de expansión posibles sin mencionar especificaciones técnicas, y el “C10-Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a los BN” ha sido considerado de manera incompleta, toma en cuenta únicamente a las comunidades aborígenes que enen sus tulos de propiedad registrados en Catastro. Se digitalizó y georreferenció la información de los diferentes criterios de manera que al superponer las dis ntas capas de criterios se obtuviera el valor de conservación para todos los polígonos mapeados. Se reconoció la falta de información de base acerca de ciertos criterios (“C1-Superficie” y “C7-Potencial forestal”) y se los valorizó de forma muy general. Para valorar a los diferentes criterios de acuerdo a la EMC se eligió una escala de 1 a 3 donde para cada criterio se le asignó el valor 3 para los bosques que según el criterio tenían un valor alto de conservación y 2 ó 1 a medida que el valor de conservación era menor. La provincia de Mendoza si bien presentó una evaluación de cada criterio dentro de su EMC, consideró parcialmente algunos de ellos (criterios “C2-Vinculación con Otras Comunidades Naturales” y “C4-Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes”) ya que estos fueron agregados y evaluados de manera conjunta. Trabajó en base a diez criterios, los cuales no todos coinciden estrictamente con los establecidos en la norma va nacional, estos han sido los siguientes: Corredores Biológicos; Valores de Conservación; Potencialidad Agrícola; Pendientes; Uso del Bosque; Precipitación; Áreas Protegidas; Hidrogra a; Localidades Rurales; Red Vial. Dejando de lado criterios como “C1-Superficie mínima”; “C2-Vinculación con Otras Comunidades Naturales”; “C6-Estado de Conservación”; y “C7-Potencial Forestal”. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Jurisdicción 340 �San Luis Empleo de los 10 CSA No es evidente Nº CSA 5 Chubut 7 Neuquén 5 Río Negro No es evidente. Se trabajó en conjunto coordinados por el CIEFAP6 estableciendo ciertas pautas para la zonificación 3 Santa Cruz 2 Tierra del Fuego 5 Observaciones Para la definición de las categorías de conservación de los bosques listó una serie de criterios con sus respec vos mapas, que no consis eron estrictamente con los criterios de la Ley Nº 26.331. Aunque pudo establecerse cierta correlación entre ambos. El Índice de Produc vidad y la Ap tud de Riego responden al criterio “C8-Potencial de sustentabilidad agrícola”; las Curvas de nivel, el buffer de Hidrogra a Superficial y el nivel de Pendiente, responden a los criterios de “C9-Potencial de conservación de cuencas” y “C5-Conec vidad entre Ecorregiones”; y las Áreas Protegidas Provinciales responderían al criterio “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes”. Los criterios que no se u lizaron fueron “C1-Superficie de hábitat mínimo”, “C2-Vinculación con otras comunidades vegetales”, “C3-Vinculación con áreas protegidas existentes e integración regional”, “C6-Estado de conservación”, “C7-Potencial forestal”, y en referencia al “C10-Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a las áreas boscosas” solo se hizo mención a la necesidad de las comunidades de acreditar su posesión de las erras en superficies menores a diez hectáreas. Se encontraron especificaciones y soporte cartográfico acerca de los siguientes criterios: “C4-Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes”, “C7-Potencial forestal” y “C9-Potencial de Conservación de Cuencas”. Para los criterios “C1-Superficie mínima”, “C3-Vinculación con áreas protegidas e integración regional”, “C8-Potencial de sustentabilidad agrícola” y “C10-Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a las áreas boscosas” afirma su consideración, pero no se detalla cómo se ha procedido. Para el resto de los criterios, no pudo asegurarse su efec va consideración porque no se cuenta con la información Esta provincia también estableció que ciertas zonas de riberas de ríos, arroyos, lagunas y lagos ubicadas en una matriz de clase II quedarían en esta categoría. Los criterios C1, C2, C5, C7, C8 no han sido detallados en el informe. En cuanto al resto de los criterios, el “C3-Vinculación con áreas protegidas e integración regional”, el “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes” y el “C10-Valor que Comunidades Indígenas y Campesinas dan a los BN”, si bien menciona haberlos considerado, no detalló especificaciones técnicas, respecto al “C6- Estado de conservación” menciona que se está relevando información con respecto al estado de los bosques. Los criterios que se comprobó su consideración fueron: “C3-Vinculación con áreas protegidas e integración regional”, “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes” y “C9-Potencial de conservación de cuencas”, aunque en el primer caso no detalla cómo se determinó. En cuanto a los criterios “C6-Estado de conservación” y “C7-Potencial forestal”, en el Informe simplemente se describieron los diferentes pos de vegetación involucrados en el OTBN y el uso al que han estado some dos, pero no mencionó cómo han sido incorporados al análisis. A su vez, es importante mencionar que se incluyó dentro de esta zonificación al “Semidesierto altoandino”, “Estepa patagónica subandina”, “Plantaciones Forestales de especies exó cas” y “mallines” que no debieron incluirse dentro de la zonificación del OTBN. En cuanto a los criterios C1, C2, C5, C8 y C10 no han sido detallados. Según el informe presentado, los criterios considerados fueron los siguientes: “C4Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes”, de manera parcial, ya que solo contempla especies forestales relevantes, y “C9- Potencial de Conservación de Cuencas”. Los cuales respondieron directamente a los criterios establecidos a nivel regional, sin incorporar aquellos establecidos a nivel nacional. El resto de los criterios no han sido tenidos en cuenta. Entre los criterios que se hace referencia encontramos: “C3-Vinculación con áreas protegidas e integración regional”, “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes”, de manera parcial, ya que solo consideró pos forestales especiales, “C6-Estado de conservación”, “C7-Potencial forestal” y “C9-Potencial de conservación de cuencas”. Los criterios C1, C2, C5, C8 y C10 no han sido detallados. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Jurisdicción 6 341 6 Centro de Inves gación y Extensión Forestal Andino Patagónica �Las provincias que han detallado todos los criterios, independientemente de su nivel de consideración, han sido Corrientes, Jujuy, Mendoza, Salta y Tucumán. Corrientes y Mendoza fueron las provincias que consideraron el mayor nivel de detalle rela vo en los 10 criterios de sustentabilidad (8A y 2B para Corrientes y 7A, 2B y 1C para Mendoza) (Tabla 18.8). Mientras que Santa Cruz y Río Negro han omi do la descripción de muchos de los criterios de sustentabilidad (8 NE para Santa Cruz y 7 NE para Río Negro). Las provincias de Tucumán y Chubut, por su parte, u lizaron información con un nivel de detalle menor (4 D). Si analizamos el nivel de detalle u lizado para cada criterio, independientemente de la provincia, se puede observar que los criterios C1, C2 y C6 han resultado los criterios menos exhaus vos dentro de los informes, con un total de 8 provincias que no los han especificado. Con respecto al menor nivel de detalle, este se presenta en el C3, seguido del C6 y C10. Los criterios considerados con mayor sustento técnico han sido el C8 y C9. El uso generalizado del “Potencial de sustentabilidad agrícola” (criterio 8) lleva a pensar que el proceso de zonificación llevado a cabo ha respondido prioritariamente a un proceso de división funcional del territorio de acuerdo a su potencial produc vo, relegando su valor ecológico. En lo referente al criterio “Potencial de Conservación de Cuencas” (criterio 9), la incorporación de corredores riparios no solo atendió al criterio 9, sino que ha tenido como propósito adicional garan zar la conec vidad ecológica entre aquellas zonas de Categoría I. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina 3.2.3 Comparación relativa de la implementación de los criterios empleados para la zonificación de bosques nativos De acuerdo al análisis de los informes, cada provincia trató a los criterios establecidos en la Ley de manera diferente. La Tabla 18.8 sinte za la exhaus vidad con la que se ha considerado cada criterio según la información que con enen los informes de OTBN. Se asignaron valores que representan el grado o nivel de información contemplado en una escala de cuatro niveles (A, B, C y D), siendo A el de mayor nivel de detalle de información rela vo y D el de menor. Aquellos criterios “no especificados (NE)” se refieren a que no se cuenta con indicios, especificaciones técnicas o bibliográficas dentro de los informes técnicos y/o la norma va que permita comprobar su efec va consideración. La asignación a la categoría A no significa que el nivel de detalle usado fuera el adecuado desde el punto de vista técnico, sino que simplemente fue el más exhaus vo para las provincias analizadas7. Por otro lado, en las provincias patagónicas si bien el nivel de consideración de los CSA ha sido bajo, poseen una gran superficie de sus bosques na vos categorizados como Categoría I. El criterio que ha conducido a esta clasificación ha sido la condición topográfica, como bien se menciona en el Anexo 18.1. 7 La asignación al nivel A tuvo en cuenta el sustento técnico de los criterios, el cual involucra no solo la información u lizada para su determinación, sino también metodología de valorización y ponderación ó de asignación a categorías específicas. El nivel B, a diferencia del anterior, no describe metodologías de ponderación, o los criterios son considerados de manera incompleta. El nivel C no presenta la metodología o bibliogra a que respalde la asignación de los bosques a determinada categoría de conservación. Mientras que el nivel D hace referencia a aquellas provincias que no hacen aclaraciones respecto a la consideración de los criterios o su consideración se aleja de la definición establecida a nivel nacional. 342 �C1 C2 C3 Jujuy B B NE Salta B B B SanƟago del Estero NE NE D Tucumán B B Chaco D C Formosa NE Corrientes C4 C5 C6 C7 C C D C B C C A D B C C C C A A Mendoza A San Juan Total Total Total Total Total A B C D NE C8 C9 C10 C C A C 1 2 5 1 1 C A C C 1 4 5 0 0 NE NE A A A 4 0 1 1 4 A D D A A D 3 3 0 4 0 B NE C B D C 0 2 5 2 1 D A NE D B B D 1 2 2 3 2 A A A B B A A A 8 2 0 0 0 C B B A A A A A A 7 2 1 0 0 NE NE B C B NE NE A B B 1 4 1 0 4 San Luis NE NE NE C C NE NE A A C 2 0 3 0 5 Neuquén NE NE C D NE D NE NE A C 1 2 2 0 5 Río Negro NE NE D B NE NE NE NE A NE 1 1 0 1 7 Santa Cruz NE NE NE B NE NE NE NE A NE 1 1 0 0 8 Chubut D NE D B NE NE B D B D 0 3 0 4 3 Tierra del Fuego NE NE C B NE C C NE A NE 1 1 3 0 5 Total A 2 1 1 1 5 1 1 7 10 3 Total B 3 3 3 6 3 1 2 2 3 1 Total C 0 3 5 6 2 2 4 1 1 5 Total D 2 0 4 2 0 3 2 1 1 3 Total NE 8 8 2 0 5 8 6 4 0 3 A>B>C>D: nivel de detalle rela vo de las 15 provincias en función a la información que con enen los informes. NE: No especificado. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Tabla 18.8. Listado de los criterios de sustentabilidad ambiental especificados dentro del anexo de la Ley Nº 26.331 y la comparación rela va del nivel de consideración de los mismos en cada provincia. 4. COMENTARIOS FINALES La sanción de la Ley Nº 26.331 representa un hito en la legislación ambiental argen na. A par r de ella se ha instalado en todas las provincias la necesidad de considerar, aún de manera my básica en algunos casos, la manera en la cual se distribuyen las ac vidades produc vas en el territorio. Transcurridos 7 años desde la sanción de la Ley Nº 26.331, la mayoría de las provincias han sancionado una ley provincial de OTBN, aunque algunas de ellas no han acreditado su plan ante la SAyDS. El proceso ene muchas aristas y aspectos posi vos. De hecho, la mera ocurrencia del proceso de zonificación es un avance muy significa vo al visibilizar la problemá ca del OT y promover la discusión. Obviamente, fue (y sigue siendo) un proceso di cil y para el cual se cuenta con pocos antecedentes y experiencias. Evaluar la marcha del proceso es un paso indispensable para su mejora con nua. En tal sen do este informe se concentró en los aspectos a mejorar. La falta de un protocolo de trabajo estandarizado y consensuado, junto con el bajo nivel de acuerdo en las zonificaciones provinciales ha conducido a una desar culación a nivel regional, agudizada por la 343 �La resolución N° 229/2012 del COFEMA (posterior a buena parte de las leyes de OT provinciales) hace expresa mención a la diversidad de situaciones en cuanto a la implementación de la ley de OTBN, con jurisdicciones que han avanzado significa vamente en su ordenamiento e instrumentación y otras que aún se encuentran en estado incipiente. Establece, por su parte, los contenidos mínimos de planes de manejo y conservación y distribución del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Na vos, y una serie de lineamientos básicos para la presentación de los Informes de OTBN. Entre otras cosas, sugiere que los informes deben incluir: las coberturas digitales u lizadas; el mapa con las categorías asignadas; y un informe final detallando la metodología u lizada para la valoración de los criterios y asignación de las categorías de conservación, indicando la fuente de información u lizada y documentación que muestre la coherencia de categorías de conservación de bosques con las provincias vecinas, entre otras cues ones. Esta resolución reconoce las debilidades y carencias técnicas de los informes de OTBN. Provincias como Formosa y San ago del Estero no detallan la bibliogra a y documentación técnica consultada para establecer la zonificación. O como en el caso de Salta, el proceso metodológico descripto no concuerda con el Mapa de OTBN presentado. El documento “Pautas metodológicas para las actualizaciones de los Ordenamientos Territoriales de los Bosques Na vos, Ley Nº 23.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos”, discu do y aprobado por Resolución Nº 236/2012, establece, entre otras cosas, pautas sobre la consideración de los criterios de sustentabilidad ambiental, destacando la importancia de no solo incorporar todos los criterios al análisis, sino también hace hincapié en el sustento técnico. Esto involucra no solo la información u lizada para su determinación, sino describir la metodología de valorización y ponderación de manera geográfica para que resulte una metodología verificable. Sin duda lo mencionado es un aspecto a revisar en futuras actualizaciones o en el proceso de recategorización. Una definición más transparente del proceso de asignación de clases de conservación es un paso crí co para la legi mación social de los mapas provinciales de OTBN. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina interpretación dispar de los criterios de sustentabilidad ambiental y las diversas modalidades de aplicación de la ley. Esto podría estar asociado a las capacidades del equipo técnico, a la disponibilidad de información en la provincia, a la forma en que son descriptos los criterios en la ley y/o a las valoraciones del territorio que hace cada provincia, entre otros factores. Por otra parte, no pueden descartarse disputas y presiones polí cas que no se hacen explícitas en los planteos técnicos como, por ejemplo, las señaladas por Seghezzo et al. (2011) para el caso de Salta. García Collazo et al. (2013) muestran importantes sesgos en la zonificación al analizar los límites provinciales entre Chaco y Salta, Formosa y Salta, San ago del Estero y Chaco, Chaco y Formosa y Salta y San ago del Estero. Otros elementos que evidencian la diversidad de situaciones en cuanto a la implementación de la ley de OTBN resultan: a) la admisión de la transformación de zonas de bosque clasificadas en la Categoría II a pesar de que la ley prohíbe el desmonte en estas áreas, como ocurre en las provincias de Catamarca, Chaco, Jujuy, la Pampa, San Luis y San ago del Estero; b) la existencia de procesos de recategorización a nivel predial que no parecen considerar los Criterios de Sustentabilidad Ambiental que definieron las categorías a gran escala como ocurre en varias provincias como Salta, San ago del Estero, entre otras. Esto cons tuiría a priori un incumplimiento en los presupuestos mínimos establecidos por la Ley Nº 26.331; c) la existencia de subcategorías de conservación como ocurre en las provincias de Formosa, Neuquén y Tierra del Fuego. Formosa, a modo de ejemplo, como se describió anteriormente, dispone de una Categoría III compuesta por dos subcategorías con grandes restricciones, proponiendo valores máxi- 344 �d) la existencia de categorías complementarias a las categorías de conservación de bosques na vos (I, II y III), como ocurre en Tucumán. Lo cual cons tuye un avance hacia un proceso de ordenamiento territorial. Paralelamente, provincias como Formosa o Mendoza ya contaban con el ordenamiento territorial de su provincia. Con respecto al nivel de coherencia entre las categorías de conservación, entre aquellas jurisdicciones que comparten ecorregiones, el COFEMA reconoce que es necesario continuar con las acciones que den lugar a una mejora, dado que existen varias zonas donde las categorías de conservación cambian abruptamente entre provincias (Dirección de Bosques de la Nación argentina 2014) tal como lo indica el análisis de García Collazo et al. (2013). Lo cual ha puesto en debate el Principio de Cooperación entre las provincias establecido dentro de la Ley General del Ambiente Nº 25.675. Producto del análisis realizado, se evidencia que Mendoza menciona haber trabajado con la provincia de San Juan en la revisión de la coherencia en la asignación de las categorías de conservación, aunque no presenta un informe al respecto. Neuquén, por su parte, también analiza este punto y atribuye las discrepancias con provincias vecinas a intensidades de uso del suelo distintas y a diferencias en la escala de la información base. Las decisiones relacionadas con la planificación de uso de los recursos naturales son complejas y comprenden aspectos que involucran a grupos de interés con diferentes obje vos y prioridades. Las técnicas de análisis de decisión mul criterio (ver Capítulo 12) son una de las herramientas que contribuyen a la planificación. Existen variados métodos de soporte de decisiones que se basan en analizar la situación y ayudar a tomar una decisión sa sfactoria, decisión mul criterio o de compromiso, que da solución al problema planteado integrando valores e intereses de los dis ntos grupos de interés (Lomas et al. 2005, Cisneros et al. 2011). A su vez, dado a que las decisiones generalmente las toman personas dis ntas a los interesados, estas metodologías contribuyen a la jus ficación pública de la toma de decisiones. Su aplicación implica definir obje vos, alterna vas y valorar los criterios mediante la importancia rela va que cada persona involucrada le asigna (Cap. 12). En el ámbito del COFEMA se viene trabajando para op mizar los procesos de OTBN. Así se realizó el taller de “Pautas para la consideración, iden ficación y mapeo de los bosques na vos en el Ordenamiento Territorial de los Bosques Na vos”, cuyos resultados fueron acreditados por la Resolución COFEMA N° 230/2012. La misma deja constancia de que al comparar los mapas de bosque na vo realizados por las provincias con datos de referencia (Primer Inventario Nacional de Bosques Na vos y sus actualizaciones cartográficas), existen áreas boscosas que no fueron incluidas en el OTBN, quedando invisibilizadas y no legisladas. Pensando desde un abordaje a escala de paisaje y/o regional, la aproximación de OT solo de los Bosques Na vos ene serias limitaciones al no considerar el territorio como un todo. La propia Ley Nº 26.331 incorpora entre los criterios de sustentabilidad ambiental a la vinculación con otras comunidades naturales, entendida como “la determinación de la vinculación entre un parche de bosque y otras comunidades naturales con el fin de preservar gradientes ecológicos completos”. En este sen do, un bosque con caracterís cas que permitan mantener gradientes ecológicos, debería tener mayor valor de conservación. Sin embargo, los derechos y obligaciones que se establecen en la Ley Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina mos admisibles de cambio de uso de la erra según la zona de ordenamiento y el grupo fisonómico involucrado. Sin embargo, el 74% de los bosques pertenecen a esta categoría, resultando la provincia que mayor superficie de sus bosques atribuye a esta categoría. La asignación de los bosques a las categorías de conservación debiera ser ajena a este po de restricciones, ya que debe basarse en la consideración de los criterios del Anexo de la Ley Nº 26.331; 345 �La ley de OTBN iden fica pobremente los servicios ecosistémicos (SE) que brindan los bosques, ya que no los define de manera explícita ni avanza en su cuan ficación. El foco en la Ley Nº 26.331 está puesto en un posible mecanismo de compensación por la pérdida de SE y no en la determinación de cambios en su nivel de provisión. La caracterización de la pérdida en la provisión de varios SE asociada a dis ntas transformaciones del territorio para los sistemas de bosques xero cos de la región chaqueña, a modo de ejemplo, ha sido estudiada en una can dad de trabajos (Paruelo et al. 2011, Viglizzo et al. 2011, Mastrangelo y Gavin 2012, Volante et al. 2012). La falta de incen vos oficiales para su análisis e incorporación en la toma de decisiones retrasa el desarrollo de estrategias de mi gación o reversión. Para lograr una alterna va opera va que se incorpore en el proceso de toma de decisiones es necesario determinar las funciones de afectación de servicios ecosistémicos (la relación entre factores de estrés y perturbación y el nivel de provisión de SE específicos), e iden ficar los actores e involucrados que resultan afectadores y beneficiarios de los SE provistos por los bosques (Paruelo 2011, Viglizzo et al. 2012). La Ley Nº 26.331 y, consecuentemente, los informes provinciales analizados no consideran explícitamente el enfoque basado en la idea de SE, a pesar de la importancia que asume este punto y el vínculo explícito de la ley con este concepto. El ar culo 5 de la reglamentación de la Ley de OTBN (B. O. Nº 31.595/2009) hace expresa mención a este punto estableciendo que el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) debe elaborar guías metodológicas a fines de valorizar los servicios ecosistémicos (denominándolos ambientales). En cuanto a la efec vidad de la ley, la UMSEF ha detectado: a) un claro aumento de la tasa de desmonte en los meses previos a la sanción de la Ley Nº 26.331, posiblemente por la incer dumbre generada en torno al surgimiento de dicha ley; b) existencia de desmonte en el periodo comprendido entre la sanción de la Ley Nº 26.331 y la realización del OTBN por parte de cada jurisdicción provincial (a pesar de la prohibición es pulada en el art. 8); y c) existencia de desmonte en las tres categorías de conservación (UMSEF 2012). Entre sus conclusiones el informe destaca que el porcentaje de pérdida anual de bosques na vos en las regiones consideradas, que promediaba un 0,82% anual en el periodo 1998-2002, se ha elevado a 1,22% anual en el período 2006-2011. Otros estudios como el realizado por la REDAF (2012), pone en evidencia que los desmontes en la provincia de Salta posteriores a la sanción de la Ley 26.331 han afectado a zonas pertenecientes a las tres categorías de conservación, a pesar del recurso de amparo presentado en el año 2008 ante la Corte Suprema de Jus cia de la Nación a instancias de la Mesa de Tierras del Norte de Salta, donde se determinó la suspensión de tala y desmonte hasta tanto se realizara un estudio de impacto acumula vo de dichos procesos en los departamentos de Orán, San Mar n, Rivadavia y Santa Victoria. En el año 2011, dicho caso se remi ó a la Corte de Jus cia de Salta y las cifras de desmonte no se han rever do. En esta provincia no solo se observan desmontes no autorizados por la autoridad local de aplicación, sino que también ocurren procesos de recategorización a nivel predial que se contraponen a los principios de la ley nacional. Un tema no menor que enfrenta el OTBN corresponde a la actualización periódica del ordenamiento establecida en el decreto reglamentario de la Ley 26.331. Esta oportunidad lleva a la disyun va acerca de si este proceso iniciará un proceso de mejora con nua a par r del ajuste metodológico y del fortalecimiento de actores e involucrados o si habilitará a los grupos de poder más concentrado a rever r los avances logrados en la protección de los recursos naturales en busca de beneficios económicos privados en el corto plazo. Esto cons tuye un gran desa o para la Autoridad Nacional de Aplicación. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina solo rigen sobre los bosques na vos. La provincia de Tucumán ha avanzado en este aspecto, dado que áreas que no se enmarcan en la definición de bosque na vo fueron incorporadas por interdependencia funcional con los bosques. 346 �Aizen, M. A., L. A. Garibaldi y M. Dondo. 2009. Expansión de la soja y diversidad de la agricultura argenna. Ecología Austral 19:45-54. B.O. Nº 31.310. 2007. Ley de Protección ambiental de Bosques Na vos Nº 26331. Primera sección. Argen na, p.3. B.O. Nº 31595. 2009. Ley de Protección ambiental de Bosques Na vos Nº 26331. Primera sección. Argen na, p. 3. En línea. [Consulta: 12 de abril de 2011]. Disponible en: h p://www.bole noficial.gov. ar/DisplayPdf.aspx?s=BPBCF&f=20090216 Carabelli, E. y P. L. Peri. 2005. Criterios e Indicadores de sustentabilidad (C&I) para el Manejo Sustentable de los Bosques Na vos de Tierra del Fuego – Una herramienta metodológica para la determinación de los C&I en Patagonia, p. 88. Ediciones INTA, Buenos Aires. ISBN 987-521-178-8. Cisneros, J. M., J. B. Grau, J. M. Anton, J. D. de Prada, A. J. Degioanni, A. Cantero y H. A. Gil. 2011. Evaluación mul criterio de alterna vas de ordenamiento territorial u lizando modelos hidrológicos y de erosión para una cuenca representa va del sur de Córdoba. En P. 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Zak, M., M. Cabido and J. Hodgson. 2004. Do subtropical seasonal forest in the Gran Chaco, Argen na, have a future? Biological conserva on 120: 589-598. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Red Agroforestal Chaco Argen na, REDAF. 2012. Monitoreo de Deforestación en los Bosques Na vos de la Región Chaqueña Argen na. Informe Nº 1. Bosques Na vos de Salta: Ley de Bosques, análisis de deforestación y situación del Bosque Chaqueño en la provincia. 348 �Criterio 1: Superficie mínima de hábitat Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración En estas provincias se consideró precautoriamente que la conservación de grandes bloques (10.000-1.000.000 ha) interconectados garan za la supervivencia de grandes animales de acuerdo a Benne (2003). No es evidente El informe establece que el tamaño de las áreas protegidas vigentes asegura la inclusión de hábitat para especies de fauna notable, amenazada o en vía de ex nción (Ley provincial Nº 4.358); la Categoría II funciona como un área de amor guación; mientras que la Categoría III no resulta un hábitat propicio por su elevado nivel de fragmentación. No es evidente Menciona la falta de estudios que cuan fiquen el área mínima. Se consideran 5 ha como área mínima de bosque. De tal manera a los bosques de 5 ha o más se le asignó mayor peso en la evaluación mul criterio (EMC). Los polígonos con menos de 5 ha se les dio el valor mínimo dentro de la (EMC), 1 punto. Define diferentes unidades funcionales de bosques a las cuales les atribuye un valor de 1 dentro de la EMC debido a que las especies animales pueden ocupar extensiones mayores que las consideradas en un parche boscoso y u liza una combinación de parches con dis ntas unidades de vegetación. No es evidente No es evidente Dentro de la Categoría I incorpora áreas de gran superficie de ambientes con elevada integridad debido a que en conjunto con las áreas protegidas colaboran a generar condiciones funcionalmente ú les para albergar poblaciones viables. Aunque no se detalló cómo se delimitó. No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina ANEXO 18.1. ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE LOS CRITERIOS DE SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL Criterio 2: Vinculación con otras comunidades vegetales Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan Consideración Han considerado la vinculación de un área de bosque con otros pisos al tudinales de Yungas y la vinculación entre sectores la tudinales de Yungas a través del Chaco Serrano y Chaco Seco. Esto permi ría la conexión entre poblaciones de los dis ntos sectores en el paisaje. Fuente respaldatoria: Brown et al. (2002); Brown y Malizia (2004). No es evidente U liza gradientes ecológicos determinados por la presencia de aves como indicadoras de biodiversidad en general junto con si os de importancia para la conservación de animales mayores y menores, dado que u lizan dis ntos ecosistemas en dis ntas épocas del año. Trabajos empleados para la determinación de este criterio FVSA et al. (2005), Aves Argen nas y Asociación Ornitológica del Plata (2007). En este caso no se detalla cómo ha sido considerado este criterio pero menciona que se u lizó la propuesta de corredores diseñada por técnicos de Parques Nacionales (2007) para garan zar conec vidad entre ambientes naturales. Par ó del supuesto de que todos los bosques están relacionados de alguna manera a otra comunidad natural asignándole a todos los bosques el valor máximo de conservación dentro de la EMC. Considera el vínculo con sistemas lacustres y el vínculo con arbustales con árboles emergentes. No es evidente 349 �Jurisdicción San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente Criterio 3: Vinculación con áreas protegidas e integración regional Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Consideración Menciona que la ubicación de sectores de bosque cercanos o vinculados a áreas protegidas de jurisdicción nacional (Parque Nacional Calilegua en Jujuy y Reserva Natural Pizarro y Parque Nacional El Rey en Salta en áreas limítrofes con Jujuy) o provincial (Parque Provincial Potrero de Yala, Parque Provincial Lancitas) aumentó su valor de conservación. La zonificación de esta provincia tomó en cuenta las áreas protegidas nacionales como provinciales en su jurisdicción y estableció una franja amarilla de amor guamiento de 1 kilómetro alrededor de estas. Menciona que según los requerimientos de cada área protegida se definieron la extensión que corresponda a su zona de amor guamiento, la cual debería ser de color amarillo. Las ac vidades que se realicen en estas zonas no deben poner en riesgo el cumplimiento de los fines del Área Natural Protegida. Se indicó que las áreas protegidas, pertenecientes a la Categoría I, se encuentran conectadas con bosques de la Categoría II, pero no mencionó de qué forma ha sido determinado. Considera la presencia de especies amenazadas de ex nción y monumentos naturales provinciales (Ley provincial Nº 4.306) y la creación de corredores biológicos que incluya una vinculación entre áreas protegidas (Ley provincial Nº 4.358). Otros trabajos empleados para la determinación de este criterio; FVSA et al. (2005), APN et al. (2007). Considera quela propuesta de corredores de Administración de Parques Nacionales (2007) es la base para la aplicación de este criterio. El informe presentado posteriormente al informe técnico provincial denominado “Modificaciones del POT-For con expresión cartográfica realizadas a par r de las propuestas realizadas entre el 21/12/09 y el 29/03/10” incluyó áreas tampón y de transición en reservas. Se crearon zonas de amor guación de 5.000 metros desde el límite (hacia fuera) de las áreas protegidas. Fueron consideradas las siguientes: Parque Nacional Mburucuyá (fuente de la cobertura: APN), Reserva Iberá y Reserva Santa María. A todos los bosques que intersectaron las zonas de amor guación se le asignó el mayor valor de conservación en la EMC. Considera que las áreas protegidas poseen el mayor valor de conservación dentro de la EMC (10 puntos). Esta provincia no posee en su territorio parques nacionales ni municipales, debido a que la provincia establece un único régimen de administración de las áreas protegidas enmarcado dentro de la Ley provincial Nº 6.045. Las áreas proyectadas de ampliación del sistema provincial, las Áreas Ramsar, de interés y zonas buffer poseen una valoración de intermedia (3 puntos) y el resto valor mínimo (solo 1), dentro de la EMC. Aproximadamente un 22% de su superficie se encuentra bajo alguna categoría de protección. Todas las ecorregiones existentes en su territorio están representadas. Se trabajó ponderando posi vamente los bosques existentes en áreas protegidas, también se elaboró un área de amorguación de cinco mil metros alrededor de cada una y se ponderó posi vamente, aunque con un valor levemente menor. No es evidente Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 2: Vinculación con otras comunidades vegetales 350 �Jurisdicción Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración La Categoría I incorporó hábitats intactos y corredores que permiten la conec vidad entre Argen na y Chile y entre áreas protegidas de jurisdicción provincial y nacional, mientras que en la Categoría II incorporó áreas de conec vidad y amor guación para zonas de conservación, pero no especificó la base de datos empleada. Categoriza como Categoría II áreas de amor guamiento y transición, aunque no detalló cómo se determinaron. Menciona la realización de zonas buffer en los bosques adyacentes al Parque Nacional y Reservas, calificándolos según la categoría de máxima protección. No es evidente Únicamente menciona la inclusión en la Categoría II de áreas de amor guación de unidades de vegetación especiales en Categoría I. Criterio 4: Existencia de valores biológicos sobresalientes Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán San ago del Estero Chaco Consideración Menciona que la presencia de elementos o sistemas, como lagunas permanentes, madrejones, poblaciones de árboles viejos de especies de valor forestal, poblaciones de especies amenazadas, presencia de endemismos y sectores de palmares o de sabanas, otorgan al si o un alto valor de conservación especial, pero no detalla la base de datos empleada, ni los criterios considerados para su valoración. Enumera una serie de elementos o sistemas de interés como: lagunas permanentes, madrejones, poblaciones de árboles viejos de especies de valor forestal, poblaciones de especies amenazadas, endemismos y sectores de palmares o de sabanas. Se u lizó como referencia para la determinación de áreas de biodiversidad sobresaliente para Yungas el trabajo de Brown et al. (2002) y para la región chaqueña el documento de Evaluación Ecorregional del Gran Chaco Americano generado por FVSA et al. (2005). También se consideraron las Áreas de Importancia para la Conservación de las Aves (AICAs) de Aves Argen nas y el mapa generado para la Situación Ambiental de la Argen na (2005), e información sobre la determinación y valoración de Humedales en Yungas (Cristóbal 2006). Se realizaron diversos mapas que con enen: las especies “paraguas”, los puntos calientes para la conservación de mamíferos (Tabeni et al. 2004); AICAS y anfibios. En el embalse de río Hondo, asignó un área de 20 km hacia el oeste del embalse que coincide con erras no produc vas agrícolamente por el alto grado de salinización de los suelos. Esta gran área será un reservorio de flora y fauna na va. Se considera que las áreas de las grandes cuencas de los ríos Salado, Dulce y Horcones permiten el desplazamiento de la biodiversidad, por lo cual deben ser preservadas en todo proyecto. Dentro de la Categoría III estableció que un 30-40% de esas zonas han de permanecer en forma de macizos para su preservación, pero no detalló los elementos que le han permi do arribar a estos resultados. Además, hace hincapié en la necesidad de realizar estudios de la distribución de la biodiversidad a fin de crear reservas. Considera la presencia de si os de conservación de aves silvestres (AICAS), como indicadores de biodiversidad en general. Según establece el informe estos si os son valiosos no solamente para la conservación de las aves, sino también para preservar especies vegetales y animales. Otro elemento considerado por la provincia es la presencia de especies consideradas amenazadas de ex nción y monumentos naturales provinciales (Ley Nº 4.306 Monumentos Naturales Provinciales; y áreas prioritarias para la conservación (FVSA et al. 2005, Aves Argen nas y Asociación Ornitológica del Plata 2007). En la Categoría de Conservación II localizó una selección de lugares de conservación de comunidades vegetales de bosque na vo (con predominancia de Quebracho colorado y Quebracho blanco), animales mayores (yaguareté, tatú carreta, oso hormiguero, ciervo de los pantanos, entre otros) y menores (guazuncho, carpincho, yacaré, entre otros) (FVSA et al. 2005). También argumentó que dentro de unidades pertenecientes a la Categoría III, con una mayor fragmentación de los bosques na vos, es posible la conservación y supervivencia los animales menores. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 3: Vinculación con áreas protegidas e integración regional 351 �Jurisdicción Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración Zonificó su provincia en dos grandes zonas (Corredores y Central-Oriental) y estableció porcentajes máximos de transformación de vegetación natural en zonas de la categoría III, privilegiando la conservación del patrimonio forestal, en especial los Bosques Altos. A los bosques que están a una distancia de al menos 5.000 metros de un punto o dentro de un área importante de: herpetrofauna, aves, mamíferos o etnoecología se le asignó el máximo valor de conservación dentro de la EMC (valor 3), al resto el mínimo valor. Menciona haber u lizado información brindada por la comunidad cien fica: IBONE; FCE; CECOAL; AICAS; GIA para delimitar zonas de importancia biológica. Hace mención a la escasez de los trabajos con análisis biogeográficos en esta provincia que permitan iden ficar áreas prioritarias de conservación en función de la biodiversidad y la presencia simultánea de especies raras, en peligro de ex nción o especies clave. Debiendo ser una prioridad en futuros proyectos de inves gación. Sin embargo, sí se cuenta con datos de presencia de algunas especies de interés (especies raras, endémicas, clave, paraguas y estructuradoras) de trabajos puntuales que consideró para ponderar áreas de interés de conservación. Trabajos empleados: Roig (1985), Tognelli et al. (2001), Corbalán y Debandi (2008), Alvarez et. al (2009); entre otros). Se consideraron aquellas especies enunciadas en el trabajo realizado por Juan Carlos Chebez (2008) de categorización de la fauna nacional según UICN, CITES e información adicional a n. Se incluyó además los datos locales específicos de distribución de algunas especies. También se tomó especial atención respecto de especies de flora na va endémicas. Todos fueron valorados posi vamente y las mayores ponderaciones se colocaron a las especies endémicas de flora. Respecto de las ponderaciones de fauna, fueron mayores para las especies que precisan de la conservación del bosque como único po de hábitat para su supervivencia. Menciona haber determinado este criterio teniendo en cuenta la representa vidad de los ecosistemas, la probabilidad de persistencia de la misma, la conec vidad entre diferentes áreas y la expansión urbana. Aunque en el soporte cartográfico no se ve reflejado y únicamente presentó una lista de especies vegetales de valor relevante. También menciona haber incorporado Áreas naturales protegidas dentro de la Categoría I. Se establecieron si os de interés considerando riqueza de especies, endemismos, presencia de especies amenazadas, interacciones poco frecuentes e integridad ecológica (ej. hábitat intactos, poblaciones de especies amenazadas y protegidas por reglamentaciones provinciales, nacionales y/o internacionales) a través de informantes calificados. Considera comunidades frágiles, singulares o poco representadas y poblaciones aisladas o límites de distribución de especies, aunque no especifica cómo se determinaron. Considera pos forestales de interés (como extremo de distribución de bosques de lenga, isletas boscosas de lenga, etc.) de elevado valor de conservación. En la Categoría I incluyó pos forestales especiales (Ciprés de las Guaitecas, bosques de lenga en su distribución más extrema, isletas menores a 20 ha o mezclada en una matriz con ñires, bosques degradados de lenga, bosques mixtos especiales de lenga con canelo o notro) y bosques con interés de conservación de fauna na va en peligro de ex nción como es el caso del huemul. Menciona la importancia de elementos singulares (Cipresal de las Guaytecas, Alerces y los bosques de protección de lenga en las cotas altas) y elementos especiales de flora y fauna con alto valor de conservación. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 4: Existencia de valores biológicos sobresalientes Criterio 5: ConecƟvidad entre ecorregiones Jurisdicción Jujuy Consideración Únicamente menciona la importancia de los corredores boscosos que garan cen la conec vidad de Yungas con áreas de Chaco y que permitan el desplazamiento de especies entre ambas unidades ambientales. 352 �Jurisdicción Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración Propone la preservación de corredores boscosos que conecten las Yungas con áreas de Chaco y permitan el desplazamiento de especies de aves y mamíferos entre ambas unidades ambientales. Se u lizó la propuesta de corredores entre Yungas y Chaco generado por la Provincia de Salta (2006) y la definición de áreas remanentes de conec vidad de la Situación Ambiental de la Argen na (Brown y Pacheco 2006). Menciona que las áreas asociadas a la Reserva de Pizarro y del Corredor del I yuro son prioritarias. Sin embargo, el corredor de I yuro ha sido incluido en la categoría II. Propuso la realización de zonas de amor guación de anchos variables, según el tramo del río y su ubicación topográfica (que van de 35 m según Ley provincial Nº 6.292 a 200 m). Afirma incluir dentro de la Categoría I: los bordes de salinas, lagunas saladas, lagos y lagunas permanentes, áreas de bañados y márgenes de ríos como una franja de 300 m de ancho mínimo como área de protección en concordancia con la Ley Provincial Nº 2.852. Asegura que la presencia actual de los bosques riparios (albardones, bordes de ríos, selvas de ribera) aseguran y garan zan parte de la conec vidad. Definió una franja de selva de ribera de 100 metros a cada lado de márgenes de ríos primarios y de 30 metros en ríos secundarios como la Categoría I, para ello u lizó la delimitación de cuencas e hidrogra a de Rohrmann et al. (2008). La propuesta de la Estrategia Regional de Corredores (APN 2007) se incorporaron en las áreas correspondientes a las Categorías de Conservación II y III. Considera de especial interés los corredores ripiarios, con lo cual incorporó en la Categoría I 500 m a cada lado de márgenes de ríos principales y 100 m en márgenes de ríos secundarios. Consideró que la diseminación de muchas especies se realiza vía cursos de agua, con lo cual se asignó el máximo valor dentro de la EMC (3 puntos) a los bosques ribereños y marginales. A los bosques interiores que intersectan un buffer de 5.000 metros del límite entre 2 ecorregiones (distritos) también se les asignó el valor 3. Al resto de los bosques se le asignó el valor 1. La mayor parte de los bosques en esta provincia se encuentran dentro de la ecorregión del Monte por lo que la vinculación con otras ecorregiones es di cil de establecer. Considera que un aspecto importante al momento de evaluar la conec vidad con otras ecorregiones es el ingreso de especies chaqueñas en el noreste de la Provincia (como Prosopischilensis, Mimosa ephedroides, etc.), dándole mayor valor de conservación a estas áreas. De la misma forma, destaca la presencia de elementos del Bosque Chaqueño o del Espinal en los bosques de La Paz y de General Alvear como Cel s tala, Jodinarhombipholia, Prosopiscaldenia. Se procedió a delimitar dos corredores biológicos, uno en sen do norte-sur delimitado por las formaciones montañosas propias de esta zona, estos conectan la fauna a nivel regional, ya que se con núan hacia el norte con la provincia de La Rioja y hacia el sur con la provincia de Mendoza. El otro consideró los ríos como corredores biológicos naturales en sen do oeste-este, conectando las dis ntas ecorregiones presentes en la provincia. Se ponderó posi vamente con mayor valor los Corredores N-S y con menor valor los Corredores O-E. Los bosques presentes en bordes de ríos, arroyos y lagunas fueron ponderados posi vamente, a su vez se generó un área de amorguación de 25 m a ambos lados de los ríos permanentes, otro de 15 m a ambos lados de ríos ocasionales o transitorios y de 25 m alrededor de las lagunas. Todos estos elementos fueron ponderados posi vamente. Se realizó un área de amor guación de 200 m en zonas que actuaran como zonas de comunicación y garan zaran la interconexión de los ecosistemas, aunque no se presentan los detalles de cuáles son estos si os ni cómo han sido seleccionados. No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 5: ConecƟvidad entre ecorregiones 353 �Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración Menciona que para determinar el estado de conservación de un parche es necesario un análisis del uso al que estuvo some do en el pasado (existencia de ac vidad forestal, transformación en agricultura o ac vidad ganadera y de cacería, así como su intensidad), y una evaluación de las consecuencias de ese uso para las comunidades biológicas que lo habitan. Sin embargo, no detalla cómo se realizó este análisis ni qué información ha empleado. Se determinó indirectamente u lizando la accesibilidad del área, cercanía a los centros poblados e incidencia de grandes incendios. También consideró la distribución de bosques na vos en el área de concentración de la ac vidad forestal según un trabajo realizado por Morello et al. (2006). Menciona la importancia de analizar disturbios como pastoreo o fuego, pero no menciona cómo efec vamente ha sido considerado este criterio, ni se menciona la u lización de bibliogra a o mapas para tal fin. No es evidente No es evidente No es evidente Para aquellos bosques con mejor estado de conservación se asignó prioridad de conservación, usaron valores más altos dentro de la EMC, ya que los bosques degradados se encuentran en zonas donde sufren la presión de la ac vidad humana, pastoreo y fuego. Con este criterio a los distritos oriental chaqueño y del ñandubay se les asignó el valor máximo dentro de la EMC a los bosques ribereños y marginales y el valor mínimo a los bosques interiores. Para el distrito de los campos Corren no-misioneros se usó el valor máximo para todos los bosques ya que presentan una baja presión antropogénica y presentan buen estado de conservación. Se determinaron zonas de buen estado de conservación, zonas de regular estado y zonas en recuperaciónen función de las caracterís cas estructurales de los bosques descriptos en el informe de OTBN, de lo que se conoce sobre la historia de uso y disturbios de la zona. Otorgándoles mayor valor a aquellos bosques mejor conservados. No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente. Menciona que se está relevando información con respecto al estado de los bosques. Menciona la u lización del Inventario Provincial de Bosques, que dentro de su descripción incluye el estado de conservación de los bosques na vos y el uso al que se encuentran some dos. De aquí se desprendería la categoría de conservación a la que pertenecen. No es evidente No es evidente Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 6: Estado de conservación Criterio 7: Potencial forestal Jurisdicción Jujuy Consideración Menciona al igual que la norma va nacional que este criterio se determina a través de la estructura del bosque (altura del dosel, área basal), la presencia de renovales de especies valiosas y la presencia de individuos de alto valor comercial maderero. Esta información se ob ene a par r de datos disponibles (inventarios, censos, parcelas permanentes) y/o se deduce a par r de variables como acceso, pendiente, datos catastrales y pedidos de aprovechamiento. También es relevante la información suministrada por informantes clave del sector forestal provincial con experiencia en realizar planes de aprovechamiento y estudios de impacto ambiental en el ámbito de la Provincia. Sin embargo, no detalla cómo se procedió y cómo se consideró opera vamente este criterio, ni cuál ha sido la información consultada. 354 �Jurisdicción Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Chubut Neuquén Consideración Menciona al igual que la ley nacional que para es mar este criterio es necesario conocer la disponibilidad de recursos forestales, la estructura del bosque, la presencia de renovales de especies valiosas, las clases de vegetación. Esta información se ob ene a par r de datos disponibles (inventarios, censos, parcelas permanentes) y/o se deduce a par r de variables como acceso, pendiente, datos catastrales y pedidos de aprovechamiento. Sin embargo, la única información u lizada en este punto según lo especificado en el informe técnico han sido los pedidos de aprovechamiento otorgados por la provincia durante el período 2001-2006 según el trabajo de Morello et al. (2006) y el informe de proyectos de aprovechamiento forestal autorizados en Salta y Jujuy entre 2001 y 2006 realizado por Badinier y Eliano (2007). Menciona haber analizado las existencias maderables, área basal por clase diamétrica, altura del dosel. Pero no se detallan especificaciones de la determinación de este criterio. No es evidente Para su es mación consideró la disponibilidad actual de recursos forestales analizando la cobertura de bosques na vos por departamento; la capacidad produc va según las clases o pos forestales determinados en virtud del dosel y su proyección sobre el terreno; las especies principales y la tasa de regeneración para determinar el total de las existencias maderables y el volumen anual disponible, en base al Inventario forestal realizado por Cuello et al. (2000), el Inventario Forestal realizado por Iza et al. (2005) y la Ley Nº 2.386. No desarrolla la manera en la que se aplica este criterio y afirma que se mantendrán las normas de explotación forestal vigentes establecidas por las leyes provinciales y por la Dirección de Bosques de la Provincia. U lizó como fuente a informantes calificados de la Dirección de Recursos Forestales sobre la extracción selec va de especies na vas. Los valores más altos de conservación se usaron para los bosques con bajo potencial forestal y viceversa. Para el distrito oriental chaqueño se usó: 3 para los bosques ribereños y palmares de Bu a; 2 para bosques interiores abiertos y palmares de Caranday y 1 para bosques marginales y bosques interiores cerrados. Para el distrito del ñandubay se usó: 3 para los bosques marginales, ribereños, palmares de caranday, bosques de blanquizales y bosques interiores abiertos, y 2 para bosques interiores cerrados. Para el distrito de los campos Corren no-misioneros se usó el valor 3 para los bosques ribereños y 1 para los bosques interiores y marginales. Menciona que a pesar de la composición monoespecífica de los algarrobales de Mendoza con P. flexuosa como especie arbórea principal, lo cual determinaría a priori facilidades en cuanto a la caracterización y posterior u lización, estos bosques presentan par cularidades relacionadas con sus caracterís cas estructurales, historia de uso y su situación actual de manejo. Con lo cual se realizó un mapa del potencial forestal ponderando diversos parámetros: el po estructural (estructura diamétrica, área basal por hectárea, número de fustes por individuo, altura del fuste principal, la forma de crecimiento de los algarrobos, densidad total del bosque y su relación con el número de árboles adultos y árboles maderables), biomasa leñosa por hectárea, produc vidad, productos forestales maderables y no maderables. Se otorgó un mayor valor de conservación a aquellos bosques con elevado potencial forestal. No es evidente Tampoco especifica este criterio. Sin embargo, menciona que la Autoridad de Aplicación deberá realizar una cartogra a que iden fique los pos forestales. Dicha cartogra a podrá ser u lizada de referencia para la elaboración de los respec vos Planes de Manejo Sostenible de Bosques Na vos, los Estudios de Impacto Ambiental en los casos que corresponda y el otorgamiento de la correspondiente autorización administra va para la planificación de las ac vidades de restauración. Solo menciona haber incorporado a los “bosque altos” dentro de la categoría II según el Inventario Forestal Provincial aprobado por Decreto 712/04, capaces de producir madera rolliza. No es evidente Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 7: Potencial forestal 355 �Jurisdicción Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración Hace mención únicamente a las Reservas Forestales de producción, que corresponde a los bosques de producción en erras fiscales, creadas en el decreto con que se aprobó el inventario forestal provincial. Son bosques que se encuentran en masas con nuas, con accesos actuales o económicamente fac bles de ser realizados. Estas reservas cons tuyen la base de producción sustentable de los bosques fiscales, donde se priorizará su uso produc vo. No es evidente No es evidente Criterio 8: Potencial de sustentabilidad agrícola Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan Consideración La evaluación de este criterio implica hacer un análisis de la ap tud que ene cada sector para maximizar la sustentabilidad de la ac vidad agrícola a largo plazo. Para ello, menciona haber contado con el apoyo de ins tuciones del medio, tanto gubernamentales como privadas, y con el aporte de conocimiento de profesionales de la provincia. No detalla especificaciones técnicas para su caracterización y valoración. Para determinar áreas con potencial agrícola y/o ganadero considera el Índice de Produc vidad (Atlas de suelos del INTA), precipitaciones medias entre 1934-1990 (Bianchi et al. 2002) y la pendiente. Las áreas con menos del 5% de pendiente y con rangos adecuados de precipitaciones pueden ser habilitadas sin grandes restricciones si no se cruzan con los restantes criterios de la ley. Las áreas de montaña con más del 5% de pendiente enen ap tud restringida. Menciona la u lización del mapa de suelos del INTA y la Ley provincial de Suelos 6.290/1991. Pero no hace referencia a la metodología empleada. Menciona que los bosques pertenecientes a la Categoría III incluyen aquellas zonas de mayor aptud agrícola, pero no específica cómo ha sido evaluado el potencial de sustentabilidad agrícola. Determinado a par r de la ap tud del uso del suelo (en base a la textura, capacidad de retención de humedad y condiciones químicas adversas); el riesgo agroclimá co (en base a sequías, inundaciones, anegamientos, suelos, vulnerabilidad de cul vos), el índice de produc vidad (vinculación de información edafoclimá ca y económica) y la variación interanual en las precipitaciones pluviométricas en base a Ledesma y Zurita (1995), Ministerio de la Producción Chaco et al. (2005) y Dirección de Suelos y Agua Rural (2008). No especifica cómo ha sido tenido en cuenta este criterio y menciona como obje vo favorecer la expansión de cul vos y pasturas sobre erras de buenas condiciones produc vas, preservando bosques altos y planteando escenarios de expansión posibles. A los bosques ubicados en suelos de menor potencial agrícola se les otorgó el puntaje más elevado dentro de la EMC. Para ello se consideró la escala de ap tud de uso del suelo, que va de I a VIII, siendo el valor I el de máximo potencial agrícola. Para los 3 distritos se realizó la siguiente operatoria: aquellos bosques ubicados en unidades con ≥ del 50% de suelos con capacidad de uso II y III, se les asignó el mínimo valor de conservación dentro de la EMC, al resto se les asignó el valor 3. Analiza la potencialidad agrícola creando zonas de amor guación de 10 km alrededor de los oasis irrigados y asignándole un valor nega vo dentro de la EMC con el criterio de asegurar el posible crecimiento del oasis hacia sectores actualmente de secano. Por otro lado, se analizó el potencial ganadero mediante un mapa de recep vidad de las llanuras de Mendoza realizado por Guevara et al. (1995), dado que el 65% del ganado bovino se encuentra en este lugar y se asignó mayor valor a aquellas zonas con menor recep vidad. Se generó una cobertura que reflejara los oasis actualmente cul vados y aquellas zonas con potencialidad agrícola. Estas úl mas se contemplaron como una expansión del actual oasis culvado, teniendo en cuenta la disponibilidad de agua de riego, la vocación agrícola del suelo y las zonas con pendientes nulas. Se ponderó ambas zonas con valores nega vos, menores para las zonas actualmente cul vadas y mayores para las zonas con potencial agrícola. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 7: Potencial forestal 356 �Jurisdicción San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración Se tuvo en cuenta a las erras con un índice de produc vidad mayor a 50, dicho índice fue desarrollado por el INTA. También consideró el potencial de riego con agua subterránea. Cabe aclarar, que de este conjunto de áreas seleccionadas se excluyeron aquellas áreas que no garan zan la sustentabilidad de la producción (pendientes superiores a 10%, áreas con potenciales de erosión hídrica y eólica). Se iden ficaron, además, los médanos que corresponden a lugares poco produc vos, con la necesidad de mantener la fijación de los suelos a través de los bosques. Afirma que protege aquellos bosques que se encuentran en pendientes que presentan riesgos de erosión e inestabilidad de las laderas y zonas con baja cobertura vegetal con suelos vulnerables; aunque no detalla cues ones técnicas. No es evidente No es evidente No es evidente No es evidente Criterio 9: Potencial de conservación de cuencas Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza Consideración Considera de especial valor a las áreas de cabecera de cuencas, los bordes de ríos y la franja de “bosques nublados”. En general, estas úl mas áreas presentan importantes pendientes y dificultades de acceso. Se estableció una faja de 500 m de ancho a cada lado de ríos secundarios seleccionados, otra de 1.000 m a cada lado del río Santa Rita, y de 1.000 m a cada lado de ríos principales seleccionados. Las fajas son iden ficadas hasta una pendiente del 5%, luego de lo cual los bosques de las márgenes delos ríos no son suscep bles de ser transformados por estar inmersos en áreas de mantenimiento del bosque. Los corredores riparios incluyen a bosques ribereños y otros ambientes afectados directamente por la dinámica del río. Menciona haber evaluado la condición de las diferentes cuencas teniendo en consideración su relación con las precipitaciones medias anuales (Bianchi et al. 2002), su nivel de desmonte y el nivel de pendiente para así determinar el umbral admisible de transformación de la vegetación natural. Aunque resulta importante mencionar que dicho análisis no figura dentro del informe técnico. Propone asignar un área de amor guación de anchos variables, según el tramo del río y su ubicación topográfica (que van de 35 m según Ley provincial Nº 6.292 a 200 m) como se mencionó en el criterio 5, protegiendo nacientes y zonas de recarga de acuíferos. Considera de especial interés para la conservación de cuencas, áreas como bordes de salinas, lagunas saladas, lagos y lagunas permanentes, áreas de bañados y márgenes de ríos (zonas E, H y J de la Ley provincial Nº 6.841). Se han iden ficado las cuencas hídricas y los cauces de ríos más importantes en base a Rohrmann y colaboradores (2008), y se reservó como categoría II los bordes de los ríos, cuerpos de agua permanentes y semipermanentes, en una franja que abarca la totalidad de la fisonomía vegetal. Los bordes pertenecientes a áreas de la Categoría I se respetaron como tales. Considera de especial interés aquellos bosques riparios como ha sido mencionado en el criterio 5. Asigna a todos los bosques ribereños y marginales el valor más alto de conservación dentro de la EMC (3), al resto de los bosques se les asigna el mínimo valor. En los distritos del ñandubay y oriental chaqueño se le dio el máximo valor de conservación dentro de la EMC a los blanquizales y a los palmares de caranday, ya que se les asigna valor de protección de cuenca y aplicando el principio precautorio ante la falta de mayor información, se le dio el valor más alto de conservación. Está basado en dar un valor alto dentro de la EMC a los márgenes de ríos permanentes y temporarios (hasta 250 m a cada lado de las márgenes del cauce). Además, con pendientes mayores al 10% y a menos 50 m del cauce, el valor de conservación del bosque es máximo para la cuenca. Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 8: Potencial de sustentabilidad agrícola 357 �Jurisdicción Consideración San Juan San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Se realizó una delimitación de las pendientes del territorio sanjuanino en tres categorías: Pendientes abruptas, Pendientes moderadas y Sin Pendientes. Esto se u lizó como base para determinar zonas de bosques importantes para la conservación de suelo (Pendientes abruptas y moderadas) y zonas que podrían considerarse, evaluando caracterís cas adicionales, con vocación agrícola (Sin Pendientes). De esta manera se ponderó posi vamente a las zonas con Pendientes Abruptas y Moderadas, y nulas a las zonas sin pendientes. Se clasificaron como áreas dentro de la Categoría I a las zonas de amor guación de 100 m a cada lado de los ríos y arroyos; se realizó un área de amor guación de 100 m en el perímetro de las lagunas del sur; y se incluyeron también: márgenes del río Desaguadero, si o RAMSAR, laguna de Guanacache y bosques que protegen las nacientes de las cuencas hídricas. Dentro de la Categoría I de conservación de bosques se incluyó arbustales y/o matorrales de protección de cabeceras de cuencas (según cotas máximas) y vegetación altoandina; bosques perilacustres; zonas de mallines, costas de ríos y arroyos permanentes o temporarios (aunque las zonas de riberas de ríos y arroyos permanentes y temporarios, lagunas y lagos que se encuentren incluidas en una matriz de clase II quedarán en esta categoría) y bosques ubicados en terrenos con pendiente mayor al 60% según el Inventario Forestal Provincial aprobado por Decreto 712/04. Incluyó dentro de la Categoría I: 50 m en márgenes de cursos de agua y 100 m en perilagos; y cotas máximas para protección de cabeceras de cuencas. Menciona la consideración de criterios como pendiente máxima para la intervención forestal de 25°; cota máxima de uso sostenible del bosque para la protección de las altas cuencas (de 350 m) y áreas de amor guación de la costa marí ma, lagos, lagunas mayores establecidas por la Ley provincial Nº 145 en 100 m. Considera de especial interés áreas con un nivel de pendiente (>46%); cota máxima de 450 m de al tud para uso sustentable, con el fin de proteger las altas cuencas y áreas de protección de la cota de 100 m para ríos, arroyos mayores, lagos y lagunas mayores. Incluyó dentro de la Categoría I cabeceras de cuencas (definidas por cota pendiente) y riberas de ríos y arroyos. Criterio 10: Valor que las comunidades indígenas y campesinas dan a los bosques naƟvos Jurisdicción Jujuy Salta Tucumán Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 9: Potencial de conservación de cuencas Consideración Menciona que ha de analizarse la distribución de las diversas comunidades en la provincia, y menciona la importancia de evaluar el po de uso del espacio que realizan estos actores y cómo el establecer su proyección futura de uso es necesario para evaluar la relevancia de la con nuidad de ciertos sectores de bosque y generar un plan de acciones. Pero no detalla cómo esto fue llevado a cabo. Evalúa los reclamos territoriales y el po de uso del espacio que realizan. Para ello, toma en cuenta el informe generado por las ONG Asociana, Tepeyac y Fundapaz (2008) para la región chaqueña donde se presenta un mapa de uso del espacio por comunidades indígenas del Chaco salteño y la ubicación de comunidades indígenas en el Departamento San Mar n y Rivadavia; y el informe de García-Moritán (2008), del cual extrajo la ubicación de etnias para el sector de montaña yungueño. Por otro lado, también se hallan listados los reclamos territoriales realizados de manera individual y conjunta. Describe la población indígena del período prehispánico tomando como base a Rosenblant (1945) y Difrieri (1961), pero no hace referencia a su situación actual. 358 �Jurisdicción Stgo. del Estero Chaco Formosa Corrientes Mendoza San Juan San Luis Chubut Neuquén Tierra del Fuego Santa Cruz Río Negro Consideración Incluyó dentro de la Categoría I a aquellas zonas alrededor de las comunidades y poblaciones ya que son declaradas áreas de muy alto valor de conservación. Se confeccionó un área de amor guamiento de un ancho no menor a 300 m con el obje vo de establecer un área de amor guamiento entre las zonas de uso produc vo intensivo y las zonas pobladas. Los lotes que sean objeto de planes produc vos en cercanía de comunidades y poblaciones, deberán tener en cuenta esta pauta en su formulación, a fin de mantener los bosques en las áreas colindantes. Menciona, también, el uso de un relevamiento técnico y catastral de las erras ocupadas por las comunidades indígenas, pero no menciona cómo ha sido incorporado en el análisis (UNSE 2008). Por otro lado, incorpora puntos rojos indica vos de la localización de las comunidades indígenas, en concordancia con lo establecido por el ar culo 36 de la Ley Nº 6.841, estos puntos no representan una superficie determinada, por lo que no están considerados en la superficie total correspondientes a la categoría I. Considera áreas de pertenencia aborigen que consisten en erras con tulo comunitario tomando como información base al Ins tuto de Colonización y Desarrollo Rural de Chaco (2008) y las reservadas bajo diferentes norma vas de la Ley Nº 26.160 y el Convenio Nº 169 OIT. Considera solo a las comunidades aborígenes que enen sus tulos de propiedad registrados en las oficinas de Catastro. Afirma que en la provincia no existen comunidades indígenas, pero sí se debe dar cuenta de la indigenización y de las comunidades campesinas que sí están contenidas en el referido criterio. Se ha tenido en cuenta el aporte del GIA desde el punto de vista de la antropología ecológica. Considera cartogra a de si os arqueológicos, estancias, población precolombina y eco pos culturales actuales. Tuvo en consideración los trabajos de Rábida (2006) y Rábida et al. (2008), que estudian las poblaciones de las comunidades presentes en áreas no irrigadas del Departamento de Lavalle. El mayor valor dentro de la EMC se le dio a las zonas con comunidades originarias presentes. Se delimitaron las localidades rurales que se encuentran en zonas boscosas de la provincia. Sus habitantes hacen uso de los recursos forestales que les proveen los bosques. Se elaboró un buffer de cinco mil metros alrededor de cada localidad y se las valoró nega vamente. Solo hace mención de que para los casos de aprovechamientos realizados en superficies menores a diez hectáreas se deberá acreditar fehacientemente la posesión actual, tradicional y pública de la erra, en el marco de la Ley Nº 26.160, de Comunidades Indígenas y su norma va complementaria. Menciona el cumplimiento de la Ley Nº 24.071, ra ficatoria del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Menciona haber incluido a las zonas con ac vidad de comunidades indígenas en la categoría naranja (bosques que debieran ser clasificados como Categoría I, pero actualmente se encuentran en uso. Correspondería a Categoría II con restricciones al uso). Sin embargo, no especifica qué criterios empleó para esta categorización o cómo fueron determinadas estas zonas. No es evidente No es evidente No es evidente Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina Criterio 10: Valor que las comunidades indígenas y campesinas dan a los bosques naƟvos 359 �Álvarez, J. A., P. E. Villagra, B. E. Rossi, and E. Cesca. 2009. Spa al and temporal li erfall heterogeneity generated by woody species in the Central Monte desert. Plant Ecology 205: 295-303. APN, Administración de Parques Nacionales, Provincia de Chaco y Provincia de Formosa. 2007. Corredores de conservación: Puentes de vida con la gente. Corredores del Gran Chaco Argen no. Proyecto “Diseño de una estrategia regional de corredores de conservación del Gran Chaco Argen no”. Asociana, Tepec y Fundapaz. 2008. Territorios indígenas y bosques na vos en el Chaco salteño. 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ISBN 950-942712-. Buenos Aires, Argen na. Rosenblant, A. 1945. La población indígenas de América desde 1492 hasta la actualidad. Ins tución cultural española, Buenos Aires. Tabeni, M. S., J. B. Bender y R. A. Ojeda. 2004. Puntos calientes para la conservación de mamíferos en la provincia de Tucumán, Argen na. Mastozoología Neotropical. Vol. 11, núm. 1, enero-junio. pp. 55-67, Sociedad Argen na para el Estudio de los Mamíferos. Argen na. Tognelli, M., S. Claver, F. Videla y J. M. Gonnet. 2001. Los vertebrados de la Reserva de Ñacuñan. En: S. Claver & Roig-Juñent, S.A. (Ed.). El desierto del Monte: La Reserva de Biosfera de Ñacuñán. IADIZAUNESCO. Mendoza. pp. 84-110. UNSE, Universidad Nacional de San ago del Estero. 2008. Relevamiento técnico, catastral y de la situación nominal de las erras ocupadas por las comunidades indígenas en la provincia de San ago del Estero. Ins tuto de Estudios Ambientales y Desarrollo Rural de la Llanura Chaqueña. 361 �Recategorización OTBN predial Metodología Salta Sí Ley provincial Nº 7.543. Art. 17, la cartogra a presentada resulta de carácter orienta vo y será objeto de definición, en todos los casos, a nivel predial. San ago del Estero Sí Decreto 1.830. La zonificación con ene puntos verdes en la Categoría II y puntos amarillos en la Categoría I que son indica vos de la posibilidad de cambio de categoría del bosque contenido en la parcela en la que se encuentra dicho punto. Formosa Sí Ley 1.552, establece el “Mecanismo de Canje de Permisos de Cambio de Uso del Suelo”. Permite intercambio comercial entre propietarios de predios de estos permisos. Aumenta la superficie a habilitar en un predio a cambio de una reducción equivalente en otro(s). Chaco Sí Ley provincial Nº 6.409, Art. 6. Se establece que el mantenimiento de las coberturas de bosques na vos en cada una de las áreas, deberá operar según las siguientes precisiones, las cuales estarán referidas a las superficies catastrales de los inmuebles: a) En el área roja se deberá conservar el cien por ciento (100%) del bosque na vo. b) En el área amarilla se deberá conservar el ochenta por ciento (80%) del bosque na vo, incluyendo como mínimo un treinta por ciento (30%) de los bosques bajo clausuras. c) En el área verde los porcentajes de conservación del bosque na vo serán los siguientes: c.1. En inmuebles de hasta cien (100) hectáreas serán clausurados o reservados el diez por ciento (10%). c.2. En inmuebles de ciento una (101) a doscientas (200) hectáreas serán clausurados o reservados el veinte por ciento (20%). c.3. En inmuebles de doscientas una (201) a un mil (1.000) hectáreas el treinta por ciento (30%) de clausuras o el cuarenta por ciento (40%) de reservas. c.4. En inmuebles de más de un mil (1.000) hectáreas el treinta por ciento (30%) de clausuras o el cincuenta por ciento (50%) de reservas. Tucumán Sí Ley provincial Nº 8.304. Art. 33, el soporte cartográfico en escala 1:100.000 deberá definirse a escala predial en todos los casos. Jujuy Sí Ley provincial Nº 5.676. Art. 5, “...el tular de un predio debe presentar ante la autoridad de aplicación, en el plazo máximo de 5 años, una propuesta de OT predial basada en las normas técnicas que se adjuntan...” San Luis Sí Ley provincial Nº IX-0697. Art. 6, la cartogra a presentada resulta de carácter orienta vo y será objeto de definición, en todos los casos, a nivel predial. San Juan Sí Ley provincial Nº 8.174. En todos los casos de tramitación de autorización para realización de planes conservación, planes de manejo sostenible y planes de cambio de uso del suelo, y se realizará una definición de las categorías de conservación a nivel predial. Mendoza Sí Ley provincial Nº 8.195. Art. 7, la cartogra a es de carácter orienta vo y será objeto de definición en todos los casos, a escala predial. Misiones Sí Ley provincial XVI - Nº 105. Art. 44, la autoridad local de aplicación actualizará la cartogra a a efectos de contar con mayor exac tud y escala adecuada y permi r mayor precisión en la detección de los datos incluidos. Sí Resolución 089 del Ministerio de Desarrollo Territorial de la provincia de Neuquén: “Dese intervención a los Municipios con áreas de Bosque Na vo situadas dentro de sus ejidos, para que en el plazo de noventa (90) días corridos contados desde la publicación de la presente, a través de los órganos locales que resulten competentes jurídicamente en materia de regulación de uso del suelo y mediante los procesos par cipa vos que consideren suficientes, eleven a la Autoridad de Aplicación de la Ley 2870 los ajustes a la categorización de las zonas boscosas ubicadas en sus ejidos, que armonice con su plan de desarrollo local”. Provincia Neuquén Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina ANEXO 18.2 A con nuación se listan las especificaciones sobre recategorizaciones a nivel predial halladas en la norma va provincial de OTBN correspondiente: 362 �CAPÍTULO 19 ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA EXPERIENCIA DE LA PROVINCIA DE MENDOZA Foto: Marcos Texeira �PARTE 1: ESTADO ACTUAL DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 8051 DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DE SUELO EN LA PROVINCIA DE MENDOZA. Sƒ½½›Äƒò›, S.1 En el año 2009 se sanciona por unanimidad en ambas cámaras de la Honorable Legislatura provincial de Mendoza la Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo. 1. HACIA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Quizás uno de los desaİos más importantes que plantea la Ley 8051 de OTyUS es el de generar una nueva insƟtucionalidad pensada para dar cumplimiento al objeto de establecer el Ordenamiento Territorial como procedimiento políƟco administraƟvo del Estado en todo el territorio provincial, entendido este como PolíƟca de Estado para el Gobierno Provincial y el de los municipios tal cual queda expresado en su arơculo 1°. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza CAPÍTULO 19* ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA EXPERIENCIA DE LA PROVINCIA DE MENDOZA En este senƟdo, desde la sanción de la norma a la fecha se han creado espacios de arƟculación interinsƟtucional que promueven la coordinación entre los disƟntos sectores con el fin de generar los instrumentos previstos en los disƟntos niveles administraƟvos. Estos órganos colegiados y técnicos fueron creados bajo la órbita de la autoridad de aplicación de la ley, la Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales, la cual ejerce disƟntas funciones: Secretaría AdministraƟva en el caso del Consejo de Estado; la Presidencia en el Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial o Unidad AdministraƟva Central de la que depende la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial como órgano desconcentrado (Figura 19.1.). 1.1. Consejo de Estado del Plan Estratégico Creado mediante decreto reglamentario 1535/2009 tuvo como función principal la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo Mendoza 2030. Este Consejo garanƟzó una parƟcipación plural y sostenida por más de un año. Conformado por: el Gabinete de Ministros y Secretarios del Poder EjecuƟvo Provincial; por la H. Legislatura: el señor Vicegobernador de la Provincia, el Presidente de la H. Cámara de Diputados, los Vicepresidentes de ambas Cámaras y los Presidentes de los Bloques legislaƟvos de ambas Cámaras; los Intendentes Municipales; los Ministros de la Suprema Corte de JusƟcia; el Fiscal de * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 363-385). 1 Vocal del Comité EjecuƟvo de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial. Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales. 364 �Estado, el Asesor de Gobierno y el Presidente del Tribunal de Cuentas de la Provincia; el Superintendente General de Irrigación y las organizaciones de usuarios del recurso hídrico; los representantes de los entes autárquicos del Poder Ejecu vo de carácter regulador o de promoción del desarrollo; el Consejo de ex Gobernadores de la Provincia; presidentes de los dis ntos par dos polí cos con representación parlamentaria en la H. Legislatura Provincial; un representante por cada una de las Universidades públicas y privadas; un representante por cada uno de los entes y órganos públicos nacionales con delegación en la Provincia; el Director del CCT-CONICET Mendoza y un representante por cada ins tuto de inves gación de ese organismo y finalmente, por las organizaciones de la sociedad civil cuyos estatutos propendan al bien común general. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza Figura 19.1. Organismos involucrados en el proceso de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Mendoza. Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza (PEDMza 2030): (h p://ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/pedmza-2030) El PEDMza 2030 requirió para su elaboración numerosas reuniones y foros sectoriales, talleres, foros departamentales y regionales así como también de que cada paso fuera acordado y validado en el seno del Consejo de Estado. Se obtuvieron importantes productos: el Diagnós co Situacional de la provincia en sus dimensiones ambiental-territorial, de desarrollo humano y social, económico-produc va y polí co ins tucional; la Visión de la provincia al 2030 y finalmente 12 Ejes Estratégicos que orientan las acciones para poder alcanzar ese obje vo. Los Ejes Estratégicos fueron refrendados mediante la firma del Compromiso del Bicentenario por todas las ins tuciones integrantes del Consejo de Estado. 1.2. Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT) (http://ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/organismos/consejo-provincial-de-ordenamientoterritorial) Creado mediante decreto reglamentario 1795/2010, lleva a la fecha concretadas 10 sesiones plenarias ordinarias y 2 sesiones extraordinarias. Ha dictado su propio reglamento interno de funcionamiento mediante una comisión creada a tal fin y viene trabajando fuertemente en el marco de otras comisiones, temá cas importantes para el OT: transporte y movilidad, matriz produc va, tratamiento de proyectos legisla vos, y recientemente la Comisión de Presidencia de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial. 365 �1.3 Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT): (http://ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/organismos/agencia-provincial-de-ordenamientoterritorial) Creada mediante decreto reglamentario 1795/2010, está conformada por un Comité Ejecu vo y un equipo técnico. El Comité Ejecu vo está integrado por un Presidente y 6 Vocales (3 por el sector cien fico, técnico y universidades; 2 por municipios y 1 por el Poder Ejecu vo). Mediante una modificatoria de la Ley 8051, actualmente se incorporó un Vocal más representante del Departamento General de Irrigación, entendiendo que el recurso hídrico es un elemento estructurante del territorio principalmente en provincias áridas como Mendoza. La Agencia es el organismo gestor y ejecutor del Ordenamiento Territorial en la Provincia, sus funciones principales son: elaborar los planes de Ordenamiento Territorial; introducir la EAE en los planes; coordinar las polí cas y prác cas catastrales con los planes de OT; proponer, controlar y establecer procedimientos de controles cruzados y proponer las sanciones, medidas y procedimientos coac vos necesarios para el cumplimiento de la ley. Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT) Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza Conformado por más de 60 ins tuciones representantes del sector público provincial y municipal, del sector cien fico-académico y de OSC, ene como funciones principales: emi r opinión acerca del procedimiento de formulación, seguimiento, evaluación y revisión de los planes, programas y proyectos, dictaminando sobre los informe finales elaborados por la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial; dictaminar los procedimientos de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial; aprobar los informes de auditoría y establecer las recomendaciones respec vas y promover la par cipación social, entre otras cosas. El Plan Provincial de Ordenamiento Territorial fue el primer producto de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial. El Gobernador lo presentó el 1° de mayo ppdo. en la Honorable Legislatura de la Provincia en la apertura de sesiones legisla vas conforme a lo previsto en la Ley 8051 para su tratamiento y aprobación. El Plan establece directrices y propone lineamientos y programas que responden a 7 obje vos específicos planteados para resolver problemas de inequidad social; inercia en la ges ón territorial; deterioro ambiental; conec vidad e integración intra e interregional; desequilibrios territoriales; deficiencia en la ges ón integrada del recurso hídrico y existencia de un sistema produc vo dual. Asimismo, plantea los instrumentos que son necesarios para su implementación: de ordenamiento territorial o planificación; económicos; de ges ón, ejecución y control y de coordinación y complementación. h p:// www.ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/avances . Proyectos que aportaron al PPOT La Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales de la provincia de Mendoza, conjuntamente con la Subsecretaría de Planificación Federal de la Inversión Pública, dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación, han desarrollado entre 2012 y 2013 el proyecto “Directrices para el Ordenamiento Territorial de las áreas rurales de Mendoza”. El mismo ha sido financiado por la CAF mediante préstamo 7353 y ha tenido como obje vos principales obtener directrices para el sistema de áreas rurales y naturales provincial como también para estudios de caso en áreas de interface rural-urbana. Asimismo, se obtuvieron como productos una estrategia de comunicación para el OT; un plan de inversiones y una propuesta de fortalecimiento ins tucional; todos estos, aportes para el PPOT. 366 �2. INFORMACIÓN PARA LA TOMA DE DECISIONES 2.1 Puesta en funcionamiento del Sistema de Información Ambiental Territorial (SIAT): (http://ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/organismos/siat) En el marco de la Ley Provincial 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la provincia de Mendoza, se cons tuye el Sistema de Información Ambiental Territorial (SIAT) como instrumento de planificación, ejecución, información y control de los Planes de Ordenamiento Territorial. El SIAT se concibe como una red interins tucional y descentralizada de información de acceso público y gratuito. Esta red se estructura como Nodos interconectados cada uno de los cuales pertenece a una ins tución u organismo que es el encargado de generar y mantener actualizada su propia información bajo ciertos criterios y parámetros estandarizados. El primer Nodo del Sistema es el Nodo Ambiente que suministra tanto la información que genera la Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales en general, como la información específicamente generada en el marco del ordenamiento como productos de la implementación de la ley (h p://www. siat.mendoza.gov.ar/). En este sen do, ya se cuenta con el mapa de Clasificación y Ges ón del Territorio (art. 14°) y se está terminando el mapa de la Zonificación actual de la provincia (art. 15°) elaborado conjuntamente con los 18 municipios de Mendoza. Se ha trabajado también en otros productos que sirven de insumos para el análisis territorial, como por ejemplo la superficie actual que representan los oasis. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza Simultáneamente algunos departamentos de la Provincia están avanzando en obtener sus modelos territoriales actuales (diagnós co) y líneas de acción para su POT municipal (Tupungato y Tunuyán entre otros); a con nuación en este mismo capítulo se presentan los avances del departamento Tunuyán, realizados con aportes del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, el INTA y FAO. 3. EL RESULTADO: PLANIFICACIÓN PARA LA GESTIÓN La provincia de Mendoza viene llevando adelante, desde mayo de 2009 a la fecha, un proceso ininterrumpido de planificación territorial pionero en el país. Como tal, lleva implícitos todos los desa os que implica no tener un modelo previo a seguir y todas las posibilidades de oportunidad para crear un modelo con iden dad propia suscep ble de replicación, ajustes y aprendizajes por otras jurisdicciones. Poco a poco se consolida con amplia y sostenida par cipación, una transformación medular para la Provincia de Mendoza que permi rá alcanzar el tan deseado obje vo de que coyuntura y estructura, urgencia e importancia, ges ón y planificación dejen de ser disyun va para conver rse en el complemento indisoluble para el mejor vivir de toda la población. 367 �P®þþʽƒãÊ D.2, A. Fƒ—ç½3, L. CƒÙƒ4 1. INTRODUCCIÓN En el marco del TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, firmado entre la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación (MAGyP); la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO); el InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y la Facultad de Agronomía de la Universidad Nacional de Buenos Aires (FAUBA), se comenzó a mediados de 2012 a trabajar en el área piloto del Municipio de Tunuyán, Provincia de Mendoza. A sepƟembre de 2013 esta experiencia se encuentra en pleno desarrollo en el Territorio, el proceso está en la etapa prospecƟva de construcción de escenarios para poder elegir un escenario deseado para el año 2030 y comenzar con la propuesta de planificación tendiente a lograrlo. Este capítulo relata el proceso en desarrollo, las condiciones políƟcas, la demanda y parƟcipación social existente, los antecedentes en la temáƟca para el Departamento y la Provincia; e intenta reflexionar sobre aciertos y desaciertos del mismo para que sirvan como experiencia para otros departamentos o comunidades que deseen comenzar con el ordenamiento de su territorio. Pensamos que las reflexiones e información que aquí se expresan deben ser consideradas en el marco de un proceso inacabado y por lo tanto son provisorias y parciales. La Tabla 19.1. resume los pasos y etapas de esta experiencia. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza PARTE 2: EXPERIENCIA PILOTO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEL DEPARTAMENTO DE TUNUYÁN, MENDOZA. Tabla 19.1. Proceso de Ordenamiento Territorial, resumen de pasos. 1. Historia previa de trabajo InterinsƟtucional. 2. Afinidad personal entre técnicos de las disƟntas insƟtuciones. 3. Decisión de INTA y visión de territorio para involucrarse. 4. Acuerdo Ministerio de Agricultura de la Nación, INTA, FAO y UBA. Selección del siƟo piloto. 5. Decisión políƟca Municipal. 6. Acuerdos insƟtucionales y firma de convenios entre la Municipalidad de Tunuyán, INTA, IDR, IDC, IES 9-015. 7. Conformación de Mesa de GesƟón. 8. Compromiso real en el funcionamiento por parte de las insƟtuciones parƟcipantes del proceso. Diferentes grados de parƟcipación y compromiso. 9. Búsqueda y recopilación de información cuanƟtaƟva y cualitaƟva. 2 INTA. Estación Experimental Agropecuaria La Consulta, ex Ruta 40 km 96 (5567), San Carlos, Mendoza. Contacto primer autor: pizzolato.roberto@inta.gob.ar 3 Consultora FAO. Centro Regional Cuyo, INTA. 4 Consultor FAO. 368 �11. Construcción de un Mapeo de Actores Territoriales (MAT.) 12. Generación de un Sistema de Información Geográfico (GIS) departamental. Mapas a escala adecuada para la toma de decisiones. 13. Elaboración, escritura y revisión del Diagnós co preliminar. 14. Elaboración y realización de Talleres par cipa vos distritales, sectoriales y polí co-ins tucionales, de validación del diagnós co y visión de futuro. 15. Sistema zación y análisis de la información obtenida en los Talleres par cipa vos. 16. Definición de procesos territoriales crí cos del modelo de funcionamiento actual. 17. Validación de los procesos territoriales crí cos del modelo de funcionamiento con los equipos interdisciplinarios, las autoridades del municipio e informantes claves de la comunidad. 18. Definición de escenarios: tendencial, op mista, pesimista y apuesta. 19. Validación de escenarios, con los equipos interdisciplinarios, autoridades del Municipio e informantes clave de la comunidad. 20. Proceso de planificación, definición de la visión, misión y obje vos generales y específicos del territorio municipal. 21. Elaboración de programas, proyectos y acciones generales y sectoriales, que conduzcan al escenario deseado. 22. Ges onar y generar financiamiento del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para la implementación de dichos programas, proyectos y acciones. 23. Implementación de los programas y proyectos en unidades de ges ón y monitoreo. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza 10. Procesamiento y análisis de la misma. 24. Generación y aplicación de mecanismos de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación del POT. 25. Nuevo ciclo de planificación a par r de la actualización del diagnós co y los resultados logrados. 2. INSTITUCIONES/ORGANIZACIONES EFECTIVAMENTE INVOLUCRADAS EN EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE TUNUYÁN A par r de la inicia va de la Secretaria de Agricultura, Ganadería y Pesca, del MAGyP y en cooperación con la FAO y el INTA se inicia un proyecto de fortalecimiento de las capacidades nacionales para los procesos de Ordenamiento Territorial Rural y en este marco es elegido en mayo del año 2012 el departamento de Tunuyán, en la Provincia de Mendoza como área piloto para desarrollar un Plan de Ordenamiento Territorial, la cual servirá de disparador y de aprendizaje para poder replicar y adaptar la experiencia en todo el territorio nacional. Con la sanción de la Ley Provincial Nº 8.051, formulada en y para la provincia de Mendoza en mayo de 2009, se debe elaborar un plan de ordenamiento territorial provincial, y luego de sancionado este, todos los municipios quedan obligados a realizar los planes de ordenamiento territorial municipales. En este contexto norma vo provincial se generan las condiciones polí cas y sociales para avanzar en la temá ca de Ordenamiento, y así el Municipio de Tunuyán comprende la necesidad de planificar su territorio y crea la Dirección de Ordenamiento Territorial Municipal. Esto se establece como uno de los primeros eslabones de un proceso complejo y par cipa vo, el cual cuenta con una fuerte decisión po- 369 �Es de esta manera que, apenas asume la actual ges ón municipal (en diciembre del 2011), es creada la citada Dirección, y se inician las conversaciones con las diferentes ins tuciones y organismos que enen incumbencia o información para la planificación territorial, con el obje vo de invitarlos a formar parte del equipo técnico que elaborará el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. El Municipio firma convenios de colaboración con estos organismos e ins tuciones, lo que permite asegurar cierto grado de compromiso y aportes de cada una de las ins tuciones a través de sus profesionales asignados. De esta manera, se cuenta con capacidades opera vas y técnicas en el ámbito de las ciencias sociales, económicas, ingenieriles, geológicas, jurídicas, naturales, entre otras, permi endo un abordaje integral del territorio. Dada las relaciones previas existentes entre INTA la Consulta y el Municipio de Tunuyán, se logró la instalación conjunta de una Agencia de Extensión Rural en el Departamento (inexistente dos años atrás). Esto, sumado a la buena ar culación entre planes y programas de extensión agropecuarios en curso (Cambio Rural, PROFEDER, Pro-Huerta), permi ó la conformación de una mesa de ges ón interdisciplinaria e interins tucional. Dicha mesa está integrada por organismos públicos locales, provinciales, nacionales e internacionales y se aboca a trabajar sobre la construcción del Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento. Al mismo empo, que la movilización social existente en la región del Valle de Uco (Tunuyán, San Carlos y Tupungato) respecto a la preservación del medio ambiente y en par cular a la nega va hacia la instalación de minería metalífera a cielo abierto y, actualmente, a la extracción de petróleo con nuevos métodos (Fracking), entre otras, que usan agua en can dad, es un factor facilitador del proceso dada la demanda social por ordenar el uso del suelo y del agua que esto genera. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza lí ca desde las autoridades del Poder Ejecu vo municipal y el aval del Honorable Consejo Deliberante, cues ón clave en este po proyectos asocia vos. Comenzamos por compar r la mirada teórica por la cual entendemos que el territorio, “en tanto construcción, es modificable y está sujeto a transformaciones a par r de las propias experiencias que van aconteciendo en el devenir de la historia de las propias comunidades” (PROCISUR, 2012:8). Asimismo, la construcción “incluye un posicionamiento sobre los recursos que están en dicho territorio para la vida (humanos, económicos, naturales). Esta idea de conciencia de los recursos nos refiere a las condiciones de posibilidad que mo van e impulsan a los miembros de una determinada comunidad a pensar que dicho espacio puede ser apropiado no solo en términos concretos del asentamiento material, sino de apropiación subje va, conectado de manera intrínseca con la iden dad” (PROCISUR, 2012:8). Desde esta concepción, se propone asumir el abordaje del territorio de forma “mul dimensional y mul disciplinaria” (PROCISUR, 2012:9). En un primer momento llevamos a cabo la conformación de un equipo de trabajo que permi era encarar un proceso permanente, par cipa vo e itera vo, requiriendo un enfoque interdisciplinario e interins tucional. He aquí el compromiso y la calidad de información y personal aportados por las ins tuciones al proceso, como así también al diagnós co territorial, permi endo, de esta manera, una planificación integral y un compromiso en la ejecución del Plan en los dis ntos estamentos ins tucionales y garan zando su materialización en el territorio. En el desarrollo del trabajo llevado a cabo hasta el presente, el involucramiento real y concreto de estas ins tuciones tuvo caracterís cas diferenciales en cuanto a intensidad, con nuidad y especificidad. La experiencia adquirida durante este empo permite reflexionar sobre la necesidad de con nuar con un proceso de OTR, aun cuando se reduce la par cipación de alguna ins tución y, sobre todo, si fue iniciado a par r de una decisión polí ca. 370 �A con nuación presentamos una breve descripción de las caracterís cas naturales, socioeconómicas y culturales del si o piloto. 3.1. Ubicación geográfica Tunuyán es uno de los 18 departamentos de la Provincia de Mendoza, se encuentra en el sector centro-oeste de la misma y posee una superficie de 3.317 km2. Limita al norte con el departamento de Tupungato, al sur con el departamento de San Carlos, al este con los departamentos de San Carlos y Rivadavia y al oeste con la República de Chile. El departamento se encuentra dividido en 12 distritos: Campo Los Andes, Los Chacayes, Los arboles, Colonia Las Rosas, Las Pintadas, El Totoral, Ciudad, Los Sauces, El Algarrobo, La Primavera, Villa Seca y Vista Flores. Su territorio se encuentra comprendido íntegramente dentro de la cuenca del Tunuyán superior, la cual posee una superficie total de 14.386 km2. 3.2. Vías de Acceso Al departamento es posible acceder a través de la Ruta Nacional N° 40 ubicada al este del mismo, que lo recorre en sen do norte-sur, siendo esta la única vía troncal que une a Tunuyán con el resto de los departamentos provinciales. Es posible también acceder a través de la ruta Provincial N° 89 desde el Departamento de Tupungato, y a través de la Ruta Provincial N° 92 desde el Departamento de San Carlos. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza 3. ENCUADRE TERRITORIAL 3.3. Características Físico-Naturales El departamento posee una marcada influencia de los vientos del oeste y suroeste. En el sector oriental las temperaturas disminuyen con la al tud y las precipitaciones alcanzan los 330 mm anuales, con heladas frecuentes. En el sector occidental las temperaturas disminuyen con la al tud y las precipitaciones son de po nival, estas nieves son las que con sus deshielos abastecen los ríos y arroyos locales y permiten el riego ar ficial en el oasis cul vado. El río Tunuyán Superior actúa como colector de arroyos de origen nival y de origen manan al. Los primeros son u lizados para riego en la zona del piedemonte y sus excedentes se infiltran emergiendo luego en las zonas bajas, dando origen a un acuífero freá co y nacimiento de arroyos que son u lizados también para riego; sus excedentes vuelcan al río Tunuyán. A través del dique derivador Valle de Uco, el río Tunuyán Superior riega este departamento y parte de San Carlos. En su sector inferior embalsa en el dique El Carrizal y riega parte de San Mar n, Junín, Rivadavia, Santa Rosa y La Paz; estos tres úl mos por intermedio del dique derivador Phillips. En la planicie dis nguimos la formación del jarillal, predominando la jarilla y el algarrobo dulce. En la zona montañosa la vegetación está sujeta a la al tud. En el piedemonte hay pas zales, u lizados como campos de veranadas para alimentar ganado. El departamento posee tres unidades geomorfológicas principales: la montañosa al oeste, la bajada piedemontana en el centro y la planicie en el sector este. El sector montañoso cubre más del 65% del departamento. Toda el área posee una tupida red de drenaje de po dendrí co a subparalelo, la cual es colectada en grandes cauces convergentes en el área montañosa y de carácter divergente en las zonas de menor pendiente. Sobre la porción más baja del territorio, la llanura agradacional ubicada al este del departamento, se asientan todas las ac vidades humanas. 371 �En el año 2009 Tunuyán par cipó con un 1,63% del Producto Bruto Geográfico (PBG) de Mendoza. Uno de los pilares de la economía departamental es la agricultura, aunque el mayor aporte al PBG departamental lo realiza el sector de servicios sociales, comunales y personales. Según el Censo Nacional Económico 2004-2005 (CNE), del total de los 1.801 locales económicos ocupados5, cuatro corresponden al sector primario (menos del 1% del total), 132 al sector secundario (8,6% del total) y 1.665 al sector terciario (90,7%). Además, según la misma fuente, los 1.801 locales relevados poseen 6.738 personas ocupadas ubicándose la mayor can dad de ocupados en el sector comercio y administración pública. Entre el año 2010-2011, la superficie cul vada con frutales en el departamento de Tunuyán llegó a 14.515 hectáreas, el frutal con mayor can dad de ha cul vadas es la vid, con un total de 7.907 ha, le sigue en orden de importancia el durazno con 3.061 ha cul vadas, el manzano con un total de 2.023 ha y el peral con 1.524 ha. Con respecto a las hortalizas, para el año 2011 hubo un total de 2.044 ha cul vadas, siendo la más sobresaliente el ajo (colorado y morado), con 999 hectáreas totales cul vadas entre ambos. Además, Tunuyán cuenta en el año 2011 con 259 hectáreas de superficie cul vada con bosques y montes implantados. La única producción de semillas que ene el Departamento es de girasol, con 44 hectáreas cul vadas. Por otro lado, la superficie total implantada con viveros frutales es de 179 ha. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza 3.4. Actividades Económicas Iden ficando los aspectos centrales del departamento de Tunuyán se observa un perfil produc vo especializado en ac vidades agrícolas (vid, durazno, manzano, hortalizas y forestales). Por otra parte, la ciudad de Tunuyán es el centro comercial y de servicios del Valle de Uco. Desde la devaluación del 2001 las exportaciones de materias primas agropecuarias aumentaron notablemente y las ac vidades de turismo y comercio se vieron beneficiadas. Pese a este ambiente favorable y las potencialidades existentes en el territorio, los dis ntos sectores de la economía presentan problemas y debilidades importantes. 3.5. Urbanismo y Población De acuerdo al Censo Nacional de Población, Hogar y Vivienda 2010, el departamento de Tunuyán posee una población total de 49.458 habitantes que representa el 2,84% del total provincial. La variación intercensal rela va 2001/2010 fue de 17,4%, muy por encima de los niveles provinciales de 10,1%. Después de Malargüe, Tunuyán es uno de los departamentos de la provincia que más ha crecido en la úl ma década. Este aumento poblacional presiona sobre la necesidad de servicios y provoca crecimiento urbano sobre erras de uso agrícola. En las zonas urbanas residen más mujeres que varones, lo cual se relaciona fundamentalmente con las mayores oportunidades laborales que significa el ámbito urbano para el sexo femenino. El departamento presenta una población en proceso de envejecimiento, ya que más del 7% es mayor a 65 años de edad. Esto da cuenta del proceso de emigración de los jóvenes en busca de mejores oportunidades laborales y de capacitación. En relación a la distribución de la población en el territorio, los distritos en donde se concentra más población son Ciudad, Vista Flores, Colonia Las Rosas y El Totoral. En los otros distritos la población es muy escasa, fenómeno ligado, entre otras causas, a la dis- 5 Se en ende por local económico a “todo espacio sico aislado o separado de otros que fue originalmente construido para desarrollar ac vidades económicas, o que no habiendo sido construido con este fin, fue u lizado para el mismo durante el opera vo censal”. 372 �La definición de rural que se u liza en la Encuesta de Condiciones de Vida Rurales (ECVR), es más per nente que la usada en el Censo Nacional de Población desde el punto de vista Conceptual y Metodológico para Mendoza, en tanto permite incluir tanto la población que se encuentra distribuida de manera dispersa en el territorio como aquella que, a pesar de estar concentrada en determinadas áreas, está directa o indirectamente vinculada con la ac vidad agropecuaria. Por otro lado, permite recabar información que por lo general se encuentra excluida de las estadís cas oficiales habituales, como es el caso de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). Según la ECVR se puede señalar que el total de la población económicamente ac va (entre 14 y 64 años) es el 62,8% del total de población urbana, mientras que la rural equivalía al 62,5 % para el año 2011. En cuanto a las tasas demodinámicas, su evolución en los úl mos años han sido muy fluctuantes: para el 2010 la tasa de bruta de natalidad7 fue de 25,6 ‰, la de mortalidad general8 de 6,0 ‰ y la tasa de nupcialidad9 fue de 3,9‰. Respecto a la población migrante residente en el Departamento, no existen grandes diferencias en relación a los niveles provinciales, el 12,2% proviene de otras provincias y el 2,6% lo hace de países limítrofes, en su mayoría de origen boliviano. Según los datos del CNPHyV 2010 (Censo Nacional de Población Hogares y Vivienda), existen en el departamento un total de 13.538 hogares, en los que viven 49.026 personas, de las cuales el 90,3% vive en casas, el 4% en ranchos o casillas, un 4,5 % en departamentos, el 1,0% en inquilinato y el 0,17% restante se encontraba en otro po de situación. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza ponibilidad de infraestructura, empleo y servicios básicos como salud, educación, transporte público, centros de abastecimiento6. 4. ACTORES VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL En un primer acercamiento hacia el territorio y teniendo en cuenta que el mismo es producto de una construcción social, nos centramos en la detección y conocimiento de los Actores Territoriales (AT), en sus formas de ver el mundo, de captar la realidad, en sus alianzas y conflictos. Según la FAO (2005) “son los actores los que definen el territorio en el que viven o interactúan. La territorialidad de los actores y la visión territorial ayuda a establecer una iden dad común, favoreciendo la realización de sus estrategias y proyectos. Además, la pluralidad de actores con intereses y valores dis ntos, y a veces en conflicto, influyen sobre la dinámica y las interrelaciones dentro del territorio en común”. La metodología u lizada para el conocimiento de los actores territoriales es el Mapeo de Actores, cuyo obje vo es iden ficar y caracterizar una diversidad de actores sociales10, para conocer su situación, intereses, vínculos sociales e interrelaciones en el territorio. 6 Se u liza información del Censo 2001 debido a que la información disponible del Censo 2010 no incluye datos a nivel distrital. 7 La tasa bruta de natalidad es el cociente entre el número de nacimientos ocurridos durante un período determinado y la población media es mada del período, por mil. 8 La tasa bruta de mortalidad general es el cociente entre el número de defunciones ocurridas durante un período determinado y la población media es mada del período, por mil. 9 La tasa de nupcialidad es la relación entre el número de matrimonios ocurridos durante un año y la población media para el mismo período. 10 Un actor social puede ser un individuo, un grupo, una organización o ins tución de cualquier po –una empresa, un organismo de gobierno, una organización de la comunidad, etc.–. Lo que caracteriza o iden fica a un actor social es su posición 373 �a) Percepciones. b) Culturas, subcultura, interpretaciones. c) Intereses / obje vos / valores. d) Racionalidad y racionalidades. e) Recursos y capacidades. f) Lo aportado por cada actor, como su base de poder en el escenario de interacción. Las categorías de análisis que se tuvieron en cuenta para realizar el mapeo de actores fueron las siguientes: • Tiempo de radicación en el territorio. • Historia de los suelos, acceso y usos. • Problemá cas territoriales vinculadas a sus ac vidades. • Uso del recurso agua: acceso, u lización y sistema de riego. • Capitales (económico, social, cultural, simbólico) con los que cuentan los diversos actores. • Diversidad de impactos de las ac vidades. • Incorporación de mano de obra local. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza Los actores sociales o territoriales se definen en relación con un escenario concreto de interacción, que es el escenario recortado, en este caso el departamento de Tunuyán. Se los iden fica a par r de un criterio de diferenciación, de par cularización en relación con los demás. Hay una heterogeneidad de actores sociales en un territorio que son diferentes por: • Conocimiento sobre Ordenamiento Territorial y compromiso en el proceso. • Relaciones de poder desiguales y posiciones de clase. Para poder obtener datos vinculados a las categorías de análisis anteriormente expuestas, se u lizó como herramienta metodológica la entrevista en profundidad. De este modo se realizaron entrevistas a más de 30 actores y se obtuvo información relevante vinculada a cada una de las categorías construidas, que permi ó la sistema zación y análisis de las mismas. A con nuación se detallan los actores más relevantes vinculados al proceso de ordenamiento territorial, que fueron detectados y entrevistados, tengan o no presencia sica en Tunuyán. 4.1. Actores Nacionales • Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca: ene como obje vos primordiales la formulación, coordinación y adopción de polí cas, planes, programas y proyectos agropecuarios, pesqueros y de desarrollo rural, fortaleciendo los procesos de par cipación y planificación en armonía con los lineamientos de la polí ca macroeconómica nacional. El Ministerio es parte fundamental del proyecto TCP, ya que el mismo se formuló a instancias de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca con par cular en ese escenario, su papel o rol –lo que hace o podría hacer en él– y sus propósitos o intereses respecto de ese escenario o lo que se procesa en él. En consecuencia, esperaríamos que un actor social se comportara de una manera par cular, probablemente diferente, en todo o en ciertos aspectos, a otros actores sociales iden ficados. 374 �• Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA): coordina territorialmente la experiencia piloto en Ordenamiento Territorial Rural del departamento de Tunuyán. En su Plan Estratégico Ins tucional actual, establece como ejes de acción la compe vidad, equidad y sostenibilidad ambiental. Además, posee equipos técnicos que intervienen en el territorio e información sobre recursos naturales y producción. • Ejército argen no: posee importante presencia en la zona de Tunuyán como campo de caballería. Se es man alrededor de 139.115 ha del distrito, todas bajo jurisdicción del Ejército, muchas de ellas de alta montaña (hasta los límites con Chile) y zonas de campo de cría de ganado; el total del Departamento es de 330.267 ha. De ellas, aproximadamente 4.500 ha poseen derecho de riego, con alto potencial produc vo, superficie muy importante si la relacionamos a las 3.700 ha bajo riego totales del Departamento. • Gendarmería Nacional: con una presencia relevante en la zona por la custodia de los pasos fronterizos con Chile y toda el área de frontera. En el departamento de Tunuyán tenemos la presencia del Escuadrón 28, todo el departamento es zona de frontera nacional. • Universidad Nacional de Cuyo, en par cular a través del Ins tuto de Cartogra a, Inves gación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT), Facultad de Filoso a y Letras, que posee capacidad cien fica y educa va vinculada al Ordenamiento Territorial y que par cipa a través de la capacitación en los talleres y como fuente de información. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza el objeto de promover procesos de Ordenamiento Territorial Rural que contribuyan con los Obje vos de Desarrollo del Milenio (ODM). 4.2. Actores Provinciales • Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales: le corresponde asis r al Gobernador en el caso concreto del Ordenamiento Territorial, dentro de la Secretaría de Ambiente la Dirección de Desarrollo Territorial (DDT) se encarga de todo lo que corresponde a colonización y arraigo; la Dirección de Protección Ambiental debe velar por el cumplimiento de la norma va de impacto ambiental en el territorio (establecida en la Ley 5.961 y el Decreto 2.109); la Dirección de Recursos Naturales Renovables, de las áreas protegidas y bosques na vos; mientras que la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial ene como función implementar la Ley 8.051 y elaborar el Plan de Ordenamiento Territorial Provincial, como procedimiento polí co administra vo del Estado en todo su territorio, entendido este como Polí ca de Estado para el Gobierno Provincial y los gobiernos municipales. Es de carácter preven vo y prospec vo a corto, mediano y largo plazo, u lizando la planificación como instrumento básico para conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental con formas equilibradas y eficientes de ocupación territorial. • El Ins tuto de Desarrollo Comercial (IDC): aborda el análisis territorial de la ac vidad comercial desde perspec vas económicas, sociales y urbanís cas en el territorio de forma integrada. • El Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR): cuya función es promover el arraigo a la erra, mejorando la calidad de vida de la familia rural a par r de la generación de información y la ejecución de programas y proyectos que conduzcan al desarrollo sustentable del territorio. Será parte de la asesoría técnica y metodológica del proyecto, que actualizará mapas y el SIG (Sistema de Información Geográfico). Además, posee experiencia previa en la elaboración de Planes de Ordenamiento en algunos Municipios. • Departamento General de Irrigación: el obje vo principal del Departamento General de Irrigación es la preservación, distribución y regulación de las aguas de los ríos provinciales a fin de aprovechar to- 375 �• La Dirección de Agricultura y Con ngencias Climá cas (DACC): entre otras funciones, se encarga de la lucha an granizo, del Registro de Usos de la Tierra (RUT), de generar información agroclimá ca y elaborar mapas de zonificación. • Ins tuto de Sanidad y Calidad Agropecuaria Mendoza (ISCAMEN): responsable de la protección fitozoosanitaria de la Provincia. Posee incumbencias en el control y fiscalización de semillas, sanidad vegetal, sanidad animal en barreras sanitarias y uso racional de agroquímicos, entre otros temas. • Dirección General de Escuelas (DGE): es la responsable de la educación oficial en la provincia de Mendoza en los niveles primario, secundario y terciario o superior. Existen 62 establecimientos educa vos en el departamento de Tunuyán, contabilizando primarias, medias y terciarios. En par cular, el Ins tuto de Educación Superior 9_015 dependiente de la DGE de Mendoza, par cipa en el proceso de ordenamiento territorial, aportando técnicos para el componente de comunicación e interviene con toda su estructura educa va en el territorio, facilitando la par cipación social de los jóvenes en par cular. • Dirección de Vialidad Provincial: es la responsable del trazado, mantenimiento y conservación de la red vial de la provincia de Mendoza, los caminos provinciales son claves en la conec vidad interna de los departamentos. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza dos sus usos posibles, ejerciendo el control directo respecto a las concesiones otorgadas e instando aquellas que se deban otorgar, realizando los estudios necesarios. En lo específico, la Subdelegación de Aguas del Rio Tunuyán Superior, que es la que actualmente par cipa de la mesa de trabajo sobre Ordenamiento Territorial, es la autoridad que cubre la zona en análisis y proporciona referencias a las redes de riego, pozos subterráneos, arroyos y contaminación de aguas. • Ministerio de Salud de la Provincia: de él dependen los centros de salud y hospitales. En Tunuyán funcionan 15 centros de salud y un hospital de carácter regional; su localización geográfica aparece georreferenciada en los mapas de equipamiento departamental que se encuentran en el Diagnós co Territorial, siendo la asistencia en salud uno de los temas más demandados por la población en los talleres realizados. • Secretaría de Transporte Provincial: regula y coordina el transporte urbano, rural e interurbano de larga y corta distancia; y controla los servicios de taxis y remises. Los problemas de transportes de pasajeros son muy citados en los distritos más alejados. • Empresa de Energía Mendoza S.A. (EDEMSA): proveedora y distribuidora de energía eléctrica en toda la Provincia. En las zonas rurales es importante considerar la existencia de muchos pozos para riego y consumo humano, que extraen el agua subterránea en base a bombas eléctricas. En Tunuyán se encuentran 778 pozos y 2.283 en el Valle de Uco, que funcionan eléctricamente y proveen riego agrícola y agua para consumo humano e industrial. • Policía y bomberos provinciales: existen en Tunuyán 8 destacamentos y dos unidades de cuidado del medio ambiente, su ubicación y áreas cubiertas por asistencia se puede observar en el capítulo de equipamientos del territorio dentro del Diagnós co Territorial, elaborado por el equipo de trabajo de Ordenamiento Territorial de Tunuyán. Siendo el tema de seguridad y mayor presencia policial otra de las demandas más importantes detectadas en los talleres par cipa vos. 4.3. Actores Municipales • La Municipalidad de Tunuyán: es el organismo coordinador y responsable del proceso de ordenamiento territorial. La experiencia del si o piloto desarrollada en conjunto entre FAO, MAGyP, INTA y 376 �• Cámara de Comercio Industria y Producción de Tunuyán. • Uniones Vecinales, Clubes y otras organizaciones de la sociedad civil. • Empresas privadas tales como bodegas, fábricas, aserraderos, galpones de empaque y demás. • Coopera vas de Producción, de Servicios y de Vivienda. 5. ACTIVIDADES Y ACCIONES REALIZADAS 5.1. Conformación de la Mesa de Gestión Como primera ac vidad vinculada al OT, se conforma la mesa de ges ón, designándose a técnicos profesionales de cada una de las ins tuciones par cipantes de la misma para armar las Comisiones de Trabajo al interior de la Mesa. Dichas Comisiones trabajan y elaboran información inherente a las ac vidades que desarrollan dentro de las ins tuciones a las que pertenecen, validando de esta manera la información obtenida y elaborando al mismo empo el diagnós co territorial. De esta manera quedaron conformadas las siguientes Comisiones, teniendo en cuenta la clasificación temá ca determinada por la Ley Nº 8.051 y la consensuada por el grupo: a) Análisis del medio sico. b) Análisis y ac vidades de los agentes. c) Análisis de los espacios adaptados. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza el Municipio, facilitará el establecimiento de líneas polí cas para administrar el territorio y ges onar la organización del mismo. d) Análisis del marco legal e ins tucional. e) Análisis de los valores. f) Comunicación y difusión. 5.2. Realización de un Diagnóstico Territorial Una vez conformadas las comisiones de trabajo, se comenzó con la realización del Diagnós co Territorial. Dicho diagnós co no es una simple recopilación de información, ya que la misma se sistema zó, integró y analizó. El mismo incluye componentes tales como: Generalidades; análisis del medio sico, valoración del territorio y sus recursos naturales, ap tudes y limitaciones de estos; caracterización del subsistema económico, análisis de ac vidades y agentes, valoración socioeconómica; análisis de los espacios adaptados, valoración del sistema de asentamiento; análisis del marco legal e ins tucional; valoración del capital social y capital sinérgico y mapeo de actores territoriales (MAT), analizando también conflictos, potencialidades y demandas crí cas iden ficadas entre los mismos. 5.2.1. Herramientas utilizadas para la construcción del Diagnóstico El rastreo y la selección de la información primaria y secundaria se llevaron a cabo u lizando como base de datos el Censo Nacional de Población Hogares y Viviendas (CNPHyV) 2001 y 2010, la Encuesta de Condiciones de vida Rurales (ECVR) 2011, el Censo Económico y el Censo Nacional Agropecuario (CNA) 2002 y 2008. Además, se realizaron observaciones de los valores, percepciones y ac tudes de los actores territoriales a través de entrevistas en profundidad, como herramienta metodológica para la construcción del mapeo de actores, y finalmente se realizaron recorridos territoriales donde se obtuvo 377 �Uno de los sistemas u lizados es el SIG o Sistema de Información Geográfico, que permite la búsqueda y el análisis de información geográfica y geoespacial. A través de este sistema se llevó a cabo una Carta síntesis que incluye el análisis de todas las variables, una zonificación del Departamento y los principales problemas y conflictos detectados territorialmente. A con nuación se describen algunas de las herramientas o insumos u lizados o en desarrollo para la obtención y análisis de información geográfica: - Mapa de cobertura de suelos: Este trabajo fue desarrollado mediante el sistema de clasificación de ocupación de erras “Land Cover Classifica on System - LCCS” (Di Gregorio et al. 1998). El mapa de coberturas de suelos fue desarrollado por INTA en el año 2009 a escala 1:250.000 y presentado a escala 1:500.000. El área de Valle de Uco fue extraída del mapa de coberturas de suelo de Argen na y elevado a escala a 1:100.000, para lo cual se combinó esta capa con información existente de observaciones en campo. Sumado a esto, se combinó un mapa de oasis digitalizado a escala 1:100.000. El método de obtención de cartogra a digital u lizado se basó principalmente en el uso intensivo de información satelital y datos de campo. - Modelo de cambios en el uso de la erra: se ob ene mediante el procesamiento de información satelital de imágenes de mediana resolución (Landsat TM), y conocimiento fehaciente de hechos determinantes en cambio del uso de suelo en fechas históricas (reconversión vi cola, crisis económicas, etc.). La clasificación de las áreas se realizará principalmente por métodos de clasificación visual, en parte apoyada por índices de vegetación para cada escena (NDVI), y/o clasificación no supervisada ISODATA, para cada escena. La información necesaria para este trabajo corresponde a imágenes satelitales del sensor remoto Landsat TM en el mayor rango temporal que sea posible obtener (existentes de hasta 25 años de an güedad). Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza información a través de la observación directa y trabajo de campo. Una vez obtenida la información, se ordenó, sistema zó y analizó, dando origen al diagnós co par cipa vo e interdisciplinario y al modelo territorial actual. Cada unos de los grupos o comisiones de trabajo u lizó diferentes herramientas, sistemas o metodologías a la hora de analizar la información que posteriormente formaría parte del diagnós co. - Catálogo y mapas del ambiente bio sico: Este producto es un insumo para realizar la cartogra a digital de suelo y el mapa de riesgos geológicos. Confeccionado mediante la adaptación de información existente (cartas geológicas, cartas topográficas, trabajos específicos en el área de estudio) y la confección de nueva información (geomorfología, morfodinámica, redes de drenaje.), u lizando como insumo a los índices morfométricos mencionados en la sección anterior y realizando visitas a campo. Al final de la ficha se presenta una breve descripción de lo que involucra cada uno de ellos. - Mapa digital de suelos: Se interpolarán datos cuan ta vos para obtener mapas con nuos de las propiedades del suelo. Se u lizan como insumo los índices morfométricos calculados previamente en el desarrollo del catálogo de mapas, sumado a información de campo correspondiente a datos de suelos relevados (disposición de un gran número de calicatas). - Mapa de riesgos de inundación, aluvión y sismos: Generados en base a la siguiente información: a) información sica del área de estudio para servir de apoyo en iden ficar áreas sensibles a peligrosidades naturales como aluvionales, de erosión, de remoción en masa, etc. (esta información se desprenderá de los resultados de los obje vos propuestos en etapas anteriores como el catálogo de mapas y el mapa geomorfológico del área de estudio); b) información sobre infraestructura, espacios adaptados, población, etc., para es mar la vulnerabilidad de la zona y el grado de exposición a estos peligros mencionados (esta información se desprenderá del catálogo de mapas de espacios adaptados propuesto 378 �Con respecto a la obtención de la información administra va y técnica vinculada al Ordenamiento Territorial Rural, a nivel municipal lo que se hizo fue rastrear información sobre norma vas y leyes, y en base a esto realizar un inventario y análisis de la norma va vigente vinculada al Ordenamiento Territorial en Tunuyán, con el fin de poder sugerir nuevas directrices para nuevas ordenanzas municipales, que promuevan un Ordenamiento Territorial Rural equita vo y sustentable, con el fin de realizar un aporte a nivel provincial y nacional. 6. ARMADO Y VALIDACIÓN DE ESTRATEGIAS DE COMUNICACIÓN INTERNAS Y EXTERNAS PARA EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Como línea paralela a la construcción del diagnós co territorial, nos propusimos elaborar estrategias de comunicación internas y externas que permi eran ampliar y democra zar el proceso de Ordenamiento Territorial. Entendiendo que la comunicación no es un resultado, sino un proceso que se construye socialmente, se propuso la realización de estrategias tanto internas, para lograr la interconexión y relación entre los integrantes del la Mesa de trabajo, como externas, hacia el resto de la comunidad en general. El obje vo central de las mismas es construir canales de comunicación que movilicen la par cipación ac va y comprome da de los actores territoriales en el ordenamiento territorial departamental, ya sea como ins tuciones/organizaciones o comunidad en general. Dichas estrategias quedaron conformadas por dos fases vinculadas y ar culadas: Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza como obje vo); c) datos históricos para observar dónde han ocurrido afectaciones por fenómenos naturales y así poder es mar el empo de recurrencia de estos eventos (para obtener esta información se espera contar con datos históricos de meteorología y sociales que se relevaron en etapas previas). 6.1. Fase I: Comunicación interna de los grupos de trabajo Construcción de un si o web dinámico (joomla). Es un Sistema de ges ón de contenidos (Content Management System, o CMS) que permite desarrollar si os web dinámicos e interac vos. Permite crear, modificar o eliminar contenido de un si o web de manera sencilla a través de un Panel de Administración. Este administrador de contenidos requiere para su funcionamiento una base de datos. La ventaja de este po de si os web es que son absolutamente dinámicos: es un espacio donde se pueden generar formularios, directorios de empresas u organizaciones, subir y modificar documentos, crear galerías de fotos, difundir ac vidades y eventos, calendarios, crear foros, chats y registrar datos en general. La estructura del si o web quedó definida teniendo en cuenta la subdivisión de comisiones que se determinó en el primer encuentro entre las ins tuciones/organizaciones y que es la misma que se dispuso para el trabajo interno. El obje vo de dicho si o es agilizar y ampliar la comunicación y el intercambio de información entre los grupos de trabajo. 6.2. Fase II: Comunicación externa La segunda fase de las estrategias de comunicación, está dirigida a la comunidad en general, autoridades del gobierno local, ins tuciones y organizaciones público/privadas del Departamento y estudiantes de los diferentes niveles educa vos. Los mensajes ins tucionales que se busca transmi r son los siguientes: 379 �¿Qué es y por qué es importante plantear el proyecto de OT en Tunuyán? ¿Cuál es el compromiso que deben asumir los diversos actores (público/privados) en dicho proceso? Soporte comunicacional: el soporte comunicacional depende del público obje vo hacia el cual se dirija el mensaje. 6.2.1. Comunidad en general Programas de radios y spot radiales. Un spot de radio, dependiendo a quien se dirige, puede ser de es lo ins tucional o drama zado. El primer es lo se dirige básicamente a un público adulto e ins tucional, mientras que el segundo, un spot de radio que presenta un sociodrama, es más adecuado para jóvenes y ciudadanía en general. La finalidad del programa de radio y del spot radial será dar a conocer qué es el Ordenamiento Territorial y fomentar la importancia de la par cipación de los ciudadanos en el proceso de Ordenamiento Territorial Rural en el Municipio. Los programas de radio y el spot radial serán difundidos por las radios a través de las cuales realiza su difusión el Municipio. Gace llas de prensa, notas informa vas, afiches, folletos y volantes. El obje vo de dichos soportes comunicacionales es informar a los diversos medios locales sobre futuras capacitaciones, cursos, talleres y demás ac vidades vinculadas al proceso de Ordenamiento Territorial del departamento. 6.2.2. Autoridades del gobierno local, instituciones y organizaciones (público/privadas) Charlas y Talleres de sensibilización Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza ¿Qué es el Ordenamiento Territorial? Los talleres de sensibilización permiten que dichos actores locales interioricen conceptos, conozcan los beneficios del proceso y su importancia en la reducción del riesgo y el desarrollo sostenible; mo vándolos a par cipar y compar r información sobre el territorio. 6.3.3. Estudiantes de los distintos niveles educativos y organizaciones sociales Talleres y charlas adaptados a los diferentes niveles educa vos. Los talleres se están dictando actualmente a estudiantes del IES 9-015, Valle de Uco, de las carreras de Comunicación, Agronomía y Administración Pública y otras organizaciones sociales del Departamento. Se están dictando talleres básicos sobre temas vinculados al Ordenamiento Territorial, para que luego ellos tengan las herramientas necesarias para capacitar y sensibilizar a los estudiantes de los diferentes niveles educa vos. Los talleres son momentos de construcción conjunta entre los facilitadores y asistentes al taller, buscando recuperar la experiencia de quienes par cipan en los mismos a través de diferentes técnicas, y promover la reflexión e internalización de conceptos vinculados a un tema en par cular, en este caso el Ordenamiento Territorial. Por ejemplo: Una de las técnicas para mo var a una determinada población u organización, es la combinación de una ac vidad crea va, como puede ser la elaboración conjunta de un afiche o mural, como también la construcción de cualquier obra artesanal en la que se exprese lo que en ende la población local por “Ordenamiento Territorial”. 380 �Es durante esta etapa que el equipo de trabajo tendrá un contacto directo con todos los actores del territorio, trabajando con una visión de Desarrollo Territorial Planificado y Negociado (DTPN), teniendo en cuenta la heterogeneidad de los actores con diferentes obje vos, puntos de vista e intereses divergentes y tratando de detectar las asimetrías de poder, determinadas por el acceso y control desigual de los recursos en todas sus formas, a la información y a capacidades diferentes. Son ellos quienes deben adquirir protagonismo en los procesos de Ordenamiento Territorial. Con el enfoque DTPN, se pretende reducir estas asimetrías a través de apoyo al proceso mediante la creación de acuerdos socialmente legi mados al incluir a todos los actores. De este modo, se incorpora la complejidad del sistema territorial, tanto en su contexto nacional y supranacional como en la diversidad de intereses y estrategias, y se promueve la par cipación de todos los actores con procesos de toma de decisión de abajo hacia arriba. Se elaboraron e implementaron 10 talleres distritales, donde se invitó a par cipar a la comunidad de cada uno de los Distritos. Algunos distritos se unificaron debido a sus similares caracterís cas territoriales y cercanía geográfica, como es el caso de Los Árboles y Los Chacayes y además Ciudad y el Totoral. También se realizaron dos talleres Polí co-Ins tucionales, uno conformado por el Poder Ejecu vo Municipal con la par cipación de alrededor de 50 par cipantes, entre ellos: Secretarios, Directores de Área y Delegados Municipales, y del segundo taller par ciparon los integrantes del Honorable Concejo Deliberante y dos representantes de la Agencia de Ordenamiento Territorial Provincial. Además, se ha planteado la realización de cinco talleres sectoriales, conforme a las principales ac vidades de la zona, entre ellos, el sector agropecuario (fru hor cola, ganadero, vi vinícola), turismo/ servicios, polí co ins tucional y de las Organizaciones de la Sociedad Civil. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza 7. CONVOCATORIA, ARMADO Y REALIZACIÓN DE TALLERES DISTRITALES Y SECTORIALES DE VALIDACIÓN Y VISIÓN DE FUTURO Con respecto a los talleres distritales, la intención de los mismos estuvo orientada a validar el diagnós co territorial construido previamente por el grupo de trabajo en Ordenamiento Territorial y elaborar de manera conjunta y par cipa va algunos lineamientos para la construcción de escenarios futuros. Es por ello que dichos talleres enen un enfoque par cipa vo y negociado, en los que los actores territoriales involucrados y sus diferentes sectores, con intereses legí mos en un proyecto, programa o polí ca de desarrollo, no solo par cipan en la validación del diagnós co, sino que, al mismo empo, intervienen y adquieren un protagonismo cada vez mayor en el análisis de su propia realidad, en la toma de decisiones y en la ges ón de los recursos. De esta manera, se convierten en actores determinantes de su propio desarrollo y se potencia la capacidad polí ca y económica de toda la comunidad local, incluyendo los sectores con escaso poder y con mayores niveles de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social. Las metodologías planteadas para el desarrollo adecuado de los talleres territoriales son las siguientes: 7.1. Talleres participativos territoriales Los talleres par cipa vos se caracterizan por la interacción y la par cipación. Por lo general, comienzan abriendo un debate público amplio, involucrando a la comunidad en general, haciendo una devolución del Diagnós co territorial entre la población, para luego recoger todas las propuestas o soluciones que se vayan planteando entre los par cipantes. 381 �Por otro lado, es destacable la inicia va de par cipar en los talleres por parte del sector femenino. El 50,1% de la población que se inscribió para par cipar de los talleres distritales fueron mujeres, entre 20 y 60 años de edad promedio, muchas de ellas fueron acompañadas de sus hijos de temprana edad, hasta cinco años aproximadamente. Muchos de los que se hicieron presentes en los talleres, fue debido a la inquietud que les generó el tema del Ordenamiento Territorial. Esto también es reflejo del aumento de su par cipación ac va en espacios donde antes se hacían presentes en su mayoría los hombres. Generalmente las mujeres, sobre todo en las zonas más rurales, se hacen cargo de las tareas hogareñas y el cuidado de sus hijos, y son los hombres los que par cipan de estos encuentros y reuniones sociales; esta situación se está revir endo y se demostró en los talleres. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza 7.2. Características generales y frecuencia de los participantes a los talleres Distritales En el transcurso de los talleres realizados en el si o piloto, contamos con la par cipación de grupos muy heterogéneos: entre ellos mujeres y hombres adultos y en menor medida adultos mayores y adolescentes. La can dad total de inscriptos a los 10 talleres realizados fue de 393 personas. Sin embargo, no todos los inscriptos se asis eron a la totalidad de talleres. La can dad total de par cipantes ac vos (se considera ac vo a aquellos que respondieron a las preguntas planteadas en fichas individuales) fue de 319 personas. El total de población por Distrito estuvo vinculado a la capacidad y a la manera en que se llevaron adelante las convocatorias, siendo estas mayores en aquellos distritos con mayor densidad poblacional. En algunos distritos, las invitaciones realizadas mediante altoparlante, radios locales y medios similares, se realizaron el día previo al taller, lo que redujo el nivel de par cipación. Otro hecho de importancia que afectó la par cipación fue que en los Distritos como Vista Flores, Colonia Las Rosas y el Totoral, muchos de los pobladores invitados a par cipar de los encuentros trabajaban o tenían algún comercio o negocio a cargo, por lo tanto se complicaba con el horario de los talleres. Por otro lado, la can dad de hombres inscriptos en los talleres distritales fue de un 49,9%. Demostrando también el interés de ellos en el tema, casi a la par de las mujeres. La can dad de adolescentes y jóvenes par cipando no fue relevante en relación a la can dad de adultos y adultos mayores que tomaron parte en los encuentros. 8. ACTIVIDADES Y ACCIONES EN PROCESO Y A REALIZARSE. 8.1. Análisis prospectivo para la construcción y elección de escenarios futuros El análisis prospec vo fue la metodología que se u lizó a la hora de construir y validar los escenarios futuros en la etapa de realización de los talleres territoriales. Es una metodología par cipa va, que toma en cuenta la concepción futura de la sociedad y permite construir visiones a corto, mediano y largo plazo que sirven como base para la toma de decisiones polí cas en un territorio determinado. La prospec va involucra y compromete a los actores territoriales en la transformación y desarrollo de la sociedad en la que habitan. Permite discu r de manera par cipa va opciones de futuro, eligiendo un escenario supuesto hacia el cual se quiere llegar. Para ello se incorpora la par cipación de los diversos actores sociales, conduciendo de esta manera a una toma de decisiones más democrá ca y representa va. Como insumo para la construcción de los escenarios futuros se u liza la información obtenida en los talleres, como así también el trabajo de análisis de procesos crí cos territoriales y sus posibles desenlaces, realizados de manera interdisciplinaria por la Mesa de Ges ón interins tucional. A par r de estos escenarios futuros, se elegirá el escenario apuesta que nos posibilitará construir el plan de or- 382 �8.2. Construcción del Plan de OT (programas, proyectos y líneas de acción) La planificación territorial es la etapa posterior al diagnós co y los talleres territoriales, y es parte integrante del armado del Plan de Ordenamiento Territorial. Es importante destacar que la planificación territorial parte de la definición par cipa va de los obje vos entre los dis ntos actores involucrados en el proceso. La mayor parte de esta etapa estará vinculada con la organización de los talleres par cipa vos y de validación que servirán como herramienta para la toma de decisiones, por lo tanto deben representar los obje vos perseguidos por los dis ntos actores y obtener, a par r de las negociaciones entre los mismos, propuestas encaminadas a fortalecer y desarrollar el Ordenamiento Territorial parcipa vo. La fase de construcción del Plan de Ordenamiento Territorial consiste en determinar un conjunto de Programas, Proyectos y líneas de acción generales y/o sectoriales y su implementación. Es importante destacar que en la etapa de elaboración del POT, debe par cipar no solo el equipo técnico y las ins tuciones de la sociedad en general, sino también de la dirigencia polí ca departamental, logrando de este modo mayor compromiso para su ejecución real y que dicho Plan se convierta en una polí ca de Estado, superando los períodos de gobierno. 9. REFLEXIÓN CRÍTICA Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza denamiento territorial (programas proyectos y acciones). Este plan deberá conducirse desde el modelo territorial actual al modelo territorial deseado, representa vo del escenario apuesta. 9.1. Para llevar a cabo la realización de este po de proceso par cipa vo, nos parece escencial la integración de un equipo interdisciplinario e interins tucional de trabajo, con un compromiso formal y real en la construcción de un Plan de Ordenamiento Territorial, además del posterior monitoreo, seguimiento y evaluación en un plazo adecuado (en el caso de la Ley Nº 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo de la provincia de Mendoza, prevé para la realización de dichas acciones cada 4 años). 9.2. Por otro lado, el análisis de los mecanismos de par cipación ciudadana más adecuado a la idiosincrasia de la población local, los medios tecnológicos y humanos disponibles y su u lización eficiente, son primordiales para lograr la apropiación por parte de los pobladores, actores económicos, decisores polí cos y las organizaciones e ins tuciones civiles y públicas del proceso de Ordenamiento Territorial. Es así que entendemos que la búsqueda de equilibrios territoriales en el desarrollo socioeconómico de una comunidad, es un proceso de permanente disputa por la apropiación de territorio sico y simbólico, por lo tanto, siempre inacabado, siendo una decisión ciudadana dejarlo en manos del “Mercado” y los actores con poder en él, o tomarlo como una Polí ca de Estado en forma integral, par cipa va e itera va. 9.3. En relación a lo dicho anteriormente, no podemos pasar por alto que el apoyo del Intendente del Municipio fomenta y facilita el trabajo en el territorio con el resto de las ins tuciones, tanto departamentales, como provinciales y nacionales, visto esto como sumamente posi vo y favorable. Recordemos que, ante todo, el ordenamiento territorial es un proceso polí co, por lo tanto la decisión del Municipio es fundamental para el éxito de nuestro trabajo. 383 �9.5. Un aspecto clave en el proceso fue la realización de talleres de sensibilización en temas de Ordenamiento Territorial y los talleres par cipa vos de validación del diagnós co con la comunidad en general y los sectores más importantes del territorio. Es destacable, también, la amplia par cipación de la comunidad local en los talleres distritales, esto permi ó la interacción y el conocimiento sobre el territorio y sus problemá cas brindado por los pobladores. 9.6. Con respecto a los puntos débiles o desaciertos, se iden fica que algunas de las ins tuciones que comenzaron a par cipar de la Mesa de Ges ón, no lograron comprometerse del todo con el proceso y dejaron de asis r a las reuniones y colaborar en el trabajo. Si bien se contaba con el apoyo del Intendente Municipal, no se pudo lograr que se designara personal municipal de las dis ntas Direcciones, para que par ciparan de la Mesa de Ges ón y permi r así mayor internalización e involucramiento en el proceso de OT. En las reuniones y trabajo asis eron asiduamente solo dos Direcciones del Municipio: la Dirección de Planificación y Ordenamiento Territorial y la Dirección de Desarrollo Económico. 9.7. Por otro lado, como recomendación, sería importante incorporar en las próximas experiencias pilotos como parte del grupo de trabajo desde sus comienzos, un especialista en Prospec va, ya que desde el diagnós co en adelante debe incluirse la visión prospec va, facilitando de esta manera la planificación y la generación de los escenarios futuros en las etapas finales. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza 9.4. Otro de los aciertos del Proyecto fue la elección del si o piloto, debido a que el período de ges ón del Gobierno Municipal es muy reciente y esto permite y facilita al Municipio contar con el empo suficiente para la realización y construcción del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. Por otro lado, la efec va conformación de la Mesa de Ges ón, con ins tuciones de gran valor e importancia a nivel local, provincial, nacional e internacional, como el INTA, el IDR, el IES 9-015, el IDC, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación y FAO, permi ó cons tuir un equipo de trabajo sólido, con técnicos especializados en temá cas vinculadas directamente con el Ordenamiento Territorial, logrando un verdadero trabajo interdisciplinario e interins tucional. “El Territorio es el lugar en que desembocan o terminan todas las acciones, todas las pasiones, todos los poderes, todas las fuerzas, todas las flaquezas; esto es donde la historia del hombre se realiza plenamente a par r de las manifestaciones de su existencia”. Milton Santos 10. BIBLIOGRAFÍA Di Gregorio, A. and L. Jansen. 1998. Land Cover Clasifica on System: Clasifica on concepts and User Manual. Food and Agriculture Organiza on of the United Na ons, Rome, 1998. ISBN: 92-5-10421. FAO. 2005. Un enfoque para el desarrollo rural: Desarrollo Territorial Par cipa vo y Negociado (DTPN). FAO, Roma. En línea. [Consulta realizada 1 de agosto de 2013]. Disponible en: h p://www.fao.org/ sd/dim_pe2/docs/pe2_050402d1_es.pdf. INDEC, Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos. 1989. Censo Nacional Agropecuario 1.998. Buenos Aires, Argen na. INDEC, Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos. 2001.Censo Nacional de Población y Vivienda 2001 y 2010, INDEC, Buenos Aires Argen na. 384 �Pizzolato, R. D. y P. Potaschner. 2010. Impactos socioeconómicos de la reestructuración de los sistemas agroalimentarios en la región del Valle de Uco. PROCISUR, Programa Coopera vo para el Desarrollo Tecnológico Agroalimentario y Agroindustrial. 2012. En Línea. [Consulta realizada el 30 de octubre 2013]. Disponible en: h p://www.procisur.org. uy/ Santos, M., B. BECKER, C. A. Silva, et al., 2006. Territorio, territorios: ensayos sobre el ordenamiento territorial. Universidade Federal Fluminense, Rio de Janeiro. Brasil. 416p. Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza INDEC, Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos. 2002. Censo Nacional Agropecuario 2002. Informes de Internet. Buenos Aires, Argen na. 385 �CAPÍTULO 20 UNA EXPERIENCIA INÉDITA EN AMÉRICA LATINA. LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DEL SUELO DE MENDOZA, ARGENTINA Foto: Hernán Dieguez �G痮ÇÊ, M. E.1 RESUMEN: La Ley N° 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza es una normaƟva que responde a los intereses de la sociedad y promueve transformaciones estructurales en la gesƟón para una toma de decisiones públicas y privadas con menor incerƟdumbre y mayor efecƟvidad. Surge de un acuerdo firmado en el año 2006 entre diferentes actores sociales: gobierno, comisiones legislaƟvas, el sector académico-cienơfico, consejos profesionales y asociaciones intermedias de la sociedad civil. El propósito fue elaborar un anteproyecto de ley como respuesta a dos proyectos normaƟvos que se logran archivar y en los que se priorizaba el interés de emprendedores inmobiliarios. El trabajo es coordinado por la Universidad Nacional de Cuyo e intervienen disƟntos equipos interdisciplinarios pertenecientes al ámbito público y privado. Esta experiencia es inédita, no solo en ArgenƟna sino en América LaƟna y se da en un contexto nacional y mundial favorable al Ordenamiento Territorial. En este trabajo se detalla el proceso seguido para su elaboración y aprobación, como también el grado de avance logrado en su reglamentación y aplicación. Se analizan los contenidos de la ley idenƟficando sus potencialidades y limitaciones y se alerta sobre los obstáculos que pueden hacer fracasar esta iniciaƟva. 1. INTRODUCCIÓN La elaboración y aprobación de la Ley N° 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, ArgenƟna, demuestra que es posible revalorizar el rol del Estado, priorizar los intereses de la sociedad y promover transformaciones estructurales en la gesƟón. Esta experiencia puede ser transferible y aplicable a otras realidades de ArgenƟna y América LaƟna. Con respecto a este planteo, nos encontramos en un momento de inflexión donde coexisten la necesidad de reformas para dar respuesta a la sociedad, la presión que ejercen las grandes empresas y ciertos grupos con poder y el enquistamiento de una estructura administraƟva y legal que puja por mantener esquemas tradicionales ya perimidos (Gudiño 2003, en el primer Seminario Internacional de Ordenamiento Territorial que organiza el InsƟtuto CIFOT –Facultad de Filosoİa y Letras, Universidad Nacional de Cuyo-, año 2003). Esta afirmación encuentra su explicación en una serie de hechos relacionados con las transformaciones producidas a escala mundial y en muchos países laƟnoamericanos, las que provocan un debilitamiento del poder del Estado frente al accionar de las fuerzas del mercado. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina CAPÍTULO 20* UNA EXPERIENCIA INÉDITA EN AMÉRICA LATINA. LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS DEL SUELO DE MENDOZA, ARGENTINA Cuando el Estado debe actuar no lo hace, y si lo hace, se encuentra con un juego de fuerzas de poderes que pugnan por prevalecer. Los instrumentos legales no son suficientes para tomar decisiones y las mismas están condicionadas por aquellos que ejercen más presión. En el caso mencionado, el peligro * En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 386-395). 1 InvesƟgadora del CONICET, Docente de la Carrera de Geograİa, Directora del InsƟtuto de Cartograİa, InvesƟgación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT), de la Maestría en Ordenamiento del Territorio y el Doctorado en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, Facultad de Filosoİa y Letras, UNCuyo, Mendoza. Parque Gral. San Marơn C.P. (5500). Contacto autor: marilyngudino@yahoo.com.ar 387 �2. CONTEXTO INTERNACIONAL Y NACIONAL Son muchos los países que prestan especial atención a la elaboración de norma vas territoriales, pero es importante destacar la trascendencia que ha tenido la Agenda Territorial Europea al promover el desarrollo territorial, como también el Tratado de Lisboa que, en el año 2007, define el marco jurídico y los instrumentos necesarios para hacer frente a los retos del futuro referentes a la búsqueda de cohesión territorial. A nivel de La noamérica, la Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente, en los años 90, marca un hito importante al plantear la necesidad de que el Ordenamiento Territorial esté presente en las estrategias de desarrollo. Estos hechos generan una proliferación de planes y regulaciones jurídicas que reconocen la transversabilidad e intersectorialidad de esta forma de planificación y ges ón. Sin embargo, no logran resolver la concurrencia o ar culación de los planes ambientales, socioeconómicos y urbanís cos, por lo que los resultados han sido parciales. La realidad argen na es similar a la de otros países la noamericanos. La Cons tución Nacional argen na y las reformas realizadas en el año 1994 contemplan ciertas competencias vinculadas al Ordenamiento Territorial y la par cipación de la comunidad en este proceso (ar culos 39, 40, 41, 75, 86, 121, 123, 124). En este marco, luego de la crisis económica del año 2001 y con el propósito de rever r la situación de conflictos y desequilibrios territoriales y sociales existentes en la Argen na, el Gobierno Nacional encomienda al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, la definición y puesta en marcha de una “Polí ca de Estado de Desarrollo Territorial”. Esta Polí ca concibe al Ordenamiento Territorial como una construcción polí ca y social progresiva en función de la iden dad territorial y cultural de cada lugar o jurisdicción de su territorio. Su obje vo es guiar las acciones con impacto espacial hacia un crecimiento equilibrado, integrado, sustentable y socialmente justo del territorio argen no y construir mecanismos de intervención más adecuados para aprovechar las oportunidades de desarrollo. Es la encargada de ar cular los planes, programas y proyectos de desarrollo territorial en los dis ntos niveles interjurisdiccionales, como también las polí cas y acciones sectoriales que provocan impacto territorial, para lo cual cada organismo debe incorporar la dimensión territorial en su ges ón de gobierno. A través de estas acciones pretende superar la ac tud de competencia entre nación, provincias, municipios y en dades territoriales de la sociedad; generar modelos de ges ón compar da; definir norma vas específicas y establecer reglas de juego claras para la planificación y los programas y proyectos territoriales. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina que significó en su momento la existencia de proyectos de ley en el que se priorizaba el interés del inversor privado y no el bien común, llevó a movilizar a la mayoría de las ins tuciones para obtener una ley en la que se plasma el sen r de una sociedad, proceso que es el germen de una polí ca de Estado que hay que construir. Sin embargo, a más de 10 años de su puesta en marcha no se logran los resultados esperados. Las limitaciones para solucionar los problemas de Ordenamiento Territorial obedecen fundamentalmente a consideraciones de po polí co, económico y organizacional (Vega Mora 1997; 2001). Al respecto Ángel Massiris (2002) en su estudio sobre polí cas territoriales, realizado en 15 (quince) países la noamericanos, llega a la conclusión que las norma vas existentes no logran superar los obstáculos que impiden avanzar en el Ordenamiento Territorial debido a: a) Inexistencia de una organización ins tucional adecuada para la ges ón, b) Falta de un marco legal que regule la planificación in- 388 �3. EXPERIENCIA DE MENDOZA La mayoría de las provincias argen nas, frente a la realidad presentada y los problemas que deben afrontar, comienzan a plantear la necesidad de elaborar sus propias leyes de Ordenamiento Territorial. Mendoza es la primera en lograrlo. En esta provincia si bien exis a una vasta legislación referida a los temas ambientales (Ley de Aguas y Ley de Preservación del Medio Ambiente), solo había reglamentaciones parciales referidas al territorio. 3.1. Elaboración del anteproyecto de ley En Mendoza hubo más de 10 proyectos de ley sobre Ordenamiento Territorial pero hasta el año 2009 no se había logrado aprobar ninguno. Los presentados en el año 2002 y 2005 son los detonantes para que la Universidad Nacional de Cuyo convoque al sector académico-cien fico para dar su opinión. No solo presentaban errores técnicos, sino que evidenciaban el interés de inversores inmobiliarios y no el bien común dela población. El análisis fue hecho por más de 100 docentes e inves gadores, los que, a pesar de la heterogeneidad de sus formaciones y especialidades, coinciden en sus opiniones sobre las falencias detectadas en ambos proyectos de ley. Los resultados alcanzados son volcados en un informe interins tucional que se eleva a la Legislatura de Mendoza con el apoyo de la sociedad en su conjunto, gracias a la campaña de difusión realizada a través de los medios de comunicación. La presión suscitada por la población y las ins tuciones intervinientes permi eron frenar los proyectos y archivarlos un año después. No conforme con ello, la Universidad Nacional de Cuyo convoca nuevamente al sector académico-cien fico para trabajar en una nueva propuesta de Ley. En virtud de esta decisión, el 28 de diciembre de 2006 se firma un Acta Acuerdo Interins tucional con el propósito de implementar acciones conjuntas entre el gobierno provincial, las comisiones legisla vas, el sector académico y cien fico, los colegios profesionales y asociaciones intermedias, tendientes al logro del obje vo planteado. Las pautas conceptuales y metodológicas surgen del Seminario-Taller Integrador sobre “Aportes para la Ley de Ordenamiento Territorial de Mendoza”, en el marco de la Maestría en Ordenamiento del Territorio con orientación en Planificación Estratégica de la Facultad de Filoso a y Letras, Universidad Nacional de Cuyo. En él se acuerda una base común para el trabajo interins tucional referente a los conceptos que involucra el Ordenamiento Territorial y la forma de organización más conveniente para lograrlo, estableciendo etapas, plazos a cumplir y responsabilidades a asumir por los diferentes actores sociales que par cipan en el proceso. Se define una coordinación general que recae en la Dra. María Elina Gudiño, docente de la Universidad Nacional de Cuyo e inves gadora del CONICET, y dos asistentes que son nombrados por la Rectora de la Universidad Nacional de Cuyo, María Victoria Gómez de Erice. Este trabajo implica un gran esfuerzo de ar culación de acciones para interactuar, sistema zar y documentar Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina tegral del territorio, c) Ausencia de una cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto, que facilite el intercambio fluido de información entre los dis ntos sectores de un mismo organismo y entre organismos que par cipan en la ges ón, d) Débil visión prospec va de las polí cas de Ordenamiento Territorial, e) Falta de par cipación ciudadana debido a la incredulidad frente al proceso y al temor de involucrarse, f) Escaso dominio de metodologías de consensos y de resolución de conflictos en los procesos de concertación, que permitan, por ejemplo, evitar que los actores poderosos impongan sus intereses individuales por encima del interés colec vo. 389 �Además, se conforman 5 (cinco) equipos técnicos con representantes de las ins tuciones par cipantes, que en forma ad honórem brindan sus conocimientos, esfuerzo y empo para trabajar en este proyecto. Cada uno asume los temas centrales que estructuran el anteproyecto de ley: obje vos y principios, que son formulados a par r del diagnós co actual y el modelo de provincia deseado; pautas y criterios para la elaboración de instrumentos tales como planes, zonificación, incen vos económicos, evaluación de impacto territorial; ámbitos de aplicación o de competencia entre nación, provincia y municipios; asignación de recursos, mecanismos de financiamiento y ar culación con la legislación vigente y penalidades. Los resultados obtenidos por los equipos técnicos son validados en talleres dirigidos a técnicos y polí cos de las áreas del gobierno provincial con competencia en el territorio, municipalidades, organizaciones intermedias y la sociedad en su conjunto, los que presentan sus inquietudes y propuestas sobre los temas objeto de la convocatoria. En total par cipan más de 170 personas, 23 ins tuciones gubernamentales, 11 municipios y 49 organizaciones intermedias. 3.2. Contenidos Uno de los temas centrales que con ene el anteproyecto de ley es la polí ca, porque se concibe al Ordenamiento Territorial como un procedimiento polí co-administra vo del Estado en todo el territorio provincial, entendiendo a este como polí ca de Estado para el gobierno provincial y el de los municipios (art. N° 1, Ley N° 8051/09). Cuando se habla de polí ca de Estado, se hace referencia inmediata a un po especial de polí ca, dando por supuesto que existen otras de carácter más circunstancial, coyuntural o específicas relacionadas con una ges ón gubernamental par cular. Según Cueto y Guardamagna (2011), es una polí ca que trasciende al gobierno que la inicia y con nuada como un mandato por otros gobiernos que lo suceden, que fija cursos de acción que van a influir en la vida del Estado y de su propia sociedad y que supone un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación a una cues ón que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. Otro tema es el de la gobernabilidad y gobernanza, conceptos que para algunos son sinónimos y para a otros enen una marcada diferencia. Para estos úl mos, la gobernabilidad es el “estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema polí co (Estado-gobierno) para responderlas de manera legí ma y eficaz” (Camou 2001:36). Por el contrario, la gobernanza funciona como un instrumento intelectual y polí co que ene como obje vo principal suplir al poder polí co ante los ineficaces intentos de control del gobierno central frente a las instancias de regulación económica y social del mercado. Nueva visión que es sostenida por agencias de Naciones Unidas, organizaciones regionales, en especial la OCDE, al igual que en otros ámbitos ins tucionales y académicos, en par cular anglosajones. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina el proceso, hacer ges ones para la obtención de información, difundir los resultados y lograr canales de par cipación de las ins tuciones con competencia en el tema. En el caso del anteproyecto elaborado, la gobernanza se expresa a través de la propuesta de mecanismos de par cipación y patrones de interacción entre actores estratégicos no sesgados hacia grupos de interés. El propósito es que sean par cipes proac vos y responsables mediante la opinión informada y fundada. Para ello se definen mecanismos de educación e información tales como: publicidad, consultas públicas, audiencias públicas entre otras. Una especial atención se le presta a los principios rectores, los que priorizan la equidad y el bienestar general por encima de los intereses par culares, así como también el respeto a los valores y costum- 390 �Varios capítulos de la Ley se dedican a desarrollar los instrumentos de planificación que se consideran esenciales, especialmente el Plan provincial y los Municipales de Ordenamiento Territorial. Estos son normas que con enen un conjunto de obje vos, directrices, polí cas, estrategias, metas, programas y actuaciones para orientar y administrar el desarrollo del territorio. En ellos se dis nguen competencias jurisdiccionales diferenciadas, según las escalas geográficas, y se establecen prioridades de acción pública y privada conforme a las relaciones de compa bilidad, complementariedad e incompa bilidad entre usos del suelo y externalidades conflic vas. También promueve la u lización, defensa y conservación de los recursos naturales y antrópicos y plantea la necesidad de ar cular estos planes con el plan estratégico de desarrollo, los planes sectoriales, los interjurisdiccionales y el ambiental. Con respecto a los instrumentos de ges ón y control, en esta norma va se mencionan: el Sistema de Información Ambiental-Territorial, la Evaluación de Impacto Territorial (EIT), las Auditorías de Impacto Territorial y la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): • La elaboración de los planes de Ordenamiento Territorial se sustenta en la conformación y uso de un sistema de información de acceso público y gratuito des nado a recopilar, procesar, organizar y difundir toda la información necesaria para el conocimiento del territorio y su dinámica. Su cons tución debe surgir de la conformación de una red interins tucional de información territorial que incluye al sector académico-cien fico y organizaciones de la sociedad civil. • La Evaluación de Impacto Territorial (EIT) es un instrumento de seguimiento y control, y su obje vo es evaluar los planes de ordenamiento territorial, mientras que la Auditoría Externa de Impacto Territorial es un procedimiento a ser realizado por las universidades o ins tutos de inves gación bajo la modalidad de consultoría externa. Esta ene como propósito evaluar el grado de avance de los planes, programas y proyectos en marcha. • Una mención aparte se realiza en relación al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), al incorporar componentes y factores geográficos, económicos y sociales para poder iden ficar, interpretar y evaluar las consecuencias geográficas, sociales y económico-financieras que puedan causar las acciones o proyectos públicos o privados en el equilibrio territorial, la equidad social y el desarrollo sustentable. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina bres de la sociedad con contenido é co. Entre ellos se dis nguen el bien común, el derecho al agua, el suelo y el aire, los derechos humanos básicos y vitales para el desarrollo de la vida humana y su hábitat, la equidad social y el equilibrio territorial, a fin de garan zar el acceso a los recursos y los beneficios generados socialmente. Estos principios figuran en el anexo de la Ley Nº 8051/09 pero también son los que están implícitos en todo su contenido. Es decir, que se promueven polí cas diferenciadas que enden a equilibrar y armonizar el desigual desarrollo de provincias, regiones y municipios (art. 75 inc. 19 de la CN y Principio 8º de la Declaración de Río) y el desarrollo sostenible, lo que supone un modo de desarrollo con jus cia social y garan as del derecho a gozar de un ambiente sano y apto sin dejar de sa sfacer las necesidades presentes y las de las generaciones futuras (art. Nº 41 de la Cons tución Nacional y Principio 4º de la Declaración de Río). • En la norma va también aparece la Evaluación Ambiental Estratégica, la que si bien no había sido considerada en el anteproyecto, será el instrumento que se u lizará para evaluar planes sectoriales. • Otro de los instrumentos incorporados son los económicos, debido a que su finalidad es captar recursos, canalizar y direccionar la inversión para recuperar las plusvalías por parte del Estado provincial y los Municipios, como también promover o desalentar ac vidades en el territorio en base a los supuestos contenidos como fines estratégicos en los Planes de Ordenamiento Territorial de cualquier nivel. 391 �Es importante mencionar que este anteproyecto sufrió reformas sustanciales en lo rela vo a la gesón debido a los poderes en juego, entre ellos el polí co-ins tucional. El sistema fue entendido como la creación de una macroestructura y no como un cambio en la dinámica de funcionamiento del mismo Estado, por lo que fue rechazado y no aparece en la Ley. Se hablaba de la creación de dos nuevas figuras, el Consejo de Ordenamiento Territorial y una Unidad de Ejecución, como autoridad de carácter descentralizado y autárquico, vinculado funcionalmente al Poder Ejecu vo provincial, con personería jurídica, capacidad de decisión y recursos financieros propios. Si bien en la Ley Nº 8051/09 se prevé el Consejo de Ordenamiento Territorial, la Unidad de Ejecución pasa a llamarse Agencia de Ordenamiento Territorial. La principal diferencia es la relacionada con su forma de inserción en la estructura del gobierno central al pasar a depender de la actual Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Se le resta poder, autonomía para actuar y queda sujeta a los vaivenes polí cos, situación que impide una coordinación efec va. El Consejo está conformado por representantes del gobierno central, municipios, organismos académicos-cien ficos, colegios profesionales y organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, los mecanismos de representa vidad deberían ser ajustados para que exista mayor par cipación y legi midad democrá ca. La misión de la Agencia de Ordenamiento Territorial es ar cular la actuación de los organismos que par cipan en el sistema, ofreciendo un espacio de concertación y consenso; además de poner en marcha el sistema de información; proponer, recibir, tramitar, ejecutar y controlar las inicia vas referentes al Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, programas y proyectos y promover la par cipación social y la de los organismos cien ficos y académicos. 3.3. Aprobación de la normativa El anteproyecto es avalado por la sociedad en su conjunto y es presentado en el 2007 a la Legislatura de Mendoza. Durante dos años se hacen consultas y correcciones, algunas acertadas y otras no tanto, pero se respeta gran parte de su contenido. El proyecto se aprueba por unanimidad en las cámaras legisla vas, siendo sancionada como Ley N° 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo en mayo del 2009. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina Por úl mo, el anteproyecto propone un modelo de ges ón sistémico e interins tucional de coordinación y ges ón. Esto significa cambiar en forma gradual la metodología de trabajo ver cal compar mentada y rígida, por la cooperación transversal para abordar lo que involucra lo social, lo polí co, lo económico, lo ambiental como una unidad indisoluble en el territorio. Se pone énfasis en las vinculaciones múl ples, dinámicas y cambiantes existentes entre los diferentes actores, para poder actuar de manera sinérgica en el diseño de nuevas polí cas territoriales. El fin úl mo es evitar la superposición de competencias y funciones. Según Rosa (1998), la competencia administra va de los organismos públicos está organizada en base a franjas sectoriales o “ver cales” (salud, vivienda, energía, industria, etc.), cuando se quiere imponer una visión totalmente totalizadora u “horizontal” sobre una porción de territorio –como lo exige el planeamiento urbano y regional– en el cual confluyen todos los aspectos sectoriales, esta visión entra en conflicto con la división administra va “ver cal” ya señalada. En la etapa de implementación hubo demoras, improvisaciones y los mecanismos de control connúan siendo débiles. En consecuencia, se acentúan los problemas relacionados con la organización y uso del territorio, mientras que la ges ón con núa con la misma inercia. El desa o fue generar una nueva dinámica de funcionamiento en el Estado, pero no se pudo lograr. En consecuencia el Ordenamiento Territorial queda sujeto a los empos e intereses del poder polí co, la Agencia de Ordenamiento Territorial ene una capacidad de decisión reducida y los recursos 392 �3.4. Avances en la reglamentación La reglamentación y aplicación de la Ley se encuentra demorada debido a estructuras de poder e intereses polí cos y económicos que frenan el proceso y que luchan para que nada cambie. Lo cierto es que los problemas se agudizan y no logran resolverse; aparecen nuevos proyectos de leyes que pueden generar obstáculos para su aplicación; se comienzan a generar planes municipales sin tener en cuenta que deben ar cularse con el plan provincial; dentro de la Universidad se trabaja en el reglamento y elaboración del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial y su forma de ar culación con los Planes Municipales, pero resulta muy di cil hacerlo cuando el Ordenamiento Territorial no es prioridad, aunque en el discurso se diga lo contrario. Esta realidad lleva a plantear una serie de interrogantes: ¿qué ha fallado?, ¿por qué no se pone en marcha la aplicación de esta norma va?, ¿qué está sucediendo? La respuesta es simple, no existe voluntad polí ca de parte de quienes enen las mayores responsabilidades, y muestra de ello es la falta de apoyo de las ins tuciones gubernamentales para destrabar la burocracia de la administración pública. Tampoco se hace par cipe a otros actores no gubernamentales, lo que debilita la par cipación ciudadana en el Consejo de Ordenamiento Territorial, en donde la mayor representa vidad la enen las ins tuciones del Estado; ni la Agencia de Ordenamiento Territorial cuenta con el poder y espacio suficiente para ejercer las funciones de su competencia. A pesar de esta situación, lo que se sembró, germinó y va creciendo, la comunidad reclama la Ley, el Consejo de Ordenamiento Territorial presiona para poder actuar y el gobierno se ve en la obligación de cumplir con el poder delegado. 4. REFLEXIONES FINALES La Ley N° 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza es una experiencia inédita porque nace de un proceso par cipa vo y promueve cambios estructurales en la polí ca y la ges ón. El desa o es vencer los obstáculos que han impedido alcanzar el éxito deseado, generar instancias de coordinación para intervenir en el territorio y asegurar que los planes se cumplan en el corto, mediano y largo plazo, como también la puesta en marcha de los instrumentos de seguimiento y control previstos en la Ley. Si no se producen innovaciones y se adoptan principios como los de flexibilidad, eficiencia y prioridad, los esfuerzos que se hagan serán en vano y pueden hacer fracasar el Ordenamiento Territorial. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina financieros que estaban especificados en la Ley son des nados a otros fines. La sucesión de 3 (tres) gobiernos de un mismo par do polí co, pero con visiones diferentes sobre la forma de reglamentar y aplicar la Ley; la extensión en el empo de la etapa de elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo y la pérdida de liderazgo de la universidad como promotora de la par cipación ciudadana, son hechos que han contribuido a frenar el proceso. ¿Cómo lograrlo?, a par r de una par cipación consciente y ac va de los ciudadanos en las decisiones que inciden en su vida social e individual. En el caso de la Ley N° 8051/09 se definen mecanismos de educación, información y par cipación que deben aplicarse para poder construir consensos, o al menos compromisos, que permitan llegar a un gran acuerdo en pos del bien común. Al respecto, en el ar culo 1° de la Ley N°8051/09 se establece como fin “lograr instrumentos de ges ón socio-polí ca que propicien condiciones de gobernabilidad del territorio a través del fortaleci- 393 �Esto es posible lograrlo si existe voluntad polí ca para hacerlo. Cada uno de estos requerimientos son los que definen una polí ca de Estado y deben traducirse en acciones concretas a corto plazo. La coherencia y rela va estabilidad en la formulación y ejecución de las polí cas territoriales solo puede alcanzarse si figuran en la agenda gubernamental, si existen acuerdos formales entre las ins tuciones para trabajar en forma coordinada y si se hace par cipe del proceso a toda la sociedad. El camino está trazado, solo falta transitarlo. NOTA: La autora sustenta el trabajo en la experiencia vivida como principal responsable de la elaboración del anteproyecto de ley al ser nombrada como coordinadora de los equipos técnicos cons tuidos a tal efecto, y además, en las inves gaciones que realiza sobre este tema, las que dan lugar a una serie de publicaciones, entre las que se destacan: BIBLIOGRAFÍA Camou, A. 2001. Los desa os de la Gobernabilidad. México: Flacso/IISUNAM/Plaza y Valdés. Consejo de Europa. 1983. Carta Europea de Ordenación del Territorio. Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio, Torremolinos España). Disponible en www. potcas llalamancha.com/ordenacion.html Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América La na y el Caribe. 1991. Nuestra Propia Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente. CEPAL, ONU. Gudiño, M. E. 2002. Desa os para el neoliberalismo. Ordenamiento territorial y Planificación Estratégica. En: Revista Proyección, Mendoza, N° 2, pp. 33-40. Gudiño, M E., V. D’Inca y otros. 2003. Un instrumento para la ges ón: La Ley de Ordenamiento del Territorio. En: II Seminario internacional: la interdisciplina en el ordenamiento territorial, Mendoza. Gudiño, M. E., V. D’Inca y otros. 2003. Los sistemas de información geográfica en la ges ón pública. Reflexiones a tener en cuenta en la reforma del Estado. En: II Seminario internacional: la interdisciplina en el ordenamiento territorial, 2003, Mendoza. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina miento de la capacidad social para ar cular sus intereses, cumplir sus compromisos y solucionar sus conflictos”. Es necesaria, además, la definición de cursos de acción que permitan instalar una modalidad de intervención del Estado más eficiente y acorde a la naturaleza del Ordenamiento Territorial. Es decir “crear, desarrollar y mantener un modelo de ges ón sistémico, adaptado a los procesos y avances tecnológicos”, tal como se menciona en la Ley. Gudiño, M. E. 2006. Norma va y realidad del Ordenamiento Territorial en Argen na. En: Seminario “Ordenando nuestro territorio”, Ins tuto de Estudios Urbanos y Territoriales, 20 años Magíster en Asentamientos Humanos y medio ambiente, Universidad Católica de Chile. Gudiño, M. E. 2007-2008. Realidad o utopía: Ley de Ordenamiento Territorial. En: Revista Proyección Nº 4, Ins tuto CIFOT, Mendoza, Argen na. Gudiño, M. E. 2009. Instrumentos para la ges ón del territorio. Ley de Ordenamiento Territorial y Sistemas de Información Geográfica, en II Jornadas Regionales de información geográfica y ordenamien394 �Gudiño, M. E. 2011. La componente geográfica en las Evaluaciones de Impacto Ambiental, Cap.11. En Farinós Dasí, J. (Editor y Coord.). De la Evaluación Ambiental Estratégica a la Evaluación de Impacto Territorial. Reflexiones acerca de la tarea de evaluación (From Strategic Environmental Assessment to Territorial Impact Assessment: Reflec ons about evalua on prac ce), IIDL/PUV, Universidad de Valencia, España. Gudiño, M. E. 2012. El ordenamiento territorial como polí ca de estado, en Seminario Internacional sobre Ordenación y Desarrollo Territorial Sostenible en Iberoamérica, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Ins tuto Geográfico Agus n Codazzi, Bogotá. Massiris, M. A. 2002. Ordenación del territorio en América La na. En: Scripta Nova. En: Revista Electrónica de Geogra a y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, Vol. VI, núm. 125, 1 de octubre de 2002. Massiris, M. A. 2006. Polí cas la noamericanas de ordenamiento territorial: realidad y desa os. Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. Massiris, M. A. 2008. Ges ón del Ordenamiento Territorial en América La na: desarrollo recientes, en Revista Proyección, Ins tuto CIFOT, Facultad de Filoso a y Letras, UNCuyo, Mendoza, Argen na, Año 4 – Vol. 1 – Número 4. Poder Ejecu vo Nacional, Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. 2008. Argen na 2016. Polí ca y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. República Argen na. Rosa , H. 1998. Tratado de derecho municipal. Buenos Aires, Rubinzal – Culzoni Editores, Tomo II. Vega-Mora, L. 1997. Ges ón Medioambiental Sostenible: un enfoque sistémico para la protección global e integral del medioambiente. Tesis Doctoral en Ingeniería Ambiental, Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, España. Vega-Mora, L., 2001. “Ges ón ambiental sistémica: Un nuevo enfoque funcional y organizacional para el fortalecimiento de la ges ón ambiental pública, empresarial y ciudadana en el ámbito estatal”. Leonel Vega Mora, editor. Bogotá. Universidad Nacional de Cuyo. 2007. Anteproyecto Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo. Marco Regulatorio, 1a Edición, Mendoza. Universidad Nacional de Cuyo. Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina to territorial. Río Gallegos, Santa Cruz, 2 al 6 de diciembre de 2008, Ministerio Gral. de Gobierno de Santa Cruz, SIT Santa Cruz, 2009, www.sitsantacruz.com.ar, Río Gallegos, Santa Cruz. 395 �APÉNDICE Fichas de sistematización de información de proyectos vinculados al Ordenamiento Territorial Rural en la Argentina Foto: María AgusƟna Garcia Collazo �Ficha 1 APÉNDICE. Fichas de sistematización de información de proyectos vinculados al Ordenamiento Territorial Rural en la Argentina. Ficha 1: Junín, Mendoza Autor: Martín Pérez, Instituto de Desarrollo Rural, Mendoza. Nombre del Proyecto Plan de Ordenamiento Territorial de Junín, Mendoza. Datos Generales Institución responsable Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR), Nivel Provincial. Ins tución mixta publico privada. Instituciones participantes -Dirección de Planificación Urbana y Ges ón Ambiental, Municipalidad de Junín. -Convenio con la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, para la contratación de la consultoría de la Dra. Nelly Gray de Cedrán (perteneciente al CETEM Centro de Estrategias Territoriales para el Mercosur) Responsable técnico directo y equipo de trabajo - Coord. Técnico: Dra. Nelly Gray de Cedrán - Asesor Técnico: Geógrafo Sergio Ríos (GIA - Grupo de Inves gaciones Agrarias de Chile) - Responsable técnico IDR: Mag. Mar n Pérez Marco normativo No aplica. Existencia de leyes sectoriales con incidencia territorial. Ubicación geográfica y área de influencia Municipio de Junín (Microrregión Este). Superficie: 263 km²; Distancia con ciudad capital: 59 km; Población: 35.000 habitantes (censo 2001). Superficie del porcentaje provincial: 1%; Superficie cul vada: 95% de su totalidad. Tasa de desempleo 24%, aporte provincial al PEA 2%. El sector agroindustrial se encuentra representado por bodegas, procesadoras de aceite de oliva, frutas, conservas, aceitunas y tomate triturado, representando el 24% del Producto Geográfico Bruto (PGB). El aporte de la ac vidad agrícola representa el 31% del PGB. El territorio es cul vado casi en su totalidad. Solo en algunos sectores pequeños es posible encontrar la vegetación natural muy transformada por el hombre, ya sea de forma directa para su u lización como leña, o indirectamente al variar las condiciones del suelo por el riego y los desagües. La vegetación natural es muy pobre, y se encuentra incluida en la formación del algarrobal, la más extensa unidad de la provincia. Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial de zonas rurales Motivación Necesidad de los municipios rurales de dinamizar sus economías locales Financiación $24.000 y $5.000 (pesos argen nos) otorgados para financiar ac vidades académicas y programas ins tucionales. IDR. 397 �2005-2006 Ficha 1 Temporalidad Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) x Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto • Iden ficación del municipio de necesidad de estos proyectos y la existencia de la capacidad técnica del IDR para responder a esta demanda. • Existencia de una masa crí ca en el área de planeamiento a nivel provincial. • Ar culación, entre equipos de la Universidad, y la ar culación de estos con los profesionales, técnicos de la autoridad provincial y de los municipios. Limitaciones para el desarrollo del proyecto • Escaso personal técnico y profesional en los municipios que deben compar r sus tareas con las de obras y servicios públicos, vivienda, cultura, etc. Si bien a la fecha del desarrollo del proyecto todos los municipios contaban con un área de planificación urbana, solo Junín disponía de una estructura ins tucional de ordenamiento territorial, pero con recursos humanos y materiales muy escasos (al momento del desarrollo del proyecto, año 2005). • Falta de conocimiento cien fico-técnico en el municipio para la iden ficación de problemas socioterritoriales, ya que generalmente el personal asignado a las tareas de ordenamiento territorial no ene formación ajustada a la naturaleza y a la especificidad de esas tareas. • Ausencia de normas legales e instrumentos de planificación territorial, o en caso de exis r, son poco aplicadas por falta de decisión polí ca o escasa asignación de recursos económicos y humanos para ejecutarlas (al 2005). • Marco polí co desfavorable. La agenda del Honorable Concejo Deliberante, no dio tratamiento al proyecto de Ordenanza elevado por los Departamentos Ejecu vos para la aprobación de este instrumento de planificación. • Las oficinas municipales generalmente cons tuyen compar mentos estancos, distanciados, con asignación de varias funciones y gran cobertura territorial, lo que desfavorece el trabajo en equipo, los intercambios, la planificación conjunta, el logro de consensos. Presentación de resultados obtenidos/esperados • Presentación oficial ante el gobierno del municipio y el Concejo Deliberante. • Presentación del Plan a la sociedad, mediante la convocatoria de los actores e involucrados en el proceso de ordenamiento. Devolución a la gente de los resultados del trabajo en conjunto, presentando las pautas establecidas para el OT. • Presentación a nivel cien fico-técnico en congresos, jornadas, seminarios. • Documento del Plan de Ordenamiento Territorial de Junín • Diagnós co territorial disponible en la web www.idr.org.ar Beneficiarios del proyecto Municipio de Junín, Población en general. • Diferentes sectores de la comunidad departamental: produc vo, educa vo, polí co, organismos técnicos, empresarial, industrial, comunicaciones, asociación civil y vecinos en general, en dades empresariales, ONGs, representantes de dis ntas uniones vecinales y vecinos. 398 �Ficha 1 Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos 1. Usos del suelo agrícola, rangos de superficie; 2. Recurso hídrico superficial y Subterránea (Zonas de aprovechamiento para riego, calidad del agua –conduc vidad eléctrica específica–, zonificación hidroquímica del acuífero); 3. Nivel freá co(Isobatas medias y variaciones en el empo); 4. Frecuencia de heladas, periodo libre de heladas, heladas tardías, horas frío; 5. Mapa de Porcentaje anual de daño anual por granizo; 6. Ap tud del suelo (clase, pH, contenido de MO, presencia de concreciones); Fuente de datos 1. 2. 3. 4. 5. 6. Censos Agropecuarios Nacionales (1988 y 2002) Ins tuto Nacional del Agua (INA) INA Servicio Meteorológico Nacional y la Dirección Provincial de Con ngencias Seguro Agrícola –período de 15 años– Clasificación U litaria de los Suelos según Bureau of Reclama on USA Herramientas y metodologías 1. Análisis del sistema producƟvo empresarial: evolución de los cul vos, evolución de la superficie implantada, % con protección an granizo, ac vidad pecuaria, asocia vismo, can dad y superficie de las explotaciones Agropecuarias. 2. Construcción del mapa de ap tud de uso agrícola: 3. se seleccionaron diversos indicadores como: ap tud de suelos, calidad del agua de riego (superficial y subt.), daño anual por granizo, frecuencia anual de días con heladas, profundidad media de la napa freá ca para la descripción del territorio. a) Se midió la variación de cada indicador asignando puntajes según la situación más desfavorable (1) o la mejor situación (5). Estos puntajes se integrarán espacialmente, analizando el comportamiento de los indicadores. b) No todas las variables enen la misma influencia sobre las condiciones agroecológicas. Por ello, se aplicó un factor de ponderación para diferenciar el peso/influencia que ejerce cada una. Para lo cual se procedió a consultar las opiniones de diferentes especialistas del IDR. c) Posteriormente se procedió a la integración cartográfica y alfanumérica de la información. Superposición cartográfica y obtención de áreas de superposición con su puntaje ponderado final. d) Delimitación de intervalos de clase, que representan nivel de ap tud. e) Construcción de mapa de las limitantes para la ac vidad agrícola: a par r de los indicadores seleccionados anteriormente se escogieron los niveles crí cos a par r de los cuales el comportamiento de una de las variables representa una condición a tener en cuenta. f) Integración de mapas de ap tud y limitantes agrícolas para la definición de unidades territoriales Aspectos socioeconómicos Datos 1. 2. 3. 4. 5. 6. Población por grupos de edad y sexo; Crecimiento medio anual Intercensal; Índice de envejecimiento; Tasa de natalidad y mortalidad; Población con NBI; Infraestructura vial; Red de riego; Transporte público; Educación; 399 �Ficha 1 7. Centros de salud; 8. Cobertura de agua potable y cloacas (%); 9. Usuarios de energía eléctrica (%); 10. Líneas telefónicas (%); 11. Censo Industrial 2003; 12. Listado y cartogra a de bodega; 13. Listado de comercios e industrias por rubro; Fuente de datos 1. 2. 3. 4. 5. 6. Dirección de Estadís cas e Inves gaciones Económicas (DEIE) 2001 DEIE Dirección De Bioestadís ca (2004). Ministerio de Salud y Ambiente. DEIE Dirección Nacional de Vialidad, Dirección Provincial de Vialidad Departamento general de Irrigación; Dirección Provincial de Vías y Medios de Transporte, Dirección General de Escuelas; DEIE 7. Dirección de Planificación y Aseguramiento de Servicios de Salud. (2004) 8. DEIE 9. DEIE 10. DEIE 11. Municipalidad de Junín (1994) 12. Ins tuto Nacional de Vi vinicultura (IVN), Municipalidad de Junín (1994) 13. Municipalidad de Junín (1994) Herramientas y metodologías 1. Definición de 4 áreas territoriales en base a disƟntas variables (a, b, c, d), basándose en: can dad y composición poblacional, pos de asentamientos, pología crecimiento demográfico, caracterís cas de la oferta y demanda sanitaria/educa va, po de infraestructura disponible, caracterís cas de la población beneficiaria de programas sociales; po jurídico; limitantes agrícolas iden ficadas en análisis bio sico; po de tenencia de la erra; especialización agrícola por distrito y variedades de vid; 2. Análisis de las condiciones socioeconómicas rurales: tasa de analfabe smo, tasa de Necesidades Básicas Insa sfechas (NBI), Población Económicamente Ac va (PEA); 3. Construcción de la Ɵpología social-agrícola y su distribución espacial (en base a origen de la fuerza de trabajo, origen de los ingresos del grupo familiar, equipamiento, uso del suelo de la explotación, tamaño de la explotación, tenencia de la erra); 4. Análisis del patrón de crecimiento poblacional: definición de 4 zonas de pología crecimiento demográfico; 5. Perfil producƟvo Industrial: determinación en base al índice de Convergencia Territorial e índice de Compe vidad Territorial; 6. Análisis de las redes de circulación de cada territorio: a través del análisis de suficiencia mediante el coeficiente de Engel (UNAM, México), conexiones interdepartamentales de servicios de transporte público de pasajeros; 7. Determinación de la parƟcipación de los territorios en las cadenas agroalimentarias: po de industrias, especialización produc va de los distritos en agricultura; 8. Talleres o reuniones prediagnósƟcas con la comunidad con la finalidad de hacer conocer las ac vidades invesga vas que se estaban llevando a cabo en el Departamento, para ir internalizando el proceso gradualmente entre los pobladores. Tres encuentros: con el personal técnico del Municipio; con el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Junín; con los Directores de la Escuelas del departamento, actores principales en este proceso por su poder llegada a la población y por la confianza y seriedad con que sus opiniones son tenidas en cuenta por la familia, sobre todo de los espacios rurales. 400 �Ficha 1 9. Jerarquización de los problemas y limitaciones a ser superadas; iden ficación de las situaciones conflic vas a nivel distrital a ser superadas. Metodología análisis matricial. 10. Iden ficación de áreas de conflicto (sociales-produc vos; sociales; uso del suelo), mediante análisis matricial. Actores involucrados Sector Público: IDR; Municipio de Junín Sector Privado: Productores, uniones vecinales, ONGs, cámaras de productores, departamento general de irrigación. Actividades Productivas o usos del suelo Superficie de vid 74%; superficie frutales 19%, superficie de hortalizas 5%, otros 2%. Tipos de producciones vi vinícolas: ZONA 1: Producción vi vinícola moderna ZONA 2: Producción vi vinícola tradicional y de frutales ZONA 3: Producción vi vinícola mixta (olivícola y hor cola) ZONA 4: Producción vi vinícola tradicional y de ac vidad fru cola en consolidación ( po a con elevado crecimiento poblacional, fricción residencial-industrial) ZONA 5: Producción vi vinícola tradicional y de ac vidad fru cola en consolidación ( po b con bajo crecimiento poblacional, migración jóvenes, superposición limitantes agrícolas a la agricultura) Conflictos identificados (Actuales y potenciales) Conflictos prioritarios: 1) socio-productivos; 2) sociales; 3) usos del suelo -Conflicto con la disponibilidad de agua para riego, mala u lización del recurso y salinización de los suelos; -Conflictos por el uso del suelo entre ac vidades incompa bles; -Pequeños productores some dos a peores calidades agroecológicas; - Avance urbanización sobre zonas fér les. A nivel sectorial: -Abandono de erra - Debilidad de los medios de transporte disponibles, el Transporte Público no responde a necesidades del territorio -Dependencia de equipamientos y servicios situados en departamentos vecinos por una parte de la población Planificación Objetivos 1- Aumentar la calidad de vida de la población rural a través del dominio eficaz y eficiente del territorio y sus recursos; 2- Crear un escenario territorial organizado que facilite la produc vidad y la compe vidad económica rural, ar culando cada departamento de la provincia a los mercados regionales, nacionales e internacionales; 3- Lograr el acceso de la población y las ac vidades económicas, a la infraestructura y los servicios; 4- Lograr prác cas sociales y produc vas sanas y sustentables Herramientas para trabajo en grupos Trabajo de Taller (3 talleres) etapas, con un valor promedio de 75 asistentes en cada uno: 1a Etapa: Elaboración del escenario futuro que se desea para el Departamento de Junín. 2a Etapa: Definición de los problemas urgentes e importantes que hay que resolver para facilitar el desarrollo territorial del Departamento. 3a Etapa: Definición de polí cas, programas y proyectos territoriales que deberían ser puestos en marcha para alcanzar el escenario deseado para el Departamento. 401 �¿CÓMO? Agrupación de los par cipantes en mesas de trabajo según procedencia (organismos técnicos, sector industrial, asociaciones civiles, organismos educa vos) Ficha 1 Obje vo: elaborar con la Comunidad, la Agenda de Desarrollo Municipal. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No especificado Metodología para la construcción de escenarios de uso -Tendencias funcionales del sistema territorial rural: proyecciones demográficas, de empleos y de inversiones público-privadas; -Tres talleres que incluyeron a jóvenes y estudiantes del Nivel Polimodal de todo el Departamento, con el fin de elaborar la imagen de futuro deseado. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones A par r de los lineamientos propuestos y consensuados por la Comunidad contenidos en la Agenda de Desarrollo Municipal, se construye el banco de Proyectos Territoriales y el Plan de OTR. Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Dirección de Planificación Urbana y Ges ón Ambiental, Municipalidad de Junín. Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado. 402 �Ficha 2 Ficha 2: La Paz, Mendoza Autor: Mag. Martín Pérez y Lic. Liliana Fernández. Nombre del Proyecto Proyecto de Ordenamiento Territorial Rural del Departamento de La Paz Datos Generales Institución responsable Instituto de Desarrollo Rural (IDR), Provincia de Mendoza Instituciones participantes Municipalidad de La Paz Responsable técnico directo y equipo de trabajo EQUIPO DE TRABAJO DEL IDR: Lic. Mar n Pérez (Coordinador Técnico); Lic. Liliana Fernández; Lic. Federico Alegre; Lic. Mariela Ríos Rolla. COLABORADORES POR LA MUNICIPALIDAD DE LA PAZ: Sr. Rubén A. Capdevila; Sr. Juan Robles. Marco normativo Existencia de legislación sectorial con impacto territorial (IDEM Junín) Ubicación geográfica y área de influencia La Paz se encuentra ubicada en el este de la Provincia a 140 kilómetros de la ciudad de Mendoza, se ex ende sobre 7.105 km2, lo que representa el 4,7 % del total provincial. Colinda en toda su extensión con la provincia de San Luis. Además, históricamente el territorio paceño ha sido caracterizado por su posición, como un lugar de frontera, alejado de todo y en cierta manera como un espacio marginal. Su posición es estratégica ya que representa la puerta de entrada y salida de la Provincia a través la Ruta Nacional Nº 7 –actual Corredor Bioceánico o del MERCOSUR–, que une los dos océanos conectando en el este a Brasil y al oeste a Chile. Solo el 0,34% del territorio se encuentra irrigado, de los cuales solo el 40% se des na para cul vo. Los principales cul vos son la vid, los frutales y los forestales. Mientras que en el espacio restante –de secano– se realiza la ac vidad ganadera en puestos con cría de ganado caprino y bovino. Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial Rural Motivación Aumentar la calidad de vida de la población rural Solicitud del Municipio al IDR para la formulación de su Plan de Ord. Territorial Las condiciones que atraviesan las zonas de secano: -población dispersa en puestos (21%) -disminución constante de la población por migración hacia localidades urbanas -inexistencia de infraestructura de servicios, no posee agua potable ni electricidad, solo –a nivel vial– huellas primarias y secundarias hacen la conexión fragmentaria con los demás puestos, ya que muchas de estas huellas no se conectan entre sí. -predominio de viviendas de baja calidad y con sanitario po letrina -importante porcentaje de población con NBI (41,7%) 403 �Ficha 2 -población que habita en los puestos en condiciones infrahumanas, con vivienda prestada, sin sueldo, y a cambio de hacer la cría del ganado -los propietarios de los puestos no viven en general en la zona -éxodo de población femenina de 25 a 39 años y masculina de 25 a 29, 35 a 39, de 45 a 49 y de 65 a 69 años. -bajo nivel de instrucción Financiación No especificado Temporalidad 2006 - 2007 Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) x Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto 1. Una localización estratégica como lugar de entrada o recepción a la provincia de Mendoza y de salida, como también un espacio de encuentro para el inicio de numerosas ac vidades. 2. Iden ficación del municipio de necesidad de estos proyectos y la existencia de la capacidad técnica del IDR para responder a esta demanda. 3. Existencia de una masa crí ca en el área de planeamiento a nivel provincial. 4. Ar culación, entre equipos de la Universidad, y la ar culación de estos con los profesionales, técnicos de la autoridad provincial y de los municipios. Limitaciones para el desarrollo del proyecto • Falta de un tejido social estructurado • Escaso personal técnico y profesional en los municipios que deben compar r sus tareas con las de obras y servicios públicos, vivienda, cultura, etc. • Falta de conocimiento cien fico-técnico en el municipio para la iden ficación de problemas socio-territoriales, ya que generalmente el personal asignado a las tareas de ordenamiento territorial no ene formación ajustada a la naturaleza y a la especificidad de esas tareas. • Ausencia de normas legales e instrumentos de planificación territorial, o en caso de exis r, son poco aplicadas por falta de decisión polí ca o escasa asignación de recursos económicos y humanos para ejecutarlas (al 2006). Presentación de resultados obtenidos/esperados • • • • Diagnós co Territorial Rural del Municipio de La Paz, disponible en la web del IDR Plan de Ordenamiento Territorial de La Paz Presentación oficial ante el gobierno del municipio y el Concejo Deliberante. Presentación del Plan a la sociedad, mediante la convocatoria de los actores e involucrados en el proceso de ordenamiento. Devolución a la gente de los resultados del trabajo en conjunto, presentando las pautas establecidas para el OT. • Presentación a nivel cien fico-técnico en congresos, jornadas, seminarios. 404 �Habitantes del Municipio de La Paz (9.560 habitantes) Ficha 2 Beneficiarios del proyecto Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Usos del suelo agrícola, rangos de superficie; Ap tud de suelos; Calidad del agua de riego superficial; Calidad del agua de riego subterráneo; Profundidad media de la napa freá ca; Daño anual por granizo; Frecuencia anual con heladas; Fuente de datos 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Censos Agropecuarios Nacionales (1988 y 2002) Clasificación U litaria de los Suelos según Bureau of Reclama on USA Ins tuto Nacional del Agua (INA) INA INA Seguro Agrícola –período de 15 años– Servicio Meteorológico Nacional y la Dirección Provincial de Con ngencias Herramientas y metodologías a) Caracterización del medio natural comprome do. Las diferencias ecológicas entre unidades territoriales. b) Análisis del sistema produc vo empresarial c) Iden ficación de la ap tud sica del territorio para la ac vidad; metodología empleada ídem caso Junín. Aspectos socioeconómicos No especificado. Herramientas y metodologías a) construcción de la pología social agrícola local y su distribución espacial; b) análisis de las condiciones socioeconómicas rurales; c) análisis de las redes de circulación de cada territorio; d) determinación de la par cipación de los territorios en las cadenas agroalimentarias; e) análisis FODA, destacando Oportunidades y fortalezas del departamento y de la población rural/ Déficits y debilidades en la estructura departamental. f) Talleres o reuniones prediagnós cas g) Jerarquización de los problemas y limitaciones que deban ser superados. Metodología análisis matricial Actores involucrados Sector Público: IDR, Municipio de La Paz. Sector Privado: Productores, uniones vecinales, ONGs, cámaras de productores, departamento general de irrigación 405 �Secano: predominio de ganadería mayor: cría de ganado bovino hacia el sur (fracción 3) 71,7%; ganadería menor: cría de caprinos (27,5 %) de regular calidad al norte en fracción 1 y 2 especialmente; y cría de ganado ovino (0,7%). Oasis: ac vidad agrícola con 51% de viñedos, 21% frutales, 15,9 % forestales, 10,6 % forrajeras y 1,4 % de hortalizas. Ficha 2 Actividades Productivas o usos del suelo Conflictos identificados (Actuales y potenciales) • el espacio aparece fragmentado y desar culado; baja conec vidad interna entre los distritos y de estos con su centro departamental; • fuerte dependencia, por parte de la población del secano, con respecto a equipamientos y servicios que están situados en la Villa Cabecera; • avance de la función residencial sobre erras de mejor calidad agroecológica; Planificación Objetivos 1) Aumentar la calidad de vida de la población rural a través del dominio eficaz y eficiente del territorio y sus recursos; 2) Crear un escenario territorial organizado que facilite la produc vidad y la compe vidad económica rural, ar culando cada departamento de la provincia a los mercados regionales, nacionales e internacionales; 3) Lograr el acceso de la población y las ac vidades económicas a la infraestructura y los servicios; 4) Lograr prác cas sociales y produc vas sanas y sustentables Herramientas para trabajo en grupos 3 Talleres; Número promedio de asistentes 75. Metodología Empleada: 1a Etapa: Elaboración del escenario futuro que se desea para el Departamento de Junín. 2a Etapa: Definición de los problemas urgentes e importantes que hay que resolver para facilitar el desarrollo territorial del Departamento. 3a Etapa: Definición de polí cas, programas y proyectos territoriales que deberían ser puestos en marcha para alcanzar el escenario deseado para el Departamento. Obje vo: elaborar con la Comunidad, la Agenda de Desarrollo Municipal. ¿CÓMO? Agrupación de los par cipantes en mesas de trabajo según procedencia (organismos técnicos, sector industrial, asociaciones civiles, organismos educa vos) Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No especificado Metodología para la construcción de escenarios de uso 1) Tendencias funcionales del sistema territorial rural: proyecciones demográficas, de empleos y de inversiones público-privadas; 2) Tres talleres que incluyeron a jóvenes y estudiantes del Nivel Polimodal de todo el Departamento, con el fin de elaborar la imagen de futuro deseado. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones A par r de los lineamientos propuestos y consensuados por la Comunidad contenidos en la Agenda de Desarrollo Municipal, se construye el banco de Proyectos Territoriales y el Plan de OTR 406 �Ficha 2 Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Municipalidad de La Paz, Área de Desarrollo Económico Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 407 �Ficha 3 Ficha 3: Tupungato, Mendoza. Autores: Daniel Pizzolato, Liliana Fernández y Federico Olmedo. Nombre del Proyecto Proyecto piloto interinstitucional de Ordenamiento Territorial de Tupungato Datos Generales Institución responsable INTA (Responsable técnico del proyecto) Municipalidad de Tupungato (Ejecutora polí ca del POT) Instituciones participantes (Debe indicarse nombre completo y nivel administra vo (federal, provincial, municipal, organismo de cooperación internacional). Ej: Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires) INTA, IDR, Secretaría de Ambiente de la Provincia, Municipalidad de Tupungato Responsable técnico directo y equipo de trabajo Daniel Pizzolato, Ingeniero Agrónomo, INTA La Consulta, coordinador Rosana Vallone, Ingeniera Agrónoma, INTA Mendoza-San Juan, coordinadora María Eugenia van den Bosch, Ingeniera Agrónoma, INTA Mendoza-San Juan, inves gadora Federico Fuligna, Ingeniero Agrónomo, INTA AER Tupungato, inves gador Federico Olmedo, Ingeniero Agrónomo, INTA Mendoza- San Juan, asistente técnico Mar n Pérez, Licenciado en Geogra a, IDR, coordinador Liliana Fernández, Licenciada en Geogra a, IDR, inves gadora Federico Alegre, Licenciado en Geogra a, IDR, inves gador Roberto Giuliani, Director de Desarrollo Económico, Municipalidad de Tupungato, coordinador Celeste Zuñer, Licenciada en Ges ón Ambiental, Municipalidad de Tupungato, responsable Área de Ordenamiento Territorial Marco normativo La Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial establece que todos los municipios de la provincia de Mendoza deben planificar sus territorios, su crecimiento y sus inversiones, sus ampliaciones a través de un trabajo conjunto entre los organismos del Estado, técnicos, de la sociedad civil y la comunidad en general. Ubicación geográfica y área de influencia El Departamento de Tupungato se localiza en el centro-oeste de la provincia de Mendoza, entre los 33°22’ de la tud sur y los 69°08’ de longitud oeste. Limita hacia el norte, oeste y este con Luján de Cuyo; hacia el este con Rivadavia y hacia el sur con Tunuyán. Este departamento junto con San Carlos y Tunuyán integran el oasis centro 408 �Ficha 3 o Valle de Uco, denominada zona centro-oeste. Superficie de 2.485 km2. representando el 1.66% de la superficie total de la provincia. Población total de 32.524 hab. (según Censo de Población y Vivienda, 2010 INDEC). Registrando una variación relaƟva posiƟva del 14% con respecto al censo de 2001. Para el censo de 2001 registraba una densidad de población de 11,48 hab./km2. La población urbana representaba el 40,95% del total habitantes del departamento (INDEC, 2001). Área temática de aplicación y OBJETIVOS del proyecto1 Ordenamiento Territorial en el marco de la Ley Provincial Nº 8.051 (2009) ObjeƟvo General del proyecto: Generar información, indicadores y metodologías de análisis territorial como base para el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal, propiciando mejoras en la calidad de vida de la población rural a través del dominio eficaz y eficiente del territorio y sus recursos; impulsando el acceso a la población rural y las acƟvidades económicas a la infraestructura y los servicios adecuados; y favorecer prácƟcas sociales y producƟvas sanas y sustentables. ObjeƟvos Específicos: -Aumentar el conocimiento sobre el sistema territorial de un espacio rural; -Desarrollar metodologías de planificación territorial parƟcipaƟva de la agroindustria regional; -Desarrollar capacidades de trabajo interinsƟtucional. Motivación • • • • • • Reprogramación de los Proyectos Regionales INTA Mendoza – San Juan Demanda de los Municipios del Valle Uco (Tupungato, Tunuyán y San Carlos, por asistencia técnica para Ordenamiento Territorial rural. Alianza Estratégica con InsƟtuto de Desarrollo Rural (IDR) por su experiencia previa Selección del departamento Tupungato como área piloto Incorporación de la Secretaría de Ambiente de la Provincia y firma del convenio de cooperación y asistencia en julio de 2011 (4 insƟtuciones) Incorporación en Proyecto Nacional INTA de área estratégica de recursos naturales, proyecto: Evaluación, uso y monitoreo de Ɵerras y ordenamiento territorial Financiación En el marco de la mencionada Ley, la Secretaría de Ambiente de la provincia le otorga a cada municipio $ 200.000 argenƟnos para encarar la tarea (crear áreas de ordenamiento, planificación, capacitación, infraestructura, etc.). Temporalidad Lleva dos años, pero recién en julio de 2011 se firmó el convenio Estado de desarrollo (Marcar con una equis según corresponda) Inicial (menos del 30% del Ɵempo total de duración) x Intermedio (entre el 30 y el 60% del Ɵempo total de duración) Avanzado (más del 60% del Ɵempo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto Demanda de los municipios basados en la Ley provincial. Visiones territoriales que empiezan a prevalecer a nivel insƟtucional y favorecen la formación de equipos con estas caracterísƟcas. Expansión viƟvinícola en el Valle de Uco y mayor canƟdad de conflictos por el uso del agua y por incompaƟbilidad de usos del suelo. 1 Se hace referencia a los objeƟvos del proyecto, no del plan de Ordenamiento. 409 �Limitantes en la etapa I (Análisis del funcionamiento del Sistema Territorial): necesidad de avanzar en gesƟón de recursos naturales y del riesgo y necesidad de profundizar en estrategias de comunicación para la difusión de los procesos parƟcipaƟvos. Limitantes en la etapa II (Construcción del modelo territorial): ausencia de capacidades insƟtucionales en estudios de prospecƟva. En resumen se menciona la falta de recursos humanos con saberes específicos en el tema, parƟcularmente en comunicación y geomáƟca. INTA uƟliza sus recursos económicos y humanos pero no son suficientes. Ficha 3 Limitaciones para el desarrollo del proyecto Presentación de resultados obtenidos/esperados (Citar publicaciones/informes/documentos, talleres, siƟos web, adjuntar) Presentación que hicieron Daniel y Liliana y otros informes que nos van a mandar (Se agrega un Anexo I) Beneficiarios del proyecto (Listar) Municipalidad de Tupungato. Población en general Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Fuente de datos Morfométricos Modelo Digital de Terreno • Pendiente • Aspecto • Índice de Curvatura • Índice de Convergencia • Índice de Humedad Topográfica • Índice de la Potencia del Flujo Superficial • Longitud de la Pendiente • Clasificación de la Curvatura • AlƟtud Sobre la Red de Drenaje • Geológicos • Red de Drenaje • Unidades geológicas • Unidades geomorfológicas • Geomorfológico • Sismos • Estructuras geológicas • Profundidad de freáƟca ClimáƟcos i) Estaciones Meteorológicas ii) Clima iii) Frecuencia de Heladas iv) Daño anual por Granizo v) Zonificación agroclimáƟca • • • • • • NASA -CGIAR ad-hoc ad-hoc ad-hoc ad-hoc ad-hoc • ad-hoc • ad-hoc • ad-hoc • ad-hoc • ad-hoc • • • • • • • • • • ad-hoc modificado de Ramos 2010 y Polanski 1973 Abraham, 2000 Tesis Cara, L. INPRES Ramos 2010 Vallone et al 2009 SMN y DACC SMN y DACC DACC 410 �Consultar a Olmedo • DACC • DACC • • • • • • • Ficha 3 Espacios Adaptados • Red de Caminos • Distritos • Poblaciones • Toponimia • Red de riego • Calidad de agua de riego superficial y subterránea • Unidades de manejo IDR, Gob Mendoza IDR IDR IDR DGI INA DGI Herramientas y metodologías • Mapa de cobertura de suelos: Este trabajo fue desarrollado mediante el sistema de clasificación de ocupación de Ɵerras “Land Cover ClassificaƟon System - LCCS” (Di Gregorio et al., 1998). El mapa de coberturas de suelos fue desarrollado por INTA en el año 2009 a escala 1:250.000 y presentado a escala 1:500.000. El área de Tupungato fue extraída del mapa de coberturas de suelo de ArgenƟna y elevado a escala a 1:100.000, para lo cual se combinó esta capa con información existente de observaciones en campo. Sumado a esto se combinó el mapa de oasis digitalizado a escala 1:100.000. El método de obtención de cartograİa digital uƟlizado, se basó principalmente en el uso intensivo de información satelital y datos de campo. Para Tupungato no se elaboró un modelo de cambio de uso del suelo • Catálogo y mapas del ambiente bioİsico: insumo para realizar la cartograİa digital de suelo y el mapa de riesgos geológicos. Confeccionado mediante la adaptación de información existente (cartas geológicas, cartas topográficas, trabajos específicos en el área de estudio.), y la confección de nueva información, (Geomorfología, Morfodinámica, Redes de Drenaje.), uƟlizando como insumo a los índices morfométricos mencionados en la sección anterior, y realizando visitas a campo. Al final de la ficha se presenta una breve descripción de que involucra cada uno de ellos. Mapa digital de suelos: interpolación de datos cuanƟtaƟvos, para obtener mapas conƟnuos de las propiedades del suelo. Mapas de propiedades edáficas mediante el método de interpolación regresión-kriging. UƟliza como insumo, los índices morfométricos calculados previamente en el desarrollo del catálogo de mapas. Sumado a información de campo correspondiente a datos de suelos relevados (disposición de un gran número de calicatas). • Mapa de riesgos de inundación, aluvión y sismos. En base a la siguiente información: a) Información İsica del área de estudio para servir de apoyo en idenƟficar áreas sensibles a peligrosidades naturales como aluvionales, de erosión, de remoción en masa, etc. (esta información se desprenderá de los resultados de los objeƟvos propuestos en etapas anteriores como el catálogo de mapas, y el mapa geomorfológico del área de estudio); b) Información sobre infraestructura, espacios adaptados, población, etc., para esƟmar la vulnerabilidad de la zona y el grado de exposición a estos peligros mencionados (esta información se despenderá del catálogo de mapas de espacios adaptados propuesto como objeƟvo); c) Datos históricos para observar donde han ocurrido afectaciones por fenómenos naturales y así poder esƟmar el Ɵempo de recurrencia de estos eventos (para obtener esta información se espera contar con datos históricos de meteorología y sociales que se relevaran en etapas previas). Aspectos socioeconómicos Datos Sociodemográfico: Población por grupos de edad y sexo, crecimiento medio anual intercensal, índice de envejecimiento, tasa de natalidad y mortalidad, Población con NBI, etc. ProducƟvo: Usos del suelo agrícola, rangos de superficie, varie411 �Ficha 3 dades y sistema de conducción, agroindustrias, ganadería, etc. Infraestructura: Infraestructura vial, red de riego, transporte público, educación centros de salud, etc. Fuente de datos Censos Nacionales de Población/Vivienda/Agropecuario/encuestas de hogares. Censos provinciales. Información que Ɵene IDR (Ecoatlas, Censo Fruơcola, Informes sectoriales, etc.). Censo de Secaderos 2008 y Frigoríficos. Ministerios de Seguridad y Salud. DGE. Secretaría de Ambiente. Dirección de Vías y Medios de Transporte. Calidad No se específica (1:300.000) Herramientas y metodologías Uso de soŌware libre: gvSIG. Imágenes de Google Earth. Geoprocesamiento de la información. Digitalización y Georreferenciación de información. Análisis espacial para la obtención de índices. SIG. Carta síntesis; incluye el análisis de todas las variables, una zonificación y los principales problemas y conflictos. En las etapas posteriores se prevé uƟlizar análisis mulƟcriterio. Actores involucrados IDR/INTA/Secretaría de Ambiente de la provincia/ Departamento General de Irrigación/Universidad de Cuyo/Subsecretaría de Agricultura Familiar de la Nación/Campos de productores/ cambio rural de otros proyectos de INTA/ EDEMSA(Energía Mendocina)/Vialidad provincial/Servicio Geológico Minero ArgenƟno (SEGEMAR)/Universidad Nacional de San Juan (especialmente para evaluación de riesgo sísmico) Actividades productivas o usos del suelo/ características del sector agropecuario El sector agropecuario de Tupungato está consƟtuido por alrededor de 600 explotaciones (EAPs).En los úlƟmos 20 años las EAPs experimentaron una reducción del 42% de su número. El Subsistema Uvas finas presenta mayor crecimiento de viñedos tradicionales con la incorporación de nuevos terrenos en grandes superficies. La organización social del trabajo es asalariada, el mismo se encuentra aún en crecimiento, pero con reducción de explotaciones, es decir, con concentración. El ritmo aparente de ampliación del subsistema de uvas finas se ha visto reducido con respecto años anteriores. Los sistemas productores de nueces tanto familiares como no familiares Ɵenen un notable proceso de expansión, siendo el mismo el grupo más dinámico. Esta fue una acƟvidad tradicional en la zona, acotada a empresas familiares, el buen contexto de mercado lleva a un proceso de expansión de superficie, incorporando explotaciones con trabajo asalariado. En explotaciones es el segundo grupo en importancia del departamento. Los frutales de carozo experimentaron períodos de crecimiento, hoy no vigentes. Presentando una relaƟva estabilidad. Evolución de la horƟcultura. Conflictos identificados (actuales y potenciales) Principalmente asociados al agua. ProblemáƟca con los trabajadores migrantes (demanda zafral). Poblaciones asentadas en zonas de riesgo y demanda de servicios. Ausencia de planificación del crecimiento. IncompaƟbilidad del uso del suelo (ej.: cancha de fútbol al lado del hospital). Transporte público deficitario y poco úƟl. Reserva Natural Parque de Tupungato sin acceso porque quedó rodeada de campos privados y no dan autorización de paso. Planificación centrada en la visión urbana, ausencia de visión rural. Extranjerización de la Ɵerra. Se menciona que las áreas protegidas provinciales no Ɵenen plan de manejo ni zonificación. Planificación Objetivos Si bien aún no se comenzó con esta etapa porque se está terminando el diagnósƟco, hay algunas premisas conocidas y que se cree podrían formar parte de los objeƟvos del plan, como por ejemplo: no a la minería contaminan412 �Ficha 3 te, respeto por el ambiente la ruralidad y el paisaje, zonificación en base a riesgos climá cos/granizos/heladas/ carencia de datos, la ac vidad turís ca es considerada como muy importante. Herramientas para trabajo en grupos Realización de Talleres Par cipa vos en todo el Departamento de Tupungato, se hicieron talleres territoriales en: Tupungato, Cordón del Plata- Zampalito, La Carrera, Anchoris-Zapata, Gualtallary-Santa Clara) y quedan por hacer: Villa Bas as-San José-El Peral, Zampal-La Arboleda y Ciudad. Los talleres sectoriales incluyen: Industria en general, Productores agropecuarios, Comercio y turismo, Vi vinícolas y bodegas, Regantes. Se reporta que han par cipado unas 400 personas aproximadamente y se menciona una baja par cipación sectorial. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No especificado Metodología para la construcción de escenarios de uso No especificado Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Municipalidad de Tupungato Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado OTROS COMENTARIOS: Se prevé realizar análisis de escenarios futuros y realizar una planificación con acciones de corto plazo, mediano y largo, considerando los empos polí cos. 413 �Ficha 3 Ficha 4: Tunuyán, Mendoza. Autores: Daniel Pizzolato, Leandro Cara, Andrea Fadul. Nombre del Proyecto Ordenamiento Territorial del Municipio de TUNUYÁN, Mendoza. Datos Generales Institución responsable Félix Calvo; FAO, Argen na // Roberto Daniel Pizzolato; INTA, Jefe Agencia de Extensión Rural // Arq. Andrea Verónica Avena; Directora de Ordenamiento territorial, Municipio de Tunuyán. Instituciones participantes FAO (organismo de cooperación Internacional); Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación Argen na (Federal); Ins tuto Nacional de Tecnologia Agropecuaria, Estación Experimental La Consulta y Mendoza (Federal); Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (Provincia de Mendoza); Ins tuto de Desarrolllo Rural (IDR, Provincia de Mendoza); Departamento General de Irrigación (Provincia de Mendoza); Ins tuto de Educación Superior 9-015 “Valle de Uco (Dirección General de Escuelas, Provincia de Mendoza) y Municipalidad de Tunuyán (municipal). Responsable técnico directo y equipo de trabajo Responsables: Ing. Agr. Mg. Sc. Extensión Agropecuaria Roberto Daniel Pizzola o (INTA La Consulta ) y Arq. Andrea Avena, Directora de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tunuyán. Equipo de Trabajo: Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación ArgenƟna Mg. Sc. Carla Pascale e Ing. Agr. Agus na Colazo INTA La Consulta e INTA Mendoza. Mg. Sc. Daniel Pizzolato; Ing. Agr. Federico Olmedo; Ing. Agrónoma Carla Baglio; Mg Sc. Rosana Vallone; Mg. Sc. Agrónomo Javier Cas llo; Mg Sc. Maite van den Bosch; Ing. Agr. Julieta Dalmaso; Mg Sc. Daniela Mathey; Lic. en Economía Pablo Potaschner y Mg. Sc. Ricardo Piccolo. I. D. R. InsƟtuto de Desarrollo Rural Lic. Geogra a. Liliana Fernández; Lic. Geogra a. Federico Alegre; Sra. Flavia Dalmau; Mg. Sc. Mar n Pérez. FAO Ing. Agr. Félix Calvo y Mg. Sc. Marco Pinto; Lic. Sociología Andrea Fadul; Lic. Geología Leandro Cara. Municipalidad de Tunuyán Intendente Profesor Mar n Aveiro; Lic. Economía Daniel Gallardo; Arq. Andrea Avena; Sr. Alberto Pont; Lic. Geogra a Sonia Lambas; Sr. Marcelo Flores; Arq. Fabián Calze a Campos y Lic. Belén Gaua. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable Sra. Iara Mercado y Lic. Sociología Nancy Blanco . I.P.A.F. Cuyo Abogado Roberto Scherbosky. I.E.S. N° 9-015 Valle de Uco Mg. Sc. María Elena Salomón; Tec. en Comunicación Social Geraldine De Marchi. Departamento General de Irrigación Ing. En RRNN Maira Guinazu; Ing. Carlos Brizuela. 414 �Ficha 4 Pasantes Estudiante Tecnicatura en Agronomía, Soledad Almendra y Estudiante de Lic. en Sociología Julia Rogé. Marco normativo La Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial establece que todos los municipios de la provincia de Mendoza deben planificar sus territorios, su crecimiento y sus inversiones, a través de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal, este plan debe ser producto del trabajo conjunto entre los organismos del Estado, técnicos (públicos y privados), la sociedad civil y la comunidad en general. Esta ley es la norma va base para los procesos de OT en la Provincia de Mendoza. Ubicación geográfica y área de influencia Tunuyán es uno de los 18 departamentos de la Provincia de Mendoza, este se encuentra en el sector centro oeste de la provincia, y posee una superficie de 3.317 km2. Limita al norte con el departamento de Tupungato, al sur con el departamento de San Carlos, al este con los departamentos de San Carlos y Rivadavia, y al oeste con la República de Chile. El departamento se encuentra dividido en 12 distritos, Campo Los Andes, Los Chacayes, Los Árboles, Colonia Las Rosas, Las Pintadas, El Totoral, Ciudad, Los Sauces, El Algarrobo, La Primavera, Villa Seca y Vista Flores Este se encuentra comprendido íntegramente dentro de la cuenca del Tunuyán superior, la cual posee una superficie de 14.386 km2; la integran además de Tunuyán, los departamentos de Tupungato y San Carlos (Valle de Uco). Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial, en forma integral Motivación La demanda al INTA La Consulta por parte de los Municipios del Valle Uco (Tupungato, Tunuyán y San Carlos); solicitando asistencia técnica para Ordenamiento Territorial Rural, inicia el proceso y luego se cons tuyen equipos de trabajo con las otras ins tuciones internacionales, nacionales y locales. Financiación En el año 2012 cada municipio de Mendoza recibió $ 200.000 argen nos de la Secretaría de Ambiente en el marco de la Ley provincial 8.051; además, en el departamento de Tunuyán se cuenta con aportes de la FAO, de aproximadamente $ 150.000 para el si o piloto y desde INTA se aportan para gastos opera vos $ 15.000 por año. Temporalidad En empo real desde el comienzo de la ejecución se contará con 18 meses, desde julio de 2012 a diciembre de 2013. Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) X Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto La experiencia del departamento de Tupungato, que comenzó un año antes y el contexto polí co favorable a nivel municipal y provincial para la realización de Planes de Ordenamiento Territorial, cons tuyen las principales oportunidades. Los antecedentes de la experiencia de Tupungato facilitarán las tarea de recopilación de información, diagnós co, formas de par cipación comunitaria y acuerdos de equipos de trabajo interins tucionales. 415 �Ficha 4 Además la parƟcipación de otras insƟtuciones a nivel nacional e internacional (MAGyP y FAO) que facilitan la obtención de fondos y el intercambio de experiencias para el aprendizaje en los equipos locales. Limitaciones para el desarrollo del proyecto Al inicio del proceso exisơan escasos datos bioİsicos a las escalas necesarias para la toma de decisiones locales, además las capacidades instaladas a nivel local contaban con escasa formación en la temáƟca; en ambos aspectos el proyecto avanzó y logró resultados en los 9 meses de ejecución, esperamos consolidarlo y materializarlo en el Plan de Ordenamiento de Tunuyán. Presentación de resultados obtenidos/esperados En la actualidad existe una página Web del siƟo piloto de ordenamiento territorial de Tunuyán; en seƟembre del 2012 se realizó un taller de capacitación para todo el personal de las disƟntas insƟtuciones que integran los equipos de trabajo. En enero de este año se entregó a la FAO y al Intendente Municipal el documento preliminar del Informe DiagnósƟco de Tunuyán. Beneficiarios del proyecto El primer y principal beneficiario será el Municipio de Tunuyán, además consideramos que se benefician todos los pobladores del departamento y todas aquellas personas y/o empresas o enƟdades que realicen acƟvidades en este territorio. Como efecto secundario se beneficia el resto de la cuenca hidrográfica, es decir, los departamentos del Valle de Uco, y por la experiencia piloto y su transferencia educaƟva, toda la provincia de Mendoza. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Morfométricos Modelo Digital de Terreno i) Pendiente ii) Aspecto iii) Índice de Curvatura iv) Índice de Convergencia v) Índice de Humedad Topográfica vi) Índice de la Potencia del Flujo Superficial vii) Longitud de la Pendiente viii) Clasificación de la Curvatura ix) AlƟtud Sobre la Red de Drenaje. x) Geológicos • Red de Drenaje • Unidades geológicas • Unidades geomorfológicas • Geomorfológico • Sismos • Estructuras geológicas • Profundidad de freáƟca ClimáƟcos • Estaciones Meteorológicas • Clima • Frecuencia de Heladas • Daño anual por Granizo 416 �Ficha 4 • Zonificación agroclimá ca Espacios Adaptados • Red de Caminos • Distritos • Poblaciones • Toponimia • Red de riego • Calidad de agua de riego superficial y subterránea • Unidades de manejo Fuente de datos A con nuación se cita para cada mapa la forma de obtención y el esquema general de recopilación de la información Calidad Se específica para cada caso, pero en general podemos considerar que se han realizado importantes avances en la reducción de escalas y nivel de detalles, lo que permite contar con información para la toma de decisiones locales. Herramientas y metodologías (Listar aquellas u lizadas para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos. Ej.: análisis mul criterio, tradeoffs analysis, SIG, modelos, etc.) • Mapa de cobertura de suelos: Este trabajo fue desarrollado mediante el sistema de clasificación de ocupación de erras “Land Cover Classifica on System - LCCS”, (Di Gregorio et al., 1998). El mapa de coberturas de suelos 417 �• • • • Ficha 4 fue desarrollado por INTA en el año 2009 a escala 1:250.000 y presentado a escala 1:500.000. El área de Valle de Uco fue extraída del mapa de coberturas de suelo de Argen na y elevado a escala a 1:100.000, para lo cual se combinó esta capa con información existente de observaciones en campo. Sumado a esto se combinó el mapa de oasis digitalizado a escala 1:100.000. El método de obtención de cartogra a digital u lizado, se basó principalmente en el uso intensivo de información satelital y datos de campo. Modelo de cambios en el uso de la erra: se obtendrá mediante el procesamiento de información satelital de imágenes de mediana resolución (LandSat TM), y conocimiento fehaciente de hechos determinantes en cambio del uso de suelo en fechas históricas (reconversión vi cola, crisis económicas, etc.). La clasificación de las áreas se realizará principalmente por métodos de clasificación visual, en parte apoyada por índices verdes para cada escena (NDVI), y/o clasificación no supervisada ISODATA, para cada escena. La información necesaria para este trabajo, corresponde a imágenes satelitales del sensor remoto LandSat TM en el mayor rango temporal que sea posible obtener (existentes de hasta 25 años de an güedad). Catálogo y mapas del ambiente bio sico: insumo para realizar la cartogra a digital de suelo y el mapa de riesgos geológicos. Confeccionado mediante la adaptación de información existente (cartas geológicas, cartas topográficas, trabajos específicos en el área de estudio.), y la confección de nueva información (Geomorfología, Morfodinámica, Redes de Drenaje.), u lizando como insumo a los índices morfométricos mencionados en la sección anterior, y realizando visitas a campo. Al final de la ficha se presenta una breve descripción de que involucra cada uno de ellos. Mapa digital de suelos: interpolación de datos cuan ta vos, para obtener mapas con nuos de las propiedades del suelo. Mapas de propiedades edáficas mediante el método de interpolación regresión-kriging. U liza como insumo, los índices morfométricos calculados previamente en el desarrollo del catálogo de mapas. Sumado a información de campo correspondiente a datos de suelos relevados (disposición de un gran número de calicatas). Mapa de riesgos de inundación, aluvión y sismos. En base a la siguiente información: a) Información sica del área de estudio para servir de apoyo en iden ficar áreas sensibles a peligrosidades naturales como aluvionales, de erosión, de remoción en masa, etc. (esta información se despenderá de los resultados de los obje vos propuestos en etapas anteriores como el catálogo de mapas, y el mapa geomorfológico del área de estudio); b) Información sobre infraestructura, espacios adaptados, población, etc., para es mar la vulnerabilidad de la zona y el grado de exposición a estos peligros mencionados (esta información se despenderá del catálogo de mapas de espacios adaptados propuesto como obje vo); c) Datos históricos para observar donde han ocurrido afectaciones por fenómenos naturales y así poder es mar el empo de recurrencia de estos eventos. (para obtener esta información se espera contar con datos históricos de meteorología y sociales que se relevaran en etapas previas) Aspectos socioeconómicos Datos Datos Sociodemográficos: De acuerdo al Censo Nacional de Población, Hogar y Viviendas 2010 (CNPH yV), el departamento de Tunuyán posee una población total de 49.458 habitantes (representa el 2,84% del total provincial) de los cuales 24.424 son varones y 25.034 son mujeres. La variación intercensal relaƟva 2001/2010 fue de 17,4%, muy por encima de los niveles provinciales de 10,1%. Después de Malargüe, Tunuyán es uno de los Departamentos de la provincia que más ha crecido en la úl ma década. En cuanto a la composición por sexo, el índice de masculinidad es de 97,6 hombres cada 100 mujeres, no presentando grandes diferencias respecto a los niveles provinciales de 94,9. Sin embargo, si tenemos en cuenta el sexo según la zona de residencia, se verifica que en las zonas urbanas residen más mujeres que varones, lo cual se relaciona fundamentalmente con las mayores oportunidades laborales que significa el ámbito urbano para el sexo femenino. Respecto a la estructura de edad de la población, si se analiza la distribución de la población según grandes grupos de edad, se observa que el departamento presenta una población en proceso de envejecimiento, ya que más del 7% de su población se encuentra en el rango de edad de 65 años y más. Esto da cuenta del proceso de emigración de los jóvenes en busca de mejores oportunidades 418 �2 Se u liza información del Censo 2001 debido a que la información disponible del Censo 2010 no incluye estos datos. 3 La tasa bruta de natalidad es el cociente entre el número de nacimientos ocurridos durante un período determinado y la población media es mada del período, por mil. 4 La tasa bruta de mortalidad general es el cociente entre el número de defunciones ocurridas durante un período determinado y la población media es mada del período, por mil. 5 La tasa de nupcialidad es la relación entre el número de matrimonios ocurridos durante un año y la población media para el mismo período. 6 La tasa de mortalidad infan l relaciona las defunciones de menores de un año acaecidas durante un año y el número de nacidos vivos registrados en el transcurso del mismo año. 7 Según la medición de Necesidades Básicas Insa sfechas (NBI), se considera que un hogar presenta NBI si presenta al menos de uno de los siguientes indicadores: hacinamiento (hogares con más de tres personas por cuarto), condiciones sanitarias (hogares que no enen ningún po de retrete), capacidad de subsistencia (hogares que enen cuatro o más personas por miembro ocupado y que a su vez el jefe de hogar ene bajo nivel educa vo), escolarización (hogares con algún miembro de 6 a 12 años que no asiste a la escuela), vivienda (hogares que habitan en viviendas inconvenientes es decir que posea materiales precarios en dos de las tres partes estructurales (paredes, pisos y techos), según las siguientes caracterís cas: pared (de cualquier material menos ladrillo, bloque, hormigón), piso (de erra), techo (de caña, barro, paja, cartón)). Ficha 4 laborales y de capacitación. En relación a la distribución de la población en el territorio, la densidad de población (can dad de hab/km2) es de 13,3 para el 2010. Se puede señalar que el total de la población urbana entre 14 y 64, es decir, económicamente ac va, equivale a un 62,8%, mientras que la PEA rural equivale al 62,5 % para el año 2011. Por otro lado, los distritos en donde se concentra más población son Ciudad, Vista Flores, Colonia Las Rosas y El Totoral, en el resto de los distritos la población es muy escasa, fenómeno ligado fundamentalmente a la disponibilidad de infraestructura y servicios básicos como salud, educación, transporte público, centros de abastecimiento, entre otros2. En cuanto a las tasas demodinámicas, su evolución en los úl mos años han sido muy fluctuantes, para el 2010 la tasa de bruta de natalidad3 fue de 25,6‰, la tasa bruta de mortalidad general4 fue de 6,0‰ y la tasa de nupcialidad5 fue de 3,9‰. Destacamos que la tasa de mortalidad infan l6 con respecto a años anteriores al censo 2001, pasando de 10,8‰ en 2001 a 7,2‰ en 2010. En este sen do, algunas polí cas encaradas desde el espacio público son sumamente posi vas, como es el caso del “Programa materno infan l y reproduc vo” (PARMIR) implementado desde el Departamento de Desarrollo Humano y Salud, mediante el cual se intenta: detectar, realizar un seguimiento y control a embarazadas, madres y niños de alto riesgo social y biológico; asistencia nutricional y medicinal; promoción y prevención de la salud; educación sexual y reproduc va. Respecto a la población migrante residente en el Departamento, no existen grandes diferencias respecto a los niveles provinciales, el 12,2% proviene de otras provincias y el 2,6%, proviene de países limítrofes, que en su mayoría son de origen boliviano. Respecto a las condiciones de vida de los hogares, según los datos del CNPHyV 2010, existen en el departamento un total de 13.538 hogares, en los que viven 49.026 personas, de las cuales el 90% vive en casas, el 4% en ranchos o casillas, un 4,43% en departamentos, el 1% en inquilinato y el 0,17% restante se encontraba en otro po de situación. Según datos que proporciona la ECVHR 2011, respecto a los servicios básicos se puede decir que en el departamento de Tunuyán casi el 95% de la población urbana u liza para cocinar gas en red, mientras que el 39,7% de la población rural u liza este combus ble. Esta situación se revierte respecto al gas en tubo que es el combus ble que predomina en la zona rural, el 60% de esta población u liza gas en tubo o garrafa para cocinar para el año 2010. Si analizamos la cobertura de salud, según la Encuesta de Condiciones de Vida 2011, el 62,8% de la población de Tunuyán posee cobertura de salud, en contraposición al 37,2% restante que no posee dicha cobertura. Es importante destacar que en la zona urbana la población que cuenta con cobertura de salud es de un 63,7%, mientras que en zona rural la cobertura está dirigida a un 38% de la población. Respecto a las necesidades básicas insaƟsfechas7 (NBI), se destaca que el 4,3% de la población urbana y el 11% de zonas rurales enen algún componente vinculado a las NBI. Es importante destacar que hay un 95,7% de la 419 �Ficha 4 población urbana y un 89% de la población rural sin necesidades básicas insa sfechas, superior al porcentaje provincial de 84,5%. Principales AcƟvidades Económicas Según el Censo Nacional Económico 2004-2005 (CNE), del total de los 1.801 locales económicos ocupados8, 4 corresponden al sector primario (menos del 1% del total), 132 al sector secundario (8,6% del total) y 1.665 al sector terciario (90,7%). Además, según la misma fuente, los 1.801 locales relevados poseen 6.738 personas ocupadas, ubicándose la mayor can dad de ocupados en el sector de comercio y administración pública. Principales AcƟvidades ProducƟvas: Entre el año 2010-2011 la superficie cul vada con frutales en el departamento de Tunuyán llegó a 13.116,54 hectáreas, el frutal con mayor can dad de ha cul vadas es la vid, con un total de 5.184,45 ha, le sigue, en orden de importancia, el durazno con 3.061,14 ha cul vadas, el manzano con un total de 2.022,75 ha y finalmente el peral con 1.524,35 ha. Con respecto a las hortalizas, para el año 2011 hay un total de 2.043,58 ha cul vadas con hortalizas, las más sobresaliente es el ajo, colorado y morado, con una can dad de hectáreas totales cul vadas de 998,85. Tunuyán cuenta, para el año 2011 con un total de 259,51 hectáreas de superficie cul vada con bosques y montes implantados, no así naturales. También cuenta con 188,20 hectáreas de pas zales naturales. La única producción de semillas que ene el Departamento es de girasol, con 44 hectáreas cul vadas. Por otro lado la superficie total implantada con viveros es de 179,20 ha. Infraestructura: Infraestructura vial, red de riego, transporte público, educación centros de salud, etc., se cuenta con la información de todos estos datos georreferenciada, la cual ha sido aportada por el IDR y está disponible en el informe preliminar de Diagnós co de Tunuyán. Fuente de datos La información se obtuvo de fuentes secundarias, administradas por la DEIE (Dirección de Estadís cas e Inves gaciones Económicas de la Provincia de Mendoza). Fuentes: CNP (Censo Nacional de Población) 2010. CNP (Censo Nacional de Población) 2001. CNE (Censo Nacional Económico) 2004. CNA (Censo Nacional Agropecuario) 2002. CNA (Censo Nacional Agropecuario) 2008. Informe Municipal de Ac vidades Económicas y Sociales de dis ntos años. ECVR (2010 Y 2011). Entre otros. Calidad Para la espacialización de estos datos se cuenta con la dificultad que el Censo Nacional de Población y Viviendas 2010 no ha publicado los datos por distrito y solo lo ha hecho a nivel de agregado departamental. En el caso del CNA 2008 los datos de Mendoza están disponibles y los hemos u lizados, pero todos conocemos las dificultades en la realización de ese Censo en nuestro país. Herramientas y metodologías (Listar aquellas u lizadas para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos. Ej.: análisis mul criterio, tradeoffs analysis, SIG, modelos, etc.) HERRAMIENTAS Y METODOLOGIAS 8 Se en ende por local económico a “todo espacio sico aislado o separado de otros que fue originalmente construido para desarrollar ac vidades económicas, o que no habiendo sido construido con este fin, fue u lizado para el mismo durante el opera vo censal”. 420 �Ficha 4 Con respecto a las herramientas y metodologías uƟlizadas, se llevaron a cabo rastreos, sistemaƟzación y análisis de datos secundarios, uƟlizando como base de datos el CNP (Censo Nacional de Población), la ECVR (Encuesta de Condiciones de Vida Rurales), el Censo Económico, el CNA (Censo Nacional Agropecuario). Además, se realizaron observaciones de los valores, percepciones y acƟtudes de los actores territoriales a través de entrevistas en profundidad, como herramienta metodológica para la construcción del mapeo de actores, y finalmente se realizaron recorridos territoriales donde se obtuvieron datos a través de la observación directa. METODOLOGÍAS SIG. Carta síntesis, incluye el análisis de todas las variables, una zonificación y los principales problemas y conflictos. En las etapas posteriores y se prefiere uƟlizar análisis mulƟcriterio. Mapeo de Actores Territoriales (MAT). El objeƟvo de la elaboración de un mapa de actores es (siempre desde el ámbito de trabajo específico y la conceptualización inicial del tema o problemáƟca) idenƟficar y caracterizar una diversidad de actores sociales9, para conocer su situación, intereses, vínculos sociales e interrelaciones en relación al tema en el territorio. Los actores sociales o territoriales se definen en relación con un escenario concreto de interacción, que es el escenario recortado, en principio, por el ámbito de trabajo elegido. El criterio con el cual se los idenƟfica es un criterio de diferenciación, de parƟcularización en relación con los demás. Hay una heterogeneidad de actores sociales en ese escenario diferentes por: 1. Percepciones. o 2. Culturas, subcultura, interpretaciones. o 3. Intereses / objeƟvos / valores. o 4. Racionalidad y racionalidades. o 5. Recursos y capacidades. o 6. Lo aportado por cada actor, como su base de poder en el escenario de interacción. Metodología DTPN (Desarrollo Territorial Planificado y Negociado) El trabajo con los territorio, que son espacios socialmente construidos por una heterogeneidad de actores, con diferentes objeƟvos, puntos de vista e intereses, hace necesario tener en cuenta las asimetrías de poder, que a su vez están determinadas por el acceso y control desigual de estos actores territoriales a los recursos en todos sus aspectos, información y capacidades diferentes. Con el enfoque DTPN se pretende reducir estas asimetrías a través de apoyo al proceso mediante la creación de acuerdos socialmente legiƟmados al incluir a todos los actores y llevando al acuerdo y apropiación del proceso de desarrollo. De este modo se incorpora la complejidad del sistema territorial, tanto en su contexto nacional y supra-nacional como en la diversidad de intereses y estrategias, y se promueve la apropiación, por parte de todos los actores, de los procesos de toma de decisión de abajo hacia arriba. ProspecƟva Territorial: Es la metodología que se uƟlizará a la hora de construir y validar los escenarios futuros, en la etapa de realización de los talleres territoriales. Es una metodología parƟcipaƟva que toma en cuenta la concepción futura de la sociedad, que permite construir visiones a corto, mediano y largo plazo que sirven como base para la toma de decisiones políƟcas en un territorio determinado. La prospecƟva permite discuƟr, de manera parƟcipaƟva, opciones de futuro, incorporando para esto la parƟcipación de los diversos actores sociales, conduciendo de esta manera a una toma de decisiones más democráƟca y 9 Un actor social puede ser un individuo, un grupo, una organización o insƟtución de cualquier Ɵpo –una empresa, un organismo de gobierno, una organización de la comunidad, etc.–. Lo que caracteriza o idenƟfica a un actor social es su posición parƟcular en ese escenario, su papel o rol –lo que hace o podría hacer en él– y sus propósitos o intereses respecto de ese escenario o lo que se procesa en él. En consecuencia, esperaríamos que ese actor social se comporte de una manera parƟcular en ese escenario de interacción, probablemente diferente, en todo o en ciertos aspectos, con respecto a los otros actores sociales que idenƟficamos. 421 �Ficha 4 representa va. La verdadera prospec va involucra y compromete a los actores territoriales en la transformación y desarrollo de la sociedad en que habitan. Actores involucrados (Listar, iden ficar adscripción [públicos/privados/ONGs/comunidades indígenas/etc.] y sus principales roles) Nacionales • Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca El Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca ene como obje vos primordiales la formulación, coordinación y adopción de las polí cas para el Sector Agropecuario y Pesquero de Argen na. Formular polí cas, planes, programas y proyectos agropecuarios, pesqueros y de desarrollo rural, fortaleciendo los procesos de par cipación y planificación, en armonía, con los lineamientos de la polí ca macroeconómica. Fijar la polí ca de cul vos forestales, productores y protectores con fines comerciales, de especies introducidas o autóctonas, en coordinación con la polí ca nacional ambiental y de recursos naturales renovables. Armonizar y coordinar la formulación y adopción de la polí ca de protección y uso produc vo de los servicios ambientales, agua y suelo. • Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria El INTA se orienta a la innovación como motor del desarrollo e integra capacidades para fomentar la cooperación interins tucional, generar conocimientos y tecnologías y ponerlos al servicio del sector a través de sus sistemas de inves gación, extensión, información y comunicación. • Ejército Argen no Otro actor nacional que hace falta tomar en consideración en este caso, es el Ejército Argen no (Campo de los Andes), por su importante presencia en las zonas de Tunuyán, como campo de caballería. Se es man alrededor de 4.000 ha con derecho de riego, miles de campo natural hasta los límites con Chile; poseídas por el Ejército. Parte de estas erras vienen arrendadas a productores agrícolas y ganaderos. El Valle de Uco se ha co zado y sus erras son objeto de inversiones de todo po. El Ejército Argen no es propietario de valiosos terrenos en la zona que hoy están sin usar. La cesión de erras es con la condición de usarlas de manera exclusiva para el cul vo y a parte que serían ideales para generar emprendimientos inmobiliarios. • Gendarmería Nacional Presencia relevante en la zona por la custodia de los pasos fronterizos con Chile y toda el área de frontera; se asienta en el departamento de Tunuyán el Escuadrón 28. Tienen muchos conocimientos sobre el alta montaña por los diferentes pasos que hay en la provincia de Mendoza hacia Chile que en el departamento de Tunuyán resulta ser Tunuyán, Argen na con San Gabriel, Chile • Universidad Nacional de Cuyo Toda la capacidad cien fica y educa va de la UNCuyo debe ser aprovechada a través de la futura capacitación en los talleres y como fuente de información; en par cular a través del InsƟtuto de Cartograİa, InvesƟgación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT), Facultad de Filosoİa y Letras. Este Ins tuto organiza, cada dos años, un Seminario de Ordenamiento Territorial, encuentro internacional e interdisciplinario que reúne a especialistas. El propósito es reunir a profesionales de diversas disciplinas que realizan inves gaciones y/o proyectos sobre ordenamiento territorial y su vinculación con las problemá cas urbanas, el desarrollo local, el ordenamiento territorial rural, los riesgos naturales y el ambiente, la ges ón territorial y los nuevos enfoques de gobernabilidad, la inclusión de esta especialidad en los contenidos de la educación formal. Obje vos •Promover la reflexión cien fica sobre el Ordenamiento Territorial y Ambiental. •Realizar programas y proyectos de inves gación interdisciplinaria. •Desarrollar nuevas metodologías de análisis, correlación y prospección a par r del uso de tecnologías, Sistemas de Información Geográfica y Teledetección. •Contribuir a la formación de alumnos que se inician en la inves gación. •Generar nuevos mecanismos de transferencia al sector público y privado con el propósito de contribuir a la resolución de problemas actuales. 422 �Ficha 4 • Provinciales En la provincia de Mendoza la Ley 8.051 se refiere al Ordenamiento Territorial de la Provincia. La provincia de Mendoza también par cipa con una subvención de $200.000 al Municipio de Tunuyán para la implementación de polí cas de OTR. A nivel provincial los actores que forman parte de la Comisión de Ordenamiento Territorial: • Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable Depende del Secretario de Ambiente Ing. Marco Zandomeni. Le corresponde a esta Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable asis r al Gobernador en el caso concreto de OT: - Ejecutar y controlar el cumplimiento de las normas de impacto ambiental. - Definir los obje vos esenciales del ordenamiento ambiental en el ámbito de su competencia, procurando el mejoramiento de la ar culación urbana y territorial dentro de la Provincia y de la región. - Impulsar y fomentar la coordinación entre el Estado Provincial y los Municipios en el trazado de las polí cas de desarrollo urbano y territorial garan zando la par cipación de los ciudadanos y de las organizaciones intermedias, mediante su información y respeto por su derecho de inicia va, propiciando la solución concertada de diferencias y conflictos. - Proponer campañas educa vas y de concien zación, rela vas a la conservación, protección y mejoramiento del medio ambiente. - Promover el uso racional de los recursos naturales disponibles, coordinando con los Municipios los planes y polí cas que tracen al respecto. - Ejecutar las acciones en materia de polí ca y ges ón ambiental provincial tendientes a la preservación, conservación, defensa y mejoramiento de los ambientes naturales, urbanos y agropecuarios y todos sus elementos cons tu vos. - Intervenir en la ges ón y obtención de la cooperación técnica y financiera para el cumplimiento de obje vos y polí cas de su competencia. Organismos que dependen de la Secretaría de Ambiente son: • La Dirección de Desarrollo Territorial (DDT) a cargo del Arq. Vicente Abbate. Se encarga de velar por el cumplimiento de la norma va de impacto ambiental en el territorio, como así también de las áreas protegidas y ley de arraigo. • La Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial La función del organismo es establecer el Ordenamiento Territorial como procedimiento polí co administra vo del Estado en todo el territorio provincial, entendido este como Polí ca de Estado para el Gobierno Provincial y el de los Municipios. Es de carácter preven vo y prospec vo a corto, mediano y largo plazo, u lizando a la planificación como instrumento básico para conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental con formas equilibradas y eficientes de ocupación territorial. • El Ins tuto de Desarrollo Comercial (IDC) • Es una fundación creada por inicia va del Gobierno de la Provincia de Mendoza, apoyada por ins tuciones académicas, agrupaciones y cámaras empresariales, con la intención de brindar un marco ins tucional para la par cipación de los dis ntos sectores (públicos y privados) vinculados con la ac vidad comercial. El IDC aborda el análisis territorial de la ac vidad comercial desde perspec vas económicas, sociales y urbanís cas en el territorio de forma integrada Las funciones del IDC son apoyar incen var y es mular la compe vidad y la eficiencia del tejido comercial de la Provincia de Mendoza, mediante una intervención social y territorialmente diferenciada. • El Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR). El IDR es una Fundación que trabaja en coordinación permanente con ins tuciones, comunidades rurales y actores afines. Su función es promover el arraigo a la erra mejorando la calidad de vida de la familia rural a par r de la generación de información y la ejecución de programas y proyectos que conduzcan al desarrollo sustentable del territorio. 423 �Ficha 4 Obje vos: - Generar acciones que contribuyan con el desarrollo rural, a par r de la ar culación y la cooperación de dis ntos sectores. - Difundir información siempre actualizada que sea de u lidad para el sector rural. - Acompañar a los jóvenes y a los pequeños productores en la búsqueda y u lización de herramientas que les permitan generar oportunidades de emprendimientos sustentables. El IDR será parte de la asesoría técnica y metodológica del proyecto, que actualizará mapas y el SIG (Sistema de Información Geográfico). Referentes Lic. Mar n Pérez, la Lic. Liliana Fernández, el Geógrafo Federico Alegre. • Departamento General de Irrigación. Es un organismo descentralizado y autárquico que sanciona su propio presupuesto de gastos y cálculo de recursos. El obje vo principal del Departamento General de Irrigación es la preservación, distribución y regulación de las aguas, de los ríos provinciales a fin de aprovechar todos sus usos posibles, ejerciendo el control directo respecto a las concesiones otorgadas e instando aquellas que se deban otorgar, realizando los estudios necesarios para luego apurar la correspondiente Ley de Concesión ante la Honorable Legislatura de la Provincia. En lo específico la Subdelegación de Aguas del Rio Tunuyán Superior es la autoridad que cubre la zona en análisis, y proporciona referencias a las redes de riego, arroyos, y contaminación de aguas. El referente por la Subdelegación es el Ing. Brizuela. • La Dirección de Agricultura y Con ngencias Climá cas (DACC). Es un organismo público dependiente del Ministerio de Producción, Tecnología e Innovación, del Gobierno de Mendoza encargado de la lucha an granizo y de impar r información sobre eventos climá cos adversos, elaborando mapas agroclimá cos. Genera información meteorológica de uso agrícola para el registro y localización de cul vos, la determinación y cer ficación de daños sufridos, el desarrollo y aplicación de sistemas de prevención de con ngencias climá cas, con la finalidad de disminuir los efectos socioeconómicos en zonas cul vadas de la provincia. • Ins tuto de Sanidad y Calidad Agropecuaria Mendoza (ISCAMEN). Ente autárquico encargado de la protección fitozoosanitaria de la Provincia de Mendoza, posee incumbencias en el control y fiscalización de semillas; sanidad vegetal, sanidad animal en Barreras y uso racional de agroquímicos entre otros temas. • Dirección General de Escuelas Es la responsable de la Educación oficial en la provincia de Mendoza de los niveles primario, secundario y terciario o superior. Existen 62 establecimientos educa vos en el departamento: contabilizando primarias, medias y terciarios. En par cular el Ins tuto de Educación Superior 9_015 dependiente de la DGE –Dirección General de Escuela de Mendoza, par cipa en el proceso de ordenamiento territorial. Este ins tuto de nivel superior aporta técnicos para el componente de Comunicación e interviene con toda su estructura educa va en el territorio, facilitando la par cipación social de los jóvenes en par cular. • Dirección de Vialidad Provincial: Es la responsable de la creación, mantenimiento y conservación de la red vial de la provincia de Mendoza, los caminos provinciales son claves en la conec vidad interna de los departamentos. • Ministerio de Salud de la Provincia: De él dependen los CIC (centro integrados comunitarios), centros de salud y hospitales. En Tunuyán funcionan 15 centros de salud y un hospital de carácter regional; su localización geográfica aparece georreferenciada en los mapas de equipamiento departamental. • Dirección de Transporte Provincial: Regula y coordina el transporte urbano, rural e interurbano de larga y corta distancia; y cotrola los servicios de taxis y remises • EDEMSA, Empresa de Energía Mendoza S. A.: Proveedor de energía en toda la provincia, para el caso rural debemos considerar la existencia de muchos pozos (600/650) que funcionan eléctricamente y proveen riego agrícola y agua para consumo humano e industrial. 424 �Ficha 4 • Policía y bomberos provinciales: Existen en Tunuyán 8 destacamentos y dos unidades de cuidado del Medio Ambiente, su ubicación y áreas cubiertas por asistencia se puede observar en el capítulo de equipamientos del territorio 3.2.1.3 Municipales La Municipalidad de Tunuyán es el organismo coordinador y responsable del proceso de ordenamiento territorial. Gracias a esta experiencia podrán establecerse líneas polí cas para administrar el territorio y ges onar la organización del mismo. Los responsables serán la directora de Ordenamiento Teritorial, Arq. Andrea Avena; el Director de Desarrollo Económico, Ricardo Alberto Pont, y la Geógrafa Sonia Lambas. La Municipalidad, el INTA y la FAO tendrán que ejercer sus acciones conjuntamente con el objeto de generar información, indicadores y aplicar metodologías de análisis territorial que puedan ser u lizadas luego como base para la generación del Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento de Tunuyán. En el sector no estatal se visualizan organizaciones y empresas, entre otras, enumeramos algunas por su relevancia en un primer acercamiento al territorio. 3.2.1.3 Sector privado • Cámara de Comercio Industria y Producción de Tunuyán. Tiene como asociados a los comerciantes y productores agropecuarios e industriales del departamento de Tunuyán y realiza funciones gremiales en defensa del sector produc vo. • ONGs: UNIDA proyectos a nivel regional, OIKOS red ambiental-provincial, Banco de Alimentos Mendoza. • Uniones Vecinales, Clubes y otras organizaciones de la sociedad civil: Existe en el municipio un registro de todas estas organizaciones y será u lizado a la hora de convocar a la par cipación ciudadana para validar y enriquecer este diagnós co y además diseñar el futuro deseado para el departamento. • Empresas: • (Eco de los Andes –de Nestlé–, Alco-tomate, Carle (conservas). Bodegas: Salentein (holandesa), Lurton (francesa) Clos de los 7 (francesa), Los Parrales, Coop. Vi vinícola Vista Flores, Hinojosa Hnos., Antucurá, La Luz, entre otras. Todas estas empresas enen un peso muy importante en las ac vidades económicas, produc vas y sociales de toda la zona del Valle de Uco. • Turismo Algunos actores de este sector son: Hotel Tunuyán, Hotel Fuente Mayor, Hostal del Sol, Casa Antucura; este es un rubro que está en con nuo crecimiento, en la actualidad. Actores efectivamente entrevistados INSTITUCIONES/ORGANIZACIONES PÚBLICAS: • • • • • • • INTA La Consulta. Subsecretaria de Trabajo-Delegación Tunuyán Escuela 4_035 Bachiller Técnico Agrario (EBTA) Vista Flores, Tunuyán. Departamento General de Irrigación, Subdelegación Valle de Uco. Ejército Argen no, Comando de Remonta y Veterinaria. Subsecretaría de Agricultura Familiar de la Provincia. Municipalidad de Tunuyán. CIVILES SIN FINES DE LUCRO • • • • • • Unión Vecinal Obreros Rurales de Campo los Andes. Sindicato de obreros vi vinícolas. Cámara de Comercio de Tunuyán. Coopera va Rural de Servicios públicos Vista Flores Limitada Asociación Colec vidad boliviana de Tunuyán. Unión Vecinal La Primavera. 425 �Ficha 4 • Bioferia de Mendoza. • UCOVIN: Asociación Civil que ene por objeto principal desarrollar la industria vi vinícola en el Valle de Uco. La misma se encuentra conformada por personas de diferentes sectores de la industria vi vinícola, que trabajan para cumplir con los obje vos de la misma. PRIVADAS • • • • • • • • • • • • • • Bodega Collie Di Boasi (Benvenuto de la Serna). Coopera va Vi vinícola Vista Flores y Ucovin. Bodega Hinojosa. Frigorífico Tunuyán S.A. APITUN (Coopera va Apícola Tunuyán). Establecimiento Fru cola Carle S.A. Las Lomas S.A.(Constructora). Bodega Los Parrales. Bodegas de Argen nas (Cámara) Asociación Criadores de Pollos y Cerdos de Tunuyán Asociación Ganadera Bella Vista-Valle de Uco. Feria Franca Tunuyán. Bodegas Salentein. Bodega Clos de Los 7. Actividades productivas o usos del suelo El departamento se encuentra formado por 3 unidades geomorfológicas principales: las montañas al oeste, la bajada pedemontana en el centro y la planicie en el sector este. El sector montañoso cubre más del 65% del departamento. Toda el área posee una tupida red de drenaje de po dendrí co a subparalelo, la cual es colectada en grandes cauces convergentes en el área montañosa y de carácter divergente en las zonas de menor pendiente. Sobre la porción más baja del territorio, la llanura agradacional, ubicada al este del departamento, en esta es donde se asientan todas las ac vidades humanas. Conflictos identificados (actuales y potenciales) A con nuación se detallan algunas de las “tensiones emergentes en el territorio de Tunuyán que pudieron detectarse mediante el mapeo de actores y el análisis de fuentes o datos secundarios, como así también mediante recorridos territoriales realizadas por el equipo de trabajo. • Predominan los pequeños y medianos actores territoriales, los cuales enen problemas relacionados a la falta de capital, escasez de información (capital cultural), bajos niveles de capacitación y produc vidad, (Capital educa vo), dificultades de comercialización, altos costos de transportes y almacenamiento (Capital económico), insuficiente cultura asocia va, entre otros (capital social). Estos actores coexisten con otros grandes como los inversores extranjeros, que están insertos en los mercados, poseen capital y tecnología y han podido reconver r sus ac vidades, con una sobreu lización o uso de los recursos naturales. • Concentración de las explotaciones agropecuarias (EAP) de superficie reducida. • Las explotaciones con más de 100 ha están en manos de grandes capitales tanto nacionales como extranjeros, asociados a economías de po la fundistas con escasa relación con poblaciones locales y que han modificado el pedemonte generando efectos ambientales nega vos aguas abajo. • Venta de terrenos aptos para cul vo, para emprendimientos par culares, vinculados a la construcción de barrios privados. • Contaminación por agroquímicos. • Loteos de terrenos en zonas donde no hay servicios básicos, como agua y electricidad. • Las grandes empresas territoriales no fomentan la u lización de mano de obra local. 426 �Ficha 4 • Aumentos en el valor de la erra. • Tensiones entre empresas privadas e Irrigación por limitación en la construcción de pozos de agua para riego agrícola. • Aumento de inundaciones debido a la construcción de terraplenes en las empresas ubicadas en la zona del pedemonte departamental y a los cambios en el uso de esos sectores, lo que provoca disminución de las infiltraciones y mayores escorren as. • Falta de legislación que permita controlar la construcción de emprendimientos privados, como son las grandes bodegas de capitales extranjeros y sus impactos ambientales y sociales. • Matriz produc va que genera empleo temporario y dificulta completar ingresos anuales a familias de trabajadores. • Conflicto de límites con el departamento vecino de Tupungato, y sus consecuencias para la prestación de servicios en ese sector. • Necesidad de localización o relocalización de ac vidades crí cas por su demanda e impacto ambiental: cementerios, plantas de tratamiento de líquidos cloacales, parque industrial, zona franca, entre otras. Planificación Objetivos La planificación territorial es etapa posterior al diagnós co y talleres territoriales, actualmente el grupo de Ordenamiento Territorial Rural del Tunuyán está ampliando y enriqueciendo el informe preliminar y empezando próximamente a trabajar con los talleres territoriales (en los cuales se busca validar el diagnós co y armar de manera conjunta con los actores territoriales par cipantes los escenarios futuros). Es importante destacar que la planificación territorial parte de la definición par cipa va de los obje vos entre los dis ntos actores involucrados en el proceso. La mayor parte de esta etapa estará vinculada con la organización de los talleres par cipa vos, que servirán como herramienta para la toma de decisiones, por lo tanto deben representar los obje vos perseguidos y obtener, a par r de las negociaciones entre los mismos, propuestas encaminadas a fortalecer y desarrollar el Ordenamiento Territorial Rural par cipa vo. Herramientas para trabajo en grupos Se elaborarán e implementarán entre 11 y 12 talleres distritales y/o sectoriales, donde se invitará a par cipar a la comunidad en general. La intención de los mismos, será validar el diagnós co territorial construido previamente por el grupo de trabajo en Ordenamiento Territorial y construir de manera conjunta y par cipa va los escenarios futuros para la toma de decisiones. Es por ello que los talleres enen un enfoque par cipa vo y negociado, donde los actores territoriales involucrados y sus diferentes sectores, con intereses legí mos en un proyecto, programa o polí ca de desarrollo, no solo par ciparán en la validación del diagnós co, sino que al mismo empo intervendrán y adquirirán un protagonismo cada vez mayor en el análisis de su propia realidad, en la toma de decisiones y en la ges ón de los recursos. De esta manera se convierten en actores determinantes de su propio desarrollo y se potencia la capacidad polí ca y económica de toda la comunidad local, incluyendo los sectores sin poder y con mayores niveles de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos En las próximas etapas se piensa avanzar sobre las funciones de producción y la afectación de servicios ecosistémicos, en este informe en los conflictos iden ficados aparecen varios vinculados a esta problemá ca. Metodología para la construcción de escenarios de uso Cuando se llegue a esta etapa el equipo de trabajo de Ordenamiento Territorial Rural del departamento de Tunuyán, es ma proponer una zonificación agroecológica y a par r de allí planificar los usos del suelo rural del Departamento. Con metodología prospec va avanzar a la construcción de escenarios y elegir un escenario “apuesta”. 427 �Se desarrollarán en la etapa de planificación que comenzaremos de aquí en adelante. Ficha 4 Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Gestión Responsables de ejecución, seguimiento y contralor El responsable principal de la ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial, deberá ser la Municipalidad del departamento de Tunuyán, Mendoza. La ejecución de cualquier po de Plan depende única y exclusivamente de la voluntad y decisión polí ca de implementarlo. En relación al seguimiento y ejecución, son las Ins tuciones que par ciparon del proceso de construcción del Plan de Ordenamiento Territorial y que poseen los conocimientos técnicos necesarios, las que deberían establecer un seguimiento y control de la ejecución efec vamente real y adecuada del Plan. Entre ellas: Principalmente la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable), provincia de Mendoza, que ene como obje vo primordial coordinar la elaboración, IMPLEMENTACIÓN, SEGUIMIENTO Y REVISIÓN permanente de todos los Planes Municipales; el INTA, Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria; El IDR (Fundación Ins tuto de Desarrollo Rural, delegación Tunuyán, Mendoza; el Departamento General de Irrigación, delegación Valle de Uco. Además de todos los organismos provinciales de control de áreas naturales, ac vidades produc vas, y servicios públicos y privados. Mecanismos de resolución de conflictos Los mecanismos de resolución de conflictos al igual que los elementos de monitoreo serán planteados una vez que el Plan de Ordenamiento Territorial de Tunuyán esté terminado y puesto en vigencia; actualmente, como se mencionó anteriormente, estamos en la etapa de finalización de diagnós co y prontos a comenzar los talleres de validación del mismo con la comunidad en general, como así también, la construcción y validación de escenarios futuros para la toma de decisiones. Elementos de monitoreo Los mecanismos de resolución de conflictos al igual que los elementos de monitoreo, serán planteados una vez que el Plan de Ordenamiento Territorial de Tunuyán esté terminado y puesto en vigencia, actualmente, como se mencionó anteriormente, estamos en la etapa de finalización de diagnós co y prontos a comenzar los talleres de validación del mismo con la comunidad en general, como así también, la construcción y validación de escenarios futuros para la toma de decisiones. Beneficios Esperados Obtenidos Beneficios ambientales a nivel local No especificado. - Preservación y cuidado de recursos naturales del Departamento y de la Provincia. - Sostenibilidad ambiental y ecológica en las ac vidades económicas desarrolladas o a desarrollarse, ya sea a nivel municipal como provincial y nacional. Beneficios ambientales a nivel nacional No especificado. Beneficios socioeconómicos a nivel local No especificado. - Un desarrollo social y económico de forma equita va y sustentable. - Legislación que controle el uso de erras produc vas para la construcción de emprendimientos privados. 428 �- Legislación que permita el control en la construcción de emprendimientos privados. Equidad e igualdad entre sectores urbanos y rurales. Redes de vinculación entre el territorio con el entorno y con otros territorios. Fortalecimiento del tejido asocia vo. Mayor conexión entre zonas rurales y urbanas. Ficha 4 - Beneficios socioeconómico a nivel nacional No especificado. - Organización y promoción de ac vidades económicas sustentables y estratégicas para el bienestar de las poblaciones. ANEXO Explicación índices morfométricos. Modelo Digital de Terreno: Se u lizará el modelo digital de terreno Shu le Radar Topography Mission (SRTM) obtenido por la NASA de 30 m de resolución Espacial Corregido. Este ha sido provisto por el Ins tuto Geográfico Nacional, y corregido por el Laboratorio de Geomá ca de INTA EEA Mendoza. Pendiente La Pendiente calcula el ángulo existente entre el vector normal a la superficie con respecto a la ver cal, para cada uno de los píxeles del Modelo Digital de Elevación Aspecto El aspecto calcula el ángulo existente entre el vector que señala el norte y la proyección sobre el plano horizontal del vector normal a la superficie en cada punto. Este índice muestra la orientación de cada píxel con respecto al norte. Índice de Curvatura Este índice aporta información sobre la concavidad o convexidad de la superficie en un punto dado. Se ejecuta a par r de medidas geométricas basadas en derivadas de segundo grado y los parámetros que expresan esa información se denominan curvaturas. Estas derivadas se pueden calcular en todas direcciones. Las dos direcciones más importantes son la de la máxima pendiente y la perpendicular a esta. Los valores obtenidos para estas direcciones son, respec vamente, la curvatura ver cal y horizontal. Índice de Convergencia Este índice calcula la can dad de píxeles situada aguas arriba de cada píxel que descargan sobre esta; es decir, las píxeles cuyo flujo, una vez conducido aguas abajo, converge en dicha píxel. Este índice muestra para valores nega vos una alta convergencia y valores posi vos una convergencia muy baja; como es de esperar, los valores más altos de convergencia se dan en los sectores donde se desarrollan cursos de agua y en arroyadas difusas sobre laderas escarpadas. 429 �El índice de humedad fue originalmente desarrollado para predecir las áreas saturadas y también para predecir la profundidad del nivel freá co del suelo. Posteriormente ha sido empleado para predecir el contenido de humedad del suelo y para iden ficar áreas de erosión y/o depositación potencial de materiales, y para la predicción del desarrollo de cárcavas. Valores altos del índice de humedad indican potencial para la acumulación de agua en el suelo, y coincide con aquellas zonas de baja pendiente y con un valor de área de drenaje específica alto. Valores bajos del índice de humedad indican bajo potencial topográfico para la acumulación de agua en el suelo, ya sea por tratarse de un área con una cuenca de captación pequeña o por un alto valor de pendiente, indicador de suelos bien drenados. Otro po de aplicaciones del índice de humedad, junto con la pendiente del terreno, es la predicción de propiedades del suelo. La topogra a determina la distribución del agua en el suelo y los procesos erosivos, influyendo en la erosión-depositación de materiales el lavado de nutrientes y minerales, el contenido de materia orgánica, la profundidad del suelo, etc. Ficha 4 Índice de Humedad Topográfica Índice de la Potencia del Flujo Superficial Es un es mador de la fuerza erosiva del flujo superficial. Este índice fue concebido a par r del índice de convergencia y la pendiente, con el fin de predecir las áreas potenciales con riesgo de desarrollo de cárcavas debido a la concentración del flujo superficial. Indica las áreas donde existe potencial para la concentración del flujo superficial y donde, además, la pendiente puede producir que el flujo alcance una velocidad tal que provoque la incisión del flujo con el consiguiente desarrollo de cárcavas. Longitud de la Pendiente La longitud de la pendiente se define como la distancia desde el punto de origen de un escurrimiento hasta el punto donde decrece la pendiente, al grado de que ocurre el depósito, o bien, hasta el punto donde el escurrimiento encuentra un canal de salida bien definido. Este factor se u liza para calcular el efecto de la topogra a sobre la erosión. Clasificación de la Curvatura Este índice es calculado a par r del índice de curvatura, u lizando los índices intermedios de curvatura ver cal y curvatura horizontal. Una vez obtenidos estos índices, se clasifica la curvatura del terreno, obteniendo 9 clases que se detallan en el Esquema 01. Esta clasificación sirve para reconocer el comportamiento del terreno, diferenciar áreas convergentes de divergentes, sectores de escurrimiento y sectores de retención. Altitud Sobre la Red de Drenaje Este índice calcula la diferencia ver cal entre la altura de una celda y la altura que en dicha celda le correspondería a la red de drenaje. Para ello, se interpola en primer lugar una capa de elevaciones, a par r únicamente de las alturas en los cauces. Seguidamente, se resta esta capa de elevaciones del Modelo Digital de Elevación. Este índice se u liza para cálculos de grado de erosión y predicciones del nivel de agua en el suelo. • Red de drenaje (Strahler) Si bien este no corresponde a un índice morfométrico propiamente dicho, es obtenido a través del modelo digital de elevaciones mediante la combinación de la pendiente, el aspecto y el índice de convergencia, y representa los drenajes naturales existentes en el área de estudio categorizados según la clasificación de Strahler. La red de drenaje se u liza para realizar un gran número de análisis en relación al comportamiento de la cuenca, de forma estructural y morfológica. Además, la red de drenaje es de suma importancia en el análisis de riesgos (ver anexo I Figura 12) • Microdrenaje. 430 �Ficha 4 El microdrenaje muestra las zonas de escurrimiento naturales sin encontrarse necesariamente dentro de un cauce, muestra los sectores de conducción de la escorren a natural hasta los cauces e meros y de estos a los cauces principales. (ver Anexo I Figura 13). • Índice mul rresolución de fondo de valle El índice mul rresolución de fondo de valle o tambien conocido como índice mul rresolución de la planura de fondo de valle, muestra la relación existente entre el fondo de lo que reconoce como valle y su planaridad. El modelo usa la pendiente y la elevación para clasificar a los fondos de valle según su profundidad y su planaridad. Esto se logra con una serie de operaciones de vecindario a resoluciones cada vez más gruesas o degradadas con el obje vo de iden ficar pequeños y grandes valles (ver Anexo I Figura 14). • Cuencas hidrológicas Se calculan a través de la red de drenaje marcando los sectores divisorios de agua y se u lizan para conocer la influencia hidrológica superficial. 431 �Ficha 5 Ficha 5: Balcarce, Buenos Aires Autores: Néstor Maceira, Karina Zelaya Nombre del Proyecto Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial Rural (POATR) del Partido de Balcarce Datos Generales Institución responsable Municipalidad de Balcarce (MB; municipal) Organismo Para el Desarrollo Sostenible (OPDS; provincial) InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA, Centro Regional Buenos Aires Sur, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce; nacional) Facultad de Ciencias Agrarias (FCA), Universidad Nacional de Mar del Plata (UNMdP; nacional) Facultad de Derecho (FD), Universidad Nacional de Mar del Plata (UNMdP; nacional) Instituciones participantes Facultad de Ingeniería, UNMdP. Facultad de Arquitectura, UNMdP. Facultad de Humanidades, UNMdP. InsƟtuto de Geología de Costas y Cuaternario, UNMdP. Facultad de Ciencias Veterinarias, Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN). Maestría en Producción Vegetal, UNMdP. Maestría PLIDER, Universidad Nacional del Sur. Universidad Tecnológica Nacional. Dirección General de Cultura y Educación. Agencia de Desarrollo Local Balcarce. Asociación de Riego Pampeano. Asociación de Ingenieros Agrónomos Balcarce. Ministerio de Infraestructura de la Provincia de Buenos Aires. Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires. Autoridad de Agua de la Provincia de Buenos Aires. Subsecretaría de Agricultura Familiar, MAGYP de la Nación. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Consejo Nacional de InvesƟgaciones Cienơficas y Técnicas, CONICET. Responsable técnico directo y equipo de trabajo Comisión Coordinadora: Néstor O. Maceira, Ingeniero Agrónomo (Dr), INTA, Coordinador Equipo Técnico. Karina Zelaya; Ingeniera en Sistemas de Información (MSc), INTA, FCA-UNMDP. Carlos Muñoz, Municipalidad de Balcarce, Subsecretario de Producción y Empleo. Eduardo Álvarez Manzaneda, Arquitecto, Municipalidad de Balcarce, Coordinador de Planeamiento. María Paula Lopardo, Abogada, Municipalidad de Balcarce, Asesora Legal. Cecilia Videla, Ingeniera Agrónoma (Dr), FCA-UNMdP. Liliana Picone, Ingeniera Agrónoma, FCA-UNMdP. Patricia Pastore, Bióloga, OPDS, Directora de Ordenamiento Ambiental Territorial. Susana Mulvany, Bióloga, OPDS, Dirección de Ordenamiento Ambiental Territorial. Claudia Oviedo, Abogada, FD-UNMdP. Ana Verneƫ, Abogada, FD-UNMdP. Claudia Álvarez, Ingeniera Agrónoma, Municipalidad de Balcarce (ex integrante). María Bruno, Docente, Municipalidad de Balcarce (ex integrante). 432 �Ficha 5 Integrantes Equipo Técnico: Cris na Cufré, Ingeniera Agrónoma, Municipalidad de Balcarce, Dirección de Plazas y Paseos. Wanda Marín, Municipalidad de Balcarce, Dirección de Plazas y Paseos. Mariela Scartossi, Municipalidad de Balcarce, Concejala. Fernando Preves, Municipalidad de Balcarce, Concejal Liliana Charafedin, Municipalidad de Balcarce, Concejala. Hugo Fiori , Municipalidad de Balcarce, Obrador Municipal. Jorge Poggioli, Municipalidad de Balcarce, Subsecretario de Turismo. Marcos Canciani, Arquitecto, OPDS. Mariano Pérez Safontas, Biólogo, OPDS. Sandra Mar nez, Geóloga, OPDS. Hugo Mar nez Melo, Ingeniero Agrónomo, INTA, Agencia de Desarrollo Balcarce. Natalia Murillo, Bióloga, INTA. Julio Elverdin, Ingeniero Agrónomo, INTA. José Calvo, Médico Veterinario, INTA. Hernán Angelini, Analista en Sistemas, INTA. Jorge Tribó, Sociólogo, INTA. Sebas án Cambareri, Ingeniero Agrónomo, INTA. Bernade e Abadia, Ingeniero Agrónomo, INTA. Marino Puricelli, Ingeniero Hidrogeólogo, INTA. Sergio Guido, Ingeniero Agrónomo, INTA. Diego de la Torre, Ingeniero Agrónomo, INTA. Ricardo Bartosik, Ingeniero Agrónomo, INTA. María Virginia González, Ingeniera Agrónomo, FCA-UNMdP. Francisco Bedmar, Ingeniero Agrónomo, FCA-UNMdP. Yolanda Andreoli, Ingeniera Agrónomo, FCA-UNMdP. Guillermo Studdert, Ingeniero Agrónomo, Facultad de Ciencias Agrarias UNMdP. Gladys Clemente, Ingeniera Agrónoma, FCA-UNMdP. Juan José Eyherabide, Ingeniero Agrónomo, FCA-UNMdP. Maria Inés Leaden, Ingeniera Agrónoma, FCA-UNMdP. Mirta Calandroni, Ingeniera Agrónoma, FCA-UNMdP. María Eugenia Maceio, Abogada, Facultad de Derecho-UNMdP. María Teresa Adobba , Docente, Ministerio de Educación, Jefa Distrital de Inspectores de Escuelas. Gustavo Barakdjian, Biólogo, Ministerio de Infraestructura. Carlos Már re Lavalle, Arquitecto, Ministerio de Infraestructura. Mar n Isla, Ingeniero Civil, Ministerio de Infraestructura. Lorena Herrera, Bióloga, CONICET- FCA-UNMdP. María Paula Barral, Ingeniera Ambiental, CONICET. INTA. Lina Berrouet Cadavid, Ingeniera Forestal, FONCyT – INTA. Héctor Massone, Licenciado en Geología, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, UNMdP. Mariana Camino, Licenciada en Geología, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, UNMdP. Fernando Milano, Médico Veterinario, UNICEN. Jorge Trivigno, Arquitecto, Autoridad del Agua. Liliana Sciacca, Ingeniera Agrónoma, Subsecretaría de Agricultura Familiar, MAGyP. Diana Mazzan , Antropóloga, Laboratorio de Arqueología Regional Bonaerense, UNMdP. Irene Briche , Antropóloga, Laboratorio de Arqueología Regional Bonaerense, UNMdP. Virginia FRADE, Analista en Sistemas, ONG La Brava Elvira Suero, Ingeniera Agrónoma, Asociación de Riego Pampeano. María Candela Nassi, Abogada, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. María Fernanda González, Ingeniera Agrónoma, Municipalidad de Balcarce. 433 �Ficha 5 Juan Or z, Analista en Sistemas, Municipalidad de Balcarce. Mariano Guillermo, OPDS, Técnico Juan Carlos Manchado, Ingeniero Agrónomo, INTA. Jorge Barreto, INTA, Comunicaciones. Pedro Ibáñez, INTA, Comunicaciones. Miguel Di Marco, INTA, Comunicaciones Mariela Virraruel, INTA, Comunicaciones Alberto Ac s, INTA, Comunicaciones María Clara Mediavilla, Ingeniera Agrónoma, Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP. José Luis Bodega, Ingeniero Agrónomo, Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP. Antonio Scio , Ingeniero Agrónomo, Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP. Celeste Canesini, Ingeniera Agrónoma, Maestría en Recursos Naturales FCA, UNMdP. Natalia Romera, Bióloga, Maestría PLIDER FCA, UNMdP Marcela Romero, Dirección Gral. de Cultura y Educación. Asunción Romanelli, Bióloga, Ins tuto de Geología De Costas y del Cuaternario – UNMdP. Roxana Ferraro, Facultad de Arquitectura, UNMdP. Laura Zulaica, Facultad de Arquitectura, UNMdP. Leandro Cardoso, Ingeniero Agrónomo, INTA. Marco normativo Cons tución de la Nación Argen na, ar culos 41, 43, 75. 1994. Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental 25.675 (Ley General del Ambiente). 2002. Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial del Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN) de 2010. Documento “Plan Estratégico Territorial Avance II: Planificación Estratégica Territorial” del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de 201115. Cons tución de la Provincia de Buenos Aires. Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la Provincia de Buenos Aires. Ley 11.723/95 de Polí ca Ambiental de la Provincia de Buenos Aires Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto-Ley 6.769/58). Ordenanza de la Municipalidad de Balcarce 92/10, y Decreto de Promulgación 1.907/10, su modificatoria Ordenanza 157/10 promulgada por Decreto 2.884/10, su Anexo I “Nuevo Plano de Zonificación”, y su convalidación Decreto 1.846/11 del Departamento de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Ubicación geográfica y área de influencia Par do de Balcarce, provincia de Buenos Aires (4.212 km2). Área de influencia: Áreas Complementaria y Rural del par do, incluyendo las localidades rurales (San Agus n, Los Pinos, Napaleofú, Ramos Otero y Villa Laguna La Brava). 44.064 habitantes (censo 2010), siendo urbana en su mayor parte (42.623). Área temática de aplicación Ordenamiento Ambiental Territorial Rural. Regula los usos en las Áreas Complementaria y Rural delimitadas por la Ordenanza Nº 92/10 y su modificatoria N° 157/10. Motivación Orientar los usos de la erra y la ocupación del territorio en las áreas rural y complementaria, dando respuesta a la demanda social de desarrollo de las localidades rurales, procurando la valoración de los servicios ecosistémicos, el paisaje y los recursos naturales para un desarrollo más equilibrado, disminuyendo o mi gando los efectos ambientales nega vos asociados al crecimiento e intensificación de las ac vidades agrícolas, ganaderas, mineras 434 �Ficha 5 y agroindustriales, y promoviendo nuevas ac vidades sustentables en un marco de par cipación responsable de todos los actores sociales. Financiación INTA OPDS FCA DERECHO, UNMdP MUNICIPALIDAD 104.120 56.404 6.900 6.900 5.000 Temporalidad Febrero 2010- Noviembre de 2012 Estado de desarrollo (Marcar con una equis según corresponda) Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) X Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto • Voluntad polí ca y ac tud abierta a la par cipación social por parte de las autoridades municipales. • Compromiso de las ins tuciones locales, provinciales y nacionales vinculadas al proyecto • Solidez del equipo técnico, que ha crecido en número y se ha enriquecido en disciplinas e ins tuciones en el empo que lleva el proyecto. • Apoyo unánime del Concejo Deliberante, que declaró el proyecto de interés municipal • Firme apoyo provincial a través del OPDS. • Alto grado de par cipación social. Limitaciones para el desarrollo del proyecto Si bien existe un compromiso interins tucional fuerte, la capacidad actual del Ejecu vo Municipal en la temá ca ambiental y territorial es escasa y debería ser reforzada. Se recomienda la creación de una autoridad de aplicación específica y el fortalecimiento del equipo humano y de la capacidad opera va. Presentación de resultados obtenidos/esperados Convenio de Cooperación Técnica firmado en 2011 entre INTA, Facultad de Ciencias Agrarias, Facultad de Derecho, OPDS y Municipalidad de Balcarce para integrar un equipo interins tucional, combinar capacidades y aportar recursos para llevar adelante el proyecto. Documento del POATR y proyecto de Ordenanza Municipal presentados al Ejecu vo (Nov. 2012) Publicaciones: Barral, M.P y Maceira N.O. 2012. Land-use planning based on ecosystem service assessment: a case study in the Southeast Pampas of Argen na. Agriculture, Ecosystems and Environment, 154: 34-43. Milano, F.A.; Marino, G.D.; Maceira, N.O; Berrouet C. L.M.; Roca, P.; Morales, C.; Oviedo, C.L.; Jaworski do Santos, R.; Verne , A.; Angarita-Mar nez, I. y Clay, R.. 2012. Rural development experiences in the Pampas that include ecosystem services: land use planning in Balcarce Municipality and the “Rangeland Meats” Program. II Interna onal Symposium on Integrated Crop-Livestock Systems 2012. Integrated Crop-Livestock at field, farm and landscape scale. Porto Alegre, Brazil. 8-12 October 2012. Barral, P. y N. Maceira. 2011. Evaluación ambiental estratégica del ordenamiento territorial. Un estudio de caso para el par do de Balcarce basado en el análisis de servicios ecosistémicos. En: Laterra, P., E. Jobbágy y J. 435 �Ficha 5 Paruelo (eds.). Valoración de Servicios Ecosistémicos. Conceptos, herramientas y aplicaciones para el ordenamiento territorial. Ediciones INTA. 740 pp. ISBN: 978-987-679-018-5. Pp 443-459. Maceira, N., J. Elverdin, C. Álvarez, C. Videla, K. Zelaya, L. Picone, G. Borras, J. Tribo, N. Romera, C. Muñoz, M. Bruno, G.S. Cambareri, E. Álvarez Manzaneda, C. Cufré, M.F. González, P. H. Mar nez Melo, L. Herrera, S. Guido, J. Calvo, M. Calandroni, M.P. Barral, H. Angelini, C. Canesini, L. Charafedín, F. Preves, J. Poggioli, P. Pastore, S. Mulvany, M. Guillermo, M. Ambrústolo, A.M. Verne , C. Oviedo, R. Ferrero, L. Zucaila, M. Camino, M. C. Nassi, M.T. Adobba , A. Romanelli, L. Lima, H. Massone, G. Mar nez, F. Milano, M. Ávila, M. Canciani, G. Barakdjian. 2011. Proceso par cipa vo para el desarrollo de un Plan de Ordenamiento Territorial Rural del Par do de Balcarce. Memoria Encuentro Nacional de ProFeder: El valor agregado del trabajo conjunto. Coordinador Adrian Gargicevich. Ediciones INTA. p 199. Beneficiarios del proyecto Localidades rurales, población rural y población general del Par do de Balcarce Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Cobertura vegetal Riesgo de anegamiento Riesgo de erosión hídrica Biodiversidad Geomorfología Suelos 1:50.000 Curvas de nivel DEM Hidrogra a superficial Hidrogra a subterránea Precipitaciones Evapotranspiración es mada Temperatura Superficial del Suelo Pívots de Riego 2007/2008 Oferta de Servicios Ecosistémicos 2005 Fuente de datos 2002 INTA Potencial, 2005 FCA INTA, RRNN-Provincia 2005, INTA 2002, Atlas Digital de Balcarce; IGN; SRTM; INTA 2005 IGCyC-UNMdP; ADA INTA 2009 INTA IGCyC-UNMdP 2009 INTA INTA INTA INTA INTA, FCA-UNMDP Calidad 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:250.000 1:50.000 1:50.000 1:250.000 1:50.000 1:50.000 Herramientas y metodologías Teledetección, SIG, modelos Aspectos socioeconómicos Datos Rutas Nacionales y Provinciales Caminos Ferrocarril Servicio de electricidad Servicio de agua corriente Servicio de desagües cloacales Servicio de gas natural Fuente de datos INTA, 2005 Min. Infraestructura Min. Infraestructura INTA, 2005 Mun. Balcarce Mun. Balcarce Mun. Balcarce Calidad 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 436 �Mun. Balcarce Mun. Balcarce 1:50.000 1:50.000 Mun. Balcarce ARBA 1:50.000 1:50.000 Mun. Balcarce INDEC Min Infraestructura, INTA, Mun. Balcarce Min Infraestructura, INTA, Mun. Balcarce INTA Dirección General de Cultura y Educación, INTA 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 1:50.000 Ficha 5 Servicio de recolección de residuos Comunicaciones Catastro municipal Código de usos del suelo Poblacional Uso real del suelo Establecimientos industriales Producciones Intensivas Plantas de acopio – Silos Frigoríficos Valoración Económica de la Tierra EducaƟvo Herramientas y metodologías Análisis MulƟcriterio, SIG, modelos Actores involucrados Sector público: Gobierno Municipal de Balcarce (Poder EjecuƟvo y Honorable Concejo Deliberante), Gobierno Provincial, INTA, Universidad. Coordinación y gesƟón del proyecto. Sector privado y sociedad: asociaciones vecinales, ONGs, asociaciones de productores, asociaciones profesionales, educadores, vecinos. ParƟcipación en talleres diagnósƟcos y talleres sectoriales (elaboración de propuestas). Actividades Productivas o usos del suelo Uso Agricultura secano Agricultura bajo riego (pivots) Ganadería Forestación Minería (canteras, ladrilleras) Sierras (afloramientos rocosos) Cuerpos de agua Construido y misceláneas Total % 54,89 0,95 36,40 1,25 0,02 1,95 0,73 3,82 100,00 Conflictos identificados (Actuales y potenciales) • Marcado desequilibrio en la ocupación territorial del parƟdo, caracterizado por una ciudad cabecera en expansión y un conjunto de pequeñas localidades rurales en su mayor parte en estancamiento o retracción. • Expansión, intensificación y tercerización de la agricultura, en desmedro de los pasƟzales naturales y pasturas implantadas. Simplificación del paisaje rural con desacƟvación o disminución importante de otras producciones menos rentables o de mayor complejidad operaƟva, y un efecto negaƟvo en la provisión de diferentes servicios ecosistémicos, incluyendo el servicio de polinización que afecta negaƟvamente a los productores apícolas. A su vez este modelo de agricultura es escasamente demandante de mano de obra local, acentuando el desequilibrio territorial. • Impacto ambiental y conflictos sociales asociados al riesgo de contaminación por agroquímicos, producciones animales intensivas, minería y silos-agroindustrias, especialmente en áreas de transición urbano-rural. • Problemas de acceso a áreas de valor cultural o recreaƟvo (sierras, lagunas) • Escasa oferta laboral, educaƟva y de capacitación técnica específica en las localidades rurales. • Deficiencias de infraestructura y servicios (caminos de acceso, luz, agua, gas) en las localidades rurales. 437 �Ficha 5 Planificación Visión La visión a futuro deseada del par do y los principales problemas a abordar se definieron par cipa vamente en talleres realizados en las cinco localidades rurales y en la ciudad de Balcarce (2010) y en posteriores talleres sectoriales con actores vinculados a las principales problemá cas iden ficadas (2011). Finalidad Favorecer y promover el desarrollo sustentable del Par do de Balcarce en el marco de una equilibrada integración en la región y la Provincia de Buenos Aires, definiendo las estrategias de actuación territorial, formulando los programas y proyectos de acción y promoviendo un sistema de manejo y ges ón ambiental del territorio rural. Objetivos a) Definir lineamientos estratégicos para la organización y ar culación del territorio rural en función de sus caracterís cas, potencialidades y limitaciones, impulsando un desarrollo equilibrado que considere especialmente las localidades rurales del par do. b) Establecer medidas orientadas a la valoración, conservación y manejo sustentable de los recursos naturales y culturales, atendiendo en especial aquellas áreas de mayor vulnerabilidad y riesgo, preservando la capacidad de brindar servicios ecosistémicos y promoviendo una visión mul funcional del uso del suelo. c) Procurar la transformación de riesgos ambientales y conflictos territoriales en oportunidades de desarrollo que impacten posi vamente en la calidad de vida de la población. d) Proveer información, criterios y lineamientos para apoyar la toma de decisiones en materia de infraestructura, incluyendo la localización de redes de transporte, energía, comunicaciones y provisión de servicios en general, promoviendo la integración local, regional y nacional del territorio. e) Proveer información, criterios y lineamientos que contribuyan a orientar la formulación e implementación de proyectos de inversión pública y privada, tomando como base la valoración del patrimonio natural y cultural del Par do de Balcarce y de sus diferentes localidades. f) Implementar mecanismos formales para fortalecer los procesos par cipa vos de planificación y de toma de decisiones con los diversos actores sociales del Par do de Balcarce, promoviendo una ac tud de compromiso y responsabilidades compar das. g) Promover la toma de conciencia y el compromiso ac vo de la población en materia de cuidado ambiental y desarrollo territorial sustentable. h) Formular e implementar programas y proyectos, instrumentos de ges ón e instrumentos de seguimiento, monitoreo y actualización del POATR. Herramientas para trabajo en grupos a) Convocatoria conjunta a las organizaciones públicas y privadas de la zona para que planteen sus aspiraciones hacia el futuro en términos de ordenamiento y desarrollo territorial y se integren al proyecto, formalizada en un primer taller interins tucional realizado en la ciudad de Balcarce (40 ins tuciones). b) Consulta a los actores locales contemplando juventud, género, actores públicos y actores privados, plasmada en cinco talleres par cipa vos realizados uno por cada localidad rural del par do (San Agus n, Los Pinos, Napaleofú, Ramos Otero y Villa Laguna La Brava) y tres talleres para cubrir las áreas periurbanas de la ciudad de Balcarce, generándose un diagnós co preliminar del territorio según la mirada de los actores del mismo (500 par cipantes). c) Desarrollo de propuestas mediante siete talleres sectoriales en los que par ciparon actores con responsabilidades de ges ón pública o privada, vinculados en forma directa con los problemas priorizados en el diagnósco par cipa vo (300 par cipantes). d) Trabajo en grupos técnicos para el desarrollo de los programas, proyectos y ordenanzas específicas. 438 �Se confeccionaron Mapas de ApƟtud Potencial para diversas producciones actuales y alternaƟvas. Se confeccionaron mapas de oferta de servicios ecosistémicos mediante indicadores funcionales y el protocolo ECOSER. Ficha 5 Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Metodología para la construcción de escenarios de uso Se realizaron consultas locales y sectoriales en las que se acordaron horizontes deseados. Se trabajó con mapas de uso actual y potencial y se realizaron proyecciones de cambios con base en estudios previos donde se evaluó la trayectoria esperada del uso de la Ɵerra hasta 2022 bajo tres escenarios (agrícola, ganadero y conservacionista) uƟlizando un modelo de simulación dinámica (Dyna-CLUE). Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Se trabajó convocando a diferentes Ɵpos de actores y procurando la generación de acuerdos y consensos, en el marco de las normaƟvas provinciales y municipales vigentes y los criterios técnicos suministrados por profesionales referentes en las temáƟcas abordadas. Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor El convenio de cooperación técnica firmado por las insƟtuciones responsables compromete a estas no solo en el desarrollo del Plan, sino en su gesƟón. El Ɵpo de parƟcipación en la gesƟón depende del carácter de cada insƟtución, correspondiendo al Municipio la ejecución directa y contralor municipal, al OPDS el apoyo y contralor como organismo responsable de la gesƟón y el ordenamiento ambiental en la escala provincial, y al INTA y la Universidad el apoyo técnico en acƟvidades de soporte, capacitación y asesoramiento, incluyendo acƟvidades de terreno en estos campos. Para arƟcular las responsabilidades de gesƟón de los diferentes organismos públicos, asegurar la transversalidad de la temáƟca en las diferentes áreas de gobierno y formalizar la parƟcipación social en el proceso de OT, se proponer la creación de una Agencia Ambiental Territorial como organismo de aplicación del POATR. Mecanismos de resolución de conflictos La Agencia Ambiental Territorial plantea la creación de Mesas Sectoriales y Locales para el abordaje parƟcipaƟvo de las diferentes temáƟcas, incluyendo el abordaje de conflictos. Elementos de Monitoreo Se prevén dos Ɵpos de Observatorios para el monitoreo parƟcipaƟvo y ajuste del POATR: el Observatorio Ambiental Balcarce (OAB) y los Observatorios de PrácƟcas Territoriales (OPT). El OAB es gesƟonado desde el Equipo Técnico de la Agencia con base en la arƟculación de los organismos cienơfico-técnicos y las asociaciones civiles compromeƟdas con el POATR, empleando indicadores de desempeño ambiental y territorial. Los OPT son disposiƟvos sociales para el monitoreo de territorios acotados, generados por acuerdo de los actores de esos territorios con el fin de comparƟr prácƟcas y conocimientos y mejorar la gesƟón ambiental de sus sistemas producƟvos. Beneficios Esperados Beneficios ambientales a nivel local Disminución de impactos ambientales negaƟvos asociados a la producción primaria e industrial por efecto de la zonificación y aplicación de buenas prácƟcas. Mejora en la provisión de servicios ecosistémicos por conservación de sierras, cabeceras de arroyos y bandas de vegetación ribereña, y por la aplicación de buenas prácƟcas agrícolas. Mayor cuidado ambiental por efecto de las campañas de concienƟzación y educación y las acƟvidades de capacitación técnica previstas en el Plan. Obtenidos Creciente valoración del ambiente y de la necesidad del ordenamiento territorial y el uso responsables de los recursos naturales, por efecto de los diferentes talleres, encuentros, notas gráficas y televisivas y charlas realizadas. 439 �Se espera que la experiencia y productos del Plan sean ú les para inspirar experiencias similares en otros municipios y en las escalas provincial y nacional Integrantes de diferentes gobiernos municipales y de organismos provinciales y nacionales par ciparon del curso “Aproximación integral a los procesos de Ordenamiento Territorial Rural” dictado en Balcarce en mayo de 2013 por el equipo técnico del POATR en el marco del Proyecto TCP/ARG/3302: “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipava e itera va” financiado por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), y cuya contraparte nacional es la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) de la Nación. Beneficios socioeconómicos a nivel local No especificado Ficha 5 Beneficios ambientales a nivel nacional Mejora en las condiciones de infraestructura, servicios y empleo de las localidades rurales. Diversificación de las opciones produc vas y de desarrollo en el par do. Incremento en las ac vidades recrea vas y turís cas asociadas a sierras y lagunas. Mayor valor agregado local en algunas cadenas produc vas (granos, porcinos). Desarrollo progresivo de áreas de producción agroecológica en la periferia de la ciudad de Balcarce y de las localidades rurales, donde operarán restricciones para la producción agrícola con agroquímicos, con mejora en el abastecimiento de productos sanos a los habitantes del par do. Beneficios socioeconómicos a nivel nacional No especificado Efecto posi vo sobre la región, en especial sobre el circuito Mar y Sierras del que el par do de Balcarce forma parte. 440 �Ficha 6 Ficha 6: Delta, Buenos Aires Autores: Daniel Somma y Sebastián Fernández. Nombre del Proyecto Ordenamiento territorial forestal participativo en un área piloto de producción forestal: el Delta Bonaerense. (OTFP Delta BsAs) Datos Generales Institución responsable InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria – INTA. EEA Delta. Instituciones participantes Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible; Administración de Parques Nacionales (APN); Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación; Facultad de Agronomía-Universidad de Buenos Aires. Responsable técnico directo y equipo de trabajo Responsable Técnico: Daniel Somma; Colaboradores: SebasƟán Fernández, Javier Alejandro Álvarez, ChrisƟan Walter Hans Ebel, Mariana Alesia Campos, Natalia Fracassi, Darío Ceballos, Manuel García Cortés, Paula Leva. Marco normativo Acuerdo entre la Unidad para el Cambio Rural del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y el INTA para la ejecución del Proyecto de InvesƟgación Aplicada (PIA) N° 10113 Ubicación geográfica y área de influencia El área de trabajo (AT) del proyecto comprende a la región Delta que se encuentra dentro de los límites de la provincia de Buenos Aires. A su vez, existen 3 subdivisiones socioproducƟvas: Delta Superior (San Pedro-Baradero), Zona Núcleo (Campana) y Delta Inferior (San Fernando). En el Delta Superior se pueden encontrar explotaciones ganaderas –cuyo funcionamiento depende del comportamiento oportunísƟco de actores que generalmente no viven en la región– y a pescadores artesanales o poco tecnificados. La Zona Núcleo es predominantemente forestal. Se pueden encontrar establecimientos forestales con manejo de agua (endicamientos) o sin manejo, y producciones silvopastoriles. Por úlƟmo, en el Delta Inferior existe una gran canƟdad de emprendimientos turísƟcos e inmobiliarios. Se sumó posteriormente parte de la superficie del Delta Entrerriano, en base a criterios geomorfológicos y logísƟcos. En total, el AT es de 496.000 ha. Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial del Área Forestal Motivación y Objetivo del Proyecto Cimentar la puesta en ejecución del “Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná” (PIECAS-DP) lanzado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación y aportar como referencia metodológica para la totalidad del Delta del Paraná. Financiación $ 142.000, Proyecto de Manejo Sustentable de Recursos Naturales BIRF 7520 AR 441 �36 meses. Inicio 2011-finaliza 2013 Ficha 6 Temporalidad Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) x Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Limitaciones para el desarrollo del proyecto No existen intervenciones previas y construcción de interacciones con los productores de la región. Por ello, resulta clave para los aspectos de par cipación pública el aporte que los equipos de extensión de la EEA Delta vienen realizando. Presentación de resultados obtenidos/esperados i) Un sistema de información geográfica (SIG Delta BsAs): diseñado u lizando el LMU (Lenguaje de Modelización Unificado, UML -Unified Modeling Language-) y basado en so ware de fuente abierta (Open Source GIS). El SIG Delta BsAs formará parte de la base de información geomá ca Geo INTA de acceso público que es administrada por el Ins tuto de Clima y Agua INTA Castelar. ii) Modelos de Uso del Territorio: a) Deduc vos: en base a la configuración de usos de productores forestales y pobladores isleños. Estarán fundados en el modelo conceptual Acción en Contexto. b) Induc vos en base a análisis de regresión logís ca considerando variables sicas, sociales y económicas. iii) Sistema Espacial de Soporte de Decisiones (SESD): estructurará la información disponible considerando, en un modelo de criterios múl ples y obje vos múl ples, los respec vos factores y restricciones. iv) Modelo de Evaluación Mul criterio (MEMC): Para generar esas zonificaciones serán evaluadas dis ntas aplicaciones de modelos de evaluación mul criterio (MEMC) considerando casos de análisis con obje vos conflic vos y jerarquías de criterios conocidas resueltas bajo la modalidad de solución priorizada. v) Modelo de planificación par cipa va de cuenca de abastecimiento forestal: considerará la ap tud de las erras resuelta por el PNECO 91092, y a par r de la revisión de la asignación de usos generará varias propuestas de zonificación forestal contemplando: especies, po de manejo y productos asociados, volúmenes esperables de aprovechamiento forestal anual para las dis ntos des nos (pasta, aserrado, debobinado) y circuitos de transporte mixto fluvial-terrestre recomendados. Estas propuestas serán analizadas y enriquecidas en los ámbitos par cipa vos. vii) Se realizarán eventos de difusión de los dis ntos productos y se ar cularán ac vidades específicas de capacitación para los actores locales para facilitar el uso de las dis ntas herramientas y modelos. viii) Escenarios de uso del territorio. Propuestas de zonificación (asociadas a cada escenario) que consideran la conservación de servicios ecosistémicos y de la biodiversidad (incluyendo una red ecológica -ecological network sensu Jongmancon zonas núcleo, zonas de conexión y corredores biológicos). ix) Zonificación detallada con una reasignación de usos del territorio recomendando especies y clones forestales según la ap tud de las erras. 442 �La población delteña en general y los productores forestales en parƟcular, en ámbitos de parƟcipación, serán coprotagonistas de la planificación territorial. Ficha 6 Beneficiarios del proyecto Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Mapa de vegetación con especial referencia a la uƟlización forestal. Para georreferenciación imágenes georreferenciadas de control provistas por el SIG Forestal del MINAGRI Cartas topográficas digitales Fuente de datos imágenes Landsat y se complementará con un levantamiento de fotogramas digitales de gran detalle (escala 1: 5.000) realizado por el InsƟtuto de Clima y Agua – INTA Castelar Inventario Nacional de Bosques CulƟvados (SAGPyA 2001, escala 1:100.000) Herramientas y metodologías - - - - Recopilación de la información digital existente y la realización de aquellas coberturas necesarias no producidas aún (ej.: hidrograİa de detalle a escala 1:50.000). UƟlización de mapas, fotos aéreas e imágenes satelitales y otros registros gráficos. Trabajo con imágenes satelitales y elaboración de mapas temáƟcos. Para el análisis de cambio de uso del territorio se integrarán todas las bandas para obtener una clasificación no supervisada. A parƟr de las unidades de paisaje y los usos idenƟficados serán determinadas unidades de trabajo de campo para chequeos de verdad de terreno. Las cartas topográficas digitales están siendo corregidas en sus distorsiones geométricas y actualizadas (considerando urbanizaciones e infraestructura vial y fluvial: centros de acopio de producción forestal y ganadera del Delta BsAs). IdenƟficación de zonas críƟcas a través del análisis de variables priorizadas ambientales y socioeconómicas. Metodología Modelo inducƟvo: En el modelo inducƟvo se evaluarán los patrones de uso del suelo a través de los factores o variables que los gobiernan. Para esto se incorporará en la regresión logísƟca mulƟnomial dentro de las variables a los servicios ecosistémicos (SE). Esto se realizará para comprender cómo los conceptos y las prácƟcas asociadas a los SE pueden ser aplicadas en el contexto de planificación estratégica y en el manejo de recursos naturales. Las relaciones entre las acƟvidades producƟvas y los SE serán el foco de la evaluación. En el enfoque inducƟvo la idoneidad de un lugar para un Ɵpo de uso de la Ɵerra se determina de forma empírica mediante análisis de regresión logísƟca. Este modelo de regresión describe la relación entre la aparición de un Ɵpo de uso de la Ɵerra y el conjunto de variables explicaƟvas que se consideran que influyen la asignación de uso del suelo. El uso actual de la Ɵerra se supone que refleja la influencia que estas variables explicaƟvas han ejercido sobre el uso del suelo. Modelo deducƟvo: El método deducƟvo uƟlizará como marco metodológico a la acción en contexto (AcƟon in context: AIC, De Groot) y al modelo basado en agentes que provienen de las ciencias sociales. Estos modelos permiten evaluar los disƟntos usos del uso del suelo a través del análisis de los actores y las fuerzas conductoras (driving forces), enfocándose en la forma en que se toman las decisiones. En este marco las interacciones entre agentes ejercen un rol central. En este modelo también se incluirá como variable para la toma de decisiones a los SE. Para construir el modelo deducƟvo se uƟlizarán datos provenientes de disƟntas fuentes, el conjunto de datos también será derivado de datos censales, mapas y antecedentes de campo recolectados en los disƟntos niveles. Se recolectarán datos a nivel de predio o según Ɵpo de productor. Para esto se uƟlizarán encuestas previas y se realizarán nuevas mediante el uso de un cuesƟonario estructurado a los productores y también a actores rele- 443 �Se presentarán los principios y los méritos del enfoque inducƟvo (regresión mulƟnomial) y deducƟvo para obtener la relación entre los Ɵpos de uso de la Ɵerra y sus factores explicaƟvos, ambos se aplicarán a la misma estructura de modelo para la región del Delta. Los dos enfoques serán uƟlizados para construir mapas de apƟtud de Ɵerras, que se uƟlizarán como insumos en dos aplicaciones de un modelo de evaluación mulƟcriterio y en de opƟmización de uso del territorio. El mismo conjunto de datos de uso de la Ɵerra se uƟlizará en ambos enfoques y se evaluarán los supuestos que subyacen en los dos enfoques, así como los alcances para la aplicabilidad de los modelos en invesƟgaciones de cambio de uso del territorio. Finalmente, se presentarará un modelo integrado Ficha 6 vantes en el territorio. La selección de variables explicatorias de uso de la Ɵerra uƟlizadas en los cuesƟonarios serán las que surgieron de la información previa obtenida para el area, de la bibliograİa y del conocimiento de los expertos que trabajan en el siƟo (Overmars, 2006). El objeƟvo es recolectar información que contenga todas las variables que potencialmente pueden tener influencia en las decisiones de uso de la Ɵerra de los productores en el Delta. Finalmente, las relaciones del modelo deducƟvo serán trasladadas a un conjunto de datos espaciales para crear los mapas de uso. Estos resultados serán comparados con los mapas de uso derivados del método inducƟvo. Se evaluará las diferencias entre ambos métodos de modelización y las posibilidades de su uso conjunto (modelo mixto) para desarrollar una metodología interdisciplinaria que permita el análisis del uso de la Ɵerra y sus posibles cambios. 444 �Ficha 6 causal que posteriormente se especifique para predecir el uso del suelo en un área en Delta bonaerense de manera deducƟva, y probarlo con el uso del suelo observado en la zona. DATOS o VARIABLES a incluir en los modelos inducƟvo y deducƟvo. Aspectos socioeconómicos Datos Red de transporte fluvial Red de transporte vial Puertos de importancia para la cuenca forestal Localización de las plantaciones forestales Fuente de datos Las redes de transporte y los puertos fueron obtenidos del IGN a través de sus convenios con MAGYP y luego se ajustaron con imágenes LANDSAT. La localización de las plantaciones forestales fue provista por la Dirección de Producción Forestal (MAGYP) Herramientas y metodologías - Análisis de la accesibilidad a mercados locales y regionales y una opƟmización de los circuitos logísƟcos (transporte fluvial y terrestre). Algoritmo de “los caminos mínimos”. IdenƟficación de zonas críƟcas a través del análisis de variables priorizadas ambientales y socioeconómicas. Actores involucrados No especificado Actividades Productivas o usos del suelo No especificado Conflictos identificados (Actuales y potenciales) - Exportación del modelo agroindustrial al Delta BsAs con endicamientos (“pampeanización del Delta BsAs”) Desarrollo de urbanizaciones no planificadas en islas y en bajíos ribereños Planificación Objetivos Mejorar las condiciones de sustentabilidad regional. Se propone la inclusión de ámbitos de capacitación y análisis con actores locales (enfaƟzando en las etapas de diagnósƟco y validación de propuestas) y se establece un mecanismo de empoderamiento para esos actores tanto de la información resultante como de escenarios futuros y zonificaciones asociadas. Asimismo, el sistema de monitoreo parƟcipaƟvo retroalimenta el OTFP con una componente dinámica. PermiƟrá evaluar la reasignación de usos del territorio, la performance de la planificación de la cuenca forestal y su impacto sobre los servicios ecosistémicos y los recursos naturales. Herramientas para trabajo en grupos - - Programa de capacitación para empresas (convenio EEA INTA Delta del Paraná – AFOA Regional Delta) y se implementará un programa similar para pequeños y medianos productores forestales así como para pobladores isleños. De esta manera se pretende cubrir con todas las audiencias de actores locales. Estas capacitaciones comprenderán herramientas tecnológicas de diagnósƟco, de evaluación y de decisión. Talleres de mapeo de recursos en forma parƟcipaƟva con los actores locales. IdenƟficándose con base a imágenes satelitales los lotes, caminos, puertos y recursos producƟvos: Ɵpo y canƟdad de animales (ganado bovino y ovino), zonas de caza de fauna naƟva y de pesca. Se idenƟficaron zonas de pastoreo y de plantaciones 445 �Ficha 6 forestales. Se trabajará posteriormente con las imágenes satelitales para “objeƟvar” y digitalizar la información que surja de los talleres como láminas o afiches. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Caracterización de los servicios ecosistémicos del mosaico de humedales. Jorgelina Oddie, Captura CO2 Dario. Servicio ecosistémico de producción forestal Metodología para la construcción de escenarios de uso Se generará un sistema que resuelva un problema de decisión singular: una asignación mulƟobjeƟvo de usos de la Ɵerra uƟlizando el módulo MOLA: MulƟobjecƟve Land AllocaƟon de Idrisi ®. Para cada objeƟvo en conflicto (zonas de apƟtud forestal y silvo-pastoril versus zonas de conservación de biodiversidad y servicios ecosistémicos) se determinará una meta general de superficie y un área mínima de tamaño de cada parche que integra la solución de ese objeƟvo. Así se generarán varias zonificaciones alternaƟvas para validarlas posteriormente y definir una opción en ámbitos parƟcipaƟvos. Para generar esas zonificaciones serán evaluadas disƟntas aplicaciones de modelos de evaluación mulƟcriterio (MEMC). Los dos enfoques de invesƟgación (deducƟvo e inducƟvo) previamente descriptos, se aplican para especificar la relación entre los Ɵpos de uso de la Ɵerra y sus factores explicaƟvos de manera espacial en la misma área. Primeramente, se uƟlizan para construir mapas de apƟtud de Ɵerras, que luego se uƟlizan como insumos en dos aplicaciones de un modelo de planificación de uso de la Ɵerra rural (RULES) para simular los escenarios de uso en el área del Delta inferior. Como ambos enfoques uƟlizan el mismo conjunto de datos las diferencias entre los resultados de los dos enfoques no puede resultar de las diferencias en la especificación de variables. El objeƟvo de esta sección es comparar las diferencias entre las dos aplicaciones del modelo para la obtención de usos del territorio, los cuales Ɵenen diferentes especificaciones de apƟtud de uso de la Ɵerra como entrada. La diferencia en el resultado de las dos aplicaciones del modelo, así como los diferentes supuestos que subyacen en las dos especificaciones del modelo será discuƟdo. Por otra parte, se describen las implicancias para la aplicación de los enfoques en diferentes Ɵpos de invesƟgaciones y cuesƟones políƟcas. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones El sistema RULES es un procedimiento basado en métodos de información geográficos como soporte para la planificación y asignación de uso de Ɵerras rurales. Este sistema puede ser uƟlizado para obtener un modelo de uso del territorio dinámico y espacialmente explícito. Los mapas producidos con el método inducƟvo y el deducƟvo proveen solo uno de los mecanismos responsables de la distribución del uso de la Ɵerra en el sistema RULES. Los otros mecanismos e insumos son modelizados de igual forma en ambos modelos para asegurar el efecto de tener los diferentes métodos para especificar la apƟtud de uso del territorio. Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor INTA Mecanismos de resolución de conflictos Talleres parƟcipaƟvos Elementos de Monitoreo No especificado 446 �Ficha 7 Ficha 7: Esquina, Corrientes Autor: Daniel Ligier Nombre del Proyecto Aportes al OTR del departamento de Esquina Datos Generales Institución responsable INTA EEA Corrientes. Grupo Recursos Naturales Instituciones participantes Ministerio de la Producción Trabajo y Turismo de Corrientes; EEA INTA Corrientes, Grupo Recursos Naturales; AER Esquina Responsable técnico directo y equipo de trabajo Responsable Técnico: Daniel Ligier; Equipo de trabajo: Ditmar Kurtz; Ruth Perucca; Moira Achinelli; Néstor Salomón; Raúl Grandoli y Carlos Es garribia (AER Esquina) Marco normativo A nivel Nacional: Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial. COFEPLAN. Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial. El Plan ArgenƟna 2016 del Ministerio de Planificación Federal y la Inversión Pública y Servicios: Orientado a desarrollar Polí cas y Estrategias Nacionales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial para construir una Argen na equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa. Plan estratégico agroalimentario y agroindustrial parƟcipaƟvo y federal 2010-2020. Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca, que busca garan zar el desarrollo de un modelo social inclusivo, sustentable y equita vo; una mayor producción sostenible de alimentos, generar valor agregado en origen, garan zar el desarrollo económico de las diferentes zonas y regiones del país con énfasis en el modelo de agricultura familiar, y mejorar la renta fiscal, entre otros. Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques NaƟvos (Ley Nacional 26.331). Norma va que basada en los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos en el Anexo de la ley de referencia, zonifica territorialmente las áreas de bosques na vos en cada jurisdicción provincial según tres categorías ( I rojo: conservación; II amarillo: manejo sustentable del bosque y III verde: cambios en el uso de la erra). A nivel Provincial 1- Reforma de la ConsƟtución provincial de Corrientes (2007): Ar culos 63 a 66 incluye el Ordenamiento Territorial 2- Ley Provincial 5.590: Manejo del fuego 3- Ley Provincial 5.067: de Evaluación de Impacto Ambiental 4- Decreto Ley 119/00: Código de Aguas 5- Ley Provincial 5.641: sobre las aguas subterráneas que conforman el Acuífero Guaraní en su ámbito provincial 6- Ley Nº 4.736: Regimen de áreas Protegidas 7A nivel Municipal Carta Orgánica Municipal de Esquina. En: www.e-portalsur.com.ar 447 �Dos municipios: Esquina y Pueblo Libertador; Superficie total evaluada: 394.266 hectáreas; Ciudad Cabecera: Esquina. Esquina posee 30.747 habitantes (INDEC, 2010). La población rural representa un 26% del total departamental. Ficha 7 Ubicación geográfica y área de influencia Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial Rural Motivación - La pirámide poblacional refleja una abrupta disminución en el rango de 20 a 50 años, (acƟvos) debido al éxodo hacia ciudades más grandes Financiación Programa Nacional Ecorregiones: $15.000. Ministerio de la Producción Trabajo y Turismo de Corrientes: $15.000 Temporalidad Inicio: mayo 2010 Final parcial octubre 2012 Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del Ɵempo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del Ɵempo total de duración) x Avanzado (más del 60% del Ɵempo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto Hoy contexto políƟco favorable y moƟvación insƟtucional Limitaciones para el desarrollo del proyecto IncerƟdumbre sobre proyectos insƟtucionales (financiamiento y RRHH ) Presentación de resultados obtenidos/esperados KURTZ, D.B.; BARRIOS, R.A.; LIGIER, H.D. 2008. AutomaƟzación para la representación de variables climáƟcas. XIX Comunicaciones cienơficas y técnicas. Facultad Ciencias Agrarias UNNE. LIGIER, H. D.; PERUCCA, A.R; KURTZ, D.B.; MATTEIO, H.R. 2004. Manejo y Conservación de la biodiversidad de los esteros del Iberá. SIG Iberá. Proyecto GEF/PNUD/ECOS ARG 02 G35. Informe Final. LIGIER, H.D.; KURTZ, D.B.; MATTEIO, H.R.; PERUCCA, A.R.; VALLEJOS, O. 2001. Suelos y Vegetación de los departamentos Sauce y Curuzú CuaƟá. Provincia de Corrientes. LIGIER, H.D.; VALLEJOS, O.; PERUCCA, A.R. Y MATTEIO, H.R. 1998. La erosión hídrica en la provincia de Corrientes. 45 pp. EEA INTA Corrientes. Recursos Naturales. LIGIER, H.D.; VALLEJOS, O. y PERUCCA, A.R. 1997. Limitaciones por excesos de agua en los suelos de Corrientes. INTA EEA Corrientes. MAPA DE SUELOS DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES. PRIMERA ETAPA. 1970. Gobierno de la provincia de Corrientes, U.N.N.E. Universidad Nacional del Nordeste. INTA EEA Corrientes. Ligier, H.D; MaƩeio, H; Kurtz D.; Perucca R. 2012. MAPA DE SUELOS Y APTITUD DE TIERRAS EN LOS DEPARTAMENTOS ESQUINA, GOYA y LAVALLE.CORRIENTES. CFI-Gob Corrientes- INTA Beneficiarios del proyecto Ver cuadro Taller ParƟcipaƟvo. Habitantes de los municipios de Esquina y Pueblo Libertador 448 �Uso actual del suelo (Porcentaje de ocupación por uso) Uso potencial del suelo (Uso actual AyF - EAPs) Clima (temperaturas, precipitación, Evapotranspiración Recursos hídricos (Clasificación por pos: Lg-E-C-B-R-A) Bosques na vos (Clasificación por pos, Localización Bosques sobre suelos AF) Cuencas (Clasificación por pos; Cobertura boscosa en cuencas) Unidades fisonómicas Ficha 7 Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Fuente de datos Calidad Grupo RRNN EEA Corrientes Alta Grupo RRNN EEA INTA Corrientes Alta Estaciones meteorológicas de Reconquista, Bella Vista y Mercedes (período 1971-2011) Grupo RRNN EEA INTA Corrientes Alta Alta Grupo RRNN EEA INTA Corrientes Alta Grupo RRNN EEA INTA Corrientes Alta Grupo RRNN EEA INTA Corrientes Alta Herramientas y metodologías 1. Mapa temá co: Clima y limitantes de suelos. Zonificación limitantes climoedáficas. Clasificación por restricciones de uso. Zonificacion EAPs bajo uso AF con restricciones. 2. Construcción de mapas temá cos: Porcentajes de suelos con clases de capacidad de uso ganadero-agrícola-forestal; Porcentajes de suelos con clases de capacidad de uso ganadero; Ap tud específica para soja y maíz; Ap tud específica para sorgo; Mapa de ap tud específica para arroz bajo riego; Ap tud específica para pino. 3. Considerando los recursos hídricos se analizó: Cercanía centros turís cos a RH y BN, Iden ficación de paisajes-recursos de valor turís co. 4. Selección de cuencas con posibilidades de riego. 5. Realización de un análisis agroclimá co para iden ficar la frecuencia e intensidad de las condiciones de temperatura y precipitación que atentan al desarrollo óp mo de los cul vos y rendimientos potenciales. Se seleccionaron cinco (5) cul vos anuales. 6. Se clasificaron los suelos por su riesgo de erosión hídrica, según USLE (Wischmeier, 1978) y por riesgos de excesos de agua estacionales, según pos e intensidad de los excesos (Ligier et al., 1998, 2002). 7. Descripción de la ap tud general de erras y su capacidad de uso e índice de produc vidad. 8. Ap tud específica: Evaluación de erras a través del modelo ALES para evaluar el uso específico de erras para maíz, sorgo, soja y arroz, sandía y forestales (pinos). Aspectos socioeconómicos Datos EAPs Red vial Unidades Educa vas (UE) Colonias-parajes Agroindustrias Infraestructura para el turismo Fuente de datos Dirección Provincial de estadís ca y Censos Dirección Vialidad Provincial Calidad Alta Alta Ministerio de Educación Media Dirección Agroindustrias AER Esquina y Dir. de Turismo Media Media 449 �1. Clasificación por tamaño de EAPs. Clasificación EAPs accesibilidad y tamaño. Zonificación EAPS uso intensivo, semiextensivo y extensivo. 2. Densidad de comunicaciones. 3. Distribución de unidades educaƟvas y colonias-parajes. Clasificación por accesibilidad y cercanía de las UE. Clasificación de colonias parajes por uso. AlternaƟvas localización nuevas UE. 4. Agroindustrias. Distribución. Cercanía Agroindustria a la producción. Cercanía poblados. Posible localización parque industrial. Ficha 7 Herramientas y metodologías Actores involucrados VER: Taller parƟcipaƟvo: Asistencia de 38 parƟcipantes de diversos sectores. Actividades productivas o usos del suelo Zona caracterizada por cambios relevantes vinculados al uso del suelo en los úlƟmos años, entre ellos: Aumento de la superficie forestal (pinos); Aumento de la superficie silvopastoril (pinos y pasturas); Incremento de la agricultura de secano (sorgo, soja); Incremento de acƟvidades vinculadas al ecoturismo (pesca, turismo de estancias. Conflictos identificados (actuales y potenciales) Actuales: Impacto cambio climáƟco sobre lagunas. Impacto uso del suelo agricultura vs forestación Potenciales: Represas, desmontes, ley de bosques Planificación Objetivos - Información que permita incrementar las acƟvidades agropecuarias y el arraigo - Zonificación de potencial producƟvo según caracterísƟcas de las EAPs y oferta ambiental - Evaluar riesgos de deterioro de RRNN. Herramientas para trabajo en grupos Taller parƟcipaƟvo: Asistencia de 38 parƟcipantes de diversos sectores: Productores Educación Turismo Obras públicas Agroindustria Salud Mujer INTA MPTyT 19 5 2 1 2 1 1 7 AGRUPAMIENTO DE ACTORES POR CADENAS (GANADERA- HORTICOLA (SANDIA)- APICOLA- FORESTAL- EXPLOTACIONES FAMILIARES- AGRICULTURA EXTENSIVA ) AGRUPAMIENTO DE ACTORES POR ASPECTOS SOCIALES – INFRAESTRUCTURA- TURISMO (EDUCACIÓN, SALUDRED VIAL Y ELÉCTRICA- ECOTURISMO y PESCA) Se trabajó haciendo diagnósƟco parƟcipaƟvo buscando reconocer los principales problemas del sistema territorial ( categorización: compeƟƟvidad, manejo ambiental, inclusión social) y reconocer oportunidades y delimitar líneas 450 �No por el momento Ficha 7 Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Metodología para la construcción de escenarios de uso 1. A parƟr del análisis de apƟtud de Ɵerras realizado anteriormente se propusieron zonificaciones potenciales y niveles de intervención potencial (Zona 1: 80-100%.; Zona 2: 50-79%; Zona 3: 20-50%). Metodología: ROSSITER, D.G.; A. JIMÉNEZ T. Y VAN WAMBEKE, A. 1995. Sistema AutomaƟzado para la Evaluación de Tierras. ALES. Versión 4.5 en Español. Manual para Usuarios. Cornell University. Ithaca En: MAPA DE SUELOS Y APTITUD DE TIERRAS EN LOS DEPARTAMENTOS ESQUINA, GOYA y LAVALLE. PROVINCIA DE CORRIENTES. CFI – GOB.DE CORRIENTES – INTA EEA CORRIENTES GRUPO RECURSOS NATURALES. NOVIEMBRE 2012 Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No por el momento Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 451 �Ficha 8 Ficha 8: El Sauce, Corrientes Autor: Daniel Ligier Nombre del Proyecto APORTES AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DEPARTAMENTO SAUCE – PROVINCIA DE CORRIENTES Datos Generales Institución responsable INTA, EEA CORRIENTES. Desde la Oficina técnica del INTA en Sauce Instituciones participantes Gobierno provincial desde el Ministerio de la Producción Trabajo y Turismo a través de la Unidad de Desarrollo Rural (UDR) El Sauce, que nuclea a varias insƟtuciones. AER SAUCE INTA – PROGRAMA AGRICULTURA FAMILIAR (PROFAM)- PROGRAMA FEDERAL DE DESARROLLO RURAL (PROFEDER). PROGRAMA SOCIAL AGROPECUARIO (PSA). LEY OVINA – SOCIEDAD RURAL DE SAUCE – MUNICIPIO DE SAUCE – ASOC PEQUEÑOS PRODUCTORES DE SAUCE . Responsable técnico directo y equipo de trabajo Coordinador: Daniel Ligier, EEA Corrientes Colaboradores: Ditmar Kurtz; Ruth Perucca; Moira Achinelli; Néstor Salomón; Marco normativo A nivel Nacional: Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial. COFEPLAN. Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial. El Plan ArgenƟna 2016 del Ministerio de Planificación Federal y la Inversión Pública y Servicios: Orientado a desarrollar PolíƟcas y Estrategias Nacionales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial para construir una ArgenƟna equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa. Plan estratégico agroalimentario y agroindustrial parƟcipaƟvo y federal 2010-2020. Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca, que busca garanƟzar el desarrollo de un modelo social inclusivo, sustentable y equitaƟvo; una mayor producción sostenible de alimentos, generar valor agregado en origen, garanƟzar el desarrollo económico de las diferentes zonas y regiones del país con énfasis en el modelo de agricultura familiar, y mejorar la renta fiscal, entre otros. Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques NaƟvos. (Ley Nacional 26.331). NormaƟva que basada en los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos en el Anexo de la ley de referencia, zonifica territorialmente las áreas de bosques naƟvos en cada jurisdicción provincial según tres categorías (I rojo: conservación; II amarillo: manejo sustentable del bosque, y III verde: cambios en el uso de la Ɵerra). A nivel Provincial 1- Reforma de la ConsƟtución provincial de Corrientes (2007): Arơculos 63 a 66 incluye el Ordenamiento Territorial 2- Ley Provincial 5.590: Manejo del fuego 3- Ley Provincial 5.067: de Evaluación de Impacto Ambiental 4- Decreto Ley 119/00: Código de Aguas 5- Ley Provincial 5.641: sobre las aguas subterráneas que conforman el Acuífero Guaraní en su ámbito provincial 6- Ley Nº 4.736: Regimen de áreas Protegidas A nivel Municipal 1- Primera Carta Orgánica Municipal de Sauce (ciudad). 2008 Capítulo VIII Ambiente y Recursos Naturales. 452 �Su población según el úl mo censo es de 9.032 habitantes de los que se es ma que un 28 a 30% son pobladores rurales. Si se consideran los indicadores de NBI Sauce se encuentra por encima del 35% frente a 21% de Corrientes Capital. Ocupa un área de 249.600 ha. Ubicado en la región suroeste de la provincia. Corresponde junto con el Departamento “Pueblo Libertador” al Grupo E de la Zonificación en el Marco del Convenio INTA Gobierno de la provincia de Corrientes: “Información para el ordenamiento territorial rural de la provincia de Corrientes. 2010. EEA INTA Corrientes. ISSN 1853-4171 El departamento Sauce es uno de los de mayor proporción de suelos agrícolas de la provincia, con restricciones moderadas a severas básicamente por su riesgo de erosión y limitaciones de po sico (condiciones de laboreo, profundidad efec va). Ficha 8 Ubicación geográfica y área de influencia Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial Rural Motivación Obtener mejoras en la calidad de vida y el arraigo rural en el departamento Sauce Financiación Convenio MPTyT – INTA; Programa Nacional Ecorregiones INTA. MPTyT: Ministerio de la Producción Trabajo y Turismo de Corrientes Temporalidad Firma de Convenio año 2007. Comienzo de trabajo mes octubre 2009. Finalización Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) x Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto 1. Actores mo vados aunque de manera discon nua Limitaciones para el desarrollo del proyecto 1. Falta de cohesión y movilización ciudadana 2. Incipientes niveles de asocia vismo 3. Contexto polí co desfavorable por cambios en la organización polí ca, lo cual genera apoyo polí co discon nuo Presentación de resultados obtenidos/esperados - - - 2 Gace llas para la campaña de divulgación y concien zación sobre: Valoración de Servicios Ecosistémicos en la Provincia de Corrientes; y Ordenamiento Territorial en el ámbito Rural. 2008. EEA INTA Corrientes. Grupo Recursos Naturales – Gobierno de la Provincia de Corrientes. 35 propuestas de Planes Opera vos Territoriales surgidas desde los talleres sectoriales: 13 en infraestructura, 9 en ambiente, 8 en producción y 5 en sociedad. De los cuales la mayoría fueron priorizados como 1 y 2. Entre ellos, la propuesta de la construcción de un camino de ripio ha avanzado significa vamente Presentación del Plan ante las autoridades municipales (aún no presentado) 453 �Ficha 8 Beneficiarios del proyecto Población de “El Sauce” (9.032 habitantes) Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Suelos y Vegetación de departamentos de Sauce y Curuzú CuaƟá Capacidad de Uso de los suelos Red hidrográfica Superficie ocupada por disƟntos cuerpos de agua % de ocupación agroforestal y superficie de bosques naƟvos sobre diferentes calidades de suelo. Clima (lluvias, ET potencial, déficit hídrico, temperatura media mín y máx, índice hídrico) Riesgo de erosión hídrica Stock ganadero bovino, ovino; capacidad de carga Tipos y superficies de culƟvo Fuente de datos EEA INTA Corrientes, 2001 Calidad No especificado EEA INTA CORRIENTES EEA INTA CORRIENTES INTA EEAA CORRIENTES. Convenio INTA Gobierno de la provincia de Corrientes: “Información para el ordenamiento territorial rural de la provincia de Corrientes. 2010. EEA INTA Corrientes. ISSN 1853-4171 Series de datos (1950 a 2011) desde estaciones meteorológicas cercanas EEA CORRIENTES FUCOSA 2010 EEA CORRIENTES Herramientas y metodologías - - Superposición de las coberturas geográficas de catastro, suelos y agua para la obtención de la distribución de suelos por apƟtud agrícola. Delimitación de corredores biológicos en base a humedales, bosques y áreas de pasƟzales. Generación de un cuadro síntesis de la situación actual del sistema bioİsico y producƟvo rural en el departamento Sauce que indica potencialidades y limitantes para ser contemplado en los talleres parƟcipaƟvos con la comunidad, como hoja ruta orientada al diagnósƟco inicial. idenƟficación de Problemas /oportunidades y líneas de acción en relación a aspectos vinculados con el manejo ambiental en los talleres. Aspectos socioeconómicos Datos Estado de Infraestructura (Total de Tipos y longitud de caminos) Red de Unidades producƟvas EAPs Población total y variación intercensal absoluta y relaƟva (Años 2001-2010). Distribución etaria. NBI (necesidades básicas insaƟsfechas) Grado de Tecnificación de los sistemas ProducƟvos y restricciones ambientales/ socioeconómicas que enfrenta. Descripción sector horơcola. Fuente de datos Dirección Provincial de Vialidad Calidad No especificado Dirección de Catastro Provincial INDEC Relevamiento AER INTA Sauce 2010 454 �- IdenƟficación de actores clave idenƟficación de Problemas /Oportunidades y líneas de acción en relación a aspectos vinculados con compeƟƟvidad e inclusión social mediante talleres. Ficha 8 Herramientas y metodologías Actores involucrados UDR: Unidad de Desarrollo Rural de Sauce OIT: Oficina de Información Técnica de Sauce – INTA. INTA: Grupo Recursos Naturales y GesƟón Ambiental. EEA Corrientes DPV: Dirección Provincial de Vialidad Municipio de Sauce DPEC: Dirección Provincial de la Energía de Corrientes APP: Asociación de Pequeños Productores SSAF: Subsecretaría de la Agricultura Familiar MPTyT: Ministerio de Trabajo, Producción y Turismo de Corrientes SRS: Sociedad Rural de Sauce DRF: Dirección de Recursos Forestales de la provincia EFA: Escuela familia agraria Actividades Productivas o usos del suelo El uso actual del suelo considerando “agricultura” definida en el párrafo anterior, suma aproximadamente unas 17.000 hectáreas siendo la soja el culƟvo de mayor porcentaje de ocupación, seguido por arroz, sorgo, maíz, y otros de menor extensión. A excepción del arroz, todos los culƟvos mencionados se realizan bajo la modalidad de secano. El arroz bajo la modalidad de riego por represa y río es el segundo culƟvo en extensión, siendo las variedades largo-fino las predominantes; en este culƟvo se presentan altos niveles tecnológicos. Un culƟvo que está aumentando año tras año su superficie es el sorgo, debido a su excelente comportamiento en la zona y a su resistencia a periodos de estrés hídrico. Todo el volumen cosechado es uƟlizado para alimentación animal. Toda la horƟcultura del municipio de Sauce se produce en el estrato de pequeños productores o también clasificados en el grupo de “agricultura familiar”. La mayor dificultad es la de falta de infraestructura vial que permita su salida en Ɵempo y forma. La producción horơcola de Sauce solo alcanza a cubrir el 5% de la demanda local. La horƟcultura que se realiza es de muy bajo nivel tecnológico, sin difusión de tecnologías adaptadas a la zona; en muchos de los casos puede referirse casi a una producción agroecológica. Esto implica como resultado muy bajos rendimientos y disparidad en calidad de productos. La acƟvidad pecuaria se centra en la producción bovina y ovina, siendo incipiente la porcina y avícola. Se concentra en este estrato el 89,78% de los productores del departamento con un stock de 1 a 250 cabezas bovinas, y representando el 21% de las cabezas de ganado bovino. Conflictos identificados • Desmontes (actual) • Posible construcción de represas (potencial) • Basurales (actual) Planificación Objetivos ObjeƟvos generales: 1- Aportar en forma parƟcipaƟva a la definición concertada de planes de ordenamiento territorial que mejoren la calidad de vida de los habitantes del medio rural en el departamento Sauce 455 �Ficha 8 2- Fortalecer la gesƟón municipal orientada al uso equilibrado y sostenible del territorio con una visión prevenƟva y prospecƟva. ObjeƟvos específicos: -IdenƟficar mejoras en infraestructura para el desarrollo producƟvo -Definir la potencialidad y riesgos de los recursos naturales y sus posibilidades de uƟlización - Fortalecer a los sectores rurales de menores recursos -Capacitar a los agentes municipales en el uso del SIG Sauce para la toma de decisiones en políƟcas públicas Herramientas para trabajo en grupos 2 Talleres. PRIMER TALLER. ObjeƟvo: “IdenƟficar los problemas y oportunidades territoriales de Sauce en el ámbito rural y sugerir las líneas de acción para focalizar probables proyectos de desarrollo territorial” MODELO DE TALLER PARA OBTENER GRANDES LÍNEAS DE ACCIÓN El taller reunió a 47 parƟcipantes agrupados en cinco comisiones: Ganadería; Explotaciones familiares; Agricultura extensiva; InsƟtuciones de Bien Público; Bosques naƟvos y PolíƟcas públicas (salud, educación). Mediante el método de tarjetas se fueron agrupando los principales problemas y oportunidades acordadas en la comisión. El trabajo se extendió entre 2 a 2,5 horas. En plenario cada comisión eligió un representante, quien presentó los resultados obtenidos mediante la técnica de visualización de tarjetas de color, contemplando los tres ejes (compeƟƟvidad, salud ambiental e inclusión social). SEGUNDO TALLER. TRABAJO EN MESAS SECTORIALES. ObjeƟvo: recabar información precisa sobre posible s o potenciales planes de ordenamiento territorial trabajando sobre cuatro (4) sectores: Infraestructura; Ambiente; Producción; Sociedad. Cada grupo consƟtuido por 8 a 10 personas cuenta con al menos 1 experto del sector que corresponde, en este caso también se incluye un moderador y un secretario. El moderador dirige el debate y el secretario toma nota de aspectos centrales. 456 �Ficha 8 El trabajo se realizó uƟlizando dos herramientas de gesƟón-acción parƟcipaƟva: 1. Uso de Mapeo parƟcipaƟvo Se trabajó sobre mapas del departamento Sauce que incluyen red ferrovial, unidades catastrales, suelos, bosques, aguas, población rural, etc., que fueron uƟlizados en cada una de las mesas. Delineando y localizando en terreno aspectos como: Zonas propuestas para nuevos desarrollos producƟvos; Nueva infraestructura; Zonas (colonias o parajes) de menor accesibilidad por falta de caminos o mal estado de los mismos; Zonas que deben ser controladas por riesgos: desmontes masivos, erosión, salinidad, inundaciones. 2. Descripción en planillas estructuradas sobre las acciones/planes propuestos, contemplando • Accion propuesta • Dónde • Beneficiarios directos • Beneficiarios indirectos • Organizaciones involucradas • Quiénes la gesƟonan • Responsables de operaƟvizarla • Origen de los recursos • Prioridad (1 a 3) • Grupo seguimiento de gesƟón Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos - IdenƟficación de paisajes que aportan al servicio de amorƟguación hídrica dentro de la provincia de Corrientes en base a sus caracterísƟcas bioİsicas (presencia de esteros profundos, alta uniformidad fisonómica y geomorfológica, con extensas áreas cubiertas por pirizales o totorales y “embalsados” ) Metodología para la construcción de escenarios de uso - Construcción de escenarios de extensificación agroforestal en: pasƟzales; bosques y humedales. Línea de base: tasa crecimiento Intercensal 1991-2001. Escenarios al 2020 con tasas de crecimiento al 15 y 30% Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Sistemas de Soporte de Decisiones (no elaborado hasta el momento) Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Unidad de Desarrollo Rural (UDR) Aer sauce – programa agricultura familiar (profam)- programa federal de desarrollo rural (profeder). Programa social agropecuario (psa). Ley ovina – sociedad rural de sauce – municipio de sauce – asoc. Pequeños productores de sauce Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 457 �Ficha 9 Ficha 9: Contralmirante Cordero, Río Negro Autor: Sergio Romagnoli. Nombre del Proyecto El uso de herramientas SIG para la planificación territorial participativa en el Municipio de Contralmirante Cordero Datos Generales Institución responsable INTA. Agencia de Extensión Rural Alto Valle Oeste, Cipolle , Río Negro Instituciones participantes Municipio de Contralmirante Cordero en la provincia de Río Negro, Subsecretaria de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, Grupo de Trabajo de la AER AVO (agencia de extensión Rural) Departamento Provincial de Aguas de Río Negro Responsable técnico directo y equipo de trabajo Responsable Técnico: Romagnoli, Sergio; Equipo Técnico: Urraza, Ma. Soledad; Sheridan, Miguel y Galará, Ma. Virginia Inves gadores y técnicos de la EEA Alto Valle: Darío Fernández, Rosa Holzmann, Marcelo Muñoz; EEA Bariloche: Carlos López, Fernando Umaña y Javier Ayesa Facultad de Ciencias Agrarias: el docente Leandro Girardin. Marco normativo Incorporo la noción de Ordenamiento Territorial dentro de la Carta Orgánica del Municipio. La Municipalidad de Contralmirante Cordero, desde fines del año 2008, impulsa el Plan de Ordenamiento Territorial municipal (PLOTER). Ubicación geográfica y área de influencia La Municipalidad de Contralmirante Cordero incluye las localidades de Contralmirante Cordero, Barda del Medio y los parajes “El 15”, “Lote G” y “El Arroyón”. Es un área de aproximadamente 3.000 ha, de las cuales: una parte está sistema zada para riego (1.020 ha) desde la cons tución del sistema de riego y drenaje valletano y administrada por un consorcio de regantes, • 348 ha están sistema zadas y regadas por una red organizada de productores de manera más reciente • 551 ha corresponden a la porción de erra sin sistema zar y sin riego. • 1.080 ha cons tuyen el espacio ocupado por el río Neuquén con sus cauces, sus islas y costas. Así como también las obras hidráulicas asociadas al Dique Derivador y el Canal Principal de Riego. Área temática de aplicación Ordenamiento Territorial Rural Motivación Inquietud y necesidad desde el municipio por el avance sobre lo rural dada la presión inmobiliaria. Financiación Desde el INTA financiación desde el PN Ecorregiones A nivel municipio contemplado dentro del Presupuesto municipal (el PLOTER) 458 �Comienzo 2009-2012. Cabe mencionar que se viene trabajando en el PLOTER desde el 2007, y los extensionistas del INTA poseen buen conocimiento del territorio. Ficha 9 Temporalidad Estado de desarrollo x Inicial (menos del 30% del Ɵempo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del Ɵempo total de duración) Avanzado (más del 60% del Ɵempo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto - Capacidad de conformar equipos interinsƟtucionales y coordinación de acciones con otras insƟtuciones del municipio de Contralmirante Cordero enfocadas en esta tarea. Convicción del intendente de la importancia del proceso Posibilidad de desarrollo producƟvo bajo riego de ciertas áreas Existencia de Áreas bajo riego abandonadas Limitaciones para el desarrollo del proyecto - Falta de ciertos conocimientos, experiencias y habilidades técnicas en la temáƟca Falta de equipamientos dentro de los municipios Presentación de resultados obtenidos/esperados - SistemaƟzación de experiencia. Publicación de “De la Focalización al enfoque territorial. Experiencias de Extensión en la Norpatagonia”, Ediciones INTA (en imprenta) Publicación en reunión anual de la Asociación ArgenƟna de Extensión Rural , AAER. San Luis-2010; Acuerdo entre productores- Municipio y banco para arrendamiento de Ɵerras bajo sucesión, uƟlizando Ɵerras aptas vacantes Permiso de uƟlización de sectores de uso restringido para pasturas de alfalfa, otorgado por la autoridad de cuencas- dirección de aguas. Canal regulador de crecidas, aliviador de crecidas. Beneficiarios del proyecto Habitantes del municipio en general Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Fuente de datos Calidad Mapa de uso del suelo Elaboración grupo AER AVO Nivel detalle (0,5 ha para niveles de uso) Cartograİa de apƟtud de suelos; cartograİa profundidad de capas freáƟcas Trabajo de Tesis Fernández Muñoz 1999. Digitalizado por el Laboratorio de Teledetección de INTA E.E.A. Bariloche Mapa de Áreas y usos planificados Dirección de Planificación y Desarrollo Territorial del Municipio. PLOTER Cmte. Cordero. Imagen satelital QuickBird© de Noviembre 2008 459 �Catastro Provincial, Departamento provincial de aguas, Elaboración propia Mapa de Tierras con Potencialidad Produc va Equipo de trabajo AER AVO Mapa Problemas de Riego y Drenaje. Equipo de Trabajo. INTA-DPA Depto. de aguas Ficha 9 Catastro provincial, red de riego y drenaje, suelos. Red de frea metro Herramientas y metodologías - Relevamiento de información existente Luego de finalizar la marcación de los diversos usos y coberturas relevadas, se realizaron las salidas a terreno para verificar Confección de un Mapa de Tierras con Potencialidad Produc va, cuyo obje vo era el de iden ficar aquellas erras suscep bles de u lización agrícola, que actualmente se encuentran abandonas o sin sistema zación Confección de un mapa de Problemas de Riego y Drenaje en conjunto con los responsables técnicos del Departamento Provincial de Aguas. Confección de nueva categorización de usos en base a la realidad local (adaptación clasificación de Anderson) Datos Fuente de datos U lización de un espacio geográfico Grupo de trabajo de la AER AVO Calidad No especificado Herramientas y metodologías -Determinación de uƟlización de espacio geográfico: Encuestas, entrevistas a productores, encargados de chacras y puesteros del área de interés y entrevistas a informantes calificados (técnicos de otras ins tuciones). En cada salida a campo se realizó conjuntamente con las entrevistas, la verificación a terreno de las coberturas observadas en la imagen satelital del área, para lo cual fue de invalorable ayuda la disponibilidad del navegador satelital (GPS). - Relevamiento de pequeños productores a través de encuestas (junto a gente de desarrollo social). Actores involucrados Asociaciones de productores, Coopera vas de productores y trabajadores, Consorcio de Regantes, dis ntas áreas de la Municipalidad de Contralmirante Cordero (catastro, turismo, servicios públicos), Departamento Provincial de Agua (DPA), FunBaPa (Fundación Barrera Patagónica). Actividades Productivas o usos del suelo Se cul van frutales (de pepita, de carozo y frutos secos), pasturas (principalmente alfalfa), hortalizas y se realiza producción ganadera para la venta local. Existen en el municipio galpones de empaques de frutas familiares (2), de coopera va (1), un frigorífico perteneciente a una empresa exportadora, aserraderos, un matadero de aves privado y explotaciones mineras. Conflictos identificados (Actuales y potenciales) • Expansión Frontera Rural-Urbana: la Municipalidad intenta implementar una ordenanza para delimitar las áreas de loteo de erras para vivienda y las áreas de uso agrícola. • Dificultad de acceso a la costa de la ribera por actores privados. Tanto para el Depto. de Aguas como habitantes que quieren hacer uso de los recursos. Lo cual impide entre otras cosas la ejecución de obras de drenaje. 460 �Ficha 9 Planificación Objetivos Zonificar áreas según vocación de usos Herramientas para trabajo en grupos Taller de debate de los resultados obtenidos: en el que se invitaron a: asociaciones de productores, coopera vas de productores y trabajadores, Consorcio de Regantes, dis ntas áreas de la Municipalidad de Contralmirante Cordero (catastro, turismo, servicios públicos), Departamento Provincial de Agua (DPA), FunBaPa (Fundación Barrera Patagónica). En este taller se pusieron a disposición de los actores locales de Contralmirante Cordero (organizaciones de productores e ins tuciones) los mapas elaborados, fueron comprendidos rápidamente por los par cipantes, realizaron un análisis profundo de la información presentada y tanto ins tuciones como productores solicitaron una copia del material para posteriores ges ones y trabajos. 3 talleres: Pequeños productores Productores fru colas Productores con sistema de riego consorcial Validación de los resultados. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No fue realizado. No existen áreas significa vas. Una opción considerada fue Revalorar Camino de Sirga Metodología para la construcción de escenarios de uso En base a problemas y ap tudes produc vas. Entre ellos: área bajo riego, superficie de drenaje. Se plantea la necesidad de en la próxima etapa del proyecto mejorar las metodologías de construcción de escenarios para que resulten más integrales y busquen ser mul obje vo. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor La persona responsable del OT en el gobierno municipal, desde lo Técnico es Lic. Aurelia Cofré (Responsable Ges ón Ambiental), desde lo polí co es el intendente Fabián Galli. Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 461 �Ficha 10 Ficha 10: Santa Rita, Jujuy Autor: Sergio Romagnoli. Nombre del Proyecto Plan de Ordenamiento Territorial Cuenca del Arroyo Santa Rita Jujuy Datos Generales Institución responsable Estación Experimental Agropecuaria Salta- Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria Instituciones participantes Secretaría de Planificación, Gobierno de Jujuy Secretaría de Turismo y Cultura, Gobierno de Jujuy Sub Secretaría de Agricultura Familiar. Ministerio de Agricultura de la Nación Universidad Nacional de Jujuy Fundación CEBIO Estación Experimental de Cul vos Tropicales Yuto, INTA Agencia de Extensión Rural San Pedro, INTA Dirección APS, Ministerio de Salud, Gobierno de Jujuy Unidad de Ges ón de Cuencas Hídricas, Gobierno de Jujuy Secretaría de Planificación Educa va, Ministerio de Educación, Gobierno de Jujuy Dirección de Agricultura y Forestación, Ministerio de Producción, Gobierno de Jujuy Dirección de Recursos Hídricos, Ministerio de Infraestructura y Planificación, Gobierno de Jujuy Comisión Municipal Vinalito, Jujuy Municipalidad de Palma Sola, Jujuy Comisión Municipal El Fuerte, Jujuy Secretaría de Polí ca Ambiental de Jujuy CEFA Responsable técnico directo y equipo de trabajo Ana L. Zelarayan, Ingeniera Recursos Naturales, INTA Cerrillos, responsable Viviana Failde de Calvo, Licenciada en Ecología, INTA Cerrillos, técnico Daniel R. Fernández, Ingeniero Agrónomo, INTA Cerrillos, técnico Marco normativo Documento Argen na 2016 Plan Estratégico Territorial de Jujuy 2006-2016 Plan Estratégico Produc vo de Jujuy 2011-2020 Ubicación geográfica y área de influencia Cuenca Arroyo Santa Rita, departamento Santa Bárbara, Jujuy, Argen na. 1240 km2. 2499 habitantes rurales y 4441 urbanos Area temática de aplicación Ordenamiento Territorial de cuenca hidrográfica Motivación Por inicia va del Comisionado Municipal de Vinalito, Jujuy. 462 �Proyecto Nacional Ecoregiones - INTA. Desarrollo de Herramientas y Estrategias para el Ordenamiento Territorial (PNECO 091041) Ficha 10 Financiación Temporalidad Tres años a par r del 2009 Estado de desarrollo X Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto Acuerdo e inicia va de las Comisiones Municipales y Municipalidad de la cuenca. Contexto polí co favorable en la provincia de Jujuy por parte de la Secretaría de Planificación, Ministerio de Infraestructura y Planificación, Gobierno de Jujuy. Limitaciones para el desarrollo del proyecto Escala de la información disponible, falta de datos bio sicos de las nacientes de la cuenca. Mínimas capacidades instaladas en los municipios y comisiones municipales para la tarea. Presentación de resultados obtenidos/esperados Ordenamiento territorial parƟcipaƟvo en la cuenca el Arroyo Sta Rita. Jujuy. Línea de base y diagnós co socio-ambiental. ISBN 978-987-1623-64 8 Plan de ordenamiento territorial Cuenca del Arroyo Santa Rita, Jujuy- ISBN 978-987-679-100-7 Plan de ordenamiento territorial Cuenca del Arroyo Santa Rita, Jujuy- ISBN 978-987-679-100-1 (DVD) Beneficiarios del proyecto Comunidad de El Fuerte. Comunidad de Palma Sola. Comunidad de Vinalito. Ministerio de Infraestructura y Planificación, Gobierno de Jujuy. Secretaria de Turismo y Cultura de Jujuy Secretaría de Desarrollo Produc vo de Jujuy Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Fuente de datos Calidad (Listar. Ej: Clima, suelo, fauna sil- (Listar. Indicar si se generaron ad- (Describir escala, exac tud, nivel de vestre, etc.) hoc para el proyecto. Ej.: Atlas de detalle) suelos de INTA; SMN) 463 �Información a escala de semi-detalle PNECO 091041 Laboratorio Teledetección INTA Salta Ficha 10 Ubicación Vías de acceso Litología Estra gra a Tectónica Relieve Geomorfología Suelos Hidrogra a Caudales Calidad del agua Riego Índices planimétricos Índices al métricos Índices protección hidrológica Clima Precipitación Temperatura Humedad rela va Balances hídricos Riesgos naturales Flora Fauna Areas protegidas Información secundaria: Atlas Rep. Argen na. INTA Dirección Provincial Recursos Hídricos, Jujuy Consorcio de riego Aº Sta. Rita EVARSA Ledesma SAAIC Carta ap tud ambiental Jujuy. Universidad Nacional de Jujuy Dirección de Bosques Fundación ProYungas Herramientas y metodologías SIG, ALES (The Automated Land Evalua on System), Modelo digital de elevación Aspectos socioeconómicos Datos Línea de base histórica Línea de base arqueológica Población NBI Salud Educación Administración municipal Organizaciones sociedad civil Ac vidad agropecuaria Ac vidad comercial Ac vidad de servicios Infraestructura FODA Fuente de datos Calidad INDEC Información a escala de semi detalle Ministerio de Salud, Jujuy EJESA Agua de los Andes FAO Plan Ahí Mesas territoriales Mesa de expertos Encuestas Entrevistas a informantes calificados Herramientas y metodologías Método de evaluación mul criterio, análisis de expertos (Expert Choise), SIG, FODA, Matriz relacional, método mul criterio modificado para trabajar a nivel de comunidades. 464 �Comisión Municipal de Vinalito Municipalidad de Palma Sola Comisión Municipal El Fuerte Concejo Deliberante Palma Sola Consorcio de riego Aº Santa Rita Coopera va Santa Rita Coopera va San Roque Coopera va Agropecuaria, de Consumo y Vivienda Fraile Pintado Coopera va Nuestra Señora del Carmen Comunidad aborigen Guaraní Pen Carandai Comunidad aborigen Ta Iyipy Centro Integrador Comunitario Palma Sola Asociación Gaucha Feliciano Corro Grupo Ganadero Justo Juez Hospital Palma Sola Puesto Sanitario Vinalito Iglesia Evangélica Vinalito Escuela de Alternancia Nº 2 Vinalito Escuela de Alternancia Nº 3 El Fuerte Bachillerato Nº 5 “Octavio Bernis” de Palma Sola Ficha 10 Actores involucrados Actividades Productivas o usos del suelo Bosque primario 45% Bosque con aprovechamiento forestal 15% Bosque con aprovechamiento ganadero 25% Cul vos 1% Otros usos 14% Conflictos identificados ACTUALES Avance de la frontera agrícola, sobre todo con el cul vo de caña de azúcar sobre las estribaciones que albergan las Yungas Escasa inserción de la producción en los mercados locales y regionales Vías de acceso insuficientes o precarias (parte baja y alta de la cuenca) Falta de Plan de con ngencia ante el riesgo de fenómenos de flujos densos asociados al arroyo Santa Rita POTENCIALES Crecimiento caó co de los núcleos urbanos sobre las áreas de cul vo (problemas sanitarios y de cambio de uso de la erra) Sustentabilidad de la Reserva provincial Las Lancitas. Es necesario el Plan del manejo y la ampliación propuesta hacia las nacientes. Planificación Obje vos 465 �Ficha 10 Impulsar, propiciar y definir líneas para el desarrollo económico de la cuenca Potenciar el sen do de pertenencia e iden dad territorial Promover la sustentabilidad ambiental y la conservación de la biodiversidad en la cuenca Reforzar e impulsar la par cipación social de los actores territoriales en todas las etapas del proceso de ordenamiento territorial Posibilitar el acceso de la población a los bienes y servicios de calidad Todo el proceso de ordenamiento desde el diagnós co hasta el final se realizó en forma par cipa va. La metodología fue a través de talleres con dis ntas técnicas. Herramientas para trabajo en grupos En la etapa de diagnós co se realizaron 11 talleres en dis ntos puntos de la cuenca, con una asistencia de 231 personas. En la etapa de planificación se realizaron 17 talleres en la cuenca con una asistencia de 170 personas. Las herramientas u lizadas fueron lluvia de ideas, selección de opciones, sondeo por tarjetas, análisis FODA, línea de empo y árbol de decisiones. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos (Indicar si fueron tenidas en cuenta) Si bien en el trabajo publicado no se hace mención a los bienes y servicios ecosistemicos, por falta de capacidades para su diagnosƟco, se encuentra en curso una tesis doctoral sobre el tema en esta zona. Metodología para la construcción de escenarios de uso SIG. Expert choise. ALES. Consulta a expertos adaptada para las comunidades Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Evaluación mul criterio. Método mul criterio modificado para trabajar a nivel de comunidades. Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Ejecución: la municipalidad y comisiones municipales Seguimiento y contralor: Comité de Cuenca a nivel provincial. En la zona tres Comités de cuenca, alta, media y baja. Mecanismos de resolución de conflictos Mesas territoriales a cargo de cada comité de cuenca. Elementos de Monitoreo Aspectos biofísicos Índice de protección de cuenca Aspectos socio-económicos Índice de calidad de vida Beneficios Esperados Beneficios ambientales a nivel local Obtenidos Beneficios ambientales a nivel local 1.Ordenamiento territorial de la cuenca 2.Conocimiento de los recursos naturales existentes en la cuenca (escala semi detalle) 466 �Beneficios ambientales a nivel nacional Replicabilidad del proceso de ordenamiento por cuenca Beneficios socio-económicos a nivel local Ficha 10 Beneficios ambientales a nivel nacional Beneficios socio-económicos a nivel local 1.Mejora de la calidad de vida de los habitantes 2.Ordenamiento territorial de la cuenca 3.Apropiacion por comunidades de los espacios de par cipación 4.Orientación de la inversión publica y privada Atracción de capitales para inversión en la cuenca Beneficios socio-económico a nivel nacional Beneficios socio-económico a nivel nacional Replicabilidad del proceso de ordenamiento por cuenca 467 �Ficha 11 Ficha 11: Quebrada de Humahuaca, Jujuy Autores: Daniel Fernández y Viviana Failde. Nombre del Proyecto Sistema Soporte de Decisiones Quebrada de Humahuaca Jujuy Datos Generales Institución responsable Estación Experimental Agropecuaria Salta, INTA Instituciones participantes Unidad de Ges ón Quebrada de Humahuaca, Secretaría de Turismo y Cultura, Gobierno de Jujuy Responsable técnico directo y equipo de trabajo Viviana Failde de Calvo, Licenciada en Ecología, INTA Cerrillos, técnica responsable Daniel Fernández, Ingeniero Agrónomo, INTA Cerrillos, técnico Ana Zelarayan, Ingeniera Recursos Naturales, INTA Cerrillos, técnica Juan D. Nieva, Médico Veterinario, INTA Abra Pampa, técnico Federico Elinger, Técnico Universitario programador, Unidad de Ges ón Quebrada de Humahuaca Héctor Bazán, Técnico, INTA Cerrillos, técnico María del C. Menéndez Sevillano, Ingeniera Agrónoma, INTA Cerrillos, técnica Marco normativo Declaración de Patrimonio Natural y Cultural de la Humanidad por la UNESCO en 2003 Ubicación geográfica y área de influencia Quebrada de Humahuaca, departamentos Humahuaca, Tilcara y Tumbaya, Jujuy, Argen na. 5.547 km2. 11.370 habitantes rurales y 20.351 urbanos. Área temática de aplicación Sistema soporte de decisiones para el ordenamiento territorial Motivación Declaración de Patrimonio Natural y Cultural de la Humanidad por la UNESCO. Información para elaborar el plan de ges ón Financiación Convenio Unidad de Ges ón Quebrada de Humahuaca, Secretaría de Cultura y Turismo, Gobierno de Jujuy y Estación Experimental INTA Salta. CRSJ- Proyecto Nacional de INTA. Desarrollo de Herramientas y Estrategias para el Ordenamiento Territorial Temporalidad 8 meses. Año 2009 Estado de desarrollo X Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado 468 �Necesidad de tener elementos para ges onar un área declarada Patrimonio de la Humanidad Ficha 11 Oportunidades para el desarrollo del proyecto Limitaciones para el desarrollo del proyecto No especificado Presentación de resultados obtenidos/esperados Sistema Soporte de Decisiones Quebrada de Humahuaca- 2008. ISBN 978-987-521-349-4 h p//inta.gov.ar/documentos/quebrada-de-humahuaca/ h p://appweb.inta.gov.ar/w3/prorenoa/ssd_qh/1c.htm Beneficiarios del proyecto Unidad de Ges ón Quebrada de Humahuaca Municipalidad de Humahuaca Comisión Municipal de Tres Cruces Comisión Municipal de H. Irigoyen Municipalidad El Aguilar Municipalidad Tilcara Comisión Municipal Huacalera Comisión Municipal de Maimará Comisión Municipal de Volcán Comisión Municipal de Tumbaya Comisión Municipal de Purmamarca Comunidades de los departamentos de Humahuaca, Tilcara y Tumbaya Ministerios y Secretarías del Gobierno de Jujuy Organizaciones de la sociedad civil de la Quebrada de Humahuaca Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Geología Relieve Geomorfología Sismicidad Clima Agua Suelos Recursos geotérmicos Flora Fauna Deser ficación Germoplasma andino Fuente de datos Calidad PNECO 091041 Información a escala de semi-detalle Laboratorio Teledetección INTA Salta Información secundaria: Atlas de suelos INTA Laboratorio de Teledetección Salta INTA-CIED FAO CIP PNUD ARG 05/G 42 UNJu Carta ap tud ambiental de Jujuy Precipitaciones en el NOA-INTA INPRES CFI SEGEMAR 469 �Ficha 11 Herramientas y metodologías Metodología: 1) revisión bibliográfica (textos, bibliotecas digitales, web) 2) viajes de recopilación y exploración a la zona 3) entrevistas con informantes calificados 4) procesamiento de la información 5) armado del sistema soporte de decisiones bajo formato web Aspectos socioeconómicos Datos Población Salud Educación Vivienda NBI Programas sociales Empleados públicos Infraestructura Caminos Organismos Oficiales Minería Turismo Artesanías Legislación Explotaciones agropecuarias Personal permanente Agricultura Ganadería Historia Fuente de datos Calidad INDEC Información a escala de semi-detalle DIPPEC SEGEMAR Ministerio Bienestar Social Jujuy Ministerio de Hacienda Jujuy Secretaría de Minería Jujuy Secretaría de Turismo y Cultura Jujuy Herramientas y metodologías Metodología: 1) Revisión bibliográfica (textos, bibliotecas digitales, web) 2) Viajes de recopilación y exploración a la zona 3) Entrevistas con informantes calificados 4) Procesamiento de la información 5) Armado del sistema soporte de decisiones bajo formato web Actores involucrados No especificado Actividades Productivas o usos del suelo No especificado Conflictos identificados No especificado 470 �Ficha 11 Planificación Objetivos No especificado Herramientas para trabajo en grupos No especificado Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No especificado Metodología para la construcción de escenarios de uso No especificado Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No especificado Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado Beneficios Esperados Obtenidos Beneficios ambientales a nivel local 1. Acceso a la información ordenada, actualizada para No especificado asis r a la toma de decisiones. Beneficios ambientales a nivel nacional Posibilidad de réplica de la experiencia en otros terri- No especificado torios con demandas similares Beneficios socioeconómicos a nivel local 1. Acceso a la información ordenada, actualizada para No especificado asis r a la toma de decisiones. 2.Disponibilidad de base de costos produc vos de los principales cul vos Beneficios socioeconómico a nivel nacional Posibilidad de réplica de la experiencia en otros terri- No especificado torios con demandas similares. 471 �Ficha 12 Ficha 12: Valles Calchaquíes, Salta y Tucumán Autores: Daniel Fernández y Viviana Failde Nombre del Proyecto Sistema Soporte de Decisiones Valles Calchaquíes Datos Generales Institución responsable Estación Experimental Agropecuaria Salta, INTA Instituciones participantes No especificado Responsable técnico directo y equipo de trabajo Daniel Fernández, Ingeniero Agrónomo, INTA Cerrillos, técnico responsable Ana Zelarayan, Ingeniera Recursos Naturales, INTA Cerrillos, técnico Viviana Failde de Calvo, Licenciada Recursos Naturales, INTA Cerrillos, técnico Sergio Cortez, Médico Veterinario, INTA Cerrillos, técnico Juan L. Prates, Ingeniero Agrónomo, consultor privado, técnico Raúl Orell, Ingeniero Agrónomo, UEEA Valles Calchaquíes INTA, técnico Héctor Bazan, técnico, INTA Cerrillos Marco normativo No especificado Ubicación geográfica y área de influencia Valles Calchaquíes, departamentos La Poma, Cachi, Molinos, San Carlos y Cafayate en la provincia de Salta, departamento Ta del Valle en la provincia de Tucumán y departamento Santa María en la provincia de Catamarca, Argen na. 21.000 km2. 24.762 habitantes urbanos y 34.285 rurales. Área temática de aplicación Sistema soporte de decisiones para el ordenamiento territorial Motivación Por inicia va de un proyecto nacional de INTA, ante la necesidad de contar con información ordenada y sistemazada del territorio en cues ón Financiación Proyecto Nacional de INTA. Desarrollo de Herramientas y Estrategias para el Ordenamiento Territorial Temporalidad 6 meses (2008) Estado de desarrollo X Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado 472 �Ficha 12 Oportunidades para el desarrollo del proyecto Necesidad de información de la unidad territorial de Valles Calchaquíes Limitaciones para el desarrollo del proyecto No especificado Presentación de resultados obtenidos/esperados Sistema Soporte de Decisiones Valles Calchaquíes- ISBN 978-987-521-279-4 h p//inta.gov.ar/documentos/valles-calchaquies/ h p://appweb.inta.gov.ar/w3/prorenoa/ssd_vc/ Beneficiarios del proyecto Municipalidades de Salta (La Poma, Cachi, Payogasta, Seclantas, Molinos, Angastaco, San Carlos, Animaná y Cafayate), Tucumán (Amaicha del Valle y Colalao del Valle) y Catamarca (Santa María). Organismos de los ejecu vos del gobierno de Salta, Tucumán y Catamarca. Organizaciones de la sociedad civil de los Valles Calchaquíes. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Relieve Clima Agua Suelo Recursos geotérmicos Deser ficación Flora Fauna Parques Nacionales Fuente de datos Calidad PNECO 091041 Información a escala de semi-detalle Laboratorio Teledetección INTA Salta Información secundaria: Las precipitaciones en el NOA-INTA Laboratorio de Teledetección INTA Salta Dirección Recursos Hídricos de Tucumán Atlas de suelos de la R.A., INTA Los suelos del NOA Parques Nacionales Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable Salta INSUGEO- Inst. Miguel Lillo-UNT Univ. Nac. de La Plata Herramientas y metodologías Metodología: 1) Revisión bibliográfica (textos, bibliotecas digitales, web) 2) Viajes de recopilación y exploración a la zona 3) Entrevistas con informantes calificados 4) Procesamiento de la información 5) Armado del sistema soporte de decisiones bajo formato web 473 �Población Salud Educación Vivienda NBI Programas sociales Gasto público Infraestructura Organismos oficiales Industria Minería Turismo Artesanías Explotaciones agropecuarias Personal permanente Agricultura Ganadería Fuente de datos Calidad Información a escala de semidetalle CFI ACA Cleifra Dirección General Estadís cas de Salta Dirección Nacional de Vialidad Dirección Provincial de Estadís cas y Censos de Catamarca Ministerio de Educación de Salta INDEC INV PROINDER Secretaría Coordinación Municipios y Comunas Rurales Tucumán Secretaría Producción de Salta Secretaría de Minería de la Nación Secretaría de Turismo de Catamarca Secretaría de Turismo de Salta SIEMPRO Dirección Nacional de Mercados Agroalimentarios- SAGPYA Ficha 12 Aspectos socioeconómicos Datos Herramientas y metodologías Metodología: 1) revisión bibliográfica (textos, bibliotecas digitales, web) 2) viajes de recopilación y exploración a la zona 3) entrevistas con informantes calificados 4) procesamiento de la información 5) armado del sistema soporte de decisiones bajo formato web Actores involucrados No especificado Actividades Productivas o usos del suelo No especificado Conflictos identificados (Actuales y potenciales) No especificado Planificación Objetivos No especificado Herramientas para trabajo en grupos No especificado 474 �No especificado Ficha 12 Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Metodología para la construcción de escenarios de uso No especificado Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No especificado Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado Beneficios Esperados Obtenidos Beneficios ambientales a nivel local 1. Acceso a la información ordenada, actualizada para No especificado asis r a la toma de decisiones. Beneficios ambientales a nivel nacional Posibilidad de réplica de la experiencia en otros terri- No especificado torios con demandas similares Beneficios socioeconómicos a nivel local 1. Acceso a la información ordenada, actualizada para No especificado asis r a la toma de decisiones. 2.Disponibilidad de base de costos produc vos de los principales cul vos Beneficios socioeconómico a nivel nacional Posibilidad de réplica de la experiencia en otros terri- No especificado torios con demandas similares 475 �Ficha 13 Ficha 13: Partido de Patagones, Buenos Aires Autor: Ing. Agr. Mario Enrique Nombre del Proyecto Proyecto de Experimentación adaptativa “Evaluación de alternativas de manejo para el control de la erosión y la recuperación del suelo en un campo del Partido de Patagones” Datos Generales Institución responsable Chacra Experimental de Patagones, Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires EEA Valle Inferior, Convenio Provincia Río Negro-INTA, Centro Regional Patagonia Norte Instituciones participantes Chacra Experimental de Patagones, Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires EEA Valle Inferior, Convenio Provincia Río Negro-INTA, Centro Regional Patagonia Norte EEA Ascasubi, INTA, Centro Regional Buenos Aires Sur Dirección de Producción Municipalidad de Patagones Conservación y Manejo de Suelos, Departamento Agronomía, UNS, Bahía Blanca Universidad Nacional de Río Negro, Viedma Escuela secundaria de Formación Agraria CET 11, Viedma Plan de Desarrollo del Sudoeste Bonaerense Responsable técnico directo y equipo de trabajo Ing. Agr. Hugo Giorge , Chacra Experimental de Patagones, MAA Ing. Agr. Mario Enrique, EEA Valle Inferior, INTA Marco normativo Plan de Desarrollo del Sudoeste Bonaerense, Provincia de Buenos Aires Área Piloto del Noreste Patagónico, Proyectos de Ordenamiento territorial y Evaluación de ap tud actual y potencial de erras, Programa Nacional de Ecorregiones, INTA Proyecto INTA-AUDEAS-CONADEV Evaluación de estrategias para la recuperación y manejo sostenible del suelo en pas zales desmontados en zonas áridas Ubicación geográfica y área de influencia Establecimiento Don Omar, ruta 3, km 926, Patagones Área Piloto Noreste Patagónico, Par do de Patagones, Buenos Aires y Departamento de Adolfo Alsina, Gral. Conesa y Pichi Mahuida, Río Negro Área temática de aplicación • Deser ficación • Control de la erosión eólica e hídrica • Recuperación de suelos desmontados y erosionados por uso agrícola Motivación • Crisis económica, social, ambiental y produc va • Proceso de deser ficación grave que afecta sector produc vo, comunicaciones y urbano • Información y experiencia acumulada en ins tuciones públicas sobre prác cas de manejo conservacionista de los recursos • Reiterados pedidos de emergencia agropecuaria de productores ante condiciones climá cas adversas • Reclamos de pobladores urbanos y rurales por malas condiciones de vida 476 �$200.000, Plan de Desarrollo del Sudoeste Bonaerense, Provincia Buenos Aires; Chacra Experimental de Patagones, MAA; Proyecto INTA-AUDEAS; EEA Valle Inferior, INTA Ficha 13 Financiación Temporalidad Tres años Estado de desarrollo X Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto Crisis socioeconómica, ambiental y produc va por sequía 1. Productores preocupados por la baja producción (cosechas escasas o nulas reiteradas) 2. Dificultades evidentes por voladura de suelos (cortes de ruta por falta de visibilidad, tormentas de polvo en áreas urbanas) 3. Ins tuciones estatales con profesionales capacitados para atender la problemá ca (MAA, INTA, universidades) 4. Funcionarios polí cos alertados por las dificultades ocasionadas por la deser ficación en el sector rural y urbano Limitaciones para el desarrollo del proyecto 1. 2. 3. 4. 5. Corto período de recuperación para un sistema degradado durante muchos años Condiciones climá cas adversas que retrasan la recuperación de la cobertura vegetal Alto costo para la recuperación en empo, esfuerzo y dinero Situación de desaliento económico y cultural del productor Pocos profesionales con dedicación importante al proyecto Presentación de resultados obtenidos/esperados Reuniones internas de análisis, planificación y discusión de ac vidades y resultados 1. Visitas a campo para docentes y estudiantes 2. Jornadas a campo para productores, funcionarios y profesionales (trifolios) 3. Visita a campo y presentación en 2do. Congreso Provincial sobre Deser ficación 4. Jornada Regional por el Día Mundial de la Deser ficación 5. Presentaciones en reuniones locales, regionales y nacionales 6. Entrevistas radiales y televisivas sobre la experiencia y el cuidado de los RR.NN. Beneficiarios del proyecto 1. 2. 3. 4. 5. 6. Productores agropecuarios (recuperar produc vidad y sustentabilidad) Pobladores urbanos y rurales (calidad de vida, vías de comunicación y economía) Ins tuciones tecnológicas (información, inserción y pres gio) Ins tuciones educa vas (formación de jóvenes en criterios produc vos, sociales y ambientales) Ins tuciones de gobierno (administración de recursos naturales, humanos y financieros) En dades comerciales (restaurar canales de comercialización) 477 �Ficha 13 Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Fuente de datos Calidad Clima semiárido-árido Ins tuciones oficiales (INTA, uni- Predial Suelos aluviales, bajo contenido de versidades, MAA) Establecimiento 980 ha, Experimentafer lidad y MO ción 217 ha Herramientas y metodologías 1. Experimentación adapta va (estudio de caso) 2. Relevamientos a campo (Muestreos de producción y cobertura vegetal) y SIG 3. Análisis de procesos y modelos produc vos (siembra directa, en franjas, curvas de nivel, rotaciones, combinaciones con spp leguminosas y perennes, control de malezas) Aspectos socioeconómicos Datos Fuente de datos Calidad Datos produc vos (cosecha) e in- Observaciones y registros del pro- Predial sumos (semilla, combus ble, agro- ductor químicos) Herramientas y metodologías Entrevistas, análisis y síntesis de datos Actores involucrados • • • • • Productor propietario del establecimiento y de la región Ins tuciones tecnológicas (INTA, MAA) Ins tuciones educa vas (Univ. del Sur, Comahue y de Río Negro, Esc. Formación Agraria) Municipio de Patagones OPDS Actividades Productivas o usos del suelo Uso agrícola-ganadero y ganadero-agrícola (cría vacuna y ovina y cereales de invierno) Conflictos identificados • Degradación ambiental, social y produc vo • Deser ficación • Reducción de pobladores rurales Planificación Objetivos • • • • Control de la erosión eólica e hídrica Recuperación de suelos degradados (manejo de cobertura vegetal) Evaluación de parámetros edáficos, produc vos y económicos Aplicar y desarrollar tecnologías para implementar un modelo sustentable Herramientas para trabajo en grupos • 15 Reuniones internas de planificación (8-12 asistentes) • 35 Entrevistas con el productor (3-5 asistentes) • Comunicaciones telefónicas y por mail 478 �Sí, el proyecto se basó en la recuperación produc va y de los servicios ecosistémicos deteriorados Ficha 13 Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Metodología para la construcción de escenarios de uso Interacción con actores involucrados (productores, funcionarios y técnicos) Herramientas y metodologías para la toma de decisiones • Análisis par cipa vo de las alterna vas tecnológicas aplicadas en los dis ntos niveles de intervención (produc vo, gobierno, educa vo, tecnológico) • Difusión de los resultados en diferentes ámbitos y medios (visitas, medios masales (radio y TV), reuniones, jornadas) Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Ing. Agr. Hugo Giorge , Chacra Experimental de Patagones, Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires Ing. Agr. Mario Enrique, EEA Valle Inferior, Convenio Provincia Río Negro-INTA, Centro Regional Patagonia Norte Mecanismos de resolución de conflictos Reuniones de discusión, entrevistas personales, consultas a especialistas y expertos locales o distantes Elementos de Monitoreo Seguimiento con nuo de parámetros de interés, cobertura de suelos, variables climá cas (precipitaciones, vientos) y de suelos (fer lidad, focos de erosión), indicadores produc vos 479 �Ficha 14 Ficha 14: Parque Nacional Tierra del Fuego Nombre del Proyecto PLAN DE MANEJO PARQUE NACIONAL TIERRA DEL FUEGO Datos Generales Institución responsable Administración de Parques Nacionales Instituciones participantes La CAL (Comisión Asesora Local) está formada por 16 en dades públicas y privadas relacionadas al área protegida: áreas vinculadas del gobierno provincial y municipal, turismo, áreas protegidas, recursos naturales, el Consejo Deliberante de Ushuaia, cámaras que nuclean a los operadores turís cos, diferentes ONG relacionadas a la conservación y el manejo sustentable de los recursos, la UNPSJB , el CADIC-CONICET. Responsable técnico directo y equipo de trabajo Coordinación general: Laura Malmierca (Delegación Regional Patagonia – Subsede sur, APN) Actualización y redacción final del Documento 2006 – 2007: Laura Malmierca (Delegación Regional Patagonia – Subsede sur, APN) Daniel Ramos (Intendencia Parque Nacional TDF) Silvia Gigli (profesional independiente) Cartogra a: Cris na Raponi (Delegación Regional Patagonia, APN) Leonardo Collado (Subsecretaría de Recursos Naturales de la Provincia de Tierra del Fuego) Compaginación: Cecilia Ara a (Delegación Regional Patagonia, APN) Revisión general: Claudio Chehébar (Delegación Regional Patagonia, APN) Marco normativo Ley de Parques Nacionales, Ley Nacional N° 22.351 Ubicación geográfica y área de influencia Parque Nacional Tierra del Fuego, extremo SO de la Provincia de Tierra del Fuego. 68.909ha. Población <30 personas entre guardaparques, auxiliares y gendarmes. Área temática de aplicación Recursos Naturales Motivación Requerimiento de Plan de manejo Financiación No especificado Temporalidad En vigencia desde 2008 480 �Ficha 14 Estado de desarrollo No especificado Oportunidades para el desarrollo del proyecto No especificado Limitaciones para el desarrollo del proyecto No especificado Presentación de resultados obtenidos/esperados No especificado Beneficiarios del proyecto El conjunto de la sociedad es el beneficiario principal de los bienes y servicios provenientes del AP, y es fundamental asegurar que los beneficios derivados de las ac vidades que se realicen en el Parque y su entorno reviertan mayoritariamente en las comunidades locales. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Geomorfología y geología Sismicidad Fósiles Clima Suelos Hidrología Vegetación Fauna Fuente de datos Calidad Revisión bibliográfica Herramientas y metodologías No especificado Aspectos socioeconómicos Datos Patrimonio cultural Infraestructura Fuente de datos Calidad Revisión bibliográfica Herramientas y metodologías No especificado Actores involucrados No especificado 481 �Uso turís co Conservación Pesca depor va Navegación Propiedades privadas Ficha 14 Actividades Productivas o usos del suelo Conflictos identificados (Actuales y potenciales) Invasión de especies exó cas Ingreso de ganado bagual y domés co Crecimiento del ejido urbano de Ushuaia, sobre el límite E del PN Controversia sobre límite E del PN Incrementos de la visita Planificación Objetivos Obje vos Generales 1. Conservar una muestra representa va de la porción más austral de los Bosques Andino Patagónicos correspondiente al Distrito Biogeográfico Magallánico, asegurando la con nuidad de los procesos naturales. 2. Conservar las altas cuencas hidrológicas, contribuyendo al mantenimiento de los procesos de regulación hídrica regional. 3. Asegurar la protección del patrimonio cultural. 4. Promover la inves gación cien fica de los componentes naturales y culturales. 5. Contribuir al desarrollo del potencial turís co de la región. 6. Brindar oportunidades para el turismo y la recreación en contacto con la naturaleza. 7. Propiciar el conocimiento público del área protegida y la comprensión de su importancia y funciones. Obje vos par culares 1. Asegurar la conservación de: - Comunidades vegetales de distribución restringida en nuestro país, tales como el bosque siempre verde de guindo Nothofagus betuloides y las turberas de Sphagnum. - Poblaciones de especies de fauna amenazadas o vulnerables, endémicas o de distribución restringida como el huillín Lontra provocax, el zorro colorado fueguino Pseudalopex culpaeus lycoides y el cauquén caranca Chloephaga híbrida. 2. Conservar los ambientes y la fauna costeros e intermareales que caracterizan el estuario del río Lapataia, bahía Lapataia y la costa del canal Beagle. 3. Proteger los yacimientos arqueológicos de las culturas de canoeros recolectores del canal Beagle. 4. Conservar los componentes del paisaje de importancia geológica, geomorfológica y paleontológica como el paleofiordo Lago Roca – Bahía Lapataia y las terrazas marinas holocenas. Herramientas para trabajo en grupos Se realizaron 4 talleres, el núcleo básico de par cipantes fue la CAL Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No tenidos en cuenta Metodología para la construcción de escenarios de uso No especificado 482 �No especificado Ficha 14 Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor Administración de Parques Nacionales Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 483 �Ficha 15 Ficha 15: Parque Nacional Leoncito, San Juan Nombre del Proyecto Plan de Manejo Parque Nacional El Leoncito Datos Generales Institución responsable Administración de Parques Nacionales, APN Instituciones participantes No especificado Responsable técnico directo y equipo de trabajo · Administración de Parques Nacionales Parque Nacional El Leoncito: Sergio Arias Valdecantos, Ana Julia Sandoval, Mariana Mar nez, Gustavo Soria, Ceferino Villalobo, Marcelo Pietrobom, Mara Bronfman. Delegación Regional Centro de la APN: Lucía del Valle Ruiz, Valeria Rodríguez Groves, Regina Losada, Álvaro Raúl Sánchez, Maximiliano Ceballos, Julio Monguillot, Jael Dominino, Anabella Carp, Gustavo Peyro , Marcos Ferioli, Marcelo Zanello, Pilar García Conde, Encarnación López Izaguirre, Ana Carolina Romero. Programa de recursos culturales de la APN: Mariana Romi , Lorena Ferraro. Otras ins tuciones par cipantes Municipalidad de Calingasta Observatorios CASLEO y CESCO Dir. de Conservación y Áreas Protegidas Subsecretaría de Ambiente SJ Dir. Turismo Vialidad Nacional · Inves gadores que trabajan en el Parque Michieli Teresa (Antropología e Historia) Paula Taraborelli (Fauna) Carlos Borghi y Carlos Acosta (Fauna) Andrea Sterren (Geología y Paleontología) José María Cortés y otros (Geología y Paleontología) · Par cipantes del Taller de Plan de Manejo PNEL: Arias Valdecantos Sergio, Soria Gustavo, Mar nez Mariana, Sandoval Ana Julia, Villalobo Ceferino, Neira Sebas án, Roco Vanesa, Navea Ana, Tapia Danilo, Donoso Cris án. DRC: Ruiz Lucía, Dominino Jael, Sánchez Álvaro, Zanello Marcelo, Monguillot Julio, Ferioli Marcos, Rodríguez Groves, Valeria. Dir. de Conservación y AP APN: Uribelarrea Diana, Romi Mariana. Dir. de Conservación y AP de San Juan: Jordan Marcelo, Recabarren Dardo, Ripol Yanina, Lepera Gabriela, Guzmán A lio, Márquez Justo. CASLEO: Giuliani José Luis. Of. Turismo, Municipalidad de Calingasta: Tapia Juan Pablo. Sec. Medio Ambiente San Juan: Coll Raúl. Museo de Antropología UNSJ: Michieli Teresa. UNSJ: Álamo Rita, Gomero Camila Anahí. Fortuna Viajes. EVT: Ossa Ramón. Biólogas: Pollice Julieta y Taramborelli Paula. Técnica en turismo: Espinosa, San ago Melina Noelia. Marco normativo Ley de Parques Nacionales. Ley Nacional N° 22.351 484 �El Parque Nacional El Leoncito ocupa una superficie de 89.706 hectáreas. Se encuentra ubicado al sudoeste de la provincia de San Juan, en el Departamento Calingasta, sobre los faldeos occidentales de las Sierras del Tontal (precordillera andina). Sus límites aproximados están comprendidos al norte por la línea imaginaria que une las cumbres de los cerros Pircas, Negro y Hornito, al sur por las líneas que une las cimas de los cerros Azul, Rincón Bayo y Molle, coincidentes con el límite con Mendoza. Al este por la divisoria de aguas de las Sierras del Tontal, y al oeste por el trazado de la Ruta Nacional 149 que une Barreal con Uspallata (Mendoza). Ficha 15 Ubicación geográfica y área de influencia Área temática de aplicación Planificación de Manejo de RR.NN. Motivación Necesidad de un Plan de Manejo Financiación No específica Temporalidad En vigencia desde 2010 Estado de desarrollo No especificado Oportunidades para el desarrollo del proyecto No especificado Limitaciones para el desarrollo del proyecto Falta de información de base No funciona la Comisión Asesora Local Presentación de resultados obtenidos/esperados No especificado Beneficiarios del proyecto El conjunto de la sociedad es el beneficiario principal de los bienes y servicios provenientes del AP, y es fundamental asegurar que los beneficios derivados de las ac vidades que se realicen en el Parque y su entorno reviertan mayoritariamente en las comunidades locales. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Clima Geología y Geomorfología Paleontología Sismología Hidrología Vegetación y Flora Fauna Fuente de datos Calidad No especificado No especificado 485 �Ficha 15 Herramientas y metodologías Recopilación bibliográfica Aspectos socioeconómicos Datos Recursos culturales Catastro y demogra a Condiciones socioeconómicas Fuente de datos Calidad No especificado No especificado Herramientas y metodologías Recopilación bibliográfica Actores involucrados · Administración de Parques Nacionales Parque Nacional El Leoncito Delegación Regional Centro de la APN. Programa de recursos culturales de la APN. Dirección de Conservación de AP de la APN. · Otras ins tuciones par cipantes Municipalidad de Calingasta. Observatorios CASLEO y CESCO. Dir. de Conservación y Áreas Protegidas Subsecretaría de Amb SJ Dir. Turismo. Vialidad Nacional. · Inves gadores que trabajan en el Parque Michieli Teresa (Antropología e Historia) Paula Taraborelli (Fauna) Carlos Borghi y Carlos Acosta (Fauna) Andrea Sterren (Geología y Paleontología) José María Cortés y otros (Geología y Paleontología) Actividades Productivas o usos del suelo Conservación Inves gación Uso público Uso agrícola (manzanar) Conflictos identificados Presiones sobre la calidad de la atmósfera Presiones sobre la red hídrica Invasión de exó cas Conflictos entre personal y pumas Falta de información de base Planificación Objetivos El obje vo general del presente Plan de Manejo (PM) es establecer mediante consenso los lineamientos rectores que regulen y dirijan, durante los próximos cinco años, la ges ón (Administración y manejo) del PNEL. 486 �Ficha 15 Los obje vos específicos son: · Caracterizar los aspectos generales y los referidos a temá cas jurídico-legales, naturales, culturales, históricas y sociales del PN y su entorno. · Diagnos car de manera expedi va los valores, con sus potencialidades y conflictos tanto del interior del PN como del contexto regional, con los mapas temá cos correspondientes. · Establecer la zonificación, detallando cada una de las zonas y las regulaciones de las ac vidades permi das. · Generar las principales estrategias que aseguren la conservación de diversidad natural y cultural del área y de su entorno, atendiendo al desarrollo sustentable de las comunidades vecinas. · Priorizar y promover líneas de inves gación integradas para la profundización de los conocimientos necesarios para la actualización de la planificación estratégica una vez cumplido el plazo de este plan. · Establecer las bases prioritarias de concertación con los dis ntos actores involucrados en las tareas de ges ón y manejo del PN y su entorno. · Ins tuir mecanismos de coordinación interins tucional para reforzar las acciones de operación, protección, vigilancia y manejo de los recursos. · Generar la metodología de seguimiento de las acciones y evaluación de su efec vidad en cuanto a la concreción de los obje vos de conservación. Obje vos de conservación 1. Conservar una muestra representa va en buen estado de la precordillera cuyana, con las tres provincias biogeográficas de la región: Monte, Puna y Altonandina. 2. Proteger el hábitat de especies crí cas: endemismos (plantas y animales exclusivos de la región), especies amenazadas, y especies muy presionadas localmente. 3. Mantener en condiciones similares a las originales los ambientes de la zona, para impedir el desarrollo de procesos erosivos que facilitan la voladura de suelo y desmejoran la calidad del cielo en torno a dos importantes observatorios astronómicos. 4. Proteger si os históricos, yacimientos paleontológicos y arqueológicos y paisajes de gran belleza panorámica. 5. Brindar el marco adecuado para divulgar la importancia de la conservación de la naturaleza en el área, como complemento de las tareas educa vas llevadas a cabo en los Observatorios Astronómicos. 6. Proseguir e incen var estudios en el lugar. Herramientas para trabajo en grupos Reuniones y un taller mul sectorial Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No especificado Metodología para la construcción de escenarios de uso No especificado Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor APN Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 487 �Ficha 16 Ficha 16: Parque Nacional Calilegua, Jujuy Nombre del Proyecto PLAN DE GESTIÓN PARQUE NACIONAL CALILEGUA Datos Generales Institución responsable Administración de Parques Nacionales, APN Instituciones participantes Dirección Nacional de Áreas Protegidas (Dirección Nacional) Fundación ProYungas (ONG) Responsable técnico directo y equipo de trabajo Coordinación: Ing. Agr. Silvia Rodríguez Cruzado, Gpque. Laura Chazarreta Marco normativo Ley Nº 22.351 Ubicación geográfica y área de influencia El PNC se encuentra localizado en el Departamento Ledesma, Provincia de Jujuy, al noroeste de la República Argen na. Ubicado en las laderas orientales de las serranías de Calilegua, cuenta con una superficie aproximada de 76.307 ha des nadas a proteger una porción de la unidad biogeográfica de la Provincia de las Yungas, perteneciente al Dominio Amazónico, incluyendo sectores de Selva Pedemontana, Selva Montana, Bosque Montano y, en su extremo al tudinal superior, una porción de Pas zales de Neblina. Área temática de aplicación Planificación de manejo de los RR.NN. Motivación No especificado Financiación No especificado Temporalidad Elaboración finalizada en noviembre de 2009, Aprobado en 2010, proyección de 5 años Estado de desarrollo No especificado Oportunidades para el desarrollo del proyecto Grupo de trabajadores mo vados Limitaciones para el desarrollo del proyecto Escasa coordinación interins tucional para la ges ón de los problemas ambientales, y por otro, la debilidad de las organizaciones comunitarias. Equipo sin experiencia específica en planificación. Falta de planificación financiera 488 �Ficha 16 Presentación de resultados obtenidos/esperados Plan de ges ón Parque Nacional Calilegua, noviembre de 2009 Beneficiarios del proyecto El conjunto de la sociedad es el beneficiario principal de los bienes y servicios provenientes del AP, y es fundamental asegurar que los beneficios derivados de las ac vidades que se realicen en el Parque y su entorno reviertan mayoritariamente en las comunidades locales. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Clima Geología Vegetación Fauna Vegetación Suelos Pendientes Hidrología Flora Fauna Fuente de datos Calidad Revisión bibliográfica Regional .. Parque .. Herramientas y metodologías SIG, recopilación bibliográfica Aspectos socioeconómicos Datos Patrimonio cultural Población Ac vidades produc vas Indicadores socioeconómicos Diversidad cultural Infraestructura Fuente de datos Revisión bibliográfica INDEC, 2001 INDEC, 2001 Revisión bibliográfica Calidad Regional Yungas, escala regional Departamento Herramientas y metodologías Recopilación bibliográfica Actores involucrados No especificado Actividades Productivas o usos del suelo Conservación Uso turís co Agricultura de subsistencia Ganadería (transhumante) Uso forestal Ac vidades petroleras Uso minero 489 �• • • • • • • • Situación socioeconómica precaria Polí cas insuficientes para el desarrollo de las comunidades rurales Falta de acceso y/o regularización del territorio de los pueblos originarios y los pobladores rurales Expulsión de pobladores tras creación del AP Incidencia de enfermedades endémico-epidémicas Ausencia de un modelo de desarrollo turís co sustentable Posible apertura de un camino a través del AP Insuficiente manejo del patrimonio cultural Ficha 16 Conflictos identificados (Actuales y potenciales) Socioeconómicos: Ecológicos: • • • • • • • • • • Avance frontera agropecuaria Fragmentación del hábitat Pérdida de ambientes por incendios Pérdida de áreas de amor guamiento Invasión de especies exó cas Degradación por prác cas ganaderas Reducción de hábitat y presión sobre Monumentos naturales (Yaguareté y Taruca) Ausencia de manejo forestal sustentable Caza y tráfico ilegal de fauna Peligro de contaminación por yacimiento petrolero Operativos: • • • • • • • • Mal diseño del AP Li gios catastrales Insuficiencia de recursos sicos y humanos Presupuesto inadecuado Mal estado de infraestructura y equipos Falencias en la planificación Insuficiente ges ón de recreación y turismo y educación ambiental Insuficientes lineamientos para la inves gación aplicada y el monitoreo Planificación Objetivos Generales: - - Conservar muestras de la ecorregión de Yungas, con sus dis ntos pisos al tudinales, asegurando el mantenimiento de las especies silvestres na vas y preservando sus procesos ecológicos y evolu vos. Conservar el patrimonio cultural (material e inmaterial) asociado a este ambiente. Promover la valoración y el reconocimiento de bienes y servicios ambientales que brinda el AP, a fin de preservarlos para las generaciones futuras. Promover y facilitar el disfrute de los paisajes por parte del turismo y la población local, mediante el desarrollo del Uso Público en el AP, sin que este provoque un deterioro del medio natural y de las condiciones sociales de las personas que habitan en el entorno al AP. Proteger las cabeceras de cuencas que se encuentran en el PNC y zona de amor guamiento. Involucrar a las comunidades vecinas en la conservación y el manejo de los recursos naturales y culturales de la región. 490 �- Promover polí cas y acciones en conjunto con ins tuciones provinciales y nacionales, a fin de promover el desarrollo sustentable en la región. Propiciar el desarrollo de corredores biológicos para lograr la interconexión ecológica con otras áreas protegidas de la región, garan zando la con nuidad de los procesos naturales y la viabilidad de las especies presentes en estos ambientes. Ficha 16 - Específicos: - - Promover la sanción de la Ley de creación del PNC. Priorizar la conservación de pas zales de altura y Selva Pedemontana. Proteger especies amenazadas y de valor especial, aplicando medidas específicas de protección y manejo. Promover la Educación Ambiental y el Uso Público del AP como uno de los ejes de relación e intercambio con las comunidades aledañas. Incen var la inves gación y, de manera especial, aquella que contribuya a solucionar los problemas de manejo del PNC. Implementar sistemas de monitoreo, especialmente sobre si os sensibles y especies de valor especial. Fortalecer las instancias de comunicación y par cipación en el AP, y entre esta y las ins tuciones y comunidades del entorno. Fortalecer la capacidad de manejo del PNC a través de la ges ón de recursos necesarios, capacitación y regularización de la norma va. Promover el manejo sustentable de la ganadería y del bosque na vo en el entorno del AP, con el objeto de disminuir el deterioro del medio natural. Ar cular mecanismos de intervención estratégica en la Reserva de Biosfera de las Yungas con el fin de promover el desarrollo sustentable en la región y favorecer el desarrollo social y económico de las personas que habitan en ella y en sus alrededores. Reforzar el rol del PNC como referente ambiental en la región, capacitando, difundiendo y mo vando la parcipación pública en los procesos de toma de decisión. Promover el ordenamiento territorial integral en la región a través de la elaboración interins tucional de un diagnós co socioambiental y de la implementación de instancias de par cipación y consenso social. Herramientas para trabajo en grupos El proceso total fue de carácter par cipa vo, y se construyó sobre los resultados de 15 talleres (4 internos con personal del Parque, de la Delegación NOA y de las Direcciones Nacionales per nentes, y 11 con par cipación de municipios, ins tuciones, ONGs, empresas, propietarios privados, Pueblos Originarios y pobladores de las localidades del entorno del AP), además de numerosas reuniones del equipo técnico para revisiones. 491 �No especificado Ficha 16 Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Metodología para la construcción de escenarios de uso Reuniones, talleres (para zonificación) Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor APN Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo Evaluación anual y quinquenal 492 �Ficha 17 Ficha 17: Parque Nacional Lanín, Neuquén Nombre del Proyecto Plan de Gestión Parque Nacional Lanín Datos Generales Institución responsable APN Instituciones participantes Consultora externa Responsable técnico directo y equipo de trabajo Marco normativo Ley de Parques Nacionales, Ley Nacional N° 22.351 Ubicación geográfica y área de influencia Parque Nacional Lanín (412,000 ha) y su área de influencia: Se define como zona de influencia del PNL al área ocupada por los territorios departamentales de los Municipios de San Mar n de los Andes, Junín de los Andes y Aluminé (incluyendo la Corporación Interestadual Pulmarí), por el extremo norte del PNNH en territorio neuquino (en especial las cuencas de los lagos Falkner, Villarino y Venados) y el territorio provincial con guo en todas las cuencas compar das, en especial las de Ñorquinco, Rucachoroy, Chimehuín, Hua Hum y Meliquina; y por el territorio chileno con guo, en par cular el ocupado por el Parque y Reserva Nacional Villarrica. Aprox. 2.000 personas residen en el PNL, entre comunidades Mapuche, otros pobladores rurales y personal del Parque. 493 �Ficha 17 Área temática de aplicación Planificación del manejo de los RRNN Motivación Inicia va de las autoridades del Parque Financiación Presupuesto propio del Parque y ayuda externa para consultoría Temporalidad En vigencia desde 2012, proyectado a 6 años. Estado de desarrollo x Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto No especificado Limitaciones para el desarrollo del proyecto Recursos escasos (económicos, humanos) Presentación de resultados obtenidos/esperados Documento: Plan de Ges ón Parque Nacional Lanín Beneficiarios del proyecto El conjunto de la sociedad es el beneficiario principal de los bienes y servicios provenientes del AP, y es fundamental asegurar que los beneficios derivados de las ac vidades que se realicen en el Parque y su entorno reviertan mayoritariamente en las comunidades locales. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Clima Geología y geomorfología Suelos Biodiversidad Bienes y servicios ambientales Fuente de datos Calidad Recopilación bibliográfica Detalle y semidetalle Herramientas y metodologías Recopilación bibliográfica, SIG, análisis FODA 494 �Fuente de datos Equipamiento e Infraestructura Descripción poblacional Condiciones habitacionales Ac vidades produc vas Oferta del PNL Patrimonio cultural Calidad Detallada Ficha 17 Aspectos socioeconómicos Datos Herramientas y metodologías Recopilación bibliográfica, análisis FODA Actores involucrados Comunidades Mapuche Pobladores Criollos Propietarios privados (loteos y estancieros) APN Actividades productivas o usos del suelo (ganadería, agricultura, pesca, caza, uso forestal) Las erras del PNL fueron zonificadas en las siguientes zonas de uso: Zona Intangible (ocupa aproximadamente 74.215 ha de ambientes terrestres), Zona de Uso Público Extensivo (ocupa aproximadamente 209.086 ha de ambientes terrestres), Zona de Uso Público Intensivo (ocupa aproximadamente 3.045 ha de ambientes terrestres), Zona de Uso Especial (ocupa aproximadamente 2.423 ha de ambientes terrestres), Zona de Aprovechamiento Sostenible de Recursos Naturales (ocupa aproximadamente 91.597 ha de ambientes terrestres). Conflictos identificados (actuales y potenciales) • Perfil cultural-socioeconómico heterogéneo de proyección territorial conflic va. • Crecimiento geodemográfico sostenido, asociado a una expansión urbana y ”satélite” de po espontánea, confusa y de baja densidad. • Múl ple estructura ins tucional de ges ón territorial con importante superposición funcional administra va. • Confinamiento sico, alta vulnerabilidad ambiental y otros condicionamientos a la expansión. • Replanteos en los parcelamientos y tenencias de la erra rural condicionadas por procesos de inversión y especulación inmobiliaria (orgánica y voluntaria). • Tendencia económica prevalente hacia la monoproduc vidad turís ca. • El turismo es una ac vidad económica de crecimiento acelerado, ligada a atrac vos naturales y culturales, que requiere de una planificación estratégica regional que el Parque no cuenta. • La región se caracteriza por la presencia de centros poblados de dis nto tamaño con población en aumento, por encima de la media nacional, generando mayor demanda de usos sobre el AP. • La ocupación acelerada de loteos insertos dentro de ambientes naturales protegidos cons tuyen una amenaza para la conservación de subcuencas o cuencas donde se ubican. • La fragmentación del hábitat pone en riesgo de ex nción a especies animales y vegetales, sobre todo aquellas que presentan como requerimiento grandes extensiones de territorio. • En la Patagonia Norte andina, se espera que el cambio climá co profundice en los próximos 20-30 años, la tendencia hacia veranos cada vez más cálidos e inviernos más templados y secos, existen marcadas variaciones climá cas anuales influenciadas por el fenómeno climá co conocido como El Niño Oscilación Sur. Esto puede implicar cambios en los procesos produc vos. • Existen especias invasoras que cons tuyen amenazas a nivel mundial y que podrían afectar al PNL. Ejemplos de estas son los hongos del género Batrachochytrium que amenazan de ex nción a los anfibios, el alga Didymosphenia germinata recientemente detectada en el sur, o la avispa chaqueta amarilla (Vespula germanica), que presentan dinámicas de invasión mucho más rápidas, explosivas e impredecibles. 495 �• Conservar en muy buen estado de conservación más del 80% de la superficie ocupada por las comunidades de raulí, su biodiversidad y la diversidad gené ca de las poblaciones a lo largo de los gradientes la tudinales y longitudinales en toda su distribución natural. • Conservar en muy buen estado de conservación más del 80% de la superficie ocupada por las comunidades de roble pellín en las cuencas Hua Hum y Quillén, su biodiversidad y la diversidad gené ca de las poblaciones a lo largo de los gradientes la tudinales y longitudinales. • Conservar en muy buen estado de conservación más del 80% de la superficie ocupada por las comunidades de pehuén, su biodiversidad y la diversidad gené ca de las poblaciones a lo largo de los gradientes la tudinales, longitudinales y al tudinales en toda su distribución natural. • Conservar en muy buen estado de conservación más del 80% de la superficie ocupada por las comunidades de ciprés de la cordillera, su biodiversidad y la diversidad gené ca de las poblaciones a lo largo de los gradientes la tudinales y longitudinales en toda su distribución natural. • Conservar o contribuir en la conservación de poblaciones viables y que cumplan con las funciones ecológicas que le son propias, de las dis ntas especies de fauna na va que habitan el Parque Nacional, a través de acciones de mantenimiento y restauración de sus poblaciones. Especialmente, teniendo en cuenta las siguientes especies que requieren de atención prioritaria y que son picas de Patagonia norte: peladilla listada, pejerrey patagónico, bagre otuno, rana verde dorada, rana palmada de arroyo, pato de los torrentes, aguilucho andino, cóndor, guanaco, huemul, pudú, huillín, gato huiña, puma, chinchillón y rata de los pinares. • Contar con una población local que conozca las principales especies de fauna na va del parque nacional y reconozca su importancia y necesidades de conservación. • Preservar poblaciones viables y específicas de especies de flora que habitan ambientes de escasa representa vidad dentro del Parque (valdiviano, estepario-transición y altoandino), conservando las caracterís cas intrínsecas del ecosistema, como su distribución fragmentada, endemismos y dinámica. • Conservar poblaciones viables de especies vegetales de valor medicinal, prestando especial atención a aquellas que se encuentren bajo presión de extracción/uso debido a su ap tud. • Promover la transmisión del conocimiento y prác ca de uso sustentable de las especies vegetales de valor medicinal que fueron y son u lizadas por los grupos sociales vinculados al Parque Nacional Lanín. • Promover la realización de proyectos de inves gación que contribuyan a la caracterización fisonomía y al monitoreo de las especies flora de alto valor de conservación. • Resguardar las cabeceras de cuencas, sus rasgos geomorfológicos y su vegetación natural, asegurando el mantenimiento de los procesos de regulación hídrica. • Mantener el ciclo natural (incluyendo can dad y calidad) del agua, de los cursos y cuerpos de agua. • Conservar la cobertura vegetal na va de las riberas de cursos y cuerpos de agua, evitando la erosión del suelo. • Conservar muestras representa vas de los dis ntos ecosistemas de mallines, manteniendo la proporción natural de la composición de especies, la cobertura vegetal, la acumulación de restos vegetales y de sedimentos en superficie; asegurando su capacidad de retención y almacenamiento del agua. • Conservar y poner en valor los ecosistemas termales, manteniendo su vegetación periférica y la condición y calidad de sus aguas, evitando la erosión del suelo y la presencia de contaminantes en torno a los pozos. • Poner en valor la complejidad cultural del Parque Nacional Lanín en toda su extensión. • Poner en valor aquellas obras y/o conjuntos históricos construidos y de existencia real en el Parque Nacional Lanín, reconocidos como patrimonio arquitectónico por su interés histórico cultural y/o ar s co arquitectónico. • Poner en valor si os de valor especial y su entorno, expresiones, prác cas, representaciones y conocimientos del Parque Nacional Lanín que presenten un significado histórico, social o filosófico relacionado con la iden dad del parque. • Respetar la cultura Mapuche, contribuyendo al fortalecimiento de la misma (su organización, prác cas, lengua y filoso a), al reconocimiento de sus derechos y a la difusión de los conocimientos que defina este pueblo como importantes para dar a conocer • Conservar el patrimonio arqueológico del Parque Nacional Lanín e iden ficar y poner en valor si os singulares y/o únicos vinculados al pasado de la región. Ficha 17 Planificación Objetivos 496 �Ficha 17 • Conservar la integridad paisajís ca del volcán Lanín, su singularidad, biodiversidad, rasgos geomorfológicos y ambientes procurando no modificar el grado de naturalidad actual del paisaje. • Respetar el valor que el pueblo Mapuche otorga al volcán Lanín como si o sagrado, considerando los usos derivados del mismo. • Fortalecer el valor emblemá co del volcán Lanín, desde la perspec va cultural, espiritual y filosófica, promoviendo el respeto a la significación de éste como patrimonio cultural intangible desde diversas visiones culturales. • Poner en valor el volcán Lanín, su alta atrac vidad turís ca y ap tudes favorables para las prác cas depor vas promoviendo el uso sustentable y la calidad de la experiencia. Definidos de manera par cipa va mediante talleres y técnicas mul criterio. Herramientas para trabajo en grupos Talleres, reuniones internas, reuniones externas, plenarios, consultas públicas, entrevistas, encuestas. Aprox. 400 personas par ciparon del proceso. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos No especificado Metodología para la construcción de escenarios de uso No especificado Herramientas y metodologías para la toma de decisiones No especificado Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor PNL, comisiones ad hoc Mecanismos de resolución de conflictos No especificado Elementos de Monitoreo No especificado 497 �Ficha 18 Ficha 18 Autores: Sebastián Aguiar, Gonzalo Camba Sans, Facundo Facio, Federico Pagnanini, Pablo Rosano Nombre del Proyecto Ordenamiento territorial rural del departamento de Chamical (La Rioja) Datos Generales Institución responsable Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires Instituciones participantes Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires. EEA INTA Chamical Responsable técnico directo y equipo de trabajo Responsable técnico: José M. Paruelo y Marcela E. Román. Equipo de trabajo: Aguiar, Sebas án; Camba Sans, Gonzalo; Facio, Facundo; Pagnanini, Federico; Rosano, Pablo Marco normativo Nacional Presupuestos mínimos (Ley Nº 26.331) En conformidad con el Ar culo 41 de la Cons tución Nacional, la Cámara de Diputados de la Nación establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques na vos, y de los servicios ambientales que estos brindan a la sociedad. Asimismo, establece un régimen de fomento y criterios para la distribución de fondos por los servicios ambientales que brindan los bosques na vos. Anteproyecto ley de OT Este proyecto busca establecer los presupuestos mínimos del ordenamiento territorial para el desarrollo sustentable, territorialmente equilibrado y socialmente justo, a través de la regulación del uso del Suelo como recurso natural, económico y social, y de la localización condicionada de las ac vidades antrópicas. La ley busca establecer: las competencias de las en dades públicas en relación al ordenamiento y desarrollo territorial, principios para el ordenamiento, un marco orgánico rector y de control, y los instrumentos polí cos, administra vos y técnico-opera vos de aplicación obligatoria mínima para planificar, ejecutar, controlar y armonizar el proceso de Ordenamiento Territorial. Dispone de forma obligatoria que cada jurisdicción elaboré su Ordenamiento Territorial. Reglamenta los contenidos mínimos que deben tener, como la clasificación del suelo con zonificaciones y el diagnós co de las dinámicas territoriales. Además, señala los instrumentos que serán bases de la ges ón y aplicación del plan y las ayudas nacionales que podrán u lizarse para el alcance de las metas propuestas. Defensa de la riqueza forestal (Ley Nº 13.273) La ley define el concepto de bosque y los lineamientos básicos para la defensa de la riqueza forestal. Habilita la declaración de u lidad pública y la posibilidad de expropiación, cualquiera sea el lugar de su ubicación, los bosques clasificados como protectores y/o permanentes, tendientes al mejor aprovechamiento de las erras. La expropiación será ordenada en cada caso por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, en cualquier empo que lo es me oportuno, previos los informes per nentes y el cumplimiento de los demás requisitos establecidos en ley de expropiación. Realiza una clasificación de los bosques en: a) protectores; b) permanentes; c) experimentales; d) montes especiales; e) de producción, y las bases para la determinación dentro de cada categoría. Además de la forma de acción frente a bosques fiscales, la forestación y la reforestación, y las penalidades a aplicar. 498 �Ficha 18 Ley de parques y reservas nacionales y monumentos naturales (Ley Nº 22.351) Esta ley establece las consideraciones necesarias para la creación de Parques Nacionales y otras áreas protegidas, así como también sus usos, recursos y competencias. En ella se disponen las caracterísƟcas que han de poseer las Ɵerras desƟnadas para este fin, las posibilidades de infraestructura que han de tener y la forma de administración que deberán poseer. Provincial Ley de áreas protegidas (Ley Nº 7.138) Esta ley establece las normas que rigen sobre las áreas naturales provinciales y sus ambientes silvestres. Dentro de la misma se disponen herramientas para la gesƟón de las áreas protegidas, permiƟéndose la confección de medidas reguladoras de la conservación, administración y uso de los ambientes y sus recursos, establecimiento de prohibiciones y expropiación de los bienes que fuera necesario, previa declaración legal de uƟlidad pública. Ley de bosques (Ley Nº 9.188) El 3/5 del 2012 la Cámara de Diputados de la provincia sanciona con fuerza de ley el ordenamiento de los bosques naƟvos en los términos del Arơculo 6° de la Ley Nacional N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques NaƟvos. El día 26/6 fue parcialmente vetado por decreto el Anexo de la norma en lo referente a la Cartograİa -Mapa de las Categorías de Conservación de los Bosques NaƟvos de la Provincia de La Rioja y Superficie de cada categoría, manifestando que la inserción de áreas naturales protegidas en el territorio de la provincia en el Art.4°, Categoría 1 de la ley, se contrapone con la Ley N° 7.138 de “Sistema Provincial de Áreas Protegidas”, que consƟtuye la legislación provincial vigente en la materia y que Ɵene por objeto establecer las normas que rigen las arcas naturales provinciales y sus ambientes silvestres, resultando en consecuencia improcedente su inclusión, ello a fin de evitar legislaciones contradictorias. Veda tala quebracho blanco (Ley Nº 6.260) Esta ley determina la veda para la tala de quebracho blanco por el término de 20 años. Sancionada el 29/11/1996, vigencia de la veda hasta 29/11/2016. Protección al algarrobo (Ley Nº 6.259) Por medio de la ley se declara de interés provincial y sujeto a protección pública a las plantas de algarrobo (género Prosopis). Obliga a denunciar cualquier Ɵpo de acto depredatorio sobre los organismos de esta especie. Ley de medio ambiente (Ley Nº 7.801) Establece normas y criterios básicos para conservar y mejorar el patrimonio ambiental. Presenta en el “Título III” las siguientes consideraciones para el ordenamiento territorial: ARTÍCULO 8°.- El Ordenamiento Ambiental Provincial tendrá como objeƟvo principal asegurar el desarrollo sostenible del territorio, sobre la base de considerar integralmente, los aspectos ambientales y su vínculo con los factores económicos, demográficos y sociales, a fin de alcanzar la máxima armonía posible en las interrelaciones de la sociedad con la naturaleza, incluyendo: a) La naturaleza y las caracterísƟcas de los diferentes ecosistemas. b) Las condiciones de cada región y la delimitación de sus áreas en función de sus recursos naturales. c) Los desequilibrios ecológicos existentes por efecto de las acƟvidades que se desarrollan, las caracterísƟcas de los asentamientos humanos y los fenómenos naturales. d) El equilibrio indispensable entre las acƟvidades humanas y sus condiciones ambientales. e) Las áreas protegidas y sus zonas de amorƟguamiento. f) La interdependencia del hombre con su entorno. g) El impacto ambiental de los nuevos asentamientos humanos, las obras de infraestructura y otras acƟvidades conexas.ARTÍCULO 9°.- La Autoridad de Aplicación y demás organismos de la Administración Pública Provincial y Municipal elaborarán y recomendarán un Plan Provincial de Ordenamiento del Territorio. ARTÍCULO 10°.- La Autoridad de Aplicación, en estrecha coordinación con los demás órganos y organismos competentes, establecerá los indicadores ambientales perƟnentes.- 499 �Ficha 18 ARTÍCULO 11°.- Los organismos estatales están obligados a mantener y facilitar, cuando se les requiera por la Autoridad de Aplicación, toda la información contenida en los indicadores para el funcionamiento del Sistema Provincial de Información Ambiental, a los efectos de evaluar y diagnosƟcar la situación ambiental existente, sin que medie pago alguno y sin perjuicio de los derechos de propiedad intelectual reconocidos. La Autoridad de Aplicación controlará y difundirá gratuitamente esta información a los organismos estatales que la interesen, a los fines del ejercicio de sus funciones y atribuciones y en cumplimiento de las obligaciones que les vienen encomendadas.Municipal Carta orgánica La carta orgánica del parƟdo de Chamical se encuentra aprobada con fuerza de ley por la cámara de diputados de la provincia de La Rioja, ley Nº 6.843. Por medio de la misma, el gobierno municipal posee la facultad y el deber de garanƟzar la protección del ambiente, coordinando acciones con el gobierno provincial y nacional (Cap. I; Art. 17). Posee la facultad de gesƟonar la expropiación de Ɵerras mediante la declaración de uƟlidad pública de los bienes que considere necesarios para el cumplimiento de sus fines (Cap. II; Art. 42). Según el régimen urbanísƟco se declara a la Ɵerra como un bien de producción y no de renta, debe propiciarse su explotación racional y podrá desƟnarse el uso de Ɵerras fiscales para el cumplimiento de funciones sociales (Cap. IV; Art. 46). El consejo deliberante posee como atribuciones y deberes: I) Adoptar las medidas necesarias para prevenir inundaciones, incendios y/o derrumbes; II)Reglamentar la vialidad dentro del Municipio, en cuanto resulte de su competencia; III) Sancionar Ordenanzas tendientes a la organización de un catastro de inmuebles comprendidos dentro del Municipio (Cap. XI; Art. 74). Ubicación geográfica y área de influencia Departamento de Chamical, provincia de La Rioja, 5.549 km2. 14.160 habitantes, 12% rural y 88 % urbana. Los límites son políƟcos. Área temática de aplicación Ordenamiento territorial rural Motivación Trabajo obligatorio de la materia ordenamiento territorial, cuya moƟvación es didácƟca, es decir, introducir a los alumnos de la licenciatura en ciencias ambientales en la planificación del territorio y de las herramientas para llevarlo a cabo. La materia corresponde al úlƟmo año de la carrera Financiación Ninguna Temporalidad Un año Estado de desarrollo X Inicial (menos del 30% del Ɵempo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del Ɵempo total de duración) Avanzado (más del 60% del Ɵempo total de duración) Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto El contexto políƟco e insƟtucional resulta favorable para el desarrollo del proyecto, dado que existe elevada gobernabilidad debido a la existencia de un parƟdo con mayoría absoluta desde 1983 hasta la actualidad. De ser un proyecto avalado por este parƟdo políƟco (ParƟdo JusƟcialista) las posibilidades de éxito del proyecto son elevadas. 500 �• La ausencia de un catastro que permi era ubicar de forma espacialmente explícita las ac vidades produc vas • La dificultad de instalar nuevas prác cas produc vas que significan un cambio abrupto respecto de las tradicionales. • La ausencia o escasez de trabajos de extensión rural en el departamento Ficha 18 Limitaciones para el desarrollo del proyecto Presentación de resultados obtenidos/esperados (Citar publicaciones/informes/documentos, talleres, si os web, adjuntar) Informe: Ordenamiento territorial del departamento de Chamical, Provincia de La Rioja Presentaciones: Tres presentaciones orales frente a un comité evaluador conformado por el equipo docente de la materia. Beneficiarios del proyecto El equipo técnico considera que en caso de ejecutarse el plan propuesto, los beneficiarios serían los siguientes: 1. Organizaciones de base 2. ONGs 3. Agrupaciones polí cas (PJ) 4. Prod. empresariales 5. Prod. familiares capitalizados 6. Prod. fam. no capitalizados 7. Sector público 8.Organismos de ciencia y técnica Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Clima Precipitaciones Fuente de datos Calidad Servicio Meteorológico Nacional (SMN) Se u lizaron los datos correspondientes a la estación meteorológica ubicada en la ciudad de Chamical. Hay valores a escala mensual, desde 1970 hasta la actualidad. Se u lizaron los datos correspondientes a la estación meteorológica ubicada en la ciudad de Chamical. Hay valores a escala mensual, desde 1970 hasta la actualidad. Escala provincial. Esta fuente bibliográfica se u lizó para elaborar el mapa de unidades geomorfológicas Temperatura Servicio Meteorológico Nacional (SMN) Geomorfología CALELLA H.F. y R.R.F. CORZO. 2006. El Chaco Árido de La Rioja. Vegetación y Suelos. Pas zales Naturales. Ed. INTA Bs. As. 192 pgs. PANIGATTI, JL, GA CRUZATE & GN MOSCATELLI GN. 2005. Suelos y Ambientes La Rioja – Argen na. Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Escala provincial. Se u lizó como información adicional y complementaria a la de Calella et al. (2006) para describir las unidades. ROSA H. y M. MAMANÍ. 2000. Geomorfología de La Rioja. [en línea] [consultado el 3 de octubre de 2012] Disponible en: <h p:www. cricyt.edu.ar> Escala provincial. Se u lizó como información adicional y complementaria a la de Calella et al. (2006) para describir las unidades. 501 �INTA. 1990. Atlas de Suelos de la República Argen na. INTA, Buenos Aires, Argen na. Está disponible en formato shape para todo el país. La menor resolución a la cual figura la información es a nivel de gran grupo. Se u lizó esta información para elaborar un mapa de grandes grupos de suelos del departamento. Recursos hídricos ABRAHAM, EM & FR. MARTÍNEZ. 2000. Catálogo de recursos humanos e información relacionada con la temá ca ambiental en la región andina argen na. Laboratorio de deser ficación y Ordenamiento Territorial. Conicet - Mendoza [En línea]. [consulta: octubre 2011] <h p://www.cricyt.edu.ar> Escala provincial. El trabajo fue u lizado para describir la extensión y el almacenamiento de agua de los diferentes cursos. Además, provee información acerca de su capacidad de ser explotados económicamente Flora MORELLO, J. 1958. La provincia fitogeográfica del Monte. Opera Lilloana II. 156 pp. Escala de provincia fitogeográfica. Se u lizó para realizar un mapa de grandes unidades de vegetación de la región de Los Llanos de La Rioja MORELLO, J. 1968. La vegetación de la República Argen na, No. 10: Las grandes unidades de vegetación y ambiente del Chaco Argen no. Buenos Aires, Argen na. Escala de provincia fitogeográfica. Información complementaria a Morello (1958) MORELLO, J.; J PROTOMASTRO, L SANCHOLUZ L & C BLANCO. 1985. Estudio Macroecológico de los Llanos de La Rioja. Serie del Cincuentenario de la Administración de Parques Nacionales, Vol. 5: 1-53. Buenos Aires. Escala de región (Los Llanos de La Rioja). Se u lizó para delimitar unidades de vegetación dentro del departamento de Chamical y describirlas en cuanto a su estructura (estratos, composición florísca) ROSACHER, JC. 2004. Aspectos ambientales de las Salinas Grandes. Áreas naturales protegidas. Secretaría de ambiente de Córdoba. [En Línea] [Consulta: 8 agosto 2011] Escala de región (Salinas Grandes en las provincias de La Rioja y Córdoba). Provee una descripción florís ca de las Salinas Grandes. Ficha 18 Suelos 502 �ROIG-JUÑENT, SG & G FLORES. 2001. Historia biogeográfica de las áreas áridas de América del Sur Austral. En: J. Llorente Bousquets y J.J. Morrone (eds.). Introducción a la Biogeogra a en La noamérica: Teorías, conceptos, métodos y aplicaciones. Las prensas de Ciencias, Facultad de Ciencias, UNAM. México DF. 257-266 Escala de provincia fitogeográfica. Provee descripción de las principales especies animales de la provincia fitogeográfica del monte RUNDEL, P, PE VILLAGRA, MO DILLON, SA ROIG-JUÑENT & G. DEBANDI. 2007. Arid and Semi-Arid Ecosystems. En: VEBLEN, TT; YOUNG, K & ORME, AE (eds.). The physical Geography of South America. Oxford University Press, pp. 158-183 Escala de provincia fitogeográfica. Provee descripción de las principales especies animales de la provincia fitogeográfica del monte. Es información complementaria a la de ROIG-JUÑENT y FLORES (2001) Ficha 18 Fauna Herramientas y metodologías Se u lizaron sistemas de información geográfica (SIG) para agrupar la información correspondiente a todas las variables enumeradas anteriormente. A par r del uso de imágenes satelitales y SIG se ubicaron las áreas con mayores niveles de degradación, las cuales serían prioritarias en el plan de ordenamiento propuesto. Para este desarrollo se u lizaron los so ware ArcGIS y ENVI. A través del uso de programación lineal, se buscó determinar el área que debía ser des nada a cada uso. La función a maximizar fue el ingreso neto de los productores ganaderos. Como restricciones se incorporaron la superficie mínima que debía ser des nada a determinados usos, el valor mínimo de produc vidad primaria neta aérea para que el pas zal se encuentre en buenas condiciones y un umbral de carga ganadera mínima que le permi era a los productores aceptar las propuestas de manejo. Para este desarrollo se u lizó la función Solver del so ware Microso Excell. Para evaluar la conveniencia de aplicar el ordenamiento propuesto, se realizó un análisis mul criterio basándose en el método analí co jerárquico de Saaty (1990). El obje vo era determinar, mediante la comparación de criterios de evaluación, cuál de los dos escenarios posee un mejor desempeño sobre los obje vos propuestos. El método requiere de ponderaciones para los criterios y subcriterios, estas surgieron de la discusión de los integrantes del grupo. Aspectos socioeconómicos Datos Población Fuente de datos Calidad INDEC. 2010. Censo Nacional de Población. Provincia de La Rioja. [en línea] Escala provincial y/o departamental. Se u lizó para conocer la can dad de habitantes, la densidad de población y la proporción de población según sexo y rango etario. También ene un análisis de la can dad de hogares según los servicios de infraestructura que poseen. INDEC. 2001. Censo Nacional de Población. Provincia de La Rioja. [en línea] Escala provincial y/o departamental. Se u lizó para conocer la proporción de la población que es rural o urbana, y cuántos habitantes poseen necesidades básicas insa sfechas. PROINDER. 2006. Estrategia de Desarrollo Rural Riojana. [en línea] Escala provincial y/o departamental. Se u lizó para conocer las condiciones socioeconómicas (e.g. pobreza) de la población rural del departamento. 503 �IGN. SIG 250 Disponible en formato shape para todo el país. Se u lizó para realizar un mapa de caminos (vecinales, municipales y nacionales) y de ferrocarriles). Salud Ministerio Nacional de Salud. 2012. Atlas Educa vo de la República Argen na. [en línea] Escala departamental. Se u lizó para conocer la situación actual del sistema de salud del departamento. Educación Ministerio Nacional de Educación. 2012. Atlas Educa vo de la República Argen na. [en línea] Turís ca FERREYRA O., F. MALANO y E. FERREYRA. 2009. Reseña estadís ca del Departamento de Chamical. Dirección de estadís ca. Municipalidad Dpto. CHAMICAL. [en línea] FERREYRA O., F. MALANO y E. FERREYRA. 2009. Reseña estadís ca del Departamento de Chamical. Dirección de estadís ca. Municipalidad Dpto. CHAMICAL. [en línea] Escala departamental. Se u lizó para describir el sistema de educación del departamento y ubicar en el espacio los centros educa vos según po (primario, secundario, etc) Escala departamental. Descripción del sistema hotelero del departamento. Energía eléctrica y telefonía Economía Ac vidades produc vas generales Ac vidades produc vas rurales Ficha 18 Infraestructura Transporte Escala departamental. Descripción del sistema energé co y de telefonía del departamento. Provee es maciones de energía consumida y descripciones de las principales fuentes de oferta energéca (térmica, eólica, etc.), MINISTERIO DE ECONOMÍA DE LA NACIÓN (MECON). 2011. Panorama económico provincial. [en línea] Escala provincial. Descripción de las principales ac vidades produc vas, las exportaciones de productos provenientes de La Rioja, y del empleo de mano de obra según rama de ac vidad. Dirección General de Estadís ca y Sistemas de Información (DGEySI). 2006. Panorama Económico Provincial. La Rioja. [en línea] Escala provincial. Descripción más detallada a la provista por MECON (2011) y espacialmente explícita de las principales ac vidades económicas de la provincia. INDEC. 2002. Censo Nacional Agropecuario. Provincia de La Rioja. [en línea] Escala departamental. Descripción de la superficie sembrada de diferentes cul vos, composición del ganado según po. Proporción de establecimientos agropecuarios según tenencia y po de límites 504 �Se u lizó análisis mul criterio, el cual fue descripto anteriormente. Se realizaron mapas de actores para cada uno de los obje vos. Esto consis ó ubicar a cada uno de los actores sociales en una matriz de interés-influencia, es decir, para cada uno de los obje vos propuestos determinar el nivel de interés e influencia de cada uno de ellos. La ubicación de cada actor dentro de la matriz resultó de la discusión del equipo técnico. Ficha 18 Herramientas y metodologías Actores involucrados A con nuación se mencionan cada uno de los actores vinculados al ordenamiento propuesto para Chamical, haciendo especial énfasis en aquellos vinculados a las ac vidades agropecuarias del departamento. Productores agrícola-ganaderos: Para su pificación se consideran variables estructurales e intervinientes. Las primeras están referidas a la dotación de recursos económicos ( erra, agua, ganados, equipamiento, capital) y las “intervinientes” hacen referencia al número y po de integrantes de la familia, su grado de instrucción, sus conocimientos, su cultura y su experiencia organiza va. De esta forma, de acuerdo a las variables mencionadas pueden encontrarse tres pos: • Tipo 1. Los ingresos generados por la producción le permiten sa sfacer las necesidades familiares y dar con nuidad a la EAP-Explotación Agropecuaria, manteniendo bienes y mejoras, incorporando tecnología. • Tipo 2. Los ingresos resultantes de la producción solo le permiten sa sfacer las necesidades básicas de la familia, pero no mejorar la EAP. Deben complementarlos con otro po de ingresos. • Tipo 3. Los ingresos provenientes de la EAP son insuficientes incluso para atender las necesidades más básicas de la familia, por lo que es imprescindible contar con otras fuentes extraprediales. La clasificación de productores que mejor se adapta al ordenamiento aquí propuesto es la que divide a los ganaderos en productores empresariales ( po 1), productores familiares capitalizados ( po 1), productores familiares poco capitalizados ( po 2), productores comuneros ( po 3) y productores hor colas ( po 1, 2 y 3). Este departamento, con escasa disponibilidad de recursos naturales ( erra y/o agua, en can dad y calidad), de capital y tecnología, y el factor mano de obra es fundamentalmente familiar; siendo los sistemas produc vos de subsistencia, mayormente para el autoconsumo. Organizaciones Gubernamentales: Son estas las que dictan las normas de uso y manejo, ejecutan las polí cas y controlan las ac vidades privadas o Nacionales. A nivel Regional del Parque Chaqueño existen 23 Ins tuciones del Gobierno Nacional que enen par cipación ac va y directa en las Provincias Integrantes del Chaco. Ejemplo, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS). Esta categoría incluye a los Organismos de ciencia y técnica: INTA EEA Chamical (Estación Experimental Agropecuaria Chamical) y Universidad de La Rioja. Sindicatos: que actúan en defensa de los intereses económicos y sociales de los trabajadores, incluidos en un mismo rubro de ac vidades produc vas. Organismos no Gubernamentales: Existen 52 Organizaciones No Gubernamentales que trabajan en la Región Chaqueña. La mayoría de estas organizaciones son de Apoyo a Organizaciones de Base y enen presencia directa en terreno, con apoyo principalmente a pequeños productores rurales, campesinos criollos y aborígenes. Ejemplo: Centro de Estudios y Defensa del Medio Ambiente. Asociaciones y/o Grupos de Productores: Varios se encuentran adheridos a las 48 Organizaciones Gremiales que existen, algunas de las cuales son de segundo grado y están afiliadas a las En dades Ruralistas Nacionales. Ins tuciones Internacionales: Pueden facilitar recursos económicos para la implementación de planes de manejo adapta vo. Sector turísƟco: Muy pobremente desarrollado, el Departamento no se presenta como un des no turís co de importancia. Sector financiero: Banca hipotecaria, mutuales, coopera vas de crédito y de ahorro, banca comercial. Estas en dades juegan un rol de intermediación del crédito ante el público. Banco Nación de Chamical y Banco de La Rioja-Chamical. Se incluyen en este grupo a los operadores y agentes inmobiliarios del departamento (formadores de precios). 505 �Ganadería extensiva 77,8%, Salar 15,7%, Monte (sin ganadería) 5,9%, Uso residencial/industrial 0,6%. Ficha 18 Actividades Productivas o usos del suelo Conflictos identificados (Actuales y potenciales) Los conflictos potenciales para la implementación exitosa de este plan son los siguientes: • Falta de un marco ordenador nacional/provincial sobre OT, de mecanismos de control, de incorporación de la dimensión ambiental-territorial y la presencia de conflictos jurisdiccionales. • Falta de ar culación, coordinación y consenso entre los dis ntos actores, dando lugar a superposición, duplicación de esfuerzos, estudios y tareas de los dis ntos Organismos. • Desvalorización de los beneficios de un desarrollo ordenado y dirigido por polí cas coordinadas de planificación a largo plazo. Planificación Objetivos Los obje vos surgieron de discusiones entre el equipo de trabajo y los docentes a cargo de la asignatura a par r de un análisis del contexto del departamento. A con nuación se enumeran y describen los diferentes obje vos: ObjeƟvo Ambiental: Disminuir el estado de degradación de los pas zales en el departamento de Chamical, proponiendo estrategias de manejo que incrementen su Produc vidad Primaria Neta y su Eficiencia en el Uso de la Precipitación. ObjeƟvo Económico: Aumentar los ingresos netos de los productores rurales mediante la implementación de prác cas de manejo adecuadas que posibiliten la obtención de mayor can dad de carne por hectárea. ObjeƟvo Social: Disminuir el porcentaje de población rural por debajo de la línea de pobreza, mediante la implementación de prác cas de manejo de fácil adopción por parte de los productores rurales familiares o de subsistencia (nulos costos económicos) y que posibiliten la obtención de mayor can dad de carne por hectárea. Herramientas para trabajo en grupos Como se dijo anteriormente, el trabajo fue desarrollado en el contexto de una materia, por lo cual no se realizaron ac vidades con actores sociales. Sin embargo, se propusieron ac vidades que deberían realizarse. A con nuación se enumeran las herramientas y ac vidades propuestas: La par cipación pública en el ordenamiento territorial del departamento de Chamical fue organizada en tres etapas: 1) Involucramiento de la ciudadanía en el proyecto y fomento de voluntad de par cipar en los espacios de concertación, 2) Realización de mesas de trabajo sectoriales, en función del po de actor, idiosincrasia y su relación con el proyecto, 3) Rediseño y/o modificación del proyecto en función de los resultados de las mesas y nueva convocatoria para discu r las modificaciones realizadas En la primera etapa, la propuesta se basa en un acercamiento paula no y de vinculación con los sujetos del territorio. El vínculo con la población se planea realizar en diferentes representaciones y niveles. Por un lado, las mesas informa vas y de discusión con el gobierno municipal, provincial y los técnicos involucrados. En segunda instancia se planifican las reuniones con las organizaciones no gubernamentales (ONGs), organizaciones comunitarias de base y coopera vas de productores sin una diferenciación ni pología previa. El obje vo úl mo de esta etapa es fomentar la voluntad de par cipación ciudadana, responder las preguntas e inquietudes, y generar un compromiso de los interesados para las futuras reuniones. Las herramientas de difusión para convocar a las reuniones serán tres: Avisos en medios de comunicación radial, publicaciones en medios gráficos de alcance departamental y distribución de panfletos informa vos. El obje vo de esta etapa es responder a las inquietudes de los interesados, que según experiencias previas giran en torno a: ¿Qué es un proceso de ordenamiento territorial? ¿Cómo se realiza? ¿Cuál es el obje vo? 506 �Ficha 18 En la segunda etapa se propone la realización de mesas de trabajo sectoriales, en función del po de actor, idiosincrasia y su relación con el proyecto. En esta etapa comienza a ser necesario adaptar el formato de las reuniones según el po de actor considerado, su poder e influencia. Se planean realizar tres formatos de reuniones, con productores ganaderos (capitalizados, medianamente capitalizados y comuneros), con productores hor colas e inversionistas y con el sector turís co y financiero. Las reuniones se proponen conferir a los par cipantes la posibilidad de presentar sus inquietudes y opiniones sobre aspectos técnicos más específicos que en la etapa uno. Por esto, esta segunda etapa se caracteriza por presentar un mayor componente técnico-produc vo que la primera, la mayor relación que presentarían los actores con la ac vidad brinda la posibilidad de ahondar en cues ones más específicas del ordenamiento. La u lización de productos visuales (ej. mapas, presentaciones powerpoint, fotos) son las herramientas principales a u lizar en las discusiones técnicas, esto se fundamenta en su fácil aprehensibilidad para todos los actores intervinientes. En cada una de las mesas de trabajo se planean u lizar un set integrado de técnicas y metodologías de par cipación adaptadas a los integrantes de las mesas. En primer lugar se planean u lizar aquellas técnicas referidas a dinámicas de presentación, con el objeto de maximizar la par cipación en un ambiente cálido y de relajación. La técnica de la telaraña es una de las que se ajusta a este po de escenarios. Comienza cuando los par cipantes se colocan de pie formando un círculo y se le entrega a uno de ellos un ovillo de lana, el cual ene que decir su nombre, procedencia, po de ac vidad que realiza, equipo de fútbol favorito, etc. Luego, este toma la punta del cordel y lanza la bola a otro compañero, quien a su vez debe presentarse de la misma manera. La acción se repite hasta que todos los par cipantes queden enlazados en una especie de telaraña. Una vez que todos se han presentado, quien se quedó con la bola debe regresarla al que se la envió, repi endo la información personal de su compañero (Vargas, 1984). En una segunda instancia se planea fomentar la colec vización de ideas y promover discusiones despersonalizadas. La par cipación en esta instancia aparece como una oportunidad para construir nuevos conocimientos y evaluar el diseño original del OT. La primera metodología a u lizar con los par cipantes será la lluvia de ideas. En esta técnica los par cipantes de la mesa escriben en un papel las inquietudes y preguntas en torno a las pautas dadas por el moderador de la reunión. En una segunda instancia se vuelcan todas las ideas en una pizarra y se ordenan por jerarquía en un esquema holís co. Una de los resultados esperados de las mesas es la aparición de nuevos problemas en el territorio, que no eran visibles para el equipo técnico en sus inicios y que se visibilizan tras la interacción con la mul plicidad de actores. Otra de las ac vidades propuestas en las mesas es la u lización de mapas del departamento donde los par cipantes realicen una zonificación bajo sus propias percepciones del sistema y sus problemas. Estos mapas serán realizados en grupos mixtos preestablecidos por el moderador, en donde estén representados todos los pos de actores del territorio. Detrás de cada papelógrafo el moderador escribirá la explicación dada por el grupo como fundamento de la zonificación establecida por los moderadores. Estos papelógrafos serán posteriormente digitalizados y comparados con la zonificación planteada inicialmente por el equipo técnico. La tercera etapa consiste en el rediseño y/o modificación del proyecto en función de los resultados de las mesas. La etapa final está basada en la retroalimentación que los actores del territorio establecen con el proyecto, y fruto de ese mecanismo adapta vo del diseño se busca un mejor ajuste del modelo a las necesidades de los sujetos y las posibilidades del territorio. Por ejemplo, los papelógrafos con la zonificación propuesta por los integrantes de las mesas se comparan posteriormente con la zonificación propuesta inicialmente, analizando diferencias, similitudes e incluso nuevos usos del territorio. Este proceso es itera vo, dado que, luego de analizar los resultados de las mesas y modificar el ordenamiento inicial, se convoca nuevamente a los integrantes de las mesas para reevaluar y ajustar el modelo hasta que los resultados sean sa sfactorios. Para que el proceso par cipa vo en el departamento resulte sa sfactorio, es imprescindible que la etapa de difusión sea masiva y correctamente planificada, de forma que los actores del territorio se sientan par cipantes ac vos y no espectadores ajenos al proceso de ordenamiento. 507 �La relación entre la carga ganadera y la producción de materia seca de los pasƟzales, corresponde a una función decreciente no lineal. Para diferentes niveles de carga ganadera se corresponden diferentes niveles de producción de materia seca, que en úlƟma instancia determinan la existencia de tres condiciones de pasƟzal: buena, regular y mala. Ficha 18 Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Hipótesis: El cambio de condición de un pasƟzal desde bueno a regular y pobre, es función de la intensidad de pastoreo, la cual genera una elevada presión sobre el sistema. Un ajuste del manejo del pastoreo a las condiciones bioİsicas de los potreros, aumentará la superficie correspondiente a pasƟzales con condición buena. Supuestos: La condición del pasƟzal es una medida del estado de salud del mismo. • Un pasƟzal en buena condición produce más canƟdad de forraje y está compuesto mayormente por especies de alto valor para el ganado, en tanto que un pasƟzal de condición pobre produce menos canƟdad de forraje. • Las transiciones entre condiciones del pasƟzal Buena, Regular y Pobre son reversibles. • La producción de forraje es un esƟmador del servicio ecosistémico PPN. • Los valores de producción de forraje en función de la condición del pasƟzal son aplicables a todo el departamento de Chamical. Metodología para la construcción de escenarios de uso A parƟr de la información bioİsica y socioeconómica disponible se determinaron disƟntos Ɵpos de usos plausibles de ser realizados en el departamento. Los usos propuestos son diferentes manejos de la producción ganadera, desde el manejo tradicional sin rotaciones hasta las rotaciones con incorporación de pasturas megatérmicas. A parƟr del uso de programación lineal se determinó de forma no espacialmente explícita qué superficie debería ocupar cada Ɵpo de manejo. Los detalles de la programación lineal fueron descriptos anteriormente. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Para contrastar el escenario actual con el propuesto y determinar el mejor uso del territorio, se uƟlizó análisis mulƟcriterio. Los detalles del análisis mulƟcriterio fueron descriptos anteriormente. Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No aplica Mecanismos de resolución de conflictos No aplica Elementos de Monitoreo No aplica Beneficios Esperados Obtenidos Beneficios ambientales a nivel local Beneficios ambientales a nivel local Aumento de la PPNA, aumento de la superficie con No aplica condición de pasƟzal “buena” 508 �Beneficios ambientales a nivel nacional No aplica Beneficios socioeconómicos a nivel local Aumento del ingreso neto de los productores rurales, disminución de la proporción de población rural por debajo de la línea de pobreza del departamento. Aumento de la producción de ganado. Beneficios socioeconómico a nivel nacional Ninguno Beneficios socioeconómicos a nivel local Ficha 18 Beneficios ambientales a nivel nacional Ninguno No aplica Beneficios socioeconómico a nivel nacional No aplica 509 �Ficha 19 Ficha 19 Autoras: Cecilia Luisina Campos, Araceli De Marinis, Daniela Gangi y Luciana Staiano. Nombre del Proyecto Bases para el Ordenamiento Territorial del Departamento de Languiñeo, Chubut, Argentina. Diagnóstico y planificación territorial. Datos Generales Institución responsable Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires Instituciones participantes Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires Responsable técnico directo y equipo de trabajo Cecilia Luisina Campos, Estudiante de Lic. en Ciencias Ambientales, Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires, técnica. Araceli De Marinis, Estudiante de Lic. en Ciencias Ambientales, Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires, técnica. Daniela Gangi, Estudiante de Lic. en Ciencias Ambientales, Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires, técnica. Luciana Staiano, Estudiante de Lic. en Ciencias Ambientales, Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires, técnica. Marco normativo - Ley General del Ambiente, Ley Nacional N° 25.675, sancionada en 2002. Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos, Ley Nacional N° 26.331, sancionada en 2008. Ley de Conservación y Recuperación de la capacidad produc va de los suelos, Ley Nacional N° 22.428, sancionada en 1981. Ley para la Recuperación de la Ganadería Ovina, Ley Nacional N° 25.422, sancionada en 2001. Adhesión Ley Nacional para la Recuperación de la Ganadería Ovina, Ley Provincial N° 4817, sancionada en 2002. Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Na vos de la Provincia de Chubut, Ley Provincial N° XII-92, sancionada en 2010. Código Ambiental de la Provincia de Chubut, Ley Provincial N° 5439, sancionada en 2005. Mensura y amojonamiento de erras, Ley Provincial N° 2.378, sancionada en 1984. Comisión Provincial de Iden ficación y Adjudicación de Tierras a las Comunidades Aborígenes, Ley Provincial N° 3.247, sancionada en 1998. Reconocimiento de Comunidades Indígenas radicadas en la provincia, Ley Provincial N° 3.510, sancionada en 1990 Adhesión a la Ley Nacional N° 23.302 de protección de comunidades aborígenes, Ley Provincial N° 3.623, sancionada en 1990. Creación del Ins tuto de Comunidades Indígenas, Ley Provincial N° 3.657, sancionada en 1991. Ins tuto autárquico de colonización y fomento rural, Ley Provincial N° 3.765, sancionada en 1992. Creación del registro de comunidades indígenas de la Provincia del Chubut, Ley Provincial N° 4.013, sancionada en 1994. Adhesión provincial a la Ley Nacional N° 25.607 sobre campaña de difusión de los derechos de los pueblos indígenas, Ley Provincial N° 4.899, sancionada en 2002. 510 �- Ra ficación de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Deser ficación, Ley Nacional N° 24.701, sancionada en 1996. Código Civil de la Nación Argen na, Ar culo 2340, De los Derechos Reales, Bienes Públicos. Ficha 19 - Ubicación geográfica y área de influencia Departamento de Languiñeo, Chubut, Argen na. 15.339 km2, población rural de 3.085 habitantes (INDEC, 2010) Área temática de aplicación Ordenamiento de las ac vidades produc vas en el territorio, considerando 3 unidades socio-ambientales homogéneas. En cada unidad se tuvieron en cuenta 3 obje vos (ambiental, social y económico). Motivación Trabajo realizado en el marco de la asignatura Ordenamiento Territorial de la Licenciatura en Ciencias Ambientales (FAUBA), dictada por los docentes José Paruelo y Marcela Román. Financiación - Temporalidad 4 meses a par r del 16/08/2012 Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) X Finalizado Oportunidades para el desarrollo del proyecto - Limitaciones para el desarrollo del proyecto La limitación más importante para llevar a cabo el proyecto, es que forma parte de un trabajo prác co para una asignatura. Asimismo, para el desarrollo del mismo se presentaron algunas limitaciones que detallamos a con nuación: desconocimiento del territorio a campo, falta de contacto con los actores e involucrados, inconsistencias entre dis ntas fuentes de información geográfica para un mismo aspecto bio sico, inconsistencias en datos socioeconómicos aportados por dis ntos organismos estatales. Presentación de resultados obtenidos/esperados -Preparación de un informe final presentado en el curso de Ordenamiento Territorial de la Licenciatura en Ciencias Ambientales (Publicación interna). -Presentación de resultados principales ante comité evaluador del curso (Presentación Power interna) -Envío de informe final a la Dirección General de Estadís cas y Censos de Chubut – Equipo SIG. Dicha ins tución nos facilitó capas de información geográfica u lizadas para la etapa de diagnós co territorial. Beneficiarios del proyecto En caso de que el proyecto llegara a la fase de ges ón territorial, los beneficiarios serían los pequeños productores ovinos y la población en condiciones de pobreza del departamento. 511 �Ficha 19 Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Fuente de datos Calidad IGN IGN INTA. 2011. Estación Esquel. Ubicación y área de influencia. Land Degrada on Assessment for Dryland Areas (LADA) Escala departamental Escala departamental Escala departamental Cruzate, G.A y J.L. Paniga . 2006. Suelos y ambientes Chubut Argenna. INTA. Escala departamental Mapa de mallines IGN Escala departamental Funcionamiento de mallines Ciari, G. 2010. EEA INTA Esquel. Funcionamiento hidrológico de los mallines y sus cuencas asociadas. Escala provincial Cabrera, A.L. 1976. Regiones Fitogeográficas Argen nas. Pp.1-85. En: Enciclopedia Argen na de Agricultura y Jardinería. Editorial ACME. Buenos Aires. Escala departamental Mapa de unidades fisonómico florís cas León R.; D. Bran; M. Collantes; JM. Paruelo & A. Soriano. 1998. Grandes unidades de vegetación de la Patagonia extraandina - Ecología Austral, 8(2):125-144. Escala departamental Detalle de unidades fisonómico florís cas Golluscio R.A., R.J.C. León y S.B. Perelman, 1982. Caracterización fitosociológica de la estepa del oeste de Chubut; su relación con el gradiente ambiental. Bole n de la Sociedad Argen na de Botánica 21 (1 4):299 324. Escala provincial Subsecretaría de Recursos hídricos Escala departamental Clima Mapa de isohietas Mapa de Temperaturas Datos meteorológicos Mapa de isohietas Suelos Orden y suborden Vegetación Mapa de provincias fitogeográficas Hidrología Mapa hidrográfico de cuencas Escala departamental 512 �Fauna Descripción de fauna local Laboratorio Análisis Regional y Teledetección (LART) Escala regional Archivo vectorial (GeoINTA) Escala departamental Cruzate, G.A y J.L. Paniga . 2006. Suelos y ambientes Chubut Argenna. INTA. Escala provincial Jiménez, J., Guineo, G., et al. 2008. Hippocamelus bisulcus. In: IUCN 2010. IUCN Red List of Threatened Species. Version 2010 en línea: www.iucnredlist.org. Escala provincial Conservación de la diversidad natural en la Patagonia Árida: Definición de criterios e iden ficación de áreas de alto valor. Mayo 2002. Delegación Regional Patagonia APN, Estación Experimental Agropecuaria INTA Bariloche. San Carlos de Bariloche, Argen na. Escala departamental Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS). Informe Regional bosque Andino Patagónico. Primer Inventario Nacional de Bosques Na vos. 2005 Escala regional Dirección de Fauna y Flora Silvestre (DFyFS). Ministerio de Industria, Agricultura y Ganadería, Gobierno de Chubut. Escala provincial Ficha 19 Cobertura del suelo Mapa de cobertura de suelo (varios) Herramientas y metodologías Superposición de capas de información en SIG QuantumGis, construcción de funciones de afectación para servicios ecosistémicos de importancia (Biodiversidad, Produc vidad Primaria, Ciclado de nutrientes, Dinámica del agua en mallines) y posterior trade-off analysis, construcción de funciones de producción (ingresos, can dad de forraje, superficie necesaria para producción del forraje es mado, recaudación y generación de empleo producidas por la ac vidad turís ca y pesca depor va). 513 �Fuente de datos Calidad Población N° de habitantes Máximo nivel de educación alcanzado INDEC-CNPyV 2010 INDEC-CNPyV 2001 Escala departamental Escala departamental Hogares INDEC-CNPyV 2001 N° de Hogares INDEC-CNPyV 2001 N° de Hogares NBI Hogares con un miembro declarado INDEC-CNPyV 2001 perteneciente a un pueblo indígena Escala departamental Escala departamental Escala departamental Empleo Condición de ac vidad económica Datos económicos agropecuarios N° de EAPs N° de cabezas de ganado en EAPs Nivel de instrucción de los productores N° de EAPs de pequeños productores Superficie total de EAPs de pequeños productores Capitalización de pequeños productores Porcentaje de pequeños productores que trabajan o no fuera de la EAP. Sectores en los que trabajan los pequeños productores Valor de la erra Infraestructura N° de Escuelas N° de Hospitales Caminos Rutas Parcelas catastrales INDEC-CNPyV 2001 Escala departamental INDEC-CNA 2002 INDEC-CNA 2002 INDEC-CNA 2002 PROINDER - 2007 PROINDER - 2007 PROINDER - 2007 PROINDER - 2007 Escala departamental Escala departamental Escala departamental Escala departamental Escala departamental Escala departamental Escala departamental PROINDER - 2007 Escala departamental Ficha 19 Aspectos socioeconómicos Datos Compañía Argen na de Tierras Escala departamental (CAT) Secretaría de Planeamiento Educavo-Mapa Educa vo 2009 Dirección General de Estadís cas y Censos Chubut (DGEyC Chubut) DGEyC Chubut DGEyC Chubut DGEyC Chubut Escala departamental Escala departamental Escala departamental Escala departamental Escala departamental 514 �A parƟr de los datos bioİsicos y socioeconómicos disponibles, uƟlizando el programa QuantumGiS integramos todos aquellos que se encontraban georreferenciados en un Sistema de Información Geográfica. Mediante la superposición de capas de información, pudimos ubicar espacialmente la información disponible. Esto nos permiƟó idenƟficar una gran heterogeneidad en el departamento, la cual implicaba diferentes potencialidades producƟvas y a su vez requería, a nuestro entender, diferentes objeƟvos de planificación territorial. Por lo tanto decidimos zonificar el departamento considerando tres unidades socioambientales homogéneas: Bosques Andino Patagónicos (zona 1), Estepa graminosa con precipitaciones mayores a 300 mm - gran productor (zona 2), Estepa arbusƟvo graminosa con precipitaciones menores a 200 mm - predominio de pequeños productores (Zona 3). Ficha 19 Herramientas y metodologías Una primera división estuvo dada por las dos ecorregiones disƟnƟvas que comprenden a Languiñeo, las cuales brindan diferentes servicios ecosistémicos y ofrecen disƟntas potencialidades producƟvas: los Bosques Andino Patagónicos y la Estepa Patagónica. La zona de Bosques (zona 1) la definimos teniendo en cuenta los límites propuestos en la reglamentación de la Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques NaƟvos. La mayor proporción fue zonificada bajo la categoría II (amarilla), mientras que las zonas de mayor alƟtud se encuentran bajo la Categoría I (roja). A la hora de ordenar el territorio será fundamental considerar las restricciones impuestas por dicha normaƟva. A su vez, en esta zona se encuentra ubicada la comuna rural Carrenleufú, en la cual vive el 11% de la población del departamento (287 personas) y el 20,55% (65 personas) viven en hogares NBI (CNPyV INDEC, 2001). El mayor desaİo para la zona será propiciar acƟvidades producƟvas que garanƟcen mejorar las condiciones de vida de la población y al mismo Ɵempo cumplan con la legislación vigente. Dentro de la Estepa patagónica, idenƟficamos dos zonas considerando diferencias respecto a la aridez, unidades fisonómico-florísƟcas de vegetación según León et al. (1998) y Ɵpos de productores predominantes. Los aspectos bioİsicos mencionados determinarán diferentes niveles de afectación para los mismos Servicios Ecosistémicos (SE) brindados por la Estepa Patagónica, al mismo Ɵempo que ofrecen disƟntas potencialidades en cuanto al manejo de la ganadería ovina, acƟvidad predominante en la región. Así quedaron determinadas por un lado la zona 2, con predominio del Distrito Subandino de Estepa graminosa, con precipitaciones mayores a 300 mm anuales; y la zona 3, con predominio de Distrito occidental de Estepa arbusƟvo graminosa, con precipitaciones menores a 200 mm anuales. A nivel socioeconómico, la zona 2 está consƟtuida en su totalidad por lotes privados pertenecientes a una estancia de gran extensión, la cual se exƟende fuera de los límites del departamento y representa al productor más grande de la zona. No posee ninguna comuna rural y la población que vive allí corresponde únicamente a empleados de la estancia, la cual se encuentra distribuida en cuatro puestos (Jaramillo, Tres Lagunas, Vargas y El Colorado). En la zona 3, en cambio, se encuentra el municipio de Tecka y las comunas rurales Colan Conhue, Aldea Epulef y Paso del Sapo. Según las caracterísƟcas socioeconómicas ya descriptas, subyace que resulta de gran importancia incrementar tanto el nivel de educación de la población como el cumplimiento de las necesidades básicas. Considerando esto y el tamaño de las parcelas catastrales suponemos que es una zona con predominio de pequeños productores. Asimismo, en la etapa de diagnósƟco, uƟlizando información bibliográfica, construimos funciones de afectación de Servicios Ecosistémicos y funciones de Producción de bienes y servicios, las cuales detallamos en la siguiente etapa. Actores involucrados - productores agropecuarios grandes y medianos - productores pequeños o familiares - comunidades aborígenes - representantes de emprendimientos mineros - representantes del sector forestal - representantes de ONGs que trabajan en la zona (ej.: Equipo Nacional de Pastoral Aborigen, InsƟtuto Patagónico de Desarrollo Social, la organización Cruzada Patagónica). - Estado, en sus diferentes niveles de organización. Los organismos del sistema de Ciencia y Técnica que podrían tener injerencia y colaborar con el diagnósƟco y generación de escenarios de uso podrían ser los siguientes: - Universidades - INTA. Estación Experimental Esquel. 515 �Ficha 19 - CENPAT- CONICET: Centro Nacional Patagónico, Puerto Madryn, Prov. de Chubut. Laboratorio de ecología terrestre en zonas áridas y semiáridas. - IADIZA- CONICET. Ins tuto Argen no de Inves gaciones de la Zonas Aridas. CRYCIT, Mendoza. Laboratorio de Deser ficación y Ordenamiento Territorial (LADyOT). Actividades Productivas o usos del suelo Zona 1 (Bosques Andino Patagónicos clasificados por la LEY de OTBN en categoría rojo y amarillo) - Zona ganadera actual = 77.873 ha (59,88%) - Maderera y Aserradero = 25.191,35 ha (19,37%) - Otros usos (en su mayoría zonas altas-pedreros)= 26.982,39 ha (20,74%) Zona 2 (Estepa graminosa con precipitaciones mayores a 300 mm) - Ganadería ovina y en menor medida bovina – gran productor (100% erras privadas) = 124.792,47 ha (99,41%) - Ac vidad turís ca en cuerpos de agua ( erras privadas) = 746,53 ha (0.59%) Zona 3 (Estepa arbus vo-graminosa con precipitaciones menores a 200 mm) - Ganadería ovina – pequeños productores = 237.017 ha (19,19%) - Ganadería ovina – pequeños y medianos productores = 997.150 ha (80,71%) - Otros usos (incluye ac vidad minera = 4 canteras en funcionamiento georreferenciadas con superficie desconocida)=1.250 ha (0,1%) Conflictos identificados Deser ficación por sobrepastoreo ovino, población en condiciones de pobreza, explotación privada de recursos hídricos de dominio público, ac vidades produc vas ilegales en zonas protegidas (Ley 26.331) Planificación Objetivos Los obje vos fueron definidos a través de un debate del equipo técnico, basado en el producto obtenido a par r del Diagnós co territorial, considerando los conflictos iden ficados por el equipo técnico y otorgándole peso a los aspectos que este consideró prioritarios para cada zona. Idealmente, fuera del contexto de un trabajo prác co, los obje vos podrían haber sido definidos de manera par cipa va, considerando las necesidades, opiniones y deseos de los actores. ZONA 1 OBJETIVO AMBIENTAL SOCIAL ECONÓMICO Evitar la pérdida de bosque y promover la restauracion de las zonas degradadas Disminuir el nivel de pobreza de la población Aumentar los ingresos de la población de Carrenleufú ZONA 2 OBJETIVO AMBIENTAL SOCIAL ECONÓMICO Frenar el proceso de desertificación Garantizar el acceso a los recursos de dominio público Aumentar la recaudación que percibe el Estado por el uso de recursos de dominio público 516 �OBJETIVO ZONA 3 SOCIAL Disminuir las condiciones de pobreza de pequeños Frenar el productores de Tecka, proceso de desertificación Colán Conhue, Aldea Epulef y Paso del Sapo ECONÓMICO Ficha 19 AMBIENTAL Aumentar el ingreso de pequeños productores Herramientas para trabajo en grupos Si bien la caracterización de actores fue desarrollada por el equipo técnico, dada las caracterís cas del trabajo en el marco de una asignatura, en el trabajo planteamos la posibilidad de realizar un análisis de stakeholders de po Bo om-up, a través de los métodos “Strategic Perspec ve Analysis” y “Q metodology” (Reed, 2009). Por otro lado, si bien no se realizó, planificamos una propuesta de comunicación y par cipación para la población involucrada. La misma era una de las consignas explícitas del trabajo prác co. De haberse desarrollado esta propuesta, hubiese formado parte del proceso de planificación territorial, ya que a par r de los talleres podrían reformularse los escenarios planteados. Idealmente, los resultados de estos talleres hubieran sido clave para la planificación de los escenarios de uso. La propuesta contempló las siguientes etapas: 1- Difusión: Divulgación de información vinculada al proceso de Ordenamiento Territorial, de manera que todos los actores e involucrados tengan la posibilidad de acceder a información relevante sobre dicho proceso. La información brindada será diseñada y evaluada con profesionales o expertos en comunicación, a fin de ser lo más claros y sencillos a la hora de disipar los miedos y cues onamientos que puedan llegar a surgir. Los obje vos de esta etapa serán, por un lado, lograr un primer contacto directo con los actores e introducirlos en la temá ca, explicándoles qué es y para qué sirve el O.T., cómo se lleva a cabo este proceso y qué es un proceso par cipa vo. Asimismo, el obje vo será explicarles quiénes somos, por qué estamos allí, por qué consideramos que sería importante y valiosa su par cipación. También los convocaríamos a los talleres y además trataríamos de generar un compromiso de manera de poder contar con su presencia en los encuentros. En esta instancia inicial, también se intentará de disipar dudas, se escucharán sus opiniones, cues onamientos, y demás cues ones, que surjan del intercambio de información. 2- Encuentros previos con los disƟntos grupos de actores Previamente al taller general donde serán convocados y par ciparán todos los actores e involucrados, se llevarían a cabo pequeños talleres o reuniones con grupos de actores homogéneos (definidos por sus problemá cas, intereses), en los cuales se los pueda introducir en el proceso de ordenamiento territorial. Se pretende que en estos encuentros los actores convocados puedan expresar cuáles son sus problemas, intereses, obje vos, qué ac vidades realizan en el territorio, qué ac vidades suponen que podrán realizar, etc. El obje vo principal de estas reuniones previas consiste en garan zar que todos los actores estén informados, que puedan contar con herramientas para hacerse preguntas o cues onamientos y asimismo que puedan valerse de conocimientos básicos homogéneos acerca del proceso, previamente a la convocatoria general con todos los actores del territorio. 3- Encuentro con los moderadores de cada grupo En esta etapa llevaríamos a cabo una capacitación con los representantes o facilitadores, de manera de lograr que puedan desempeñarse como potenciales moderadores en los talleres, en conjunto con los comunicadores y los responsables técnicos de la elaboración de la propuesta de O.T. Algunas cues ones que se tratarán en dichas capacitaciones serán las referidas a cómo debería desempeñarse un buen mediador o facilitador en las reuniones o talleres con los demás actores. Un primer punto a tratar sería que todos los par cipantes deben ser considerados como fuentes de información y decisión para analizar los problemas y contribuir a soluciones. El facilitador debería permi r la expresión de las diferentes formas de pensar, para que sean compar das por todos, y ayudar a lograr consensos a la hora de tomar decisiones (Geilfus, 2002). Consideramos que el rol y desempeño del facilitador es crucial para que los talleres sean ú les. 517 �Ficha 19 4- Talleres generales Se llevarían a cabo talleres con todos los actores clave. La can dad de talleres y la frecuencia de los mismos serán definidos a medida que vaya avanzando el proceso, por lo tanto, se irían ajustando a las necesidades que vayan surgiendo. En dichos talleres, más allá del ordenamiento propuesto y del análisis realizado antes de ir al territorio por el equipo técnico, pensamos que este proceso debe servir para que los actores puedan plantear sus necesidades, inquietudes, deseos, problemas, etc., y esas cues ones puedan ser contrastadas con los contenidos de la propuesta de ordenamiento, de manera de retroalimentar posi va o nega vamente el trabajo realizado. A par r de lo enunciado y desarrollado por los actores, se revisarán si diversos problemas, obje vos, cues ones sociales, económicas, etc. han sido tenidas en cuenta. En caso contrario, se analizarán, incorporarán o bien se descartarán puntos que surjan del intercambio directo con la comunidad directamente involucrada. Otro punto importante a tener en cuenta es el acceso de los actores al punto de reunión. Dado que muchos actores no cuentan con los medios necesarios para trasladarse, creemos necesario poder llevar a cabo una negociación con diversos entes del estado provincial o bien departamental, a fin de asegurar la presencia de aquellos individuos que desean ser parte de las reuniones pero que por diversas causas no pueden llegar por sus propios medios. El lugar donde se lleven a cabo los talleres, será, por lo tanto, iden ficado y confirmado en base a las negociaciones que resulten previamente. Creemos que un punto de reunión que sería atrac vo y que podría generar un buen clima de trabajo, podría ser una escuela, o bien en algún otro si o con el que los actores se sientan familiarizados y cómodos. Funciones de afectación de servicios ecosistémicos - Biodiversidad (N°de especies/m2) -zona1-. Función de afectación: efecto de las diferentes ac vidades desarrolladas dentro del bosque (Conservación, Aprovechamiento de Lenga, SAFs, Reforestación con Sp na vas, Reforestación con Sp exó cas) sobre la biodiversidad de especies vegetales. Se consideró la conservación como estado de referencia de la Biodiversidad y se evaluó el impacto que producirían el resto de las ac vidades sobre la misma, en base a bibliogra a consultada. Asumimos que la diversidad de consumidores primarios y secundarios se modificaría en el mismo sen do que la diversidad de especies vegetales, pero con diferente magnitud. - Biodiversidad (N° de especies/m2)-zona 2-. Función de afectación: efecto de las diferentes ac vidades planteadas dentro del ordenamiento (Conservación, Pesca depor va, Turismo, Manejo ovino alterna vo, Manejo ovino tradicional, Manejo vacuno tradicional) sobre el n° de especies. Se evaluó, por un lado, el cambio en el po de cobertura y composición de especies, debido al pastoreo ovino. A par r de bibliogra a consultada, pudimos concluir que la abundancia de las especies más palatables disminuía con la presión de pastoreo, mientras que aumentaba la abundancia de especies arbus vas o menos palatables. Por otro lado, se analizó el efecto que podría llegar a tener la ac vidad ovina sobre una especie paragua como el puma. La causa de dicha elección se basa en que estas especies, por su tamaño o su dieta (depredadores), requieren de grandes espacios para cumplir su ciclo vital. Al asegurar la supervivencia de una o varias especies de estas caracterís cas en su ambiente natural, se estaría asegurando la de muchas otras especies con menores requerimientos de espacio. Dado que existen conflictos entre dicho carnívoro y los productores ovinos, ya que esta especie suele predar sobre las ovejas y ocasionalmente pueden ser un peligro para los humanos, se evaluó la posibilidad de la existencia de una relación entre el po de manejo y la presencia o ausencia del puma. Nuestras conjeturas se basan en un estudio realizado por Kissling (2009) llevado a cabo en la estancia que cons tuye la zona 2, el cual establece que un manejo adaptavo o rota vo puede llevar a que se produzcan menos encuentros entre pumas y ovejas, aminorando el conflicto entre productores y la caza del puma y a la vez contribuyendo a mantener la biodiversidad. 518 �Ficha 19 - ProducƟvidad Primaria Neta como canƟdad de FORRAJE disponible [Kg MS/(ha x año)] en Estepa – zonas 2 y 3-. Función de afectación: efecto de la intensidad del pastoreo ovino sobre la disponibilidad forrajera. Se analizó el Ɵpo de vegetación y se idenƟficaron las unidades fisonómico florísƟcas. Considerando esta idenƟficación, se esƟmó la producƟvidad primaria neta, teniendo en cuenta el estado de deterioro de cada una de las unidades. Luego, a parƟr de las guías de condición publicadas por INTA, se estableció que los diferentes estados alternaƟvos de la estepa (bueno, regular y malo) se condicen con las intensidades de pastoreo (bajo, medio e intenso), respecƟvamente. Luego se construyó la función de afectación a parƟr de la evaluación del efecto de las acƟvidades producƟvas que se desarrollan en esta zona, sobre la disponibilidad forrajera. Dentro de las acƟvidades producƟvas fueron consideradas tanto las que se desarrollan actualmente como las propuestas dentro del OT; estas son: Pesca deporƟva, Turismo, Manejo alternaƟvo ovino, Manejo tradicional ovino y Manejo tradicional vacuno. - Ciclado de nutrientes – zona 3 - . Función de afectación: CanƟdad de nitrógeno orgánico disponible en el suelo (g/kg se suelo) en función de la intensidad de pastoreo en el Distrito occidental. La selección conƟnua de las especies más palatables van eliminando del suelo las especies florísƟcas que mayor canƟdad de nutrientes aportan al perfil a través de la descomposición (Golluscio et al., 2002). Como consecuencia, el suelo comienza disminuir el contenido de nutrientes disponibles para las plantas. Las especies más preferidas por el ganado son las que poseen un mayor requerimiento nutricional, y por ende, se produce un empobrecimiento del nitrógeno con mayor disponibilidad para las plantas. - Dinámica del agua en mallines – zonas 2 y 3-. Función de afectación: efecto de las acƟvidades y manejos planteados dentro del OT sobre la dinámica del agua en los mallines. Según Del Valle (1993), la disponibilidad de agua y forraje verde durante todo el año en los mallines, hace que estén expuestos a una mayor presión de pastoreo y pisoteo, transformándolos en focos de degradación intensa. Una consecuencia de estos procesos de deterioro es la aridización del sistema, el reemplazo de especies en las comunidades del mallín, y por tanto, una reducción tanto en calidad como canƟdad de la oferta forrajera. A parƟr de esto, propone disƟntos estados y transiciones del sistema, dentro de los cuales, puede o no volverse al anƟguo estado, según el grado de degradación. Los diferentes estados se caracterizan por tener una composición de especies disƟnta. Se observa un reemplazo de especies gramíneas por arbusƟvas y disƟnta proporción de cobertura vegetal (entre 90 y 20%), siendo 20% el porcentaje de cobertura que representa al estado más degradado de los mallines. Funciones de producción Ingresos de pequeños productores – zona 1-. Como alternaƟvas que permiƟeran generar un aumento en los ingresos de los pequeños productores de la zona 1, fueron considerados dos alternaƟvas de modelos de producción generados para los bosques de ñire y lenga que caracterizan la región: el Modelo de producción sustentable de ñire y terneros en un bosque de ñire medio en el Bosque Andino-Patagónico Norte y el Modelo de Manejo de lengales medianamente degradados Bosque Andino-Patagónico Norte (UNIQUE, 2011). En ambos casos, considerando la carga animal y la producción de leña que plantean ambos modelos, se desarrollaron los resultados económicos esperados, los cuales impactarían incrementando los ingresos actuales. Resultado económicos esperado para el Modelo de producción sustentable de ñire y terneros en un bosque de ñire medio en el Bosque Andino- Patagónico Norte Este modelo plantea un escenario que considera una vaca cada cinco hectáreas, con una producƟvidad de 4 terneros cada 5 vacas resulta una producción de 1 ternero cada 6 hectáreas. Considerando que cada ternero se vende con un peso de 300 kg, a un precio de $12/kg vivo, se genera un ingreso bruto de $3.600/ternero, lo cual implica un IB de $600/ha/año. 519 �Ficha 19 La producción de leña en la primera intervención, de 30 a 130 m/ha, representa 42 y 182 m estéreo/ha, respecƟvamente. A un precio de $100/m estéreo de leña, implica un ingreso bruto al inicio de entre 4.200 y $18.200/ ha. En raleos posteriores se obtendría un 25% del volumen extraído en la intervención inicial, lo cual resulta, a los valores actuales considerados, un ingreso de entre 1.050 y $4.550/ha cada 20 años. Además, se podría invesƟgar en la búsqueda de nuevos productos (bioenergía) que agreguen valor a futuro cuando surjan nuevos mercados y sistemas que mejoren la eficiencia del uso leñero. Otro beneficio esperado serían los Aportes de la Ley Nacional N° 26.331 para varias de la acƟvidades mencionadas, especialmente para las tareas de restauración (UNIQUE, 2011). Resultado económico esperado para el Modelo de Manejo de lengales medianamente degradados Bosque Andino-Patagónico Norte Los rollizos se comercializan en los aserraderos y la madera aserrada se desƟna una parte a la construcción y otra a carpinterías. Todo en un ámbito local y/o regional. En el aprovechamiento forestal, considerando que se pueden obtener entre 30 y 40 m3 /ha, a un valor de mercado promedio de $350/m3, se podría generar un ingreso bruto de entre 10.500 y $14.000/ha, cada 40 años, por la madera rolliza puesta en aserraderos locales. En el aserrado y secado, considerando un rendimiento del 33%, se obƟenen 140 p2 de tabla por cada m3 de madera rolliza. A un valor actual promedio aproximado de $15/p2 de madera aserrada de 1ra y 2da calidad de carpintería, larga y seca al 12% de humedad, se esƟma un ingreso bruto de $2.100/m3 de madera rolliza aserrada, lo que implica una producción aproximada de $63.000/ha (para siƟos de 30 m3/ha) y de $84.000/ha (para siƟos de 40 m/ha), lo que implica de alguna manera mulƟplicar los ingresos brutos por 6,5 desde la madera rolliza hasta la madera tabla mediante el aserrío y secado. Según experiencias locales, por consultas a carpinteros, el ingreso bruto se incrementaría entre dos y tres veces por el procesamiento secundario en carpinterías en relación a la madera en tabla seca. El modelo requiere aportes de Ley Nacional N° 26.331 para la aplicación de silvicultura (anillados, raleos a desecho), para el mejoramiento de accesos principales (alcantarillas, enripiado, etc.) y para la regulación de la acƟvidad ganadera (UNIQUE, 2011). Superficie mínima necesaria para desarrollar Manejo Ovino AlternaƟvo – zona 3 - CanƟdad de forraje necesario para alimentar al rodeo durante un año: Se consideró que en promedio un ovino come 1 kg de MS por día, por lo cual precisará 365 kg MS por año.Un pequeño productor posee actualmente 147 animales en promedio, pero el objeƟvo consiste en que pueda alcanzar, en principio, 294 ovinos (el doble). Por lo tanto, el total de forraje que necesita una EAP al año es de 107.310 kg de MS. Considerando que este forraje se distribuye equitaƟvamente a lo largo del año, existen tres meses (uno antes del servicio, uno antes de la parición y uno posterior a la misma) en los que es necesario que el forraje sea de alta calidad. Este valor equivale entonces al 25% del forraje, haciendo un total de 26.827,5 kg MS. Por diferencia, la canƟdad de forraje necesario de calidad normal será de 80.482, 50 kg MS. - Superficie necesaria para producir forraje: A parƟr de intersectar datos de PPNA promedio anual para el período 2000 - 2010 (Baldassini et al., 2012) con el catastro (DGEyC Chubut - Equipo SIG), obtuvimos la producƟvidad promedio por EAP. Por lo tanto dividimos los 80.482,50 kg MS por este valor para obtener la canƟdad de hectáreas necesarias para producir el forraje de calidad normal (cabe aclarar que no se consideró el índice de cosecha, el cual debería tomarse en cuenta cuando se realicen las esƟmaciones para cada grupo de EAPs asociadas en parƟcular). Por otra parte, al intersecar la clasificación de SAGPyA con el catastro, obtuvimos la superficie de mallines por EAP (fuente de forraje de alta calidad) y calculamos el valor correspondiente de PPNA promedio anual período 2000- 2010. A parƟr de estos datos, obtuvimos la producƟvidad promedio de mallines por EAP (114,78 kgMS/ha año) y su desvío estándar (596,04 kgMS/ha año). Para evitar la sobresƟmación de las hectáreas proveedoras de forraje de alta calidad (AC), 520 �Ficha 19 decidimos u lizar el valor mínimo, obtenido a par r de la diferencia entre el promedio y el desvío, resultando en 518,74 kgMS/ha año. Finalmente, dividiendo las toneladas totales por los valores obtenidos, la superficie mínima necesaria para realizar Manejo Alterna vo resultó ser 202,28 ha (51,72 ha de forraje de AC y 150,56 ha de forraje de calidad normal). - Ingresos brutos anuales pequeños productores ($/ha) – zona 3-. Para obtener un monto aproximado de ingresos anuales de los pequeños productores, realizamos la siguiente es mación: A par r de los datos de PROINDER (2002) obtuvimos el número de ovejas, carneros, capones y borregos de los pequeños productores, los cuales se esquilan para la producción de lana. Considerando que en promedio se extraen 3,88 kg de lana (PROINDER, 2002) y tomando el precio de venta más bajo del kilo de lana, $15,77 (SIPyM, INTA 2012), obtuvimos un valor anual de $7,5/ha. Para obtener los ingresos provenientes de la producción de carne, asignamos un valor de señalada del 50% (Hall y Paruelo, 2006). Asimismo, es necesario reservar un porcentaje de la señalada para reposición de madres y carneros (25%). Por lo tanto, considerando que de cada cordero se ob enen 18 kg de carne 89 (PROINDER, 2002) y que el precio de venta del kilo de carne asciende a $20 (SIPyM- INTA, 2012), obtuvimos una es mación de $6,91/ha. Finalmente, para un EAP promedio de 1.150 ha, los ingresos brutos anuales ascienden a un valor de $16.571,50. Dividiendo este valor por 12 meses, ingresos de $1.381 por mes, se condicen con el porcentaje de hogares NBI que proporcionan los datos socieconómicos. Considerando el obje vo económico tendiente a duplicar la carga ovina, calculamos nuevamente los ingresos brutos potenciales: Además de modificarse la carga ovina, teniendo en cuenta el rango de posibles porcentajes de señalada según Hall y Paruelo (2006), asumimos que la señalada podría ascender a un 60%. Finalmente, para un EAP promedio de 1.150 ha, los ingresos brutos anuales ascenderían a un valor de $36.443,50. Dividiendo este valor por 12 meses, da un total de $3.037. A su vez, es importante considerar que el resto de las ac vidades propuestas que no compiten por el uso del suelo (aprovechamiento de fibra de guanaco, aprovechamiento de liebre europea), podrían funcionar como aportes adicionales a los ingresos calculados. 521 �Ficha 19 - Recaudación producida por la acƟvidad turísƟca en cuerpos de agua ($/ha año) – zona 2 -. Una de las propuestas consis ó en que la explotación turís ca y la pesca depor va en los cuerpos de agua realizada por el privado pase a manos del Estado, según lo establecido por el Art 2.340 del Código Civil argen no. Para determinar cuál era la superficie adecuada que debía pasar a manos del Estado, el cual podría concesionarlas percibiendo ingresos que puedan ser redistribuidos dentro del departamento y aumentando el empleo, u lizamos el método de programación lineal mul criterio. La misma requirió de datos de entrada, uno de ellos fue la recaudación percibida por el Estado actualmente (con lagunas de dominio privadas) y la recaudación que percibiría si pasara a administrarlas. La es mación fue realizada considerando que actualmente la estancia abona 1.500 pesos anuales por el usufructo de cada laguna, haciendo un total de 9.000 pesos (Recaudación Tributaria de Chubut). Por lo tanto si se lo concesionaria a al menos a dos empresas que explotaran las ac vidades en las lagunas, el Estado percibirá el doble de la recaudación que percibe actualmente (al menos 18.000 pesos). - Generación de empleo en acƟvidades turísƟcas (jornales/ha año) – zona 2 -. Dado que el Estado dispone de mayores recursos para la comunicación y publicidad, se estableció el supuesto de que podrá generar un mayor flujo de gente que se acerque para realizar ac vidades recrea vas y de pesca depor va. En este sen do, en el año 2011 se registraron 90 guías de pesca depor va para la zona Patagónica (Registro de guías de pesca depor va por Resolución N° 072/97 del Organismo Provincial de Turismo Chubut). Si actualmente estancia Tecka emplea 5 guías de pesca depor va (6% de los guías registrados), es mamos que si lo concesionara el Estado se podrían crear nuevos puestos de trabajo, considerando el mayor flujo de gente y las nuevas concesiones. Se fijó como restricción que el mínimo de puestos que deberían crearse serían 15 en total. Teniendo en cuenta que el año solo abarcará la temporada habilitada por Chubut (180 días), se u lizaron para el cálculo 150 días por condiciones adversas. Así, llegamos a un valor de generación de empleo de 1 y 4 jornales/ha año para el manejo de lagunas en manos de Tecka y del Estado, respec vamente. Metodología para la construcción de escenarios de uso A través de la superposición de capas en un SIG, analizamos la información bio sica y socioeconómica de las tres zonas homogéneas. Considerando el contexto legal, las funciones de afectación de SE y las funciones de producción, construimos un escenario potencial para cada zona. Ya sea a par r de datos económicos concretos, datos bibliográficos o estudios de caso donde se desarrollaban modelos de producción sustentables para las ac vidades en cues ón, construimos escenarios potenciales a par r de los cuales pudimos es mar las consecuencias económicas e iden ficar los efectos sociales y ambientales que los mismos traerían. Tanto en la zona 1 como en la 3, dis ntos aspectos socioeconómicos (nº de hogares NBI, nivel educa vo, % de desocupación, nº de cabezas de ganado en EAPs y precio de venta de lana y carne) sugirieron a nuestro criterio que el obje vo social y el económico de la planificación tendrían prioridad sobre el obje vo ambiental. Es por esto que en ambos casos se buscó construir escenarios que endan a maximizar los ingresos de los pequeños productores, asumiendo el supuesto de que este aumento en los ingresos se traduciría en una disminución de las condiciones de pobreza (obje vo social). Así, en ambos casos se plantearon nuevas ac vidades produc vas y manejos alterna vos para ac vidades que se venían desarrollando, de manera que las mismas cumplan con el obje vo a maximizar y a la vez resulten sustentables, contribuyendo con el obje vo ambiental. En el caso de la zona 3, la función a maximizar fue la carga ovina, la cual propusimos que era fac ble de duplicar, generando un impacto posi vo en los ingresos de los pequeños productores. La zona 2, en cambio, corresponde íntegramente a erras privadas de una gran estancia. Por este mo vo los obje vos de la planificación fueron muy dis ntos respecto de las zonas 1 y 3. En este sen do, se le dio prioridad al obje vo ambiental, proponiendo la conservación de áreas representa vas de estepa graminosa. Asimismo, el escenario pudo contemplar los obje vos sociales y económicos para la zona, al mismo empo que una mejora en el obje vo social (garan zar el acceso a los recursos de dominio público) contribuyó con el obje vo económico de la zona 1, ya que existe un cuerpo de agua compar do por ambas zonas, donde es fac ble el desarrollo de ac vidades turís cas. Para definir la superficie de lagunas que se mantendrían bajo dominio estatal y bajo dominio privado, se u lizó en este caso la programación lineal mul criterio con la herramienta SOLVER. Esto permi ó definir, en base a dis ntos parámetros, la superficie de lagunas que pasarían a estar bajo dominio estatal en el escenario potencial propuesto. 522 �Debate del equipo técnico. Evaluación Mul criterio mediante el Proceso Analí co Jerárquico definido por la valoración de Saaty (1997), Programación lineal con la herramienta SOLVER. Es importante aclarar que este trabajo planteó solo un obje vo para cada dimensión. Esto nos llevó a reflexionar respecto de los resultados obtenidos en la Evaluación Mul criterio. En los tres casos, el escenario potencial se vio favorecido. Suponemos que estos resultados no se corresponden con la realidad, ya que existen probablemente numerosos factores limitantes para llevar a cabo la planificación potencial, los cuales no se vieron reflejados en los criterios. Esto lo atribuimos al hecho de haber trabajado con un único obje vo por dimensión, a par r de los cuales fueron planificados los escenarios potenciales. Si hubiéramos propuesto una mayor can dad de obje vos, probablemente la ponderación de los criterios hubiera presentado diferencias que le otorguen más peso al escenario actual en alguno de los casos. Lo mismo ocurre si hubiéramos planteado más de un escenario alterna vo al actual. Ficha 19 Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No aplica Mecanismos de resolución de conflictos No aplica Elementos de Monitoreo No aplica 523 �Ficha 20 Ficha 20 Autoras: Melina Aranda, Paula Berenstecher, Emilia Delguy, Juliana Lofrano y Pilar Repetto Propuesta de Ordenamiento Territorial para el departamento de Futaleufú, Chubut Datos Generales Institución responsable Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires. Instituciones participantes Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires. Responsable técnico directo y equipo de trabajo Aranda Melina, Berenstecher Paula, Delguy Emilia, Lofrano Juliana y Repe o Pilar Marco normativo • Ley General del Ambiente (Ley N° 25.675) de la Nación Argen na, sancionada en 2002. • Ley General del Ambiente (Ley N° 4.563) de la provincia de Chubut, sancionada en 1999. • Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos (Ley Nº 26.331) de la Nación Argen na, sancionada en 2008. • Ley Provincial XVII Nº 92 de Ordenamiento de Bosques Na vos de la Provincia de Chubut. • Plan Estratégico Territorial (PET). Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, formulado por el gobierno nacional en 2004. Ubicación geográfica y área de influencia Departamento de Futaleufú, Chubut, Argen na. 9.435 km². 37.540 habitantes. 88% urbanos, 12% rural (7% población rural agrupada y 5% población rural dispersa). Área temática de aplicación Rural Motivación El trabajo se realizó en la materia Ordenamiento Territorial de la Licenciatura en Ciencias Ambientales, cuyo obje vo consis ó en que los alumnos adquieran experiencia en el desarrollo de un Ordenamiento Territorial Rural. Financiación No aplica Temporalidad 5 meses, de agosto a diciembre de 2012. Estado de desarrollo Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) X Finalizado 524 �• Decisión polí ca para la implementación del proyecto. • Adquisición de fondos para su desarrollo y puesta en marcha. • Aceptación de la propuesta por parte de los dis ntos actores sociales involucrados, especialmente por parte de los productores agropecuarios. Ficha 20 Oportunidades para el desarrollo del proyecto Limitaciones para el desarrollo del proyecto • Diferencias o contradicciones entre los datos extraídos de dis ntas fuentes. Por ejemplo, el caso de la ruta provincial nº 34, que no figuraba en ciertos mapas y además no quedaba claro a qué jurisdicción pertenecía. • Información protegida por secreto estadís co impide localizar en el espacio la información de los censos. • Falta de información georreferenciada, especialmente en relación a las ac vidades produc vas. • Falta de información a escala departamental. Gran parte de la información solo está disponible a escala provincial o a escala localidad, resultando, como consecuencia, imprecisa. • Imposibilidad de conocer el si o en el cual se trabaja y de incluir a las comunidades durante todo el proceso, tanto en el diagnós co como en la planificación y en la ges ón. • Fuentes de datos desactualizadas. Presentación de resultados obtenidos/esperados Se presentó un trabajo final, el cual había constado de dos entregas previas. Además, se expuso oralmente frente a un jurado evaluador. Beneficiarios del proyecto • • • • • Productores agropecuarios. Trabajadores del campo asalariados. Empresas (proveedoras de tecnología agropecuaria, complejos turís cos, etc.). Sector turís co. Cualquier otro actor social que se vea beneficiado por el mantenimiento del nivel de provisión de servicios ecosistémicos de Futaleufú (por ejemplo, comunidades de pueblos originarios, turistas, etc.). Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos 1. Clima: po de clima, temperatura promedio anual, temperatura promedio mes más cálido y mes más frío, promedio de días sin heladas, precipitaciones (mm y distribución en el año). 2. Recursos hídricos: cuencas hídricas de Chubut, cuencas que abarca Futaleufú, superficie perteneciente a cada una de ellas, centros urbanos importantes ubicados en cada una de ellas, nacientes del río, caracterís cas y estación de las crecientes, estación del caudal mínimo. 3. Suelo: po y origen del relieve, orden y origen de los suelos, porcentaje de la superficie de Chubut y de Futaleufú correspondiente a cada orden de suelo, caracterización de los principales órdenes, grandes grupos de suelos presentes en Futaleufú. 4. Vegetación: provincias y distritos fitogeográficos abarcados por el dto, pos de vegetación, principales formas de vida y especies presentes en cada zona. 5. Fauna terrestre y acuá ca: principales grupos de animales y principales especies de la región patagónica. Fuente de datos 1. Clima: EEA INTA Esquel , 2001. 525 �Ficha 20 2. Recursos hídricos: Atlas digital de los recursos hídricos, 2002, Subsecretaría de Recursos Hídricos - Ins tuto Nacional del Agua, GeoINTA. 3. Suelos: trabajos cien ficos diversos, Mapa de suelos de la provincia de Chubut SAGyP – INTA. 4. Vegetación: Geo INTA; Ins tuto de suelos INTA, libros y trabajos cien ficos, capas de información georreferenciada. 5. Fauna terrestre y acuá ca: libros y trabajos cien ficos. Calidad 1. Clima: escala regional. Nivel de detalle insuficiente. 2. Recursos hídricos: escala: cuenca. Nivel de detalle insuficiente (no se cuenta con información específica acerca de la porción de las cuencas abarcada por Futaleufú). 3. Suelos: escala 1:1.000.000 (escala del mapa de suelos). Nivel de detalle adecuado. 4. Vegetación: Nivel de detalle adecuado. Se contó con capas de vegetación para SIG que permi eron ubicar en el espacio los principales pos de vegetación. 5. Fauna terrestre y acuá ca: escala regional, nivel de detalle insuficiente (escasa información a escala provincial, ausencia de información a escala departamental). Herramientas y metodologías La síntesis y análisis de los datos bio sicos se realizó principalmente mediante el uso SIG (Google Earth, Google Earth Pro, gvsig, ArcGIS). La superposición de capas ( pos de suelos, isohietas, pos de vegetación, cuerpos de agua, etc.) evidenció los principales rasgos ambientales del departamento, especialmente el marcado gradiente de precipitaciones oeste-este y el resultante gradiente de vegetación. Esta herramienta permi ó además el cálculo de superficies (superficie boscosa, superficie total de estepa, superficie de estepa con precipitaciones mayores y menores a 500 mm, etc.). Toda esta información obtenida mediante SIG se u lizó posteriormente para realizar una zonificación del departamento (ver sección “Metodología para la construcción de escenarios de uso”). Aspectos socioeconómicos Datos • Población: n° de habitantes, densidad, % población urbana/rural, n° habitantes de los principales municipios, hogares con miembros de población indígena, ubicación de pueblos indígenas, % de población total con NBI, % de la población urbana y rural con NBI, estructura de edades, analfabe smo, nivel máximo de instrucción de la población urbana y rural, ocupación. • Infraestructura: Transporte: rutas y caminos, % de viviendas sobre calles pavimentadas y no pavimentadas, red ferroviaria, transporte aéreo. Infraestructura energé ca: can dad, fuentes, transmisión y des no de la energía eléctrica, red de gas natural, % de viviendas con suministro de red eléctrica y de gas natural según rural/urbana, po de combus ble u lizado en hogares. Infraestructura hídrica: superficie con infraestructura de riego, infraestructura para laminación de crecidas. Infraestructura de comunicaciones: radio, televisión, teléfono, internet. Infraestructura de salud: organización del sistema de salud provincial, establecimientos de salud. Infraestructura educa va: pos y ubicación de establecimientos educa vos. Infraestructura urbana: régimen de tenencia de la vivienda según área urbana o rural, pos de viviendas según zona urbana y rural. Servicios públicos: % viviendas urbanas/rurales con acceso a red de agua corriente, procedencia del agua, viviendas urbanas/rurales con cobertura de servicios de alumbrado, recolección de residuos y cloacas. Infraestructura turís ca: oferta hotelera según po de establecimientos y localidad, EAPs con ac vidades relacionadas al turismo rural. • Ac vidades produc vas: tamaño de EAPs, régimen de tenencia de la erra, pos de productores, prác cas culturales y de manejo. Ganadería: existencias ganaderas, mataderos y plantas según po de ganadería (ovina, 526 �Ficha 20 bovina, etc.). Agricultura: forrajeras y superficie implantada con ellas, superficie implantada con otros cul vos. Ac vidad forestal: superficie implantada por especie, ubicación de las plantaciones forestales. Minería: ubicación de proyectos mineros, generación de empleo. Fuente de datos Censo 2001, INDEC; Censo Nacional Agropecuario 2002, INDEC; Dirección General de Estadís ca y Censos de Chubut; Plan Estratégico de Infraestructura 2006-2016 de la Provincia de Chubut, Secretaría de Infraestructura Planeamiento y Servicios Públicos de la Provincia de Chubut; Mapa Educa vo 2007, Unidad de Estadís ca Educa va, Ministerio de Educación Chubut. Plan Ovino para la Provincia del Chubut, 2007. Mapa de plantaciones forestales (capa para SIG) según el MAGyP. Calidad Escala departamental. Nivel de detalle insuficiente (no se cuenta con información espacialmente explícita a nivel intradepartamental para la mayor parte de los aspectos socioeconómicos). Herramientas y metodologías • Redatam: consultas y cruces de tablas online sobre los datos de censo 2001 INDEC. Se u lizó principalmente para obtener la información censal de interés (educación, estructura de edades, infraestructura, acceso a servicios públicos, etc.) discriminada según población urbana o rural, permi endo así la caracterización de ambos grupos. En el apartado “Datos” se detalla toda la información obtenida. • Elaboración de un mapa de actores (ver mapa en la siguiente sección). • La combinación de los datos bio sicos con los socioeconómicos requirió la realización de supuestos, ya que, a diferencia de los datos bio sicos, la información socioeconómica no era espacialmente explícita. Uno de los principales supuestos tuvo que ver con la ubicación actual de las ac vidades produc vas en el espacio. En base a la lectura y recopilación de información acerca de estas ac vidades (superficie dedicada a la ac vidad, condiciones bio sicas requeridas, limitaciones legales, consultas a conocedores del área, etc.) se intentó definir en qué zonas se desarrollan actualmente. Actores involucrados • Gobiernos de las localidades que conforman el departamento (Esquel, Trevelin, Corcovado, Villa Futaleufquen, Lago Rosario, Los Cipreses). • Asociaciones vecinales. Estas son organizaciones representa vas de grupos de vecinos de un sector determinado, que sirve como medio para aunar esfuerzos con el fin de atender sus necesidades y representar sus intereses. Un ejemplo es el caso de la Asamblea de Vecinos Autoconvocados de Esquel por el No a la Mina. • Productores (que pueden dividirse en grandes, pequeños, familiares / agrícolas, ganaderos y forestales / propietarios y arrendatario / capitalizados y no capitalizados). • Trabajadores del campo asalariados (que pueden trabajar en forma temporal o permanente). • Empresas (proveedoras de tecnología agropecuaria, concesionarias de servicios públicos, mineras, complejos turís cos y agencias de turismo). • Organismos de ciencia y técnica: INTA, CIEFAP, Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco. • Administración de Parques Nacionales. • Sector turís co. • Comunidades de pueblos originarios. • En dades financieras. 527 �• 28% Parque Nacional Los Alerces. • 21% Bosque; dentro del mismo los usos son los siguientes: 74% ganadería bovina, 24% conservación y 2% forestaciones. • 32% Estepa; el 98% se ocupa con ganadería ovina y el resto corresponde a forestaciones, cul vos de forrajeras, cereales, hortalizas y aromá cas y frutales. • 19% Cuerpos de agua y suelo rocoso. Ficha 20 Actividades Productivas o usos del suelo Conflictos identificados • La economía del departamento se basa en una producción poco diversa debido a las limitaciones bio sicas y a la ausencia de polí cas que incen ven el desarrollo de otras explotaciones. Por otra parte, los ingresos generados por estas ac vidades produc vas varían estacionalmente, concentrándose los mayores ingresos durante un corto período del año. • El 37% de la población rural agrupada y el 28% de la población rural dispersa de Futaleufú presenta necesidades básicas insa sfechas. Las necesidades básicas insa sfechas enen en cuenta indicadores que no son abordados en este ordenamiento. Sin embargo, se considera que se relacionan directamente con la pobreza, cuyas determinantes son la desocupación, la inestabilidad laboral, los bajos salarios, etc. • Deterioro de la produc vidad de las estepas que ha generado una caída progresiva en el número de ovejas. Se observó en la región la disminución de la cobertura total, aumento de especies poco pastoreadas mientras disminuyen las preferidas por el ganado y aumento de indicios de erosión eólica e hídrica. 528 �Ficha 20 • Actualmente, a pesar de lo establecido en la Ley Nacional Nº 26.331, existen 122 ha de plantaciones forestales en áreas clasificadas en la categoría I (Conservación) y 1.822 ha ubicadas en áreas de categoría II (Uso sustentable). Planificación Objetivos • Obje vos económicos 1) Disminuir la variabilidad estacional e interanual de los ingresos generados por las ac vidades produc vas (único para todo el departamento). • Obje vo social 1) Disminuir el porcentaje de población en condiciones de pobreza (único para todo el departamento). • Obje vos ambientales 1) Controlar los procesos de deser ficación generados por el inadecuado manejo del ganado ovino (para la zona de estepa). 2) Observancia de la Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Na vos (para la zona de bosque). La metodología consis ó en iden ficar las problemá cas y, a par r de ello, plantear los obje vos que debían cumplirse para solucionarlas. A con nuación se eliminaron los obje vos que quedaron fuera del alcance del Ordenamiento Territorial, ya que plantearlos podía afectar la efec vidad y eficiencia del mismo. Por úl mo, se eligieron los más adecuados para lograr resultados posi vos orientados al desarrollo del departamento. Herramientas para trabajo en grupos Con el obje vo de que todos los grupos de actores estén informados y de conocer la visión de los mismos respecto a la propuesta de ordenamiento, se realizarán dos talleres donde se convocará la par cipación de todos los grupos de actores involucrados (detallados anteriormente). Técnicas u lizadas: • 1er Taller: lluvia de ideas por tarjetas como disparador para la explicación de los principales conceptos e implicancias del Ordenamiento Territorial, conducción para que los par cipantes iden fiquen necesidades y problemas en el departamento, discusión y debate. • 2° Taller: presentación de la propuesta de OT y debate con la opinión de todos los grupos de actores. Por úl mo, devolución por escrito de los grupos de actores par cipantes, conteniendo propuestas y mejoras deseadas en el proyecto. No puede hablarse de asistencia porque dichos talleres no se llevaron a cabo, se trata de una propuesta para tener en cuenta si se aplicara el OT. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos Se iden ficaron los dis ntos servicios ecosistémicos que se ven afectados por cada una de las ac vidades producvas llevadas a cabo en el departamento y al mismo empo por aquellas ac vidades que potencialmente podrían desarrollarse. Luego, en base a una exhaus va búsqueda de bibliogra a, se propusieron curvas de afectación de los servicios iden ficados por cada una de las ac vidades. Se procuró u lizar información proveniente de zonas cercanas al departamento o ecosistemas similares. En el caso de la ganadería ovina y de las plantaciones foresta- 529 �Ficha 20 les fue posible en encontrar bibliogra a de la región patagónica, pero para el resto de las ac vidades esta información era escasa. Las funciones de producción y afectación de los servicios ecosistémicos se construyeron en función de la intensidad de pastoreo, para el caso de la ganadería ovina, o de la extensión de la ac vidad a desarrollarse, superficie cul vada o forestada para el caso de los cul vos extensivos y forestaciones, respec vamente. A con nuación se detallan las funciones propuestas para dis ntas ac vidades: • Ganadería ovina: se iden ficó el cambio generado por la intensidad de pastoreo, representado por un gradiente histórico de intensidad de pastoreo en si os de la Patagonia, en la cobertura vegetal (herbáceas y arbustos) del suelo. Además, se iden ficó el efecto del gradiente en la intensidad de pastoreo en la función de provisión de otros servicios, tales como: biomasa de herbívoros, albedo, pérdidas de agua, control de la erosión, biodiversidad y produc vidad primaria neta aérea, como servicio de regulación atmosférica provisto por la fijación de CO2. Las funciones descriptas se obtuvieron en base a bibliogra a de la región en estudio. • Cul vos extensivos (alfalfa): se describieron principalmente las funciones de afectación de la producción de forraje y del nitrógeno del suelo a lo largo de un gradiente de la superficie implantada de alfalfa. Estas funciones se realizaron en base a deducciones propias sin datos empíricos. • Plantaciones forestales: se propusieron funciones de provisión de bienes (madera), regulación atmosférica (a través de la PPNA), rendimiento hídrico, control de la erosión, biodiversidad y resistencia a la invasión. Para el caso de los sistemas silvopastoriles, los cul vos intensivos, la piscicultura y el turismo rural no fue posible construir funciones debido a la escasa información disponible. Sin embargo, se consideró cómo estas ac vidades afectaban los servicios de los ecosistemas a la hora de tomar decisiones. Tampoco se han podido graficar las afectaciones de servicios culturales, tales como la tradición, recreación, enriquecimiento intelectual, etc., pero dichas afectaciones fueron descritas verbalmente para ser tenidas en cuenta en la toma de decisiones. Para poder comparar los efectos de las ac vidades sobre los servicios ecosistémicos se construyó un gráfico orienta vo en el cual se intentó representar los efectos rela vos de las dis ntas ac vidades sobre ciertos servicios ecosistémicos, tomando como referencia (valor 1) a la ac vidad ganadera ovina. Se tuvieron en cuenta los siguientes servicios: control de erosión, balance de nitrógeno, ganancia de carbono, rendimiento hídrico, biodiversidad y materia orgánica del suelo. Se incluyeron barras de error con el obje vo de indicar una medida de la confianza o la seguridad que se ene en relación a los efectos que provocaría de cada ac vidad sobre cada servicio. En el caso de los cul vos intensivos se asignó una incer dumbre muy grande debido a la escasa información obtenida; por el contrario, para el caso de las forestaciones las barras de error son en general mucho más pequeñas debido a que se cuenta con abundante sustento teórico y empírico. Por úl mo, se realizó un análisis de los compromisos y complementariedad que existen entre servicios ecosistémicos. Para este análisis no solo se tuvieron en cuenta los servicios mencionados en el párrafo anterior, sino también servicios relacionados con valores culturales heredados, tradiciones, enriquecimiento intelectual, recreación, etc. Sin embargo, nos resultó imposible construir funciones que mostraran gráficamente estos compromisos y complementariedad mencionados. Metodología para la construcción de escenarios de uso • Zonificación del departamento según sus par cularidades bio sicas mediante el uso de SIG, superponiendo principalmente capas de vegetación, isohietas, cuerpos de agua y OTBN. • Iden ficación de ac vidades a realizar en cada zona teniendo en cuenta restricciones legales y bio sicas. • Definición de los lugares donde se desarrollará cada ac vidad dentro de cada zona y la superficie se dedicaría a cada una de ellas, teniendo en cuenta criterios tanto bio sicos como socioeconómicos. • En base a todo lo anterior, generación mediante SIG de un escenario “deseado” para cada zona en el que se materializa la propuesta de ordenamiento territorial desarrollada para cumplir con los obje vos propuestos. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones El escenario deseado de cada zona fue evaluado en comparación con el escenario actual en términos de la efecvidad de cada uno en el cumplimiento de los obje vos planteados. 530 �Ficha 20 Para poder comparar los escenarios se escogieron criterios de evaluación que reflejaran la influencia de los mismos sobre los aspectos social, económico y ambiental. A con nuación, mediante una evaluación mul criterio, se obtuvo un valor final para cada escenario. Para realizar esta evaluación se valoraron, con tablas de Saaty, los aspectos (ambiental, social y económico) y los criterios; se hizo una ponderación de los criterios y se sumaron los resultados obtenidos para cada escenario (actual y deseado). El valor final obtenido para el escenario deseado fue mayor al obtenido para el escenario actual. Consecuentemente, se decidió aplicar el ordenamiento territorial rural propuesto en el trabajo. Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No aplica. Mecanismos de resolución de conflictos Creación de programas de incen vo, cuya ejecución y regulación serán responsabilidad de en dades existentes. Elementos de Monitoreo No se propuso. Beneficios Esperados Beneficios ambientales a nivel local • La propuesta de manejo del pas zal, que considera la heterogeneidad y recep vidad de los potreros, provocará una disminución en la presión de pastoreo ejercida sobre los individuos, poblaciones y comunidades más preferidas por los herbívoros. A su vez, como consecuencia de la conservación de los recursos forrajeros, aumentará la cobertura vegetal, que es un factor determinante para detener el progreso de la erosión. • Las áreas buffer del bosque, donde se prohíben las ac vidades forestal y ganadera, impedirán la degradación de los cursos de agua y mantendrán la integridad de los bosques na vos, debido a que evitarán el desarrollo de invasiones biológicas. Beneficios ambientales a nivel nacional • La localización en el bosque de las dis ntas ac vidades produc vas asegura la conservación de los bosques na vos. • Disminuir los procesos de deser ficación que avanzan a través de mecanismos de “contagio” y retroalimentaciones. Beneficios socioeconómicos a nivel local • Estabilidad económica del departamento, debido a que los ingresos no serán generados únicamente por productos vinculados a la ganadería ovina. El escenario actual, con pocas ac vidades produc vas en desarrollo, es fuertemente dependiente de los precios internacionales y factores ambientales, y esto conlleva un alto riesgo económico. • Disminución de la tasa de desempleo, ya que las ac vidades produc vas intensivas requieren mayor mano de obra, y este po de ac vidades son las fomentadas en el escenario deseado. • Menor porcentaje de población en condiciones de NBI, este beneficio se desprende como consecuencia de los anteriores. 531 �• Contribución posi va al PBI, ya que la comercialización de la lana con valor agregado permi rá obtener mayores divisas por parte del sector. • La diversificación a nivel departamental también contribuye a disminuir el riesgo económico nacional, debido a que asegura producción e ingresos frente a eventos que pueden dañar producciones similares en otras regiones del país. Ficha 20 Beneficios socioeconómico a nivel nacional 532 �Ficha 21 Ficha 21 Autoras: Antonella Bruno, Magdalena Pagella, Laura Ramallo, Denise Ramil, Lopardo Rossi, Sol María. Nombre del Proyecto Ordenamiento Territorial Rural Departamento Copo Datos Generales Ins tuciones par cipantes Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires. Asignatura: Ordenamiento Territorial, carrera de la Licenciatura en Ciencias Ambientales. Responsable técnico directo y equipo de trabajo Estudiantes de la Licenciatura en Ciencias Ambientales, cursando 5º año: • Bruno, Antonella • Pagella, Magdalena • Ramallo, Laura • Ramil, Denise • Rossi Lopardo, María Sol Marco normativo • Ley General del Ambiente, Ley Nacional Nº 25.675, sancionada en 2002. • Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos, Ley Nacional N° 26.331, sancionada en 2008. • Régimen para la Recuperación, Fomento y Desarrollo de la Ac vidad Caprina. Ley Nº 26.141, sancionada en 2006. • Ley de Conservación y uso múl ple de las áreas forestales de la provincia de San ago del Estero. Ley Provincial N° 6841/06, sancionada en 2007. • Normas generales y metodología de aplicación para la defensa, conservación y mejoramiento del ambiente y los recursos naturales. Ley Nº 6.321, sancionada en 2012. Ubicación geográfica y área de influencia Departamento Copo, San ago del Estero, Argen na. Área total del Departamento: 12.604 km2 Total habitantes del Departamento: 31.228 Total habitantes zonas urbanas: 18.847 Total habitantes zonas rurales: 12.381 Área temática de aplicación El área de aplicación del proyecto se enfoca principalmente en el medio rural, con mayor énfasis en el Desarrollo Rural del Departamento. Motivación Trabajo realizado para la formación profesional de Licenciados en Ciencias Ambientales. Financiación No aplica 533 �Realizado en el transcurso de un cuatrimestre, durante el año lec vo 2012. Ficha 21 Temporalidad Estado de desarrollo X Inicial (menos del 30% del empo total de duración) Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración) Avanzado (más del 60% del empo total de duración) Finalizado (según el obje vo didác co planteado) Oportunidades para el desarrollo del proyecto El Marco Norma vo resultó ser favorable, debido a la sanción de la Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Na vos. La misma resulta en una oportunidad para la aplicación del Proyecto en el Departamento. Limitaciones para el desarrollo del proyecto Los factores que limitan el plantea y consiguiente desarrollo del proyecto son: • Información catastral incompleta dada la falta de tulos de propiedad, en un contexto de conflicto polí co y social en el Departamento. • Ausencia de información georreferenciada de pos de usos del suelo: formas en que se realizan las ac vidades produc vas principales como son ganadería, aprovechamiento forestal y agricultura. • Limitada información sobre el estado edilicio de hospitales y escuelas. • Escaso acceso a tecnologías apropiadas para el sector de la pequeña ganadería, ganadería comunitaria y tradicional • Trampas culturales y de pobreza: cuando existe un Sistema Socio-Ecológico con problemas de pobreza persistente, se reflejan, a su vez, en pérdidas de oportunidades de desarrollo. Presentación de resultados obtenidos/esperados Bruno, A.; Pagella, M.; Ramallo, L.; Ramil, D. y Rossi Lopardo, M. S. 2012. Plan de Ordenamiento Territorial, Departamento de Copo, San ago del Estero. Facultad de Agronomía, UBA. Beneficiarios del proyecto A par r de la caracterización de los pos sociales agrarios que existen en el Departamento (campesino, productor familiar, empresario) el actor campesino es el mayor beneficiario de las medidas propuestas, siguiendo el actor productor familiar y luego el actor empresario. Diagnóstico Territorial Aspectos biofísicos Datos Clima Circulación de los vientos Régimen de precipitaciones Fuente de datos Bole a, P.; L. Acuña y M. Juárez. 1992. “Análisis de las caracterís cas climá cas de la provincia de San ago del Estero y comportamiento del empo durante la sequía de la campaña agrícola 1988/89”. Convenio INTA-UNSE. INTA, San ago del Estero Inventario Forestal de la Prov. de San ago del Estero, departamentos de Copo y Alberdi 1994 534 �Morello, J. y Adámoli, J. 1974. La grandes unidades de vegetación y ambiente del Chaco Frecuencia promedio de heladas Capas de información: Distribución de Isohietas de ArgenƟna, cedidas por el LART, FAUBA, CONICET Protomastro, J.J. 1988. Fenología y patrones de interacción en un bosque de quebracho colorado, blanco y mistol. Tesis Doctoral, Depto de Biología, Universidad de Buenos Aires, ArgenƟna. Servicio Meteorológico Nacional, período 1951-1980 Temperatura Recursos Hídricos - División de cuencas en el Departamento Copo. Capas de información: División de Cuencas de ArgenƟna. Otorgada por el LART, FAUBA, CONICET. - Descripción de las cuencas - Río Salado y sistema de canales Ferreira, 2005 Bacchiega et al. 2003 FUNDAR Subsecretaría de Recursos Hídricos. Ficha 21 Mapa de isohietas Departamento Copo Geomorfología y Suelos - Mapa de Suelos de Argen na. - Mapa de Curvas de Nivel del Departamento. - Descripción de los pos de suelos del Departamento. Capa de información: Distribución de los Ɵpos de Suelos de ArgenƟna. INTA 2007 Capa de información cedidas por el LART, FAUBA, CONICET (formato Shp) Bonelli, 1994 Godagnone Vegetación - Fauna - Descripción de las Unidades de Vegetación del Departamento. Cabrera 1976 Brassiolo 2005 Brassiolo 2001 Morello y Saravia 1959 Sachtler, 1977 Anfibios Rep les Aves Mamíferos Especies Exó cas Caziani et al. 2003 Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable 2004 Caziani, 1996 DerlindaƟ, 2001 C. Trucco y A. Tálamo Calidad de los dato: no especificado Herramientas y metodologías Para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos se ha uƟlizado la bibliograİa anteriormente citada y capas de información georreferenciadas, como el de isohietas, cuencas, ordenamiento territorial de bosques naƟvos, suelos, etc., que fueron analizados y procesados mediante sistemas de información geográfica, como ArcView y gvSIG. 535 �Infraestructura Hospitales Mapa del po y ubicación de hospitales en San ago del Estero. Servicios que posee cada hospital en Copo. Escuelas Número de escuelas, can dad de docentes por escuela y localidad de las escuelas en el Departamento de Copo Información sobre las escuelas presentes en Copo Sistema de transporte y comunicación Rutas nacionales, provinciales, ferrocarriles y pista de aterrizaje Sistema de riego Sistema de Riego Departamento de Copo. Caracterís cas socioeconómicas Número de personas con necesidades básicas insa sfechas (NBI) Condición de asistencia escolar Trabajo y nivel de ingreso Jefes de hogar económicamente ac vos Nivel de hacinamiento del hogar Tipo de vivienda Agua de red pública Área de servicio Fuente de datos Ficha 21 Aspectos socioeconómicos Datos Ministerio de Salud de San ago del Estero. Guía de establecimientos de la Salud en Argen na. Ministerio de Educación de San ago del Estero. Guía de escuelas, colegios, ins tutos y jardines de infantes en Argen na. Lima, J. J. 1997. Zonificación del Parque Provincial Copo, San ago del Estero, Argen na, y directrices para el Plan de Manejo. Tesis de Maestría, Manejo de Vida Silvestre, Centro de Zoología Aplicada, Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, Argen na. Si o oficial de la Provincia de San ago del Estero. INTA, 2001. Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010 Calidad de los dato: no especificado Herramientas y metodologías Para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos se ha u lizado la bibliogra a anteriormente citada. 536 �A par r de un relevamiento bibliográfico se iden ficaron los siguientes actores sociales involucrados, viendo necesario ampliar esta lista en terreno. Ficha 21 Actores involucrados Estado: actores que pertenecen a algún estamento del sistema de gobierno ya sea nacional, local, entes oficiales, par dos polí cos, etc. Algunos de los organismos estatales que intervienen son: • Ministerio de la Producción, Recursos Naturales, Forestación y Tierras • Subsecretaría de Producción, Recursos Naturales, Forestación y Tierras • Municipalidad de la Ciudad de Monte Quemado (Departamento Copo). • Dirección de Bosques • Administración de Parques Nacionales • Dirección de Industria y Comercio • Dirección de Minería, Geología y Suelos • Subsecretaría de Agricultura Familiar • IPAC (Ins tuto Provincial de Acción Coopera va) • INTA (Delegación Pampa de los Guanacos y Monte Quemado) Organizaciones campesinas-indígenas: donde par cipan todos o varios miembros de la comunidad. • MOCASE-VC (Movimiento Campesino San ago del Estero) • Empresa: personas jurídica con fines económicos. Persona sica: pobladores locales, personas visibles y familias En dades Asocia vas: bajo la figura de Coopera vas, Centros Vecinales, Grupos Precoopera vos y otras En dades sin fines de lucro, Iglesias, Equipos de apoyo. Coopera vas Agrícola Ganadera y Forestal Copo LTDA. O Coop Agropecuaria y forestal Cristo vive LTDA. O Coop Apícola agropecuaria y forestal “La Esperanza” LTDA. O Coop Apícola - Agropecuaria “La Solidaria” LTDA. O Coop. Agropecuaria, forestal de transformación, comercialización, vivienda y consumo Lacosteña de Ocap LTDA. Actividades Productivas o usos del suelo • • • • • • Área de Bosque Silvopastoril y Ganadería de Cría 44,4%, Área de Bosque Silvopastoril y Ganadería de Ciclo Completo 34,7%, Área de Bosque Protegida 13,6%, Área de Bosque Uso Agrícola 3,76%, Área de Bosque incendiada 3,08%, Área Urbana y Periurbana 0,43%. Conflictos identificados Realizando un análisis sociohistórico de la coyuntura del Departamento de Copo y la provincia de San ago del Estero, se esbozan los siguientes conflictos actuales: • Conflictos por el uso del territorio • Títulos de erra sin regularizar • Poco acceso al mercado formal por competencia de precios Y potenciales: • Cambios de las polí cas de gobierno • Cambios en los precios de compra y venta de los cul vos • Incorporación de empresarios no locales con visión comercial e individual • Ingreso de productos importados que reemplacen a los actuales 537 �ObjeƟvo Económico General: Desarrollar la economía local del departamento ObjeƟvo Económico Específico: Diversificar las fuentes de ingreso de las familias que habitan en el departamento. • Generar valor agregado de los productos dentro del departamento • Aumentar el valor producƟvo de las áreas degradadas por los incendios y por la ganadería en un área circundante a los puestos y aguadas. • Aumentar el ingreso generado por la acƟvidad ganadera y forestal en el Ɵempo. ObjeƟvo Social General • Mejorar la calidad de vida de comunidades campesino-indígenas, productores familiares, empresarios y urbanos. • ObjeƟvos Sociales Específicos • Preservar la salud de los habitantes del Departamento de los contaminantes tóxicos de categoría I y II de origen agropecuario. • Generar una fuente de trabajo alternaƟva para los pobladores cercanos a la zona a restaurar a largo plazo y educar acerca de la importancia de conservar la flora y fauna naƟva (áreas incendiadas y degradadas por el pastoreo). • Fomentar el arraigo rural de las comunidades campesino-indígenas. ObjeƟvo Ambiental General • Mantener la capacidad de los bosques naƟvos de proveer servicios ecosistémicos. ObjeƟvos Ambientales Específicos • Conservar la flora y fauna caracterísƟcas del chaco occidental, principalmente de los bosques no intervenidos de quebracho colorado y de especies animales en peligro de exƟnción en las áreas protegidas. • Conservación de los servicios ecosistémicos de regulación edáfica • Asegurar el vínculo entre los lotes agrícolas y el resto del departamento • Restaurar las áreas de bosque degradadas debido a los incendios. Ficha 21 Planificación Objetivos Herramientas para trabajo en grupos Dado que la parƟcipación de la población involucrada resulta un elemento fundamental del proceso de Ordenamiento Territorial se generó una propuesta de comunicación del trabajo realizado previamente. Este trabajo se llevó al cabo de cuatro etapas: Convocatoria a los pobladores para la parƟcipación de los talleres que se realizarán. 1. Realización de talleres que serán estructurados de la siguiente manera: a. Presentación e integración de los parƟcipantes. b. Dar a conocer en qué consiste y qué objeƟvos persigue un Ordenamiento Territorial Rural c. Recopilación de información i. Percepción de los pobladores sobre la uƟlización de los Recursos Naturales ii. ProblemáƟcas y necesidades más urgentes iii. ExpectaƟvas iv. Exposición del Ordenamiento Territorial Rural previo realizado por los planificadores y devolución de los parƟcipantes. d. Realización de una nueva planificación que considere los resultados obtenidos de los talleres. 2. Las técnicas uƟlizadas en los talleres fueron: La convocatoria a los talleres se realizará mediante el uso de medios de radiodifusión, folletos. - Las técnicas de explicación del plan y el objeƟvo del Ordenamiento Territorial se llevarán a cabo mediante audiovisuales y charlas. - Las técnicas para la recopilación de información relevante de las comunidades serán las siguientes: 1. Realización de un “Mapa de Recursos Naturales y Uso de la Tierra”, con el objeƟvo de conocer la percepción de los pobladores sobre la uƟlización de los Recursos Naturales, logrando concreƟzar en un mapa la visión de los pobladores sobre la uƟlización del espacio y los recursos y ubicar la información principal relevante sobre las acƟvidades realizadas en el territorio territorio (ej.: ¿qué se hacía antes?, ¿quién trabaja?). 538 �Ficha 21 2. Realización de un “Mapa de acceso a los recursos naturales”, para idenƟficar las necesidades más urgentes, el cual persigue el objeƟvo de establecer de manera gráfica el acceso de los hogares de la comunidad a los recursos naturales de uso común (bosque, forraje, agua, alimento, etc.) y permite idenƟficar las diferencias en el acceso de cada comunidad. 3. Para complementar el trabajo anterior e idenƟficar las problemáƟcas, se llevó a cabo una “Matriz de Análisis de Conflictos”, la cual implica generar en un pizarrón una matriz de doble entrada logrando visualizar los parámetros sobre los cuales se determinarán los conflictos. En la matriz se vuelcan los procesos, por un lado, que pueden ser sobre los usos de los recursos (agua, forraje, árboles, etc.) y los actores involucrados (personas y organizaciones), por otro. - En la etapa final se exponen cuáles son las propuestas de los Organizadores y luego en conjunto con las comunidades se replanifica el Ordenamiento Territorial, logrando la parƟcipación de todos los actores del área. Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos • En base a la información recopilada sobre el impacto que Ɵenen las diferentes acƟvidades sobre los servicios ecosistémicos, se realizó una valoración cualitaƟva de estos impactos y se confeccionó un gráfico de efectos relaƟvos, evaluando el cambio relaƟvo en los disƟntos procesos ecosistémicos respecto de la vegetación naƟva. • Funciones de afectación: - Ganadería - relación de la Infiltración en función de la carga animal. - relación de la erosión hídrica en función de la carga animal - relación de la frecuencia de incendios en función de las quemas intencionales. - Aprovechamiento forestal - relación de la Infiltración en función de la carga animal. - relación del arraigo cultural en función de la proporción de Bosques NaƟvos - Agricultura - relación de la Infiltración en función de los desmontes - relación de la ferƟlidad en función de la acƟvidad agrícola. - relación del hábitat en función de la superficie agrícola • Compromisos, interacciones y relaciones entre los Servicios Ecosistémicos. Metodología para la construcción de escenarios de uso La construcción de los escenarios se realizó mediante la recopilación de información bibliográfica de los usos actuales y estableciendo restricciones mediante supuestos de los potenciales usos del área, uƟlizando para ello Sistemas de Información Geográfica a parƟr de la información georreferenciada disponible. La realización de los mapas de los usos actuales y potenciales se han construido a parƟr de esta información, teniendo en cuenta áreas de restricción de acƟvidades establecidas como: Áreas de Bosques Protegidas, zonas aledañas a los poblados, zonas de Parque y Reserva Nacional Copo, y los márgenes de los ríos. La delimitación de estos han sido establecidas mediante la uƟlización de SIG, instaurando áreas buffer alrededor de las zonas mencionadas anteriormente. Herramientas y metodologías para la toma de decisiones Para la toma de decisiones se uƟlizaron las siguientes herramientas: • Evaluación mulƟcriterio: Proceso analíƟco jerárquico • Matriz FODA Gestión Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor No aplica Mecanismos de resolución de conflictos No aplica Elementos de Monitoreo No aplica 539 �Beneficios ambientales a nivel local Conservación y restauración de los bosques na vos del departamento de Copo. Obtenidos Ficha 21 Beneficios Esperados No aplica El actor campesino es el mayor beneficiario de las medidas propuestas, siguiendo el actor productor familiar y luego el actor empresario. Beneficios ambientales a nivel nacional Conservación y restauración de los bosques na vos y sus funciones ecosistémicas Beneficios socioeconómicos a nivel local Mejora en la calidad de vida de los habitantes del Departamento de Copo como consecuencia de la reac vación de la economía local Beneficios socioeconómico a nivel nacional Mejoras en la economía a nivel provincial y la consecuente mejoría en los índices de calidad de vida de la población. No aplica No aplica No aplica 540 �ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL Conceptos, métodos y experiencias Editores José M. Paruelo, Esteban G. Jobbágy, Pedro Laterra, Hernán Dieguez, M. AgusƟna García Collazo y Amalia Panizza ISBN 978-92-5-308619-1 I4195S/1/11.14 � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource <h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3> Description An account of the resource Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad. Text A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Creator An entity primarily responsible for making the resource Paruelo, J.M. (edit.); Jobbagy, E.G.(edit.); Laterra, P. (edit.); Dieguez, H. (edit.); García Collaso, M.A. (edit.); Panizza, A. (edit.) Title A name given to the resource Ordenamiento territorial rural. Conceptos, métodos y experiencias Format The file format, physical medium, or dimensions of the resource pdf Publisher An entity responsible for making the resource available FAO; FAUBA; MAGYP Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 2014 Subject The topic of the resource ORDENACIÓN DE TIERRAS; POLÍTICAS; MÉTODOS; DESARROLLO RURAL; INFORMACIÓN; LEGISLACIÓN; PROYECTOS DE DESARROLLO; ARGENTINA; MENDOZA Language A language of the resource es DESARROLLO RURAL ORDENACIÓN DE TIERRAS