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Capítulo I: Los trabajos de las mujeres rurales
DDA
PROINDER
Dirección de Desarrollo
Agropecuario
Proyecto de Desarrollo de Pequeños
Productores Agropecuarios
Cristina Biaggi, Cecilia Canevari y Alberto Tasso
Mujeres que
trabajan la tierra
UN ESTUDIO SOBRE LAS MUJERES RURALES EN LA ARGENTINA
Con la colaboración de Mira Díaz, Silvia Borsellino,
Magdalena Ramírez, Viviana Canet y TRAMA
Serie Estudios e Investigaciones 11
Buenos Aires, 2007
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos
3
�Mujeres que trabajan la tierra
Biaggi, Cristina
Mujeres que trabajan la tierra, un estudio sobre las mujeres rurales en
Argentina /
Cristina Biaggi ; Cecilia Canevari ; Alberto Tasso ‐ 1a ed. ‐ Buenos Aires :
Secretaría Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, 2007.
176 p. ; 23x16 cm. (Estudios e investigaciones; 11)
ISBN 987‐9184‐50‐5
1. Sociología Rural. 2. Desarrollo Rural. I. Canevari, Cecilia II. Tasso, Alberto
III. Título CDD 307.72
Fecha de Catalogación: 02/10/2006
ISBN‐10: 987‐9184‐50‐5
ISBN‐13: 978‐987‐9184‐50‐9
4
�Colaboradoras/es
Para la confección de tablas: María Elisa Rueda, Fabiana Brizio y Analía
Belaus.
Para el relevamiento (referentes provinciales): Laura Hansen y Élida
Turco (Buenos Aires); María Elisa Rueda (Catamarca); Nila Busso, Belén
Agnelli y María Clemencia Barberena (Córdoba); María del Carmen
Quiroga y Paiá Pereda (Corrientes); Marilú Aradas (Chaco y Formosa);
Ana Nicora (Chaco); Graciela Freddy y Ruth Guerrero (Chubut); Maris
Rébora (Entre Ríos); Cristina Marinosci, Lilian Borba, Isabel Arguello y
Lola Llorente (Formosa); Daniela Demo, Liliana Martínez y Rosario
Quispe (Jujuy); María Claudia Trotta (La Pampa); Fernanda Fiorani y
Jorge Salomón (La Rioja); Mariana Díaz Valentín, Maritina Sales, Clara
Contardi, Cristina Panasiti y Laura Lafalla (Mendoza); Claudia Noseda,
Mirta Roesler y Ana Corral (Misiones); Silvia Condemi y Paola Morales
(Neuquén), Elsa Biffi (Río Negro); Olguita Silvera, Claudia Cayo, Pablo
Frere, Rosa Gambarte, María Eugenia Errazquin y Cristina Sanz (Salta);
Mónica Knopoff (San Juan); Emilio Guerri y María Rivera (San Luis);
Viviana Quaranta y Amelia Reinares (Santa Fe); Lucrecia Gil Villanueva,
Norma Castillo, María Teresita Vega, Lucila Zárate, Nelly Solorza y
Claudia Ríos (Santiago del Estero); Luisa Vivanco, Eugenia Arrebola,
Soledad Aráoz, Cristina Juárez, Elia Guyot, Silvia Rodríguez y Silvina
Saldaño (Tucumán).
Para la elaboración de la base e ingreso de datos: Jorgelina González
Russo y Belén Guillet.
Para la diagramación y diseño: Pablo A. Roset
Para las fotografías de tapa: Fotos: María Eva Salazar. Asociación Civil
El Ceibal (maria_eva_salazar@yahoo.com.ar)
Para el diseño de tapa: Pablo Tasso
5
�Mujeres que trabajan la tierra
6
�A las mujeres que trabajan por
la equidad de género en el mundo rural
7
�Mujeres que trabajan la tierra
8
�Indice
Prólogo ……………………………………………………………………..……… 11
Introducción…………………………………………………………………..……..15
Capítulo I: …………………………………………………………………………. 19
Los trabajos de las mujeres rurales
Capítulo II: ……………………………………………………………………..…. 37
Las mujeres rurales en el país según los datos censales de 2001
Capítulo III: ………………………………………………………………………. 55
Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
Capítulo IV: ………………………………………………………………………. 89
Los derechos humanos de las mujeres rurales
Capítulo V: ……………………………………………………………………….. 111
Instituciones y programas con acciones diferenciadas hacia las mujeres
rurales
Capítulo VI: ………………………………………………………………………. 125
Propuestas de lineamientos de políticas, estrategias y acciones para la
equidad de género en las áreas rurales
Bibliografía …………………………………………………………………….…. 143
Anexos
Anexo 1 ……………………………………………………………………….….. 151
Capítulo II: Tablas y gráficos complementarios
Anexo 2 ………………………………………………………………………...… 161
Capítulo III: Nombre de los grupos según provincia
Anexo 3: ………………………………………………………………………….. 169
Aquí estamos y queremos ser escuchadas. Documento final del Encuentro
Nacional de Mujeres Campesinas y Aborígenes, realizado en Buenos Aires
en agosto de 2003.
9
�Mujeres que trabajan la tierra
10
�Prólogo
En 1989, la entonces Secretaría de Agricultura y Pesca (SAGyP)
inició en Argentina un programa pionero de desarrollo dirigido a
mujeres rurales de seis provincias del noroeste: Salta, Jujuy, Santiago del
Estero, Catamarca, Tucumán y La Rioja. Comenzó así un proceso que no
se ha detenido hasta hoy, a pesar de las dificultades que profesionales e
instituciones han tenido que enfrentar en tantas ocasiones a través de
estos 18 años transcurridos.
Como todo proceso de cambio y de introducción de nuevos
paradigmas, éste tuvo muchos detractores pero también muchos
seguidores entre los cuerpos técnicos, profesionales y de las autoridades
tanto nacionales como provinciales, pero fue la voluntad política férrea
de un pequeño grupo de profesionales mujeres lo que permitió que el
programa siguiera adelante. Quienes siempre adhirieron al programa,
con el convencimiento que con él crecerían y nunca volverían a ser las
mismas, fueron las mujeres de esos primeros seis grupos que se
formaron y que vieron en él, por primera vez en sus vidas la
oportunidad de una transformación tanto en lo personal como en lo
económico.
El libro Mujeres que trabajan la tierra, devela quiénes son las mujeres
rurales, cuáles son sus intereses y motivaciones y cómo se insertan
económica, social y políticamente en una Argentina que ya hace muchas
décadas dejó de ser un país rural, pero a pesar de lo cual su población
concentra parte de los problemas de pobreza y de necesidades básicas
insatisfechas, las cuales el Estado se ha comprometido a enfrentar.
Como nos dicen sus autoras, las mujeres rurales argentinas,
especialmente las campesinas, comparten con el resto de mujeres rurales
de América Latina esa específica pero a la vez imprecisa relación que
existe entre trabajo productivo y trabajo reproductivo, cuya consecuencia
más notable es la invisibilidad de su trabajo productivo y por lo mismo
su ausencia en las cuentas nacionales como una trabajadora que aporta al
Producto Interno Bruto. También entre ellas comparten realidades como
la dispersión geográfica y la lejanía de los centros urbanos, lo que afecta
su acceso a los servicios básicos y de calidad a que toda familia aspira:
11
�Mujeres que trabajan la tierra
salud, educación, información, vivienda, caminos, comunicación, entre
muchos otros.
Pero es claro que esta realidad afecta de manera diferente a
hombres y mujeres, siendo las segundas más vulnerables a las
situaciones de pobreza, ya que tienen comparativamente menos acceso a
la educación, menor acceso a la propiedad de la tierra, menor acceso al
empleo, salarios más bajos por el mismo trabajo, menor oportunidad de
acceso a trabajos estables y bien remunerados. A esto se agrega la
responsabilidad absoluta del trabajo doméstico y la crianza de los hijos,
factor que innegablemente limita sus opciones y oportunidades de
trabajo y de participación social y política.
Todos estos factores intervienen negativamente en la posibilidad de
organizarse en torno a intereses y demandas comunes que les permitan
superar las limitaciones a las cuales se enfrentan. Pero el esfuerzo y
acompañamiento
de
instituciones
gubernamentales
y
no
gubernamentales, religiosas y laicas, nacionales e internacionales, han
permitido que las mujeres rurales argentinas tengan hoy día una voz y
una presencia a nivel local, provincial y nacional. Es a través de estas
agrupaciones que las mujeres están luchando por mejores ingresos,
crecimiento de su capacidad técnica productiva, espacios en los
mercados para sus productos, acceso al crédito, a la salud reproductiva,
a la educación, a la vivienda, en fin, a la dignidad de ser personas y ser
tratadas como tales por una sociedad que las discrimina.
La importancia de este libro se asienta en cuatro pilares. El primero
es sus autoras. Nadie más que ellas conocen, han trabajado codo a codo y
han acompañado a los grupos de mujeres rurales desde sus inicios. El
segundo es el contenido del libro, que enfrenta la problemática de la
mujer rural desde todos sus ángulos y perspectivas, desde su inserción
en el trabajo hasta su situación de inequidad y de violencia intrafamiliar
a la cual muchas de ellas son sometidas. El tercero es la riqueza de datos
que maneja, especialmente en los capítulos II y III, datos que son la base
para el análisis respecto a las potencialidades socio‐políticas que existen
en los grupos y organizaciones de mujeres. El cuarto pilar son las propias
mujeres rurales, las que con esfuerzos más allá de lo posible adhieren
con entusiasmo y mucha esperanza a las propuestas de desarrollo que se
les platean.
Finalmente, como las mismas autoras señalan, el punto de inflexión
hacia un cambio en las relaciones de inequidad es cuando los grupos de
mujeres rurales logran dar a sus demandas una dimensión política al
convertirse en interlocutoras válidas de los políticos e instituciones de
12
�decisión local y cuando logran articularse con otras organizaciones e
instituciones para llevar a cabo estrategias y acciones de desarrollo de
mediano y largo plazo. En este camino, las mujeres se han empoderado,
están ejerciendo ciudadanía y, lo más importante, están contribuyendo a
la construcción de una sociedad más justa, más equitativa y más
democrática.
Pilar Campaña, Ph.D.
Antropóloga Social
13
�Mujeres que trabajan la tierra
14
�Introducción
Se afirma que el siglo XX es el siglo de las mujeres, porque durante
su transcurso cambiaron sensiblemente las relaciones entre los géneros.
Comenzó a cuestionarse la subordinación femenina, percibida como un
producto cultural. A ello contribuyeron los nuevos papeles que las
mujeres desempeñan en el mundo del trabajo, así como su protagonismo
en los procesos sociales y políticos.
En el mundo rural, las mujeres progresivamente han comenzado un
proceso de participación social y es posible visualizarlas en los
movimientos que han cobrado protagonismo en los distintos países de
América Latina, los cuales en muchos casos han logrado ubicarse en el
centro de la escena nacional e internacional. Estos movimientos han
puesto en evidencia que, tanto las políticas económicas aplicadas en las
últimas décadas en nuestro continente como los crecientes progresos
tecnológicos, profundizaron la brecha existente entre ricos y pobres y
entre el campo y la ciudad. Además, han colocado en debate las
desigualdades existentes en el acceso a los recursos y las consecuencias
que este modelo tiene sobre los/as más débiles y sobre el medio
ambiente.
La globalización económica y cultural amenaza las identidades, la
posesión de las tierras, los recursos naturales y las economías locales. Sin
embargo, la globalización también está facilitando la articulación y
comunicación de los movimientos de reivindicación de los derechos
humanos. Sin duda, ha logrado fortalecerlos y consolidarlos.
La defensa de los derechos de las mujeres se encuentra inserta en
este escenario histórico. A partir del año 1975, en el que se declara la
década de las mujeres, varias conferencias internacionales señalaron
logros destacables. La Conferencia Internacional Contra Todas las
Formas de Discriminación de la Mujer (CEDAW, 1979) tiene una
referencia específicamente a las mujeres rurales, consignando en su
artículo 14 el reconocimiento de sus derechos y la especificidad de su
problemática.
La justificación de este estudio se encuentra en este contexto de
cambios macro y micro sociales, producto de la multiplicidad de los
fenómenos expresados anteriormente, donde aparece como necesaria la
15
�Mujeres que trabajan la tierra
identificación y el reconocimiento de las distintas problemáticas
asociadas a cada uno de los/as agentes presentes en el heterogéneo
campo conceptual de la ruralidad. Constituye además, un elemento para
la formulación de los programas que precisen disponer de una base
conceptual apropiada sobre la que habrán de fundamentarse.
Este estudio se ha realizado en el marco del Programa de Desarrollo
de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER), dentro del
componente Fortalecimiento Institucional, dependiente de la Secretaría
de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA). La primera
etapa de la investigación se realizó durante 2001 y 2002 y los datos
entonces obtenidos fueron actualizados en el último año, y se incluyen
en esta publicación. En ambas etapas, se utilizaron diversas estrategias
metodológicas basadas, por un lado, en el análisis de censos y fuentes
documentales y, por el otro, en un relevamiento de los grupos de
mujeres rurales de la Argentina.
Este trabajo se propuso lograr una caracterización de las mujeres
rurales de nuestro país en base a información proveniente de fuentes
secundarias y a una descripción, a partir de fuentes primarias, de los
grupos de mujeres rurales que se encuentran organizados y en actividad,
acompañados en su mayoría por programas del Estado o por organismos
no gubernamentales. De manera tal que el tema central y articulador son
todas las mujeres rurales y las organizaciones de base que las nuclean.
Esta categoría abarca a las mujeres aborígenes, que están incluidas en el
relevamiento, aunque en el análisis se omite hacer una diferenciación, ya
que se considera, que este es un campo de estudio que merece ser
tratado con un abordaje específico, que no ha formado parte de los
objetivos de este estudio.
Con excepción del análisis del Censo Nacional de Población 2001,
en el que se considera a todos los habitantes que viven en el área rural,
los criterios que se tomaron para la selección de la población a
caracterizar son los que utiliza el PROINDER para la inclusión en el
programa. Por lo tanto, no hay una descripción de las mujeres que
trabajan en medianas empresas agropecuarias o chacareras como las del
Movimiento de Mujeres en Lucha, ya que su perfil no coincide con los
criterios mencionados.1
1
Para el PROINDER, los grupos de pequeños/as productores/as minifundistas podrán ser
beneficiarios del Programa si el productor y su familia tienen residencia predial o rural, poseen una
empresa agropecuaria (EAP) bajo cualquier régimen de tenencia de la tierra, trabajan en la misma y
excepcionalmente contratan mano de obra (hasta 60 jornales contratados/año). En caso de existir
trabajo familiar fuera de la EAP, el mismo no excede de los 270 jornales/año. Su capital fijo no supera
16
�La estructura de este libro, es de seis capítulos y tres anexos. En el
Capítulo I, Los trabajos de las mujeres rurales, se hace un breve recorrido
de algunos antecedentes sobre la temática abordada. Se presenta la
trayectoria de las políticas que en América Latina buscaron incorporar a
las mujeres al desarrollo desde diferentes enfoques. Finalmente, se
presenta una caracterización de las mujeres rurales en el país a partir de
diversos diagnósticos participativos realizados en los últimos 10 años. El
trabajo, la reproducción, la salud y la educación son algunos de los
múltiples tópicos que se abordan.
En el capítulo II, se presenta el análisis de los datos del Censo
Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 (Instituto Nacional de
Estadística y Censo) para las áreas rurales a partir de procesamientos
especiales que consideran a toda la población rural (dispersa y
agrupada) y a la de localidades de hasta 5000 habitantes de todas las
provincias del país. De esta manera, se exponen datos demográficos del
sector considerando edad, nivel de instrucción, ocupación y jefatura de
hogares, entre otros, lo que brinda un panorama general de las mujeres y
los varones en las áreas rurales. Este capítulo tiene un anexo donde se
pueden consultar tablas con información complementaria.
En el capítulo III, luego de una introducción a las características de
las organizaciones de mujeres, sus motivaciones a la participación y sus
obstáculos, se exponen los resultados del análisis de la información sobre
los grupos de mujeres de todas las provincias argentinas, realizada a
partir de dos relevamientos. Este trabajo tuvo una primera etapa en el
año 2001/2, donde se identificaron 203 grupos y una segunda en 2006,
con el relevamiento de 452 grupos. En cada caso, se buscó información
sobre sus integrantes, su organización y la comunidad donde se
encuentran insertos. La tarea de identificación y relevamiento en cada
una de las provincias fue asumida por un/a o más referentes provinciales
los $15.000 (excluyendo vivienda familiar y tierra), es decir que no disponen de tractor o vehículo de
una antigüedad inferior a los 15 años. Sus existencias ganaderas no superan las 500 cabezas ovinas o
caprinas o las 50 bovinas. No disponen de un galpón de material o chapa de más de 50 m2 y sus
hogares presentan al menos uno de los indicadores que conforman el índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI). Los trabajadores transitorios agropecuarios (TTA) potenciales beneficiarios del
PROINDER podrán encontrarse en una de las dos situaciones siguientes: la de contar con parcela de
tierra y ser susceptibles de convertirse en el ingreso principal de la familia y entonces, la de ser
considerados pequeños productores minifundistas (PPM) y la de no contar con tierra, en cuyo caso
podrán acceder al componente, realizando actividades de microemprendimientos de servicios para
actividades agropecuarias. En ambos casos, deberán cumplir los requisitos establecidos para los PPM
en cuanto presencia del indicador de NBI, residencia rural, ingresos, capital disponible y nucleamiento
en grupos. Además, no deberán tener dependencia laboral permanente y su ingreso anual no deberá
superar el equivalente de 13 salarios del peón rural
17
�Mujeres que trabajan la tierra
en su mayoría pertenecientes a la Red TRAMA (Red de Técnicas e
Instituciones que trabajan con mujeres rurales).
El capítulo IV, está referido al marco legal, en relación a los
derechos de las mujeres rurales desde la perspectiva de sus derechos
humanos. Se examina la legislación vigente a nivel nacional sobre
mujeres en las distintas áreas de regulación legal. Se obtuvo información
disponible en el Parlamento Nacional, y otras fuentes bibliográfícas y de
instituciones especializadas en la temática.
En el capítulo V, se presenta una descripción general de las
instituciones y programas gubernamentales y no gubernamentales que
desarrollan acciones diferenciadas hacia mujeres rurales, con sus
características, objetivos, presentando una descripción esencial.
Por último, en el capítulo VI se retoman algunos de los ejes críticos
presentados, que deberían considerarse en las políticas destinadas al
sector, con el objetivo de trazar algunas propuestas de acciones y
estrategias que favorezcan la equidad de género en el marco de una
propuesta más amplia de desarrollo rural
Este libro está dirigido a mujeres y varones comprometidos con el
desarrollo rural. Se ha de considerar que ha sido escrito en varias etapas
a lo largo de tres o cuatro años y con la participación de varias personas,
cuya letra queda reflejada en la diversidad de estilos con que se
expresan. Dadas las diferentes fuentes utilizadas, algunos de los temas
abordados, son tratados con reiteración a lo largo del libro.
Agradecimientos
A TRAMA (Red de Técnicas e Instituciones que trabajan con
Mujeres Rurales). Queremos destacar la importancia que ha tenido para
nosotras el trabajo coordinado con las compañeras de TRAMA, con
quienes compartimos un espacio de reflexión, análisis y acciones
conjuntas.
A Alejandro Valeiro, Irupé Christeller, Marcela Román, Clara
Craviotti, Alejandro Gerardi, Alicia Paura y Pilar Campaña que nos
hicieron valiosos aportes a lo largo de estos años.
A todas las encuestadoras e informantes.
A las personas de las instituciones que nos brindaron información
sobre su trabajo.
18
�Capítulo I: Los trabajos de las mujeres rurales
Capítulo I
Los trabajos de las mujeres rurales
El objetivo de este capítulo es presentar una breve descripción de
aspectos vinculados a la vida cotidiana de las mujeres de las áreas
campesinas de nuestro país. Previamente, se hace una reseña de los
antecedentes históricos sobre la inclusión de las mujeres como sujetos del
desarrollo rural y de algunos conceptos que sirven como punto de
partida para la comprensión de este estudio.
1. Enfoques predominantes sobre mujeres y desarrollo
En general, los programas de desarrollo rural consideran a la
familia como una unidad homogénea, sin tener en cuenta las diferencias
étnicas, etáreas o de género. Esto se ha intentado modificar en las últimas
décadas, proponiendo acciones diferenciadas a varones, mujeres, jóvenes
y niños/as, considerando el origen étnico cuando es necesario.
Las mujeres, como destinatarias específicas de los programas de
desarrollo, son incluidas hace aproximadamente tres décadas. En este
breve período, el enfoque teórico para incorporarlas en el desarrollo ha
alternado entre diversos paradigmas, lo cual pone en evidencia que esta
problemática desencadena distintas interpretaciones y debates que aún
perduran.
El proceso en que se suceden estos cambios no ha sido lineal y, en la
práctica, estos paradigmas se ven expresados en programas o proyectos
con divergencias, contradicciones o superposiciones de visiones teóricas
y estratégicas. Aún en la actualidad, conviven diferentes concepciones
que se ven reflejadas en las operatorias de los programas.
Visto desde una perspectiva histórica, hasta fines de la década del
sesenta, las mujeres fueron tomadas en cuenta exclusivamente en su rol
de madres. Como responsables de la reproducción tanto biológica como
de la fuerza de trabajo dentro del ámbito doméstico, se les brindaba
educación con el objetivo de mejorar el estado nutricional, la higiene y la
salud de los/las niños/as y de la familia en general. De esta manera, se
buscaba elevar la calidad de vida de los hogares rurales y las acciones
que se llevaban adelante en los proyectos se relacionaban con el
19
�Mujeres que trabajan la tierra
mejoramiento de la alimentación, de la salud, el vestido o la educación
de los/as hijos/as.
A esta forma de trabajar con las mujeres, que tuvo su contraparte
con los/as jóvenes, lo sucede el enfoque de Mujeres en el desarrollo (MED)2
que surge a comienzos de los años setenta, el cual fue superador en la
forma en que las mujeres fueron visualizadas en los procesos de
desarrollo rural, principalmente porque se les reconocía su capacidad
como productoras. Este enfoque parte de la idea de que es necesario
incorporar a la población femenina a las actividades productivas
generadoras de ingresos, ya que esto provocaría un impacto en la
economía familiar y sería el motor necesario para el desarrollo de los
más pobres. De cierta manera, considera que las familias hasta ese
momento disponían de un recurso subutilizado. Además, supone que en la
medida que las mujeres obtuvieran dinero propio, su subordinación
disminuiría.
Las limitaciones de este enfoque se basan en que restringe el lugar
de las mujeres a su rol productivo en tanto recurso humano,
proponiéndola como una categoría aislada de otras dimensiones
culturales. Este punto de vista tiene como principal falencia que deja de
lado las actividades doméstico‐reproductivas que asumen las mujeres y
esto ha significado con frecuencia, una sobrecarga de trabajo en la
jornada femenina. Por otro lado, la subordinación no necesariamente se
revierte gracias al ingreso monetario, que sin dudas es un componente
importante en las dinámicas que construyen las desigualdades de
género, pero no el único.
Con el enfoque Mujeres en el Desarrollo, se inicia el componente
ʺmujerʺ en los programas y proyectos que buscan la participación y
gestión de las mujeres a nivel predial y comunitario. Las estrategias se
plantean bajo la forma de proyectos generadores de ingreso, a través de
la participación de las mujeres con propuestas muy diversas. Se
concentran esfuerzos en la capacitación de las mismas para lograr que se
incorporen en el espacio público, produzcan bienes y servicios y que
puedan insertar sus productos en el mercado.
2
Este tema se puede ampliar en: Elsa Gómez Gómez (1993) y Carolina Moser (1995). Maxine
Molyneux (1985) ha realizado importantes aportes a la problemática de las mujeres en el desarrollo.
Incorpora los conceptos de necesidades prácticas e intereses estratégicos que permiten analizar las
necesidades diferenciadas de varones y mujeres en el desarrollo. Las necesidades prácticas se refieren
a la condición de las mujeres y varones respecto a carencias materiales, como el acceso al agua o la
vivienda. Los intereses estratégicos apuntan a la posición de las mujeres respecto de los varones y la
búsqueda de transformación de la cultura de dominación entre los géneros.
20
�Capítulo I: Los trabajos de las mujeres rurales
A comienzos de la década del noventa surge el enfoque Género en el
Desarrollo (GED), a partir del avance de las teorías de género en el
mundo académico. Este enfoque se basa en la necesidad de considerar y
modificar las relaciones existentes entre varones y mujeres para el logro
de un desarrollo equitativo y sustentable, que permita la igualdad de
oportunidades para ambos.
El género es una construcción cultural que está basada en las
diferencias sexuales. A partir de la naturaleza, se construye el género, lo
cultural. Es decir, que las personas nacen con un sexo determinado
biológicamente y luego el medio social y cultural dicta ciertos mandatos
que disponen las maneras de ser mujer y varón.
El género es una categoría relacional, ya que para comprender la
problemática
de
las
desigualdades
es
necesario
analizar
comparativamente a los varones y a las mujeres. Tiene un carácter
histórico, de manera tal que se transforma a través del tiempo, y está
presente en los espacios micro y macro sociales a través de las
representaciones sociales, la división sexual del trabajo, las normas
(implícitas o explícitas, jurídicas o no), las instituciones (educativas,
judiciales, religiosas, políticas, etc.), la identidad, la familia, los medios
de comunicación.
El análisis de género permite a su vez, visualizar las relaciones de
poder existentes entre varones y mujeres y las inequidades resultantes.
Estas desigualdades se hacen visibles principalmente en el acceso y
control diferenciado de los recursos materiales y simbólicos. Esto define
una estructura y organización social que es valorativa y jerarquizante, a
la cual se denomina patriarcado, con relaciones de dominación, donde lo
masculino subordina a lo femenino y resulta en privilegios para los
varones.
El enfoque de Género en el Desarrollo se propone modificar las
inequidades de género, a partir de procesos de empoderamiento de las
mujeres para revertir las relaciones de subordinación que se evidencian
en la división sexual del trabajo, entre otros determinantes. Busca
mejorar la autoestima femenina y trabaja sobre la conciencia de
ciudadanía y derechos. Se plantea, a su vez, ampliar las oportunidades
que posibiliten el acceso y control sobre recursos y beneficios en el marco
de un desarrollo sustentable. Este proceso debe ser paralelo a la
sensibilización de los varones, para que puedan cuestionarse los modelos
impuestos culturalmente, creando las condiciones para negociar el
poder.
21
�Mujeres que trabajan la tierra
2. Los trabajos de las mujeres rurales pobres
En este apartado, se realiza una descripción de la vida cotidiana de
las mujeres, de sus trabajos y de los ámbitos y circunstancias donde los
realizan3.
2.1. Trabajo reproductivo
La división sexual y social del trabajo pone a las mujeres como
responsables del trabajo reproductivo dentro del hogar, que se agrega al
trabajo productivo, concentrando gran parte de su tiempo disponible.
La literatura considera a la reproducción femenina desde distintos
aspectos: biológica, social y de la fuerza de trabajo o cotidiana4.
La reproducción biológica está dada por la naturaleza, es decir que las
mujeres son quienes conciben y paren los hijos e hijas. Este hecho
biológico se prolonga en el plano social y las mujeres reciben un
mandato de maternidad que se presenta como ineludible desde los
designios culturales, aún para las que no han sido madres biológicas. Las
mujeres son quienes cuidan maternalmente no solamente a sus hijos e
hijas sino también a sus padres, a su pareja u otras personas (Lagarde,
2003).
Cuando se dice que las mujeres son responsables de la reproducción
de la fuerza de trabajo o cotidiana de la familia, se hace referencia al cuidado
(higiene y salud) y alimentación de la misma como así también a la
organización y mantenimiento del hogar, proveyendo las condiciones
que permitan la recuperación de las energías empleadas en las
actividades sociales y económicas del conjunto de los miembros de la
familia.
La reproducción social es la educación y transmisión de valores o
tradiciones, como así también las actividades comunitarias que asumen
las mujeres en las instituciones locales como la escuela, la iglesia u otras
organizaciones sociales.
3
Además de las experiencias personales, se utilizó para esta descripción informes de diferentes
diagnósticos participativos realizados en los últimos diez años. Se parte del llevado adelante por el
PROINDER en el año 1995 y considerando especialmente, los desarrollados durante los años 2003
como parte de la organización del Primer Encuentro Nacional de Mujeres Rurales y Aborígenes.
4 Este tema ha sido tratado en numerosos textos vinculados al la problemática del trabajo femenino y
su invisibilidad desde el punto de vista social y económico. Entre las autoras podemos mencionar a
Lourdes Benería (1984), Cristina Carrasco (1999), Pilar Campaña (1992) entre otras/os.
22
�Capítulo I: Los trabajos de las mujeres rurales
Estas tareas no son remuneradas y no son percibidas ni
contabilizadas social o económicamente como trabajo, ni siquiera por las
propias mujeres. Se ve natural que sea un trabajo femenino.
El trabajo reproductivo de las mujeres campesinas tiene
características específicas que lo diferencia del que realizan las mujeres
urbanas. Por lo general transcurre en el mismo espacio físico donde se
lleva adelante el trabajo productivo o las actividades generadoras de
ingreso del predio rural.
Por otra parte requieren mayor cantidad de tiempo y esfuerzo para
el acarreo de agua y leña principalmente. Además, como ocurre en
numerosos casos, parte de los alimentos se obtienen en la misma
explotación agropecuaria lo que implica una tarea adicional. Estas
actividades que son productivas, al ser realizadas por las mujeres se las
consideran reproductivas (crianza de animales menores, cuidado de la
huerta o preparación del almuerzo para los trabajadores). La distancia
que existe entre el trabajo doméstico y trabajo productivo es ambigua o
poco clara en las zonas rurales.
La asignación exclusiva de las labores domésticas y la crianza y
cuidado de los hijos a las mujeres es una de las fuentes principales de la
inequidad en las relaciones de género, ya que es uno de los factores más
importantes que mantiene a las mujeres aisladas de las esferas públicas,
lugar donde operan los procesos que contribuyen a generar el cambio
tecnológico, económico, político y social de un país.
2.2. Trabajo productivo en la finca y extrapredial
Los trabajos que realizan las mujeres varían en las diferentes
regiones, pero en la mayor parte de las agriculturas familiares participan
en la actividad de renta de la finca, elaboran productos para la venta
(artesanías, quesos, dulces, pan, etc.) y, cuando es posible, comercializan
los excedentes de su producción de autoconsumo. Cuando estas
actividades las realizan en el hogar junto a la familia y no reciben
remuneración, son consideradas como ayuda5.
Las mujeres rurales también trabajan fuera del predio en forma
estacional o permanente, dependiendo del tipo de actividad. Lo hacen
como jornaleras, en el servicio doméstico, en pequeños comercios, en la
administración pública. Aún cuando son ellas las que cobran el salario,
no siempre significa que decidan qué hacer con el dinero.
5
Para profundizar el concepto de trabajo como ayuda ver: Susana Narotzky (1988).
23
�Mujeres que trabajan la tierra
Su aporte a los ingresos de la familia, aunque no necesariamente
como productora agropecuaria, es significativo y sus actividades de
autoconsumo garantizan la seguridad alimentaria en los hogares rurales
pobres. Sin embargo, las mujeres tienen una baja participación en la toma
de decisiones de los recursos de la finca, siendo mayor sobre el destino
de los animales que sobre el de la tierra.
Las jornadas de trabajo de las mujeres rurales, considerando las
actividades productivas, reproductivas y domésticas, suman entre 16 y
18 horas por día6. Una descripción ilustrativa de una jornada de aquellas
que sólo trabajan en el predio familiar incluye la atención de la granja y
del ganado menor como primera tarea del día, antes del desayuno.
Durante la mañana, trabajan en el cultivo de renta según sea la época del
año, realizan actividades en la huerta, preparan el almuerzo y asean y
ordenan la casa. A la tarde lavan la ropa, vuelven a dedicarse al cultivo
de renta y a las actividades de autoconsumo y, cuando tienen, de la
manufacturación de artesanías. Antes de que anochezca, buscan leña y
encierran la majada, para finalmente preparar la cena (que en general, es
de menor elaboración que al mediodía) y cuidar de la ropa e higiene de
los hijos/as. A partir de las 20 ó 21 h, las tareas son más livianas. En
general, a medida que mejora la situación económica de la familia o si la
mujer está asalariada, la cantidad de horas dedicadas a las actividades
productivas disminuye.
Cuando en el predio hay trabajo pecuario, las mujeres dedican un
número variable de horas para el cuidado de los animales. Si hay
actividades de tambo, ordeñan los animales a la mañana temprano y en
muchas regiones se ocupan del pastoreo de los rebaños. En la época de
pariciones, el trabajo se recarga sobre todo por la alimentación de las
crías.
La cantidad de tiempo dedicado al trabajo doméstico aumenta en
las zonas donde hay problemas de acceso a los recursos naturales porque
las mujeres ocupan más tiempo en la recolección de leña y agua.
Además, los animales deben caminar mucha distancia rastreando
alimento y bebida y la búsqueda de los mismos para encerrarlos en el
corral a la noche es un tiempo adicional de trabajo. El acceso al agua y a
la leña –o al combustible necesario para cocinar–, como la cercanía entre
6
Esta información fue relevada en diferentes comunidades del norte de Argentina por medio de la
técnica de presupuesto de tiempo durante enero y febrero de 1995, en diagnósticos participativos
realizados con mujeres de hogares pobres.
24
�Capítulo I: Los trabajos de las mujeres rurales
las casas, la escuela y comercios, por ejemplo; disminuye las horas que
las mujeres dedican a las actividades domésticas.
Las actividades comunitarias se realizan, en general, a la tarde. La
recreación es limitada y se refiere, especialmente, a la visita de vecinos y
familiares, escuchar la radio, ver la televisión, tomar mate y, en muy
pocos casos, al juego con los niños/as.
En general, las mujeres dedican poco tiempo de su jornada a
actividades exclusivamente relacionadas con la crianza de los hijos/as.
En algunos casos, las hacen simultáneamente a los otros trabajos de la
casa o del predio7.
Por otro lado, existe una mayor flexibilidad para la incorporación de
las mujeres en las tareas productivas para el mercado (por ejemplo, por
migración de los varones o por necesidad en alguna actividad que
necesita mano de obra en forma intensiva en el cultivo de renta) que en
la sustitución de ellas en los trabajos domésticos‐reproductivos. Esto
implica que cuando las mujeres destinan una proporción mayor de sus
horas al trabajo productivo y nadie las reemplaza en sus actividades
domésticas, el descanso y la recreación son postergadas.
En las tareas que son de responsabilidad de las mujeres, existe la
ayuda tanto de los hijos como de las hijas. Sin embargo, las niñas ayudan
más en lo relacionado con el trabajo doméstico y reproductivo. En
general, el tiempo dedicado a cada tipo de trabajo como la cantidad y
calidad de ayuda que reciben de los otros miembros del hogar depende
del momento en el que se encuentra la familia: no es lo mismo un grupo
doméstico que se encuentra en la etapa de crianza que aquel que ya tiene
sus hijos adolescentes o casi adultos. Las mujeres con varios niños/as
pequeños/as se encuentran muy recargadas de trabajo y no tienen,
generalmente, quien las ayude.
Las mujeres tienen una escasa valoración de su trabajo y no
advierten la cantidad de horas que trabajan en el día ni como esto limita
su participación en actividades comunitarias y sociales. Al hacer los
presupuestos de tiempo, se pone en evidencia su trabajo, lo poco
valorado que está, lo invisible que es y lo efímero de sus esfuerzos.
Cuando son jefas de hogar –en general, esto ocurre porque no hay
un varón en el hogar por migración temporal o permanente o por la
muerte del cónyuge–, existe una mayor fragilidad económica y social de
7
Por ejemplo, si tiene un bebé de pecho, lo lleva con ella y lo amamanta mientras realiza otras tareas.
En la Puna, por ejemplo, las mujeres llevan en su espalda a los niños durante los primeros años de
vida mientras realizan todas las otras tareas.
25
�Mujeres que trabajan la tierra
las familias. Esto se debe a que, por su condición simultánea de
responsables de la reproducción del grupo doméstico y de productoras,
las mujeres no siempre pueden cultivar toda la tierra disponible u
ocuparse de las actividades generadoras de ingresos. Además, tienen
escasa o nula experiencia en gestión, al mismo tiempo que dificultades
para acceder a los servicios de extensión y crédito. Por otro lado, cuando
las mujeres reemplazan a los varones en las tareas prediales porque estos
migraron, no siempre implica que pueden tomar decisiones sobre los
recursos de la finca y eso debilita el proceso productivo.
Cuadro N° I.1
Ejemplos de actividades productivas discriminadas por género
Actividades preferentemente
femeninas
Cuidado de animales
pequeños
Comercialización ganado
menor
Pastoreo y cuidado de
rebaños
Esquila
Hilado
Comercialización de
artesanías
Encañado y desencañado de
tabaco
Desgranado y molienda del
maíz
Elaboración de pan, quesos,
dulces
Ordeñe de vacas y cabras
Cuidado de la huerta y granja
Comercialización de
hortalizas, frutas, aves y
ganado menor en ferias
Actividades
preferentemente masculinas
Comercialización de ganado
mayor
Laboreo del suelo
Actividades indiscriminadas
por género
Siembra
Labores culturales con
caballos
Comercialización de
productos agrícolas
Transplante
Manejo de los almácigos
Fumigación
Carpida de los cultivos
Cosecha
Cuidado de los animales
mayores
Artesanías
La discriminación de tareas planteada en el cuadro siguiente no
implica que las actividades descriptas preferentemente como femeninas
no puedan ser realizadas por los varones, si no que es más probable que
las realice una mujer que un varón en los sistemas productivos
campesinos de nuestro país, y lo mismo con respecto a las actividades
preferentemente masculinas. En general, esta división está planteada
dentro de nuestra sociedad por la cantidad de esfuerzo físico necesario
26
�Capítulo I: Los trabajos de las mujeres rurales
para cada tarea, dejando para los varones aquellas que requieren más
fuerza aunque esto varía según la cultura local. Por ejemplo, mientras
que en muchas zonas las mujeres no preparan la tierra por la cantidad de
fuerza que se necesita, en otras hay campesinas que lo hacen con
animales de tiro. Lo mismo ocurre con el tejido en lana de mantas de
gran tamaño: en la zona de la Quebrada de Humahuaca y Puna
(Provincia de Jujuy) es una actividad masculina, mientras que en
Santiago del Estero es exclusivamente femenina. También se plantean
razones culturales relacionadas al ciclo femenino, no dejando a las
mujeres sembrar porque si están menstruando las semillas no nacen o
pueden “quemar” la planta y, por lo tanto, en algunas zonas, la siembra
es una tarea exclusivamente masculina.
2.3. Las pequeñas producciones
Las superficies de producción de las agriculturas campesinas varían
en las diferentes zonas del país y según los cultivos. Buena parte de las
mismas están ubicada en zonas productivas marginales de Argentina y
esto implica que tienen dificultades agroecológicas para su desarrollo. En
general, se trata de parcelas pequeñas e insuficientes para obtener una
renta razonable y, por lo común, obtienen rendimientos inferiores al
promedio por falta de los recursos necesarios como el agua, fertilizantes,
insecticidas, herramientas, etc. y, en algunos casos, por escasa
capacitación. Existe una tendencia hacia el monocultivo y, en algunas
situaciones, una dependencia de paquetes tecnológicos no siempre
apropiados a sus sistemas productivos.
El trabajo en el cultivo es familiar y, eventualmente, en momentos
pico del ciclo productivo se emplean jornaleros/as o se acuerdan
servicios de reciprocidad entre vecinos/as para el transplante y cosecha.
Son pocos los casos que compran insumos o realizan la
comercialización de sus productos en forma conjunta, aunque se suele
plantear como una solución a los problemas de mercadeo. No pueden
esperar a tener mejores precios para sus productos, tanto por razones
económicas como por falta de condiciones para el acopio. Según las
circunstancias, a veces entregan sus cosechas a grandes productores
vecinos que funcionan como acopiadores, aunque no siempre esto
asegura el cobro de la mercancía. En otros casos, existe una marcada
dependencia con intermediarios existentes en la zona.
Es frecuente que reciban como pago mercaderías que la familia
consume a lo largo de la campaña, obteniendo en el intercambio un
27
�Mujeres que trabajan la tierra
menor precio para el producto y pagando un mayor costo en los
artículos de primera necesidad consumidos.
Los ingresos provenientes de los cultivos se completan, en algunas
regiones, por medio de la venta de leña, carbón o postes de madera
extraída de bosques cercanos a las explotaciones agropecuarias. Las
actividades forestales, en general, se caracterizan por ser más masculinas
que femeninas, sobre todo en lo que se refiere al cortado de árboles y uso
de motosierras. Sin embargo, las mujeres participan en el apilado de la
madera y ramas, acarreo de leña pequeña, encendido de los hornos y
retiro del carbón de los mismos, cuidado del quemado de parvas de
carbón y, especialmente, en las actividades de plantación y riego de
árboles.
Hay familias que fabrican ladrillos y disponen de otros ingresos
procedentes de la venta de animales y de la ayuda de familiares
radicados en las ciudades.
Las actividades de autoconsumo –destacándose los cultivos de
maíz, mandioca y hortalizas– son prioritarias en todos los casos, siendo
para algunas familias el factor que les permite mantenerse en el medio
rural.
El régimen de tenencia es, en general, precario –los títulos de
propiedad no están saneados– y un porcentaje considerable de
explotaciones campesinas es directamente ocupante de tierras privadas o
fiscales. Las familias que viven en sucesiones indivisas no consideran
prioritaria la regularización de los títulos de propiedad porque implica
gastos elevados en impuestos y en mensuras. Además, son decisiones
que implicarían la participación de todos los miembros de la familia,
quienes no siempre se encuentran en el área rural. En general, los títulos
de propiedad de las explotaciones no están a nombre de las mujeres.
Los problemas de tenencia de la tierra recrudecieron a partir del
2002, con la ampliación de la frontera agrícola en el país. En muchas
provincias este no es un problema nuevo, aunque quizás sí lo sea la
expansión de capitales sobre tierras productivamente marginales. Las
mujeres plantean el problema de tierras como parte de un proceso de
privatización y concentración de las mismas que se vino gestando desde
los años noventa, posibilitado en parte, por la falta de regularización de
la tenencia de los/as pequeños/as productores/as. La lucha por la tierra
28
�Capítulo I: Los trabajos de las mujeres rurales
presenta experiencias valiosas en varias zonas campesinas y
comunidades aborígenes8.
Las pequeñas producciones familiares están actualmente
amenazadas no sólo por los conflictos de tierra como por la tala
indiscriminada de bosques relacionada con la habilitación de tierras para
la agricultura y el uso excesivo de agroquímicos peligrosos para la salud
humana, que para algunos cultivos es prácticamente una imposición por
parte de las empresas que compran los productos.
Las mujeres plantean que las consecuencias del abuso de
agroquímicos son a largo plazo porque, por ejemplo, se contaminan
cursos de agua y porque existen problemas de intoxicación que no son
identificados en los hospitales por falta de capacitación del personal y
por la inexistencia de tratamientos adecuados. Algunas de las patologías
asociadas a estos tóxicos son las enfermedades de piel o respiratorias y el
incremento de las personas que padecen cáncer, depresiones y suicidios.
En general, el tema de los agroquímicos aparece para las agriculturas
familiares como un problema que debe ser resuelto desde el Estado por
medio de controles y que la inexistencia de medidas preventivas y
capacitación es parte del escenario actual.
2.4. Las asalariadas rurales
La decisión del empresario de contratar a varones o a mujeres,
depende de los trabajos a realizar. Hay tareas que son exclusivamente
masculinas, como por ejemplo el desmonte, y otras donde se busca
preferentemente mano de obra femenina, como el arándano. Aunque en
términos generales, la mayoría de los asalariados rurales son varones.
Las relaciones laborales son en su mayoría precarias y temporales y,
en consecuencia, no se realizan aportes a la seguridad social por lo que
probablemente este tipo de trabajador/a dependerá de la ayuda de sus
familiares durante la vejez. Suele pagarse menos a las mujeres que a los
varones por la misma tarea, de la misma manera que ocurre en
prácticamente todos los mercados de trabajo.
8
En las memorias, tanto del Primer Encuentro Nacional de Mujeres Rurales y Campesinas como de
los talleres preparatorios del mismo, se encuentran referencias realizadas por mujeres de distintas
regiones del país sobre esta problemática. Se relatan las estrategias de defensa por el derecho a la
propiedad llevadas adelante por comunidades campesinas y por comunidades aborígenes de
diferentes etnias.
29
�Mujeres que trabajan la tierra
Actualmente, una modalidad que representa una marginalidad aún
mayor que la de jornaleros/as es cuando un contratista convoca y asigna
las tareas a un grupo de asalariados/as que él representa. Esta persona
realiza todas las transacciones necesarias con el empleador y las
condiciones nunca favorecen al trabajador rural. Uno de los problemas
más comunes es que se pacta un salario que finalmente no se cumple al
finalizar la tarea.
Las épocas de asalariamiento dependen de la zona y del cultivo
existente en la misma y la cantidad de meses en los que hay empleo
temporal cambia en las diferentes regiones, siendo generalmente entre 3
y 5 meses.
En las empresas agroindustriales, la jornada de trabajo es de
aproximadamente 12 horas y el total de los/as empleados/as no siempre
están en el libro, por lo que no todos/as cuentan con los beneficios
correspondientes. Las condiciones de trabajo pueden ser de riesgo para
la salud y no hay guarderías, lo que discrimina a las mujeres con hijos/as.
También hay problemas con la estabilidad de la fecha de pago y varias
sólo contratan personal en algunos meses del año.
Las asalariadas temporarias de empresas agroindustriales
caracterizan el ambiente de trabajo y el desarrollo de sus actividades
como “... muy sacrificado...”. En algunos casos, las tareas que realizan
demandan muchas horas paradas en un mismo lugar, con temperaturas
extremas y un control estricto.
2.5. Las artesanías
Las artesanías son una actividad característica de las mujeres rurales
en nuestro país. Aunque rara vez impliquen un ingreso económico
estable, las campesinas las prefieren porque pueden hacerlas en sus casas
en el tiempo que les queda libre entre las tareas que deben realizar.
Además, la materia prima que utilizan proviene, en su mayor parte, de
producciones de su propio sistema.
Los problemas más importantes se relacionan con la
comercialización ya que no hay un mercado cierto y casi nunca se paga
el valor del trabajo. Lo que las mujeres logran en la mayoría de los casos
es vender el producto artesanal para recuperar únicamente la inversión
en la materia prima. Sin embargo, hay varias propuestas a lo largo del
país provenientes de entes gubernamentales y no gubernamentales que
buscan la revalorización de las artesanías.
30
�Capítulo I: Los trabajos de las mujeres rurales
Actualmente, se observan algunos cambios en ciertas zonas: las
mujeres que producen artesanías las hacen y venden en forma más
regular y se tiende a la incorporación de mejoras en cuanto a tecnologías
y procesos. Por ejemplo: paso del huso a la rueca; de tintas artificiales a
teñidos de origen natural; aplicación de diseños que tienen en cuenta los
gustos y usos de los posibles destinatarios; diversificación de materiales
para superar las limitaciones de provisiones estacionales de insumos y la
inclusión de otras fibras de origen campesino como es el algodón en los
tejidos.
2.6. Condiciones de vida de las mujeres rurales
La falta de agua es uno de los problemas más generalizados que
afecta la calidad de vida de las mujeres rurales, aunque lógicamente
existen diferencias agroecológicas y hay zonas en el país donde es
abundante por la cantidad de lluvias que se registran. En las zonas
áridas o de secano, las familias consumen agua de represas, compartidas
simultáneamente con los animales –con los consecuentes problemas de
contaminación–, o de fuentes subterráneas. No está desarrollado en
todas las regiones un sistema de aljibes o depósitos para la recolección y
conservación de agua de lluvia. Las consecuencias de la falta de agua
resultan en un exceso de trabajo durante los meses sin lluvias para el
acarreo de la misma además de la dependencia con los municipios
locales, para la entrega de agua a las escuelas y familias.
Por otro lado, el proceso de ajuste estructural de la década del
noventa dio como resultado el abandono de los sistemas de riego por
parte del Estado, lo que ha perjudicado especialmente a los pequeños
productores y sus familias.
La mayoría de los hogares utilizan leña para cocinar y calentar el
agua. Esto implica una tarea adicional en los trabajos de las mujeres
rurales, además de la sobre‐explotación de los recursos forestales en
algunas regiones y los problemas que se presentan cuando éste es un
bien escaso, como en la Puna y en la Patagonia, donde las distancias a
recorrer para encontrar la leña son cada vez mayores.
El estado de los caminos es un obstáculo para la comunicación, la
comercialización y el traslado de los enfermos y el costo económico de
los transportes es altísimo en casi todas las zonas.
La desregulación de los servicios de transporte permitió durante los
´90, la proliferación de servicios privados, ya sean remises o combis que
facilitaron el traslado de las personas. Sin embargo, el estado de estos
31
�Mujeres que trabajan la tierra
vehículos se ha ido deteriorando y, como son pequeñas empresas, no
logran reponer sus unidades. De esta manera, hay zonas con problemas
de servicios de transporte público.
La telefonía celular se ha difundido de manera masiva y ya existen
muchas familias que disponen de este medio para comunicarse.
2.7. La salud
Las mujeres rurales pobres, al igual que las mujeres aborígenes,
explicitan como sus principales problemas a la salud y la educación de la
familia, conjuntamente con la seguridad alimentaria.
El deterioro de la salud pública, como consecuencia de las políticas
de ajuste de la década del noventa, afecta a toda la población y, en
particular, a las mujeres como las responsables de la reproducción del
grupo familiar.
El proceso de descentralización de los programas y servicios de
salud ha dejado como resultado diferentes realidades a nivel de las
provincias. Conviven entonces estructuras sanitarias desmanteladas, con
centros de salud abandonados, sin personal, equipamiento o
medicamentos, en algunas provincias y en otras, por lo contrario, la
población tiene un nivel de cobertura ejemplar en las áreas rurales9.
La salud‐enfermedad es un proceso que está condicionado por
determinantes sociales y culturales vinculado a cuestiones de clase,
género, etnia o al contexto político y económico. Algunos de los
determinantes más importantes para la salud de las mujeres en el medio
rural son: el trabajo, la sexualidad y la reproducción, el medio ambiente,
la pobreza, las relaciones patriarcales y la accesibilidad a la atención
sanitaria10.
En el campo de la sexualidad y la reproducción se ven expresados
claramente los mandatos (religiosos o culturales) que buscan controlar el
cuerpo de las mujeres. Las mismas carecen de información sobre sí
mismas y, en consecuencia, los embarazos adolescentes son frecuentes y
9
Por ejemplo, desde la descentralización del Programa Nacional de Chagas hacia los estados
provinciales, hay un aumento del número de casos agudos de esta enfermedad en las provincias que
no han asumido el control del vector.
10 Se debe considerar que la salud en las áreas rurales está atendida por diversos agentes que
conviven y se complementan representando a la medicina tradicional y la académica: el equipo de la
salud pública (médicos/as, enfermeras, agentes sanitarios), las parteras tradicionales, los/las
curanderas con todas sus especialidades y personas (en especial mujeres) que tienen saberes sobre uso
de hierbas o manejo de prácticas para resolver una multiplicidad de problemas de salud de sus
comunidades.
32
�Capítulo I: Los trabajos de las mujeres rurales
en su mayoría la figura masculina está ausente11. Las dificultades para
continuar un estudio en el Polimodal lleva a que la maternidad se
presente como un proyecto para la vida para algunas jóvenes (Piñero,
1998).
Se estima que el número de abortos es menor en las zonas rurales,
pero se realiza en condiciones de mayor riesgo y vulnerabilidad, para
luego llegar a la atención médica de manera tardía y en grave estado. En
consecuencia, se puede deducir que la mortalidad por abortos es
proporcionalmente mayor en las zonas rurales alejadas, que en la ciudad.
El programa de salud sexual y reproductiva no tiene la cobertura
necesaria para las áreas rurales y, en otro orden, no contempla la
necesidad de adaptación a diferentes realidades culturales. Las mujeres
tienen pocas posibilidades de hacerse prácticas ginecológicas
preventivas, como el papanicolau y la mamografía y la condición de
población migrante las expone al riesgo de contraer infecciones de
transmisión sexual, entre ellas el HIV.
Los accidentes son uno de los problemas más angustiantes en el
campo, desde los que ocurren en el hogar como las quemaduras con el
fuego de la cocina o el que se corta con el hacha o el machete hasta los
que se relacionan con accidentes cerebrales o cardíacos. Las distancias y
la escasez de medios de transporte hacen que la asistencia llegue
tardíamente. Las dificultades para la accesibilidad a los servicios de
salud son geográficas –por las distancias y los caminos–, económicas –
por el costo del traslado y de los medicamentos– y culturales –por el
lenguaje usado por el prestador y el trato discriminatorio que se les da en
ocasiones a las personas del campo– 12.
Otro problema asociado a la salud es la falta de seguridad social,
tanto la destinada a la cobertura médica como las jubilaciones y
pensiones.
2.8. La educación
La aplicación de la Ley Federal de Educación ha perjudicado a
distintas zonas rurales. El agrupamiento de las escuelas en el tercer ciclo
de EGB (Educación General Básica), ha llevado a que los/as niños/as
completen solamente hasta el 6º año del 2º ciclo, ya que resulta difícil
11
Un estudio, realizado en Santiago del Estero, muestra que el 42% de las mujeres del área rural
tuvieron su primer hijo/a sin que el padre de la criatura asumiera su paternidad. (Canevari, 2005).
12 Al respecto, hay numerosas referencias en la memoria del Primer Encuentro Nacional de Mujeres
Rurales y Aborígenes.
33
�Mujeres que trabajan la tierra
llegar a las escuelas agrupadas que se encuentran a mucha distancia o
que implica que vivan fuera de la casa.
Además de los históricos problemas de falta de valorización de los
conocimientos locales en las áreas rurales, hay un desmejoramiento
manifiesto en lo que los niños/as aprenden. Los padres y las madres
reconocen los bajos salarios docentes, que influye sobre el ausentismo de
los mismos, repercutiendo en la calidad educativa.
La dispersión de los predios en algunas zonas implica que los/as
niños/as caminen muchos kilómetros por día para acceder a la escuela y,
prácticamente, los establecimientos preescolares son escasos. Hay un
apoyo explícito hacia los comedores escolares, que no se manifiesta por
igual en todos los distritos.
En general, en las zonas donde hay posibilidades de asalariamiento
temporal, los niños y jóvenes abandonan los estudios antes de
finalizarlos y el sexo de los desertores depende del tipo de tareas en las
que haya trabajo. En las zonas donde los cultivos tienen momentos de
mucha necesidad de mano de obra (carpida, cuidados culturales en
general y, especialmente, cosecha), los/as chicos/as dejan de ir a la
escuela durante el tiempo que se los requiera en el predio familiar.
Sin embargo, también ha aumentado la posibilidad de acceso a las
escuelas secundarias para algunos sectores –se han instalado más centros
educativos en el interior del país, algunos relacionados con la iglesia
católica–, aunque generalmente los/as jóvenes no logran concluir el ciclo.
En general, las mujeres de menos de 60 años han sido alfabetizadas,
si bien esto no es extendido para todas las áreas rurales del país. Sin
embargo, las campesinas que tienen más de 40 años no siempre han
podido finalizar la escuela y durante su vida no han desarrollado la
lectura ni la escritura y, por lo tanto, tienen dificultades para la
matemática, o para leer y escribir. Recientemente se puede observar la
aparición de jóvenes analfabetos/as que son consecuencia de los últimos
períodos de crisis económica del país. Frente a este problema es notable
la escasez de programas de alfabetización de adultos/as rurales.
2.9. Las familias
Los hogares suelen estar compuestos por más de una generación y
el número de hijos es muy variable, pero se encuentran siempre familias
más numerosas que en el área urbana. Hay predios en los que viven más
de 10 personas y es común que las abuelas críen nietos de hijas que han
34
�Capítulo I: Los trabajos de las mujeres rurales
migrado para trabajar en las ciudades. El cuidado de los/las ancianos/as
es un trabajo que recae ineludiblemente sobre las hijas mujeres.
Las pautas de consumo básico de los hogares incluyen alimentos
que deben comprar –yerba mate, harina de trigo, azúcar refinada, aceite,
condimentos–, lo que implica una necesidad de ingresos monetarios. La
información recolectada en el Departamento Figueroa (Santiago del
Estero), durante la etapa de diagnóstico del PROINDER, señaló un
consumo promedio por mes y por persona de 9,5 kg de harina de trigo,
casi 3 kg de azúcar, aproximadamente 1 kg de yerba mate y 1,4 de grasa
por persona en un mes. A esto hay que sumarle la compra de 1 kg de
carne y otro de arroz o fideos por semana por persona y de papas (entre
1 y 4 kg/mes/persona). El gasto en frutas y verduras es muy bajo. La
alimentación se completa con carne de gallinas, lechones, corderos y
cabritos, además de los huevos procedentes del predio familiar.
2.10. La violencia contra las mujeres
La violencia doméstica ejercida hacia las mujeres y los/as niños/as
suele ser un tema tabú en las poblaciones rurales. Sin embargo, la
violencia contra las mujeres constituye una pandemia que afecta a todas
las sociedades y es un grave problema de salud pública que está lejos de
ser atendido correctamente y que está íntimamente relacionada con el
alcoholismo.
Algunos estudios (OPS, 2003) muestran que la violencia es menor
en las áreas rurales comparadas con las urbanas. Pero presenta algunas
problemáticas adicionales vinculadas al aislamiento que dificulta la
visibilidad del problema y a que la policía local tiene un trato cercano
con la familia y se resiste a recibir las denuncias. Por otro lado, las
grandes distancias que las separan de los servicios de salud y de justicia
hacen que la resolución a través de los mecanismos legales enfrente
diversos obstáculos.
La participación de las mujeres en los grupos ha sido una
herramienta eficaz para solucionar este problema en la medida que las
participantes mejoran su autoestima y su situación dentro de la familia
(menos miedo de hablar, por ejemplo), además de que existe un mayor
conocimiento de sus derechos. Las mujeres que participan en
organizaciones con perspectiva de género piden que las compañeras que
sufren violencia sean escuchadas, que se les brinde el apoyo que
necesitan por parte de personal especializado/a en la policía, en los
centros de salud y en el poder judicial. Su reclamo sobre este tema es que
35
�Mujeres que trabajan la tierra
se haga justicia, que haya una atención rápida y eficaz en los casos de
violencia doméstica, abuso sexual y violación y que existan programas
de prevención del alcoholismo porque hay un aumento del consumo de
bebidas alcohólicas en los/as jóvenes y jefes de hogar.
36
�Capítulo II: Las mujeres rurales en el país según los datos censales de 2001
Capítulo II
Las mujeres rurales en el país según
los datos censales de 200113
En este capítulo se proporciona información del Censo Nacional de
Población, Hogares y Viviendas 2001 (CNP 2001)14, con la intención de
conocer la cantidad y algunas de las principales características de las
mujeres y varones que viven las áreas rurales. En esta descripción se
incluye a las pequeñas localidades de 2000 a 5000 habitantes con el
objetivo de tener una imagen completa del territorio donde los/as actores
sociales del campo desarrollan sus vidas y trabajos
El CNP considera que una localidad es urbana o rural según la
cantidad de personas que viven en la misma. Por lo tanto, un lugar es
rural cuando lo habitan menos de 2000 habitantes. A la vez, la población
rural está diferenciada en rural dispersa o rural agrupada, considerando
a la dispersa a toda zona poblada o semipoblada en campo abierto
donde las viviendas no se encuentran concentrados espacialmente ni
conectados entre sí por calles, o donde en razón de la poca densidad
poblacional no se le dio nombre a dicha zona. En cambio, las áreas
rurales agrupadas son las poblaciones de menos de 2000 habitantes
(Gerardi, 2004).
El capítulo comienza con la presentación de los datos de la
población total discriminados por el lugar de residencia y por sexo, lo
cual se repite para la población mayor de 14 años. Se realiza una
enumeración de las provincias donde la cantidad de habitantes rurales
disminuyó con respecto al Censo Nacional de 1991 y continúa con una
caracterización de los y las habitantes rurales según la edad, el nivel
educativo, la condición de actividad, la ocupación y la jefatura de hogar,
particularizando a los hogares con necesidades básicas insatisfechas.
13
Agradecemos a Alejandro Gerardi, de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos,
la ayuda y su excelente predisposición para la realización de este capítulo.
14 Para este análisis, se utilizaron procesamientos especiales solicitados por la Secretaría de
Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA) al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INDEC).
37
�Mujeres que trabajan la tierra
1. La población del área rural
El Censo Nacional de Población y Vivienda de 1980 cuantificó un
17% de población rural –lo que equivale a 4.677.235 personas– y en el de
1991, ese porcentaje disminuyó a un 12,8% (4.179.418 personas). En 2001,
sobre una población total de 36,2 millones de habitantes, 32,4 millones de
personas residen en áreas urbanas (89%) y 3,8 en las áreas rurales (11%).
Estas cifras muestran la magnitud de la urbanización en la población de
Argentina.
Cuadro N° II.1
Distribución de la población total del país, discriminada por
lugar de residencia (rural‐urbana; agrupada‐dispersa), sexo y edad
Población total del país en 2001
Total de habitantes en el país
100%
89%
11%
36.260.130
32.431.950
3.828.180
Total población urbana
Total población rural
Población discriminada por sexo
Varones
Mujeres
Total
17.659.072
18.601.058
49%
51%
Urbana
15.629.299
48%
16.802.651
52%
Rural
2.029.773
53%
1.798.407
47%
Población rural discriminada por agrupada y dispersa
Varones
Mujeres
Población en áreas rurales
Dispersa
1.409.674
54%
1.194.973
46%
Total
Población en áreas rurales
Agrupada
620.099
51%
603.434
49%
2.604.247
1.223.533
Población de 14 años y más
26.681.048
Total de población en el país
23.153.556
Población loc. de más de 5.000 hab.
932.083
Población loc. 2.000 a 5.000 hab.
2.595.679
Total de población rural
100%
87%
3%
10%
Población de 14 años y más en áreas rurales
Varones
Mujeres
1.395.183
1.200.496
54%
46%
Fuente: Censo Nacional de Población 2001 (INDEC, 2005). Elaboración propia.
38
�Capítulo II: Las mujeres rurales en el país según los datos censales de 2001
Como es posible observar en el cuadro anterior, la cantidad de
varones en relación a la de mujeres es superior en la población rural, y
esto se mantiene a lo largo de todo el país.
En la mayoría de las provincias, la población femenina rural no
supera el 48% y en San Luis, Neuquén y Formosa es de sólo al 45%. En
las provincias más australes, el porcentaje de mujeres rurales disminuye
considerablemente: Chubut tiene un 44% de población femenina; Tierra
del Fuego, 31% y Santa Cruz, 30%15. Probablemente esto se explique por
el tipo de actividades y empleo existente en el campo de la zona sur del
país. La vida del trabajador rural transcurre en grandes estancias
dedicadas a la cría de ovejas, que deben cuidar en busca de pastos en
amplias extensiones desérticas, con un clima frío y ventoso, enfrentando
la escasez de recursos naturales (agua y leña, principalmente) lo que
desalienta a la instalación permanente de familias.
Si se considera únicamente la población mayor de 14 años, se
observa que el porcentaje de mujeres es aún menor que en la población
rural total ya que sólo el 46% es femenina. Esta característica se mantiene
en casi todas las provincias y se profundiza en aquellas que ya fueron
señaladas por tener menor proporción de mujeres sobre el total.
Otra característica de la población rural en Argentina es la tendencia
a la dispersión geográfica, ya que la mayoría (68%) vive en zonas
semipobladas o lo que se definió anteriormente como rural dispersa. Por
ejemplo, las provincias de Corrientes, Chaco, Formosa, Mendoza,
Misiones y Tucumán tienen el 80% de su población rural establecida en
áreas rurales dispersas. Lo contrario ocurre en Catamarca, La Rioja y La
Pampa, porque en estas provincias la mayor parte de los/as habitantes
rurales (64%) vive en caseríos (rural agrupada)16. En general, y en
comparación a los varones, hay más mujeres en las pequeñas
localidades.
2. El descenso de la población rural
Hacia 1810, la cantidad de habitantes rurales de Argentina era
inferior a un millón de personas y representaba el 82% de la población
total. En 2001, casi doscientos años después, hay cerca de cuatro millones
de personas viviendo en el medio rural, lo que constituye sólo el 11% de
la población del país.
15
16
Ver Tabla 1.1 del Anexo N°1, de este capítulo.
Ver Tabla 1.1 del Anexo Nº1, de este capítulo.
39
�Mujeres que trabajan la tierra
Este descenso de los/as habitantes rurales es un proceso que se
acentuó en las últimas décadas y en el lapso entre los dos últimos censos
de población –1991 a 2001–, se expresó con la disminución de 351.238
personas. Se trata de una tendencia de la población del país que prefiere
formas urbanas de residencia y de vida y se observa casi por igual a lo
largo de todo el territorio nacional17.
Buenos Aires es la provincia que más población rural expulsó en
valores absolutos, siguiéndole Chaco, Santa Fe y Córdoba. Si se analiza
en términos relativos, Santa Cruz es la provincia que mas redujo su
población rural, ya que tiene un 45% menos que en el año 1991.
Las razones de la disminución de la población rural no son posibles
de generalizar para todo el territorio. Sin embargo, los procesos de
concentración de la propiedad en antiguas regiones chacareras –
inclusive en algunas áreas campesinas– y la introducción de capital en
forma de tecnología para reemplazar mano de obra resultan evidentes en
varias regiones del país. En las provincias del centro, el modelo
empresarial de la producción agraria está creando nuevas
configuraciones sociales y residenciales, donde la disminución de
población estable se compensa con mano de obra que migra
transitoriamente, a menudo desde áreas urbanas o periurbanas.
Por otro lado, el descenso de la población rural tiene sus
excepciones. En el noroeste (NOA), tres provincias aumentaron su
población rural: Catamarca tiene casi un 9% más de habitantes en el
campo que en 1991 mientras que en Tucumán y Santiago del Estero
creció un 3%. Mendoza también captó más población en su medio rural
(4,5%) y Neuquén lo hizo, pero con un porcentaje bajo (1,7%). Es Tierra
del Fuego quien tuvo un ascenso notorio: 44% más de habitantes del área
rural, aunque en valor absoluto sólo representen 902 personas. Aunque
no conocemos las razones específicas del aumento de la población rural
en estos casos, es probable que en la región noroeste se relacione con el
retorno de migrantes ante la inestabilidad laboral de la década del
noventa. Justamente, estas provincias del NOA han aportado muchos
trabajadores/as al centro y sur del país desde hace varias generaciones y
es una población con lazos familiares y residenciales que les permiten el
retorno a sus provincias de origen. Es decir, son campesinos/as que
migran a los centros urbanos en busca de mejores condiciones de vida,
pero dejando un hogar en las áreas rurales que les permite el retorno
cuando lo consideran necesario (por falta de trabajo o de vivienda o
17
40
Ver Tabla 1.2 del Anexo Nº1, de este capítulo.
�Capítulo II: Las mujeres rurales en el país según los datos censales de 2001
porque el padre y la madre no se pueden hacer cargo del predio rural y
vuelven a ayudar) y eso los diferencia de otras situaciones donde la
migración deja a algunas zonas totalmente despobladas.
En general, donde hubo descenso de población rural entre los dos
censos, la disminución en la cantidad de mujeres es menor que la de
varones. En Chubut, donde hay 1,5% menos de varones, la población
femenina rural aumentó en el mismo porcentaje y en Salta, el descenso
de la población rural es exclusivamente masculina. La excepción es el
caso de Santa Cruz, donde las mujeres migraron más significativamente
que los varones.
En las provincias que presentan un crecimiento de la población
rural, el ascenso de las mujeres es mayor que el de los varones. En
Mendoza, el aumento de mujeres duplica al de varones y en Tucumán y
Neuquén, lo triplica. Esto no ocurre en Santiago del Estero, donde la
ampliación de la población rural es mayormente masculina. El caso
llamativo nuevamente es Tierra del Fuego porque el incremento de las
mujeres es de 117% mientras que el de varones fue sólo de 24%18.
3. La edad de las mujeres y los varones en el área rural
La pirámide de edades del conjunto de la población rural del país
muestra que la mayor cantidad de habitantes del campo está en el grupo
de 5 a 9 años. A partir de los 10 años, comienza una disminución
paulatina tanto de los varones como de las mujeres.
Es posible apreciar un pequeño angostamiento entre el grupo de 0 a
4 años en comparación al de 5 a 9 años, tal vez ocasionado por una
menor natalidad en los años previos al Censo Nacional.
La expulsión del campo de los y las jóvenes está reflejada en este
gráfico. Es notoria la disminución del número de niñas desde los 10 años
hasta las jóvenes de 20 que continúa hasta los 34 años. A partir de esa
edad, sigue disminuyendo pero en un ritmo menos desacelerado hasta
los 55 años, donde aparece otra reducción llamativa aunque en este caso
más marcada para la población masculina. El número de niños y jóvenes
se reduce notablemente desde los 15 años, con un gran salto en el rango
que va entre los 25 y 29 años, por lo que se puede deducir que los
varones migran más tardíamente que las mujeres.
18
Esta información se encuentra detallada en la Tabla 1.2 del de este capítulo.
41
�Mujeres que trabajan la tierra
Figura N° II.1
Pirámide de la Población rural total
85 y más
80 - 84
75 - 79
70 - 74
65 - 69
60 - 64
Grupos de edad
55 - 59
50 - 54
45 - 49
40 - 44
35 - 39
30 - 34
25 - 29
20 - 24
15 - 19
10 - 14
5-9
0-4
250000
200000
150000
100000
50000
0
50000
100000
150000
200000
250000
300000
Cantidad de mujeres y varones
Mujeres
Varones
Al analizar la pirámide de edades de la población rural
discriminada por sexo, se observa que los varones superan a las mujeres
en todos los grupos de edad y es entre los 45 y 64 años donde la
proporción de varones es notoriamente mayor a la de mujeres.
Por lo contrario, en las áreas urbanas a partir de los 25 años se
observan tasas de feminidad más elevadas, que se hacen notorias en el
grupo de 65 y más años donde las mujeres llegan a ser el 60% de la
población19.
19
42
La tasa de mortalidad diferencial para varones y mujeres explica estos porcentajes.
�Capítulo II: Las mujeres rurales en el país según los datos censales de 2001
Cuadro N° II.2
Cantidad de mujeres y varones, discriminada por lugar de residencia
(rural‐urbana) y por edad
Población rural
Grupos
Población urbana
edad
Mujeres
%
Varones
%
Total
Mujeres
%
Varones
%
Total
0–4
217.245
49
225.358
51
442.603
1.428.843
49
1.477.832
51
2.906.675
5–9
222.312
49
231.057
51
453.369
1.488.246
49
1.529.602
51
3.017.848
10 – 14
201.123
48
214.048
52
415.171
1.487.333
49
1.524.696
51
3.012.029
15 – 19
164.791
47
187.610
53
352.401
1.410.483
50
1.425.420
50
2.835.903
20 – 24
144.330
46
166.748
54
311.078
1.457.070
50
1.431.191
50
2.888.261
25 – 29
118.039
47
134.874
53
252.913
1.247.809
51
1.194.619
49
2.442.428
30 – 34
103.730
47
118.900
53
222.630
1.101.475
51
1.040.798
49
2.142.273
35 – 39
98.255
46
115.065
54
213.320
1.044.762
52
971.535
48
2.016.297
40 – 44
91.666
45
110.977
55
202.643
1.001.723
52
932.170
48
1.933.893
45 – 49
82.071
44
103.572
56
185.643
930.705
52
855.563
48
1.786.268
50 – 54
77.294
44
100.263
56
177.557
878.060
52
794.864
48
1.672.924
55 – 59
65.652
44
82.939
56
148.591
720.235
53
635.220
47
1.355.455
60 – 64
58.610
44
74.234
56
132.844
628.468
55
523.025
45
1.151.493
65 – 69
48.823
45
59.957
55
108.780
561.421
56
439.587
44
1.001.008
70 – 74
41.520
47
47.664
53
89.184
532.579
59
374.762
41
907.341
75 – 79
29.643
50
30.211
50
59.854
409.197
61
258.844
39
668.041
80 – 84
18.594
54
16.106
46
34.700
262.059
66
136.149
34
398.208
85 y +
14.709
59
10.190
41
24.899
212.183
72
83.422
28
295.605
Total
1.798.407
2.029.773
3.828.180 16.802.651
15.629.299
32.431.950
Fuente: Censo Nacional de Población 2001 (INDEC, 2005). Elaboración propia.
Diversas razones pueden explicar la alta migración de jóvenes
varones y mujeres del campo a la ciudad. La pobreza y escasez de
ingresos monetarios de la familia es una de ellas, pero a ésta se agrega la
falta de incentivos, expectativas y limitaciones de desarrollo propias del
sector, contrariamente a las potenciales oportunidades que les ofrece la
ciudad: empleo, mejor educación, entretenimiento, sociabilidad con sus
pares, libertad de acción; todas ellas sobre estimuladas por los medios de
comunicación, especialmente la televisión.
Aunque es necesaria una mayor profundización sobre las razones
de la marcada migración femenina rural, se sabe que dentro de la
división del trabajo por sexo las ocupaciones que requieren fuerza física
son consideradas típicamente masculinas y, por lo tanto, es común que
en el campo se prefiera más a los varones que a las mujeres para muchas
43
�Mujeres que trabajan la tierra
labores. De la misma manera, las mujeres sienten que algunos trabajos
agropecuarios no son adecuados para ellas y sólo los realizan si no hay
otra alternativa, abandonándolos cuando la situación económica se los
permite. Frente a este panorama de escasas oportunidades de desarrollo
personal, añadido al hecho de que el trabajo agrícola en nuestra sociedad
es, en general, menos valorado en relación a otras tareas generadoras de
ingresos, las mujeres jóvenes tienden a buscar mejores oportunidades en
las áreas urbanas.
Por otro lado, y como ya se dijo en el primer capítulo, en las áreas
rurales las actividades domésticas son más pesadas (acarrear el agua o
buscar la leña para cocinar, por ejemplo) en comparación a las realizadas
en ámbitos urbanos. Además, el fácil acceso a los diferentes servicios
públicos como salud, educación, luz y transporte, es atractivo para las
mujeres en tanto les brindan mayor seguridad durante la etapa de
crianza de los hijos/as. De esta manera, las mujeres migran de los
sectores rurales pobres no sólo porque sus posibilidades laborales en el
campo son restringidas, sino además porque en la ciudad encuentran
más oportunidades de desarrollar esas actividades consideradas como
ʺfemeninasʺ y condiciones de vida más favorables, sumado a la
curiosidad de conocer el mundo existente más allá de los límites de la
comunidad rural. Las jóvenes al salir de sus hogares expresan el
entusiasmo de conocer todo aquello a lo que no tienen acceso, de poder
ayudar económicamente a la familia o de lograr estudiar y modificar
tanto su situación como de los que dejan atrás en el hogar (Biaggi, 2000).
4. El nivel educativo
Como es posible apreciar en el cuadro siguiente, existen diferencias
en el acceso a la educación entre varones y mujeres dependiendo del tipo
de agrupamiento residencial.
44
�Capítulo II: Las mujeres rurales en el país según los datos censales de 2001
Cuadro N° II.3
Población de 5 años y más por sexo y asistencia a establecimientos
educativos por tamaño de la localidad (cantidad total y porcentaje)
Tamaño
Sexo
localidad
Asistencia a establecimientos educativos
Asiste
No asiste pero asistió Nunca asistió
Rural
Varones
331.183
51%
dispersa
Mujeres
322.277
49%
653.460
797.948
56%
624.407
44%
1.422.355
50% 1.229.658
99.539
50% 1.046.223
200.066
2.275.881
Rural
Varones
178.106
49%
360.481
52%
24.593
48%
agrupada
Mujeres
184.206
51%
335.988
48%
26.981
52%
362.312
696.469
51.574
Varones
190.448
49%
376.473
50%
22.185
46%
a 5000 hab.
Mujeres
200.346
51%
375.745
50%
25.751
54%
752.218
563.180
547.175
1.110.355
Loc. de 2000
390.794
Total
100.527
589.106
601.842
47.936
1.190.948
Localidades
Varones
3.834.474 47%
7.758.828
48%
359.106
47% 11.952.408
de más de
Mujeres
4.298.397 53%
8.456.731
52%
412.379
53% 13.167.507
8.132.871
16.215.559
4.845.863 49%
9.294.209
49%
5.005.226 51%
9.792.871
51%
9.887.989
19.092.712
5000 hab.
Varones
Total
Mujeres
771.485
25.119.915
482.667
46% 14.622.739
564.650
54% 15.362.747
1.040.437
30.021.138
Fuente: Censo Nacional de Población 2001 (INDEC, 2005). Elaboración propia.
De los casi 9,9 millones de personas que asisten a algún
establecimiento educativo en el país, las mujeres superan levemente a los
varones (51%). Esta tendencia es notoria en las áreas urbanas y se
invierte a medida que el lugar de residencia se hace más rural: 53% de
los estudiantes son mujeres en los centros urbanos de más de 5.000
habitantes; 51% tanto en el caso de las localidades de 2.000 a 5.000
habitantes como en las de menos de 2.000 y sólo 49% en el área rural
dispersa.
Por otro lado, en todo el país hay un millón de personas que nunca
asistieron a un establecimiento educativo. En esta categoría, que
comprende a población semi‐analfabeta o analfabeta, se observa un
fuerte predominio de mujeres. Esta diferencia expresa la medida de la
discriminación de género en el acceso a la educación que existió hasta
hace unos pocos años en el país, la cual viene disminuyendo en los
últimos censos, a partir de cambios culturales y por la implementación
de políticas gubernamentales específicas y acordes con los tratados
internacionales de no discriminación contra la mujer.
45
�Mujeres que trabajan la tierra
Los niveles educativos de la población rural han tenido
históricamente cifras más bajas, resultado de las dificultades de acceso
tanto por razones físicas como por barreras sociales y culturales y porque
la pobreza es un factor determinante para que esto ocurra. Esto se
constata al analizar la información de la población que asiste a algún
establecimiento educacional discriminada por edad y lugar de residencia
del CNP 2001. En la Tabla N° 1.5 del Anexo N°1 es posible observar que
del total de la población que asiste a un establecimiento educativo en las
ciudades, el porcentaje de estudiantes mayores de 14 años es similar al
de los/as niños/as de 5 a 13 años: 45% y 55%, respectivamente. En
cambio, en las localidades de 2000 a 5000 habitantes el porcentaje de
jóvenes que continúan sus estudios es menor y aún lo es más en las áreas
rurales, ya que del total de personas que asisten a un establecimiento
educativo en el medio rural sólo el 28% son mayores de 14 años. Esto
también se relaciona con la ausencia de los jóvenes en las áreas rurales
por migración, tal como se dijo en los párrafos anteriores.
Es importante destacar dentro de este escenario que, tomando en
cuenta a la población total del país, son más mujeres que varones las que
continúan dentro del sistema educativo después de los 20 años (9%).
5. La población rural femenina con Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI)
Se ha señalado que una de las razones más importantes de la
migración del campo a la ciudad y el consecuente despoblamiento rural,
es la escasez de servicios (salud, educación, vivienda) y las deficientes
condiciones de vida de los hogares. Esto se traduce en que, del total de
población rural femenina de más de 14 años, el 27,7% vive en una
situación de necesidades básicas insatisfechas. Si se analiza con
perspectiva de género a la población rural total con NBI, no existen
diferencias significativas entre varones y mujeres. Es decir, en relación al
acceso a las necesidades básicas no existe discriminación por sexo.
En cambio, al comparar la condición de pobreza de las mujeres
según su lugar de residencia, se advierte que el 36% de las mujeres del
área rural viven con necesidades básicas insatisfechas mientras que en
las localidades de 2000 a 5000 habitantes hay sólo un 22% de población
femenina con NBI. Estas cifras indican que la pobreza estructural,
medida con los indicadores de NBI, está asociada con la condición de
ruralidad.
46
�Capítulo II: Las mujeres rurales en el país según los datos censales de 2001
El NBI define la pobreza por los siguientes indicadores:
hacinamiento; características de la vivienda; condiciones sanitarias;
presencia de algún niño o niña que no asista a la escuela y hogares con
cuatro ó más personas por miembro ocupado y cuyo/a jefe/a de hogar
tuviera baja educación (o sea que no asistió a un establecimiento
educativo o asistió como máximo hasta 2º año de la escuela primaria).
Entre estos indicadores, las características de la vivienda y la falta de
retretes influyen considerablemente en los mayores niveles de NBI de las
áreas rurales.
Cuadro N° II.4
Mujeres mayores de 14 años de áreas rurales y localidades de 2000 a 5000
habitantes según condición de NBI, en valores absolutos y porcentajes.
Catamarca
Corrientes
Córdoba
Chaco
Chubut
Entre Ríos
Formosa
Gran Bs. As.
Resto Bs. As.
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
S del Estero
T. del Fuego
Tucumán
Total
Total
26.568
57.111
120.720
54.837
12.491
67.674
29.303
6.546
163.323
27.857
18.493
15.219
106.771
79.137
15.796
26.434
51.169
27.039
14.730
1487
113.056
78.089
589
86.057
1.200.496
Área Rural
Con NBI % con NBI
7.954
29,9
23.812
41,7
21.307
17,6
25.784
47,0
3.248
26,0
14.462
21,4
13.708
46,8
1.834
28,0
18.444
11,3
12.372
44,4
2305
12,5
4.265
28,0
24.882
23,3
25.150
31,8
4.901
31,0
6.388
24,2
25.073
49,0
7.360
27,2
3.966
26,9
152
10,2
18.874
16,7
34.909
44,7
98
16,6
30.741
35,7
331.989
27,7
Localidades 2000 a 5000 habitantes
Total
Con NBI % con NBI
6.817
1441
21,1
14.578
4.405
30,2
80.659
10.224
12,7
16.838
5.519
32,8
8.157
1283
15,7
18.689
3.084
16,5
16.513
5.359
32,5
0
0
0
57.028
5.412
9,5
10.121
3.019
29,8
16.091
1215
7,6
10.259
1.729
16,9
20.700
3.515
17,0
15.703
3.520
22,4
7.893
1485
18,8
8.985
2.056
22,9
14.888
4.338
29,1
12.808
2.501
19,5
8.049
1224
15,2
6.780
468
6,9
85.443
9.248
10,8
16.231
4.255
26,2
0
0
0
20.494
4.396
21,5
473.724
79.696
16,8
Fuente: Censo Nacional de Población 2001 (INDEC, 2005). Elaboración propia.
47
�Mujeres que trabajan la tierra
Antes de finalizar este punto, y si bien las cifras muestran que
varones y mujeres sufren por igual las malas condiciones de vida y la
carencia de servicios, es importante destacar que aunque la precariedad
habitacional afecta a todos los integrantes del grupo familiar, las mujeres
están perjudicadas especialmente, tanto por ser las responsables del
hogar y de las tareas domésticas como porque es dentro de la casa donde
pasan la mayor parte de su tiempo.
6. La condición de actividad de las mujeres rurales
Al analizar la condición de actividad de las mujeres mayores de 14
años de las áreas rurales, se observa que el 21% están ocupadas, el 10%
desocupada y el 69% son inactivas.
Cuadro N° II.5
Población femenina de 14 años y más en áreas rurales según condición de
actividad discriminada por NBI
Condición de
ocupación
Ocupadas
Desocupadas
Inactivas
Total
Pobres
Población con NBI
41.739
12%
39.142
12%
251.112
76%
331.989
No pobres
Población sin NBI
216.124
21%
79.450
10%
572.929
868.507
69%
Total
257.863
118.592
824.041
21%
10%
69%
1.200.496
Fuente: Censo Nacional de Población 2001 (INDEC, 2005). Elaboración propia.
Como se observa en el cuadro anterior, sólo un 12% de las mujeres
provenientes de hogares con NBI están ocupadas y este porcentaje es
significativamente menor que el de las mujeres de hogares que tienen sus
necesidades básicas cubiertas. Es posible que el menor nivel educativo
de los hogares con NBI dificulte a sus miembros una inserción en el
mercado de trabajo mejor y más estable.
En cambio, al observar la categoría desocupadas, la diferencia entre
pobres y no pobres es menor: 12% de mujeres pobres están desocupadas
y 10% de las no pobres. Esto implica que el porcentaje de mujeres que no
están ocupadas en la población femenina con necesidades básicas
insatisfechas está absorbido en la categoría inactiva.
48
�Capítulo II: Las mujeres rurales en el país según los datos censales de 2001
Sin embargo, la categoría inactiva tiene, en nuestra opinión, un sesgo de
ocultamiento o subregistro por estar efectuada con instrumentos de medición
de la condición ocupacional que resultan inadecuados para captar el trabajo
que realizan las mujeres rurales. Además, la forma en que el trabajo es visto
por varones y mujeres en el ámbito de la cultura rural contribuye a ese
subregistro, ya que es escasa la conciencia de que las tareas productivas a la
escala del predio constituyan una ocupación (los trabajos familiares
relacionados con la siembra, el desmalezado, la cosecha, la preparación para la
venta y otros cuidados de los cultivos familiares como también la cría de
ganado menor, las actividades de tambo o de granja, etc.). Además, existen
otras ocupaciones características del sector informal rural –en algunos casos
ejercidas bajo la forma del trabajador cuenta propia, como el trabajo artesanal–
que no son consideradas ni por las propias mujeres como ocupación.
Por otro lado, hay que considerar que la desocupación se mide a partir de una
pregunta sobre la búsqueda de trabajo en el último mes, y las oportunidades
de estos sectores (y como ya se dijo, más de las mujeres en el área rural) de
buscar trabajo es ciertamente baja.
Si el análisis de la condición de ocupación se hace según el lugar de
residencia, el porcentaje de mujeres ocupadas en las ciudades de menos
de 5000 habitantes es superior a las áreas rurales. Esto probablemente se
deba tanto a la existencia de mayores oportunidades laborales en los
pequeños centros urbanos, especialmente en los comercios. Las
excepciones para esto ocurren en las provincias de Misiones y Jujuy,
donde el porcentaje de ocupación es mayor en las mujeres de las áreas
rurales que en las localidades20.
Cuadro N° II.6
Población femenina de 14 años y más según condición de actividad
discriminada por lugar de residencia
Condición de ocupación
Ocupadas
Desocupadas
Inactivas
Total
Área rural
257.863
118.592
824.041
21,5%
9,9%
68,6%
1.200.496
100,0%
Localidades de 2000 a 5000
habitantes
130.058
27,5%
57.192
12,1%
286.474
60,5%
473.724
100,0%
Fuente: Censo Nacional de Población 2001 (INDEC, 2005). Elaboración propia
20
Ver Tabla 1.6 del Anexo Nº 1, de este capítulo.
49
�Mujeres que trabajan la tierra
7. Las ocupaciones de las mujeres y varones en el área rural
En el Censo Nacional de Población 2001 sólo hay 64.571 mujeres del
área rural que trabajan en actividades agropecuarias y 193.458 que lo
hacen en otras ramas económicas. Es decir, del total de ocupados rurales
únicamente un 23% son mujeres. En cambio, las mujeres constituyen el
39% de la población ocupada en las áreas urbanas.
Cuadro N° II.7
Personas ocupadas en el área rural discriminadas por sexo, rama de
actividad y categorías ocupacionales.
Sexo
Total
Obrero/a
empleado/a
Público Privado
Patrón/a
Trabajador/a
cuenta propia
Trabajador/a fliar.
c/sueldo
s/sueldo
1.267
2
8.223
2
9.490
22.629
35
54.633
11
77.262
Mujeres
%
Varones
%
Total
64.571
100
504.086
100
568.657
Agricultura, Ganadería, Caza y Silvicultura
1.165
23.067
2.932
13.511
2
36
5
21
9.983
261.100
39.611
130.536
2
52
8
26
11.148
284.167
42.543
144.047
Mujeres
%
Varones
%
Total
Total
ambas
ramas
193.458
100
333.285
100
526.743
Resto de Ramas de Actividad Económica
65.810
80.942
6.855
26.400
34
42
4
14
84.517
133.526
19.136
80.298
25
40
6
24
150.327
214.468
25.991
106.698
1.777
1
3.857
1
5.634
11.674
6
11.951
4
23.625
161.475
15.124
100.887
1.095.400
498.635
68.534
250.745
Fuente: Censo Nacional de Población 2001 (INDEC, 2005). Elaboración propia
Como muestra el cuadro anterior, hay 1.095.400 personas ocupadas:
568.657 en el sector de agricultura, ganadería, caza y silvicultura y
526.743 en actividades no agropecuarias. Al discriminar cada rama de
actividad por sexo, es posible determinar que en la actividad
agropecuaria sólo un 11% son mujeres, mientras que en las no agrícolas
la participación se eleva al 37%. En el sector no agrario, las mujeres
rurales están ocupadas principalmente como empleadas u obreras (76%).
Las mujeres que aparecen como ocupadas de la rama agraria, son
trabajadoras familiares sin remuneración, y empleadas u obreras del
sector privado. Además hay un 21% que son cuentapropistas. En el caso
50
�Capítulo II: Las mujeres rurales en el país según los datos censales de 2001
de los varones, el número que trabaja en la rama agraria es levemente
superior al de los que trabajan en la rama no agraria. Más de la mitad de
los varones ocupados en la rama agraria trabajan como obreros o
empleados del sector privado (65%), un 26% como cuentapropista y un
11% como trabajador familiar sin remuneración.
Cuadro N° II.8
Personas ocupadas en las localidades de 2000 a 5000 habitantes
discriminadas por sexo, rama de actividad, área de residencia y categorías
ocupacionales.
Mujeres
%
Varones
%
3.719
100
60.457
100
64.176
Mujeres
%
Varones
%
Total
Total
ambas
ramas
140.363
100
216.224
100
356.587
Obrero/a
Trabajador/a
Patrón/a
empleado/a
cuenta propia
Público Privado
Agricultura, Ganadería, Caza y Silvicultura
299
2.359
203
481
8
63
5
13
2.386
34.907
6.469
13.007
4
58
11
22
2.685
37.266
6.672
13.488
Resto de Ramas de Actividad Económica
51.952
58.524
6.283
18.683
37
42
4
13
57.717
84.555
15.866
51.233
27
39
7
24
109.669
143.079
22.149
69.916
420.763
112.354
Sexo
Total
180.345
28.821
83.404
Trabajador/a fliar.
c/sueldo
s/sueldo
64
2
1.182
2
1.246
313
8
2.506
4
2.819
1.073
1
2.395
1
3.468
3.848
3
4.458
2
8.306
4.714
11.125
Fuente: Censo Nacional de Población 2001 (INDEC, 2005). Elaboración propia
En las localidades de 2000 a 5000 habitantes, hay 420.763 personas
ocupadas: 64.176 en el sector de agricultura, ganadería, caza y
silvicultura y 356.587 en actividades no agropecuarias. En este caso, el
porcentaje del total de mujeres ocupadas es del 34%. Al discriminar las
ramas de actividad por sexo, se observa que en las actividades
agropecuarias sólo un 5% son mujeres, mientras que en las no agrícolas
la participación se eleva al 39%. Tanto los varones como las mujeres
ocupados en la rama agrícola lo hacen principalmente como obreros u
empleados del sector privado. En las ramas no agropecuarias emerge
como opción de trabajo ser obrero o empleado del sector público,
categoría que en las áreas rurales no existe.
51
�Mujeres que trabajan la tierra
8. Las mujeres jefas de hogar
En las ciudades, tanto en las pequeñas como en las grandes, en uno
de cada cuatro hogares hay una mujer como jefa de hogar. En cambio, en
las áreas rurales la tendencia es que esta proporción sea menor, ya que el
promedio para todo el país es de 17% de jefatura femenina. Sin embargo,
hay varias provincias que superan este porcentaje de mujeres jefas de
hogar en el área rural: Catamarca alcanza un 27%; Chubut y Jujuy, un
24%; Santiago del Estero, 22% y Corrientes, La Rioja, Salta, San Luis y
Tucumán tienen alrededor de un 20% de jefas de familia en sus zonas
rurales.
Es posible que exista un subregistro de las jefaturas de hogar
femeninas porque las mujeres rara vez se presentan como tales cuando
hay un varón en la casa (padre, hijo, hermano), aunque sea ella quien
tome la mayor parte de las decisiones en la unidad familiar.
Cuadro N° II.9
Mujeres y varones jefes de hogar, por área de residencia y provincia
Área rural
Provincia
Mujeres
Cant.
Loc. 2000 a 5000 hab.
Varones
%
Cant.
%
Mujeres
Cant.
%
Varones
Cant.
%
Loc. de más de 5000 hab.
Mujeres
Cant.
Varones
%
Cant.
%
Catamarca
5.299
27
14.696
73
1.353
29
3.373
71
16.528
31
36.527
69
Corrientes
8.754
19
36.320
81
2.856
26
7.941
74
3.726
2
166.360
98
17.339
17
83.487
83
15.566
25
47.508
75
206.164
29
507198
71
Chaco
6.649
15
38.744
85
3.069
24
9.461
76
7.797
4
172462
96
Chubut
3.074
24
9.957
76
1.930
30
4.575
70
25.915
27
69274
73
Entre Ríos
8.855
16
46.899
84
3.568
25
10.559
75
68.863
28
177971
72
Formosa
4.323
17
21.289
83
3.467
27
9.141
73
22.276
29
53912
71
G. Bs. As.
902
15
5.142
85
0
644.855
27
1734049
73
R. Bs. As.
22.515
15 125.731
85
11.378
24
72
Córdoba
0
35.088
76
377.923
28
963872
Jujuy
5.484
24
17.025
76
1.602
23
5.333
77
34.189
30
77998
70
La Pampa
2.963
17
14.778
83
3.481
26
10.122
74
17.259
29
43058
71
La Rioja
2.525
21
9.351
79
1.884
27
5.200
73
13.683
28
35747
72
Mendoza
10.146
13
69.909
87
3.056
21
11.429
79
82.718
26
233160
74
Misiones
8.367
13
56.993
87
2.600
22
9.386
78
42.224
27
115434
73
Neuquén
2.863
20
11.647
80
1.618
27
4.275
73
29.692
28
78256
72
Río Negro
3.966
16
20.989
84
1.754
25
5.209
75
34.160
28
117643
72
San Juan
2.672
14
16.316
86
1.508
18
6.949
82
30.390
25
91067
75
52
�Capítulo II: Las mujeres rurales en el país según los datos censales de 2001
Área rural
Provincia
Mujeres
Loc. 2000 a 5000 hab.
Varones
Cant.
%
Cant.
%
12.969
22
45.238
8.237
20
32.574
Sta. Cruz
219
10
San Luis
2.693
Santa Fe
Sgo. Est.
Salta
T.del Fuego
Tucumán
Mujeres
Varones
%
Mujeres
%
78
2.965
26
8.411
74
31.841
29
76777
71
80
2.499
25
7.589
75
56.258
30
134250
70
1.916
90
1.336
24
4.224
76
11.701
25
34438
75
20
11.026
80
1.729
28
4.488
72
22.278
27
59430
73
15.203
16
77.314
84
16.247
24
50.119
76
27.411
4
686001
96
95
12
701
88
0
95
4
2607
96
11.624
19
49.148
81
2.911
22
10.518
78
65.823
28
170763
72
17 817.190
83
88.377
75 18.44.501
24
5.678.195
76
0
25 270.898
Cant.
Varones
Cant.
Total 167.736
Cant.
Loc. de más de 5000 hab.
%
Cant.
%
Fuente: Censo Nacional de Población 2001 (INDEC, 2005). Elaboración propia
En algunas zonas del país, como en la región andina de Jujuy, las
mujeres son jefas de hogar casi todo el año porque los varones migran a
trabajos temporales o permanentes en la misma provincia o fuera de ella.
Son casos donde las mujeres están a cargo de los hijos/as y de las
producciones de autoconsumo y venta; son quienes deciden desde qué
sembrar hasta dónde se educarán los/as niños/as y además, viajan para
comercializar sus productos a los centros urbanos cercanos o a las ferias.
El marido está ausente en casi todo lo que conforma la vida cotidiana de
la familia, aunque mantiene su rol de “jefe del hogar” más allá de que
realice aportes económicos y tome o no decisiones.
La diferencia en la cantidad de jefas de hogar entre las áreas
urbanas y rurales también tiene relación con la cantidad de mujeres que
viven en cada una porque si en el campo las mujeres son menos, es más
probable que las que permanecen no vivan solas.
Como ya se dijo, el trabajo de las mujeres en los hogares es
necesario para la reproducción de la familia y esto es por igual tanto en
las localidades como en el campo. Sin embargo, en las áreas rurales las
mujeres además de los trabajos domésticos son responsables de las
producciones de autoconsumo y de otros insumos, los cuales en las
ciudades se compran hechos y en el campo son tareas femeninas. Esto
implica que en algunas zonas, los hogares estén constituidos por más de
una familia alrededor de una madre, una abuela, una hija o hermana ya
adulta, en quien descansa la reproducción del grupo.
53
�Mujeres que trabajan la tierra
54
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
Capítulo III
Los grupos de mujeres rurales en la
Argentina
La estrategia de promover la formación de grupos de mujeres, se ha
puesto en marcha con el apoyo de instituciones gubernamentales y no
gubernamentales, y ha generado diferentes polémicas respecto a su
utilidad. Muchos de los grupos de mujeres que hoy existen en nuestro
país comenzaron con actividades consideradas propias de las mujeres,
como la costura, la elaboración de dulces o la producción de artesanías,
dentro del enfoque de Mujeres en el Desarrollo (MED). Los caminos
seguidos luego para la incorporación de la perspectiva de género son
diversos. Mientras algunos grupos aún perduran en este enfoque, otros
buscan el empoderamiento de las mujeres, desencadenando procesos de
cambio en las relaciones entre los géneros.
La gran cantidad de grupos de mujeres que existen, genera
interrogantes sobre las motivaciones que las lleva a agruparse, y se
puede considerar este análisis en dos dimensiones. Por un lado, está
aquello que tiene que ver con su aislamiento y marginación. Las mujeres
en su casa están solas, cargadas de trabajo y el grupo es una posibilidad
de salir y compartir un momento de sociabilidad. Otro aspecto, es la
necesidad que tienen las mujeres de buscar salidas a las difíciles
situaciones que viven sus familias y la comunidad en general. No toleran
las injusticias sociales, y en particular las que afectan a sus hijos e hijas y
no temen decirlo, y hacen los reclamos sin tapujos, quizás porque se
sienten menos punibles (Farget, 1993). A lo largo de la historia, las
mujeres han salido de su ʺreclusión domésticaʺ en los momentos donde
se profundizan las crisis; se rebelan y participan de los movimientos
populares frente a distintas demandas vinculadas a la justicia o al pan,
desde la Revolución Francesa hasta las Madres de Plaza de Mayo.
Es posible afirmar, entonces que el espacio grupal es valorado, y
que les otorga la posibilidad de romper con la reclusión doméstica.
Desde que el grupo comienza a reunirse hasta que se logra un espacio
consolidado, hay un proceso de construcción hacia adentro y de
valoración y respeto por el resto de la comunidad y la familia. Son
momentos de encuentro, de descanso de los trabajos de la casa, de
55
�Mujeres que trabajan la tierra
diálogo. Es un espacio de aprendizaje donde circula información valiosa
y de construcción de proyectos colectivos. Los grupos operan a su vez,
de manera terapéutica para la salud mental de las mujeres, donde se
posibilita la autoafirmación y la conquista de la palabra. Son experiencias
que brindan un alivio a los malestares cotidianos que habitualmente son
silenciados.
El trabajo con grupos de mujeres se basa, en la mayoría de los casos,
en las teorías de educación popular, que parten de las necesidades y
demandas de las propias mujeres. Esto implica un aprendizaje con
relación a la participación y el reconocimiento de la condición y la
posición como mujeres en el contexto familiar y comunitario. La
educación popular al interior de los grupos se constituye entonces ʺen un
espacio y en una herramienta educativa destinada a potenciar la
capacidad de los grupos populares, a fin que les permita convertirse en
sujetos de su propio proceso educativo y de su propio destino histórico y
políticoʺ (CELATS, 1992).
Un objetivo explícito de los grupos es la búsqueda de una mejora en
las condiciones de vida familiares, pero a su vez hay razones implícitas
que hacen de lo grupal un espacio de contención y placer que puede
fortalecer sentimientos de solidaridad y ayuda mutua.
Las actividades que tienen que ver con problemas de salud y
educación permiten que sus acciones sean validadas en su comunidad,
por pertenecer éstas a los espacios “femeninos”, pero a su vez, son
acciones que les otorgan entrenamiento para incursionar en territorios
habitualmente vedados a las mujeres. Los grupos pueden adquirir una
dimensión política al convertirse en interlocutores con las organizaciones
zonales y con los políticos locales en reclamo de sus necesidades más
sentidas.
1. Los relevamientos
En este capítulo, se presentan los grupos de mujeres relevados en
los años 2002 y 2006 en el área rural de nuestro país. En su descripción,
se consideran las actividades que realizan en forma conjunta, el
acompañamiento que reciben, desde cuándo se reúnen y con qué
frecuencia, cómo fue que decidieron reunirse y por qué, la cantidad de
integrantes, si la organización tiene alguna forma institucional, si han
recibido aportes de instituciones del Estado o de alguna organización no
gubermanental (ONG) y cuáles son los problemas, las demandas y las
56
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
necesidades que manifiestan. También se describen las características de
las mujeres que participan en estos grupos (edad, número de hijos, nivel
de instrucción, acceso a la salud, etc.) y se intenta apreciar las
consecuencias subjetivas o personales, aquellas que sus protagonistas
consideran enriquecedoras en términos humanos y en sus relaciones
sociales, al pertenecer a estos espacios. Concluimos presentando un
esquema del ciclo de vida de los grupos en el sector rural.
El relevamiento inicial fue realizado entre los últimos meses de 2001
y los primeros de 2002. Un primer objetivo al comenzar con este trabajo
fue conocer cuántos grupos de mujeres había en las áreas rurales y la
cantidad encontrada superó las estimaciones previas, ya que se
encuestaron 203 a lo largo de todo el país. Aproximadamente unos 50
grupos no fueron relevados por problemas operativos relacionados con
la accesibilidad, tanto por razones geográficas como de comunicación, y
a otras vinculadas con el contexto del país en ese momento21. Por lo
tanto, en este primer relevamiento se consideró la existencia de al menos
250 organizaciones de mujeres rurales en el territorio nacional.
El segundo se desarrolló durante los primeros meses de 2006. En
esta ocasión, se realizó una encuesta de seguimiento a los grupos
anteriormente encuestados y se aplicó otra a aquellos que habían
quedado al margen en 2001 y a los que comenzaron sus actividades en el
período entre 2001 y 2006. En esta ocasión, se encontraron 452 grupos de
mujeres.
En los dos trabajos de campo, la condición para la inclusión de cada
grupo fue que estuviesen integrados a una estrategia de desarrollo rural,
tanto a partir de programas de la SAGPyA como de otras instituciones
gubernamentales o no gubernamentales. Se consideraron sólo los grupos
conformados exclusivamente por mujeres que residieran en zonas
rurales y los criterios para la selección fueron que: tuvieran identidad
como grupo de mujeres, que realizaran al menos una actividad en común y
que la comunidad las reconociera como grupo. No se contemplaron
aquellos cuya finalidad fuera exclusivamente religiosa como tampoco las
cooperadoras escolares o las comisiones de apoyo a la posta sanitaria,
por ejemplo, a menos que esto fuera una actividad más dentro de otras
21
El 20 de diciembre de 2001 comenzó una crisis política, económica y social que se extendió durante
el año 2002. En esos meses, tanto los/as técnicos/as que colaboraron con el relevamiento como los
grupos mismos debieron enfrentar situaciones de desasosiego, malestar e incertidumbre por su
situación personal y la de sus proyectos.
57
�Mujeres que trabajan la tierra
que permitiesen su inclusión de acuerdo a los criterios antes
enunciados22.
Cuadro N° III.1
Cantidad de grupos en cada provincia en los dos relevamientos
N° de grupos en el
relevamiento 2001–
2002
Seguimiento
Nuevos
Total
Buenos Aires
2
0
1
1
Catamarca
7
4
8
12
Chaco
20
12
0
12
Chubut
5
3
3
6
Córdoba
3
0
18
18
0
17
17
Provincia
Corrientes
Total de grupos en 2006
Entre Ríos
19
17
74
91
Formosa
6
6
1
7
Jujuy
11
6
5
11
La Pampa
2
1
6
7
La Rioja
2
0
11
11
Mendoza
25
5
9
14
Misiones
27
21
4
25
Neuquén
9
6
7
13
Río Negro
6
4
10
14
Salta
13
3
110
113
San Juan
11
9
7
16
San Luis
3
0
4
4
Santa Fe
8
1
9
10
Sgo. del Estero
18
14
13
27
Tucumán
6
3
20
23
203
115
337
452
22
Es necesario recordar que el perfil de las integrantes de los grupos de mujeres considerados en
estos relevamientos es el que contempla el PROINDER para la inclusión en su programa, tal como se
señala en la introducción.
58
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
La estrategia para la localización e identificación de los grupos
consistió en establecer contactos con personas o instituciones que
trabajasen con poblaciones rurales, ya sea de programas nacionales –
como el Programa Social Agropecuario (PSA), ProHuerta u otras
instituciones públicas del Estado Nacional o Provincial– o de ONGs. El
principal apoyo para esta etapa provino de la coordinación y de las
técnicas pertenecientes a la Red TRAMA (Red de Técnicas e Instituciones
que trabajan con Mujeres Rurales), ya que ellas asumieron la tarea del
relevamiento como propia, estableciendo los contactos necesarios para
llevarlo adelante en las dos etapas. En cada caso, uno/a o dos referentes
se ocuparon de aplicar las encuestas directamente a los grupos o a una
persona cercana a ellos.
La cantidad de grupos existentes en cada provincia y sus
características son el resultado de distintos factores históricos y
socioculturales, tales como la cantidad de población rural, la tradición
agraria campesina, las estrategias de intervención o el estímulo de las
políticas públicas y programas no gubernamentales, cuya magnitud e
incidencia es distinta según las regiones. De esta manera, el mayor
número de grupos está en el norte de nuestro país, tanto en el noroeste
como en el noreste, y se debe a una mayor concentración de familias que
se dedican a la agricultura familiar en comparación al resto del territorio.
Además, existe una tradición de sentido comunitario, asociada a los
pueblos originarios, a luchas reivindicativas anteriores, como las Ligas
Agrarias de fines de la década del 60 y principios de los 70, o más
recientes, en vinculación con problemas ambientales o de derechos
humanos.
De los grupos de mujeres que fueron relevados en 2001, una tercera
parte ya no existe y las razones mencionadas son principalmente, la falta
de acompañamiento y asistencia técnica, o la finalización del proyecto
que las había reunido. Luego hay varios grupos que se han fusionado,
integrándose a organizaciones mixtas, a organizaciones de mujeres más
numerosas, a un consejo aborigen o a cooperativas. En otros casos el
grupo se disolvió, pero muchas de sus integrantes participan hoy de
otras organizaciones. Otra de las razones aludidas es la migración, los
conflictos internos o el fallecimiento de una líder. Hay otros casos en los
que no se ha logrado ubicar al grupo, porque la persona que en su
momento había hecho el contacto ya no trabaja con el mismo y, en
consecuencia se desconoce si aún siguen reuniéndose.
Analizando esta información por provincia, Mendoza por ejemplo
ha disminuido de manera importante su cantidad de grupos, en cambio
59
�Mujeres que trabajan la tierra
hay provincias donde la mayoría siguen reuniéndose, posiblemente
asociado a estructuras organizativas más sólidas y a la presencia de
ONGs. Luego hay una gran explosión de grupos en provincias como
Entre Ríos y Salta, posiblemente asociado a la línea de subproyectos F
del PROINDER.
A continuación se presentan las características principales de los
grupos, de las mujeres que los integran y de las historias de sus
organizaciones, las que fueron abordadas a través de interrogantes sobre
el origen de las mismas y ciertos aspectos de los procesos grupales, tales
como conflictos, problemas, transformaciones y principales demandas.
2. Origen de la conformación de los grupos
Al indagar sobre el origen de la iniciativa o la motivación a partir de
la cual se constituyeron los grupos de mujeres relevados, se destaca que
el 64% surgió por la propuesta de algún agente externo y casi un 24% lo
hizo por propia iniciativa, sin que mediasen instituciones públicas o
privadas.
En el cuadro siguiente se presentan estos porcentajes,
discriminando el origen de la convocatoria externa en gubernamental, no
gubernamental e Iglesia o grupo religioso. Además, se puede observar la
existencia de un 9% de grupos que se formaron por conjunción de la
iniciativa propia con la de una institución o programa.
Cuadro N° III.2
Porcentaje de grupos según el tipo de institución que lo acompaña
Motivación
%
Motivación propia
23,7
Iglesia o grupo religioso
3,2
Convocatoria externa gubernamental
38,4
Convocatoria externa no gubernamental
22,6
Motivación propia conjuntamente con una convocatoria externa
9,1
No contesta
3,0
Total
60
100
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
3. El acompañamiento de los grupos
La mayoría de los grupos analizados (82%) tiene un asesoramiento
sistemático, tanto de instituciones y programas del Estado Nacional o
Provincial como de organizaciones no gubernamentales o de la Iglesia.
Este apoyo se manifiesta por medio de capacitaciones, asistencia técnica
o en el acompañamiento de sus procesos organizativos.
Más de la mitad de los grupos (63%) recibe el apoyo de más de una
institución pública o privada. Por ejemplo, una ONG conjuntamente con
un municipio acompañan al grupo en distintas actividades o la
organización de mujeres recibe asistencia técnica por medio de un
proyecto del PSA y, además, es beneficiario de ProHuerta.
La importancia de los programas del Estado hacia la agricultura
familiar en los últimos 15 años se traduce en que la mayor parte de los
grupos entrevistados (85%) recibe algún tipo de apoyo de un programa
estatal o de una institución pública, como el PSA y PROINDER, los
Programas de Desarrollo Rural del Noreste Argentino (PRODERNEA) y
del Noroeste Argentino (PRODERNOA), INTA y ProHuerta o de alguna
repartición de los gobiernos provinciales o del municipio local. Sin
embargo, sólo el 56% está acompañado por un organismo o programa
del Estado sin la intermediación de otro tipo de institución. El 28%
restante de los grupos son asistidos por una ONG o la Iglesia
conjuntamente con proyectos del PSA y/o PROINDER, INTA,
PROHUERTA y PRODERNOA/NEA o con el apoyo de las
municipalidades o de alguna repartición de los gobiernos provinciales.
Cuadro N° III.3
Porcentaje de grupos según el tipo de motivación para su conformación
Tipo de institución que acompaña al grupo
Porcentaje
de grupos
Institución pública o programa del Estado exclusivamente
56,5
Institución o programa del Estado conjuntamente con ONG y/o Iglesia o algún
tipo de organización de la sociedad civil
28,4
Sólo Organizaciones No Gubernamentales y/o Iglesia o algún tipo de
organización de la sociedad civil
10,0
Ninguna
5,0
Total
100
61
�Mujeres que trabajan la tierra
Como es posible observar en el cuadro anterior, un 10% de los
grupos son acompañados por una ONG o por la Iglesia, con
financiamiento propio y sin el apoyo de programas u organismos del
Estado. Finalmente, por la importancia que reviste la participación
ciudadana en relación al desarrollo local, es importante señalar que
varios grupos recibieron y reciben el apoyo de sus respectivos
municipios.
4. La antigüedad de los grupos
La existencia de grupos y/u organizaciones de mujeres rurales en
Argentina es reciente, y se deriva tanto de una mayor sensibilidad del
Estado ante la problemática existente al interior de las agriculturas
familiares como de una respuesta de la población rural al deterioro
sufrido en sus producciones en los últimos 20 años. Esto se proyecta en
que la mayor proporción de los grupos relevados para este estudio son
posteriores al 2000 (75%). Sólo un 3% tiene la fecha de iniciación de
actividades antes de 1990 y el otro 17% surgió en la década del noventa23.
Los más antiguos se encuentran en Santiago del Estero (3 grupos),
Neuquén (1 grupo), Río Negro (1 grupo), San Juan (1 grupo), Mendoza
(5 grupos), Catamarca (1 grupo), Tucumán (1 grupo) y Salta (1 grupo) y
el comienzo de sus actividades fue a partir de las iniciativas de diferentes
instituciones. Cuatro de ellos (el grupo de Mujeres de Colonia del Valle
en Catamarca, de El Jardín en Salta, el de El Sacrificio en Tucumán y el
de Jumial Grande en Santiago del Estero) se iniciaron a partir del
proyecto Mujer Rural de la Secretaría de Agricultura. Los grupos de
Mendoza y de San Juan comenzaron por las acciones llevadas adelante
por Hogar Rural (INTA) y uno de los del norte de Santiago del Estero
(San José del Boquerón) a través del trabajo en terreno de Cáritas.
5. La cantidad de mujeres de los grupos
El promedio de integrantes de los grupos de mujeres rurales
estudiados es de 10. La información de las encuestas permite observar
una relación entre la cantidad de participantes en la organización y la
institución que la acompaña, porque cuando hay una ONG involucrada,
23
62
En un 5% de los casos no hay información sobre la fecha en que iniciaron sus actividades.
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
el promedio de integrantes es mayor que cuando lo hace solamente una
institución del Estado. Sin embargo, la cantidad de participantes se
relaciona principalmente con la densidad poblacional del territorio
donde están insertos.
Comparando el número de integrantes en los inicios del grupo y el
que se registra al momento de la encuesta, aparece una tendencia al
crecimiento en la cantidad de mujeres que participan en los mismos a lo
largo de su historia. Esto sugiere que los grupos son una respuesta a los
intereses y necesidades de las mujeres y que una vez consolidados, éstos
tienden a su sostenibilidad.
6. La institucionalidad de los grupos
Para analizar la institucionalización de los grupos de mujeres, la
encuesta pregunta si tienen personería jurídica, comisión directiva o
algún tipo de registro escrito como sería un reglamento de
funcionamiento, un libro de actas o una lista de asistencia, considerando
que estas últimas tres alternativas podían ser simultáneas en algunas
organizaciones. Para completar la información sobre la institucionalidad,
se consulta sobre la periodicidad de las reuniones y si integra alguna
organización, red o movimiento.
Dentro de estos indicadores, la obtención de la personería jurídica,
es reflejo de la búsqueda de formalidad institucional. Sin embargo, sólo
un 6% de los grupos tiene personería jurídica. En cuanto a su
organización interna, el 24% tiene comisión directiva y el 74% funciona
con un reglamento, libro de actas o registro de asistencia. Hay un 21,6%
de los grupos que no poseen ningún tipo de formalización de su
organización, realizando sus actividades sin tener una comisión
directiva, un reglamento de funcionamiento o un registro de asistencia.
Esta información se puede interpretar como una tendencia a
construir grupos, con relaciones de poder más horizontales o con
acuerdos de trabajo a corto plazo, sin la intencionalidad de perdurar en
el tiempo.
Aunque el grado de institucionalización de los grupos es variable,
no se observa que esta característica guarde alguna relación con la
antigüedad, las actividades o lo resultados obtenidos por los grupos.
En cuanto a la periodicidad de las reuniones, un 46% contesta que
se reúne entre dos a cuatro veces por mes y un 38% lo hace entre una y
dos veces en el mismo lapso de tiempo. Son pocos los grupos que
63
�Mujeres que trabajan la tierra
realizan sus reuniones con menos asiduidad como, por ejemplo, una vez
cada 2 meses, mientras que hay un 6% que se junta más de cuatro veces
al mes.
Finalmente cabe destacar que casi la mitad de los grupos están
integrados en organizaciones de segundo grado o de tercer grado que
pueden ser centros vecinales o comunales, cooperativas, consejos
aborígenes, organizaciones campesinas zonales o departamentales,
asociaciones de pequeños productores, movimientos campesinos
provinciales (Corrientes, Córdoba, Santiago del Estero) o redes, zonales,
o provinciales, y en algunos casos nacionales. Hay algunas redes de
mujeres, como la Organización de Mujeres de las Siete Etnias al norte de
Salta, la Red de Mujeres Campesinas de la provincia de Entre Ríos y
Swami, red de artesanas en Formosa. La Red Puna de Jujuy, tiene un
espacio para el abordaje específico de la problemática de género en todas
las instancias de la red.
7. Características de las mujeres de los grupos
7.1. Edad y número de hijos/as
Una tercera parte de las mujeres que participan en los grupos
estudiados tienen una edad que oscila entre los 25 y 34 años; un 26% son
señoras de 35 a 40 años y otro 26% menores de 19 años; sólo un 15% son
mujeres de más de 51 años. Es significativa la participación en un rango
tan amplio de edades.
La mayor parte (84%) tiene hijos/as: un 47% entre uno/a y tres; un
41% entre cuatro y seis y un 12% más de 7 ó más. Las mujeres expresaron
la incapacidad de retenerlos en el campo, y esto se ve reflejado en que, en
el 60% de los grupos hay por lo menos una señora que tiene uno o más
hijos/as que ha migrado del campo a la ciudad.
64
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
Cuadro N° III.4
Porcentaje de grupos según la cantidad de mujeres que tienen hijos/as que
han migrado
Cantidad de mujeres que participan en el grupo con hijos/as migrados
%
En el grupo no hay mujeres con hijos/as que han migrado
38,9
En el grupo hay entre 1 a 3 mujeres con hijos/as migrados
38,5
En el grupo hay 4 ó más mujeres con hijos/as migrados
22,6
Total
100,0
En todos los casos, la edad de migración es en torno a los 17 años,
tanto para varones como para mujeres.
7.2. Nivel de instrucción
Mientras que en el 61% de las organizaciones analizadas hay por lo
menos una mujer analfabeta, en el 47% participa por lo menos una que
nunca asistió a la escuela. Es decir, la posibilidad de encontrar una mujer
analfabeta en un grupo es mayor que la de encontrar una mujer que
nunca asistió a la escuela, y esto muestra el hecho conocido de que una
franja de los analfabetos lo son por haber abandonado tempranamente la
escuela, a lo que contribuye el desuso o la escasa práctica de la
lectoescritura.
En el otro extremo de las posibilidades de acceso a la educación
formal, se encontró que sólo en el 9,2% de los grupos hay entre 1 a 3
mujeres con estudios terciarios.
7.3. Las actividades de las familias
Las mujeres provienen de predios que se dedican a la agricultura, la
ganadería, la agroindustria o las artesanías y en todos estos casos, el total
o parte de la producción es comercializada.
65
�Mujeres que trabajan la tierra
Cuadro N° III.5
Porcentaje de mujeres de los grupos según las actividades principales
de los predios familiares
Actividades principales de los predios familiares
%
Agricultura
13,6
Ganadería
16,6
Agroindustria o artesanía
6,0
Agricultura y ganadería
26,2
Agricultura y agroindustria y/o artesanía
4,5
Ganadería y agroindustria y/o artesanía
6,6
Agricultura, ganadería y agroindustria y/o artesanías
15,0
Agricultura, ganadería, agroindustria y/o artesanías con act. forestales
3,6
Sólo actividades de autoconsumo
7,9
Total
100,0
El cuadro anterior nos indica la actividad principal de los predios
de las mujeres que participan en los grupos estudiados. Por lo tanto, un
13,6% de las mujeres organizadas en los grupos analizados viven en
predios donde la agricultura es la principal actividad de la finca,
mientras que casi un 17% lo hace en explotaciones donde lo es la
ganadería, y sólo en un 6% es la artesanía o la agroindustria. Como era
de esperar, en la mayoría de los casos (56%), las familias realizan más de
un tipo de actividad como estrategia para lograr la sobrevivencia del
grupo familiar.
En casi todos los predios existen actividades de autoconsumo, como
la huerta, el cultivo de cucurbitáceas o de legumbres, la producción de
mandioca, maíz u otros granos y los frutales. La producción de alfalfa y
pastos para el consumo de los animales es muy común, sobre todo
teniendo en cuenta que casi el 50% de las mujeres tienen algún tipo de
producción pecuaria. Aunque las actividades de autoconsumo están
combinadas generalmente con las dirigidas a la venta, existe un 8% de
casos donde el autoconsumo es la principal actividad del grupo familiar.
Una actividad no mencionada anteriormente, y que es importante
porque en el 44% de los grupos hay mujeres que la realizan, es la avícola.
66
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
Existen grupos donde la totalidad de sus integrantes tienen aves en sus
predios y, en general, las encuestas muestran que es una actividad que se
realiza en los sistemas productivos más diversificados. Este es un trabajo
que genera ingresos a la familia, porque en casi todos los casos se
menciona la venta de productos y subproductos de las granjas.
La apicultura aparece como otra actividad de importancia para los
predios familiares en cuanto a la generación de ingresos, aunque en una
baja proporción de casos.
7.4. Las actividades de las mujeres en los predios familiares
La huerta, la granja, los porcinos, las cabras y las artesanías son las
principales actividades productivas de las mujeres en los predios
familiares.
Cuadro N° III.6
Porcentaje de mujeres según la actividad que realizan en el predio
Principal actividad productiva de las mujeres
%
Ganado menor y artesanía o agroindustria
20,0
Ganado menor con huerta y/o granja y agroindustria o artesanía
17,3
Ganado menor
16,7
Huerta y/o granja
16,1
Artesanía y agroindustria
13,4
Huerta y/o granja y artesanía y/o agroindustria
11,5
Agricultura o ganadería o apicultura exclusivamente
2,8
No especifica
2,2
Total
100,0
En el cuadro anterior se aprecia la importancia de la ganadería
menor –porcinos, cabras y ovejas– en el trabajo que desarrollan las
mujeres en las áreas rurales, al igual que la atención de la huerta y/o la
granja, que se combinan con la elaboración de artesanías o de productos
agroindustriales, como quesos y otros derivados de la leche, dulces,
conservas, etc, en algunas regiones del país.
La cría de vacunos también aparece en las encuestas como una tarea
femenina, pero en baja proporción y la mayoría de las veces realizada
67
�Mujeres que trabajan la tierra
conjuntamente con la crianza de animales pequeños. Desde el ámbito
agrícola, el cultivo de hortalizas es otra actividad que las mujeres señalan
como propia y, en menor medida, la producción de frutas como
duraznos, higos, manzanas, ciruelas, peras, membrillos, cítricos y nueces.
Lo mismo ocurre con la apicultura. Finalmente, es interesante señalar
que casi un 6% de grupos mencionan como una actividad femenina la
producción de plantas aromáticas y medicinales.
7.5. El acceso a la salud
Como se dijo en el primer capítulo, el acceso a los servicios de salud
es una de las principales demandas de las mujeres del área rural. Esto se
reafirma al observar en el relevamiento que un 34% de los grupos tiene
dificultades para obtener la atención que necesitan para ellas y sus
familiares, dado que tanto la posta sanitaria como el hospital están
alejados de sus localidades24.
Si se considera solamente el acceso a un hospital, las mujeres de
estos grupos deben trasladarse en promedio 35 km para llegar a este tipo
de institución. Esta distancia es excesiva para una urgencia, pero lo es
mucho más porque, en general, acceden a los hospitales locales que no
cuentan con los recursos humanos y/o materiales necesarios para
resolver problemas de salud medianamente complejos. La distancia al
hospital se encuentra en relación directa con el costo del traslado, por lo
cual se debe presumir que el acceso a los servicios de salud está limitado
por condicionantes geográficos y económicos25.
En más del 80% de las zonas donde se encuentran los grupos, hay
un/a enfermero/a en la localidad atendiendo entre 1 y 7 días por semana
y en casi el 60% de las localidades hay un/a agente sanitario. El personal
de enfermería en su gran mayoría está cubierto por auxiliares que tienen
una formación de ocho meses de duración. Las/los agentes sanitarios son
parte de la estructura de atención primaria de la salud y tienen en cada
provincia diferentes formas de organización, funciones, supervisión y
capacitación.
24
Los casos extremos eran dos grupos que tienen el hospital a 90 y 100 km y la posta sanitaria a 70 y
30 km, respectivamente. Además, hay 7 grupos que contestaron que no hay una posta sanitaria
cercana y para los que el hospital se encuentra a una distancia de entre 4 y 19 km.
25
Los grupos más cercanos a los centros de salud son los que tienen un hospital en su localidad (1,2%)
o una posta sanitaria (32,9%). En el 70% de los grupos, las mujeres deben recorrer una distancia mayor
a 10 km para llegar a un hospital y las campesinas de un 40% de las organizaciones necesitan
trasladarse una distancia superior a los 5 km para ser atendido en una posta sanitaria.
68
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
Cuadro N° III.7
Porcentaje de grupos según la atención primaria de la salud en la
localidad
Presencia de enfermera/o y/o agente sanitario en la localidad
Porcentaje de
grupos
Agente sanitario y enfermera/o en la localidad
55
Agente sanitario solamente
7
Enfermera/o solamente
26
Ni enfermera/o ni agente sanitario en la localidad
12
Total
100
La encuesta tiene una pregunta referida a la cantidad de días en que
el médico visita la localidad donde se encuentra el grupo. En este ítem,
hay un 16% de encuestas sin respuesta y sólo 3 grupos contestaron que
no iba ningún médico a su localidad. En las restantes, un 24% contestó
que el médico va todos los días (probablemente sean aquellos que tienen
un hospital en la localidad o muy cercana a la misma); un 6% entre una y
seis veces en un mes; un 19%, una vez cada dos meses; un 11%, entre 2 a
4 veces por año y el 13% restante, contestaron que sólo reciben la visita
del médico una vez al año. Estas cifras indican el grado marginación en
que se encuentra la población rural en cuanto a recibir los servicios
básicos del Estado; esto afecta especialmente a las mujeres y es un factor
de la migración rural femenina.
8. Las actividades de los grupos
Las actividades que desarrollan los grupos relevados son muy
variadas. Probablemente, la elección de qué hacer juntas se relacione con
quien o quienes acompañan al grupo o la motivación por la cual se
organizaron. Más allá de cómo llegaron a realizar la actividad conjunta,
ésta les suele dar una identidad al grupo. Es así que se encuentran las
mujeres artesanas, las cabriteras, las que venden flores en la feria, las que
juegan al fútbol, la del costurero o del roperito, las dulceras, las mujeres
de las ferias francas.
En general, al momento de la encuesta, los grupos realizaban más
de una actividad aunque una de ellas es siempre la más importante y le
69
�Mujeres que trabajan la tierra
da la identidad al grupo. Por ejemplo, las mujeres están organizadas en
torno a la producción y comercialización de cabras y, además, reciben
capacitaciones en género y sobre el funcionamiento del fondo rotatorio y
hay una comisión que se ocupa de la desinfección de vinchucas en las
casas y otra que apoya a la posta sanitaria. Aunque sean varias las tareas
que las reúnen, en este caso es la majada caprina el principal centro de
interés del grupo.
Las combinaciones de actividades más frecuentes son la huerta y la
granja, al igual que la ganadería menor con otros tipos de trabajo. En la
medida que un grupo tiene más actividades, aparecen algunas que son
un poco más complejas o que implican un mayor grado de organización,
como es la de uso de un fondo rotatorio, el prestar servicio de
maquinaria agrícola o participar como delegadas en organizaciones de
productores/as o instituciones gremiales.
Sin considerar la capacitación, un grupo puede haber desarrollado a
lo largo de su historia, desde 18 actividades hasta ninguna dependiendo
de la cantidad de años de existencia. Sin embargo, casi la mitad de los
grupos del relevamiento sólo tuvieron, o tienen, entre una y tres
ocupaciones diferentes.
Dadas las características rurales de estas organizaciones de mujeres,
las actividades predominantes son las relacionadas con el sector
agropecuario. De acuerdo a la encuesta aplicada, el 69% de grupos
realizan, o realizaron a lo largo de su vida, una o más actividades
vinculadas con la ganadería o con la producción agrícola26.
El 65% de los grupos recibe o recibió capacitación, la cual aparece
como un punto fundamental para el desarrollo de las capacidades y de la
autoestima. Generalmente, está asociada a las actividades agropecuarias,
a la comercialización de los bienes obtenidos o a la oferta de servicios.
Sin embargo, muchos grupos recibieron capacitación con el objetivo de
fortalecer la organización y la dinámica interna del grupo y, en un tercio
de los casos, tuvieron como eje la temática de género y de derechos
humanos. En las entrevistas realizadas, el acceso a la capacitación y la
búsqueda de articulación con organizaciones campesinas o con
instituciones relacionadas con el desarrollo rural surgen como dos
26
Solamente un 17% realizó, o realizaba en el momento de la encuesta, una actividad agrícola o
pecuaria en forma exclusiva. El 52% restante de los grupos con actividades agropecuarias, las
combinaban con otra o con más de una. Por ejemplo, las integrantes del grupo tenían un crédito para
insumos para el cultivo de alfalfa en parcelas individuales y, además, recibían capacitación en
atención primaria de la salud.
70
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
elementos que implican un punto de inflexión en el proceso que viven
las mujeres al organizarse.
Los trabajos agroindustriales y/o artesanales son otra actividad de
importancia dentro del relevamiento, ya que están realizados por la
mitad de los grupos y generalmente combinados con otro tipo de tarea.
Cuadro N° III.8
Porcentaje de grupos según las actividades que realizan
desde el inicio hasta la fecha27
Actividades
Porcentaje de grupos
Producción de ganado menor
36
Producción de ganado mayor
13
Botiquín veterinario
14
Producción agrícola, forestal y de plantas ornamentales
33
Huerta
51
Granja y apicultura
41
Agroindustria
22
Artesanía
28
Comercialización
28
Fondo rotatorio y servicio de maquinaría agrícola
32
Religiosas
14
Costura
18
Comedor
16
Organización de beneficios
13
Deportivas
15
Mejora de infraestructura
18
Gestión de proyectos
37
Difusión y comunicación
12
Gremiales y delegadas a organizaciones
28
27
El porcentaje total es diferente de 100 porque se consignan todas las actividades que realizan los
grupos, considerando las realizadas en forma combinada. Por ejemplo, un grupo tiene un botiquín
veterinario, produce porcinos y cultiva una huerta; y en el cuadro se registran las tres en forma
separada. Además, se consideran todas las actividades realizadas por el grupo desde su inicio hasta la
fecha. Por lo tanto, puede ser que un grupo que realizó una plantación forestal hace 10 años, hoy se
dedique a la venta de hortalizas y frutas en una feria. En este caso, se consignan ambas actividades.
71
�Mujeres que trabajan la tierra
Actividades
Porcentaje de grupos
Organización de actividades recreativas
30
Salud
26
Capacitación en género y en derechos humanos
23
Otros tipos de capacitaciones
42
La mitad de los grupos que realizan actividades relacionadas al
ámbito forestal están localizados en la provincia de Misiones y son
asociaciones que han sido beneficiadas con proyectos de la Secretaría de
Agricultura en los años 2000 y 2001 para la reforestación con especies
nativas. Los otros grupos no especifican qué actividades forestales
realizaron o realizan, pero es de esperar que se relacionen tanto con la
plantación de especies arbóreas como con aquellas vinculadas a la
obtención de productos del monte como leña y carbón.
Las actividades de servicios de maquinaria que los grupos
mencionan se refieren a la compra por medio de subsidios o créditos de
maquinarias agrícolas que usan los miembros de la comunidad, tanto en
forma gratuita o pagando el servicio a la asociación.
Dentro del 15% de los grupos con actividades deportivas, es
necesario mencionar a las asociaciones de fútbol femenino. En el
relevamiento de 2001 había cinco organizaciones, conformadas por
mujeres más jóvenes que la media existente en los otros grupos (entre 19
y 24 años), que tenían un equipo de fútbol y para quienes las actividades
relacionadas con el fútbol eran importantes28.
Finalmente, hay un 6% de grupos que mencionan “otras
actividades”, además de las indicadas en la encuesta. Por ejemplo, tareas
culinarias, colaboración con la organización de productores/as local,
acciones relacionadas con el medio ambiente, lombricultura y fabricación
de suelo cemento. Es interesante destacar que en este ítem, cinco grupos
mencionan la realización de capacitaciones a otras familias campesinas.
28
De estos cinco grupos, tres de ellos ya no existían cuando se realizó la encuesta de seguimiento en
2006.
72
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
9. Aportes y recursos recibidos por las mujeres y por los
grupos
Los aportes y recursos recibidos por las mujeres a través de distintas
instituciones estatales o no estatales desde el inicio del grupo hasta el
momento del relevamiento son muy variados. En el cuadro siguiente, se
presenta el porcentaje de grupos según los tipos de aportes o recursos
recibidos.
Cuadro N° III.9
Tipos de aportes o recurso recibido según el porcentaje de grupos que los
recibieron
Tipo de aporte o recurso recibido
Porcentaje de grupos
Capacitación
95,8
Asistencia técnica
94,9
Insumos (animales, semilla, laboreo, alambre, etc.)
78,6
Infraestructura29
38,4
Maquinaria y herramientas30
37,8
Programas de empleo
15,5
Alimento
Bienes de uso doméstico
9,3
31
40, 8
Vestimenta y/o útiles escolares
4,2
Emergencias agropecuarias y/o climáticas
6,5
Como es posible observar, la capacitación y la asistencia técnica son
los principales recursos que han recibido los grupos estudiados. Esto se
relaciona con que la mayoría de los mismos tienen un acompañamiento
sistemático (ver Cuadro N° III.3) de instituciones que brindan asistencia
técnica y capacitación. En los casos en que el grupo sólo recibió un
recurso (12 casos), éste fue capacitación o asistencia técnica.
29
Incluye todo lo que está plantado: piletones, aljibes, galpones, canales de riego, salones
comunitarios, viviendas, radio comunitaria, caminos, etc.
30 Aquellas que se usan para el trabajo productivo y para las actividades de tejido y costura: tractores,
arados, rueca, telar, máquina de coser, esquiladora, sembradora, bomba de agua, pantalla solar, etc.
31 Incluye todos los bienes que se usan en la casa y/o que apoyan las actividades reproductivas:
cocinas, hornos, lavarropas, heladeras, pantalla solar (de uso en la casa), colchones, frazadas, etc.
73
�Mujeres que trabajan la tierra
La cantidad y variedad de los aportes y recursos recibidos no tienen
una relación necesaria con la antigüedad del grupo. En promedio, las
organizaciones entrevistadas se beneficiaron con 5 a 6 diferentes tipos de
aportes o recursos desde que comenzaron a reunirse. Existen casos que
obtuvieron un proyecto, por ejemplo, y otros una suma de aportes
económicos de importancia ya que recibieron, a lo largo de la vida del
grupo, numerosos subsidios o aportes no reembolsables o créditos a muy
baja tasa de interés.
10. Los cambios personales de las mujeres que participan en
grupos
La mayoría de las mujeres de los grupos entrevistados manifestaron
haber tenido cambios desde que comenzaron a participar en sus
organizaciones.
74
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
Cuadro N° III.10
Tipos de cambios personales en las integrantes del grupo
Algunas respuestas características ante la pregunta:
Tipo de cambios
¿Qué cambios ocurrieron a nivel individual en las integrantes del
grupo?
9 Hábito de integrarse a un grupo.
Mayor participación.
9 Aumenta la acción y motivación. Se liberaron, participan,
son compañeras.
9 Se valoran más a sí mismas y lo que hacen.
Mayor autoestima,
motivación, seguridad,
autonomía.
9 Hay motivación e interés por el saber, por nuevos
conocimientos.
9 Nos animamos a hablar, a no tener miedo de usar la palabra o para
salir a reuniones fuera de la comunidad.
9 Se animan a representar el grupo.
9 Mayor iniciativa familiar.
9 Estamos más libres; reconocemos los derechos como mujeres;
podemos enseñarles y hablarles a los hijos.
Cambios en la relación con
la familia y en sus
relaciones de género.
9 Disfrutar de un tiempo libre
9 Mayor independencia con respecto al marido.
9 Ruptura del aislamiento.
9 Traslado de los aprendizajes a la familia.
9 Algunas lograron relaciones de género más equitativas.
9 Aprendimos cómo es nuestro cuerpo.
9 Capacitación en diseño, hilado y teñido.
9 Salida laboral.
Capacidad productiva,
aprendizaje de tecnología.
9 Recuperación de técnicas artesanales, como parte de su
identidad cultural.
9 Comprensión del manejo de los números, costos, venta.
9 Aprendizaje en el trato al consumidor, mejoras en las
presentaciones.
9 Integración a asociaciones de pequeños productores.
Capacidad organizativa y
de gestión.
9 Aprendizaje en administración y negociación.
9 Elaboración y gestión de proyectos.
9 Mejora la capacidad de expresión.
Comunicación
9 Animarse a plantear propuestas en el grupo.
9 Manejo de información
9 Más apertura, escucha, respeto, compromiso de cada una.
Valoración grupal
9 Solidaridad, compromiso, capacidad de compartir, amistad.
9 Sentimiento de pertenencia grupal.
75
�Mujeres que trabajan la tierra
Algunas respuestas características ante la pregunta:
Tipo de cambios
Otras
¿Qué cambios ocurrieron a nivel individual en las integrantes del
grupo?
9 Continuación de los estudios secundarios.
9 Aprendimos a valorar nuestra cultura.
En las encuestas, la experiencia de la participación en grupos parece
tener un fuerte impacto en la manera en que sus integrantes se perciben
a sí mismas. Estos cambios están mediados por la interacción grupal, que
les permitió comprender que muchos de sus problemas son compartidos,
y enriquecerse con la experiencia y el aporte de las otras. Les permite
mejorar su capacidad de expresión, usar la ʺpalabraʺ que generalmente
tienen vedada. Una señora lo expresa así: “ahora puedo ordenar mis ideas en
la cabeza y decirlas en grupo... aunque me equivoque”.
Las respuestas también dejan claro que estos cambios están
asociados al hecho, por un lado, de asumir que su trabajo doméstico y
reproductivo tiene un valor y, por otro, a la transformación de su
identidad de ʺayudanteʺ a “productora” en las actividades del predio, ya
que no eran plenamente conscientes del aporte que realizan. Tal como lo
expresó una de las respuestas: “Aprendimos a valorarnos más, que tenemos
muchas fuerzas para luchar, que no sólo somos amas de casa sino productoras y
artesanas”.
En las entrevistas surge que la participación en la vida del grupo
llevó a muchas mujeres a mejorar su capacidad de liderazgo, lo que se
expresó no sólo al interior del grupo sino también en las relaciones con
sus propias familias, con sus hijos y sus maridos y dentro de la
comunidad32.
El fortalecimiento de su autoestima aparece en las encuestas
derivado, en parte, de la mejora de los ingresos, como resultado de
actividades tales como la producción de huerta, la tejeduría, la
elaboración de dulces y otras actividades artesanales. Las mujeres se
sienten más diestras para la presentación de sus productos en ferias, con
un visible mejoramiento de su capacidad de expresión (verbal y
corporal) y más sueltas en su interacción con otros grupos. La
ampliación de sus conocimientos, cambio mental y progreso personal
fueron algunos de los rasgos que se señalaron. También, una conciencia
32
Al asumir compromisos, las mujeres se sobrecargan de trabajo y esto implica que deben redistribuir
y organizar su tiempo para lograr construir una vida con participación en los espacios públicos.
76
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
más clara de su posición de género: valoran los derechos de las mujeres y
se sienten más fuertes para afirmar y sostener los mismos.
En aquellos grupos donde se ha trabajado con el eje de los derechos
humanos, las mujeres pueden reconocerse como ciudadanas. El conocer
las declaraciones y convenciones internacionales sobre los derechos
humanos en general y de las mujeres rurales en particular, la no
discriminación y la eliminación de la violencia contra las mujeres, abre
una nueva perspectiva que las reposiciona frente a sí mismas, su pareja,
su familia y la comunidad33.
Cabe destacar el proceso de valoración de la identidad cultural que
mencionan los grupos. Este resulta en un reconocimiento del “ser
campesina” o del pertenecer a una etnia; como una transición cuyo
punto de partida es el sentimiento de discriminación y la baja
autoestima, pasando a la construcción valorativa de una identidad de
etnia o clase. Del total de grupos relevados en el año 2006, el 24% se
reconoce como perteneciente a un pueblo originario, Kolla, Guaraní,
Mapuche, Diaguita Calchaquí, Toba, Wichí, Chorotes, Chulupíes, Chané.
En la provincia de Salta hay grupos interétnicos, integrados por mujeres
de diferentes pueblos que participan de la misma organización.
11. Los cambios en el ámbito grupal
La pregunta “¿Qué cambios ocurrieron en el ámbito grupal?”
agrega precisiones de interés acerca del balance de la experiencia
compartida que efectuaron los grupos estudiados.
En la mayoría de las encuestas, los grupos percibieron muchos
cambios. Los principales pueden resumirse en la idea de que se
organizan mejor para trabajar, con mayor confianza para charlar
problemas del grupo y de las mujeres. Además, ganan seguridad para
asumir diferentes roles y funciones y tienen un mayor compromiso con
la tarea y el uso de los recursos. Por otro lado, se observa un aumento en
la capacidad para organizarse y respetar las pautas de división del
trabajo. En las percepciones de estos cambios, jugó un papel importante
el desempeño que los grupos tuvieron hacia fuera sobre todo cuando
fueron reconocidas y consultadas.
33
Existen experiencias de mujeres que a las cartillas y materiales utilizados en las capacitaciones
sobre derechos, los cuelgan de las paredes de su casa o, intencionalmente, los dejan a la vista para que
los vea el marido.
77
�Mujeres que trabajan la tierra
Como puede observarse en el cuadro siguiente, las respuestas a esta
pregunta pueden agruparse más comprehensivamente en las que
destacaron las ventajas de la sociabilidad grupal y sus efectos positivos
en el plano personal y colectivo y las que se focalizaron en la mayor
capacidad de organización para fines prácticos, entre los cuales
incluimos tanto la gestión para la producción como la defensa de los
propios derechos.
Cuadro N° III.11
Tipos de cambios a nivel del grupo
Tipo de cambios
Algunas respuestas características ante la pregunta
¿Qué cambios ocurrieron en el ámbito grupal?
9 Conciencia como grupo. Se decide mejor. Mejoran los lazos
solidarios. Posibilidad de resolver conflictos
Integración, participación,
solidaridad y confianza en
sí mismas para tomar
decisiones
9 Se comparte en comunidad. Ayuda mutua y auto ayuda.
9 Comprensión del grupo como compañía
9 Poder de negociación.
9 Renovación de dirigentes y pérdida de los liderazgos
históricos
Mejoras en la organización
para gestionar proyectos,
negociar y defender
derechos
9 Mejora la capacidad de gestión.
9 Organización para comprar insumos y para producción.
9 Hemos aprendido a defendernos y a luchar por lo que queremos.
9 No nos ponemos de acuerdo fácilmente.
Dificultades y cambios
negativos
9 Más conflictos que instancias positivas
9 El grupo sufrió desgranamiento, pero luego se estabilizó.
En este proceso los grupos también registran transformaciones que
fueron vistas como negativas: disminución de su tamaño o conflictos
internos. Algunos grupos disminuyeron sensiblemente en cuanto a su
número de integrantes, pero las que quedaron se afianzaron y
organizaron democráticamente. Si bien son frecuentes los conflictos
internos, la confianza en el grupo aumentó luego que los mismos fueron
enfrentados y superados. Esto puede resumirse en la idea de que si el
grupo resiste la instancia conflictiva y las dificultades de lograr consenso,
termina fortalecido por la prueba.
78
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
12. Las ventajas de la organización grupal
La mayoría de las respuestas a la pregunta “¿Cuál fue la principal
ventaja por estar organizadas?” describieron dos o más rasgos, por lo
que el total de aspectos considerados fue sensiblemente más numeroso
que los hallados en las preguntas anteriores. Se reiteraron las nociones de
crecimiento personal y grupal generado por la experiencia participativa
y las que destacan la capacidad operativa del grupo en términos de
objetivos de gestión concretos que surgieron en los ítems precedentes,
pero que agregaron precisiones de interés que vale la pena comentar.
Cuadro N° III.12
Tipos de ventaja de estar organizadas
Algunas respuestas características ante la pregunta
¿Cuál es la principal ventaja de estar organizadas?
Tipo de ventaja
Sociabilidad, valoración.
9
Animarse a opinar, darse fuerza mutua.
9
Haberse conocido, trabajar entre vecinas, compartir.
9
Mejora la participación, el debate.
9
Autoconfianza, participación, solidaridad y enriquecimiento
personal.
9
Escuchar y respetar las ideas del/a otro/a.
9
Las mayores enseñan a las jóvenes sus saberes.
9
Construcción de un proyecto colectivo.
9
Aprender a negociar y desarrollar capacidades para la
autogestión.
9
Conformar una cooperativa para trabajar y producir
organizadamente.
Organización del grupo y
mejora de la capacidad
9
de gestión
Potenciar la capacidad de gestión del grupo, planificación de
un proyecto productivo diversificado.
Tener un espacio físico propio
Articulación y alianza con otros grupos de mujeres y organizaciones
mixtas.
Participación en encuentros regionales y nacionales.
9
9
Reconocimiento del
grupo en la comunidad, y 9
contactos externos
9
Capacitación y asistencia
técnica
Comunicación entre mujeres.
Participación en ferias y encuentros de intercambio.
Mejora la relación con los vecinos.
Que siendo un grupo armado logramos hacernos escuchar y que
nos valoren.
9
Manejo de información.
9
Trabajo en la huerta
79
�Mujeres que trabajan la tierra
9
Algunas respuestas características ante la pregunta
¿Cuál es la principal ventaja de estar organizadas?
Capacitación.
9
Aprendimos muchas cosas
Tipo de ventaja
Créditos y subsidios
Acceso a créditos para mejorar producción para autoconsumo
9
Acceso a las ayudas que ofrece el PSA y PROINDER.
9
Compra de herramientas e insumos más baratos.
Comprar mejor. Ahorro de dinero en las compras
Producción y
comercialización,
ingresos
9
Concentración de la oferta de un producto totalmente
artesanal para poder vender al turismo.
9
Aprendimos a ser nuestras propias patronas
9
Apoyo a la economía familiar y comunitaria
Defensa de los derechos de la mujer.
Derechos Humanos
Otras
9
Evitar embarazos no deseados.
9
Lucha por la calidad vida (vivienda, agua, tierra,
alimentación, salud, vestido, etc.)
9
Defensa de las tierras y el territorio
9
Estar bien en los momentos difíciles.
9
Realizar algo distinto de la tarea cotidiana.
9
Compartir el trabajo con los maridos.
9
Contención frente a problemas personales y familiares.
9
Solidaridad frente a casos de violencia.
Intentando resumir las respuestas anteriores, se observa que las
mismas pueden agruparse en tres ítems: i) las relacionadas a variables
económicas (Aprendimos a ser nuestras propias patronas), ii) las
relacionadas a lo político (la defensa del territorio, alianza con otras
organizaciones) y; iii) las que mencionan aspectos subjetivos (“animarse a
opinar y darse fuerza…”; “haberse conocido, trabajar entre vecinas compartir”).
Con respecto al primero, se destacaron como ventajas los adelantos
directamente relacionados con la producción y la comercialización y los
mayores ingresos generados; el acceso a créditos y subsidios y los
beneficios derivados para las familias en términos de mejoramiento
concreto de los niveles de calidad de vida.
La capacitación recibida aparece nuevamente como beneficio muy
apreciado, que aumenta el conocimiento y la información para los
proyectos que el grupo ha emprendido.
80
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
13. Los problemas de los grupos
Casi el 30% de los grupos manifestaron no tener problemas y un
11% no respondieron a esta pregunta. Por lo tanto, más de la mitad de
los grupos estudiados identificaron los problemas principales que los
afectaron. De ellos, 34% consignaron un solo problema y el 25,7% de los
grupos señalaron que tenían varios problemas. En el cuadro siguiente se
presentan únicamente los problemas enfrentados por los grupos.
Cuadro N° III.13
Principales problemas enfrentados por los grupos
Problemas
%
Mala administración del dinero
9,2
Competencia en el liderazgo
21,3
Chismes
34,0
No cumplimiento de los acuerdos
28,0
El grupo quedó sin acompañamiento
7,5
Total
100,0
Como puede apreciarse, los problemas más extendidos son los
chismes (34,0%) y el no cumplimiento de los acuerdos (28,0%), seguidos
por la competencia en el liderazgo (21,3%), la mala administración del
dinero (9,2%) y el quedar sin acompañamiento (7,5%).
Aunque sólo un 30% de los grupos contestó el ítem sobre “Otros
problemas del grupo”, las respuestas dadas a esta pregunta abierta
contribuyeron a aclarar los aspectos identificados como problemáticos
expuestos anteriormente.
81
�Mujeres que trabajan la tierra
Cuadro N° III.14
Otros tipos de problemas del grupo
Tipo de problema
Del propio grupo
Externos al grupo
(comunitarios o
institucionales)
Familiares
Falta acompañamiento o
asistencia técnica
Inasistencia
Algunas respuestas características
9
Liderazgo muy marcado que obstaculiza la participación
9
Malos entendidos, dificultad para los acuerdos
9
Falta de experiencia para compartir en grupo
9
Divisiones religiosas, familiares, políticas
9
Desgranamiento
9
Desacuerdos en las compras
9
Falta de solidaridad, de confianza. Individualismo
9
Miedo por falta de experiencia. Miedo a tomar crédito
9
El desafío de aprender a ser la propia patrona
9
Cuesta que las mujeres salgan de las casas
9
Por influencias clientelísticas institucionales e individuales
9
Interferencias políticas partidarias
9
Falta de apoyo de la comunidad o de las instituciones.
Interferencias de los varones.
9
La pobreza.
9
Peleas entre familias
9
En la comunidad hablan mal de las mujeres
9
Los maridos no le dan permiso
9
No tienen con quien dejar a los hijos/as o animales.
9
Cuesta delegar las responsabilidades del hogar.
9
El grupo quedó sin acompañamiento y no se reunió
9
El grupo no se reunió
9
Dificultades de acceso a las reuniones por la distancia o la
falta de dinero para el traslado
9
Demora en la ejecución por tardanza de entrega de fondos o
reducción de financiamiento
9
Económicos, productivos
9
o de comercialización
Otros
82
Falta de venta de productos
Falta de recursos económicos, financieros, maquinaria,
tiempo, etc
9
Fracasos en la experiencia productiva
9
Falta de lugar para reunirse, o para trabajar
9
Desánimo por falta de oportunidades
9
Incendio del galpón, problemas del clima.
9
Robo de los fondos por parte de una compañera o una
persona ajena al grupo
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
Los principales problemas que afectan a los grupos tienen que ver
con su propia dinámica y las dificultades para manejar las propias
tensiones y conflictos. La inexperiencia y eventualmente la existencia de
liderazgos autoritarios que dificultan la expresión de las ideas y la
participación han sido señalados en algunos casos. Por otro lado, las
mujeres frente a los conflictos ponen en juego las emociones.
Un obstáculo adicional es que como resultado de las dificultades
para organizarse se produce el retiro de alguna de sus integrantes.
Las dificultades para llegar a las reuniones es el justificativo más
frecuente para las inasistencias, ya sea por las distancias o el dinero
necesario para el traslado. Otros problemas se refirieron a la débil
vinculación de los grupos al mercado, la falta de ventas y el consecuente
desánimo que en muchos casos se atribuyó a la crisis económica.
La ausencia de actividades conjuntas, ya sea por la carencia de una
conducción adecuada o por la falta de identificación del grupo con
objetivos orientadores, resulta asimismo un obstáculo para su
supervivencia. A ello deben sumarse otros problemas externos, tales
como las demoras en la obtención de financiamiento o el alejamiento de
animadores o promotores que efectúan el acompañamiento.
La falta de apoyo de la comunidad se expresa en las preguntas ¿en
qué andan estas mujeres?, ¿de qué hablan? o las acusan de chismosas y de
perder el tiempo. A nivel familiar, la ausencia del respaldo para la
participación se expresa en las dificultades para delegar el cuidado de
los/as hijos/as o de los animales u otra actividad que sea de su
responsabilidad. Y en otros casos el marido, directamente no les da
permiso a participar.
14. Las demandas de los grupos
Debido a la diversidad de los temas contenidos en las respuestas, en
éste, igual que en otras preguntas abiertas, al procesarlas se efectuó una
tilde múltiple en las categorías correspondientes.
83
�Mujeres que trabajan la tierra
Cuadro N° III.15
Las demandas de los grupos de mujeres
Algunas respuestas características ante la pregunta
ʺ¿Cuál es actualmente la principal demanda del grupo de mujeres?ʺ
Demandas
Resolución de problemas
estructurales
Recursos para la
producción (insumos,
herramientas,
instalaciones)
Créditos y subsidios
Trabajo y organización
Mercado
Capacitación y
asistencia técnica
Servicios: salud,
educación, transporte y
vivienda
84
9
Regularización de la tenencia de la tierra, escrituración.
9
Agua para riego.
9
Sistemas de captación y almacenamiento de agua.
9
Materiales para costura y tejido.
9
Equipamiento productivo que simplifique el
(moledoras de granos, envasadoras, husos, telar, etc).
9
Insumos (semillas, fertilizantes, botiquín veterinario)
9
Mejorar el manejo de suelo.
9
Locales para producción y reuniones.
trabajo
9
Créditos de apoyo a la producción.
9
Ampliar la cartera de crédito disponible para beneficiar
nuevas socias.
9
Subsidios.
9
Trabajar y vivir en el campo. Ampliar la zona de cultivo,
sembrar, forestar, criar.
9
Organizarse con más grupos, promover la participación,
fortalecer redes.
9
Participar en encuentros, realizar pasantías.
9
Alivio de las tareas reproductivas
9
Mejorar la comercialización, vender mejor, tener un puesto de
venta.
9
Sacar marca del producto para poder comercializar.
9
Certificación de productos.
9
Capacitación en el tema mujer, género, derechos de las
mujeres, prevención de la violencia, procreación responsable.
9
Asistencia legal y capacitación para el tema tierras.
9
Asistencia técnica para la producción y comercialización.
9
Capacitación para fortalecer la organización, la producción,
negociación, autoconsumo, venta, y promoción de salud.
9
Asistencia en la resolución de conflictos grupales.
9
Asistencia médica.
9
Luz eléctrica, fuentes de energía alternativas.
9
Mejorar las viviendas rurales, baños, cocina.
9
Caminos y transporte público.
9
Educación: planes de alfabetización, becas para jóvenes.
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
Algunas respuestas características ante la pregunta
ʺ¿Cuál es actualmente la principal demanda del grupo de mujeres?ʺ
Demandas
Otras
9
Seguridad.
9
Atención a víctimas de violencia. Contención familiar.
9
Equidad de género.
9
Que los beneficios sean para toda la comunidad.
9
Conservar la identidad cultural.
9
Abordar la problemática del alcoholismo
Mirando el cuadro, la amplitud de demandas es grande, quizás la
principal sea la vinculada con los problemas de tierra, agua y trabajo. Las
mujeres piden apoyo para la producción, la comercialización y por
medio de créditos o subsidios para el mejoramiento de las condiciones
de la finca (equipamiento y adquisición de máquinas y herramientas de
trabajo y para la construcción de instalaciones). Sus demandas están
vinculadas principalmente a la preocupación del mantenimiento del
hogar y es por eso que solicitan también capacitación y asistencia técnica
en aspectos productivos, además de temas inherentes a la familia, la
vivienda, la salud y a la condición de género.
15. El ciclo de vida de los grupos
Al analizar el ciclo de vida de los grupos, es posible encontrar
diferentes alternativas que estos siguen desde su formación. De Dios
(2000), las presenta en el siguiente diagrama.
85
�Mujeres que trabajan la tierra
Diagrama N° III.1
El ciclo de vida de los grupos voluntarios
Crecimiento
Formación
Consolidación
Formalización
Crisis
del Grupo
Estancamiento
o latencia
Disolución
Burocratización
Refundación
Fuente: De Dios, 2000.
Como ocurrió en varios de los grupos analizados, la ejecución de un
proyecto resultó en un camino de crecimiento del grupo en la medida
que se alcanzaron los objetivos esperados y se consolidaron las
relaciones de cooperación entre sus integrantes. En estos casos, la
aparición de conflictos y su resolución dejó como saldo un aumento de la
cohesión grupal. La continuidad del grupo se asegura con el planteo de
nuevos objetivos (en general, expresados en un nuevo proyecto) que
recrean el deseo de sus integrantes de mantener su condición de grupo.
En algunos casos, esto puede estar acompañado con la discusión y
acuerdo acerca de normas o reglamentos compartidos a los que deben
sujetarse y, aunque como se vio ocurre en un bajo porcentaje, puede
aparecer la necesidad de una mayor formalización. En general, la
adopción de alguna figura jurídica ocurre cuando el grupo se expande
tanto en número de integrantes, como en la cantidad y complejidad de
86
�Capítulo III: Los grupos de mujeres rurales en la Argentina
los posibles proyectos productivos a ejecutar en relación con otros
actores sociales o en articulación con otros grupos campesinos.
Otro camino posible que se observa, es la conformación del grupo a
partir del ofrecimiento de un programa que ofrece crédito o subsidio. La
posibilidad de acceder a recursos actúa como motivador. La ejecución de
un proyecto simple que busque mejorar la situación productiva
mediante la realización de pequeñas inversiones prediales puede
conducir a la maduración del grupo como tal, o puede resultar en una
apropiación de beneficios por parte de cada integrante, sin trabajar hacia
una construcción conjunta. En este caso, una vez ejecutado el proyecto,
no surgirá el deseo de recrear objetivos y crecer en autogestión,
despegándose paulatinamente de la institución que dio origen al grupo,
y de esta manera es probable que se estabilice en una situación de
estancamiento, para disolverse finalmente.
En general, los acuerdos que hace un grupo para el trabajo conjunto
pueden tener diferentes grados de complejidad según pacten entre sus
integrantes a una menor o mayor interacción y a una menor o mayor
formalización del contrato establecido. Cuando los grupos son capaces
de diseñar y poner en práctica propuestas de trabajo más complejas, y
alcanzar resultados exitosos según la perspectiva de sus propios
integrantes, es probable que deriven en un crecimiento, consolidación y
formalización creciente. Lo contrario ocurrirá cuando los grupos no
encuentren la tarea que los convoque y puedan resolver los dilemas que
les demande la ejecución de prácticas asociativas simples. De esta
manera el grupo tenderá a disolverse o a transformarse.
Existen coyunturas sociales, políticas y económicas que impulsan a
la conformación de grupos. En la década del noventa en Argentina, las
áreas rurales actuaron como refugio ante el desempleo y muchos grupos
se conformaron para buscar alternativas laborales o para la realización
de actividades productivas para la generación de ingresos o para el
autoconsumo. Por lo contrario, existen otras coyunturas en las cuales no
hay ningún tipo de apoyo a las organizaciones de base o mismo se
cuestiona la participación y los grupos se estancan o disuelven.
Este enfoque desde la coyuntura no debe dejar de lado el avance
que significa en el tejido social de las regiones rurales, la difusión de
formas de asociación grupal. Aunque ellas forman parte de formas
organizativas comunitarias preexistentes, cuya rica tradición aparece en
toda la historia de la cultura rural de Argentina, han sido estas últimas
décadas escenario de la difusión de un nuevo paradigma del rol de las
mujeres.
87
�Mujeres que trabajan la tierra
Al mismo tiempo, la coyuntura nacional e internacional propone
una redefinición del pacto de la ciudadanía con el Estado, lo que está
asociado a un aumento de la conflictividad social, y de una vocación
explícita por la paridad, la equidad, y la elevación del nivel de calidad de
vida. La organización grupal de las mujeres rurales desde una mirada de
género, concierne tanto a aspectos subjetivos, como a la cultura política,
las relaciones de poder y al desarrollo humano.
La Asociación de Mujeres Warmi Sayajsunqo
La Warmi es una asociación conformada por mujeres kollas que tiene sede en
Abrapampa en la puna jujeña. Su nombre en quichua significa Mujeres
Perseverantes. Surge en el año 1995 impulsada por 10 mujeres, lideradas por
Rosario Quispe.
Comenzaron con la construcción de un salón comunitario y hasta el momento
han desarrollado numerosos emprendimientos, han crecido en el número de sus
integrantes y han recibido apoyo de diversas fuentes de financiamiento.
Actualmente la asociación está integrada por 3500 personas varones y mujeres
que son representantes de un grupo familiar. Han conformado 89 fondos
comunales distribuidos por cinco departamentos de la puna y valles salteños,
que cuentan con dinero y otorgan préstamos a los/las integrantes de los
mismos. Se han llevado adelante proyectos de diversa índole como la
instalación de una estación de servicio en Abrapampa, un cyber o un colectivo
para el transporte público, además de los emprendimientos tradicionalmente
agrícolas y ganaderos como los invernaderos o la cría de llamas.
Por estatuto, la comisión directiva de la asociación está integrada
exclusivamente por mujeres. Cada fondo comunal tiene dos delegados que son
un varón y una mujer y si bien los varones participan de la asamblea, no
pueden ser elegidos. Esta organización ya no es exclusivamente de mujeres,
pero merece ser considerada por el protagonismo de las mismas a lo largo del
proceso y el pasaje hacia la conformación de grupos mixtos.
88
�Capítulo IV: Los derechos humanos de las mujeres rurales
Capítulo IV
Los derechos humanos de las
mujeres rurales
El objetivo de este capítulo es describir el marco legal que protege
los derechos de las mujeres rurales en el Estado Argentino, intentando
objetivar el proceso de visibilización de sus derechos y describiendo
categorías que sirvan para su empoderamiento. Por ello, principalmente
está centrado en las mujeres rurales.
El título de este capítulo implica un recorte en dos dimensiones. En
cuanto al sujeto, se va a hablar del derecho de las mujeres rurales, es
decir, de aquellos aspectos particulares que buscan adecuar el sistema
jurídico general a las diversidades y desigualdades que reviste su
condición en el sistema jurídico. Por tanto, no se va a tratar, sino por
referencia, del sistema jurídico que rige a todos los habitantes del Estado
Argentino. Tampoco, se va a desarrollar el marco jurídico que protege a
los pueblos y las comunidades indígenas y sus miembros, de los que
muchas mujeres rurales son parte, que tiene un importante desarrollo en
nuestro país34. En cuanto a la materia, no se describen los sistemas
vinculados a la tenencia, posesión y propiedad de las tierras.35
1. De una sociedad patriarcal a los derechos humanos de las
mujeres
El sistema jurídico de los estados y de la comunidad internacional
se organizó en clave masculina. Se regulaba en forma universal los
derechos de todos los hombres, pero en la realidad se trataba del derecho
sólo de los varones, y si profundizamos más, el los varones propietarios.
Se organizaba –y aún se organiza– en el marco de un modelo de
34
Para el derecho de los pueblos indígenas cf. Bidart Campos (1996), Bazán, V. (2004); Canet, (2005‐III‐
1141).
35
Para la tenencia de la tierra cf. González (2000) y Obscchatko, Foti y Román (2006).
89
�Mujeres que trabajan la tierra
explotación patriarcal capitalista del trabajo y del trabajo reproductivo
de las mujeres.
En efecto, los estados se configuraron en el siglo XIX sobre el
derecho a la igualdad, entendida como la igualdad de todos los hombres
ante la ley. Pero, se trataba sólo de la igualdad de los varones, las
mujeres no tenían derechos civiles ni derechos políticos.
De la misma manera, las declaraciones internacionales de derechos,
hasta la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948),
regularon los derechos de los varones. Un ejemplo de los derechos
excluidos es el proyecto de declaración de derechos de las mujeres
elaborado por Olympe de Gouges, en París simultáneamente con la
proclamación de la célebre Declaración de los Derechos del Hombre. En
su artículo 4 dice: “La libertad y la justicia consisten en otorgar a todos
aquello [lo] que les pertenece. El ejercicio de los derechos naturales de la
Mujer no encuentra otros límites sino la tiranía perpetua a la que el
hombre la somete; estos límites deben ser reformados por la ley de la
naturaleza y la razón”.36
En la actualidad se definen los derechos humanos como aquellos
que toda persona posee y que tiene el derecho de disfrutar, simplemente
por su condición de ser humano, sin distinción de edad, raza, sexo,
nacionalidad o clase social. Si bien se suele distinguir entre derechos
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales (o “generaciones de
derechos”), sin embargo, desde el punto de vista de su exigibilidad, son
integrales, interdependientes e indivisibles, en el sentido que conforman
un todo y no se puede sacrificar unos para defender otros. Su
universalidad no implica uniformidad, sino por el contrario, requieren
que su reconocimiento se enriquezca con todas las particularidades de
las diversas condiciones y circunstancias que revisten las mujeres y los
varones. Finalmente, los derechos humanos son jurídicamente exigibles,
aún sin ley que los reglamente.
Durante la Conferencia Mundial de los Derechos Humanos de 1993,
los estados reafirmaron en la Declaración de Viena,37 que los derechos
36
Perez Gallart (1998, p. 7). Para mayor abundamiento, se transcribe el artículo 6, que proponía: “La
ley debe ser la expresión de la voluntad general, todas las ciudadanas deben contribuir
perpetuamente, o a través de sus representantes a su redacción. Todas las ciudadanas y todos los
ciudadanos siendo iguales ante la Ley, deben ser igualmente admitidos en todos los cargos, lugares y
empleos públicos, según sus capacidades y sin otra distinción que nos sea aquella referente a sus
virtudes y talentos” (ibíd.)
37 “Un divisor de aguas en la agenda internacional contemporánea de los derechos humanos reside en
el reconocimiento, por II Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Naciones Unidas (Viena,
90
�Capítulo IV: Los derechos humanos de las mujeres rurales
humanos nacen con la persona y que su protección es responsabilidad de
cada Estado. Su base es el principio fundamental de que todas las
personas poseen una dignidad humana inherente y tienen igual derecho
de disfrutarlos, sin importar su sexo, raza, color, idioma, nacionalidad de
origen o clase, ni sus creencias religiosas o políticas. En este foro se
reconocieron específicamente, los derechos humanos de las mujeres así
como las obligaciones de los estados de protegerlos y promoverlos,
incluyendo el de vivir libre de violencia. Ahora bien…
“La mayor parte de los sistemas y mecanismos nacionales,
regionales e internacionales para hacer valer los derechos humanos se
han desarrollado e implementado a partir de un modelo masculino. Por
lo tanto, hasta la fecha, el sistema de derechos humanos no ha tomado en
cuenta, de la manera más adecuada, la experiencia y las circunstancias
específicas de las mujeres. Sin embargo esta situación está cambiando.
Las personas y organizaciones defensoras de los derechos de las mujeres
recurren, cada vez más, al enfoque de derechos humanos para exigir
compensaciones por las injusticias infligidas a las mujeres”.38
2. El derecho de las mujeres y la perspectiva de género
El derecho de las mujeres y la perspectiva de género para
interpretar los derechos humanos son el resultado de la lucha por
visibilizar la diferencia y la diversidad de las personas que obliga a un
ajuste del derecho a la igualdad. En este sentido, la doctrina argentina
coincide en afirmar que el derecho a la igualdad tiene un “contenido
real, histórico, sucesivo y progresivo”, en cuanto derecho personal, y no
se trata por tanto de una igualdad formal, sino de una “igualdad real de
oportunidades y de trato [que] exige tratar de modo igual a quienes se
hallan en igualdad de situación y de manera diferente a quienes se hallan
en situación también distinta”.39 Los avances en la doctrina
constitucional explican que el derecho a la identidad y el derecho a la
diferencia confluyen como dos aspectos del derecho a la igualdad.
La perspectiva de género y la especificidad del derecho de las
mujeres tienen un desarrollo específico en el derecho internacional de los
derechos humanos. La violencia y la discriminación contra las mujeres
junio de 1993), de la legitimidad de la preocupación de toda la comunidad internacional por la plena
vigencia de todos los derechos humanos”; Cancado Trindade (1996, p. xi).
38 Instituto Interamericano de Derecho Derechos Humanos‐Women (1997, p.8).
39 Bidart Campos, G.: op. cit., p. 1205.
91
�Mujeres que trabajan la tierra
son los principales ejes temáticos en torno a los cuales gira la protección
internacional.40
Dos son, en consecuencia, las nociones jurídicas a retener: derechos
de las mujeres y perspectiva de género.
Los derechos de las mujeres fueron pensados como un particular
dentro de los derechos humanos, bajo una concepción de las mujeres
como minorías que requieren una protección especial, producto de su
exclusión histórica, de la invisibilización de las diferencias, de las
especificidades y de las necesidades.
En tanto, como se dijo en el primer capítulo, la perspectiva de género
remite a las características de los varones y de las mujeres definidos
socialmente y moldeadas por factores socio‐económicos y culturales.
Puede definirse tal como lo hace el Instituto Interamericano de Derechos
Humanos como el enfoque que analiza la realidad y los diversos
fenómenos “a partir de la consideración de que es la sociedad quien se
encarga de asignar a las personas características fijas y el papel a
desempeñar [...] en función de su sexo; y por tanto, de haber colocado al
sexo femenino en una posición de subordinación histórica”41 respecto del
varón.
La lucha por alcanzar la igualdad recorre entonces, las distintas
circunstancias y situaciones de la vida de las mujeres; circunstancias que
requieren un tratamiento diferenciado a fin de generar condiciones de
igualdad, y también aquellas situaciones que en la conformación de la
sociedad desde el criterio masculino lesionan los derechos de las
mujeres.
3. Un Estado garantista
La reforma de la Constitución Nacional en 1994, ha representado un
paso importante para el logro de la igualdad real de las mujeres, ello por
cuanto se ha asignado jerarquía constitucional al derecho internacional
de los derechos humanos, así como por la incorporación de otras
importantes cláusulas. Los derechos humanos de las mujeres se plasman
en la Constitución Nacional en el artículo 75 inciso 23, en el artículo 37 y
en la cláusula transitoria segunda y, en el reconocimiento de la jerarquía
40
Para la perspectiva de género y la protección internacional de los derechos humanos de la mujeres
se puede consultar el curso autoformativo: “Utilización del Sistema Interamericano para la protección
de los Derechos Humanos de las Mujeres” en www.iidh.ed.cr: Centro de Recursos Pedagógicos/Aula.
41 Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2004, p.76).
92
�Capítulo IV: Los derechos humanos de las mujeres rurales
constitucional del derecho internacional de los derechos humanos
(artículo 75 inciso 22).
Entre los tratados con jerarquía constitucional, son relevantes para
la promoción y protección del derecho de las mujeres los siguientes
instrumentos jurídicos: (a) en el orden internacional: los Pactos
Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de
Derechos Civiles y Políticos; la Convención Internacional sobre la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer y la Convención sobre los Derechos del
Niño y, (b) en el orden regional: la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica); el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en
materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San
Salvador) y la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y
erradicar la Violencia contra la Mujer (“Convención de Belem Do
Pará”).42
Y, en orden del cumplimiento de los derechos se ha establecido un
cambio de paradigma en nuestro Estado de derecho, a través de una
interpretación garantista del sistema jurídico que concibe los derechos
humanos como su fundamento y la carta constitucional como un pacto
político, social y económico, que “presenta a las garantías como un
elemento inescindible para su correcta conceptualización. Así sostengo –
afirma Ferreyra– que la Constitución del Estado democrático de Derecho
vale o valdrá lo que valen o valdrían sus garantías”.43
La hermenéutica garantista se estructura en torno al concepto de
contenido esencial del derecho, caracterizado por dos notas: (a) mínimo
de operatividad que garantiza su aplicabilidad, aun a falta de
reglamentación y (b) principio de razonabilidad que prohíbe “alterar” los
derechos y garantías en las leyes que reglamentan su ejercicio, o con
interpretaciones judiciales amplias y vinculantes”.
El garantismo escapa al monopolio de la norma y procura que el
derecho de la constitución subordine y someta todo el orbe
infraconstitucional del derecho y de la política, a través de diversas
42
Relevante es también la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, septiembre de 1995) que
produjo una amplia Plataforma de Acción, con miras a la emancipación de la mujer, que busca la
eliminación de “todos los aspectos que impiden a las mujeres ejercer un rol activo en todos los
dominios de la vida pública y privada”.
43 Ferreyra (2003, p. 12). Garantías definidas en “términos genéricos como el instrumento idóneo para
posibilitar y/o definir las pretensiones de vigencia de las disposiciones de la Ley Fundamental”
93
�Mujeres que trabajan la tierra
técnicas jurídicas. Es decir, la existencia de un derecho previo genera la
obligación de establecer, si no lo hubiera, un procedimiento que permita
su ejercicio. Es una consideración sugerente para el tema que estamos
tratando, por cuanto obliga al sistema jurídico a encontrar las formas de
proteger los derechos constitucionalmente establecidos. El garantismo
cuestiona la clásica afirmación: un derecho sin garantía es un derecho
inexistente; por el contrario afirma la existencia de una estrecha relación
entre derechos y garantías.
Antes de considerar este cambio sustantivo en la forma de nuestro
sistema jurídico, y sus consecuencias en el tema que nos ocupa, se
analizará la situación jurídica de las mujeres en el Estado Argentino.
4. Los derechos civiles y políticos de las mujeres argentinas
Recordemos que sólo la acción colectiva de las mujeres por los
derechos civiles y políticos –desde el feminismo y el sindicalismo–
permitió el acceso a la vida social y política.
En el Estado Argentino si bien la Constitución de 1853 consagró la
igualdad de todos los habitantes ante la ley (art. 16), la sanción del
Código Civil (1869), establece una incapacidad de hecho y de derecho
para la mujer casada con relación a la libertad de trabajar, a la patria
potestad de los hijos y a la administración de sus bienes propios y
gananciales. Así, la situación de discriminación civil de la mujer se
introduce vía el derecho de familia. Esta situación no cambia con la ley
de matrimonio civil, ni tampoco para las mujeres casadas, con la ley
Nacional N° 11.357 (1926), que es la primera ley que reconoce los
derechos civiles de las mujeres,44 y que sin embargo mantiene
restricciones a la capacidad de la mujer casada en muchos aspectos que
la subordinan al marido. Es recién con la reforma del Código Civil en el
año 1968 (Ley Nacional N° 17.711) que la mujer casada se sitúa en
igualdad de condiciones con su marido.
El proceso de reforma iniciado con el retorno de la democracia
mejoró sustancialmente los derechos de las mujeres, en especial, los
derechos civiles. Entre las leyes más importantes se pueden mencionar
las siguientes:
44
En su artículo 1 establece: “La mujer mayor de edad, cualquiera sea su estado, tiene plena
capacidad civil”.
94
�Capítulo IV: Los derechos humanos de las mujeres rurales
Ley Nacional N° 23.624 de “Patria potestad y filiación” (1985) que
otorga en forma conjunta la patria potestad a la madre y al padre,
reconociendo iguales derechos a ambos progenitores. Asimismo, elimina
la distinción y establece la igualdad ante la ley de los hijos
matrimoniales, extramatrimoniales y de adopción plena. Y, reconoce los
principios de la paternidad responsable y de la verdad biológica, que
favorecen, especialmente, a las madres solteras de los sectores de bajos
ingresos.
Ley Nacional N° 23.515 de “Matrimonio civil” (1987) que introduce
el sentido de democracia en las relaciones familiares y reconoce bajo
causales el divorcio de la pareja. La ley coloca a ambos cónyuges en
igualdad jurídica, en particular establece que los cónyuges “se deben
mutuamente fidelidad, asistencia y alimentos”. Subsiste sin embargo una
discriminación en cuanto la adquisición, administración y disposición de
bienes de la sociedad conyugal, por cuanto en el caso de bienes cuyo
origen no se pueda determinar, la administración está a cargo del
marido.
Ley Nacional N° 23.226 de “Derecho a pensión del conviviente en
aparente matrimonio” (1987), que otorga derecho a pensión a la cónyuge
o concubina reconociendo la convivencia estable como fuente de
beneficios previsionales.
Ley Nacional N° 24.347 (1994) que establece la posibilidad de las
amas de casa de aportar voluntariamente al sistema integrado de
jubilaciones y pensiones.
Ley Nacional N° 23.746 “Pensión inembargable y vitalicia para las
madres de más de siete hijos” (1989), cualquiera fuese su edad y estado
civil. El beneficio de la pensión ha significado un importante aporte para
la mujer rural, dada la elevada tasa de natalidad del área, pero también
ha promovido que las parejas tiendan a tener los hijos necesarios para
recibir la pensión.
Con relación a los derechos políticos, la Ley Sáenz Peña estableció
por primera vez el sufragio secreto universal y obligatorio, derecho que
sólo podían ejercer los ciudadanos nativos que vivían en provincias. Es
decir, quedaban excluidos las mujeres, los extranjeros y los habitantes de
los territorios nacionales.45
45
Argentina había cuadriplicado su población en 50 años (1860‐1910), representando los inmigrantes
entre el 50% y el 70% de la población total del país. En 1910 votaba sólo el 9% de la población; y el 20%
si se toma en cuenta solo los argentinos nativos. En la primera elección después de sancionarse la Ley
Sáenz Peña (1916) el porcentaje ascendió al 30% y 64% respectivamente. cf Germani (1966, pág. 225).
95
�Mujeres que trabajan la tierra
El derecho al sufragio se alcanza, recién en el año 1947 (Ley
Nacional N° 13.010), y es ejercido, por primera vez, en el año 1951.
Argentina fue el octavo Estado latinoamericano en reconocer la
participación política de la mujer. El proceso, diferente en cada Estado de
la región, fue condicionado por los diversos escenarios sociopolíticos y
económicos, pero, en todos fue relevante la presencia de las mujeres
organizadas para reclamar el derecho al sufragio en forma pacífica y
legal. En nuestro país, entre los años 1945 a 1952, se produjo un
importante movimiento político que dio origen al peronismo, y se
caracterizó por una fuerte participación de las mujeres de sectores
obreros y rurales, integrando en su gestación tres niveles de
participación: la política, la sindical y la femenina.
El ingreso de las mujeres al ejercicio del poder, se da por primera
vez en el poder legislativo nacional, durante la segunda presidencia de J.
D. Perón, con porcentajes del 17,6% y el 21,7% en la Cámara de
Senadores y de Diputados respectivamente. En tanto, en el poder
ejecutivo nacional, con la excepción de la presidencia ejercida por Estela
Martínez de Perón (1974‐1976), la incorporación de la mujer se hizo
efectiva, recién, en el año 1982 en el gabinete ministerial.
Actualmente el acceso de las mujeres a cargos electivos está
garantizado por la Ley Nacional N° 24.012 de Cupo Electoral (1991), que
establece que un mínimo obligatorio del 30% de los cargos debe ser
ocupado por mujeres. En el año 2005, el cupo se elevó al 50% para la
Cámara de Senadores. Esta ley permitió el incremento progresivo y
notorio del número de mujeres en el Congreso de la Nación y en otras
representaciones provinciales y municipales que adoptaron normativas
similares.46 El derecho alcanza reconocimiento constitucional en el art. 37
y la cláusula transitoria segunda de la Constitución Nacional.
Una muestra reciente de los procesos de cambio en las estructuras
jurídico‐políticas en relación con la incorporación de la mujer en los
ámbitos de decisión, es la designación como miembro de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, de las Dras. Elena Highton y Carmen
Argibay. A pesar de los cuestionamientos realizados por los sectores más
conservadores a la postulación de Carmen Argibay, en razón de su
conocida posición en pro del derecho de las mujeres, y en particular, de
los derechos sexuales y reproductivos, la reconocida jurista actualmente
integra el más alto tribunal del Estado. Hasta ese momento, sólo una vez,
46
96
El porcentaje debe calcularse tanto sobre el total como sobre el número probable de electos.
�Capítulo IV: Los derechos humanos de las mujeres rurales
otra mujer había integrado el alto tribunal, pero fue durante una
dictadura militar.
5. Hacia una igualdad real de derechos
El derecho a la igualdad real de las mujeres en trato y oportunidad
fue reconocido constitucionalmente, como se dijo, recién con la reforma
de 1994, a través del establecimiento de la jerarquía constitucional de los
tratados internacionales de derechos humanos, entre los que se
encuentra la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de
Discriminación de la Mujer (CEDAW) y la Convención Interamericana
para prevenir, sancionar y erradicar la Violencia contra la Mujer
(“Convención de Belem Do Pará”) generando la responsabilidad del
Estado de promover medidas de acción positiva para lograr que la
igualdad de hecho y de derecho se efectivice en las prácticas y la
reafirmación de la necesidad de un régimen especial de seguridad social
que ampare a la mujer durante el embarazo y la lactancia (art. 75, inciso
23).
De esta manera, Argentina se suma al concierto de los países
latinoamericanos que adoptaron igual criterio y que colocó a la región en
una posición de avanzada en materia de reconocimiento de la igualdad
real de las mujeres.
La CEDAW ofrece el marco a partir del cual la igualdad no supone
igualar a varones y mujeres, sino que considera que la ʺverdaderaʺ
justicia radica en el trato diferencial para aquellas personas que están en
situación de discriminación, reconociendo “el carácter intrínseco de la
subordinación y las estructuras económicas y sociales que la generan y la
perpetúan”. El impacto de la Convención ha trascendido el ámbito
específico de la igualdad de género permitiendo la reelaboración del
concepto de discriminación, aporte de beneficio universal para
numerosos grupos humanos, como los que demandan reconocimiento
por su opción sexual, de género y por su pertenencia étnica.
La CEDAW, aprobada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas en 1979, entró en vigor en 1981, y fue ratificada por nuestro país
en 1985, por la Ley Nacional N° 23.179. Con la reforma constitucional de
1994, adquiere, como se dijo, jerarquía constitucional. La Convención
define la “discriminación contra la mujer” como:
“…toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que
tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento,
97
�Mujeres que trabajan la tierra
goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil,
sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos
humanos y las libertades fundamentales en las esferas políticas,
económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera” (Art. 1).
La discriminación se configura tanto por actos realizados en forma
intencional como sin ella. Se trata de eliminar todas las formas de
discriminación y no sólo la discriminación sexual, es decir, se prohíbe
cualquier práctica que perpetúe la desigualdad de las mujeres. La
exclusión u otro acto que obstaculice el acceso a derechos ya declarados,
agrega a la discriminación un grado de vulnerabilidad que conlleva una
responsabilidad externa y de hecho la obligación de la acción pública por
parte del Estado.
Por ello, se exige a los estados “asegurar el pleno desarrollo y
adelanto de la mujer, con el objeto de garantizarle el ejercicio y el goce de
los derechos humanos y las libertades fundamentales en condiciones de
igualdad con el hombre” (art. 3 in fine).
5.1 La exigibilidad de los derechos humanos de las mujeres
El derecho internacional de los derechos humanos implica para el
Estado Argentino, la aceptación de procedimientos internacionales de
supervisión permanente y también, en algunos casos, de carácter
contencioso. A continuación se reseñarán algunos procedimientos
vinculados al derecho de las mujeres.
La CEDAW establece el Comité para la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer (CETFDM), como órgano de
supervisión, compuesto por 23 expertas/os en los campos de la
Convención elegidos por los estados para trabajar a título personal por el
término de 4 años. El Comité estudia el informe elaborado por los
estados, que sirve para evaluar los compromisos asumidos por cada país
para realizar adecuaciones con relación a la convención. Es uno de los
mecanismos utilizados para mantener alerta la responsabilidad estatal,
pero es importante aclarar que el Comité no estudia quejas individuales.
Es ésta su principal limitación, por cuanto es el único procedimiento
internacional existente –junto con las recomendaciones generales– para
promover la implementación de la Convención. Resulta, por tanto,
insuficiente cuando se trata de establecer la responsabilidad de los
estados en circunstancias específicas.
En cambio, el Protocolo Facultativo introduce el derecho de petición
para los particulares, bajo determinadas condiciones. El procedimiento
98
�Capítulo IV: Los derechos humanos de las mujeres rurales
permite al CETFDM interpretar el significado de los artículos de la
convención en un contexto de hechos específicos y detallar las medidas
que deberían ser adoptadas para implementar los derechos en esas
situaciones. Esas medidas pueden incluir respuestas para casos
individuales de mujeres, por ejemplo compensación o medidas
sistémicas, tales como reforma de la legislación, la adopción de un cierto
tipo de política o de servicios particulares. Este procedimiento genera
jurisprudencia que podría ser utilizada para incidir en el desarrollo de
leyes nacionales.
En este sentido, uno de los aspectos pendientes más importantes, en
nuestro país, es la ratificación del Protocolo Facultativo incluido como
principal demanda en el documento presentado por las ONGs argentinas:
Asociación de Especialistas Universitarias en Estudios de la Mujer
(ADEUEM), Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Comité
Latinoamericano y del Caribe para la defensa de los derechos de la Mujer en
Argentina (CLADEM), Fundación para Estudio e Investigación de la
Mujer (FEIM), Feministas en Acción, Instituto Social y Político de la Mujer
(ISPM) y Mujeres en Acción quienes elaboraron el documento “Argentina:
efectos de la crisis en las mujeres. Contrainforme al Comité de la CEDAW”
(enero 2004).47
El Protocolo Facultativo fue firmado por el Estado Argentino el 28
de febrero de 2000, pero aún está pendiente su ratificación48. La Comisión
de Relaciones Exteriores y Culto del Senado de la Nación trató los
proyectos de ley respecto a la aprobación del Protocolo Opcional durante
2001 y dictaminó a favor de su aprobación. Sin embargo, en abril de 2002
el poder ejecutivo nacional, bajo presión de sectores conservadores,
solicitó el retiro del proyecto de ley que ratificaría el Protocolo,
exponiendo argumentos que demostraban una débil posición para poder
impulsar el debate.
Particular importancia reviste también el sistema interamericano de
derechos humanos, por los instrumentos y por los procedimientos que
instala. Entre los instrumentos se cuenta, como vimos, algunos
específicamente relacionados con los derechos humanos de las mujeres,
47
El equipo de redacción estuvo integrado por Cecilia Lipszyc, Leah Tendeter, Cristina Zurutuza,
Mabel Bianco, Noemí Aumedes, María José Libertino, Andrea Pochak, Soledad Aráoz, Antonia
Portaneri,
Romina
Ojagnan,
Ester
Nani
y
Susana
Pastor;
http://www.iwraw‐
ap.org/resources/pdf/argentine_SRt(S).pdf
48 Durante la edición del libro, fue aprobado por el Congreso de la Nación el Protocolo Facultativo de
la CEDAW, luego de la larga lucha del movimiento de mujeres, mediante la Ley Nacional N°26.171,
sancionada el 15 de noviembre de 2006, promulgada el 6 de diciembre y publicada el 11 de diciembre
del mismo año.
99
�Mujeres que trabajan la tierra
entre los que se destaca el relativo a la erradicación de la violencia contra
la mujer: la Convención de Belem Do Pará.
El sistema interamericano tiene varios órganos y procedimientos.
Los órganos para el tema que nos convoca son: la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos; la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, y la Comisión Interamericana de Mujeres. Las
principales características de este sistema son: (a) sistema mixto, que
cumple funciones de promoción y de protección para casos concretos,
por procedimientos ante la Corte y la Comisión; (b) cualquier persona o
grupo puede presentar peticiones; (c) necesidad de agotar el
procedimiento de queja ante la Comisión antes de llegar a la Corte; (d)
solo la Comisión o la Corte pueden llevar un caso ante la Corte; (e)
importancia de las opiniones consultivas que emite; tiene un sistema
combinado de supervisión de las sentencias, que permite que la
sentencia se ejecute en el Estado y al mismo tiempo una sanción moral
por el incumplimiento (Convención Americana de Derechos Humanos,
art. 65).49
6. La situación de algunos derechos
Se analiza a continuación la situación de algunos derechos en
particular.
6.1. Derechos sexuales y reproductivos
Los derechos reproductivos se definen como el conjunto de
“derechos básicos de las parejas para decidir libre y responsablemente
sobre el número y espaciamiento de los hijos y para tener la información,
educación y medios para hacerlo”.50
Las Conferencias Internacionales sobre Población y Desarrollo de
las Naciones Unidas, desarrolladas desde 1994 han permitido un avance
importante en la formulación de leyes, políticas y programas
relacionados con estos derechos. Su debate ha permitido cambiar las
orientaciones de las políticas de población y salud, dando prioridad a
enfoques relacionados con derechos humanos, calidad de vida y
equidad. Los derechos sexuales y reproductivos forman parte de una
49
50
Instituto Interamericano de Derecho Derechos Humanos op. cit. (1997, p. 84).
Mujeres Latinoamericanas en Cifras (1993. p. 155).
100
�Capítulo IV: Los derechos humanos de las mujeres rurales
incipiente rama del derecho que desde hace muy poco tiempo se ha
comenzado a debatir en América Latina.
Argentina ha incorporado políticas en el campo de la sexualidad y
la reproducción con respaldo legislativo. Relevante, en este sentido, es la
Ley Nacional N° 25.673 de Salud Sexual y Procreación Responsable
(2002), que si bien tiene vigencia nacional requiere, por la organización
federal del Estado, que las provincias y la ciudad autónoma de Buenos
Aires sancionen leyes equivalentes o adhieran a la nacional. La mayoría
de las legislaciones provinciales han aprobado leyes que incluyen los
principios de derechos reproductivos o han adherido a la ley nacional,
incorporando la ejecución del Programa. Sin embargo, en algunas
provincias de las regiones del NOA y del NEA, existen dificultades para
hacer efectiva la adhesión legislativa.
Esta ley crea en el ámbito del Ministerio de Salud de la Nación, un
Programa destinado a la atención de la salud sexual y reproductiva, en
todo el territorio nacional. Contempla información para decidir
responsablemente respecto de la reproducción y asesoramiento a las
familias y a la población sobre anticonceptivos y su entrega gratuita en
todos los hospitales públicos. Siendo destinataria la población en
general, sin discriminación alguna, están comprendidos los adolescentes
a partir de los 14 años sin exigir compañía de un adulto y/o de sus
padres Además, prevé que se brinde educación sexual en las escuelas
públicas y la capacitación del personal de salud.
En el año 2004 y en consonancia con este tema, el Ministerio de
Salud de la Nación publica la Guía para la atención del parto normal51
dirigida a los equipos de salud del ámbito público y privado, cuyo
objetivo es mejorar y actualizar la calidad de atención y asistencia de las
mujeres y los recién nacidos sanos durante el período perinatal.
Los avances y los logros alcanzados no son suficientes para
garantizar salud sexual y reproductiva de las mujeres que habitan en las
zonas rurales, ya que existen serias falencias e inconvenientes para
adecuar el sistema de atención en ámbitos rurales. Las condiciones de
pobreza, vulnerabilidad y la falta de infraestructura sanitaria adecuada
son algunos de los problemas críticos de los sistemas sanitarios en las
provincias que tienen un alto porcentaje de población rural, como así
también la falta de capacitación y entrenamiento específico al personal
51
Resolución N° 647/2003 del Ministerio de Salud de la Nación publicada en el Boletín Oficial el 15 de
enero de 2004.
101
�Mujeres que trabajan la tierra
de salud que trabaja en las zonas rurales más aisladas de los centros
urbanos.
El Ministerio de Salud de la Nación ha readecuado los “Objetivos
del Milenio”,52 adaptándolos a la realidad y necesidades de nuestro país
y especialmente de las mujeres. Entre ellos se destaca la reducción para
el próximo quinquenio de la mortalidad materna e infantil y las
diferencias que existen entre las provincias.53 Esto es prueba de las
dificultades que enfrenta el país para poder asegurar el acceso a servicios
de salud materno infantil a toda la población, teniendo en cuenta
especialmente las condiciones que enfrentan las mujeres campesinas y
aborígenes.
Estos acuerdos fueron asumidos por todos los ministros de salud de
cada una de las provincias en el marco de la reunión del Consejo Federal
de Salud (COFESA),54 realizada en la Casa del Acuerdo en San Nicolás
de los Arroyos, Provincia de Buenos Aires en marzo de 2003, conocido
como Acuerdo Federal de Salud.
6.2. Derechos laborales
El cambio que como producto del modelo de globalización
dominante, se ha producido en el derecho laboral es una de las
características de las reformas de los países de América Latina, no sólo
en las leyes sustantivas, sino también en las reglamentarias y
administrativas. Los procesos de “flexibilización laboral” que exigen las
políticas neo‐liberales han excluido y han dejado sin protección a miles
de trabajadores y trabajadoras que se encuentran con relaciones precarias
de dependencia laboral.
En el orden normativo, Argentina dentro de sus garantías
constitucionales establece que “...el trabajo en sus diversas formas gozará
de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador:
condiciones dignas y equitativas de labor” y garantiza en la legislación
laboral vigente el principio de que “a igual trabajo corresponde igual
salario, sin distinción de sexo” (art. 14 bis).
Además, el Estado Argentino ha ratificado los Convenios de la
Organización Internacional de Trabajo (OIT) sobre igualdad de
52
Definidas por la Asamblea General de la Organización de Naciones Unidas el 8 de septiembre de
2000 (Resolución Asamblea General N° 55/2. Declaración del Milenio).
53 Moreno (2004). Según el informe Grossman, una cifra elevada de mortalidad materna tiene como
causa principal el aborto, por ejemplo, en Argentina el 29,1% (Grossman, 1998).
54 El COFESA fue creado por la Ley Nacional N° 22.373 (1981). Para consultar documentos ver
www.msal.gov.ar/htm/Site/cofesa.
102
�Capítulo IV: Los derechos humanos de las mujeres rurales
remuneración, prohibición de discriminaciones en el empleo, igualdad
de remuneraciones y de trato entre trabajadores y trabajadoras con
responsabilidades familiares y, protección de la maternidad, adoptando
estas disposiciones en la legislación laboral.55 Sin embargo, aún existen
en el país normativas que prohíben determinados trabajos a las mujeres56
contradiciendo de esta manera el principio constitucional que consagra
la igualdad de derechos de mujeres y varones, y la libertad de trabajo.
Sin duda, los avances en derecho laboral no han sido suficientes para
superar los estereotipos y prejuicios sexuales presentes en el trabajo,
especialmente los que están relacionados a empresas privadas que
establecen determinadas condiciones de ingreso o permanencia, que en
la mayoría de los casos discrimina a las mujeres en los períodos de
embarazo, parto u otras circunstancias relacionadas a su vida sexual o
reproductiva.
La condición de maternidad en el trabajo está debidamente
protegida, las mujeres embarazadas tienen estabilidad en el empleo
durante la gestación y en el desarrollo de sus obligaciones maternas,
sancionándose el despido por causas que estén directamente
relacionadas con estas situaciones de acuerdo a períodos establecidos en
la normativa vigente.
La Ley Nacional N° 25.674 de Cupo Sindical (2003), establece cupo
femenino no sólo para los cargos electivos, sino en los procesos de
negociaciones colectivas y paritarias normativa que ha permitido el
ingreso al espacio sindical y gremial a muchas mujeres en estos últimos
tiempos. Es de destacar la presencia de mujeres militantes en gremios y
sindicatos que han visibilizado, desde la perspectiva de género, las
demandas de las trabajadoras para ser debatidas al interior de estos
espacios, históricamente masculinos, como también en las negociaciones
colectivas.
Los avances en materia de derechos económicos ligados al
reconocimiento de los aportes de las mujeres a la economía nacional
están solamente legitimados a través de decretos y convenios específicos
como por ejemplo:
55
Se trata de los Convenios N° 100 sobre igualdad de remuneración, Convenio 103 sobre protección
de la maternidad, revisado por el Convenio N° 183 (2000), Convenio N° 111 sobre prohibición de
discriminaciones en el empleo; y Convenio N° 156 sobre igualdad de oportunidades y de trato entre
trabajadores y trabajadoras con responsabilidades familiares.
56 Ley de contrato de trabajo: prohibición de emplear mujeres en trabajos penosos, peligrosos o
insalubres (art. 176); prohibición de ejecutar tareas a domicilio por mujeres ocupadas en la empresa
(art. 175): nulidad del contrato cuyo objeto es una tarea prohibida (art. 40), presunción de culpa del
empleador en accidentes o enfermedad a consecuencia de tareas prohibidas (arts. 176 y 195).
103
�Mujeres que trabajan la tierra
– Ley Nacional N° 24.576 (1995) que modifica el título II de la Ley
de Contrato de Trabajo, al agregar el capítulo “De la Formación
Profesional” que establece la promoción profesional y la formación en el
trabajo en condiciones igualitarias en acceso y trato para todos y todas
los y las trabajadoras.
– Ley Nacional N° 24.828 (1997) de incorporación de las Amas de
casa al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones; regímenes de
similares características anteriores a esta ley cuentan las provincias de
Catamarca, Chubut, Entre Ríos, La Rioja, Misiones y Santiago del Estero.
– Creación de la “Comisión Tripartita de Igualdad de Trato y
Oportunidades entre Varones y Mujeres en el mundo laboral”, en el
ámbito del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social integrada
por el sector gubernamental, el sector sindical y el sector empresario.57
6.3. Otros derechos
En los tiempos posteriores a la reforma constitucional se han
producido avances normativos que refuerzan algunos derechos, a saber:
– Ley Nacional N° 24.417 de “Protección contra la violencia
familiar” (1994) que junto con la Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer”, tienden a
proteger la integridad personal de las mujeres frente a las agresiones
físicas o psíquicas que puedan ocasionar cualquiera de los integrantes
del grupo familiar.
– Ley Nacional N° 25.864 “Registro único de aspirantes con fines
adoptivos (2004), habilita un registro único de aspirantes, que ha
comenzado a implementarse en septiembre del año 2005, en el ámbito
del Ministerio de Justicia de la Nación, conforme al Decreto N° 383/2005.
– Ley Nacional N° 25.871 de ʺMigraciones” (2003), que deroga la ley
dictada durante la dictadura militar. Garantiza el derecho a la educación
y a la salud de todos los migrantes; elimina la obligación de denunciar a
todo inmigrante en situación irregular y facilita la migración intra
MERCOSUR.
– Ley Nacional N° 25.808 (2003) que modifica el artículo 1º de la Ley
Nacional N° 25.584, estableciendo que los directivos o responsables de
los establecimientos oficiales y privados de educación pública no podrán
adoptar acciones institucionales que impidan la prosecución normal de
57
Creada por Acta Acuerdo N° 57 celebrada en el ámbito del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social el 28 de octubre de 1998.
104
�Capítulo IV: Los derechos humanos de las mujeres rurales
los estudios a las estudiantes en estado de gravidez o durante el período
de lactancia, y a los estudiantes en su carácter de progenitores.
Desde la perspectiva de género es también relevante el proyecto de
ley que establece la licencia por paternidad para varones, que cuenta con
media sanción en la Cámara de Diputados de la Nación. Está situación sí
está contemplada en la Ley Marco N° 25.164 de Regulación del Empleo
Público Nacional (1999) y el Convenio Colectivo de Trabajo para la
Administración Pública Nacional homologado por el Decreto Nacional
N° 66/99, que conceden cinco días de licencia por paternidad.
7. La situación jurídica de las mujeres rurales
A pesar de los avances normativos de los últimos 12 años con
relación al reconocimiento y visibilización de la mujer como ciudadana y
sujeto de derecho, la problemática de las mujeres rurales aún no tiene su
debido reconocimiento. Este déficit sumado a la falta de políticas
socioeconómicas
que
contemplen
los
diferentes
papeles,
responsabilidades y contribuciones por género de los grupos campesinos
y específicamente de los pequeños productores y productoras evidencian
la exclusión de las mujeres campesinas y de sus familias.
La referencia normativa de mayor jerarquía está incluida en la
CEDAW, que en su parte III, artículo 14 establece:
“Los Estados partes tendrán en cuenta los problemas especiales a
que hace frente la mujer rural y el importante papel que
desempeñan en la supervivencia económica de su familia, incluido
su trabajo en los sectores no monetarios de la economía, y tomarán
todas las medidas apropiadas para asegurar la aplicación de las
disposiciones de la presente Convención a la mujer de las zonas
rurales”.
En el apartado 2, se agregan recomendaciones al Estado en orden a
“eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a
fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre varones y
mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios
y, en particular, a asegurar los siguientes derechos:
‐ Participar en la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo
a todos los niveles;
‐ Tener acceso a servicios adecuados de atención médica, inclusive
información, asesoramiento y servicios en materia de planificación
de la familia;
105
�Mujeres que trabajan la tierra
‐ Beneficiarse directamente de los programas de seguridad social;
‐ Obtener todos los tipos de educación y de formación, académica y
no académica, incluidos los relacionados con la alfabetización
funcional, así como, entre otros, los beneficios de todos los servicios
comunitarios y de divulgación a fin de aumentar su capacidad
técnica;
‐ Organizar grupos de autoayuda y cooperativas a fin de obtener
igualdad de acceso a las oportunidades económicas mediante el
empleo por cuenta propia o por cuenta ajena;
‐ Participar en todas las actividades comunitarias;
‐ Obtener acceso a los créditos y préstamos agrícolas, a los servicios
de comercialización y a las tecnologías apropiadas, y recibir un
trato de igual en los planes de reforma agraria y de reasentamiento;
‐ Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las
esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el
abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones”
La descripción del capítulo II sobre las condiciones de vida de las
mujeres rurales, encuentra en el artículo 14 de la CEDAW un marco
jurídico suficiente para implementar políticas y medidas de acción
positiva, en procura de promover y garantizar, entre otros, los derechos
a la salud, la educación, la vivienda, el trabajo y la seguridad social, la
tierra y el desarrollo sustentable, la asociación y la participación. No se
ha dictado ninguna normativa que regule el acceso a estos derechos por
parte del Estado Nacional ni de los estados provinciales.
El Comité de la CEDAW al examinar el quinto informe argentino
expresó su preocupación por la situación de las mujeres de las zonas
rurales, particularmente habida cuenta de “su extrema pobreza y su falta
de acceso a la atención de la salud, la educación, las posibilidades de
obtención de crédito y los servicios comunitarios” e instó al Estado
Argentino a que “preste especial atención a las necesidades de las
mujeres de las zonas rurales, velando porque participen en los procesos
de decisiones y tengan pleno acceso a la salud, la educación y el
crédito”.58
58
Informe sobre el quincuagésimo noveno período de sesiones, suplemento N°38 (A/59/38), 2004, al
examinar el informe de seguimiento del quinto informe periódico de la Argentina
(CEDAW/C/ARG/5/Add1, N° 376 y 377, en Naciones Unidas, 2005. p. 48.)
106
�Capítulo IV: Los derechos humanos de las mujeres rurales
En el orden nacional y específicamente en lo relacionado al trabajo
rural, los trabajadores y trabajadoras del campo se rigen por el Régimen
Nacional del Trabajo Agrario, Ley Nacional N° 22.248 (1980).
La ley prevé un capítulo especial (Capítulo V) sobre protección de la
mujer que prohíbe el trabajo penoso, peligroso o insalubre para mujeres
y menores (art. 112) en el que prima la suposición de la falta de
discernimiento de las mujeres, asimiladas a los menores, para poder
evaluar la clase de trabajo que pueden desempeñar. Esta condición
generada en el marco de la ley puede ser utilizada para estigmatizar el
tipo de trabajo que pueden realizar las mujeres y reducir oportunidades
laborales. El régimen relativo a la maternidad se regula en los artículos
113 al 118. Para las demás situaciones comprendidas en el ámbito laboral
rigen las normativas contenidas en la Ley de Contrato de Trabajo.
Un antecedente legislativo en orden a reconocer la condición
diferenciada de las mujeres que habitan en el campo, lo constituye la Ley
N° 25.431 (2001) en la cual el Congreso de la Nación instituye la
conmemoración del Día de la Mujer Rural, el 15 de octubre de cada año,
otorgándole reconocimiento oficial y adhiriendo de esta manera a
idénticas iniciativas adoptadas por otros gobiernos a nivel mundial.
8. Conclusiones
Argentina a pesar de los graves problemas devenidos de la crisis
socio económica de 2001, ha avanzado durante el período del último
gobierno democrático (2003) en la readecuación e implementación del
marco normativo del derecho de las mujeres; si bien se encuentra
pendiente la incorporación a la agenda pública de mecanismos que
garanticen el debate y la inclusión del tema género en los ámbitos
gubernamentales de manera transversal. Los avances en materia de
derechos han demostrado una explícita voluntad política del gobierno
nacional de dar respuesta a las demandas de las mujeres. Estas
demandas fueron y son producto del trabajo de las organizaciones de
mujeres y su participación activa, responsable y constante en la lucha por
los derechos y el reconocimiento de la equidad, como así también de
organizaciones no gubernamentales y de diversas instituciones que
históricamente luchan en este mismo sentido.
La visibilización alcanzada ha generado el debate público de estas
demandas y su necesaria correspondencia con políticas que garanticen el
cumplimiento de los compromisos que Argentina suscribió a lo largo de
estos últimos 10 años. Esta correspondencia entre demanda colectiva,
107
�Mujeres que trabajan la tierra
incorporación a la agenda pública y la consiguiente decisión de generar
los mecanismos necesarios para su implementación harán posible los
avances que se proponen en este escenario.
Las diferencias de género en materia legislativa han sido y son
motivo de largas discusiones entre los ʺhacedoresʺ del derecho y las
organizaciones de mujeres, fundamentadas básicamente en la definición
estructural de lo que se considera sujeto de derecho. Pero la construcción
del camino que conduzca al ejercicio de una ciudadanía efectiva para las
mujeres rurales, hace pensar en “las estrategias que podrían llevar a la
plenitud del ejercicio ciudadano de las mujeres de todos los sectores
sociales, etnias, razas...” (Bareiro, 1998). Los desafíos radican en
reconocer la diversidad y dar cuenta de ella y de los contextos socio‐
culturales desde donde surgen.
Los diversos instrumentos internacionales han permitido
importantes avances y modificaciones en los supuestos del orden
jurídico dominante, que limitaba a la mujer en el ejercicio de derechos
fundamentales. Pero aún existen espacios y grupos sociales que
permanecen invisibilizados en materia de derecho y legislación.
En otras palabras, el marco normativo, si bien requiere un
desarrollo, es suficiente para avanzar en la implementación de los
derechos humanos de las mujeres y, en especial, de las mujeres rurales.
No es un problema jurídico, sino político, en cuanto depende de las
nuevas prácticas que se vayan construyendo y que generen condiciones
de desarrollo para las mujeres rurales en todos los sentidos y les
permitan posicionarse en la lucha por el ejercicio de sus derechos.
Ahora bien, en esta tarea política hay un componente jurídico que es
necesario atender. El derecho debe hacer un aporte en capacitar a los
operadores jurídicos en estos nuevos estándares que provee el derecho
internacional de los derechos humanos y en los procedimientos para
hacerlos operativos entre los que se debe incluir la presentación de casos
concretos individuales o colectivos en los que estos derechos son
vulnerados, a fin de por vía judicial alcanzar su efectivo reconocimiento
y cumplimiento y afianzar socialmente su legitividad.
Hay por delante, además, una importante tarea educativa. El
ejercicio pleno de los derechos de las mujeres en igualdad real de trato, y
en especial de las mujeres rurales requiere un cambio cultural
significativo en la sociedad argentina conformada desde patrones
culturales sexistas; los valores y costumbres usados como normas
paralelas no escritas persisten en las interpretaciones y aplicaciones del
sistema jurídico reduciéndolo a su aspecto formal.
108
�Capítulo IV: Los derechos humanos de las mujeres rurales
Las condiciones de exclusión de las mujeres campesinas y
aborígenes en las agendas de políticas públicas están en directa relación
con su condición y posición como mujeres y su ámbito de residencia,
vida y trabajo considerado de relativa importancia y con poca incidencia
de presión en el ámbito político. Ambas situaciones asociadas a la
insuficiente producción de estudios e investigaciones que puedan reflejar
datos concretos de los impactos de la pobreza y la exclusión que afecta a
las mujeres campesinas y aborígenes refuerza su invisibilización.
Por ello, es necesaria la inclusión en las agendas públicas de
medidas positivas que contemplen las condiciones de vida de las
mujeres campesinas y aborígenes y garanticen mecanismos de
participación adecuados a su realidad. Ello permitirá aliviar la pobreza
en el ámbito rural, y garantizar el ejercicio de los derechos humanos para
las mujeres y los varones que habitan en el campo.
109
�Mujeres que trabajan la tierra
110
�Capítulo V: Instituciones y Programas con acciones diferenciadas hacia las mujeres rurales
Capítulo V
Instituciones y programas con
acciones diferenciadas hacia las mujeres
rurales
La búsqueda de la igualdad de oportunidades entre varones y
mujeres, como asunto de derechos humanos, se ha instalado de manera
progresiva y creciente en las agendas de instituciones, programas y
movimientos sociales. Así como se observan avances en el campo de la
legislación, en los ámbitos académicos se produce una verdadera
revolución epistemológica a partir de la incorporación de la categoría
género en la investigación. En los movimientos sociales se destaca la
participación femenina, y las instituciones públicas y privadas, de orden
nacional, regional o internacional comienzan a ocuparse del tema y
buscan a través de diferentes estrategias promover, acompañar o
fortalecer procesos encaminados hacia la equidad de género. Este
escenario se encuentra en permanente cambio y en estos últimos años, se
visualiza una creciente sensibilización y validación social respecto de la
necesidad de considerar a esta problemática, que convive a la vez con
profundas resistencias, propias de los cambios culturales.
Este proceso, se ha visto influido por la priorización de estos temas
en las agendas internacionales, en las cumbres mundiales y en los
organismos de financiamiento, como así también por las acciones
llevadas adelante por los movimientos de mujeres.
Los enfoques estratégicos al interior de las estructuras
institucionales son diversos: conviven aquellos que incorporan el
componente mujer dentro del programa o proyecto, con un área
específica que aborda el tema, con otros casos en los que se busca la
transversalización del tema género en todas las instancias institucionales.
Los distintos mecanismos de focalización de este tema no dependen
necesariamente de las recomendaciones incluidas en el programa, sino
de factores que están vinculados a las personas que conforman los
equipos, a sus experiencias en relación con el tema y sus
111
�Mujeres que trabajan la tierra
sensibilizaciones. Se establece entonces una distancia en el proceso de
implementación de los criterios definidos en la letra del programa y su
intencionalidad y las necesidades o prioridades que se definen en cada
equipo técnico.
En este capítulo, se presenta una caracterización general del campo
institucional que desarrolla acciones dirigidas específicamente hacia las
mujeres rurales pobres, focalizando en algunas de estas experiencias. No
es el objetivo presentar un análisis exhaustivo de la situación, sino tener
la posibilidad de contar con una mirada general del mismo. La
información recogida proviene de diversas fuentes, tales como los
websites de los programas e instituciones, documentos y entrevistas
personales59.
Dentro de este campo de análisis se puede hacer una primera
clasificación en donde se distinguen las instituciones que dependen del
Estado ya sea nacional, provincial, o municipal; las organizaciones no
gubernamentales; los organismos de financiamiento (incluyendo
agencias internacionales, embajadas e iglesias), y los gremios u
organizaciones que nuclean a trabajadoras rurales o pequeños/as
productores /as agropecuarios.
1. Instituciones del Estado Nacional
El Estado Nacional implementa desde hace varios años, numerosos
programas sociales donde es necesaria la asociación de los/as pobladores
para lograr los beneficios de los mismos. Esto desencadenó un proceso
de organización de las comunidades en distintas zonas del país, aunque
no ha alcanzado al total de la población rural.
Este tipo de intervención impulsó a las mujeres a la participación en
actividades comunitarias, sobre todo cuando las tareas propuestas eran
netamente del ámbito femenino (por ejemplo, los proyectos caprinos).
Las instituciones, programas y proyectos del Estado Nacional se
encuentran anclados en la esfera de los Ministerios de Economía,
Desarrollo Social, Trabajo y Educación. La Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Pesca y Alimentos del Ministerio de Economía tiene diversos
ámbitos con alguna direccionalidad hacia las mujeres rurales.
59
Las mismas fueron realizadas a personas vinculadas a los programas e instituciones en el año 2002.
112
�Capítulo V: Instituciones y Programas con acciones diferenciadas hacia las mujeres rurales
1.1. Proyecto Mujer Rural
A partir del año 1989, la Dirección de Desarrollo Agropecuario de la
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA), lleva
adelante un trabajo sistemático con mujeres rurales60. Estas acciones
comenzaron a partir de una experiencia piloto que se desarrolló en la
región Noroeste, con financiamiento del Fondo de las Naciones Unidas
para el Desarrollo de la Mujer (UNIFEM), que alentó la conformación de
grupos de mujeres, comenzando con un grupo en cada provincia del
NOA y que se denominó Proyecto Mujer Rural.61.
Posteriormente las actividades se ampliaron a otras regiones, a
partir de estrategias de alianzas con instituciones estatales y
organizaciones no gubernamentales; con financiamiento de la SAGPyA,
del Programa de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios
(PROINDER), y del Centro de Promoción Rural (CEPRU), entre otros.
Desde el Proyecto Mujer Rural se busca un apoyo diferenciado que
tienda al empoderamiento de las mujeres rurales, con espacios propios
de participación y reflexión; consideradas como sujetas de derechos. A
su vez ha promovido la conformación, el seguimiento y la consolidación
de la red TRAMA (Red de Técnicas e Instituciones que trabajan con
Mujeres Rurales) cuyo funcionamiento se explicará más adelante.
Los objetivos que el proyecto Mujer Rural se propone son visibilizar
el trabajo de las mujeres rurales y su reconocimiento como productoras,
mejorando sus condiciones de trabajo. A su vez busca lograr que las
mismas accedan a los beneficios de los programas de desarrollo rural, a
través del fortalecimiento de la participación y la promoción de la
organización de las mujeres. En otro orden, desarrolla acciones para
sensibilizar a decisores de políticas, a equipos técnicos, funcionarios y
productores/as en la perspectiva de género, tendientes a alcanzar el
diseño e implementación de políticas de desarrollo rural con esta
perspectiva.
Un eje central es la estrategia de capacitación en temas como género,
salud, organización, autoestima, identidad, derechos y en técnicas
agrícolas, ganaderas, forestales, labores artesanales, gestión y
comercialización. El otro eje es la promoción de la organización, a partir
de encuentros a nivel local, regional, nacional e internacional. Se procura
la participación en la toma de decisiones de manera horizontal, con
trabajo en equipo y estímulo al compromiso social y solidario a través de
60
61
La denominación rurales incluye a las mujeres campesinas y a las aborígenes.
Esta experiencia se encuentra sistematizada en Basco y otros/as (1992).
113
�Mujeres que trabajan la tierra
la inserción en instituciones comunales. Para esto es clave el ejercicio de
la representación entre pares y frente a autoridades.
Entre los logros y resultados de este trabajo se puede destacar la
sostenibilidad en el tiempo de los grupos de mujeres; la autovaloración
de las mujeres en sus ámbitos de trabajo y en el seno de la familia; la
mayor capacidad de gestión y protagonismo de las mujeres en sus
comunidades; el mejoramiento de la dieta alimentaria y del
autoconsumo; un aumento de la capacidad en nuevas alternativas
productivas; un más amplio conocimiento de los recursos de que
disponen y de los ingresos que generan; una mayor participación en el
ámbito local (organizaciones campesinas, escuelas, iglesias, comunas,
cooperativas, otras); el efecto multiplicador de las capacitaciones que
reciben; y la participación de las mujeres como co‐responsables en la
Revista Campesinas que edita el CEPRU (Centro de Promoción rural). La
SAGPyA ha adherido al Día de la Mujer Rural (15 de octubre) a partir
del año 1998 y a la Ley N° 25.431 del Congreso Nacional sobre el mismo
tema.
1.2. Programa Social Agropecuario (PSA)
Este programa se propone contribuir al mejoramiento de las
actividades productivas y los niveles de ingreso de los productores
minifundistas; generar un espacio de participación que facilite la
organización de los pequeños agricultores para que puedan asumir su
propia representación y desarrollen su capacidad de gestión y
promuevan su participación en las decisiones de políticas, programas y
proyectos a nivel local, provincial y nacional.
El PSA gestiona créditos para los agricultores a través de dos líneas
de financiamiento:
1) fortalecimiento del autoconsumo, y
2) emprendimientos productivos asociativos conocidos también como
EPAs.
Para la primera línea, los objetivos están relacionados con
actividades que “permitan mejorar las condiciones de vida de los
productores/as, a través de nuevos bienes alimenticios y consecuentemente
disminuir el nivel de gastos de las familias, priorizando propuestas tecnológicas
de producción orgánica”62. La duración de este tipo de proyectos es de
aproximadamente un año calendario.
62
Reglamento para la línea de créditos del PSA.
114
�Capítulo V: Instituciones y Programas con acciones diferenciadas hacia las mujeres rurales
La segunda línea (EPAs) propone estimular la reconversión
productiva del sector a través del mejoramiento gradual del sistema
productivo e implica distintas alternativas:
a) intensificación de la producción,
b) diversificación de la misma tanto para la canasta de cultivos como de
los productos finales,
c) incorporación de valor a través de tratamientos postcosecha y
agroindustriales,
d) cambios de rubros productivos hacia rubros no tradicionales.
En base a estos criterios se pueden identificar tres líneas básicas
para la presentación de proyectos de créditos: a) tradicionales, b)
innovadores y c) de sostenibilidad o experimentación adaptativa.
La diferencia entre los denominados créditos tradicionales e
innovadores está en relación al tipo de actividades. El primero responde
a aquellas que se realizan frecuentemente en un modelo tradicional y el
segundo está dirigido a proyectos que planteen nuevas actividades que
le sumen valor a la producción.
Analizando información del Programa Social Agropecuario del
período comprendido entre el 01/06/1993 y el 31/03/2006, se observa que la
participación de las mujeres titulares de crédito constituye el 29,3% sobre
el total de beneficiarios/as del país. Neuquén es la provincia que
proporcionalmente tiene mayor cantidad de mujeres titulares con un 46,
2%, seguida de Misiones, Jujuy y Chubut, que tienen alrededor del 38%.
En el otro extremo se encuentra la provincia de Chaco con apenas un
13% de participación femenina63.
1.3. Programa de Desarrollo de Pequeños Productores
Agropecuarios (PROINDER)
Se encuentra en su etapa final, habiendo iniciado sus actividades en
1998. Tiene dos componentes principales:
1) Apoyo a las Iniciativas Rurales (AIR) ejecutado por el PSA, y
2) Fortalecimiento Institucional ejecutado por la Dirección de Desarrollo
Agropecuario.
Para el primer componente, el propósito está centrado en mejorar
las condiciones de vida de 40.000 familias rurales pobres de Pequeños
Productores Minifundistas y Trabajadores Transitorios Agropecuarios,
63
Elaborada a partir de información del programa en la web: www.sagpya.mecon.gov.ar/new/0‐
0/programas/desarrollo_rural/psa
115
�Mujeres que trabajan la tierra
mediante la financiación de iniciativas productivas agropecuarias o en
actividades conexas64. La estrategia desarrollada para el componente AIR
combina criterios de selección para la población objetivo, priorizando
áreas geográficas con índices elevados de pobreza rural, como así
también procura garantizar la incorporación y rescatar el rol de los
grupos vulnerables al interior de la pobreza rural agraria.
Las mujeres están incluidas en los enunciados principales de los
lineamientos programáticos dentro del área denominada “grupos
vulnerables del Programa”, junto a los jóvenes y aborígenes.
Se cuenta con una grilla de evaluación65 para los proyectos de
acuerdo a la tipología presentada, en la cual se ponderan los criterios de
elegibilidad en relación con los objetivos del programa, entre los que se
encuentra el referido a grupos vulnerables.
En esta grilla y en directa relación al tema mujer, se otorga puntaje a
la proporción de mujeres incluidas en el proyecto, en relación al total de
beneficiarios de cada grupo. A mayor porcentaje de mujeres corresponde
una puntuación mayor.
El financiamiento tanto para las inversiones agropecuarias, como
para la asistencia técnica que se demanda, no es reembolsable, y está
destinado a la ejecución de seis tipos de subproyectos:
a) Subproyectos de promoción y preinversión “P”;
b) Producción para autoconsumo “A”;
c) Producción de bienes o servicios “B”;
d) Apoyo a la producción a través de obras de infraestructura de uso
comunitario “C”,
e) Asistencia técnica a la comercialización “D” y
f) Mujeres rurales “F”.
En los enunciados generales, y específicamente en la descripción de
la población objetivo, se pone énfasis en las mujeres rurales dentro de la
caracterización de grupos vulnerables en lo que se considera pobreza
rural, mientras que en los principales criterios de elegibilidad de los
subproyectos no se hace mención al mismo.
Los Subproyectos “F” se incorporaron en la etapa final del
PROINDER, a mediados del año 2005 y están destinados a brindar
financiamiento y asistencia técnica a mujeres rurales para la
64
Proyecto de Iniciativas Rurales, PROINDER: Resumen del Proyecto. SAGPyA. Dirección de
Desarrollo Agropecuario, Unidad Técnica de Preparación del Proyecto. Buenos Aires, diciembre de
1997.
65 PROINDER – Criterios de Evaluación ex‐ante de los subproyectos. Fuente: Unidad de
Coordinación Nacional. PROINDER.
116
�Capítulo V: Instituciones y Programas con acciones diferenciadas hacia las mujeres rurales
incorporación de tecnologías sustentables para actividades domésticas.
Sus destinatarias son mujeres rurales, independientemente de si ellas o
algún integrante de su familia hayan recibido financiamiento
anteriormente.
Sus objetivos son mejorar las condiciones de trabajo de las mujeres y
lograr una mayor eficiencia en el aprovechamiento de los recursos
naturales y energéticos. Las donaciones están destinadas exclusivamente
a la adquisición de insumos, bienes o equipos que aumenten la eficiencia
en el aprovechamiento de la energía (solar, eólica, térmica) y que
signifique un ahorro y alivio del trabajo doméstico de las mujeres. Este
subproyecto ha financiado 269 proyectos de mujeres en el país hasta
mediados del año 2006.
1.4. Programa de Desarrollo Rural (PRODERNOA y
PRODERNEA)
El PRODERNEA es un programa de inversiones en el área rural cuyo
propósito es contribuir a superar las condiciones que generan la pobreza
rural, a través del aumento sostenible del ingreso y de la capacidad de
autogestión de pobladoras y pobladores rurales e indígenas de las
provincias del noreste argentino, que realicen emprendimientos
productivos agropecuarios o no agropecuario. Para ello brinda asistencia
técnica y financiera, apoyo en la gestión de proyectos y capacitación para
aumentar y diversificar las explotaciones existentes, facilitar cambios
tecnológicos y capitalizar a las pequeñas unidades productivas y de
negocios. El mismo se desarrolla en las provincias de Formosa,
Corrientes, Chaco y Misiones. Siendo sus objetivos específicos:
a) Aumentar el ingreso proveniente de las actividades productivas de las
mujeres y varones rurales, tanto agrícolas como no agrícolas, a través de
la diversificación de la producción, el cambio técnico y el aumento de la
productividad.
b) Minimizar los costos económicos y sociales que implica la
reconversión productiva necesaria para adecuarse a las nuevas políticas
económicas y a los cambios institucionales del país. En particular, se
busca disminuir los costos y riesgos que para el pequeño agricultor tiene
la inserción en nuevos mercados.
c) Promover y consolidar las organizaciones de pequeños productores a fin
de fortalecer la institucionalidad local y apoyar la sustentabilidad de las
experiencias asociativas y autogestionarias en áreas como el acopio y la
117
�Mujeres que trabajan la tierra
comercialización, la compra de insumos, la transferencia de tecnologías, el
manejo de fondos rotatorios.
d) Contribuir a la conservación a largo plazo del medio ambiente, a
partir del manejo de los recursos naturales renovables.
e) Ayudar a mejorar las condiciones de vida y la conservación de los
valores culturales de las etnias aborígenes, y a mantener y reforzar su
dominio sobre sus territorios y recursos.
f) Fortalecer las instituciones públicas y privadas de desarrollo rural de
la región.
La perspectiva de género atraviesa todos sus niveles y acciones y el
objetivo es lograr una mayor igualdad de oportunidades entre hombres
y mujeres en el acceso a los servicios del Programa. Específicamente se
apunta a promover la activa participación de las mujeres en la gestión de
sus proyectos y la del Programa; lograr un mayor nivel de participación
y autogestión de las mujeres beneficiarias; potenciar la capacidad de
gestión y demanda de las pobladoras rurales; instalar en el sector público
la perspectiva de género en las acciones de apoyo a los pequeños
productores y reforzar la capacidad de oferta de servicios especializados
del sector privado, de apoyo a la resolución de la problemática de género
de las familias de pequeños productores rurales.
El porcentaje de mujeres titulares de crédito en el PRODERNEA es
del 8,1% del total66.
En las provincias del noroeste argentino, funciona desde hace
menos de cuatro años el PRODERNOA, el cual también es un proyecto
de inversión en actividades productivas y de servicios que busca
potenciar los recursos disponibles de los pequeños productores y de los
grupos. Al igual que el PRODERNEA, brinda asistencia técnica y
financiera, apoyo en la gestión de proyectos y capacitación. Está
destinado a las provincias de Catamarca, Jujuy, Salta y Tucumán, pero
actualmente se ejecuta en las provincias de Catamarca y Tucumán.
Sus objetivos específicos son introducir mejoras en la productividad
de actividades agropecuarias, agroindustriales y otras actividades
económicas rurales no agropecuarias; diversificar las actividades
económicas; fortalecer la capacidad de autogestión y de organización de
los beneficiarios e impulsar mejoras en la gestión empresarial, el
desarrollo de negocios y las vinculaciones con los mercados. A su vez
busca facilitar el saneamiento de títulos fundiarios; establecer
mecanismos sustentables para la provisión de servicios de información,
66
Manzanal (2005).
118
�Capítulo V: Instituciones y Programas con acciones diferenciadas hacia las mujeres rurales
asesoría y promoción de negocios a los beneficiarios; asistir a grupos
focalizados de las provincias, caracterizados por carencias extremas y
fortalecer la perspectiva de género y la integración socio‐productiva de
los jóvenes a través de las actividades del proyecto.
Al igual que el PRODERNEA, la perspectiva de género atraviesa
todos sus niveles y acciones conteniendo los mismos objetivos.
1.5. Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA)
Desde su creación en 1956, el INTA fue una institución pionera en el
diseño y ejecución de programas de investigación y extensión dirigidos
al desarrollo rural, incluyendo a la familia rural y la vida comunitaria.
Para ello aplicaba la metodología de la extensión agropecuaria a través
de una amplia red de estaciones experimentales y agencias de extensión,
coordinadas por 10 centros regionales que dependían de la Oficina
Central, en Buenos Aires.
El INTA aplicó un sistema de administración centralizada
combinado con un fuerte anclaje regional; se ejercitó tempranamente la
participación de los productores agrupados en consejos asesores.
En sus primeros años, uno de los objetivos del servicio de extensión
del INTA consistía en “ayudar a las amas de casa a mejorar los aspectos
sociales, económicos y sanitarios del hogar y la vida familiar”, a través de los
llamados Clubes de Hogar Rural. En 1966 funcionaban 407 en los que
participaban 7.640 mujeres.
Otro objetivo era “trabajar con la juventud para su desarrollo como
ciudadanos, ayudarlos a encontrar soluciones adecuadas para sus problemas
individuales, y crear en ellos una actitud favorable hacia el uso de la nueva
tecnología”. Su expresión fueron los Clubes 4‐A. Para la misma fecha
había 423, con la participación de 8.749 jóvenes de ambos sexos (Informe
del INTA publicado en Fienup, 1972).
En la actualidad, la Unidad de Proyectos de Minifundio del INTA
se propone mejorar la competitividad productiva, promover la
diversificación y la integración a procesos agroindustriales, y fortalecer
las organizaciones, como medios para acceder con éxito a diferentes
mercados, siendo la familia la destinataria de sus acciones.
El INTA ha creado recientemente el Instituto de Investigación y
Desarrollo Tecnológico para la Pequeña Agricultura Familiar que tiene
entre sus ejes de acción el tema género.
Otro programa ligado al INTA, el ProHuerta, se propone promover
prestaciones básicas para que familias y grupos o entidades de la
119
�Mujeres que trabajan la tierra
comunidad generen sus propios alimentos frescos de huertas y granjas
familiares o comunitarias, brindando capacitación a promotores
voluntarios de la misma comunidad o de otras instituciones. Las mujeres
participan activamente de las acciones del ProHuerta, sin haber
incorporado la perspectiva de género de manera sistemática.
1.6. Otras reparticiones públicas
Dentro del Ministerio de Desarrollo Social y del Ministerio de
Trabajo existen programas de empleo o destinados a emprendimientos
productivos, que están dirigidos a varones y mujeres que habitan tanto
en el ámbito urbano como rural, y que son gestionados generalmente por
los gobiernos municipales.
En el año 1992, se crea el Consejo Nacional de la Mujer,
dependiendo en su primera etapa de la Jefatura de Gabinete de Ministros
de Presidencia de la Nación, para pasar luego a ser un área que depende
del Ministerio de Desarrollo Social. Si bien no cuenta entre sus líneas de
acción con programas específicos destinados a la población rural, el
Consejo apoya proyectos gestionados por Organizaciones no
Gubernamentales (ONGs) que trabajan con comunidades campesinas en
diferentes provincias.
También existen algunos planes sociales que significan ingresos
adicionales a la familia, como los que proveen alimentos en forma
mensual a los hogares más pobres o los programas de apoyo al
autoconsumo o de microcrédito. Como ya se ha mencionado en otros
capítulos, numerosas mujeres se benefician con el subsidio para madres
de siete hijos ($300 por mes), aun cuando no es generalizado.
2. Instituciones privadas y gremiales
Las organizaciones no gubernamentales que conciernen a este
informe son entidades civiles de bien público que orientan su trabajo de
promoción y desarrollo humano hacia pequeños/as productores/as
agropecuarios, concepto general que se expresa en distintas modalidades
y énfasis sociales, culturales o productivos.
Por lo común, se encuadran en la figura legal de una Fundación, o
una Asociación Civil sin fines de lucro. Su número ha ido creciendo y se
encuentran en todo el territorio nacional, aunque hay una mayor
120
�Capítulo V: Instituciones y Programas con acciones diferenciadas hacia las mujeres rurales
concentración en el norte del país debido a la alta densidad de población
campesina e indígena.
La mayoría de estas organizaciones han ido incorporando la
perspectiva de género en sus programas institucionales.
Entre ellas podemos mencionar a Prodemur (Promoción de la Mujer
Rural‐NOA), Cepru (Centro de Promoción Rural), API (Jujuy),
Fundación Hueche (Neuquén), Fundación Niwok (Formosa), El Ceibal,
SEPyD (Santiago del Estero), Aretede (Salta), Ceres (Jujuy), Fundapaz,
InCuPo, Indes (NEA), Bienaventurados los Pobres (NOA), sin pretender
hacer una lista exhaustiva. Estas instituciones reciben financiamientos de
programas del Estado Nacional como así también de organismos
internacionales y cada una de ellas tiene diferentes estrategias para la
incorporación de las mujeres o de la perspectiva de género en sus
actividades.
De las experiencias con más antigüedad se destaca la del Centro de
Promoción Rural (Cepru).67 Los ejes principales de su trabajo se pueden
sintetizar en: mujer–género–desarrollo, entendiendo a éste último en sus
distintos planos: personal, familiar, laboral, social. La estrategia de esta
institución para el trabajo con mujeres parte de considerar que “es
necesario crear un espacio propio, que ayude a las mujeres a iniciar un
camino, un proceso de toma de conciencia que las lleve a darse cuenta
del lugar que le han asignado y que ocupa en la sociedad, que sin lugar a
dudas es de subordinación e inferioridad”. Organiza dos reuniones
anuales con mujeres delegadas de organizaciones de distintas provincias
del país para el intercambio de experiencias con vistas a la
transformación de la realidad de las mismas. La institución edita la
revista Campesinas, que se publica desde 1995, con dos o tres números
anuales que sistematizan información de las reuniones y contienen
noticias de la vida de los grupos y de su cultura, a través de las cartas,
noticias, poesías, y recetas. Tiene un tiraje de 800 ejemplares.
Dentro de las estructuras gremiales, la Unión Argentina de
Trabajadores Rurales y Estibadores conformó, durante el año 2001, la
Red Nacional de Mujeres de la UATRE, la cual depende del Instituto de
Capacitación y Empleo. Esta red brinda un espacio específico para las
mujeres dentro del gremio y lleva adelante estrategias de articulación
interinstitucional.
La Federación Agraria Argentina es una entidad privada, de
carácter gremial y de servicios que nuclea a pequeños y medianos
67
Entrevista a Beatriz Nocetti
121
�Mujeres que trabajan la tierra
productores. Dentro de su estructura existen los grupos de Mujeres
Federadas en varias localidades del país.
3. Los movimientos sociales y redes
Por fuera de las estructuras institucionales, y como parte de un
movimiento creciente existen diferentes formas de asociación y acción de
grupos diversos que han sido analizados en el capítulo III, y que crecen
en la búsqueda de reivindicaciones por el derecho a la tierra, al agua, o a
la producción. Resulta notable la participación femenina activa,
“poniendo el cuerpo a las topadoras”, o enfrentando a los poderes.
Existen algunas organizaciones de mujeres rurales de segundo
grado, que reúnen a delegadas de grupos de base, y también hay
organizaciones mixtas que tienen su espacio específico para las mujeres o
distintos sistemas para garantizar la representatividad de las mismas.
El MUCAAR (Mujeres Campesinas y Aborígenes Argentinas) es
una organización de mujeres rurales que surge en el año 2004 a partir de
las reuniones de delegadas organizadas por el Cepru. Actualmente
funciona como un equipo coordinador provisorio, con representantes de
varias regiones del país y busca conformar una red de organizaciones de
mujeres.
Existen experiencias de articulación internacional, como por
ejemplo la Red Latinoamericana y del Caribe de Trabajadoras Rurales,
que cuenta con representaciones en muchos países del continente y que
ha organizado recientemente el II Encuentro de Mujeres Trabajadoras
Rurales que, se realizó en el año 2005 en Tlaxcala, México y donde la
Argentina estuvo representada por un grupo de mujeres campesinas y
asesoras. La red se propone vincular diferentes grupos, organizaciones y
movimientos que integran a las mujeres rurales del continente
latinoamericano y caribeño. Apoyamos y denunciamos, construimos y
encaminamos reivindicaciones y proposiciones. Actuamos en articulaciones con
políticas en nuestros países y en la Red; en defensa de nuestros derechos como
mujeres y como ciudadanas. La RED LAC prestará y buscará la solidaridad
junto a otras compañeras del mundo en la lucha contra la explotación y la
injusticia social, que hoy más que nunca, no respeta las fronteras. Esta
solidaridad respetará la autonomía y la diversidad, así como el trabajo
desarrollado por todas las mujeres rurales68. Una campesina y una técnica
68
Las conclusiones del II Encuentro de Mujeres Rurales de América Latina y el Caribe se puede
consultar en http://www.enlacprensa.org/content/view/130/101/
122
�Capítulo V: Instituciones y Programas con acciones diferenciadas hacia las mujeres rurales
argentinas integran la coordinación de la Red Latinoamericana y del
Caribe de la Mujer Trabajadora rural.
En nuestro país, desde hace más de veinte años se realizan
anualmente los Encuentros Nacionales de Mujeres que se instalan en
cada oportunidad en una ciudad diferente y convocan a miles de
mujeres de distintos sectores de la sociedad y que asisten por diferentes
intereses. Allí la presencia y la voz de las trabajadoras rurales se han ido
incorporando en los talleres que se arman sobre esta temática.
Tal como se ha mencionado anteriormente, TRAMA es la Red
Nacional de Técnicas e Instituciones que trabajan con Mujeres Rurales ha
sido constituida en mayo de 1996 con el objetivo de coordinar acciones y
estrategias para abordar la problemática de las mujeres rurales y
aborígenes en el marco del Desarrollo Rural. La misma fue convocada
por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos a través
de la Dirección de Desarrollo Agropecuario, Proyecto Mujer Campesina,
donde actualmente funciona la Coordinación General.
La modalidad de trabajo permite a sus participantes compartir dos
encuentros anuales, en los cuales se analiza y reflexiona sobre las
prácticas de trabajo con grupos en los que participan mujeres rurales,
desde una perspectiva de género.
Es de destacar que las técnicas que integran la red pertenecen a
diferentes profesiones y disciplinas, lo que le confiere al espacio una
riqueza interdisciplinaria y la posibilidad de analizar y debatir desde
miradas integrales las diversas problemáticas que ocurren en el campo
del trabajo rural. Actualmente participan alrededor de sesenta técnicas
de todo el país.
TRAMA ha organizado a lo largo de estos años, diferentes
actividades dirigidas a las mujeres rurales como los Encuentros
Provinciales, Regionales y el Encuentro Nacional de Mujeres realizado
en la Ciudad de Buenos Aires en octubre de 2003 donde se reunieron 450
mujeres de todo el país69.
TRAMA se plantea la necesidad de revertir aspectos socioculturales
que inciden en la situación y condición de vida en el ámbito rural, con
énfasis en las mujeres pequeñas productoras, campesinas y aborígenes.
Se propone otorgar mayor relevancia al desarrollo rural en el debate
público, específicamente sobre la situación de los pequeños productores
y la posibilidad de plantear en este tema una perspectiva de género.
69
Las conclusiones del Encuentro Nacional están en el Anexo N° 3 de esta publicación.
123
�Mujeres que trabajan la tierra
TRAMA considera que la ciudadanía es un asunto político y que su
ejercicio es parte de un proceso a construir por toda la sociedad, en
donde se reconozcan las diversidades, la pluralidad y la igualdad de
oportunidades y derechos tanto para mujeres como para varones.
Desde este punto de vista es necesario:
- fortalecer las instancias de participación de las campesinas y
aborígenes en la sociedad civil;
- instalar en la agenda política para el sector, la necesidad de un
desarrollo rural con perspectiva de género donde existan
políticas y programas específicos para los grupos de mujeres;
- y legitimar sus demandas y necesidades, identificándolas como
sujetos económicamente activos que sostienen el tejido familiar y
social de los sectores más vulnerables.
124
�Capítulo VI: Propuestas de lineamientos políticos, estrategias y acciones
Capítulo VI
Propuestas de lineamientos políticos,
estrategias y acciones para la equidad de
género en las áreas rurales
En este estudio se analiza información de diversas fuentes,
buscando dar cuenta de la situación y realidad de las mujeres que viven
en las áreas rurales de nuestro país. En el primer capítulo, se realiza una
descripción de la vida cotidiana y de los trabajos de las mujeres, basada
en información recogida en talleres y encuentros de mujeres rurales. En
el segundo capítulo, se analizan los datos del Censo Nacional de
Población 2001 y, en el tercero, se presenta la información de las
encuestas realizadas a grupos de mujeres que desarrollan sus actividades
a lo largo de todo el territorio nacional.
Toda esta información refleja parte de la complejidad de la
problemática y el dinamismo existente en el sector agropecuario, donde
se observan transformaciones que muestran que el número de personas
y hogares en el área rural ha decrecido y que, sin embargo, las
organizaciones (al menos las de mujeres) aumentaron sensiblemente
como resultado de las estrategias de los programas llevados adelante por
el Estado e instituciones de la Sociedad Civil. La organización social
surge no sólo como estrategia ante las amenazas que vive el sector frente
a los avances de la frontera agrícola y sus consecuencias sobre el medio
ambiente, los mercados locales y las comunidades más pobres, sino
también como respuesta a la precariedad económica de los hogares de
las áreas campesinas y aborígenes.
El objetivo de este capítulo es retomar algunos de los ejes
problemáticos más relevantes que surgen del estudio, para trazar a
continuación propuestas de acciones y estrategias que favorezcan la
equidad de género dentro de una política de desarrollo rural.
125
�Mujeres que trabajan la tierra
1. Los ejes estratégicos
1.1. Las mujeres en las estadísticas
La invisibilidad de las mujeres en las estadísticas oficiales es uno de
los primeros obstáculos a resolver para la elaboración de políticas con
perspectiva de género. Esto es un problema a solucionar en todo el
continente porque de los 13 millones de mujeres que se registran
“oficialmente” en América Latina y El Caribe como parte de la Población
Económicamente Activa (PEA), se suman 24 millones de productoras
invisibles cuyo trabajo no es reconocido por las estadísticas oficiales
(FAO, 2002).
Se necesita información más detallada diferenciada por sexo,
aquella que indique además las desigualdades entre los varones y las
mujeres en relación con el acceso a los recursos, como por ejemplo al
financiamiento que a la hora de definir programas o políticas permitan
focalizar las acciones hacia los sectores en desventaja.
Las definiciones censales atentan contra la identificación de las
mujeres trabajadoras. La mayor parte de las mujeres analizadas en este
estudio aparecen dentro de la categoría de inactivas, asimilándolas a
los/as jubilados/as, estudiantes, enfermos/as o discapacitados/as. Si es
necesario diferenciar a las mujeres amas de casas de otros inactivos para
poder elaborar políticas específicas hacia la población femenina en
general, para las mujeres rurales esto es imprescindible porque estas
amas de casa son en casi todos los casos, productoras agropecuarias de
cultivos y animales para el consumo familiar (ingreso del hogar no
monetario), cuyos excedentes son para el mercado. El no considerar la
actividad doméstica de las mujeres limita el conocimiento de los ingresos
de las agriculturas familiares y de la dinámica económica del área rural,
además del no reconocimiento de su trabajo.
Para eliminar este subregistro de las tareas domésticas y
productivas de las mujeres, que es producto de la escasa conciencia que
estas actividades constituyen un aporte económico, es necesario un
relevamiento censal/estadístico efectuado con instrumentos de medición
adecuados para captar el trabajo que realizan las mujeres rurales.
1.2. Las diferencias entre las mujeres rurales
Especialmente en los capítulos II y III se puede apreciar las
diferencias existentes dentro de la población femenina rural, que reflejan
126
�Capítulo VI: Propuestas de lineamientos políticos, estrategias y acciones
la gran diversidad de situaciones en que se encuentran insertas las
mujeres. Esta pluralidad se relaciona con la edad, la pertenencia a una
etnia, los niveles de instrucción y educación alcanzados, la ocupación, el
tipo de sistema productivo en el cual están insertas, la región
agroecológica, entre otras. La ocupación es una categoría trascendente de
diferenciación de las mujeres rurales porque las políticas o programas
deben ser distintos si las mujeres son productoras agropecuarias o
asalariadas agrícolas temporales o pobladoras rurales sin tierra que se
dedican a la venta en ferias o tienen empleos municipales. Es importante
reconocer esas diferencias porque las mismas encubren desigualdades en
las oportunidades de acceso a recursos y a los programas de desarrollo.
Dentro de esta diversidad, hay casos concretos donde la necesidad
de acciones específicas se relaciona con la fragilidad de los hogares y sus
integrantes. Por un lado, están las mujeres en familias pobres que por la
cantidad de hijos/as menores precisan acciones dirigidas a la seguridad
alimentaria y a la salud reproductiva. Por otro, están los hogares con
jefatura femenina que pueden presentar una importante concentración
de pobreza, tanto por insuficiente mano de obra para el trabajo
agropecuario o para la generación de ingresos extraprediales o porque
las mujeres tienen escasa o nula experiencia en gestión y dificultades
para acceder, por ejemplo, a los servicios de extensión y crédito.
Finalmente, están aquellos en zonas donde existe una importante
migración de la población joven, quedando casi siempre mujeres adultas
a cargo de las actividades productivas y de mercadeo y de los/as
ancianos/as.
En el mismo marco, los problemas y necesidades de las mujeres que
son exclusivamente asalariadas agrícolas son diferentes tanto a los que
tienen las trabajadoras familiares sin remuneración como los de las
campesinas a cargo del predio por migración masculina.
El reconocer estas diferencias permite distinguir programas de
capacitación, de apoyo a la producción y de crédito según la situación de
las mujeres y sus familias.
1.3. Las organizaciones campesinas
La mayor parte de las instituciones y programas sociales
presentados en el capitulo V alientan a los/as campesinos/as a
organizarse y a participar en las instancias de toma de decisiones. Este
proceso no es fácil, sobre todo cuando se encuentra amenazado por
lógicas clientelistas.
127
�Mujeres que trabajan la tierra
Las organizaciones campesinas, por lo general, no tienen acciones
dirigidas a promover la participación femenina, de manera tal que
tengan las mismas oportunidades en los espacios de toma decisión que
los varones. La existencia de propuestas de sensibilización y capacitación
en la perspectiva de género hacia las organizaciones campesinas de parte
de programas o proyectos de desarrollo rural como desde las ONG
aparece como una necesidad para el logro de la equidad.
La estrategia de conformación de grupos donde participan
exclusivamente mujeres es, en determinados contextos culturales,
imprescindible para permitir que ellas asuman su condición y su
posición femenina. Desde la perspectiva de género, las integrantes de los
grupos de mujeres comparten la misma historia de subordinación,
producto de un modelo patriarcal, donde generalmente los varones
tienen el dominio la palabra. Es por esto que, para promover procesos
que permitan descubrir que muchos mandatos son solamente culturales,
para recuperar la autoestima, y el vencer el miedo y la vergüenza a
hablar, es necesario en muchos casos la existencia de una primera etapa
en la cual el varón no esté presente. De esta manera, los grupos se
constituyen en un espacio que, con acciones positivas, permite el
desarrollo de las potencialidades de las mujeres.
El objetivo a mediano plazo de estos grupos de mujeres es generar
un proceso personal que permita el fortalecimiento de cada una de sus
individualidades para que logren participar luego en otros espacios. El
punto de inflexión, entonces hacia un cambio en las relaciones de género
es cuando los grupos logran ingresar en una dimensión política al
participar en los espacios públicos, tanto al convertirse en interlocutoras
de los políticos e instituciones locales en reclamo de sus necesidades o
cuando son parte en la toma de decisión de las organizaciones
campesinas o de pequeños/as productores/as. Este paso es parte del
proceso de un desarrollo rural con perspectiva de género, que se
relaciona con el empoderamiento de las mujeres, el ejercicio de la
ciudadanía y la posibilidad de demandar un lugar en los espacios de
decisión. Este momento no puede ser ajeno a las políticas institucionales
gubernamentales y no gubernamentales que trabajan en el medio rural, y
dichas políticas implican necesariamente una estrategia institucional.
La incorporación de la perspectiva de género en grupos mixtos, es
una estrategia necesaria para lograr la equidad y, aunque no han sido
objeto del presente estudio, se conocen experiencias exitosas en este
sentido. Los procesos son más lentos, pero permiten que los cambios se
128
�Capítulo VI: Propuestas de lineamientos políticos, estrategias y acciones
den en forma simultánea entre varones y mujeres, siendo los/as niños/as
y los/as jóvenes más permeables en ese sentido.
1.4. La capacitación
La incorporación de la perspectiva de género precisa de programas
de capacitación específicos, que tiendan a la sensibilización de la
problemática. Al ser una temática construida culturalmente, está
naturalizada e invisibilizada, de manera tal que sólo creando espacios de
reflexión y análisis, es posible problematizarla para dar origen a un
proceso de deconstrucción de los mandatos sociales internalizados. Estos
programas deben apuntar a todos los agentes del desarrollo rural, desde
los niveles políticos, técnicos, hasta las organizaciones de beneficiarios/as
involucrados en el mismo.70
La capacitación es clave en el proceso de incorporación de la
perspectiva de género. La temática suele generar una serie de
resistencias en los equipos de los proyectos –generalmente ligadas a
cuestiones personales– que deben ser tratadas con el mayor cuidado y
respeto posible.
Un enfoque facilitador del abordaje de la problemática lo constituye
la mirada de la ciudadanía y los derechos humanos, que no sólo permite
la visualización de las desigualdades, sino que también es motivador
para construir estrategias dirigidas a disminuir la brecha de
oportunidades existente entre varones y mujeres. Es necesario abordar, a
su vez, el análisis de los diferentes campos donde operan las relaciones
de dominación, que resultan en un acceso y control diferenciado de los
recursos materiales y simbólicos. La autoestima, la sexualidad y la
reproducción, la división del trabajo por género en los sistemas
productivos y en la esfera doméstica, el uso del tiempo de trabajo y del
tiempo libre, el acceso a la educación, a la salud, al crédito, la violencia,
la toma de decisiones, son elementos que ayudan a la comprensión del
tema.
El acceso de las mujeres a los procesos de desarrollo necesita casi
siempre el apoyo de las instituciones presentes en el medio rural y la
sensibilización en las instituciones para lograr la equidad en los procesos
de desarrollo, es una decisión política. Tal como los organismos
financieros logran en la última década que los proyectos presentados por
las instituciones gubernamentales y no gubernamentales tengan una
70
Por ejemplo, el Proyecto Mujer Rural de la SAGPYA se debe en parte a un proceso de capacitación
y sensibilización que comenzó en 1988 con una intervención de UNIFEM.
129
�Mujeres que trabajan la tierra
perspectiva de género, es necesaria la decisión política para que las
acciones y actividades de desarrollo rural también tengan esa
perspectiva.
1.5. El asalariamiento extrapredial
La importancia de las actividades extraprediales para la estabilidad
de las agriculturas familiares ha sido estudiada en casi todos los países
con población campesina, reconociendo que en muchos casos son los
ingresos generados fuera del sector los que permiten su permanencia en
las áreas rurales.
En nuestro país, el asalariamiento es una estrategia muy común en
determinados momentos del año, que tiene el objetivo de complementar
los ingresos provenientes de las actividades agropecuarias de las
familias; por ejemplo, los pequeños productores tabacaleros de Tucumán
trabajan en la cosecha del limón antes de comenzar la siembra del tabaco.
También es una opción para los/as más jóvenes en algunas regiones, que
siguen viviendo en el predio familiar y trabajan fuera del mismo,
realizando un aporte económico sistemático al hogar rural.
Desde la perspectiva de género, el asalariamiento masculino
impacta en la vida de las mujeres rurales cuando las pone a cargo del
predio familiar por migración temporal de los maridos, padres o
hermanos, recargando sus responsabilidades en el hogar.
Por otro lado, las posibilidades de asalariamiento para las mujeres
han crecido en algunas regiones del país, sobre todo en aquellas donde
existen trabajos y cultivos que prefieren mano de obra femenina. En
general, son trabajos temporales y las condiciones en algunos casos son
precarias, existiendo situaciones donde las asalariadas tienen una alta
exposición a los agroquímicos.
Tal como se planteó en el capítulo IV, los procesos de
“flexibilización laboral” han desprotegido a una parte importante de
los/as trabajadores/as, aunque las mujeres están aún más expuestas por
su rol reproductivo que las discrimina para la estabilidad laboral. Por lo
tanto, es necesario mecanismos que aseguren el cumplimiento de las
garantías constitucionales de nuestra legislación y de los convenios sobre
la prohibición de discriminaciones en el empleo, sobre igualdad de
remuneraciones y de trato entre trabajadores y trabajadoras con
responsabilidades familiares y, sobre protección de la maternidad.
130
�Capítulo VI: Propuestas de lineamientos políticos, estrategias y acciones
1.6. Las migraciones
La migración del campo a la ciudad, analizada en el Capítulo II, es
un proceso que tiene características globales. Sin embargo, si la mayor
masculinidad en las áreas rurales se relacionan a la mayor carga laboral
que las mujeres deben enfrentar en el ámbito doméstico, a las menores
oportunidades de asalariamiento o la poca especificidad de las acciones
de los programas de desarrollo rural en cuanto a la direccionalidad del
crédito, capacitación o asistencia técnica, es necesario buscar las
estrategias que permitan que las mujeres: mejoren su calidad de vida y el
acceso a los servicios; encuentren actividades productivas generadoras
de ingresos y mejoren sus actividades de autoconsumo y sean
beneficiarias específicas de las acciones de desarrollo rural.
1.7. Las actividades de autoconsumo
En el análisis realizado en el capítulo III, se visualiza la importancia
de las actividades de autoconsumo, sobre todo en lo que se refiere al
cuidado de las huertas familiares y la producción de granja y ganado
menor. Aunque en las entrevistas no se valoran este tipo de actividades,
es posible aseverar que las familias que aseguran el autoconsumo se
encuentran en mejores condiciones que aquellas que por razones
diversas no pueden hacerlo.
Sin embargo, es necesario reconocer que las actividades de
autoabastecimiento implican generalmente una sobrecarga de trabajo
para las mujeres, sobre todo en aquellas zonas pobres desde el punto de
vista agroecológico, donde tienen dificultades para el acceso al agua y
siendo ésta imprescindible para la huerta y el ganado menor. Por otro
lado, la estrategia necesaria a la luz de un cambio en las relaciones de
género debería implicar el objetivo de que no sólo sean las mujeres las
responsables de las actividades relacionadas con el autoconsumo.
Por lo tanto, la estrategia de apoyo a la seguridad alimentaria es una
acción necesaria en las políticas de desarrollo rural, buscando
alternativas para que no signifique una sobrecarga de trabajo de las
mujeres.
1.8. La asistencia crediticia
Como se aprecia en el Capítulo III, una forma de apoyar a los
hogares rurales en su proceso productivo es por medio de la oferta de
131
�Mujeres que trabajan la tierra
crédito. Sin embargo, y aunque no es posible generalizar, el acceso a este
recurso por parte de las mujeres es restringido y no ha sido ni es fácil.
Una de las limitaciones que se presenta es cuando los créditos de
programas de desarrollo rural se destinan a un solo miembro del hogar,
el cual es casi siempre el jefe del mismo o el miembro varón de la familia
dejando sin posibilidades a las mujeres. Por lo tanto, una dificultad a
resolver es que las mujeres sean destinatarias del crédito, lo cual se
puede facilitar a través de la fijación de cupos que garanticen una
representación femenina y con instrumentos y reglamentaciones
especialmente dirigidos a este sector de la población. Otra posibilidad es
reconocer que los problemas y las necesidades de varones y mujeres son
diferentes y ofrecer líneas de crédito adecuadas para los requerimientos
de ambos.
Superada esta dificultad, puede ocurrir que las mujeres no soliciten
los créditos o no los acepten cuando se los ofrecen, ya sea porque los
maridos no se lo permiten o porque la propia percepción de sí misma y
de sus capacidades, se lo impide. El problema se relaciona con el lugar
que ocupan las mujeres rurales en las familias tradicionales y como ellas
mismas se autoidentifican y se autodefinen, lo cual trae como resultado
las posibilidades reales de tomar una decisión. Por lo tanto, en el acceso
al crédito se visibiliza la falta de igualdad de oportunidad existente entre
varones y mujeres. Adecuar los sistemas de extensión relacionados con el
financiamiento para un acceso equitativo significa una modificación
estructural en la perspectiva de género de un programa que ofrece
crédito como herramienta para el desarrollo rural.
Por otro lado, un porcentaje importante de mujeres no tienen
garantías prendarias porque no poseen títulos de propiedad ni otros
tipos de bienes prendarios y esto elimina la posibilidad de acceso a
créditos formales bancarios. Por lo tanto, la titulación de la propiedad de
la población femenina es imprescindible. A esto hay que sumarle la
necesidad de mejorar el nivel de instrucción, si este no fuera equitativo
entre varones y mujeres, y promover la obtención de documentos
cuando es preciso.
Existen avances en este tema en relación a combatir la pobreza por
medio del acceso de mujeres a los servicios financieros, como son los
fondos de capitalización productiva no reembolsable o los pequeños
“bancos” o “cajas rurales”. Aunque, al igual que con otros temas, es
necesario seguir buscando estrategias que adecuen el crédito a la
situación específica de la población femenina rural teniendo en cuenta
los montos de préstamo adecuado y el tipo de inversiones que les
132
�Capítulo VI: Propuestas de lineamientos políticos, estrategias y acciones
permitirán salir de la pobreza y/o mejorar su calidad de vida. La
capacitación en aspectos organizativos y en manejo financiero es sin
duda el esfuerzo más importante para que las mujeres superen la
problemática específica de género con respecto a entrar en un espacio
que históricamente ha sido destinado a los varones.
Finalmente, los subsidios otorgados para facilitar el trabajo
doméstico no sólo representan una acción afirmativa hacia las mujeres,
sino que además: a) reducen el tiempo de trabajo doméstico y mejoran
las condiciones en que éste se realiza; b) implican condiciones positivas
para la participación de las mujeres al alivianar el trabajo doméstico; c)
facilitan la sensibilización de género en las beneficiarias, sus familias y
los/as técnicos porque significan un reconocimiento del trabajo
doméstico; y d) mejoran la capacidad de gestión cuando los fondos se
utilizan para obras comunitarias y las mujeres deben organizarse.
1.9. La legislación
La realidad agraria y, en particular, del sector dedicado a la
agricultura familiar no tiene un tratamiento exhaustivo en la legislación
nacional.
Los marcos regulatorios provinciales tienen diferentes grados de
inclusión en la participación democrática de los habitantes del medio
rural, en los gobiernos locales y es necesario un esfuerzo conjunto para la
construcción de una identidad ciudadana, teniendo en cuenta las
diferentes realidades sociales, culturales y potencial productivo del
sector. Esto se refleja básicamente en los gobiernos locales en los que
existen diferencias en relación a la representación política, mecanismos
de elección de gobierno y categorización de municipios o comunas. Hay
provincias donde las municipalidades rurales tienen un manejo de
presupuesto propio y elecciones directas de los concejales e intendente.
En otros casos, dependen de las ciudades próximas que extienden su
ejido y en otros cuentan con un comisionado o representante municipal
que es designado por el poder ejecutivo provincial.
Se requiere buscar garantías para una participación ciudadana
legitima, la que llevará a reforzar la necesidad de una legislación
adecuada para los habitantes del área rural, que son parte de los/as
excluidos del contexto social y económico actual con una significativa
falta de reconocimiento de sus problemáticas particulares. Los y las
ciudadanas del ámbito rural, campesino y aborigen deben tener
garantizados los derechos de representación en los espacios
133
�Mujeres que trabajan la tierra
gubernamentales y legislativos para elevar sus demandas a la agenda de
políticas públicas.
En el capítulo específico que analiza los avances en materia de
derechos de las mujeres se recalca la necesidad de legislar, diseñar e
implementar políticas y programas gubernamentales que reflejen la
decisión política y económica de visibilizar a las mujeres rurales y
aborígenes como sujetas plenas de derecho, garantizándoles
accesibilidad y cobertura en materia de salud, educación, tierra, trabajo,
salarios y justicia entre otras demandas expresadas en las conclusiones
del 1º Encuentro Nacional de Mujeres Campesinas y Aborígenes71
Los avances legislativos deben ir acompañados de programas que
contemplen las demandas prácticas y estratégicas desde una perspectiva
de género y derechos para las mujeres campesinas y aborígenes. Las
limitaciones actuales y los obstáculos a los que se enfrentan diariamente
están en directa relación con su condición de pobreza y exclusión de
género, clase, etnia y lugar de residencia.
En este sentido es importante mencionar que las recomendaciones
elaboradas por el Plan Nacional contra la Discriminación (Villalpando,
2005) propone entre otros puntos:
‐ Hacer efectiva la transversalización del enfoque de género en
todas las políticas públicas y asignaciones presupuestarias.
‐ Jerarquizar y profesionalizar las Áreas Mujer de las provincias,
creándolas allí donde no existan, con el objetivo de desarrollar políticas
transversales para erradicar la discriminación contra las mujeres en todo
el país.
‐ Hacer efectivo el cumplimiento de las leyes sobre violencia
doméstica en todas las provincias en que existen tales leyes. Sancionar
leyes en las provincias donde no existen. Exigir la aplicación de las leyes
de exclusión del hogar de los varones violentos.
‐ Desarrollar programas de prevención, sanción y erradicación de la
violencia doméstica en todo el país que incluya la asesoría legal, el
tratamiento médico y psicológico, planes de inserción laboral y
profesional de las mujeres para que puedan superar las situaciones de
dependencia económica. Todas estas acciones deberán ser llevadas a
cabo por profesionales especializados en la materia.
‐ Crear casas de refugio o de tránsito para mujeres víctimas de
violencia familiar en situaciones de crisis, dotadas de personal
especializado. Se sugiere incluir en estos programas acciones destinadas
71
Ver Anexo N° 3
134
�Capítulo VI: Propuestas de lineamientos políticos, estrategias y acciones
a trabajar con varones violentos, estableciendo la obligatoriedad del
tratamiento para los varones golpeadores.
‐ Arbitrar los medios para mejorar el funcionamiento del Consejo
Consultivo de Organizaciones Sociales del Programa Nacional de Salud
Sexual y Procreación Responsable.
‐ Diseñar acciones concretas, efectivas, mensurables y culturalmente
aceptables para reducir la mortalidad infantil y mortalidad materna, la
desnutrición, los embarazos adolescentes y la incidencia de
enfermedades de transmisión sexual, en el marco del Programa de Salud
para Pueblos Indígenas y del Programa Nacional de Salud Sexual y
Procreación Responsable, estimulando la participación activa de las
mujeres.
‐ Hacer efectiva la implementación del Programa Nacional de Salud
Sexual y Procreación Responsable en todo el territorio nacional,
dotándolo de los insumos, la capacitación necesaria de los profesionales
y propiciar, en este marco, un amplio debate social sobre el aborto no
punible.
‐ Desarrollar campañas masivas de prevención del VIH/SIDA y las
enfermedades de transmisión sexual que respeten los enfoques de
género y orientación sexual.
‐ Capacitar mediante la realización de talleres al personal de las
instituciones de salud a fin de erradicar el maltrato y trato
discriminatorio de género, particularmente hacia mujeres indígenas,
mujeres migrantes, ancianas, mujeres con abortos sépticos, embarazadas
y parturientas pobres multíparas, etc.
‐ Arbitrar los medios para que en los hospitales existan centros
especializados, con personal especializado para la recepción y la atención
de denuncias de casos de violación y otros delitos sexuales.
‐ Arbitrar los medios para que los mecanismos legales e
institucionales sean efectivos para garantizar el aporte a la obligación
alimentaria y de mantenimiento y sostén de los hijos de padres
separados, sancionando el incumplimiento.
1.10. Los problemas de posesión de la tierra
Los conflictos actuales sobre la propiedad de las tierras son parte de
un proceso de privatización y de concentración de las mismas que se
vino gestando desde los años noventa, posibilitado en parte, por la falta
135
�Mujeres que trabajan la tierra
de regularización de la tenencia de los/as pequeños/as productores/as72 y
la ampliación de la frontera agrícola sojera. Si bien este es un problema
que tiene muchos años, se ha agudizado en muchas provincias por la
expansión de capitales sobre tierras productivamente marginales En este
sentido, la Constitución Nacional de 1994 brinda una mayor protección a
las comunidades aborígenes que a las campesinas por cuanto reconoce la
propiedad comunitaria de las tierras en las que habitan tradicionalmente,
dando título constitucional a la posesión.
Es necesario poner en marcha un proceso de debate social que
impulse la regularización de la propiedad, con la participación de
campesinos/as y aborígenes; partiendo de sus necesidades, generando
una política de titulación de tierras que contemple nuevas figuras
jurídicas y que permita el acceso a la propiedad en condiciones
favorables para el autodesarrollo o la consolidación productiva; ya que la
propiedad por sí misma no es suficiente.
1.11. La salud, la educación, los servicios
Los servicios de salud y educación en las áreas rurales son claves
para el proceso de desarrollo de un territorio. No sería posible dejar de
lado aspectos tan sensibles a las necesidades de las comunidades y en
particular de las mujeres.
Un punto de partida a considerar son las culturas locales. Los
programas de salud y educación deben tener en cuenta las características
particulares y los saberes que cada región tiene para la adecuación de los
programas.
La capacitación para la promoción de la salud y prevención de las
enfermedades es una acción que impacta en el corto plazo ya que
permite disponer de herramientas básicas para la resolución de
problemas frecuentes, prevenibles o con tratamientos accesibles con los
recursos locales. De esta manera se pueden prevenir en parte, el
problema de las diarreas, resfríos, catarros, así como enfermedades
infectocontagiosas que resultan preocupantes para las familias.
El sistema de atención primaria de la salud debe contemplar que los
servicios de las áreas rurales deben ser de calidad, con personal idóneo, y
72
Las mujeres de Misiones contaron que gran parte de las tierras de su provincia se vendieron a
capitales extranjeros. Estas empresas desmontaron los bosques naturales para plantar pinos, rodeando
las pequeñas fincas: “… es decir, cercando a los pequeños productores y obligándolos a vender sus tierras y
emigrar a las ciudades a esperar los planes y cajas de ayuda” Extraído de la Memoria del Encuentro
Regional de Mujeres Campesinas del Noroeste Argentino. Paraná (Entre Ríos), 7 y 8 de agosto de 2003.
Memoria por Pody Muttigliengo.
136
�Capítulo VI: Propuestas de lineamientos políticos, estrategias y acciones
disponer de la posibilidad de resolver cuestiones de diversa complejidad
hasta lograr la derivación.
Es necesario que se realicen campañas de prevención de Chagas,
controles y desinfestación de viviendas articulando las acciones de la
Nación con las provincias y municipios. Asimismo se debe fomentar la
investigación en esta área.
La atención de mujeres víctimas de violencia, precisa una
adecuación a las áreas rurales con la posibilidad de acceder a la atención
de personal especializado en la policía, centros de salud y la justicia.
Debido a que el acceso a la educación en las áreas rurales se vio
afectado por la Ley Federal de Educación, es necesario buscar los
mecanismos para garantizar la asistencia de los niños y las niñas a los
diferentes niveles del EGB y Polimodal. Ya que en la mayoría de los
casos para ir al 3º nivel de EGB y al Polimodal deben alejarse de sus
hogares, es preciso un sistema de becas que cubra sus necesidades y que
se distribuya con equidad. Es necesario a su vez, el restablecimiento de
los programas de alfabetización de adultos/as, dado que como
consecuencia de las largas crisis que ha padecido el país ha aumentado el
número de jóvenes y adultos/as analfabetos/as73.
Por lo tanto, como se ha visto, la población rural tiene problemas
estructurales de acceso a los servicios, lo que afecta particularmente a las
mujeres, y que hace necesario un abordaje integral que permita mejorar
la calidad de vida de los pobladores del campo. Estos problemas
determinan que la vida en el campo sea más sacrificada y con menos
oportunidades que en la ciudad y, en consecuencia, alientan la
migración. Es clave la resolución con un marco legal regulatorio y una
política de Estado que de manera integral articule los distintos
programas y sectores, buscando mejorar los sistemas de riego, el acceso a
los servicios de electricidad y agua potable, la ampliación y
mantenimiento de la red vial, el acceso a servicios de calidad en salud y
educación, a planes de vivienda rural y, principalmente, a la
regularización de la propiedad sobre la tierra. A su vez, es necesario que
se respeten las leyes de protección del medio ambiente para controlar los
desmontes indiscriminados, la contaminación del agua y el uso de los
agroquímicos, cuestiones que afectan directamente a los/las pequeños/as
productores.
73
Los problemas de las mujeres relacionados con la salud y la educación se encuentran detallados en
la Memoria del Encuentro Nacional de Mujeres Rurales y Aborígenes 2003.
137
�Mujeres que trabajan la tierra
2. Las acciones específicas para un cambio en las relaciones de
género en las distintas etapas de un proyecto
2.1. En la etapa de diseño y formulación de la estrategia de
desarrollo rural
Cuando se va a implementar una estrategia de desarrollo rural con
un enfoque de equidad de género, se necesita que desde el inicio del
diseño del proyecto se fundamenten las consideraciones de equidad de
género de modo de asegurar la posterior operacionalización en su fase
de ejecución. Esto implica que en la etapa de formulación se realicen
estudios y diagnósticos con la población del territorio para conocer la
inserción de los varones y de las mujeres en las actividades productivas,
en la comercialización y en la generación de ingresos extra prediales para
comprender la posición diferenciada de cada uno de ellos frente a los
procesos de desarrollo, definir las estrategias y determinar los recursos
disponibles y necesarios.
Para que la estrategia de desarrollo rural tenga una real perspectiva de género
en la ejecución, las mujeres deben ser beneficiarias directas. Si la acción se
centra en la familia, es probable que los sujetos de los servicios del proyecto
terminen siendo los varones y –a lo sumo– las mujeres jefas de hogar. De esta
manera, quedan sin acceso directo a las oportunidades de desarrollo los/as
restantes integrantes. Para evitar esto, es recomendable definir, desde la misma
formulación del proyecto, la cantidad de varones y mujeres integrantes de las
familias del territorio que se beneficiarán con la estrategia de desarrollo rural.
De esta manera, el proyecto considerará a cada uno de los miembros de la
familia rural en los diferentes roles que ejecutan en las actividades productivas
dentro de la finca, en los procesos de transformación y venta y, en general, en
las diferentes fuentes de ingresos familiares que sean identificadas.
Se recomienda la intervención en el diseño, formulación y ejecución
de –al menos– una persona cuya función sea asegurar la participación
equitativa de los varones y las mujeres en las acciones de la estrategia de
desarrollo rural y en el acceso a las oportunidades de desarrollo.
La persona responsable de que se cumpla la propuesta de equidad
de género, deberá enfocar y resolver los problemas que impiden una
incorporación más efectiva de las mujeres en los diferentes componentes
138
�Capítulo VI: Propuestas de lineamientos políticos, estrategias y acciones
del proyecto, buscando soluciones para los mismos; y preocuparse de
que los esfuerzos para disminuir la brecha de oportunidades entre
varones y mujeres no resulten en acciones aisladas.
Esta decisión es necesaria porque más allá de la buena voluntad o
interés de los equipos técnicos de lograr una participación equitativa de
varones y mujeres, las urgencias del cotidiano de los proyectos no permiten
que esa preocupación se cristalice en acciones concretas que aseguren la
equidad.
En el diseño de la estrategia de desarrollo rural, debe buscar un
abordaje integral de la realidad y considerar los lineamientos para el
seguimiento de los resultados de equidad de género en los proyectos que
se ejecuten. Corresponde definir una estrategia de género para cada una
de sus acciones, con indicadores específicos cuantitativos y cualitativos
para cada uno de sus objetivos. Esta estrategia debe tener un
seguimiento y evaluación sistemática.
2.2. Diagnósticos participativos y diseño de proyectos de
generación de ingresos
En la etapa de los diagnósticos participativos, las consideraciones de
género en las diferentes metodologías que se utilicen permitirán conocer
los problemas y necesidades específicas de los varones y de las mujeres
como las perspectivas de cada uno sobre las posibles causas y las
propuestas de solución. También permitirá saber quién hace, quién
decide y cuál es la división de trabajo en la unidad familiar, tanto en las
actividades agrícolas y pecuarias como en las extra prediales y no
agropecuarias y en las organizaciones económicas y sociales de la
comunidad.
Esta instancia es un espacio importante para conocer y reconocer el
trabajo femenino, el cual suele ser invisible para los varones, para los y
las técnicos/as y para las propias mujeres.
Un complemento de los diagnósticos participativos son los estudios
de caso y el relevamiento de experiencias de proyectos con participación
de mujeres o con perspectiva de género existentes en el territorio.
Existen experiencias donde las mujeres son beneficiarias de
programas de desarrollo, con proyectos productivos que no son
rentables. En estos casos generalmente se aumenta la carga de trabajo de
las mujeres y no mejora su situación económica. Es por esta razón, que es
necesario realizar estudios de prefactibilidad y factibilidad de manera
rigurosa, para evitar la condena al fracaso económico y la consecuente
139
�Mujeres que trabajan la tierra
profundización de la inequidad, porque la participación de las mujeres
no siempre implica que se cumplan los objetivos de género.
Por otro lado, existen proyectos exclusivos para mujeres
relacionados a las tareas femeninas “tradicionales”, como los talleres de
costura, panaderías, etc. Este tipo de actividad precisa especialmente de
estudios de factibilidad, además de un proceso de capacitación con
recursos financieros para asegurar que solucionen en el corto plazo los
problemas de pobreza de sus participantes. Más allá de lo anterior, estos
proyectos, tienen el riesgo de excluir a las mujeres de las principales
actividades de la estrategia de desarrollo rural, comprometiendo un
futuro con equidad.
Si se generan actividades agroindustriales o artesanales o cualquier
otra que se relacione con las actividades domésticas de las mujeres, se
recomienda la realización de estudios de preinversión. Al mismo tiempo,
deben apoyarse con capacitación, financiamiento y extensión aquellos
proyectos que aseguren a la unidad familiar un ingreso económico
mayor que el existente al momento del estudio, además de ser
sostenibles y con mercados seguros.
En las unidades familiares existen actividades a cargo de las
mujeres que son consideradas de menor importancia porque, generalmente
son un complemento de los ingresos del hogar o resultan generadoras de
insumos para el autoconsumo. El aumento de la productividad de estas
actividades por incorporación de innovaciones tecnológicas puede
incrementar los ingresos del hogar beneficiario y/o contribuir a la
seguridad alimentaria y al mejoramiento de los niveles de nutrición.
La participación de las mujeres en propuestas rentables y
sostenibles en las actividades para el mejoramiento de los ingresos
implicará la creación de condiciones para un acceso equitativo a servicios
o mercados financieros.
2.3. En el camino hacia la equidad
Las experiencias indican que no es suficiente ofrecer a los varones y
mujeres un igual acceso a los servicios y beneficios del proyecto y que es
necesario crear condiciones específicas para asegurar un acceso
equitativo a las oportunidades de desarrollo.
La determinación de estas condiciones dependerá de factores
culturales, sociales y económicos, que deben ser analizados en los
diagnósticos participativos o en estudios previos del territorio.
140
�Capítulo VI: Propuestas de lineamientos políticos, estrategias y acciones
A continuación, se enumeran algunas propuestas o acciones
facilitadoras para el acceso equitativo de varones y mujeres.
a) La adecuación de los horarios y lugares de reunión para que
tanto varones y mujeres puedan asistir a los procesos de capacitación, de
diagnósticos participativos, de extensión y de transferencia tecnológica,
es un requisito sencillo que facilitará una participación equitativa.
b) Esto debe ser complementado con formas de comunicación y
metodologías participativas adecuadas a la presencia de varones y
mujeres, considerando desde la no utilización de modismos
discriminatorios en el lenguaje y en los materiales de capacitación como
el respeto por las diferencias de nivel de instrucción o de capacitación
formal e informal existente entre los participantes de ambos sexos.
c) Realizar convocatorias a cada uno de los integrantes de la unidad
familiar también es una forma de facilitar la participación equitativa en
las acciones de un proyecto.
d) Las acciones ahorradoras de trabajo doméstico y la existencia de
espacios para el cuidado de los/as niños/as facilitan la participación de
las mujeres en una estrategia de desarrollo rural, además de reducir en
horas y esfuerzo las actividades domésticas.
En muchos casos, es necesario ayudar a las mujeres a que participen
activamente en el proyecto por medio del mejoramiento de su
autoestima y la capacitación para que puedan solicitar los beneficios del
proyecto y participar en la toma de decisiones.
Cabe destacar el papel protagónico que tienen los equipos técnicos
que trabajan en terreno en programas del Estado o de las ONGs como
agentes para la búsqueda de la equidad entre los géneros. Es por esto
que las acciones que impulsan la articulación, capacitación e intercambio
de experiencias resultan transformadoras.
Los encuentros de mujeres organizados a nivel local, provincial,
regional o nacional, crean un espacio de intercambio y enriquecimiento
de las experiencias personales y grupales, a la vez que fortalecen lazos de
solidaridad entre las mismas. De la misma manera las pasantías entre las
distintas regiones permiten conocer las experiencias de otras
organizaciones y zonas, siendo igualmente beneficiosas.
La búsqueda de propuestas para solucionar problemas relacionados
con la unidad familiar –como la alimentación, la salud y la educación de
los/as hijos/as– son motivadores para una participación progresiva de las
mujeres en espacios públicos, además de mejorar la calidad de vida de
141
�Mujeres que trabajan la tierra
las poblaciones pobres, cuando se comienza un proceso de desarrollo
rural con equidad de género74.
La estrategia de Género en Desarrollo es aquella que implique el
acceso igualitario de las mujeres y de los varones a las oportunidades de
desarrollo y busque construir una sociedad más equitativa. Esto significa
ofrecer a las mujeres las mismas oportunidades que a los varones,
reconociendo las limitaciones que culturalmente las han colocado en
lugar de desventaja e incorporando acciones de discriminación positiva
cuando esto sea necesario.
El logro de la equidad de género es un proceso que depende en
gran parte de una decisión política que asegure sus resultados y su
celeridad. La incorporación de la perspectiva de género en las políticas
destinadas al sector rural se fundamentan en los acuerdos
internacionales sobre derechos humanos, que tiene su expresión más
cabal en la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer (CEDAW, 1979) y, específicamente, en su
artículo N° 14 donde se hace referencia a los derechos de las mujeres
rurales y que hoy tiene rango constitucional. El sustento de esta
estrategia en los derechos ubica al Estado frente a una responsabilidad
indelegable y a las/os ciudadanas/os como titulares de derecho.
74
Sobre acciones relacionadas a seguridad alimentaria, la experiencia de ProHuerta es importante de
ser considerada, tanto para mejorar la alimentación y nivel nutricional como para aumentar la
disponibilidad de los ingresos del grupo familiar por las posibilidades de autoconsumo.
142
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Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer
Ley 23.226: Derecho a Pensión de la cónyuge de hecho
Ley 23.264: Patria Potestad y Filiación
Ley 23.515: Matrimonio o divorcio vincular
Ley 23.746: Pensión para madres de más de siete hijos
Ley 24.012: Ley de Cupos
Ley 24.347: Aportes de las mamas de casa al Sistema Integrado
de Jubilaciones y Pensiones
Ley 24.417: Protección contra la Violencia Familiar
Ley 24.632: Aprobación de la Convención Interamericana para
prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer
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�Anexo 1
Anexo 1
Tabla Nº 1.1:
Población rural en las diferentes provincias discriminadas por sexo y por rural
dispersa y agrupada según CNP 2001
Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda de 2001 (INDEC, 2005)
Elaboración propia
151
�Mujeres que trabajan la tierra
Tabla Nº 1.2:
Población rural en las diferentes provincias discriminadas en el año 1991 y 2001
152
�Anexo 1
Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 1991 y 2001 (INDEC)
1
Porcentaje de la disminución de la población rural entre los dos censos con respecto a la población
rural existente en 1991,
2 Cantidad de mujeres rurales en el año 2001 menos la existente en 1991,
3 Porcentaje de la disminución de la cantidad de mujeres rurales entre los dos censos con respecto a la
cantidad de mujeres rurales existente en 1991,
153
�Mujeres que trabajan la tierra
Tabla Nº 1.3:
Población rural en las diferentes provincias discriminada sexo y grupos de edad
Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda de 2001 (INDEC, 2005)
Elaboración propia
154
�Anexo 1
Tabla Nº 1.4:
Porcentaje de varones y mujeres en las diferentes provincias del país por grupo de
edad
Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda de 2001 (INDEC, 2005)
Elaboración propia
155
�Mujeres que trabajan la tierra
Tabla Nº 1.5:
Población que asiste a algún establecimiento educacional discriminada por edad,
sexo y lugar de residencia
Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda de 2001 (INDEC, 2005)
Elaboración propia
156
�Anexo 1
Tabla Nº 1.6:
Mujeres de 14 años y más discriminadas por provincia en hogares rurales y loc, de
2000 a 5000 habitantes según condición de ocupación
Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda de 2001 (INDEC, 2005)
Elaboración propia
157
�Mujeres que trabajan la tierra
Tabla Nº 1.7:
Mujeres ocupadas mayores de 14 años, discriminadas por área de residencia,
provincia y condición de NBI
Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda de 2001 (INDEC, 2005)
Elaboración propia
158
�Anexo 1
Tabla Nº 1.8:
Total de mujeres de 14 años y más discriminadas de áreas rurales y localidades de
2000 a 5000 habitantes según condición de ocupación en hogares con NBI
Fuente: Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda de 2001 (INDEC, 2005)
Elaboración propia
159
�Mujeres que trabajan la tierra
160
�Anexo 2
Anexo 2
Tabla Nº 2.1:
Nombre de los grupos según provincia. Relevamiento 2001.
PROVINCIA
NOMBRE DEL GRUPO
Buenos Aires
Vuelta de Obligado
Santa Lucía
Catamarca
Grupo de mujeres Colonia de
Valle
Mujeres Artesanas Virgen de Las Abejitas
Belén
Mujeres Dulceras La Aguada
Tía Juana
Segundo Amancay
Mujeres Agropecuarias
Unión de Mujeres
Campesinas
Mariposa
Un Mañana Mejor
Nosotras y Ellos
Mujeres La Matanza
Salto La Vieja 2
Nuevas Mujeres del
Boquerón
Pensamiento
Encarnación Siete Arboles
Alegría
Santa Catalina
Salto La Vieja
Fátima
Esperanza de Campo Roffo
Santa Rosa de Lima del
Curundú
Inmaculada
Mujeres Trabajadoras
Las Mujeres de la Unión
Mujeres de Fe
Casa de la Artesana Amuan
Ño Rucamo
Jefas de Familia
Grupo de Mujeres de Lepa
Club de Madres “Niñas de
Ayohuma”
Córdoba
La Orgánica
Huerta Amanecer
Huerta Villa Rossi
Entre Ríos
Futuro
El Reencuentro
Las Sorenitas
Cooperativa Las Lomas
Chaco
Chubut
Aldea Escolar
Las Grandes del Futuro
Pimpollos
Amanecer
Mujeres en el Campo
Ternura
Esquebito
Bendita Tu eres
América
Nueva Esperanza
Las Luchadoras
Los Claveles
La Amistad
Comunitario
Santa María
Renacer
Mujeres Campesinas del
Guajhó
Mujeres Campesinas de la
Disciplina
Esperanza
Formosa
Jujuy
Equipo de Mujeres
Campesinas
Mujeres Campesinas de Monte San Antonio
Quemado
Nuevo Amanecer
Grupo de Tejidos
Fondo Comunal de
Orosmayo
Fondo Comunal de Casa
Colorada
Suyay
Fondo Comunal de
Doncellas
Fondo Comunal de
Coyaguhoyma
Grupo de Costura de Yavi
Fondo Comunal de
Quichagua
Fondo Comunal San Juan
Misa Rumi
Asociación de Mujeres
Puneñas
Fondo Comunal de La
Intermedia
Fondo Comunal de Paicone
Asociación Civil Juntas por la
Vida
Fondo Comunal Huacalera
Fondo Comunal de
Rinconadillas
161
�Mujeres que trabajan la tierra
Fondo Comunal Arbolito
Nuevo
Fondo Comunal de
Cochinoca
Comunidad Quebradeña
AYFACO
Fondo Comunal Nueva
Pirquitas
Fondo Comunal de Cerro
Negro
Huayco Sonco
San José de Miraflores
Fondo Comunal de Coranzulí
Fondo Comunal de Lumara
Fondo Comunal de
Tambillos
Fondo Comunal de Ciénaga
de Apicone
Mujeres Hilanderas de
Chaguama
Fondo Comunal de Pueblo
Viejo
Fondo Comunal de Ciénaga
Grande
Flor del Cardón
Fondo Comunal Provincias
Argentinas
Fondo Comunal del Tolar
Fondo Comunal Santuario
Tres Pozos
Las Vicuñitas
Fondo Comunal Pumahuasi
Fondo Comunal San Francisco Fondo Comunal de Puesto
de Alparcito
del Marqués
Fondo de Queta
Fondo Comunal de Santo
Domingo
Fondo Comunal de
Cochagaste
Fondo Comunal de
Lagunillas del Farallón
Cordillera
Fondo Comunal de Casa
Colorada de Rinconada
Fondo Comunal de Aguas
Blancas
Fondo Comunal de El
Cóndor
Fondo Comunal Cusi Cusi
Fondo Comunal de Liviara
Fondo Comunal Pan de
Azúcar
Fondo Comunal Loma Blanca Fondo Comunal Chocoite
Fondo Comunal Sausalito
Fondo Comunal Cangrejillos
La Pampa
Witru‐che
Las de Puelches
La Rioja
Asociación Mujeres de
Anjullon
As. de Mujeres por una Vida
Mejor
Mendoza
CIRAMAR
Vanesa Sarmiento
Misiones
Neuquén
162
Fondo Comunal Warmi
El Pastal II
Cocinando con Carina
Animadoras Ruta 20
Chivilcoy
El Carmen I
Manantial
Santa María de Oro
Los Olmos
El Pastal
Mujeres en Marcha
La Estrella
Manos Unidas
Rosa
Unión y Tabajo
Unión y Fuerza
Con empeño
Las Marus del Futuro
Chacras del Sol
Armonía
Las Reposteras
Las Compuestas
Nueva Esperanza
El Progreso
Sub Grupo Esperanza
Fortaleza
Unión y Progreso
Esperanza Viva
Unidas Luchamos
Pinares
Grupo Florida Unión y
Progreso
Unidas Venceremos
San Isidro
Luchando para adelante
Feria Franca El Alcazar
Las Rosas
Mujeres de Alegría
Sub Grupo Sol Naciente
Unidas para vencer
Esperanza Nueva ‐ Km 48
Sub Grupo Sol Poniente
Siempre Unidas
Unidas para un Futuro Mejor
Esperanza Mujeres de San
Lorenzo
Sol Naciente
El Progreso
Feria Franca San Pedro
Damas Unidas
S.G. Damas de Fortaleza
Orden y Progreso
Mujeres Campesinas
Che Hueney
Grupo de costura de Aguada Abriendo surcos
del Sapo
�Anexo 2
Grupo Mujeres de la
Comunidad Mapuche RAMS
Mapuche ñaña
Loan Mahuida
Amulen
Centro de Capacitacion
Laboral N° 138
Artesanas Los Bollilos
Cerro Policía ʺAʺ
La Flor del sur
Amancay
Jerusalén
Miliglio Huitral
San Bartolo
Santa Rita
Mujeres Criollas de Capitán
Pa
Grupo de Mujeres de San
Isidro
La Esperanza
Asociación de Mujeres de El
Espinal
Grupo de Mujeres Wichi
Santa Rosa
Santa Teresita (El Barrial)
Guarmis Guapis
Santa Teresita (Chicoana)
La Unión para Crecer
La Esperanza
Esperanza
Nuevo Milenio
Colonia Fernández
Andacollo Arbol verde
Frutos del Quinto Cuartel
Inti Huasi
Guadalupe
Manos Doradas
Crecer
Cooperativa Sol y Frutos
Sanjuaninos
Unidas para el Progreso
San Luis
Las Pollas
La Esperanza
Santa Fe
Caminemos Juntas
La Esperanza Helveciana
Renacer
La Buena fe
Las emprendedoras
Las Obreras
El Progreso
Reflejos del sol
Rio Negro
Salta
Mujeres Artesanas de El
Barrial
San Juan
Sgo del Estero Club Colo Colo Femenino
Grupo de Mujeres de
Quimilioj
La Suerte
Club Colo Colo Femenino
Club El Puesto Femenino
Teleras de la OCCAP
Costurero de Cáritas
Club de Madres
Costurero San Juan
Taller de Cáritas
Club Lucerito
Juntas Triunfaremos
Club Estrellas Juveniles
Grupo Mujeres Campesinas
OCCAP
Grupo de Mujeres de San
Vicente
El Progreso
El porvenir
Asociación de Mujeres de
Jumial Grande
La Esperanza
Grupo de Mujeres de Bajo
Sequeira
Tucumán
As. Civil Grupo de Mujeres El El Nogalito
Sacrificio
Miskita
Valle de Trancas
Los Tunales
Comedor Ingeniero Lules
163
�Mujeres que trabajan la tierra
Tabla Nº 2.2:
Nombre de los grupos según provincia. Relevamiento 2006.
PROVINCIA
NOMBRE DEL GRUPO
Buenos Aires
PRO.FA.PPE Productoras Familiares del Parque Pereyra
Catamarca
Grupo de mujeres Colonia de Mujeres Artesanas Virgen de Puccara
Valle
Belén
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
164
Cooperativa Las Lomas
Tía Juana
Artesanas Belenistas
Asociación de Hilanderas y
Tejedoras Fray Mamerto
Esquiú
Verde Esperanza
Mujeres de El Quimilo
Productoras de Ancasti
Tinku Kamayu
Dulceras de Andalgalá
Mujeres Agropecuarias
Mujeres de Fe
Mujeres La Matanza
Un Mañana Mejor
Nuevas Mujeres del
Boquerón
Fátima
Salto La Vieja 2
Alegría
Mujeres Trabajadoras
Salto La Vieja
Inmaculada
Santa Rosa de Lima del
Curundú
Casa de la Artesana Amuan
Ño Rucamo
Aldea Escolar
La Esperanza
Club de Madres “Niñas de
Ayohuma”
La Amistad
Ruca Lamngnen (Casa de las
Hermanas)
Mujeres de la Aguadita
25 de Mayo
Las Mujeres
Las Vecinas
Victoria
Las Martinetas
Las Marías
Las Gaviotas
Mujeres Unidas de Cañada y
Agua de Ramón
Mujeres Organizadas de las
Pirguas
Las Cotorras
Las Dulceras
Las Luchadoras
Las Quebrachitas
Las Sureñas
Mujeres Campesinas de
Cachiyuyo
Las Hormiguitas de los
Escalones
El Duraznal
Alpargatas Yeso – K
Anahi
22 de Mayo
Grupo Colonial
Santa Lucia
Dulce Vida
Alegría
Consorcio Doña Juana
El Reencuentro
La Providencia
Cooperativa La Curtiembre
Nuestro Pan
La Nueva Esperanza de Ibira
Pita
Por un Futuro Mejor
Vivero Caa Cati
Ruta 19
Fuerza Femenina
Futuro
El Reencuentro
Nueva Esperanza
Las Grandes del Futuro
Pimpollos
La Amistad
Mujeres en el Campo
Ternura
Renacer
Bendita Tu Eres
América
Alborada
Las Luchadoras
Los Claveles
Las Marías
Comunitario
Santa María
Las Golondrinas
Esperanza
Las Sorenitas
Las Estrellas
Chaprohver
Hormiguita
Las Dalias
�Anexo 3
Maria del Rosario
Las Marías
Los Laureles
Esperanza
Primavera
Los Tosqueros
Buscando Futuro
Nueva Esperanza
Macieguita
La Costa del Tigre
Rincón del Charrua
Las Tocallas
Armonía
Sabiduría
Sembrando Futuro
El Desafío
La Unión
Esperanza
Renacidas
Sonrisas
Sol Naciente
En Acción
Maria Reina
Las Grandes del Futuro
San Nicolás
Los Triunfadores
Sin nombre (Colonia
Avigdor)
Las Mujeres
Mujeres de Colonia Nueva
Raicerito
Esperanza
El Chavito
Sobrevivir
El Amanecer de Mojones
Manos Laboriosas
Los Paraísos
Estrella Fugaz
Manos a la obra
El Trébol
Las Bonitas
Reproducir
Las Cotorras
El Progreso de Aviador
Las delicias
Productoras
Nuevo Amanecer
Rinconcito
Sagrado Corazón de Jesús
La Amistad
Los Girasoles
Nueva Esperanza de los
Tocos
Las Rosas
Mariposita
La Alegría
Las Cosecheras
Las Comadres
Progresos
El Talita
Paraje Roca
El Progreso de Mulas
Laguna Larga
Futuro Mejor
La Victoria
Los Pinares
Los Pimpollos de la Laguna
El Milagro
Equipo de Mujeres
Campesinas
Mujeres Campesinas del
Guajhó
Nuevo Amanecer
Mujeres Campesinas de
Monte Quemado
San Antonio
Mujeres Campesinas de la
Disciplina
Añaguitas
Casti
Mujeres de Ocumazo
AYFACO
Comunidad Quebradeña
Grupo de Costura de Yavi
Las Vicuñitas
Mujeres Hilanderas de
Chalguamayoc
Huayco Sonco
Clavel del Aire
Formosa
Siwanʹi
Jujuy
La Pampa
Flor del Cardón
Flor de Iro – Mujer Rural
Las de Puelches
Las Madres del Arbolito
Las Marías
Artesanas De Puelches
Alegre
Las Guapas de la Curva
Agrupación de Mujeres
Rurales Unión y Trabajo
San Pedro
Virgen del Valle
Mollaco
La Esperanza del Balde de la Regionales Añogasta
viuda
Los Hornos
La Rioja
Sagrada Familia
La Muyuna
Las Emprendedoras
Las Hermosas de la
Quebrada
Santa Rita del Quemado
165
�Mujeres que trabajan la tierra
Mendoza
Misiones
Neuquén
Santa María de Oro
Mujeres de Ugarteche
Mujeres en Marcha
Mujeres Unidas
Almit
Petrolandia
Rosa
Virgen del Rosario
Feria Franca El Alcazar
Con empeño
Primavera
Buenas Vecinas
Armonía
Mujeres Federadas
Remolinos de Aserrín
Argentinas (Gral. San Martín)
El Progreso
Unidas para Vencer
Luchando para adelante
Sub Grupo Sol Naciente
Sol Naciente
Mujeres de Alegría
Sub Grupo Sol Poniente
Damas Unidas
Esperanza Nueva ‐ Km 48
Esperanza Mujeres de San
Lorenzo
Mujeres Campesinas
Unidas para un Futuro Mejor
Feria Franca San Pedro
Protegernos
Unidas Luchamos
Orden y Progreso
El Arrozal
Siempre Unidas
SubGrupo Damas de Fortaleza Unión y Progreso
Juntos Podemos
Sub Grupo Esperanza
Fortaleza
San Isidro
Amanecer Aprendiendo
Che Hueney
Mapuche ñaña
Abriendo surcos
Caiu Folil Michi
Centro de Capacitación
Laboral N° 138
Calfu rayen zomo
Amulen
La Esperanza de la Ovejas
Suyai
El Progreso
Rayem Zomo
Traw Leain
Grupo Mujeres de la
Comunidad Mapuche RAMS
Rio Negro
Salta
166
Cerro Policía ʺAʺ
La Flor del Sur
Jerusalén
Miliglio Huitral
Primavera
Conservas Corralito
Mujeres de Miércoles
El Arroyito
Unión Vecinal Autoconsumo
2
Queme Lahuen
Neli Zona Trugken
La Unión de Coquelen
Mencué
SUMU, elaboración
comunitaria
Las Criollitas
Grupo de Mujeres Wichi
Mujeres de la Red de
Comercialización
Asociación de Mujeres de El
Espinal
Santa Ana
Por un Futuro Mejor
Las Campesinas del Norte
Buena Esperanza
La unión de Capiazuti
Grupo de Mujeres Wavawuk
Grupo de Mujeres de San
Isidro
Mejorando lo nuestro II:
luchando por nuestro
derecho
Ikira Unido
La Fortaleza
Peña Morada
Todas en Lucha
Grupo de Mujeres del Taller
de Memoria Etnica
Mejorando lo nuestro
Mujeres Solidarias
Askan
Cheiru
Fowlit
Taperigua
Mujeres Tobas
Yanderu Tumpa
La Who
Organización de las Sietes
Etnias
Kilie
Ofotas
El Nuevo Amanecer
�Anexo 3
San Juan
Flor de Liz
Mujeres de Cachi adentro
Banda Sur
Las Rosas
La Primavera
Mujeres en Unión
Welo (luna)
Mujeres Feriantes
Mejorando nuestra casa
Las Estrellas de Luz
Los Olmos
Sueños de las Mujeres
Las Margaritas
Las Amancayas
La Nueva Esperanza de la
Poma
Mujeres en Progreso
Mujeres en Acción
Las Kelloticas
El Faldeo de las Yerbas
Buenas
Las Amencayas del Abra
las Gamotas del Abra Verde
Las Rosas II
Las Maravillas
Las Manas
La Nueva Esperanza de
Amblayo
Medalla Milagrosa
Esperanza
Amanecer
Mujeres de Tomuco I
Mujeres de Tomuco II
Las Rosas de Payagastilla
Chuscha
Bueno Ventura
Mujeres del Valle Calchaquí
El Manantial
Flor de Durazno
Virgen del Carmen
Virgen del Milagro
La unión hace la fuerza
Unidas para siempre
Las Maranatas
Las Soñadoras
Las Raíces de Pasión
Las Mañas de Radio
Mujeres de Campo Lujan
La Merced
Mujeres de Chañar II
Mujeres de la Represa
San Cayetano de Matensilla
Banda Unida
Mujeres unidas de Cabrera
Sol Toldeño
El Milagro de Coronel Juan
Sola
Mejorando por el campo
La Laguna
Lhawo
Iwella
Coema
Cheiru ʺMujeres de Cheiruʺ
El Chañar de Coronel Juan
Sola
Club de Madres San Carlos
Silicua
Club de Madres de Lipeo
Mujeres Unidas del Coleto
Los Claveles del Abra de
Macoyita
Las Criollitas
Las mujeres
Club de Madres Virgen de
Lujan de El Arazay
Club de Madres de Baritu
María la Brillosa
Club de Madres Virgen del
Lujan El Abra
Club de Madres Los Toldos
Club de Madres La Frontera
Las Rosas de la OCAN
Las Amancaycas de la OCAN Santísima Trinidad de la
Misión
Las Clavelinas de Lizoite
Santa Teresita del Rodeo
Virgen del Rosario
Por una vivienda mejor
La Candelaria
Mujeres del Milagro
La Flor de los Claveles
Las Incansables
Crecer Mejor
Andacollo Árbol verde
Frutos del Quinto Cuartel
Crecer
Guadalupe
Manos Doradas
Ave Fénix
Cooperativa Sol y Frutos
Sanjuaninos
Unidas para el Progreso
La represa
Nuevo Milenio
Inti Huasi
Las Lomitas
Santa Cecilia
Las norteñas
Productoras de Esperanza
Pie de la Cuesta
Mujeres del Dique
San Roque
San Luis
Mujeres de los Baldes
167
�Mujeres que trabajan la tierra
Mujeres de Ojo de Río
Santa Fe
La Buena Fe
La Esperanza
Reflejos del Sol
Nuestras Raíces
Las Emprendedoras
Creciendo Juntas
Las Comadres
Asociación de Feriantes y
Artesanas
La Providencia
Sgo del Estero Warmis Sinchis
Tucumán
Santa Rita
Juntas Triunfaremos
La Esperanza
Club de Madres
Grupo de Mujeres de San
Vicente
Grupo de Mujeres de Colonia
Española
Club Lucerito
Asociación de Mujeres de
Jumial Grande
Grupo de Mujeres de San José
Grupo Mujeres Campesinas
OCCAP
Costurero de Cáritas
Grupo de Mujeres de Colonia
Argentina
Grupo de Mujeres de
Quimilioj
Taller de Cáritas
Grupo de Mujeres La Costa
Teleras de la OCCAP
Club Estrellas Juveniles
Grupo de Mujeres del Nuevo
Simbolar
Costurero San Juan
El Progreso
Tejiendo la Vida
Las Arañitas
Ashpa Paraiko (Por la Tierra) Sin nombre (Localidad
Yanacón)
Virgen del Rosario
Renacer
Unidas para Vivir
As. Civil Grupo de Mujeres El Miskita
Sacrificio
Los Tunales
Ropero Comunitario ʺLa
Soledadʺ
Kusi Sonko
Mujeres de la Chilca
La Cascada
Maria Auxiliadora
Mujeres en Marcha
Cuesta la Chilca
Pacará
San Lucas
Las Crespinas
Granja Oran
Las Bulacio
Plumitas
San Cayetano de Acheral
La Rueca
Milagro Sur
Sin nombre (Tafi del Valle)
Adobe
Sin nombre (EL Bañado – Tafi Taller la Esperanza
del Valle)
168
Don Pepe y sus productores
�Anexo 3
Anexo 3
Conclusiones del Encuentro Nacional de Mujeres Campesinas
y Aborígenes “Aquí estamos y queremos ser escuchadas”
En la ciudad de Buenos Aires entre los días 15 y 17 de octubre de
2003, se reunieron 400 mujeres provenientes de las 23 provincias del país
con el objetivo de intercambiar experiencias y por sobre todo hacer
escuchar su voz silenciada, ante los sectores de decisión. “Se busca
incorporar la problemática de la mujer rural en la agenda pública, analizando las
distintas realidades locales y provinciales, los avances y los obstáculos en el
proceso de desarrollo rural. A su vez contribuir a la visibilidad de las mujeres
campesinas. En tanto sujetos sociales y políticos activos poseen potencialidades y
capacidades para contribuir al diseño y ejecución de políticas dirigidas al sector,
desde el marco del desarrollo rural sustentable”.
Este encuentro fue organizado por la red Trama, que está
conformada por instituciones y personas que acompañan a mujeres
campesinas y aborígenes en procesos de desarrollo desde una
perspectiva integral. La red está coordinada por el Proyecto Mujer
Campesina de la Dirección de Desarrollo Agropecuario de la Secretaría
de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la Nación. Esa
coordinación le da un carácter especial por que sí bien se trabaja en
forma paralela en varias áreas como en salud, educación, producción,
etc., el marco de esas acciones es necesariamente el del Desarrollo Rural.
Un desarrollo rural que puede tener muchos calificativos, pero se resume
en mejorar la calidad de vida de las personas que viven, trabajan y
producen en áreas rurales. Un desarrollo rural para el cual la acción del
Estado es ineludible. Un desarrollo que, además de proyectos
focalizados, incluya políticas con equidad de género, que abarquen al
conjunto de las mujeres y varones que viven en áreas rurales.
Este Encuentro surge como resultado y demanda de más de
trescientos grupos conformados exclusivamente por mujeres en el
campo, que con el apoyo de diversas instituciones y programas
gubernamentales y no gubernamentales han promovido su
protagonismo y estimulado su organización. Esto significa que las
cuatrocientas delegadas presentes en el encuentro representan alrededor
de 600.000 mujeres campesinas de la Argentina.
169
�Mujeres que trabajan la tierra
Para arribar a esta instancia, se han realizado reuniones de los
grupos en el espacio local, reuniones zonales, encuentros provinciales y
regionales en los cuales las mujeres comenzaron a debatir sobre sus
problemáticas específicas, confluyendo en la decisión de concurrir a la
Ciudad de Buenos Aires para encontrarse. Un encuentro para
intercambiar, debatir y hacerse presentes allí donde se toman las
decisiones que definen las políticas públicas de la Nación Argentina.
Los temas que se trataron en este Encuentro abarcan los principales
problemas del sector: el acceso a la tierra, el acceso a la salud pública de
calidad, la educación, medioambiente, producción, trabajo, identidad,
vida cotidiana y los derechos de las mujeres.
A continuación se presentan las conclusiones de las propuestas
trabajadas en los talleres integrados exclusivamente por las mujeres
participantes del encuentro.
“Lo proponemos desde la dignidad de los derechos y no desde la lástima”.
Salud
1. Educación para la salud, teniendo en cuenta la necesidad de la gente
con lenguaje sencillo y claro en escuelas, iglesias y comunidades en
forma gratuita y continua a través de talleres, charlas y mensajes en
los medios de comunicación.
2. Educación sexual para padres, madres, adolescentes y niños en:
sexualidad, incesto, abuso sexual, menopausia, enfermedades de
transmisión sexual, anticoncepción.
3. Que haya en el campo centros de salud que cuenten con personal
suficientemente capacitado durante las 24 horas, medicamentos,
antídotos (sueros antiofídicos) equipamientos, alimentos para los
internados y acompañantes, medios de traslado y comunicación.
4. Que la atención médica, estudios y análisis de alta complejidad,
medicamentos en los hospitales sean gratuitos y se dé prioridad a los
campesinos en los turnos.
5. Mejoramiento en caminos, comunicación y transporte.
6. Prevención en droga, alcoholismo y tabaquismo.
7. Que se hagan campañas de prevención sobre Chagas, controles y
desinfección de viviendas.
8. Que las mujeres que sufren violencias sean escuchadas. Que se les
brinde el apoyo que necesitan por parte del personal especializado
en la policía, centros de salud y la justicia. QUE SE HAGA JUSTICIA.
170
�Anexo 3
9. Buen trato, con respeto y sin discriminación a las mujeres, en especial
en maternidad.
10. Que se elaboren y se hagan cumplir leyes que protejan los recursos
naturales (plantas medicinales).
11. Que se aplique el programa de Salud Reproductiva en áreas rurales.
12. Que el gobierno apoye, promocione y defienda la producción y
consumo de alimentos orgánicos.
13. Que se haga un verdadero relevamiento de la desnutrición materno –
infantil, que se entreguen leche y alimentos en cantidad suficiente y
capacitación a las madres y seguimiento a los niños.
14. Plan alimentario para ancianos.
15. Que la Salud no tenga color político.
16. Que haya atención especial a los discapacitados.
17. Que haya atención odontológica y no sea sólo de extracción.
18. Capacitación en primeros auxilios.
19. Reconocimiento y capacitación de parteras tradicionales.
20. Que las familias tengan agua potable.
21. Informar, investigar y capacitar sobre medicina casera.
22. Que el Estado financie los diagnósticos y tratamientos de los casos de
intoxicación cuando las grandes empresas fumigan con agrotóxicos.
23. Que las guardias médicas se realicen en el Hospital y no en la casa
del médico.
24. Solicitamos una ley en la cual tengamos participación los interesados
que garantice: a) que las mujeres pequeñas productoras campesinas
y aborígenes tengan una buena salud publica y que tanto el trabajo
domestico y del campo sea tomado en cuenta en la obtención de un
seguro de vida, jubilación y sepelio. Que se apoye mediante una
pensión a discapacitados.
Educación
1. Que las instituciones educativas respondan a las demandas de la
comunidad (ejemplo: partir de la cultura de cada comunidad,
capacitar a los estudiantes para producir en su comunidad y
mejorarla).
2. Que los Estados provinciales contemplen los recursos que garanticen
la implementación efectiva de la EGB rural.
3. Que se legisle la obligatoriedad del nivel polimodal en todo el país.
4. Que se mejore la calidad de la educación rural (control de gestión de
directores, supervisores y de la comunidad). Que el Estado garantice
171
�Mujeres que trabajan la tierra
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la capacitación permanente de los docentes, que los docentes
promuevan el uso de los libros y que las bibliotecas estén abiertas a
la comunidad).
Que se amplíe el programa de becas especiales para zonas rurales,
teniendo en cuenta la condición social, el compromiso del alumno y
de la institución.
Que sean sancionados los docentes que abusan de nuestros hijos/as
ya que si son trasladados vuelven a hacer lo mismo.
Que haya en la comunidad talleres para las madres dónde se les
enseñe educación sexual para que ellas puedan transmitir a sus hijas.
Que los talleres de capacitación para la mujer tengan validez. O sea
que se los legalice para tener constancia de esa capacitación.
La educación es obligatoria, pero que sea gratuita, por que es un
derecho.
Los oficios, como gastronomía, entre tantos otros, que se dicten en las
Universidades y que sean gratuitos.
Que en las becas que llegan a los hijos de los productores no se mire
tanto el puntaje de los alumnos sino la situación económica (es por
que los alumnos tiene mala base desde los primeros pasos de la
escuela)
Que cuando los alumnos terminen el ciclo primario terminen con un
oficio.
Que se restablezcan los planes de alfabetización de adultos.
Que las becas de estudio no se entreguen con favoritismo político.
Que los maestros bilingües no trabajen en negro.
Maestros bilingües, que enseñen sobre culturas originarias para que
los chicos no se avergüencen.
Control de las faltas de los docentes y licencias.
Tierra
1. Ley de reforma agraria desde las necesidades y con la participación
indígena y campesina.
2. Excención de cargas impositivas y o tasas diferenciadas a los
campesinos (precedente jurídico: ley 23312 indígena)
3. Financiamiento flexible y accesible para favorecer la producción para
campesinos e indígenas.
4. Reglamentar la extracción de recursos naturales. Participar en
políticas públicas que afectan nuestro territorio, generando
mecanismos de consultas ante emprendimientos varios (represas,
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�Anexo 3
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17.
minas, forestales, etc.). Detener el avance de la siembra de cultivos
genéticamente alterados, con el uso de herbicidas que contaminan el
suelo, el aire y el agua causando enfermedades y muertes.
Política de titulación de tierras, saneamiento de títulos. Frenar la
extranjerización de la tierra. Que la distribución de la tierra sea
acorde a las posibilidades de cada familia o región, sin favoritismos
partidarios. Frenar todo intento de desalojo y atropellos a
campesinos y aborígenes, en caso de familias desalojadas que el
gobierno se haga cargo de devolverle la tierra.
Para los campesinos que no tienen tierra: loteo de tierras fiscales con
crédito blando a largo plazo.
Que el Estado financie la mensura y otros gastos de titulación.
Que haya una ley de alquiler de tierras que contemple costo y
duración.
Investigar la entrega y venta de títulos de tierra y las condiciones en
que se hicieron.
Exigirle a las instituciones y programas nacionales y provinciales
(INTA; PSA; INAI) que trabajen con los campesinos y comunidades
indígenas que se comprometan e involucren de manera directa en la
demanda por los derechos a la tierra.
Políticas agropecuarias nacionales para mejorar la producción de los
pequeños productores y aborígenes, Planes de vivienda rurales,
capacitación y difusión sobre el derecho a la tierra y derechos
humanos en general (Desarrollo sustentable)
Acceso al agua y a las herramientas, reglamentación de los recursos
hídricos
Continuidad de los programas de apoyo a los pequeños productores.
Que las provincias cumplen lo previsto en la constitución nacional y
convenios internacionales sobre derechos indígenas (convenio 169 de
la OIT, convenio sobre biodiversidad).
Mejorar los mecanismos de control que regulan y norman la creación
de cooperativas de producción y trabajo.
Para las organizaciones: Buscar información en los organismos que
corresponda sobre al situación legal de las tierras. Acuerdos
comunitarios en la zona avalados por las autoridades para hacer
cumplir los accesos al agua y pastoreo. Hacer un documento firmado
por las autoridades que reconozca los derechos de los pequeños
productores: recuperar, ocupar, producir y resistir para reafirmar
nuestro derecho a la tierra.
Crear una coordinadora nacional de mujeres campesinas e indígenas.
173
�Mujeres que trabajan la tierra
Identidad y vida cotidiana
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20.
174
Políticas de desarrollo rural claras para las campesinas y con
financiamiento.
Programas de capacitación para conocer los derechos de las mujeres
rurales, que lleguen a los hombres también.
Que sigan haciendo los encuentros de mujeres rurales, ya que son
nuestros espacios para aprender juntas, no son gastos sino
inversiones.
Que haya capacitaciones remuneradas para la mujer, a través del
salario caído.
Planes jefes de hogar que contemple capacitaciones en lo rural para
que nos quedemos en el lugar de origen.
Que se amplíe el cupo de mujeres dirigentes en los espacios de
dirigencia política.
Reclamamos una jueza (mujer) defensora de la mujer.
Que se trate y se promulgue la ley de salud sexual y reproductiva en
todas las provincias.
Que exista una ley para que en los hospitales públicos se haga el adn
sin cargo para definir la identidad.
Respeto a nuestra identidad aborigen.
Que se revea la ley federal de educación porque destruye a los niños
del campo.
Que haya igualdad de oportunidad y calidad educativa para los
chicos del campo y de la ciudad.
Mas horas de clase bilingüe en idiomas étnicos.
Pensión para mujeres rurales (50 años) agilización de jubilaciones y
pensiones.
Programas de capacitación para personas de la justicia policial y
hospitales.
Capacitaciones en planificación familiar y salud reproductiva.
Necesitamos albergues donde ir a quedarse o a consultar cuando
somos violadas, golpeadas y amenazadas por el hombre.
Que las autoridades provinciales declaren nuestros productos de
interés.
Mayor capacitación en temas y problemas que tenemos nosotras
como mujeres.
Que los medios de comunicación (escritos, orales y televisivos) no
agredan a las mujeres y no sean groseros con nosotras.
�Anexo 3
21. Que dediquen espacios a las mujeres rurales (costumbres, trabajo,
producción) y sean un nexo para llegar a otros ámbitos (por ejemplo
gobierno).
22. Que desde todos los ámbitos se informe y difunda la historia, las
luchas y los derechos de las mujeres, los decretos, leyes,
convenciones, tratados, (provinciales, nacionales e internacionales)
que nos benefician a todas las mujeres.
23. Que se elaboren y distribuyan cartillas y folletos sobre los derechos
de las mujeres que lleguen a nosotras.
24. Viviendas dignas, de acuerdo a las necesidades de nuestra familia,
con agua potable, electricidad y servicios públicos (transporte,
teléfono, posta sanitaria, escuelas).
25. Atención rápida y eficaz en los casos de violencia doméstica, abuso
sexual y violación.
26. Créditos blandos para el agro, por ejemplo valor producto.
27. Control del medio ambiente por parte de los organismos
correspondientes: uso de plaguicidas, tendidos eléctricos,
contaminación de caudales, etc.
28. Tiempo y espacios de recreación, descanso, comunicación y
participación comunitaria.
29. Que una representante campesina elegida por nosotras sea
reconocida por cada provincia y la nación y sea escuchada por las
autoridades para que pueda informar sobre nuestra realidad, qué
está pasando, cómo funcionan las cosas y además verifique que los
pedidos se lleven a cabo.
30. Que se promueva la participación de las mujeres campesinas y
aborígenes en los espacios comunitarios y públicos, respetando la
igualdad de oportunidades para mujeres y varones.
31. Que se apoye, desde las técnicas, a las mujeres rurales y a las mujeres
de las zonas marginales de la ciudad.
32. No a la pobreza que produce prostitución y nos lleva a las mujeres a
vender a nuestros hijos.
33. Exigir a los empresarios que hacen ropa que fabriquen las
vestimentas típicas.
Producción, trabajo y medio ambiente
1. Dar continuidad, ampliación y mejoramiento a los programas pero el
estado junto con las mujeres campesinas y aborígenes planifiquen
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�Mujeres que trabajan la tierra
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14.
176
por ciclos la producción, comercialización, capacitación y asistencia
técnica recuperando y revalorizando la cultura.
Que el Estado garantice en base a lo estipulado los recursos
necesarios (créditos blandos, fondos rotatorios, donaciones o
reconocimiento por desastre climático) para llevarlos a la practica.
Que haya legislación especial que contemple la producción y
comercialización de los pequeños productores y en especial de
nosotras, mujeres campesinas y aborígenes.
Que se de continuidad a los programas nacionales y provinciales
orientados al sector rural y que se enmarquen en una política de
desarrollo rural.
Que no se cambie dinero por hambre.
Que se respete el medio ambiente como lo hacemos los pequeños
productores.
Que se controle el uso de agroquímicos y agrotóxicos.
No a los transgénicos.
No a la depredación de los peces y la fauna.
No a la construcción de grandes represas.
Que desde los organismos públicos se nos informe sobre las
gestiones de gobierno (ALCA, Mercosur) y sobre nuestros derechos.
Que se generalice que las mujeres rurales que tienen planes puedan
cumplirlos en sus propios predios.
Que se respeten los precios de los productos de pequeños
productores.
Que haya exención impositiva para los artesanos pequeños.
�Anexo 3
177
�Mujeres que trabajan la tierra
178
�
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Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad.
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An entity primarily responsible for making the resource
Biaggi, C.
Canevari, C.
Tasso, A.
Title
A name given to the resource
Mujeres que trabajan la tierra. Un estudio sobre las mujeres rurales en la Argentina.
Format
The file format, physical medium, or dimensions of the resource
pdf
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, Buenos Aires (Argentina). Dirección de Desarrollo Agropecuario. PROINDER - Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2007
Subject
The topic of the resource
MUJERES; GENERO; TRABAJO; POBLACION RURAL; DERECHOS HUMANOS; PROYECTOS DE DESARROLLO; ARGENTINA
Language
A language of the resource
es
Identifier
An unambiguous reference to the resource within a given context
Serie Estudios e Investigaciones no. 11
Coverage
The spatial or temporal topic of the resource, the spatial applicability of the resource, or the jurisdiction under which the resource is relevant
Buenos Aires (Argentina)
GÉNERO
POBLACION RURAL
PROYECTOS DE DESARROLLO
-
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becb1a64e0e1982cd00be39d4f33791f
http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/9b4ab4ef3de52abaf9149e25d71d497a.pdf
b4d333e0ca3f17ac01c2195be5134929
PDF Text
Text
�inversión pública
para distribuir agua de riego
Rehabilitamos sistemas de riego,
promovemos el cambio tecnológico
y ampliamos la superficie irrigada
en todo el país
�La globalización:
una oportunidad inmensa para la Argentina
La demanda mundial de productos agroalimentarios y agroindustriales aumentará
en forma sostenida en las próximas décadas. Cereales y oleaginosas como alimentos
o biocombustibles y carnes y lácteos como proteínas de calidad serán productos
valorados por los países del mundo en desarrollo.
Esos “emergentes”, como suele llamárselos, son los países que han expandido sus
economías con base en una fuerte inversión en la estructura industrial, sostenida
por Estados centralizados, bajos salarios en términos relativos y fortalecimiento
de sus sistemas de ciencia, tecnología e investigación, con lo que han alcanzado
altos niveles de competitividad global.
El crecimiento económico generó migración del campo a las nuevas ciudades
industriales: millones de pobladores rurales que vivían de una economía de
subsistencia mudaron a trabajadores industriales que demandan mayor cantidad y
más calidad de proteínas, y se está conformando paulatinamente una clase media
que consume, día a día, alimentos más sofisticados.
En este marco, la globalización ofrece una inmensa oportunidad para la Argentina,
que por su cultura e historia, sus capacidades productivas, sus recursos naturales
y humanos, y el conocimiento acumulado posee un enorme potencial para ofrecer
las respuestas que los mercados emergentes demandan.
La demanda mundial de alimentos
es una oportunidad de desarrollo
para la Argentina.
2
Argentina, primer productor mundial de limones.
�La respuesta al desafío:
US$ 1400 MILLONES DE INVERSIÓN PÚBLICA
para el desarrollo agropecuario
sustentable
El Gobierno Nacional creó el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y elevó
al más alto nivel institucional del Estado la elaboración de la política pública para el
desarrollo agropecuario, cuya importancia se expresa también en el lanzamiento
del Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2010-2020 y en el
fortalecimiento de los organismos especializados. La significativa asignación de
recursos de inversión al PROSAP, el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales
que es instrumento de inversión pública para riego, caminos, electrificación rural
y servicios al sector agropecuario en todas las provincias argentinas, reconoce el
mismo origen.
El PROSAP recibió en el período 2003-2011 cuatro préstamos del Banco
Interamericano de Desarrollo por US$ 630 millones y dos préstamos del Banco
Mundial por US$ 337 millones, los que sumados a los fondos nacionales y
provinciales de contraparte, superan los US$ 1250 millones para inversión, cuya
centralidad está en el riego en pos de los objetivos y metas planteados en el
Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial.
Fortalecer la competitividad de las economías provinciales y reconstruir el
tejido productivo de las diferentes cadenas regionales de valor han sido pilares
de la política económica del Gobierno Nacional. En ese marco, ha aumentado la
demanda de inversión pública, lo que ha permitido al PROSAP canalizar, además
de los fondos mencionados más arriba, otros que se encontraban disponibles y sin
ejecutar al comienzo de 2003. Así es que el PROSAP ha podido abordar la gestión
de 124 proyectos – entre los ya finalizados y los que se hallan en diferentes etapas
de ejecución o evaluación - por un monto total de US$ 1400 millones.
4
Canal de riego | Provincia de San Juan | República Argentina
�el riego
cauce central de las acciones del PROSAP
70%
de la superficie argentina
es árida o semiárida
Yungas
Chaco
semiárido
Puna
Chaco
subhúmedo
Alto
andino
Valles,
bolsones y
quebradas
Chaco
árido
Pampeana
árida
La imagen internacional de la Argentina está asociada a la “pampa húmeda”. La
fama bien ganada por nuestra producción agropecuaria se proyecta al mundo
desde esa región. Sin embargo, el 70 % de la superficie de nuestro territorio
es árida o semiárida. Provincias tan distintas como Catamarca, Chubut, Jujuy,
La Pampa, La Rioja, Mendoza, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, Santa Cruz,
Santiago del Estero y Tierra del Fuego desarrollan su producción agropecuaria en
condiciones de total o parcial aridez y en las que la utilización de sistemas de riego
integral es imprescindible.
A su vez, en la misma “pampa húmeda”, el riego complementario juega un rol
fundamental para el aumento de la producción y el incremento de la competitividad,
aplicando en tiempo y volumen adecuados el agua requerida por los cultivos de
acuerdo a sus necesidades específicas.
En este marco, el PROSAP ha centrado sus acciones en rehabilitar los sistemas
públicos de riego, promover la incorporación de riego tecnificado a las fincas
y, más recientemente, a extender el riego a nuevas áreas, utilizando de modo
sustentable los recursos hídricos con los que cuenta nuestro país, ampliando la
frontera productiva, promoviendo la generación de empleo en las economías
regionales, facilitando el arraigo de la población rural, incrementando la
competitividad y contribuyendo al aumento de las exportaciones.
Pampeana
semiárida
REGIONES SECAS
Uso potencial
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
Area de cultivo bajo riego
Lagos
Misceláneas
Salinas
Uso agrícola - ganadero
Uso agrícola y forestal
Uso forestal y/o ganadero
Uso ganadero extensivo
Uso ganadero extensivo muy restringido en montanos
Uso ganadero semi intensivo y/o extensivo
Uso predominantemente agrícola
Patagonia
SUPERFICIE IRRIGADA 2002 - 2008
• 2002: 1,355 millones de hectáreas con riego *
• 2008: 2,200 millones de hectáreas con riego **
INCREMENTO: 63%
* Censo Nacional Agropecuario 2002
** Censo Nacional Agropecuario 2008
Kilómetros
6
200
0
200
400
600
800
1000
1200
�Zona árida | Provincia de La Rioja | República Argentina
8
9
�5.2%
USO DEL RIEGO
EN LA ARGENTINA
32%
NOA
25.6%
29%
●
●
●
●
●
NEA
Cuyo
NEA
NOA
Pampeana
Patagonia
PAMPEANA
SÍNTESIS REGIONAL
ARGENTINA. RIEGO AL AÑO 2002 (CNA 2002)
8.2%
• NOA: lidera con un 32 %
• Pampeana: cuenta con el 29 %
• Cuyo: reconocida tradicionalmente como una región dedicada al riego, aporta un 25,6 %
• Patagonia: una extensa región árida cuenta sólo con un
8,2 %
• NEA: reúne el 5,2 %
61.848
Jujuy
91.575
La Rioja
41.817
Salta
Total regado nacional:
1.355.597 ha
Mapa de riego en Argentina al año 2002
Participación regional
Catamarca
CUYO
PATAGONIA
Santiago del Estero
53.954
Tucumán
66.025
Total regional
434.116
Participación
32,0%
Corrientes
59.014
Chaco
7.550
Formosa
4.002
Misiones
170
Total regional
70.736
Participación
5,2%
Buenos Aires
166.483
Córdoba
93.835
Entre Ríos
71.736
La Pampa
4.715
San Luis
18.575
Santa Fe
37.421
Total regional
392.765
Participación
29,0%
Mendoza
267.889
San Juan
79.516
Total regional
347.405
Participación
25,6%
Chubut
18.155
Neuquén
15.798
Río Negro
72.780
Santa Cruz
Tierra del Fuego
Mapa y cuadro elaborado por la Dirección de Agricultura
(ex SAGPyA) sobre la base de datos del C.N.A. 2002 (INDEC)
10
118.898
3.841
0,4
Total regional
110.574
Participación
8,2%
11
�Agricultura irrigada
regar más con menos aguA
Obra de riego | Provincia de La Rioja | República Argentina
zonas áridas
En las tierras áridas, donde predominan los cultivos irrigados de alto valor, se
asientan actualmente los grandes sistemas públicos de riego integral. La acción
del PROSAP se ha orientado en estas zonas a:
• la consolidación y la rehabilitación de los sistemas públicos de riego, que
son la base para el desarrollo de cadenas de valor y la generación de empleo,
considerando de manera integrada los diferentes usos del agua en el ámbito
de cada proyecto de inversión y en el de los programas de riego provinciales;
• el mejoramiento de la eficiencia en la acumulación, conducción,
distribución y uso del agua dentro de las fincas, promoviendo la inversión
privada con asistencia técnica y aportes no reembolsables;
• la innovación operativa de las estructuras de distribución del agua para
que éstas satisfagan las demandas agronómicas de los cultivos;
• el apoyo a las acciones de las provincias y de las organizaciones de
usuarios para el desarrollo de procedimientos que garanticen la equidad
y la transparencia en el uso del agua, e incorporen el concepto del valor
económico del recurso.
12
13
�Agricultura irrigada
regar más con menos aguA
zonas húmedas y semiáridas
En las regiones húmedas y semiáridas, donde se despliega un amplio abanico de
actividades agropecuarias practicadas actualmente y se hacen posibles otras con
la incorporación del riego, éste tiene un carácter complementario. La acción del
PROSAP se ha orientado en estas zonas a:
• La inversión en sistemas públicos colectivos de riego para producciones
como el arroz y la caña de azúcar, considerando de manera integrada los
diferentes usos del agua en el ámbito de cada proyecto de inversión para riego
complementario, ya sea desde fuentes de agua subterráneas o superficiales;
• la promoción de la inversión privada en la finca, con asistencia técnica y
aportes no reembolsables, para incorporar o mejorar el riego por aspersión
o localizado;
• el apoyo al diseño, la instalación y el desarrollo de las organizaciones
de usuarios del agua en sistemas públicos y privados, con estructuras y
procedimientos que garanticen la equidad y la transparencia en el uso del
agua, e incorporen el concepto de valor económico del recurso.
14
15
�FORMAS DE RIEGO
Sistemas de riego
en escala nacional
Sistemas de riego al año 2002
Participación absoluta (ha) y relativa (%)
Participación relativa (%)
Base: 1.355.597 hectáreas regadas
SUPERFICIE
Sistema de riego*
PARTICIPACIÓN PROVINCIAL RELATIVA
ha
%
Principales provincias
por su participación porcentual
NO TECNIFICADO
946.575
69,8
Mendoza (25,9%); Salta (9,7%); Jujuy (8,9%): 44,5%
del riego por gravedad.
TECNIFICADO
408.860
30,2
Aspersión
281.361
20,8
Localizado
127.499
9,4
162
0
1.355.597
1oo
SIN DISCRIMINAR
TOTAL PAÍS
NO TECNIFICADO
30%
TECNIFICADO
70%
Buenos Aires (31,9%); Córdoba (20,2%); Santa Fe
(9,1%): 61,2% del riego por aspersión.
La Rioja (19,7%); Mendoza (18,0%); San Juan
(17,5%); Catamarca (14,7%): 69.9% del riego
localizado.
Santa Fe (92,8%). Se circunscribe a sólo cuatro
Provincias.
Participación relativa (%)
tipos de riego tecnificado
Base: 408.860 hectáreas con riego tecnificado
La superficie nacional regada ascendía, según el CNA 2002, a 1.355.597 hectáreas. Predominó
el riego no tecnificado sobre los restantes sistemas, en una relación comparativa de 7 : 3 entre
no tecnificado y tecnificado.
Aspersión
31%
Localizado
69%
* Elaboración propia en base a informe de la Dirección de Agricultura de la ex-SAGPyA, marzo 2007.
16
17
�según los datos del CNA 2008
el 27% de las explotaciones agropecuarias
usan sistemas de riego
• 276.581 explotaciones agropecuarias totales. *
Distribución de hectáreas regadas
por provincia
• 55.316 explotaciones agropecuarias con riego. **
N
Agricultura irrigada en la Argentina
Por cultivo ***
Referencias
Superficies (en hectareas)
Sin Riego
0.1 - 700
700.1 - 1400
1400.1 - 2800
2800.1 - 5600
5600.1 - 11200
11200.1 - 22400
22400.1 - 44800
Frutales y vid
32%
Cereales
26%
Forrajeras
17%
Cultivos hortícolas
13%
Cultivos industriales
12%
TOTAL
100%
* Censo Nacional Agropecuario
** y *** Elaboración propia en base a datos del Censo Nacional Agropecuario, 2008
70
18
0
70
140
Km.
Elaborado por la Direccion de Agricultura (SAGPyA)
sobre la base de datos del C.N.A. 2002 (INDEC).
19
�Canal de riego | Provincia de San Juan | República Argentina
Mapa hidrográfico
de las regiones secas
de la Argentina*
* Mapa confeccionado por G.A. Cruzate - I Suelos - 2011.
20
21
�Participación de las inversiones públicas
administradas por el PROSAP,
según las áreas de intervención.
INVERSIÓN EN sistemas DE RIEGO
Y MANEJO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS
POR MÁS DE uS$ 429 MILLONES
22
Riego y Drenaje
Caminos rurales
Electrificación rural
Gasoductos
Sanidad animal y vegetal
Desarrollo comercial y tecnológico
Fortalecimiento institucional
Otros
43%
18%
10%
2%
14%
6%
5%
2%
23
�El riego como cuestión estratégica:
el caudal del PROSAP
La experiencia adquirida en los proyectos realizados con el asesoramiento técnico
y financiero del PROSAP conforma un aporte singular para impulsar la elaboración
de una estrategia nacional de gestión del agua para riego, al hacer disponibles
la infraestructura necesaria y las nuevas herramientas técnicas y administrativas
que dicha estrategia requiere.
A lo largo del proceso de implementación de los proyectos, el PROSAP desarrolló
las capacidades necesarias para desempeñar el rol de nexo y coordinador de las
diversas iniciativas relacionadas con la agricultura irrigada. El resultado positivo de
esta experiencia puso en evidencia que la gestión del agua destinada al riego es un
asunto estratégico de relevancia nacional.
No hacemos agua, la encauzamos.
24
�Canal de riego | Provincia de Mendoza | República Argentina
�Dique Canal Las Tunas | Provincia de Mendoza | República Argentina
��Logros PROSAP:
Hechos en palabras y en números
Infraestructura de riego instalada
Aumento de la eficiencia en el uso del agua
▶
653 km de canales impermeabilizados/revestidos.
▶
217 km de acueductos para bebida de ganado construidos.
▶
282 km de drenes construidos.
▶
98 obras menores de riego construidas.
▶
152 km de tuberías para riego presurizado instalados.
debido a la reducción de pérdidas por filtraciones
y por mejoras en la operación del sistema.
Suministro de agua equitativo
y ajustado a las necesidades reales.
Incorporación de nuevas áreas productivas y
mejora del suministro en áreas con limitación hídrica
gracias al incremento en los volúmenes disponibles de agua.
Incremento de la productividad en las áreas
de influencia,
debido a la sinergia entre las acciones de asistencia técnica
y la mayor disponibilidad de agua.
Aumento de las capacidades de recaudación del canon
debido a una mayor satisfacción de los usuarios.
Incremento promedio del 70% al 90%
en la eficiencia de distribución y conducción de agua
en todos los proyectos ejecutados.
Reconversión productiva a cultivos de mayor valor
en las zonas beneficiarias de proyectos de riego.
30
31
�Canal del Norte, comparto Caucete | Provincia de San Juan | República Argentina
32
33
�Agricultura irrigada:
un pilar del desarrollo rural argentino
El propósito fundamental de una estrategia nacional de riego es aprovechar de
manera eficiente y sustentable el agua para la producción por considerarla un
elemento vital del desarrollo en el mediano y en el largo plazo.
Dicha estrategia requiere de la presencia activa del Estado para que establezca
los lineamientos básicos, guíe las prioridades de las inversiones públicas y
privadas, y precise los principios de organización y los procedimientos técnicos
y administrativos, teniendo en cuenta la realidad física, social y económica del país.
Para expandir efectivamente la superficie irrigada, con prácticas sostenibles y
modernas, se deben comprender la importancia y la necesidad de una gestión
integrada del agua para riego, entendida como un compromiso fundamental
compartido por todos los sectores involucrados en la consolidación del
desarrollo equitativo en la Argentina.
34
35
�PROYECTOS DE RIEGO
EJECUtados
#
Jurisdicción
Nombre del proyecto
Financiamiento
Superficie
rehabilitada
(ha)
Manejo de
recursos
hídricos
y agua para
producción
ganadera (ha)
Superficie
total
(ha)
Nombre del proyecto
Financiamiento
Inversión
total
(US$)
Superficie
a rehabilitar
(ha)
Manejo de
recursos
hídricos
y agua para
producción
ganadera
(ha)
Superficie
total
(ha)
#
Jurisdicción
1
Buenos
Aires
Optimización de la Infraestructura de
Riego del Valle Bonaerense del Río
Colorado (CORFO)
BID
6,607,560
135,556
-
135,556
2
Chubut
Modernización del Sistema de Riego y
Drenaje del Valle Inferior del Río Chubut
BID
28,053,174
19,100
-
19,100
3
Córdoba
Conservación de Suelos y Manejo de
los Escurrimientos Hídricos - Región
Pedemontana (etapa 1)
BID
3,750,000
-
145,337
145,337
Desarrollo del Área Irrigada Andaluca
Cerro Negro
BID
3,821,638
1,150
-
1,150
Saneamiento Hídrico y Desarrollo
Productivo de la Línea Tapenagá
BIRF
10,394,370
-
112,900
112,900
Chubut
Proyecto de Riego del Valle 16 de Octubre
BIRF
Córdoba
Reordenamiento del Sistema de Riego del
Río de los Sauces
BID
9,106,567
11,321
-
11,321
5
Modernización del Sistema de Riego
Arroyo Grande
BID
2,370,147
833
-
833
6
Rehabilitación del Área de Riego de
Constitución
BID
7,004,349
10,649
-
10,649
4
Entre Ríos
Riego en Zona Citrícola- Villa del Rosario
BID
7,444,625
1,678
-
1,678
7
Modernización del Sistema de Riego
Constitución - Medrano
BID
13,135,927
18,908
-
18,908
5
Jujuy
Refuncionalización del Sistema de Riego
Arroyo Colorado – Santa Clara
BIRF
2,935,019
2,450
-
2,450
8
Modernización del Sistema de Riego
Independencia-Cobos
BID
11,425,461
15,944
-
15,944
6
La Rioja
BID
8,524,231
15,800
-
15,800
Modernización del Sistema de Riego Río
Las Tunas
Readecuación de los Sistemas de
Riego Superficiales y de Intensificación
Productiva
BID
11,520,599
7,119
-
7,119
7
Modernización del Sistema de Riego
Canal Matriz Nuevo Alvear
BID
42,301,180
31,166
-
31,166
10
Proyecto Integral Reducción – Los Andes
BIRF
21,016,424
13,270
-
13,270
8
BIRF
22,441,143
8,644
-
8,644
11
Rehabilitación del Área de Riego
Montecaseros
Proyecto Integral Naciente - Chachingo Pescara
BIRF
4,172,823
3,640
-
3,640
BIRF
29,004,087
22,269
-
22,269
12
Rehabilitación del Tramo Inferior del Río
Mendoza
BID
22,119,770
20,128
-
20,128
Modernización Sistemas de Riego Canal
San Martín - Canal Norte – Río Tunuyán
Inferior
13
Resto del Programa de Riego – Obras
Menores
BIRF
27,374,278
-
-
-
Modernización y Unificación del Sistema
de Riego Canales Socavón y Frugoni
Marcó
BID
13,918,582
6,488
-
6,488
Modernización del Sistema de Riego de
San Patricio del Chañar
BIRF
26,396,038
8,120
-
8,120
Optimización del Área de Riego de la
Colonia Santa Rosa
BIRF
8,872,966
9,928
-
9,928
Mejoramiento del Área de Riego Río
Metán
BIRF
1,832,000
3,300
-
3,300
Desarrollo de Áreas Bajo Riego de la
Margen Sur del Río San Juan - Canal
Céspedes - Sarmiento
BIRF
24,872,691
21,503
-
21,503
226,953,296
286,002
145,337
431,339
1
Catamarca
2
Chaco
3
4
9
Mendoza
1,803,763
4,409
-
4,409
14
Neuquén
Rehabilitación del Área de Riego de
Colonia Centenario
BID
11,435,031
3,200
-
3,200
15
Río Negro
Acueducto Ganadero para la Actividad
Pecuaria Departamento Adolfo Alsina
BID
10,000,000
-
310,000
310,000
San Juan
Desarrollo Agrícola y Gestión del Área Bajo
Riego del Canal del Norte y 25 de Mayo
BID
20,425,185
7,000
-
7,000
Desarrollo del Área Agrícola Irrigada de
San Isidro de Lules
BIRF
8,838,751
726
-
726
Desarrollo del Área Agrícola Irrigada de
Tafí del Valle
BIRF
5,962,227
1,595
-
1,595
201,927,310
119,892
422,900
542,792
16
17
Tucumán
18
Totales
18
PROYECTOS
ejecutados
36
Inversión
total
(US$)
PROYECTOS DE RIEGO
EN EJECUCIÓN
201.9
millones de dólares
9 PROVINCIAS:
HECTÁREAS
intervenidas
542,792
Catamarca, Chaco, Chubut,
Córdoba, Mendoza, Neuquén, Río Negro, San Juan,
Tucumán.
9
Mendoza
10
11
Neuquén
12
Salta
13
14
San Juan
Totales
14 226.9
PROYECTOS
EN EJECUCIÓN
millones de dólares
10 PROVINCIAS:
Superficie
a intervenir
431,339 ha
Buenos Aires, Chubut, Córdoba, Entre Ríos, Jujuy, La Rioja,
Mendoza, Neuquén, Salta,
San Juan.
�PROYECTOS DE RIEGO
En preparación
PROYECTOS DE RIEGO
En evaluación
#
Jurisdicción
Nombre del proyecto
Inversión total
(US$)
Nuevas áreas
de riego
(ha)
Superficie
total
(ha)
Mejoramiento de la Gestión Hídrica de la
Colonia Achalco
1,238,532
2,458
-
-
2,458
Reconstrucción y Mejora en el Sistema de
Riego de Los Altos
2,492,000
1,200
-
-
1,200
3
Mejoramiento de los Sistemas
Productivos y de Riego en Rincón
3,434,000
450
-
-
450
4
Desarrollo de Áreas Bajo Riego en la
Cuenca Alta del Río Chubut (El Maitén)
20,715,000
3,200
-
-
3,200
1
2
Catamarca
Chubut
5
Desarrollo y Ampliación del Área Irrigable
de la Cuenca del Río Futaleufú (Trevelin
y Cholila)
5,030,000
1,890
-
-
1,890
#
Jurisdicción
1
Buenos
Aires
Nuevas áreas
de riego
(ha)
Superficie
total
(ha)
52,400
552,400
Desarrollo del Área Irrigada Andaluca Cerro Negro - 2ª Etapa
6,600,000
1,296
-
-
1,296
Aportes al Desarrollo de los Distritos de
Riego de Belén y Pomán
8,000,000
1,850
-
-
1,850
4
Modernización de los Sistemas de Riego
de Palo Blanco, Fiambalá y Copacabana/
Banda de Lucero
8,000,000
3,700
-
-
3,700
5
Manejo de Cuenca Línea Paraná
11,000,000
-
-
20,000
20,000
Manejo de Cuenca Guaycurú - Iné
17,000,000
-
-
4,664
4,664
7
Proyecto de Usos Múltiples Canal
Tapenagá
49,200,000
-
300,000
3,200
303,200
8
Arroz en el Delta Entrerriano
48,000,000
22,000
-
-
22,000
Riego en Zona Citrícola y Arrocera
Mandisoví Chico
45,000,000
-
-
29,856
29,856
Acueductos del Norte Entrerriano
(La Paz - Estacas)
66,000,000
-
-
19,550
19,550
Readecuación de los Sistemas de
Riego Superficiales y de Intensificación
Productiva - 2ª Etapa
6,000,000
2,451
-
-
2,451
4,100,000
-
219,000
-
219,000
2
3
6
Catamarca
Chaco
12,970,000
5,064
-
-
5,064
7
Formosa
Desarrollo de la Cuenca Arrocera Norte
15,772,000
-
-
7,400
7,400
8
Jujuy
3,123,495
3,500
-
-
3,500
Modernización de la Red Terciaria del
Tramo Inferior del Río Mendoza (5ta
zona)
34,343,000
15,326
-
-
15,326
10
Modernización de la Red Terciaria del
Tramo Inferior del Río Mendoza (6ta zona
y reservorios)
20,657,000
11,596
-
-
11,596
11
La Rioja
10
Superficie a
rehabilitar
(ha)
500,000
Optimización del Sistema de Riego del
Dique Pichanas
Mendoza
Aprovechamiento Múltiple de la Margen
Norte del Curso Inferior del Río Negro
Inversión total
(US$)
-
Córdoba
Mejoramiento del Área Productiva de San
José del Bordo
Nombre del proyecto
210,000,000
6
9
9
Entre Ríos
11
Neuquén
Mejoramiento de los Sistemas de Riego
Santo Tomás, Taquimillán y El Huecú
1,486,000
460
-
-
460
12
La Pampa
Acueducto Ganadero El Carancho
12
Río Negro
Reconversión Ex-Gasoducto Gral. San
Martín en Acueducto - Conesa - San
Antonio Oeste
6,362,000
-
275,000
-
275,000
13
Mendoza
Modernización de Redes Derivadas de
los Tramos Finales del Canal Cacique
Guaymallén
30,000,000
20,000
-
-
20,000
13
Salta
Mejoramiento del Sistema de Riego del
Río Toro - 1ra Etapa
40,605,000
11,600
-
-
11,600
14
Río Negro
18,537,000
37,300
-
-
37,300
14
San Juan
Red Secundaria Canal del Norte y 25 de
Mayo
Ampliación del Área de Riego y Drenaje
en la Margen Norte del Valle Medio del
Río Negro
6,380,000
5,560
-
-
5,560
20,000,000
12,000
-
-
12,000
15
Santa Cruz
Regulación del Caudal del Brazo Norte del
Río Chico
1,484,000
6,000
-
-
6,000
5,152,000
2,400
-
-
2,400
Sistema de Riego en la Zona Núcleo
de la Cuenca Cañera Santafesina (Polo
Sucroalcoholero)
47,191,000
-
-
9,430
9,430
17
Sistema de Riego del Río Calchaquí Departamento San Carlos
2,506,000
4,483
-
-
4,483
Desarrollo del Área de Riego del Sistema
Río Choromoro
18,456,000
1,900
-
-
1,900
18
Sistemas de Abastecimiento de Agua para
Ganado del Norte Santafesino
8,050,000
-
1,700,000
-
1,700,000
Desarrollo del Área de Riego del Sistema
Río Tala
21,997,000
3,931
-
-
3,931
19
Desarrollo del Área de Riego del Sistema
Río Medina
20,400,000
3,500
-
-
3,500
263,736,027
74,135
275,000
16,830
365,965
20
Desarrollo del Área de Drenaje del
Sistema Río Balderrama
40,000,000
15,000
55,000
-
70,000
623,545,000
125,980
2,774,000
129,670
3,029,650
16
Santa Fe
17
Tucumán
18
Totales
PROYECTOS
en evaluación
Mejoramiento del Sistema de Riego en el
Valle de Siancas - Río Mojotoro
15
16
Salta
Santa Fe
Tucumán
18 263.7
38
Superficie a
rehabilitar
(ha)
Manejo de
recursos
hídricos
y agua para
producción
ganadera
(ha)
Manejo de
recursos
hídricos
y agua para
producción
ganadera
(ha)
millones de dólares
Superficie a intervenir
349.135 ha
Nuevas áreas de riego
16.830 ha
13 PROVINCIAS:
Catamarca, Chubut, Córdoba, Formosa, Jujuy, Mendoza, Neuquén, Río Negro,
Salta, San Juan, Santa Cruz,
Santa Fe, Tucumán.
Presurización del Sistema de Riego Ríos
Chuschas y Lorohuasi - Cafayate
Totales
20 623.5
PROYECTOS
en preparación
millones de dólares
Superficie a intervenir
2.899.980 ha
Nuevas áreas de riego
129.670 ha
11 PROVINCIAS:
Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Entre Ríos, La
Rioja, La Pampa, Mendoza, 39
Río Negro, Salta, Santa Fe,
Tucumán.
�PROYECTOS DE RIEGO
ideas y perfiles
#
Jurisdicción
1
Inversión total
(US$)
Superficie a
rehabilitar
(ha)
Nuevas áreas
de riego
(ha)
Superficie
total
(ha)
#
Jurisdicción
Río Negro
Captación de Agua para Londres
2,807,000
-
-
750
750
22
2
Recuperación, Reactivación e Incremento
de la actividad productiva en Chumbicha,
Trampasacha y zonas aledañas
2,009,000
2,383
-
-
2,383
23
3
Manejo de la Cuenca del Río de Oro
25,000,000
-
-
100,000
100,000
4
Producción Agropecuaria bajo Riego Acueducto Paraná - NEA
76,760,000
-
-
20,000
20,000
5
Desarrollo del Sistema de Riego del Valle
de Epuyen
400,000
1,000
-
-
1,000
6
Desarrollo Productivo de Áreas del Valle
Medio del Río Chubut
5,000,000
1,500
-
-
1,500
Desarrollo Productivo del Área Irrigada
del Arroyo Telsen
2,000,000
500
-
-
500
Catamarca
Chaco
7
Chubut
8
Desarrollo Productivo del Noroeste de la
Meseta Central
6,474,000
5,000
-
-
5,000
9
Modernización y Ampliación del Sistema
de Riego y Drenaje del Valle de Sarmiento
10,500,000
5,000
-
-
5,000
10
Desarrollo Integral de la Cuenca Alta del
Río Santa Lucía
6,690,000
-
-
246,832
246,832
11
Desarrollo Integral de la Cuenca del
Arroyo Barrancas
6,832,000
-
-
38,000
38,000
12
Manejo Hídrico de la Cuenca del Arroyo
Cuay Grande
5,490,000
-
-
122,500
122,500
13
Reactivación del Sistema del Riacho El
Porteño
9,100,000
65,000
-
65,000
14
Reactivación Ganadera del Sistema del
Bañado La Estrella
4,992,000
-
120,000
-
120,000
15
Modernización y Ampliación de los
Sistemas de Riego en Humahuaca y Puna
10,990,000
4,870
-
-
4,870
Readecuación de los Sistemas de
Riego Superficiales y de Intensificación
Productiva - 3ª Etapa
16,000,000
6,660
-
-
6,660
17
Modernización de Obras
Complementarias - Canales Cacique
Guaymallén y San Martín
38,000,000
29,000
-
-
29,000
18
Modernización de Riego Sistema Yaucha
Aguanda
4,629,000
5,044
-
-
5,044
20,500
-
-
20,500
Corrientes
Formosa
16
Jujuy
La Rioja
Mendoza
Modernización del Sistema de Riego
Tramo Inferior Río Diamante
47,800,000
20
Modernización y Sistematización de los
Canales de Riego derivados del Dique
Valle de Uco
12,320,000
19,374
-
-
19,374
Modernización del Área Regable del Valle
Inferior del Río Limay
10,300,000
8,500
-
-
8,500
Neuquén
Nombre del proyecto
Superficie a
rehabilitar
(ha)
Nuevas áreas
de riego
(ha)
Superficie
total
(ha)
-
-
50,000
50,000
Infraestructura para Lotes 55 y 14 (agua
para bebida de ganado)
12,000,000
-
160,000
-
160,000
24
Drenajes en Colonia Santa Rosa
10,000,000
-
12,000
-
12,000
25
Desarrollo del Área Bajo Riego de la
Colonia 25 de Mayo
12,732,000
5,100
-
-
5,100
26
Recuperación y Desarrollo Agropecuario
en el Valle Río Bermejo - Jáchal y Valle
Fértil
15,043,000
21,000
-
-
21,000
27
Rehabilitación de la Red de Riego
para el Desarrollo Agropecuario de los
Departamentos Jáchal e Iglesia
17,732,000
17,500
-
-
17,500
28
Riego Colectivo para Cultivos Extensivos
en Monge y Barrancas
8,000,000
10,500
-
-
10,500
29
Riego Suplementario en el Área Agrícola
del Distrito Avellaneda
15,000,000
13,500
-
-
13,500
30
Desarrollo de Área de Riego del Río Los
Sosa
15,000,000
2,000
-
-
2,000
31
Desarrollo de Área de Riego del Sistema
Río Calera
12,000,000
1,900
-
-
1,900
32
Desarrollo del Área de Riego del Río
Saltón
12,000,000
1,500
-
-
1,500
Desarrollo del Área de Riego del Sistema
Monte Grande
12,000,000
2,000
-
-
2,000
34
Desarrollo del Área de Riego del Sistema
Río Tacanas - Acequiones
15,000,000
1,700
-
-
1,700
35
Desarrollo del Área de Riego del Sistema
Río Vipos
15,000,000
698
-
-
698
36
Desarrollo del Área de Riego del Sistema
Tacanas, Las Bolsas y El Espinal
6,000,000
400
-
-
400
Proyecto de Desarrollo y Expansión
Arrocera en Cinco Provincias Argentinas
158,900,000
-
368,100
-
368,100
840,500,000
252,129
660,100
578,082
1,490,311
Salta
San Juan
Santa Fe
33
Tucumán
Entre Ríos,
Corrientes,
Santa Fe,
Chaco y
Formosa
Riego Valle de Colonia Josefa
Inversión total
(US$)
Manejo de
recursos
hídricos
y agua para
producción
ganadera
(ha)
200,000,000
37
19
21
40
Nombre del proyecto
Manejo de
recursos
hídricos
y agua para
producción
ganadera
(ha)
Totales
37 840.5
ideas y perfiles
de proyectos
millones de dólares
Superficie a intervenir
912.229 ha
Nuevas áreas de riego
578.082 ha
15 PROVINCIAS:
Catamarca, Chaco, Chubut,
Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Neuquén, Río Negro,
San Juan, Salta, Santa Fe,
Tucumán.
41
�SíNTESIS
DE OCHO AÑOS DE GESTIóN
Cantidad
de proyectos
Superficie
rehabilitada
y/o a rehabilitar (ha)
Ejecutados
18
119,892
422,900
En ejecución
14
286,002
En evaluación
18
En preparación
Ideas y perfiles
proyectos
Total
Administración de
Nuevas áreas
recursos hídricos y
de riego
agua para producción
(ha)
ganadera (ha)
Superficie
total
(ha)
Inversión
(US$)
Período
de ejecución
-
542,792
201,927,310
2002 - 2011
145,337
-
431,339
226,953,296
2010 - 2012
74,135
275,000
16,830
365,965
263,736,027
2012 - 2013
20
125,980
2,774,000
129,670
3,029,650
623,545,000
2012 - 2014
37
252,129
660,100
578,082
1,490,311
840,500,000
2013 - 2015
107
858,138
4,277,337
724,582
5,860,057
2,156,661,633
Nota: Los datos consignados en el presente resumen corresponden al 30 de septiembre de 2011. Están sujetos a modificaciones en el curso del proceso de formulación.
No hacemos agua, la encauzamos.
42
43
�Riego por aspersión | Provincia de Tucumán | República Argentina
44
45
�IMPACTO POSITIVO EN PROYECTOS ejecutados
Más superficies irrigadas, más tierras productivas,
más capacidades sociales, más productividad.
mendoza
Rehabilitación de las áreas de riego de Montecaseros y Constitución
INVERSIÓN
US$ 4.800.000
OBJETIVOS
- Mejoramiento de la gestión de los sistemas de riego y drenaje mediante la rehabilitación de
los principales canales de conducción en las áreas del proyecto.
- Construcción de una red de drenaje.
- Capacitación de los usuarios.
Aumento de más del 200% en el valor de la producción.
El manejo adecuado del agua para riego logrado con la puesta en marcha de este proyecto, produjo una verdadera transformación productiva.
Esta conclusión surge de un estudio realizado por la Universidad de Tres de Febrero* y evidencia la relación directa que existe entre el buen manejo del recurso y el incremento de los
rendimientos promedio.
En Montecaseros y en Constitución (Mendoza), los rendimientos aumentaron desde el año base,
sin el proyecto (1997), hasta el momento de la evaluación de los resultados (2007):
Cultivos
Kg/ha 1997
Kg/ha 2007
Incremento porcentual
Vid
22.069
39.638
180%
Frutales
14.323
41.365
289%
Hortalizas
16.827
50.160
298%
Los resultados alcanzados
han superado ampliamente
las metas y los impactos planificados
74% Incremento de la superficie cultivada, de 883 hectáreas sin proyecto a 1.534 con proyecto.
61% Incremento de la superficie cultivada con uva, de las cuales el 30% corresponde a uva fina.
80% Incremento del rendimiento promedio por hectárea de uva - tanto común como fina desde 1997, año de la línea de base, hasta el 2007.
175% Incremento del volumen de la producción.
231% Incremento del valor de la producción (por el aumento del rendimiento y el cambio de
patrón de cultivo).
* Concepto
Producción sin
proyecto
(toneladas)
Valor de la producción sin proyecto (dólares)
Producción con
proyecto
(toneladas)
Valor de la producción con proyecto (dólares)
Variación del valor de la producción en %
Uva común
77.599
6.207.920
169.100
13.528.000
118%
Uva fina
4.805
961.000
61.000
12.200.000
1169%
Durazno
20.118
2.615.340
51.500
6.695.000
156%
102.522
9.784.260
281.600
32.423.000
231%
Total
* Fuente: Estudio de evaluación de los proyectos PROSAP en la Provincia de Mendoza. CINEA-UNTREF
(Universidad Nacional de 3 de Febrero) - Diciembre 2007
*Estudio de evaluación del impacto de los proyectos del PROSAP en Mendoza, Universidad de Tres de Febrero, 2007.
46
47
�IMPACTO POSITIVO EN PROYECTOS ejecutados
Más superficies irrigadas, más tierras productivas,
más capacidades sociales, más productividad.
Se ha registrado una evolución institucional positiva en las organizaciones de productores,
empresas y cooperativas.
tucumán
02. En el entorno económico – productivo
Se valora positivamente el crecimiento del área cultivada con frutillas, arándanos y productos hortícolas en S.I. de Lules y la expansión de la superficie cultivada con lechuga y otras
hortalizas en Tafí del Valle.
Programa de Riego y Transformación Productiva (PRTP)
INVERSIÓN
San Isidro de Lules: US$ 8.000.000
Tafí del Valle: US$ 6.000.000
OBJETIVOS
Convertir los canales a cielo abierto en sistemas de tuberías presurizadas para:
- mejorar la disponibilidad y calidad del agua en las zonas afectadas por las obras,
- incrementar la productividad,
- mejorar la calidad de los productos,
- mejorar la competitividad y la rentabilidad de los productores, en un marco de sustentabilidad
ambiental.
Los resultados del PRTP fueron evaluados en el estudio “Impacto del Programa de Riego y
Transformación Productiva (PRTP) – PROSAP – Provincia de Tucumán” realizado por EcoLatina en septiembre de 2010; a continuación se detallan las transformaciones observadas.
01. En el marco institucional
Se ha recreado la confianza en la capacidad del sector público para transformar las
circunstancias productivas. Este impacto se verifica en todos los niveles de influencia. En
el ámbito municipal se observa una actitud claramente proactiva, tanto para concretar las
acciones como para facilitarlas a nivel administrativo y operativo. Los niveles intermedios, por
ejemplo la Dirección de Recursos Hídricos de la Provincia de Tucumán, han incrementado sus
capacidades técnicas y operativas, así como sus caudales de información y gestión.
Se ha establecido una red de relaciones interinstitucionales, ya que en el PRTP han participado el
Gobierno Provincial, la Estación Experimental Agroindustrial Obispo Colombres (EEAOC), el INTA,
las municipalidades y escuelas, generando un fuerte sentido de pertenencia a la comunidad.
48
Además, disponer del sistema de riego presurizado ha significado:
- prescindir de electricidad o gasoil para bombear agua con un significativo impacto en los costos de producción por hectárea.
- incremento de la inversión en equipos de riego por goteo, con un fuerte impacto en la producción y en el aprovechamiento del agua disponible.
- mejoramiento cualitativo en los procesos productivos, con obtención de certificaciones de
Buenas Prácticas Agrícolas.
- generación de empleo genuino en la producción frutihortícola y multiplicador económico en
las actividades locales.
- reducción de planes sociales por la expansión del empleo.
- variación positiva en el precio de la tierra y de los alquileres.
- cultivar prácticamente toda la superficie disponible.
- mejoramiento urbanístico, facilitando las obras de desagües pluviales y eliminando las acequias y canales que atravesaban las ciudades.
- mejora en la infraestructura de las viviendas que, al contar con agua a presión, han permitido eliminar los pozos de captación precaria de agua y construido baños con agua corriente.
- mejoramiento sanitario cuyo impacto económico se verifica en la menor pérdida de jornadas de trabajo por enfermedades, en el menor gasto en remedios y en la mejora en la salud
de la población.
03. En el ámbito socio comunitario
Las acciones de apoyo a la comercialización fueron percibidas como un mejoramiento ya que
fortalecieron a las cooperativas y su penetración en el entramado social.
Se ha percibido un cambio cultural: una apertura en la actitud de la población para incorporar
alternativas productivas, y una mayor disponibilidad para afrontar los problemas con nuevas y
mejores herramientas.
49
�Obra de riego | Tafí del Valle | Provincia de Tucumán | República Argentina
�IMPACTO ESPERADO
EN PROYECTOS EN PREPARACIÓN
catamarca
Modernización de los sistemas productivos y de riego en Rincón
INVERSIÓN
US$ 3.434.487,21
Superficie a irrigar
450 hectáreas
OBJETIVOS
• Aumento de la eficiencia del sistema de riego al 84% (actual del 14%).
• Aumento en la productividad del nogal de 600 kg/ha actuales a 3900 kg/ha.
Estrategia
Modernización del sistema mediante la construcción de:
• Obras de cabeceras.
• Sistema presurizado colectivo gravitacional.
• Capacidades técnicas y administrativas en los usuarios.
52
53
�IMPACTO ESPERADO
EN PROYECTOS EN PREPARACIÓN
catamarca
Aportes al desarrollo de los distritos de riego de Belén y Pomán
INVERSIÓN
US$ 8.000.000
Superficie a irrigar
1.850 hectáreas
OBJETIVOS
• Transformación de los sistemas de riego para el desarrollo y formación de un polo tecnológico regional.
• Aumento de la productividad mediante la reconversión varietal.
Estrategia
• Construcción de obras de cabecera y de sistemas presurizados colectivos gravitacionales
con medición y control.
• Asistencia técnica para aplicar tecnología de riego por goteo.
• Apoyo a la administración de usuarios.
54
55
�IMPACTO ESPERADO
EN PROYECTOS EN PREPARACIÓN
mendoza
MODERNIZACIÒN DE LA RED TERCIARIA DEL TRAMO INFERIOR DEL RIO MENDOZA 5TA.
Y 6TA. ZONA Y RESERVORIOS
INVERSIÓN
US$ 55.000.000
Superficie a irrigar
26.922 hectáreas
OBJETIVOS
• Mejorar la cantidad, la calidad, la equidad y la oportunidad del agua para riego.
• Mejorar la red terciaria.
• Capacitar a los usuarios.
• Fortalecer a las Inspecciones de Cauce y a las Asociaciones.
estrategia
• Construcción de obras de infraestructura:
- Revestimiento de tramos.
- Entubamiento de tramos.
- Mejoramiento de los reservorios.
• Fortalecimiento institucional.
• Asistencia técnica y capacitación a los productores.
56
57
�IMPACTO ESPERADO
EN PROYECTOS EN PREPARACIÓN
salta
Mejoramiento del sistema de riego del Río Toro
INVERSIÓN
US$ 40.605.000
Superficie a irrigar
11.600 hectáreas
OBJETIVOS
• Promover la reconversión productiva del tabaco.
• Mejorar la productividad y rentabilidad de la agricultura bajo riego de la zona.
• Generar mejoras en la situación de riesgo aluvional de la cuenca.
estrategia
• Construcción de obras de infraestructura:
- Desarenador.
- Canal matriz Río Blanco.
- Dragado y recrecimiento del Dique Las Lomitas.
- Redes presurizadas y reservorios.
- Obras aluvionales.
• Fortalecimiento institucional.
• Asistencia técnica y capacitación a los productores.
58
59
�IMPACTO ESPERADO
EN PROYECTOS EN PREPARACIÓN
Entre Ríos
Riego complementario en la zona citrícola y arrocera del Mandisoví Chico
Inversión pública: US$ 45.000.000
Inversión privada: US$ 26.000.000
Superficie a cubrir con riego complementario: 29.856 hectáreas
Objetivos
Extender las zonas de producción agrícolas de arroz y de cítricos, y convertir zonas de producción ganadera de cría en zonas de producción ganadera de invernada en Región Noreste de
Entre Ríos.
Estrategia
• Construcción de una red de conducción del agua:
i) un canal de conducción de 30 km, desde la toma hasta la cabecera de la cuenca del Arroyo
Mandisoví Chico;
ii) un canal principal de 39,5 km;
iii) canales secundarios, con una longitud total de aproximadamente 158 km.
• Capacitación y asistencia técnica a productores y consorcios de regantes.
• Fortalecimiento institucional.
Resultados esperados:
• Duplicar la superficie del cultivo de arroz y cítricos: de 14.193 a 29.856 hectáreas.
• Eficiencia en la utilización ganadera del territorio: las explotaciones de invernada pasarán de
24.000 a 52.000 hectáreas, y las de cría, se reducirán a 70.000 ha.
• Incremento del valor bruto de la producción anual que pasará de US$ 33 millones en la actualidad, a un monto de US$ 88 millones en pleno desarrollo del proyecto.
60
61
�IMPACTO ESPERADO
EN PROYECTOS EN PREPARACIÓN
santa fe
Riego en la cuenca cañera santafecina
Inversión: US$ 47.191.000
Resultados esperados:
4to año de ejecutado el proyecto
5to año de ejecutado el proyecto
90% de los productores se encuentren adhe- 50% de los productores dispongan de la insridos al sistema de riego comunitario.
talación de un equipo de riego presurizado
Utilización de algún método de riego.
de distinta envergadura.
90% de la superficie regada sea con cultivos
de caña.
Disminución del 50% de la superficie de quema de caña.
Superficie a irrigar: 9430 hectáreas
100% de los productores que riega haya
ajustado las técnicas de riego para caña.
Objetivos
Generar la infraestructura básica necesaria para implementar prácticas de riego complementario en la zona cañera de la Provincia de Santa Fe.
Incremento del 100% del rendimiento de la
cosecha de caña de los productores alcanzados por el proyecto.
Estrategia
• Diseñar e implementar las obras de captación, conducción y drenaje de las aguas destinadas
a la práctica de riego complementario.
• Reforzar la Estación Transformadora de Las Toscas y realizar el tendido eléctrico necesario
para efectuar el riego.
• Asistir y capacitar técnicamente a los productores locales en la implementación de prácticas
de riego complementario y tecnologías asociadas.
• Fortalecer las instituciones participantes en el proyecto: Ministerio de Aguas, Servicios Públicos y Medio Ambiente, Ministerio de Producción y Centro Operativo Experimental Tacuarendí de la Provincia de Santa Fe.
62
50% de los productores haya implementado
Buenas Prácticas de Agricultura (BPA).
63
�Represa | Provincia de Tucumán | República Argentina
64
65
�DISTRIBUIR AGUA DE RIEGO
PARA APROVECHAR LA INMENSA OPORTUNIDAD
DE ABASTECER LA DEMANDA MUNDIAL DE ALIMENTOS
Puente Canal | Provincia de Mendoza | República Argentina
ES POSIBLE DEBIDO A LAS POLITICAS PUBLICAS AGROPECUARIAS
La política pública agropecuaria del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación
tiene sus fundamentos en la comprensión de que el proceso global requiere de tecnología,
servicios e infraestructura, mercados y articulación de los flujos de inversión con las capacidades
de nuestros productores y productoras en cada una de las regiones del país.
El desarrollo de sistemas productivos asociados a la inversión, la innovación, la incorporación
de tecnología, el apoyo a los pequeños y medianos productores y productoras, la creación de
empleo digno, las prácticas amigables con el medio ambiente y la vinculación con los mercados
dinámicos se constituye así en objetivo general de la política del Ministerio que se refleja en el
Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial 2010-2020.
Organismos, programas y proyectos –INTA, SENASA, PROSAP, UCAR, entre otros - gestionan
junto a las Secretarías del Ministerio acciones para abonar este proceso de construcción de un
sector agropecuario más productivo, con más actores, más competitivo y generador de una
mejor calidad de vida en las áreas rurales.
La gestión de esa política desplegada en todo el territorio nacional y que atraviesa el conjunto
de las cadenas productivas atendiendo a la diversidad de los actores sienta las bases de un
desarrollo sostenible del sector agropecuario.
Con más inversión pública; con organismos fortalecidos en materia de investigación y extensión;
con controles sanitarios operando; con un sistema de innovación en pleno funcionamiento;
con estructuras públicas consolidadas en su capacidad de gestión y con una política comercial
que ha privilegiado la apertura y el acceso a los nuevos mercados más dinámicos y con mayor
potencial de demanda (China, India, Rusia, países árabes), es seguro que las capacidades
productivas y competitivas de nuestros productores y productoras alcanzarán superiores
niveles de desarrollo y aportarán a la construcción de un país más justo y más igualitario.
66
67
���
Dublin Core
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<h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3>
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An entity primarily responsible for making the resource
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, Buenos Aires (Argentina). Programa de Servicios Agrícolas Provinciales
Title
A name given to the resource
No hacemos agua, la encauzamos. Inversión pública para distribuir el agua de riego
Format
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Publisher
An entity responsible for making the resource available
MAGyP. UCAR
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2012
Language
A language of the resource
es
Subject
The topic of the resource
RIEGO; OBRAS PÚBLICAS; POLÍTICA AGRARIA; POLÍTICA DE DESARROLLO; ARGENTINA
RIEGO
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http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/a5a082f9aedeee3bd6d784d56a8021eb.pdf
a3e1537cd32d698843ae67fd3129f87b
PDF Text
Text
:\ OT.\
Sobre siete peces de las costas argentinas
1'0H.
'J.~L
Dr. F. LAHILLE
(f'1111 i lií111i11ns).
'EDICIÓN DEL AUTOR
B l' E:\O::-; A l IU:::-;
h t l' Hl':X1'\
r,\ 1,::-;! );,\,
l!ll ~
\
0
1C'TO ltl\.
12.'-i
�NOTA SOBRE SIETE PECES DE LAS COSTAS ARGENTINAS
l'OH El.
llr. F. 1..\ 11 11, 1.E
.\. llll'<lida qur rn. aunH•ntando l'I uú111t•ro <l<' 1wces ('Ouocidos, aumenta también p] lltlllH' l'O dr l"Ol'lllaS (!ll(' fH' dt'c:IHrHU aherrantl'-;, por
la simpl<' razún <¡nr no caben l'll los grupos qtw algunos homhrPs
(•onsidl'ran como e<;trictanwntr dl'terminados y 1·orrespondü·IHlo st'gím ellos. al p lan de nna crea<'iún.
E-, r ntr1· l'stas JH'l'.Íl'!Hlidas t'or11111s ah<·n·antPs. qm• tt>IHlría qnP fignrat• un pe;r, (•apturado <·n FPh1·p1·0 dt> 1!109 poi· una 1•111p1·psa Jll'Sqnr1·a dPI país.
Lo rplaciono l'Oll lo,, Psyehrolutinos ( ( 1111/irlnr) .\' poi· la in'>pl'l'l'i1'Jll
de la lúmina adjunta ( l ) se podrá constatar cuánto sr pareep poi·
su aspcl'to genp1·al a los Lip;'.1 ricios y a los Batráquitlos : 1wro pst1· ¡H·z
no tiPtH' las n·ntra!P-; tmidas 1•n n•ntosa q1w 1·a1·111·1Priza a lo,., pri111Pros, ~- la posiC'i<'m infra-¡w1·toral d1• sns ;tlptas no ¡wrm ill' l't'lllli r lo a
lo" BHtr111·hido ....
Lo llHmar(.: ¡:, '11arrli11 . 1·11 hono1· dP 111i lli'ili11~11ido a111iirn .J11lio
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El no111hrl' Ps)H'<·Íti\·o: ( :.,·1·inop-.., n·eonh1rii poi' ot1·0 lado la forn1a
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Besnardia u. ".
'J'pg1111w111os Pllf1 1·111111•11tl' upsnndns, 11111~· :-.twlto'i y 11111~· movihlPs.
C'unsist1•Jl(·ia g<·lr1tinosa. C'alJeza 1nny arn·ha. dPprimida, 1·hata por
al'l'ihn: l1<H·i1·< 1 ohtu..,o. E"]Hl<·io int<·roenla 1· ¡:?randP. Hotn 11111.' g1·andP:
l<·rmiual. 111nxila1· im·i-..ihl1. <·lltP1·n111t•ntl' r<;<·ornlido Pn lo,; tPg111111·11
.\'\. :\In'. X1c. lb.,\>; .. T. xx1v .. Ft:mu:i:o 2H. l!ll :L
�::\ll"SEO X.Al'IOXAL
m:
BCEXOS AJHEH.
tos. DÜ'nks de los pn~111axilan•s .Y dentai·ios en tai·dos. \·<Íml't' ·" palatinos sin dü1 utes.
l~stirando hacia adelante lé! pit l del dorso, !'e uota la presencia de
dos aletas do1·sales qne pare«en reunidas por su base. Los radios de la
p r i llll'l'H ROD muy blandos.
1
l 'ig. 1.- 1/uwanlia !l.'trino11·" L_\JI.
1
a) !)eutki4)H :-;olirC' lo:-; ¡n't"'nwxilan"'~.
b) 1ll'lHic-iú11 'uhrc la 111a111líhula.
<') ( '011torno del ani111al ,·isto d< sil<' arriha y 11rny rcd1wido.
La 1·audal. trn1H·ada, s1•parada de la segunda dorsal y de la anal.
PPdorall's lllU;\'· grandes; su im;prei(m ín[ernankriol', es ante1·io1·
al ángulo infrrior de la hemlidura urnnqnial y su lrnse correspoll<le
al bonle dt• t•sta lllÍ>.11ia lwndjdura.
�LAHILU: : SIETE l'l·:('l:S
m:
l..\S COSTAS
AIHH·:~'l'l:\AK.
>)
•>
V entral<>s mny redm~idlls: aisladas una dr otra: dP tres radios
r amifiC'ados solamente'. Sn insr1·1·ií111 (•orrrsponclc• al prim<>1· tercio de
Ja pe<'tor al.
Besnardia gyrinops 11 '11.
('uc•rpo
mu~·
eo1·to, esp<''iO adelante, delgado atrás. )J[ic; ancho que
·
d e comprc·s10n:
·' lln
· ·
d e 1 tronco e¡·n·1·
a 1to. ''
voefi ciente
-F' o n ltura 111ax1ma
,n
dida por el p-.¡wsor múximo del 111i;;mo, igual a 0.60.
1'q~nnwnto PlllC'ramrnh' cl11;.:nudo. nislaclo d1' los rnú~1·ulos po!' 11na
capa c•spcc;a de t<>jido eonj1111tirn d(• 1·onsi;;ft•nl'ia gelatinosa .•\J mowr
el JH'z los tcgumrntos tiC>mhlan (•omo ._¡ fnp•·1•11 jalea y fomian nnmerosos pliegncs, no reprPs('111<1dos <'ll la li'in1i11a.
Cabeza YOln111ino,a, rt'dorn1Pada ndt•lant1'. d1·pri111ida ¡H11· al'l'iha .'·
ahajo: .llailn-1·¡¡11¡ilr c•lipsoidal ( Li'1111. 1. fi~. :!) . Lal'go d1• la 1'al11·za
(l :{:J mm.) es 1·ontenido 2.26 1•11 PI largo cl<'l soma (:!01 mm. ) . El
tronro lT rs mny corto (:l8 mm.) ~· h1 1·ola (Q) tiPnP 1111 largo <'así
igual al d<> la ('ahrzn (1:rn m111.).
El hocit·o la Y) e,; arwho, la ho1·a 1·~ )!l'H 11d1• ( :) 1 ~ .)~ 111111. l iw1·1> su
c·o111i-,n1·a no llPga al ui\"C'l d1•l njo.
Di<'nÍ(!s úni1•arn<'nte sohr1• los ])l'<'lllaxihn·<•s y los dPntnrios, disp1wsto-; Pn fol'llia <1<> (•arda;;.
Las faja-; ango;;t;J<.; SI' PxtiP11d1·1J t'll fo 111andíhnla sohrP un largo
<le :rn mm., d1• 28 mm. soh1rn1·ntP 'oln·1· lo" prPrnaxila1·1·'· ( l•'ig.
1, ..:\.y JU.
T
Lo-, OJ.º" son 111Ít;; hi<·n ¡>Ptfnt•iios: y -
1o.:lO.
~ •.
1•111·111•11t ran sitna -
dos un pot·o ohlí(·m1111PlltP a );1 pa1·tp sup••l'ior di' la l'Hl>1·zn y 111iis
C<'rt·¡rnos de la ¡rnnta dPI hoci1·0 qw· dP la 11111·a. Di,ta1H·ia intp1·1wular: :;¡ mm.
'!'
y =
:~.DG.
El 11·1s 1·s d(• 1·0101· a111a1·ill11 púlid11.
Todos los h111''º" o¡>Pt'1·11la1·1·s así 1·01110 los radios hrnnquiÍ>s!Pgos
c•stim PUf1'ra1111•111<• 1's1·011didos dPhajo d1· lo.; frg1111w11to;;.
La eaheza pl'<'sl'nta nua dohl1• sPl'iL• ele poro;; m1H·osos . .t. ari·iha di'
�~ICSEO
);.\ClOXAL DE BOEKOS AIRES.
c·adu max ila y 7 dr ambos lados dP In mnndí hnla: 1•xtendi(•ndosp sohrr el horcle infrrior clPl opfrc·ulo.
EstÍl adornada ele füau1c·11tos carnosos c111r afedau una disposi1·ii)n
simétrica que no Yale la pena de dl!scrihir; hasta inspeccionar las 4
:fignrns de la lámi na J.
La h1•11úichll'a branquial ps mú-, bien JH•11m·íw. st• 1•u1·11pnt rn 1nuy
<1islada (i;> mm.) tlP la 1kl lado opue.,tu (fig. 4.). Jlay 111rn pseudo
bram1uia y 4 hranc1nias. pero ddrús de la cuarta no existe hendidura.
L a línra latrrn 1 <;e dic;tingur c:o11 snma difirnlta<l. El psqurlrto es
hlauclo, rnal osifi\'ado.
En t•I r-;tado na t nral la primera do1·sa I es m ny poc·o Yi-;ibll' -:.· c·omo
lo dije. e-; ue<·t•siu·io pa 1·a di.,t iugui da, l'stinu· la piel liac·ia a<lda nlc.
f~OS radio-,, ]a'; di111e11siOll<'S de {•sta ,\' de las delllÚS alrtas, IlO SOll
fác:iles de eontar .v medir a causa de la ecfrrnatizaeiún de los lC'gu
mentos. ~in embargo se puedt• distinguir l'll la primera dorsa 1 de
7 a 8 1·adios; sn hast• l'S igual a 47 mm. ~· su alto a 2.) mm.
La >wguuda do1·sal. trtml'ada atrús. L'S opuesta a la anal y eon..,ta d<'
12 o 14 radios, su ha'ic es ignal a !ll mm. ,\' :m alto mayor al de l a tlo rsal p1·i111era.
La aleta anal tieJJe nua has!' un poto 111ús l'Orta (78 mm.) 1w1·0 su
alto Ps más o 11wuos igual al de la dor<ml, dos.
El peclúnc:ulo 1·11udal 1•s muy ch•lgaclo, 1'll altnrn no pasa <IP 27 m111 ..
la 11 ll't a tr11 lll'ad11 \'t•rtic·a l rnl'n tP L'Oll tiene unos 12 radios <lL' un largo
de 52 mm.
Tjos pterigios ¡wdoralPs son 11c-,arrollado-,, largos y anc:hos; empit'za11 un pot·o anll's del úngnlo 1111tc.>1·i1n· clP la ht•tHiidnn1 hranquial; su
borcl<' "'IJ)('l'io1· ''" ho1·izoutal 1·11all<lo la ah·ta .'<e rm·1w11trn cnterai111·nt1•
l'Sti1·:td11.
Lo-.; mdios inl'tl'ion•..,. l'll uún11•ro de 1.J. e-.;tún ..,i111ph·nH•1Jte a1·ti1·11lado-,. Los superio1·es (b o !l) son ramifii·ado-,.
La-; l'l'lltnill'-, -..on lllll,\ ¡wqnC'iía-.. ~· sn in•eJ'!'ÍÚu 1·0JTl'..;pondt> al prillll"I ' t1•1·1·io dP la insen·i1Í1J de· las p1•dornlc•-,.
~u la 1·go 111úxi1110 l'" de• :J!l 111111.. -.u hchl' d«' 1 :l 111111 ..' -..p PIJ«·tll·nt rnn
1'or111:1das (Hll' tl'l''> l'lldios.
La 1·11lora1·ic'111 I{ ·neral drl ¡wz t•s clP 1111 gris 111orc>no, rc•alzado por
ja-:¡wos de 1111 111m·eno 111i't'i rram·o y 111í1-.. ohsl'lll'O. Estas 111and1as
aft>1·tan disposil'i<>JH''i zonarias y 1's(Í111 sin dlHln <'ll 1·pJa1·ic'm l''t 1·c·1·lta
Pon las [H'L'sio1ws qnc l'l agua t•jer<"<' !"Oln·l· los te¡!nlllt·utos. dnraull• la
narnc·ir'm dt•I (ll'Z.
Las tr1·s zotHh princ·ipa)p-.; 1o.t• l'U<'IH'ntran Jllll'S '-'ituadas nna por
<lrhajo de la prinwrn dorsal. l;1 scgnmla s1• i>xlit•nde 1•utre la segunda
dorsal :''la :mal .v 1:t tPr1·1•1·a n la ha-..p d· la raudal.
�L.\11 ILLI.: s11:TE l'E('ES DE L.\i'> ('()STAS
.\H<ll:>.n~.\f-i
.)
8ohn· los radios dl• la pedoral: así 1·omo 1ntn• 1•1 ojo y el hordC' Jat1•ral clP la hm·a; -;.· 1·! ojo .'· la punta postp¡·ior cl<•I opí·1·1·11lo. ha-;.· tamhirn Ja 111is111a aglo1111•1·Hl·iún de 111a111·lrns oh,.,1·ura .... ( Lúur. 1, ti~. 1. ¡
El pPz 1•st ndiailo Pl'a cl1• "l'XO ft.nwni110. ~n laq.ro 111itxi1110 ( L l al<:anzaha a :l.íí rnm.
Los lnwn1-. lPnÍa n nu 1·0101· rosado p1·01111111·iado. pa t't•1·ido a 1 1·olor
<k los h 111•\ os de las ,\ mpnlarias.
El ¡wso d1 •l ani111al sin Ja-; 1·ísl'P1·ns al1·auzaha a 12.J.O ~t·,.,.
l!a sido oht1·11ido 1•11 Fl'lm•r·o 4 dP l !lO!l 1'11 !'nudos 111• t.O 111ts., f1·1·11te
a ~ l ar d1•l !'lata .1· !<1• podría d1•sig11a1· 1·011 P] nornh1·1• n1lgar <le
(:nin sapo d1• rna l'.
Helicolenus dactylopterus ( l>P J¡¡ H1whl') <:oom·: ,. ll 1.1, .
( l.till•· ··''
'!)
.\! t>lll]ll'Zill' -,11.., 1·ampaiías b pri1.i1·1·a 1•111p1·1•..;a JH•s1·adora Pneontró
ru gran ahn111lau1·ia pp1·1·s <¡111' ha-.,ta la fl'«ha 110 hahían siclo hallados
por· 1·i1·ir ..,in d11d:1 1•11 fondos a donde no podíall al1·a11zal'!us las pc<!ll<'iias r1• dl'~ usadas hasta 1•nt01w<'s por los p1wos p1•s1·adon·-. 1lc .\lar
cl1·I l'lata.
Los pe1·P-; dP qne hablo llamaron 1111who !;1 atl'1H·i1'in <lrl p(1hlfro por
su dase de <·olonu·i<Íl1 th• un rojo subido ." sll 1·alH'za ai·111ada cl1' rspinas: y 1·01110 C'I púhli1•0 no c•o mprn 1•11 ~t'll<'ral sino los ¡ws1·ados qtH'
1•ornwc o <le los <·twks h·t oíclo ltahla1·. 1:1 1•111prP'ia ¡w-;qurra bautizó a
(•stos <·011 <' i nomln·c· 1lP rv11y11, mmq11<' los 'n•1·clacl<'t'Os rouycts pertelll'Z<'an a una l'a111ilia distinta (T riglida<' 1 r1•¡H·1•sc-ntnda en C'l país
por los ruhin.-.; ( P1·ionntn-; Jlllll<'latus .
Xotí· 1'JJ s1·u:uida que ~e trahha di• un ¡wz m1t.1' 1·uno1·ido <'ti PI .\leditc1 rúui·o .'· d1·s1·1·ipt11 ] l lll' pt·i111t•1·a 1«•z por 1>l'lanwh1'. q11i1·11 lo llamú:
81'<H'Jifl11111 il11dJ1fr1¡¡/1
/'11.
Para los hahitant1•s di' ~lallor1·n. "" 1•! S1 n111 /111¡u ri1il. para los ele
Bar1·l'ln11a 1•s 1•1 l•'anq~al. y <'I mayordomo di' la s1't'l'ii'm d<' Zoología,
qui• ha Yi l'iclo llltH•ho ti1•mpo Pn Logroiio. clil'l' qn<' allí lo llaman
Cahra. Por fin en :\iza los }1l'O\'l'l1ZHll's lt· dan l'l nomh r·p de Cardouuicra.
Lo qttl' para nosotros es mucho mil-; intr1·p-;¡rnh• q1w Pstas <·nrstiones d<' dcsigun<·ionrs populares. <'S la rnsth-ima dist1·ihtu·i<'>n gc•og61fiea di' 1•sta 1•-;p<•1·i<'. N<' <'lltnentra pues no súlo t•n rl ~ll'ditC'l·1·íineo
i-;ino tamhi<~n <'11 las agua-. profunda!< d!'l .\.tlúnti<·o. Viw en las costas
dr -:\'or1<' , \ mÍ'ri<·a. <'TI donde sr ha P1wontraclo por pri111e1·a vez en
�li
:\l USEO X.\CIOXAL DE BUEXOS AJRES.
1880 t'n la bahía ;\arragausl'tt y ~e cxticndr hasta la bahía de Chesapectkc.
¡Por otra parte Collet ha señalado su presC'nc·ia ('U las costas de
~Ol'lll'A'ª hasta 'l'ro1n.-;oe :-· .l:<'imnark !
f-;p encm•ntra en esas regiones <>n fondos de 18:3 a :366 mts. y sobre
las co.:;tai; sutloestl' <le J uglatPrTa \°i\·p por los 437 mts.
En los Estados l rni<los habita tarnhi\>11 Pn fondos tlt' ;370 a 4ü8 mts.
Eu las c-ostas di' Catnluiia alNmza aún 11 los .í-lH 111ts.
En las <·osta>; <le la provineia d e Blwnos ~\i res este pez suele en1·011! rnr-.:t· por los fondos de :tío mts.
lia línniua qtl!' doy tkl !l . dal'lylopltnts hace iunC'l'l'sario dt>scrihir
su as¡wdo <•XtPrior.
Este génl'l'O rué errado p01· f:oo<l<· :-· Hean para los Sco1·peni<los,
<•uya dorsal ('S eontinua aunque eseo tada.
La primera partP <1<' rila pre~H·rrta 12 espinas; la aleta anal 1iefü'
in·-; ('spinm; y (i o 7 radios ramitic·ados. En este gt'llPro la p:u·tr snperio1· dt• la <·a lwza l'S l'Sl'HlllO'la ;.• las esta mas de las rnejillas, opérculo
y c·n<'rpo son dt•noidalPs. Las pp1·toraks son mny <llltha!-.. en forma
de nhani<·O )'sus radios Pstún <lispuPstos en tres grupos: El 1Pi-. grupo o grupo su¡H'rior c-onsta dP 2 1·atlios simplps; el 2. 0 dP 8 a !l radios
1·amifkaclos ;.· l'l :l1•t'. <lt• H radios sirnpll's c·n.v a l'Xtr<'lllidad, lihr<' de la
lll<'!llhrana dl' la all'tH. s1• prolonga sohn' una extensión bastante
<'OU1<itkra hlt•.
( ·01110 c·n J>o11/i1111s <'Xiste una espi na preorhital pero es rnny peq111·1la )' <>S<·OIH!ida cll'lrnjo <lt> la pi<'l.
En estP gérn·ro lns Yértehras son en número de 24 (lü+H ) y no
t'Xiste Yrjiga natatoria.
En H. dactylopter11s el ojo t·s mn;.· gmnde y llega hasta Pi perfil
'luperior de la ea lwza: Hu diúmetro C'itú contenido de :3 a :).G Yeces
en <'l largo <le la cahrza cnarnlo el laqw rnúximo d el pez e-; dP 2G a :30
<:PlltÍH\l't l'OS.
El <·uadro siguiente indi<·a algunas medidas y rPla<·iones (]p esla
espet·Í<· qm' lh•ga dnrantr los meses de ~o,·it,mbr<' ). Dicien 1hrc• l'n
gnm abnndarn·ia a los Jll<'l'<·a<los llP BnP11os .\ircs. en donde t•s lmst1rnt <' (•sti 111ado.
Eu t•I 3lt•<liteITÍIIl<'U alt·anza a nnos :30 cP11tí111etros 1le largo. aquí
Prn·onti·{· alg-ni1os qnp llPgan a un largo rnúximo (sonia 1 nkta t·a u dal ) <lt' -l.'í t·1·ntímdros. r,,
* l~n 1•l sl'gnndo 1•u:11lrn, In' letra~ R. ll y B n•pn'st'ntan n ·sp!'<·tiv:ulll'llh' ,,¡
11Ílmero 1ll' railios, la altur:i rnúxima y t'I larg-o 1k la hase 1lr la' aletas veeto
mies ( I'), 1·1'ntralt's (Y ), dorhalps (ll,. llJ, a nal (.\) y <':tt11lal (C').
�7
L.\ 1-ilLLE: s11:T1: l'El'r:H 1n: J.. \S ('OSTAS ..\.){(;¡:\TI'\ .\S.
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Gastrochisma Boulengeri L 111.
( J.tiu•r
lt/.\
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Lo'i hiúlogos <Jlll' 'I' 01•11¡wn d1• 1·01·0Jo¡:ría, 1•;, dt•l'ir, de la cli-.t1·ih111·ión
f(l'Ogrúfü.:a de los anin1al!'s. han notado hare años talC's s<'mcjanzas
faunbtic.-as ent r e la l'), 1rPmitlacl austral c]p Hud ..\ mérica, ( dC'sde los
-J.()•• dl' latitnd h;wia PI ~ur , el .\l'ril'H dl'l ~nr, .Austrnlia dPI sur y
:\"11l•\'H Zdandia. q111• la i1l1·a d1· 1111 ~nin 1·ontinPn! l' n11tí11·t i1·0, l1oy
�MUSEO K.A.CIOXAL DE BUEXOS AIRES.
1'1·ag111p11fado. ;;t• i111p01w; sohn• todo si st• tit•nen eu <·nPuta lo;; datos
pa leoutoliígicos.
En nuestras aguas dulces t·o1uo cu las de Chil<· cxislt•n pequeño<:
~;al111<ínidos autítrti<·os, los .\plol'ilitom•s; ptH's bien, un g\>rn•ro mny
JHll't't'ido (l'ro/o/l'ocfrs} YiYl' tHmliií•u <·n l~ll<'<'Hsland .•\nstrnlia <il-1
s111· y :\m•,·a Zl'lamlia.
La distrilnH'iún tk los pen•s d1• otra familia dl'l 111is1110 grnpo, In.
de los ( :alaxiidos t•s id<'•ntiea, _,. 1·1wontrn111os 111ia <'S[Wt·i<' ((;a/rui11.,
atten11a/11s) que ha sido señalado tanto en la Patagouia, :\!alvinas y
('llil<· <·01110 1•Jt .•\ustrnlia d\'l sur. Tas111ania y XuPYH Zl'landia.
Las f'Oncli<.:ioues <lcl ambiente ~on tan parceülas <'ll toda la zona.
marí1 ima eorrcspondit>ntc. cruzada d1•l Oestl' al l~ste por la tOLTÍcntc
antártica, qut> no es posibk reconol'er allí sino nua sola 1·egi<Ín o snb1·cgwu t'aunbtirn: Xota<·in·u111polar 1-iulir<'g-i1í11 ( Ol't111anu, lH!Hi )
?\of<l]wlagía o·~t·l alPl', 18!17 ) ('<lr11('kl'izada por .\'ro/Jalar 11(1, Bn·111·di11s, L1 ¡1/011.111·/111/cs, Om11wloJ>l111ca. t'Í<' .. .v aµ-n•gai·l' poi' los do-; t·t·ustiicPos: Eu¡>l1rwsi11 sll})l rba Dana (Schizopodo ( y 8111/11 misio Tlto111s1111i Nh'hhing. (.\mphípoclo ) que constituyL'll en lllH·st1·os mares aust t'alt's la hast• d<· la 11li1nPntat·i6n de los t•t•títct>os.
Todos los datos qne ¡w1·1nitP11 pn•eisar 111ús las coudil'i<mes de este
rnPdio tienen impol'lan«ia ~· por Psto <'reo t1<· interés ha1·pr <'OlHWt'r l'I
ltallazg-o sohr1• las c•ostas dt• la p1·oyiucia de Buenos .A ires de un pez
<!U<' pe1·tt>n<'l'l' a un g-{•m·rn 1•1wo1ltn1do hasta la l'e<'ha súlo en los 11111 l't>s
de :'\nP\'a Zelandia y ele .\.nstralia.
El J-t de :'\o,·icml>rc prúximo pasado unos P<'s<·adores !le )lar del
Plata obtnYi<'ron por pri11wra Yez ejemplares tlc una especie de «aballa, de gran tamaüo. Pude <'Onseguir l1UO cfo estos pt•('l'S ,v aYerigii<~
qul' <·ra un r<•p1·1·scntnnt<• tll'l g{•npro 011 ..;/rof'/1isma. Pstahh•«ido ('JI
18-±3 por Riehard.-;ou. Pero lo mús intt•re1:mntc es que la forma platenS(, constituye una transil'ió11 hacia ('!1rnoga:;lu !lo/111/nr!Ji, pez que
describí en estos 111is1110s .\11al1•s d<·I :\luseo :'\aeioual <'11 Bncro 13
de 1905.
Bl pez adrnil difü•n• de Oaslrol'his111a n11/a111p11s por c·arnl'tc>t·cs
cnyo valor Yerdade1·0 uo se poclrú apret:iar sino cuando sea posihle
reunir un material sufieit>nlc dt> <·ornparneiún; pero <·01110 Plim•
son d<' los <¡11<' s(' <'Oll'iideran t:On10 suficientes para estahlcl'er un
nombre espetífico, llamaré la nueva forma: Gastrocl1isma B o11lengeri
en honor al :-;efior G. A. Boulenger, uno de los icti(>]ogos attnaks mús
eminentes.
Ofrecí el ejemplar, cuyo sexo ignoi·o por haber llegado a mis manos sin las \'ÍSC<'t'as, al .:\[uSl'O Xaciona l. SP ha dt' preparar el esqueleto y luego imliear(> sus carad<'rcs osteológicos más importantes.
�LAHILLE: sn:Tt-: J'E('l'.8 llE L.\ S ('()STAS AHUl-:'\Tl~.-\S.
g
En la liiu1irn1 adjunta l'l'Jll't'... Pnto al JWZ <'11."0 lal'~o u1úxi·no 1·ra
d<• O 111ts. 7:!."í. :-;u p1·-o -,in las \'Í'><'t'l'hS al<·anzaha a 2 kgs. 71.í g,,.
El 1·rn•1·po f11-,iforuw. ala1·gado. <·Om:l11~·" por un pcdún<·ulo tau<lal,
... in qnilht'> lat<·ral1•s ..\' una aJ<'.ta 1·autlal profurnla111<•11t<' aho1·q11illatlit.
El tl'Oll<'O H' t'll<·ut•Jltra l'l'\'Pstido de Ps1•a11ias (Fig. :¡ ) cicloideas rnuy
arn·lrns ( 1.+ X 11 11111i. ];h dl' In Jí1wa latt>ral '>OH mÍt-.; ¡>t:qtu•irns.
(alto: 11 111111 .. a1wlto: 81n111. ' . Las e-.1·amas t·ontnd;h 1•11 la hilc·ra longitudinal clP-.de PI úngulo s11¡w1·im· cll'I opt'•r1•tilo hasta l'l ni\'el <le la
últill1a \·(·1·tl'hn1 Pstún l'll núrnero d1• 1'7. l•:u los dos Pjl'mpl arps tl<' O.
1111 l11111¡111s, Pstudiado-; por ::)tead. las <'st·anrns cmu tillas 7:¡ rnás o
1m•nos. El nú1111·1·0 dP 1's<·1111111s trnus\'Pl'sas 1•s
i~ual
a 22
La pa1·t.- antP 1·io1· ~- snp1•rior d1· la 1·ahl'Zil ¡¡-,Í 1·01110 1·1 opÍ'rl'nlo son
1·11lt'rall1Pll!P dPs1111do-,.
Las di111P11sio111"' prirn·ipal1·-.. dP] ¡w-n1clo P'>tudiado poi· 1111 '>tlll
la-, -,iguiPnt.•-,: L:1r;!11 d1•l 1·u11·po o ~oma ( :-; lilltl 111u1.. 1·ah1·za '¡')
1.+."í 111111.. t l'OJtc·o ( ¡· 1112 llllll., <·ola \ <~ :::¡:¡ 111111.
Lo ... rndiu..; 1111·diauo" d1 la <·ola 111id1•n 2."í 1111u.
1·:11 "llanto n ·ilgn11a-, 1h· Ja-; pri1wipa!P-.. l'l'l:u·io1ws qta• <·on\·ierw
l'~talil1·1 .. ·1· pa1·a <·;11·ad1·1·izm· las p1·npo1'1·io11<'-, 1J..I n11.,fr1)('/1i.,11111 R 1111{¡ 11y1 ti i11di1·a1·1~ aq11í las si~11i1·11t<·-,:
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fil mm.) t1·rminal, ohlí1·11a. Jo.., pn·ma'\ila1·1•s
(í(i mm.) ll1·~a11 atrú". hasta la mita1l dPI ojo. La~ do-, 111axila-, pn•s1•11-
tan diPntC's 1·1ínil'os. t'u1•r11',; inenn·ados di..,plll'sto-.; <'11 nna sola hill'ra
1·01110 los d1• los palat i11os. E11 1•1 YÚ111t·1· l'o1·11rn11 1u1 !ll''llll'ÍÍO triú11gnlo
(Fig. :~ . Ciiwo radios hrnll(¡niostPgos, una Jh1•111lohl'anqnin, 1·uat 1·0
lm1nq11ias y una lwndidn ra atrús d1• la l'llarta.
La-; lwanqui1•spina-, dl'I pri11w1· an·o son 11111» 1·ol'tas y sn 11ú1111•rn es
¡]p 2.+ (1."í-f l !ll.
Los ptt·l'i~ios p<'t·loral1·s son t'a l<·il'Ol'llH'S ( l . 1 .1 n, ba•e: 28 llllll .
f,argo rniixi 1110 !ll mm.
Los pl<'l'igios \'l'lltraks ( r, :l) son lllll? la1·gos ( l ;)() 11rni. ) 111ús largos que ln t·alll'za.
Sus radios a1·ltatado.-; <·n In ha-,p :-<<' 1"<•1·nh1·pn uno a otrn <·orno las
�10
MUSl'..:O KACIOXAL DE BUEXOS AlBES.
\'itl'illas de uu ahani<·o. :-\t• p1u•d1•u l'seondt>r dl'I todo dentro de una
hL·ndi<lura q1w llPga hasta la <:loatn. E sta l11•11di1lura ( 111111. 2.J:O '- ¡ ,-,
mm ) O<' <:olor hlaneo puro, estú 1ll•spr0Yista <11• l''t·arnas <'Omo en (las
tl'ochisma melamp11s .
IJas n•nfralrs son de un eolor nc•g-ro. p e ro, por l.'I lado interno, los
radios prineipalt•s son <·01110 pintados de hlaneo.
El primer nHlio nunifü·aoo d\' la wntral l'S si111plenwnte hifnrearlo,
lo: nidios ~. :¡ ;-· ..¡. X<' hi t'urcan 1los n·1·t•s s11<·1 ..,i,·an1Pnll· t'l'l'l'H d1• su
ha~ r" En 1·naH1 o al último radio l'S trifurc·ado.
Las aletas dorsalp-, l'st[rn aislatlm; nna d1· otn1, i-iÍll e111hargo cneon11·(. d1·lantt- 1h• la e~pina d1· la seg-nlHla dorsal dos radios muy rndi 111Pnta1·ios 1·s1·0111lidos <'ll p] fpgmnPnto. RPJH'<'sl'ntan sin dnda lo qm·
qu<'dn d<' la pat'f l' <11· la alda q111· al p1·ineipio unía la primera <·on la
SP!!lllHla do1·s¡¡ l.
La priml·ra do1·,nl. hastnnt1· alta (:i:i llllll.) 1·011sta d P 1'l rspinas:
r111piP;r,:1 al nin·I dPl 01·ig-1•11 aukrior de la JH•1·toral ·" p1a•d1' rs!'Ond<'I·sp Pnkra111PntP cl<>nt ro 1lP mm hl•tHlid111·a st•111t'.ia11t<' a la hPmli
dura d1·-.;tin ada <l n·l'ihil' a los pkl'i¡!ios ,.l'ntral1"i.
La st>gunda dnt'sal. fall·iform!' 1•n 'lU prirnc1·a part<• ( 1. :>. 4 +())
JH'l's1•11ta <lrsp11(•s cll' sus Pspinas ;; rndios 1'alllifieados, -l pínulas 11ni1la-; .' · (i pí1111las aislada". la última di,·idida, l'I largo total de sn hasP
rs d1· líl mm .
La all'ta anal p1·1·sp11ta la misma disposi1·iú11 <JUI' la s¡·~nnda dorsal,
pp1·0 tiPn<· 1111 rndio n1111ifi<·ado di' 111ús. ( t. (i, -l-!-6 1 • ~n hasr total
( 1.í!l mm. ) l's uu po1·0 m r nor. Bl númpro total 1lt> los radio" eau1la]Ps
r" d<' -10. 111ús o n1rno-; ( 11 +!1-!- / _, 12 . Los radios l'l'lll ralt--. son anf·hos .'· aeha1ados.
El 11m·1·no d1· 111Tiha ." P) -;[·pti1110 d1• ahajo. «o n los radios qtt1· 111•!!illl has1a las pnntas 1·m11lal<"·..
El ¡·olor <11'1 Jll'l.. 1·n·t1Hlo lo ohttt\'l', Pl'H m •gt•o a;r,ulado -.ohrr p) lor10
~· gris pla!Pado sohrl' los 1·ostados y PI YÍl·nt1·1'. El iris dorado. la pri11wra dor ~al mnrl'no (•la1·0: las dP111Íls all'las lll'g1·as.
~i rom paramos l'sta forma 1·011 hs t'or11ta:.. atim•" 1·1rnstatamos q1w
f'S Ílltl'l'llll'(]ja !'1111'1' (;1¡s/ J'111'/li\lll(/ l/li/(l>ll/lllS ~· ('/ir11llf/{l .,/11· {{11/m -
711 l'[/i .
J'p1·t1·nr1·P h;P n ;d g't;lll'l'O (:11 s/rr11·/ii.,111a por 1l'lll'l' i/11., rlorsa/1 s aislarla., ~· hs (1/1 /f/., rn1fl'lll1 ·' 1111Ís f{l l'flll-' q111• la 1•alwza.
~1 · asenH'.ia a <:. 1111 la111¡111s por la t'on11a d1• la do1·sal primPra. por
d 1;11Hlo ¡]p ra111ifl1-;1r;.;p d<' los radios dP Ja;.; \'l'lltral<'". por PI ní111H•ro
<11' pínulas. ( La fig11r;1 dada por Hi1·hal'llso11 1't'p1·1•..,r11ta 10 pínula~
¡wro l''iÍP idit'1logo di1·1'. sin l'lllhargo, <'11 PI 11•,:lo q1u• ""ta <''iP<'<'ic prr!w11ta >:Ú]o li o 7 pínul11s lil1r1'"·
�l1
L..\Hll.l.E: i-ill·:TI·: l'E('l·:S DE L.\!-i ('l>STA~ ..\H(ll·: :\Tl:\ .-U i.
f fo11/¡ ll!JI ri diti1•t'l' dt• (; llllf/1111/JllS pOI' "ll>t fll'l lOJ'ai1•, fa!c·iforpor t•I ¡wdúrH"ulo 1·a11dal 111í1s alto. y por (•[ largo 111ayor dr la~
pc<'lorales ~· drl htH·ito. ~u c·aheza no p1·1•spnta tampoto la c·rp-,ta
mecliana sriialada c>n (;. 111ilu111¡¡11s.
O. Bo11frnr11 ri, l'S por su forma gPlll't'al 111Íls pat'C'('Ída a ('/ic11oya.~
tcr Jlolmhn·r1i y no a U. 111<la111¡111s: ¡wro las aletas ventrales así c·o1110
la forma el<' la clorsnl y cl<' la JW<'lond difkren tanto. qrn• no prn.' do
atribuir c•sta<; di i"<'l"<'Jl<·ias a simplPs rnriac·imws <:OtTPspondiPntr'> a la
rd~cl. HP!'Ol"Cla ri" <11• paso quP Tak Ht•gan ( A. )l. :\. II. 1 !!02. pítg.
l]:) ¡ sP im·lina 11 c·o11sid1'r111· a (last<•rocltis111a c·omo sit•1Hlo la 1"01·11111
jo,·rn dr L r pido/ lt y 1111 us.
Para !tat·er rrsaltar las rnoclifit·aeiorn·s c•volutivas que existen <'lltrr
<'"lllls trPs formas dr U11.,/1roclti.rnii11111· doy PI signiPnlt• t·w1dro: pp1·0
no ha~· <JlH' oh·idar <pll' 1•! t•j c•mplar d1· U. 1111 fa111¡>11s tlP Hic·hardson
mPdía 1111 la rgo d1• Om~O sola1111•11tt•: PI d<' U. B r111l1·11w ri q111· Px amino ti1·ne 011172:> .'· PI ímic·o PjPt1tpla1· q111• 1•111·01ltr{· hmüa la frd111 dP
( ' . Tfolm/J(l'{JÍ, 1tl1·1111zaha a l 111. :í:) d1· largo 111í1ximo.
l:'e ría dP deS1·ar· podp1· diltwidar l'll <";tos trPs JWt"I""· c·ornn c·u tantos Oll"OS, las rpfa <·ÍOlH"i <Jllt' C'XÍsl!'ll l'lltl'<' SllS f"Ol'lllllS ,\' la PtJad.
En Pl 1·1111dro :uljunto, así c·orno PO los dPlllÍl'i. ~ - 'l'. ('. (~. Y. a Y.
ITl ·. lt(~. L\'. LD, L rpp1·1·..,p1ltan Pl largo r l'sJH'dini d1·l ;;011w. ( ~ dP
la c•ahrza, (T ) dc•l ojo, (Y ) dc'l l1oc•i1·0, (11 Y ) la altnrn 111í1xi111a dr l
teom·o. (Ill') la altnrn mínima clt•l Jl<'dÍlnc·ulo c·anclal. ( h{~ ) 1•1 la rgo
máximo d<' la wntral (f1\') dl' la l 1·11. tlors;tl ( f,I> , ) y p) largo 111:'.1 ximo d<>l JWZ, a] pta emulnl c·OtllfH'PJHlida (l; .
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y\•rtl•hras: las l :1 pri111 t• nts 1·01TP,po11clt•n a ];t n •gitin p1·1·1·atHlal, la
~()a ti1·111· ya su 1·spi11:1 hPmal 1•11 1·p)a 1·iún 1·0 11 l a a!Pta a11;1l.
�1\1 nmo XAClOXAL ])E Bl.EXOS All:ES.
Las e-..pi11as rwurall's d\• las .") pri111e1·a,.; \'Prtl'hrns -..011 1l!'liatadas ;.·
su lal'go n11·dio <'S igual a 2."i 111111.: este largo a1111wnta paulatinanH'll1t' hasta la y(·rl\'hra ~{l. \'S d,•<'ir la p1·i11H•1·a di' la ('ola. siP11do Pi laq¡o
de la IH'lll't•pina dt• i"-;ta dl' .-10 n1111. L¡i-, tr·p-., últi111as ,·(·r·t<-hras JH'l'·
ea11dales son las qui' tit·rn·n <·I 1·Pntro lllÚ'> \'Orto. Pll<'s i'·stt• mide 6 mm.
mil'utr·m; q1H• la-.. di' la t·ola ti1•111·11 <' ll gt'lll'I'Hi 11n t·t·ntro ti<' 1:1 111111. dP
alto.
Pan•t·t• por lo tanto qw· <'' a la 1·11111¡¡¡·,·sirí11 d11rr111/1 /11 1111!11rirí11
l·'i~.
'.!.-<:.
lfo11/111¡11 ri. L .111.
Ano t•se:ipu lar visto por l'l la•lo t•l.tt•riur ( 1~) y por l'I lado interno (f).-Pt,
post·kmporal; Sd, ~npra·1·l:t\'Í<'til:t; Pt·I, post·dadn1la; Ht", s«á¡rnla; Cu,
1·or:lt'i11111·~; r·l, ..ia,·í1·ula; H, radialia o pterigialt's, L, radios 1lérmicos o
h•¡111lotrid1ios.-(', aleta 1·a11dal. \' 1:l, n•ntro 1k la .¡;;• vo'.•rtPhra. 11. hipural.
que 1·on,·1e11<• atribuir esta dil'l'r<•111·ia sPíialacla ('ll el largo respectivo
de los 1·<'nt1·os. La rpgiím <'HtHléll o 111otriz d<' la <·olurnna vertehral,
aduundo soh1·p PI <·Pnti·o d1• 1·psistP1wia d<' la rrgi1ín autPrior o pr<'eandal ¡H·od111·p nn <'Pnt ro dl' 111a~·o r [H'<'sic'm o B11fí1.
�LAHll.1.1-:: l->IETI·: L'l-:C'ES PE L.\H C'OH'l'AH All<JJ::\Tl"\AH.
¡:~
l>PI lado \'(•nt ral. ('I arl'o hl'mal empit>za a esta!' (·omph·to ('n la \'t•rku1·a 1:2. Esh· an·o se alarga luego paulatinament(' hasta alenuzar
a :¡.) mm. d1' h1rgo 1•11 la última YÍ'rtebra in·ec·aiHlnl ,\' 67 mm. en la
.Í. ª l'UUdal.
lJ<t eol111n1rn ,.Prt(•hra 1 Ps 1•ntt>raml'nte simMril'a hasta s11 l'X 11·1•1t1idatl postPrior ":>' PI urostilo qul' se al'tic·ula c·on la última \'frtC'hra st•
prolonga atríis. ('omo <'TI lo~ demús E:-womb1·ido~ f'o1·n1;1 una p)¡H·a
Y('rtP1lral ancha sobrl' la l'Ual ,·ieneu a apo,nrse los rn<lios <le la
ran<la l.
('01110 lo dij<" aul<"s, í·sta no p1·esputa l'Hdio <·r11tnd . (l<'ig. (').
El 1·1·[m1•0 d<·l Uas/ro1·his111a B1111 lt11y1 ri. l'<'Pl'<''i('llb1do 1•11 la lúmina
:1.• ot'n·1·1· 1·omo partitnlaridad notahll· 1111 dPsan·ollo (·011sid1•1·ahl<• dP
111 1·rps(a <'<'t'úli1·a en~·o largo al(«lllza a !);) mm .. sil'1Hlo sn altnl'il m[txima d1• :¡:-, 111n1. El C'SJl<''iOr dPI (·1·í11wo ""'<'º <"' i~nal a .ií n1n1. y la
altura d<>I n1i'it110 (·1·úm•o c·s d1• l 17 mm .. es dt>(·ir q1w hay nna difC'renc ia i11..,ignifü·;111t(• dt• llll 1nilín1ctl'O <'llll'<' t•stas 111Pdidas .'· las to1m1clns sohrP p) anilllnl fres(·O.
:-;¡ <•si ndia 111os ahol'a la (·in tura 1wdornl \'Pr<·nios qtw prc'·l'nta l'I
<·h·itl11·11111 11111.'· dl''><l!'rollado. <¡tw 111 1•s<·Úp11la ti<"lll' una ¡w1·fora(·i1'rn
l'll su ('\'1111·0 .'' <Jlll' los C'11atro radiales \'1111 a111111•ntarnlo p1·ogn•si' Hllll'llÍl' d1· (¡llllflllO dt•I 1. 0 al ,J.,º, ('Ürl'l'S}lOlldi<•rHlO a 1 :l." ¡¡ )¡¡ lí1wa
d1· uni<'m l'll(I'<' la <·Úp:mla <:Oll <"l l'Ot'H<:oid(•s. Las figura<.; <1dju11tas
(F ig. 2 r <· i) UlllP"itran por Jo <h•mús la <·omtiln<·iún <1<' la rintnnt
peetora 1 de t•stP iwz.
Los lnwsos dP la pph·is son nrn~· largos ( 60 mm.) ~· mn~· ftwl'IPs,
rn 1·1·la1·i{111 (•011 <'l 1]1..rnrrollo e1101·11u• d1• las ,·1·11t1·alPs. El l'SJWsor dP
a111ho'i al niYPI di' la arti1·11bwiú11 <h·I ptPl'igio \'1•11tral t''i igual a
17 111111. Es dl· 11olar tamhit·u qm· su ins<'n·iún (·OJT<'s¡Hindl' a 1111 ni,·p)
11111y s11¡w1·ior (2fi mm. a h1 ha"1' clPI l'll•ith1·11n111. (Lí1111. -J.).
En .\gosto d1• 1!106, l'll Sltoalha,·1·n. Ps dl'!'ir'. <'ll agrn1" anstrnliana'>
al norl<· d<' S.nl 1w.'· s1· ('Jl(·ontrú por prim1·1·a \ 1·z l'l (i11s/1'0( his11H1
111ilr1111¡111.\. ·' l'! S1·. I>. <:. Stead. naturalista dc•I ('ons1•jo dl• las JH''iljlll'l'Ías di' :\11t•Ya ( lal1·~ d(•I Snr di<'> sohrl' 1·sl<' ¡wz nnas i111'o1·111<1<'iom·s ~· 1·pprn1l11n·i•'111 foto¡r1·úfü.,1 i11t1•1·<·salll1·s. .\dd. to tl11• Fi,,ltFanna ot' :\.S. \\'ah·~.:\." l. l !l07\.
l'a1·;1 111ostrn1· la gran spmcjanza <[111' l'Xistl' Pn\1·\• Jo-; Pjl'rnplares
ohtP11idos 1•11 las (•ostas aust rnliiu1as ." aq.(Plltinas. l'C'¡>roduC'irí• acú l'I
<·u ad 1·0 d1· llll'd idas (·1•11\Psi mn )ps dndo por StPad, (<·ol 11n111as 1 ;.· 2)
:l¡.!l'l'gando las q111· ohtll\'l' yo mismo (<·ol11m rn1 :l) ,\' ];¡., ahr.. ,·iat111'<1~
qw· ll ll' h(' Jll'O)lll!''i(O llS11l' siPmp l'('.
�:.\l l"Sl-:0 :\A('IO:\ AL fll·: Bl"l·: '\OH AIHES.
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L e11gt h to base uf eau<lal fi11 (in millimctcrs) ... ;:io;, 325 600
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(,'11,fn w/1 i'l1ln
Bo11ln1y1 ri a 'i.,itarnos dt"idl' 11t11y !Pjos no puedo oh id:11· 1111 pPZ dl'
,\11'-,t nlli11. 1·1 IJ<ll'/'rt1·111/11, qut• 1·in· tninhi(•11 l'll las islas d1• Vau Dit>1111·11. 1·11 las al.{uas di' Sud .\ t'rit·a .' f1'l'<"lH'llla las 1·chtas d1ill'tlits l'll
dondl' sp <'OllOl"(' hajo l' I 110111 ln·(• di' Sif'lT<J.
Es PI Tltyr.~i/1 s 11/1111.
Oht U\(' los primeros l'jl•n1plan•-; dl' psta 1•spl't'il' l'l 2 di' Oc·I uhr1•
di' 1!lOD ·' Pn la lúmina liP lil.{11rndo uno dl' ello-.;. l'I q111• ot'n•1·í al
~111'"º :\ ;u·iona l.
El largo 111úxi1110 de 1•.,ft• ¡w1. ( ~ ¡ l'J'H dt> 1111 lllt'1 rn 1!J 111ilín1Pt rns('1' -2.¡..) 111111.. 1· = .íO!i. <.~ :~(l~ (•I 1wso alt·anzaha a() kilo"<: l'I nú111l'r11
t1P \'t•l'tl'li1·as l'l'H di' ;¡;>. los dil'nll's dl' la llHt1Hlíhula (1 í a lh 1 ~ los
dP I prl'111ax ila1· ( ~:-¡ l . t•1·au todo.s rnu.v fuert(•s.
Esta Pspt•eiP st• 1'lll'lll'lltnt dl's(·rita Pll ( 'u\'il·r .' \'¡¡(p111·11'1111Ps l'll la
púg-iirn l!lfi c'.~l tomo 1·111 ( lt-1:!1 ) y otra \'l'Z 1•11 la p[1¡.(ÍJ1a :20.J.. hnjo f'l
�LA HlLLE: RlETI: J'ECE8 DE L.\h ('OSTAH AHm~~Tl);.AS.
nombre> ele Thyr1'itt•s 1·hilt>nsis. Bn la Fauua Chill•na, Zoo!.
JI.
1~>
púgirn1
22G (1K48J l'IH·o ntrn n1os algu11os Jato-; hiolc'>gil·os interc>suutt•s:
Este pez es di' alta 111a1· y sólo se atl'l'<·a a Chile por el \'('l'<lllO, sirn-
do muy a lrnndaut1• Pll la i'•poea de las sardiua-;, a las <jll<' pPrsig11t· 1·ou
tal vo t·at i<lad <¡11<' las ohliga, sobre todo a Ja-; pPqneñuPlas, a (•1·ha1·-;p
-.,obre la. l·osta; 1•s 11111,\· htu·n nadado r. y 1•x1·1'pto la Liga Ps uno d1•
los mt'jores saltudur1•s. :\lu.'· diestro y 1lPs1·outiado, se <l<>ja difí1·iln1cnt <' pillar. y -.,úlo pm· la rnH·lw, sohn' todo 1·mrndo rstú muy ohs1·ura;
sin 1•111bargo, sul'I<' l's1·a¡H11·s1• mn~· fá<"ilnH'ntc> 1·ortanc10 rou sus ¡mnti11gudos die111t•s las 11iallas d1· la rpcJ o la 1·u1•1"da de l anz11l.'lo. Su 1·;u·11c
s1• apre1·ia po1·0 a 1·;111sa dr la-., nu11H•rosas espinas, y rs tan floja qtH'
s(1lo se plH'd1• 1·011w1·,·ar ülgunas honls: ¡wro t·narnlo s1• agarra rn
gran 1·;mticlad la salan. Por lo l'Omún si' ¡ws1•a 1•n los sitio... fangosos
y a 1los o tn•..; hrnzas d1' profundidad.
Los 1·11adros adjunto,; iutli<'an la <·on-.,tit111·ic'111 y dimpn-,iorn•s dP las
a Jet as a'iÍ t·orno Ja-., pri rll·i pa Jps medidas ~· l'l'la<·imll'S 111P1 ri1·as d1· p-;ta
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Thyrsitops lepidopodea ( L1-:s" 1 <: 11.1..
( ¡,,;,,,¡"ª .;
/iy.
:.!
~Juy parecido al Thyrsilc.~ at1111, tengo que l·itar en la misma familia <h• lo" Triehiuridae. otro p<'Z <¡lH' "l' cneontraría ~egurau1eute
eo11 111ayor abunclanc:ia.-por lo mpnos durante el otoño.-si nurstros pt•seadores H' dcdieasen de un modo Psprt"ial n sn pcsea. g._ la
caballa blanca o Sier ra; Thyrsitops lepidopod<'a (Less.) Uil l.
Estt> ú lt i1110 autor <">tabl<·<·iú Pl g~ncro 'l'h.n"itops ( Prot•<•d. _\ <•ad.
;\at. SOl·. J'hilad!'I. H\():¿ \ parn los T ltyrsil1s qlll' )ll'P'>Plltau s61o ..¡. a
.í pínula-. y una lí1wa lakrnl <"<lSÍ 1·pda.
Lo C'ar aett'rizó así: ( 'ttt•rpo fusifonne, má-; bien ala r gado: J .n dorsal (·on mrnos dr 2.'1 espinas; la prinwra dorsal continúa con la segun da. l'rdorales Pquidistantl''> d<>l dorso y d<>l prcho o mús bien
c¡•rca dC' rste último; eola sin <tnilla. \'cutrales Li Pínulas dor~alt>s
~· anali>.; dcsnrrolladas. pínu las dorsalrs :-i. analPs -1-. línea latera l casi
rec:ta.
En la l'orma desc:rita por ('u,·ie r y \'alcncicntH's ( Ilist. 2\at. Poi""··
\'111, 18:31 ) bajo e l nolllhrc gpn(•rico Je T/1yr;;i/1s, Sl' notan 6 o í pínnlas y la IÍlll'a lati>ral prcsP11ta una cun·a ahl'npta.
En las agua" eost~Uf'l'<l'i dl' la Pro\·. de Buenos .\ires el Thyr.,ilu¡1s
lr¡1iilopudrn par!'l'l' míis <·ornún que <'l Tliyr:;ilt:> a/un ~; tada aiío <'ll
.\ hri 1 y ) l ayo ohsl't'\'n rn los rnereados unos l'ttantos ej emplare'! d<·
l'Sta ('"ij)'Ceie. m ejemplar tle 27 ('Cllt. de largo, señalado por el Dr.
HPrg ( l't><'.PS Nu<lanwrü•anos, J8!17, p. 2!1!1 ) l'uí• tarnhién obten ido t'n
"\ hril. en :\lar del Plata.
SPg-Ítn f:oodl' y H!'an <•-,ta <'")W<'i1• <''-' "illl dnda nin¡{nlla. ltahitant<•
d<' la-. gnnde-; profundidades.
B-. dl· notar que el tipo de la l''>]le('ie dl'I T/1!frs1/1,, l1 pidu¡/llil111 que
f'llf~ l'<•('ogido ¡101· DclalarnlP pron· nía d<' Ja,., l'O..,ta-.. d1·l Brnsil y por lo
tanto la <''>lll'<·i<• 1·cp1·cs<•nta prnbnble11H.'llt1' nn tipo dl' 1'.v rsitinos del
.\ tlí•ntirn s111·.
El dodo1· Dl'lfín lrnhlando dl'I Th~T-;itops (_' 1tal. lW<·c-; ( 'hilP. pú~.
:íl-1!101 di<·l' que esta .'\11 rra l''i constantl' Yi-..itadora anual d<· la'i
<·os ta" l'h i lenas.
H\'Ü•r ~ \'a)Pnc·ien1w-, han trnnsl'llrmado <'11 J.. pidopoidl''i l'I nom
lu·<· <·i1•ntí1ko primiti,·o dl' IPpidopo<lt>a dado ni ¡wz por· LPs-;un: IH't'O
como no l'Xistt' moti\'(l sufü·ient<' pal'a jn-,tili <"<ll' <'"tl' <'a111hio. <·OH-l'l'\'O
l'i 110111')1'(• dado <rl p1·irn·ipio a c,(l' ¡wz.
Los <·uad ros si~nil·Ut <'~ i rtdiean la~ d i1111•11-.:iorn•.., 1· rl'!al'iot)(•s pri n1·i
p;iJ, •.., d<• Jo>; Pjl'mplan·-. q111 • 11<' <•-;tudia(lo. Los pt'<'<"> munerado-; :2 ·' ..¡.
e1·a11 d1·l '-<':\O lllll"<·11lino. 1. :1, ·' .' G 1•1·a11 h1 1tl1r:1-.:.
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al l'iPlo y In ho1-c1 1•ntt•1·11 1111•n1<' \'<'1'1it·al 1·omo p111·;1 1•0111<·1· lia1·ia 111Tiha .
•\ ¡wsar <ll' 111is psl't1P1·zos s<'> lo últirnamPn h' pude t·onsl'gnir Pje111pl111·1•-; di' e".;t(' Hlli lllHI <¡IH' l'<' Pl'l'"('JÜO (' lt la lú rn i1rn SC'is.
l\•rt<'ll<'('l' a ]11 1'a111iJj;¡ de• Jo~ l 't'HllO·WOpic!o.s ,\' PS <' J lllislllO JWZ qlll'
Pl D r . HP rg .. 1·itn (Enurn. ¡w1·ps Jllarinos. p. fü), <'Orno 1•rn·o111rndo PI
lt' y 2:i d1· l•'i•ln·e1·0 de Hi~l:i 1·11 .\l al' dl'l P lat11.
Es <' i f 'rr111os1·11z¡11' ( { 'ps1/n11ph11r11s) s1.rs¡1i1111s11., :-:;11'incln<-illll'l',
1 /'i/(i.
Los 1·jp111pl;1n•s 11rn~·on•s 111<-anzan a JI) 1·P11tímPtros d<' largo múximo .
. fordú11 .'· l ·~\·p1·11w1111 ll<111 ohse•1·\·ndo qui' l'i 110111hr<' d 1• ['psPlonphon1-; tit•1w q111• Sl' I' l'<'<'111 plazado por p] ot ro lllÚs antig uo dl' ~1 slr11.,1·0¡111s lfr<·,·oort _,. poi' lo hrnto lllll''>Íl'<l PS]H'<-i<'. c·rn·ontrnda por pl'inll'l'H \'l'Z l'll Hío de• .Jn1wirn. tit•ne· <¡lit' dPnomin a rsl' : . l slr11s1·11¡¡¡1s sr .tspi llllSllS ( !-;j C'ilH].).
Est;i ror11111 l'S pnrP<-ida a A. y111/r1/11s .\ hhot t: e·()Jll() é'itH, j)l'<'S<'lll ;l
pues 2 Pspinas clPlantP d<' <'ada ojo y h "tlfWl'fieic dPl opéreulo, ¡)reop{·1·1·ulo ~· aptdio.;i-., h11111P ral Ps gr<11111los<1. Difit•rp <l P ést<' po r la auSPlll'ia di' rnanc·lrns hlaneas sohr1• el 1·111·1·po nsí 1·omo por la ansern· in
<lP ]ao.; tn•s 1'11jas pal'al Plas ohs<'nrns qu<· s1• notan <'11 la al Pta 1·atH1'1l
111· . l. y111/r1/11s.
Las alPtas pPr·tora]Ps son 111t1y d 1•sa rro llaclas .'· s1 1 l11rgo 111úxi1110 <'"
Í!rnal ;11 l;1rgo d1• ln ha"I' d<' la 1il<'la ;inal.
En '-'ti J•:n111111'rae· iún d1• ¡wc-ps ma rinos, pág. füi. <· I D r. B<' rg in <li<':l
q11<• pstn l'spr·e·i1· 1ie•nc• 1•1 110111hr1· \'t1lg11r di' ,-jpjo: sin Pmha rgo. hajn
p.,(p nolllh t·p ningÍln JWS<'1Hlo1· .' ni11gÍ111 JHl<'.,lt•1·0 lo t•o1101·1•.
En ]no.; Es1ndos l ' ni<los, los ¡w1·po.; <11' t"ÜI' gÍ'lll'l'O ll <'Y<111 Pl 110111h1·1•
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L os t·trn<lros aclj1111tos in di<-clll <'11 ]¡¡ misma fo 1·111a que· lo.s ant1· 1·iorp<;
];¡.., <li111pnsi<Hws y rl'ia1· i mw~ de• los ¡wc·1•s qt1 <' PXa111i11i'•.
En <'l c·11nd 1·0 adjn nto doy las p ri nl'ipnl1·s 11wclid<1-. aho.;olntas <11• ]o<;
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LA fTILLE : SIETE PECES DE L.\S COSTAS AHGEXTIX AS.
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Lophius piscatorius L1:-.
El poc·o interé<; c¡tw sl' presta al l",t11dio de las riqueza,, del mar no
me ha Jll'l'lllitido r1•nlizat• añn las n1111paiia;.. de ¡wsea que solieito
desde tantos afros y que tienen qtH' habilitarnos para inYibn· a los
colonos pt'S<'fülores a w nir a poblar nuc~tras costm; de la Patagouia .
•\sí es que el conocimiP11 to de easi todas la~ cspetil's nne\·as para el
país o para la~ eiem·ias lo debemos al eoncurso hPrn:\'olo de mte·tro~
t.·~casos pc~eadores
ad u ale~.
~.
A. G.
lliU01ECt\ CEN'fRA!
�)ll;SEO XAClO:X ..-\.L DE BL:E:XOS ..HU.ES.
llcliroln111s <laclylozil1 /'//.~ rni 1•.s en mH•stra-; costas <'I (miro rrprl's1•11tcmtl' de la l'aum1 <1<'1 .Jlt-dit1·1TÚnL'U, y e11 110\'ielllhre de lnll, la
Pl'S(·ado1·a ,\ l'g'1·11tina me L·ntn•gt> 1111 ejp111pJ11r de la «Hana pestadora» o Ln¡1/1ius pi.~calorius Li11., que or1·ed al :'llrnwu ~acional.
Es la p1 i111L'ra Yez que t•sle ¡>l'Z se eucul'ntra 1 n 11\!Pstros tuill'h.
En }far~ell;•, l'll ( 'etk, t 11 las Bah-ares a hunda. En 1•s¡ts islas se 1·0not·e eon l'I nombre de Huldroy, trmhH·eiún sin duda ele la palabra
franeesa: Baudroie. Es el «Hah de los eatalanes» .
El Lopltias z1i.~calori11s l''> l'OlllÍlll en la .Jlau!'lia ,\' L'll las eos(a<.; C'll·
ropcas .v a111('l'ieanas del , \ tlúutiC'o norte. I,lcga hasta Noruega y
'X lll'\ a E"c·ot· ia.
Eu el ..\llúutieo sur se ha st•iialado su present·ia t•u el Caho d<'
Buena E.sprranza.
Como Pl lleli<'olenus pued1' hnjar hasta profundidades bastante
considerable·; ( ,);3() ml'lros l'll las Barhadas .
El Pjl'n1pla1· que tuve l'lltn• las manos rnPclía 0111 70; pero t,sta
l"pee i<' pnc'de aleanzar a un largo ele lm.30 -;.· Sl'gÍln }!orean. hasta
de 2 mts.
Las <1cmús dimensiones y relacione"' del ejemplar que e'>lndi{· son
Ja;; siguit•nk'>:
S = :Jti2
L = 700
T=
;31;~
G = !J!J
<~
= J 70
HU= 70 E1J = :llG ET = 212 Y= 21 a Y= 1:35
R
.
T = 1.86
'j'
8
R'
n-c=c.31
T
ET= l.O
Fi'11·1mila dl' la:-; all'tas:
y=l.'U
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HU =:-3'3
!) -
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a
T
IIF=+fl
E'l'
y= 5.í.1
e
+ T+ I D: = 111 ; /"I: .\
~:
P
= 1!l:
El l'j<'n1pla1· <'t'a de s('xo l'l'Jt11•11ino. y lo;; litH'\'Os maduros indic·ahan
qn1· 1•11 las <ºO'>Í<"' de la p1·0\·i111·ia dl' Buenos ,\it·l's l'i clrsm·l' <11' 1•sta
Pspt•1·i1· IH•n1· <¡ne cfcctuarsl' l'll 110Yiemhre y quizús aún 1·11 octuhn'.
HP1·orda1·{> de pa•o que l'-;to>. hm·Yos ~011 pclú~dt·Os y que esta l'S·
pe1·it· l's rnuy prolífica. l"'uu sola lwmhra da. seg-úu l•'ulton: l.a-15.8-18
y ~ 1·g(m Tltomp,·on: l..+20.000
lttll'\'O>i.
�l~DJ(;1..;
t;C'O RP .AE~ l FOlDIES
Familia: Scorpacnidar.
Ilclil'ofrn11s dru·tylo¡ita11s (De la Roc•hl') Goocle y BeaP.
Familia: ('otticlae
( ~uh-familia:
Psychrolntinac
i>rs11anlia uyri11o¡>s Lah.
SCO~IBRIFOR:'IIES
Familia: Scombridac ( Sub-familia: Uaxtrochisminae 1.
Gaslrochisma Boulrngcri Lah.
J•'nmil ia: Trichiuri<lac.
Tliyrsitrs atun ( Euph. ) C. Y.
Thyrsilops lrpidopodea (Less.) Gil!.
BI,E~~IFOR~IES.
Familia: Uranoscopiclae .
.. l sl rosc:r1¡111s sr xspi11ostts ( Steinll.) Lah.
Familia: Lophiiclae.
Lophius piscalorius Lin.
�EXl'LI<'.\< TCl'\ TlE
L.\ri.11:'\'.\
1.
L.\~
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n,.,,1111·,Jia .f!Nri1111¡1.• L\11.
l•'i¡.!. 1.-l'ez ,.¡,to ilr pl'dil.-1.os filantl'llf•" c·:irnorns h:rn sicl11
.,
n)plt' .. t 11tadn:--. J· i~. ·>
J.a 1·:il·p/'a ,·ista por arrihn.-1·,i~ .
J•nl' dt•lant1•. Fi;.:. -l v por •lPL:t.in ... l ,ar,go l1t:'1.xin10 dt•l
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l·~ig·. 2. ~ B1.u·.t :thit ria p:ir:i n~o~t1:11· la sit11:11·ii"1n y dimt")nsi/m dt'
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pnlatinos y \'omt-ria11n s. F'i:.!. l.-E,t·a111a dt• la líru•a
l:tt t'ra l. .·\11ntt 11t o: ;~ \'t 1·t s. J.'ig. :;, - l·~sl·a111:1 d<•l 1ln1··. n . •\ nnH 11t o:
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rc•¡ rt''•'ntacln: 1 ll:Ptrn 1!l. P1g-. '!..-Th!f.,if111•·' /1pi¡u,,/1 •t1 ( l.t:,;,;,)
n¡11. 1.ar~o n1:"txhnn dt•l J'l 7. l'l'lll'(H··Pnt:tdo: Om:in.
li.-.lslrosn,¡111., M'.r¡1i110."I-' (STEl\:fl.) L.IJI.
l'il!. 1. - l·:I ]'l'Z \·isto 1lt• pprfil. '\otar atras cl<'l n.io p] 11rifki11 ll!l'al
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J•:nte HlllPriol' .'° '11!1Pl"lor
Partt• :1111t rior t• int'1 1·io1· dt•I Jll'Z
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Larg-n tn{ndmo df'I pt>z t·t>prt':-><'lltadu: Cln:í1l.
7.-/,fl¡1ili11s t'i."·11for111.,
\:()'!'.\ .. 'l'o•!:ts las lí1111i11as c¡ni• :11 .. 1111¡caiín11 :ti prpsrntr trnh:ijn ,,, clPhrn al
:irt íst i«o ¡ii111·PI clPl :-;r. .1. ~t allPng-, dih11ja11t1• natnr:dist a 1lP la :-;p<-1·ic'11• c!P
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The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/.
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Title
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Libros y Documentos
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Creator
An entity primarily responsible for making the resource
Lahille, Fernando
Title
A name given to the resource
Nota sobre siete peces de las costas argentinas
Format
The file format, physical medium, or dimensions of the resource
pdf
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Imprenta Alsina
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
1913
Subject
The topic of the resource
ICTIOLOGÍA; PECES; ARGENTINA; ANATOMÍA ANIMAL
Source
A related resource from which the described resource is derived
Anales del Museo Naciones de Historia Natural de Buenos Aires. Tomo XXIV, p. 1-24
Language
A language of the resource
es
-
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6508708641da0ca97945ded19ffbd095
http://bibliotecadigitalsagyp.magyp.gob.ar/files/original/7c680809c1601b91c001e10138eed434.pdf
61a55a124fd766fb01324920fa0afd45
PDF Text
Text
BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP
SERIE A
AÑO VIII
&
RE P U B LI CA
MINISTERIO
DE
~
; 53
A RGENT I N A
AGRICULTURA
NOTAS
Y
GANADERIA
ECOLOGICAS
ACERCA DEL "TUCU-TUCO "
POR
LA
DOCTORA
VICTORIA MARIA ESCARIZ DE PEVERELLI
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S
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�BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP
Notas Ecológicas acerca del "Tucu-tuco"
POR
VICTORIA MARIA ES CARIZ DE PEVERELLI ( 1)
•
Los " tucu - tucos" u "ocultos'', como se les designa Yulgan11ente en
:tlgunas zonas del norte argentino, nombre que hace referencia a la
costumbre de Yivir escondidos en galerias subtcrrúneas, son llyslriconwrfJllll , de la familia Ctenonmyid;1e, agrupados en el género Cle110111ys. (Fi gura: 4) (').
Con una distribución geográfica que abarca ¡ior L'Ompleto a la Hepúhlica Argentina, debe ser considerado como rejlrcsentante caraclerístico
de nuestra fauna indígena, dado que se trata de un género en el que
se incluyen aproximadamente unas cincuenta especies, en su mayoría
argentinas.
Los sucios blanclos y arenosos son de su preferencia, así corno lwrran cas u otros tcrrGnos en declive que los asegure contra agua y humedad;
no obstante se adaptan y Yiven perf'eclamcnte en sucios humíferos y arcillosos, sicmp1·c que sean secos; esto es de ,·ita! importancia. En terrenos
bajos y anegadizos no se encuentran tucu - tucos. En el Aconquija , a 1..100
metros sobre el nivel del rna1-, con una capa de tierra tiue no )lasa de
medio metro de profundidad sobre la roca, Jos "ocu ltos" Yiven en extraordinaria abundancia.
Toleran el calor y el frío intenso, condición que les permite habitar
los más Yariados climas. Esto explica el hecho de que luego de extenderse por el norte y centro de Ja RcJJública, bajen a la l'atagonia y
lleguen a Tierra del Fuego. Forman Jlarle de la fauna de la Isla de los
Estados, conscrYando sus costumbres características.
1'\uestra )lampa se halla prácticamente minada por estos roedores.
Su tamaíio Yaría entre el del cobayo y la rnta; estando tranquilos se
aeurn;can en tal forma, que parecen mús peque1ios de lo que en realidad son.
( 1)
D octo ra
en
Ciencias
Nat u rales.
Pro feso ra
en
C iencias
D irecció n Ge ne r a l de In vest ig aciones Agrí colas .
(~)
E l materi al y d atos qu e figur a n en este t ra bajo,
las p ro vinc ias de Tu cu m•á n y Bu f'nos A ir es.
B io l ógicas.
TCcn ica
en
rocdo r eg
de
la
han
si do reco gi dos
e n v iajes rca li :ados a
En la c iudad de T uc um á n . en los ter r en o s pertenecien tes a la Estación E ~pe ri me n tal A g ricola.
r e u n ieron al rede d o r de t re inta eje m p la res v ivos. correspon di entes a la especie C teno mys tu cuma 11 us
T ttos. E sto fue pos:b le por g ent il e:a de los seño res ingenieros E~ RIOUE F . Sc11t1LT 7 y F A U STO F oLO U ER.
a q u ienes agrade:co.
se
E l mate ri al de la provinc ia de Bu enos Ai res proviene de: la ;:o n a de M onte V elo::. pa r t ido de
M a g dal en a . E c:ta nc ia l ua n G cró n imo. en do nd e se reco gi eron ocho eje mp la re!' a dul to-: y se:s cría-.
pe rtenec ien tes a la especie C t e nomy s ta b rnm Tttos .
Las fot ogra fías
y
dih u¡os de l prl!senrc rr a ba10 so n o rigi na les de la a utora.
�BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP
-
4 -
Las medidas que se dan a t'Onlinu:1dón t'Orrespondcn al largo lolal,
tomado en ejemplares Yi \'OS, adullos:
C TENOMYS
Ejemplar N''
»
»
»
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))
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»
»
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TALARUM
2,
3,
4,
5,
6,
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7,
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6.
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6.
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'i',
'i'.
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C TENOMYS TUCUMANUS Tttos.
TH os .
l. sexo <;', medida 190
225
218
226
200
195
220
1nn1.
Ejemplar N''
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8, sexo ó, medida 300
9, » ó.
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310
JO. » ó.
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300
11, » 'i',
225
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12, » ó.
»
305
))
13, » 'i',
222
14, » ó.
»
31 0
15, )) 'i'.
220
»
16, » ó.
301
»
17, » 'i'.
245
»
1n1n.
»
))
»
»>>-
»
»»»
El l'Uerpo fuerte, fornido, cilíndrico (figuras ~ y 10) el n1ello
t' Orlo y grneso, Ja cabeza corta y andrn sigue Ja línea del cuerpo. El hocico
c orlo, el morro aplastado, la nariz cubierta de pelos suaves y peque1ios;
e n el labio superior dos fuertes bigotes que se extienden hacia las mejillas
y hacia adelante en pelos cortos y gruesos. Los dos incisivos planos hacia
adelante y bien desarrollados son el arma de defensa, bastante peligrosa
por cierto, con que cuentan estos roedores. Las muelas pequeñas en
t"onjunlo, van disminuyendo de lama1io, hasta llegar a Ja cuarta, nolahlemenle más pequefia que las anteriores (Fig. 1).
La cola es corta, cilíndrica, poco flexible, recubierta de una piel
gnwsa, con pelos cortos, ralos y tiesos, aunque algo mús tupidos en la
línea media dorsal y Ycnlral, terminando en unos pelos algo más largos
y rígidos.
Las extremidades, medi:rnas; las anteriores marcadamente mús corlas
que las posteriores. Las cuatro palas con grandes plantas y cinco dedos,
t"acla uno terminado en una uiia curva, aguda, destinadas las de los
miembros anteriores a l'<lYar la tierra. El largo de estas uñas depende
de la at'liYidacl del animal. Se mantienen corlas dado que n1van constantemente, pero estando en cautividad, en particular las de Jos miembros
anteriores, crecen extraordinariamente.
Las figuras 3, 5 y (i muestran dos ejemplares en donde el crccirnienlo de las ufias es notable luego de dos meses de encierro.
El "tucu - tuco" no camina leYanlado sobre sus palas, adelanta o
retrocede aplast::ido contra el suelo con movimientos rápidos y cortos,
quedando las extremidades casi ocultas por el cuerpo (Fig. H). En sus
cuevas se mueven rápidamente. -;\o sallan ninguna altura, trepan y se tiran.
El pelaje es tupido, suave, fino, sedoso; los pelos del cuello, más
largos, caen sobre el dorso por detrás de la oreja quedando ésta descubierta. Los pelos del cuerpo son bastante largos, rectos y entremezclados
con algunos otros mús largos y finos, con las puntas claras que ha c en
saliencia.
El color varía con la especie, y es frecuente hallar variaciones
in di vi duales.
Existe albinismo. En las figuras ;) y (i aparece un ejemplar de
albinismo total; se trata ele un macho adulto, de un blanco puro, de
un brillo y su:l\'irlad extraordinarios . Se domesticó muy fácilmente_
�BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP
- 5 Ve1· :d "tucu - tuco" cuando sale de la cueva es bastante difícil. Pasa
inadvertido tanto por Jo que se aplasta contra el sucio, como por su
eolor que se confunde con el de la tierra o arena del lugar donde habita.
Estando a la espectativa durante largo rato a fin ele sorprenderle, notarnos de pronto que nos espía a su vez, la cabeza apenas visible y ,e n
una inmovilidad absoluta, asomando por algún agujero apenas alejado
de aquel que vigilamos.
Sus ojos son redondos, pcquei'íos y brillantes. DAHWIN ("Viajes de un
:'\aturalista") cree que son ciegos o en vías de serlo por atrofia, como
eonsecuencia de su vida subterránea y compara la visión de estos roedores
eon la de Jos topos, hallándola semejan te. Sin embargo no es así; poseen
el sentido de la vista perfectamente desarrollado y observan atentamente
antes de animarse a abandonar la cueva en busca de alguna brizna de
pasto. El sentido del oído parece ser el mús agudizado. El pabellón
de la orcjn es pequei'ío y algo Ievantado, aunque no sobresale visiblemente, tampoco queda cubierto por el pelo (Fig. 9 y 10).
De hábitos exclusivamente cavícolas, construyen extensas redes ele
gnlerías subterráneas y de cuando en cuando un nido. Estos son divertículos esféricos de las galerías, unidos a las mismas por un cuello, el
que, en caso de peligro, el roedor tapona con tierra, quedando aislado
y enterrado en ese nicho forrado de pasto y sumamente abrigado, fabricndo con preferencia en las galerías mús profundas.
Generalmente una pareja prepara dos o tres de estos nidos ocupando
indiferentemente cualquiera de ellos, ya juntos o separados.
Los corredores no responden a una disposición especial, ni tienen
orientación definida. El roedor los construye según sus necesidades, y
dado que su vida transcurre en esos escondrijos y rnra vez los abandona,
hace de ellos su refugio. Prepara el nido para las crías, y para si mismo
en Jos meses desfayorables del invierno. Es el camino por el que se lrnslada en busca de raíces, dejando en sus recorridas esos tubos, donde sólo
puede pasar uno por vez, ya que tiene por circunferencia la medida del
cuerpo del animal que lo construye. En caso de enfrentarse dos de ellos,
necesariamente uno debe retroceder y buscar o abrirse un nuevo camino
(figura 2).
~[,edimos doce de estas galerías, la de mayor diámetro diú 7 cm.;
Ja menor, ;{ centímetros.
En la superficie denuncia la existencia de estas cueYas un montoncillo
de arena o tierra, no muy evidente; a continuación, en un trecho de
;)U cm., una galería superficial ele 10 a Ei cm. de profundidad, ¡1ara luego
ir descendiendo hasta llegar a los 60 cm. como profundidad media, y
entonces multiplicarse esas galerías, formando verdaderos laberintos, dond e
sólo este "ratoncillo ele la tierra", como Jo llaman los indígenas del
sur de la República, no pierde su camino. Así es como este solitario
morador del suelo de nuestro territorio, que ha despertado Ja curiosidad
de viajeros y naturalistas por sus costumbres misteriosas, ha conseguido
esconder su timidez y su recelo, sintiéndose allí protegido ele sus enemigos, YiYiendo de acuerdo con su naturaleza pacífica y solitaria. Raramente
se le ve., pero siempre se le oye, ya que vive prácticamente enterrado en
sus intrincados con..edores subterráneos, ,e n donde transcurre toda su vida.
En suelos duros la profundidad de las galerías es menor, no pasnndo
de los 5U cm., y menos también según las características del terreno.
Es frecuente que construyan galerías superfici::iles y otras profunrlas;
ést:is son particularmente seguras y raramente se desmoronan.
En el litoral bonaerense desde Punta de Indio hasta el Salado, existen
zonas denominadas "tucales" o "tuqueras'', donde estos roedores pululan.
En una superficie aproximada de 400 metros cuadrados nkanzamos a
contar alrededor de 300 agujeros. Si esto es en la superficie, cuál no
será el estado del terreno hasta un metro de profundidad, sobre torio
tratándose rle un terreno blando.
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-6\ ' eamos Jo que din· al respeeto EsT .-\XISL.\O S. ZEB.\LLUS e n su li bro
"Viaje al país ele los araucanos" .
. . . "Pues bien , el terreno reblandecido por el desarrollo de las
raíces del algarrohillo y trabajado por el tucu - tucu, qu e da en condicion e~
tan deleznable ~· fofo , como lo revela Ja misma voz "guadal " con Ja cu ai
se Je designa, y no resiste el peso ele un hombre.
"El pie se hunde destruyendo algunas galerías ele los subterrá n eos
arquitectos, hasta que encuentra terreno firme. Tal sucede ahora cuan do
hace meses que no llueve, y cuando por Jo mismo el terreno estú se co,
pero si las lluvias son copiosas el guadal es más peligroso porqu e d
suelo hunelielo bajo el peso exterior se transforma en una cit'.·naga intransitable en que se pega hombre y cabalgadura . .. "
El "tucu - tuco" cava con una rapidez extn1orclinaria empleando las
patas delanteras, retirando Ja tierra Jo más hacia afuera posible con su s
dos patas posteriores, así durnnte Jos pri111eros ()0 cm. aproximadamente .
Luego ya no retira Ja tierra hacia Ja superficie sino que la aplasta valit'.· ndose de su cuerpo. Para formar y ciar consistencia a ese corredor . e
ayuda con Ja cabeza presionando las parceles de ese tubo, el que qucd ~'
con Ja tierra firme en toda su superficie (Fig. 7 y 8).
i\o abren salidas nu e n1s innecesaria111ente; se li111itan a destapar Ja
que al caer la tarde anterior cerraron. Lo contrario ocurre cuando se
les molesta; entonces, emitiendo gruñidos ele enojo, tapan rúpidamente
la salida en un trecho de 20 a 25 cm. Luego, si somos pacientes com o
para esperar, Yeremos de pronto, y muy próximo a nuestra person a,
moYerse la tierra en un punto como si se Ja empujara desde adentr o,
hasta quebrarse, y asomar la cabecilla del "tucu - tuco" sólo hasta IP
altura de los ojos. Permanece inmóYil, entre los terroncillos ele tierrn
que ha desprendido, mirando con extraordinaria expresión de atenci ón
y alerta. Con Jos pequeños ojos convertidos en dos puntos brillantes qu e
miran casi inmóviles olfatea áYidamente, todo sin que ruido ulgun o
denuncie su presencia, obligándonos a una inmovilidad absoluta, pues al
menor movimiento nuestro se esconderá para no volver a salir.
Si encuentra el ambiente tranquilo, asomar{! el hocico dos o tres vetT s
mús, para Juego sacar la cabeza y con algún movimiento ele ésta, agrand ar
y redondear el agujero; luego, con medio cuerpo afuera del refugi o,
alcanzar el pasto que le interesa, cortarlo y desaparecer, para asomar a l
minuto con la misma precaución para buscar nueyo alimento, el qu e
reúne en alguna parte del corredor, dejando para mús tarde el transportarlo a la proximidad ele los nidos.
La manera de entrar y salir de las cueYas es característica. Asom an
siempre de frente y lo indispensable. Rara Yez se le YC del lodo afue rn,
exceptuando en aquellos lugares muy solitarios, donde el roedor Yive tran quilo. Entran retroceclienclo rápidamente, sin salirse del surco que marc a
en la arena las repetidas entradas y salidas, el que queda como u n
camino entre la mata de pasto y Ja entrada de la cueva. Si hallúnclose
afuera se asusta , desaparece al instante; lan rúpiclo es esto, que uno ~ e
pregunta cómo ha siclo posible.
Cada "tucu - tuco"destapa su propio agujero. i\o hemos Yisto q ue
utilicen yaríos una misma salida, n1 aun en parejas; c:1cla uno cav:t
la suya, aunque suelen estar muy próximas entre si.
En una superficie de i">Ü por :iO cm .. contamos dos agujeros grand es
(G cm.) y tres pequefíos (2 a 4 cm.). Correspondían a una pareja con
tres crías.
Cuando se le sorprende fuera de la cueva, impidiéndole volver a
ella, corre ele un lado a otro completamente desorientado ele tan asustado que estú. l\'o intenta ganarse en otra cueva que Ja suya, tratan do
de yolver por todos los medios, y procurando no alejarse de e ll::i.
En estas circunstancias es completamente torpe; corre sin muclrn vele'-
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-7ci clad, con un moYimiento ondulado ele su tren posterior, como descade rado, y su cuerpo alargado bien pegado contra el suelo. Persiguiéndole
u n poco se cansa, y puede entonces tomársele con la mano, siempre con
e uidado, pues procura morder. Tapándole la cueva y dejúnclole libre
v uelve a ella, la destapa y ya en el interior la tapa nuevamente, apretando
bien la tiena, no volviendo a salir ese día ni los siguientes. Lo más
p robable es que no vuelva a utilizar esa salida.
Sorprendido en sus dominios subtenáneos, su sistcnia de defensa es
;1 ntable. Excavando una galeda, a meclio metro ele la pala y en la pared
q ue ésta forma lateralmente en el surco, notamos que en un punto la
t ierrn se movía sin desprenderse como golpeada desde adentro. Escavamos con la mismn pala, snltando entonces un "tucu - tuco", ejemplar
h embrn adulto, que sintiéndose en peligni, había cayado un hueco lateral
a l conedo1·. El apisonnr l:i tierrn fué lo que lo denunció. De no ser
así, allí hubiern quedndo separado por ese tapón ele unos cinco centím etros, en ese agujero justo p::ira su tamaiio, donde no sobrn espacio,
!:1nto que el animal se nrnntiene completamente acunucado. Así aislado,
enterrado, inmóvil, pero bien alerta, hubiese permanecido hasta que el
peligro pasara, para entonces, ya tranquilo, iniciar una nueva g::ilería o
seguir por la ante1·ior.
La actividad de estos animales está regida por el sol y por el calor
q ue l·ste p1·oporciona a la tierra. En invierno es escas::i. :\o es que pasen
por un periodo de sueiio invernal, sino que su acti\"idacl queda muy disminuida poi· el frío. La humedad y el agua son sus enemigos mortales.
E l hecho de mojar un terreno lo suficiente como para que la humedad
llegue hasta sus cuev::is, significa la muerte ele estos roedores. Disponiendo
de agua en alrnnd::incia para regar los sembrndos, el "tucu - tuco" ele.in
rle ser problema para los mismos. Las plant::iciones ele caii::i de azúcar
se protegen de esta manern, contra este roedor que les destruye la raíz
~in daiiar el resto de Ja plantn y sin que ningún signo exterior prevenga
c ontra el peligro, ya que se traslacl::in subteiTúneamente ele un::i planta
a otra, sin siquiera clest::ipnr algún agujero que indique la presencia
·Je los "ocultos".
Con el frío, se recogen en las galerías mús profundas donde se
nwnticne más el cnlor. Duermen Ja mayor p:irte del tiempo y sólo
t rabajan cuando la necesidad de alimento se lo exige. Su grito casi no
~1c dejn oír. En los días fdos y secos se les suele ver en la superficie,
e n las horas en que el sol calienta un poco.
Su estación es la primavera - vernno. A Ja hora de la siestn hasta
la caida del sol cst{rn en plena actividacl, entonces aparecen cuevas pm·
todos lados, su grito es continuo, cavan sin descanso, dejando el terreno
intransitable.
Genernlmente no salen ele noche ni siquiera en el crepúsculo. Luego
d e las horas del sol, se van ap::ignndo sus voces, tapan las cuevas y entonces todo es silencio.
El nombre ele "tucu - tucu" o "tucu - tuco" les viene del grito por
d emús rnro que emiten con la garganta. En el campo es frecuente oír
d ecir al puisann: "ya canta el «tucu - tuco », pero más que un canto,
d a la impresión ele un mnrtilleo que repercute en tod::is pnrtes. Comienza
con un tuc - tuc - tuc, distanciado, sordo, bajo; pausados los primeros,
grnduahnente vnn acelerando y subiendo de tono h::ista tr::insformnrse en
u n golpeteo metúlico, continuo, voluminoso y potente que provoca la
incvitnble extraiieza del que lo escucha por primera vez. Ln sorpresn
a umenta cuando esos golpes subterráneos cesan ele pronto, quedando todo
e n silencio por un momento, para comenza1· un nuevo tuc - tuc - tuc, que
d e inmedi:llo es contestado por otro y otro, y el terreno vibra y suena
p oi· todas partes y uno se encuentra nicleado por ese grito, que brota bajo
nu estros pies y que no se detiene ni se le ¡rnede lnc::iliz::ir.
�BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP
-
8-
El grito del macho es 111Ú!-> Yigornso que el de la he111bra . Propio de
las horas de acliYidad, a medida que ésta disminuye al eaer Ja larde,
se hacen menos frecuentes, cesando por completo en las horas del crepúsculo. Luego en el transcurso de la noche puede oírselc pero en
forma aislada.
NunC'a gritan fuera de las cueYas, y es Jógieo ya que ello los denunciaría. Pan~r iera ser una fornrn de aYiso o una manera de comunicarse
entre sí, y se explica por tratarse de ro edores de hábitos nada sociables.
YiYen aislados en el Jaherinlo de sus C'Orredores donde sólo ellos son
capaces de orientarse y del que son Jos únicos dueíios . Es un roedor
arisco, desconfiado y asustadizo. ViYe tranquilo en sus cuevas y fuera
de ellas eslú siempre alerla . l\"o ]lierde su desconfianza en ningún
momento. Se enfurece si halla en su camino un intruso, acenluúndose
es to en Ja época en que fonna parej;1, el maC'hO no tolera la ¡Jroximidad
el e otro macho e igual ocurre con la hembra.
Seis cdas tenidas en («1uti,·idad vivi e ron con las hembras madres
hasta que ya ;1dultos, en Ja priniavera siguiente a Ja que naC'ieron, se
separaron en parejas . l ' na he111bra quedó sin compañero, viéndose obligada a YiYir en Ja superficie. Cada vez que intentó iniciar un corredor,
por careeer de espacio, desembocaba en alguna galería ocupada. Siempre hubo una hembra que la enfrentó, obligándola a salir, persiguiéndol a
hasla echarl :1 a fuerza ele morcliseos, dejando sentir el luc - tuc característico.
En cauli\'idad, los machos separados de las hembras, no pelean, pero
colocando entre ellos una, se matan. En la pelea, le\'anlan las patitas
anteriores, procurando tomarse ele Ja garganta. El que consigue morder
ya no suelta, sacude y golpea al con trari o hasta que mucre. Las hemhr:1s pniccden en la misma forma.
Alacúndolos se defienden d eses peradamente. CJa\'an los incisiYos sin
sollar, chillando ernbra\'ecidos. Enfrentan con la cabeza en allo, procurando proteger la reg1on dorsal del cuello. El instinto de preserY ar
esa parte , se explica por ser ella la que queda descubierta :JI asomar
de las cuevas, y expuesta a ];¡ :1eriún d e las ;1yes de rapiña, uno d e
sus e nemigos mús peligrosos.
Los machos, de mayor tamaño y más fuertes que las hembras, son
mús brnvos. Estas no se defienden tanto ; en época ele cría se vuelYen
extremadamente sensibles y asustadizas.
Se reproducen en primavera - verano. Las crías salen y :1 crecidas;
son muy confiadas, quedan a un costado de su cuevita, gustando del
sol, enlrecernindo los ojitos, o sino higienizándose. Esto no lo h e
visto ha ce r nunca al adullo, ni aun a aquellos, que en cautiYidad, estab a n ya en parte domesticados.
La~ crías al llegar a a<lullas son extrañas entre sí; se aislan, viven
y trahajnn sola s.
Soportan la cautividad. La domesticidad de es tos :111i111ales es rel ali,·a; llegan a dejarse ton1ar y buscan el alimento en la mano qu e se
lo ofrece, pero lo quitan ele un tirón y retroc eden :il nido. Pu estos
en lib e rtad recobran inmedialmnenle sus hábitos.
Son limpios para comer. Sen tad os sobre sus palitas, loman con
la mano un trozo de alimento, sosteniéndolo ya con una, y a eon las
dos. No les he Yisto beber agua . Habiéndol e dado una espiga d e trigo,
la sostiene con una mano, con la otra la d esg rana y se lle\'a grano po r
grano a la boca. Luego de comer se higienizan con lodo cuid;1dn. La
piel s e les ve siempn' limpia y l>rillanle .
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- 9Son igualmente limpios en su nidos, no dejan en ellos excrementos
ni comida. !\o obstante el cuerpo de estos roedores se halla plagado d e
]Jarásilos: pulgas, piojos, tenias en la cavidad general, Yermes intestinales y el hígado con frecuencia aparece con quistes.
El tipo ele alimentación exclusivamente herbívoro y su régimen ele
Yida subterránea, hacen de este roedor un destructor del suelo y d e
los culliYos. Atacan con preferencia las raíces y ya por Yoracidad o
por necesidad de roer, causan verdaderos destrozos. Si el ambiente es
faYorable abren su agujero al pie de la planta y destruyen la cortez a
lrnsta donde les permita el largo de su cuerpo.
Todos estos datos han sido recogidos en diYersos Yiajes ~· completado.
con la ohscr\'ación directa y diaria del material tenido en cauti,·icta ct .
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RES L\l EX
•
Se trat;1 de un ma111íl'ero al qul' pudríamos considerar como roedor
a rgentino, con una sístemútíca representada e<tsi exclusi\':1111ente en nuestro
territorio, llegando la alwndancia de indi\'iduos a tal ext1·erno, que clan
al terreno en que YiYl'n, característícas tales que hace se denomine ,¡
l' Sa zona " tuc:tles'', Jugare~ estos intransitables e inutilizados para los
cu! ti \'os.
De costunt!Jres extrai'í:ts, cu111plen su cic:lo biolc'>gico lwjo tie1Ta hasta
un metro de profundidad, de ahí la dificultad de conocerle. En sus
cue\'as procuran aisla1·se y asimismo prefieren las regiones solitarias
:dejándose de las poblaciones y caminos muy frecuentados.
Los eulliYos en regiones secas, se Yen seriaml'nte afectados por este
roedor.
En el litornl bonaerense, en lugares donde el riego no es factible,
el "lucu - tuco" adquiere carácter ele plaga.
En Ja estancia ".luan (;erónimo" (:.\lonte \'l'loz, proYincia de Buenos
:\ires) se intentó repetidamente cultivar papa en algunos le1Tenos apropiados, pero el "lucu - tuco" clestn1yó siempre todos Jos sembrados. El arar
la tierra mala a muchos, pero esto no es suficiente.
El Cte11omys no YÍYe donde hay agua y humedad. En culliYos que
admiten el riego frecuente y en aquellas zonas donde la abundancia
de agua lo permita se llcgarú a destruirlos. Datos recogidos del ingenio
"La Esperanza'', indícan que ha habido aiios en donde los "ocultos" no
oc:tsionaron mayores p<'.·rdidas, gracias a haberlos perseguido mediante
el riego, perros y trampas.
En la eiudad de Tueumún, en el Aconquija, a 1..tüü metros de altura,
los "ocultos" en tres arios alcanzaron a destruir 120 úrboles de rne1111>1·illo y toda una plantación de rosales. En la misma forma destruyen
los cilrus y la caiia, en especial cuando es nueva.
Debido a su vo1«1cidad, a que roen continuamente y a la velocidad
con que caYan (en tres días un solo "oculto" puede minar una extensión
de ocho metros cuadrados), es le roedor llega a ser un Yerdadero problema
pa1·a los n1lliYos de ciertas zonas de nuestro territorio, siendo necesario
e ncar:1r su lucha en forma arleninda.
�BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP
Fig. 1. -
Cráneo de Ctenomys talarnm Tttos.
F ig. 2. - Croquis mostrando en un corte , las galerias con sus nidos, construidos por
un .. tucu-tuco .. Ctcnomys ta/arnm Tttos. mantenido en cautividad. G, galerías; S, superficie del terreno; n, nidos; t, cuello. el que en caso de peligro el roedor tapa, quedando
aislado de la galería.
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-12-
Fig. 3. -
Fig. 4. -
Ejemplar macho. adulto. de Ctenomys tucumanus Tttos.
Pareja de tucu-tucos (Ctcnomys talarum) THOS.): 1, macho; 2, hembra.
�BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP
-
13-
Fig. 5
Fig. 6
Las figuras 5 y 6 son ejemplares albinos, hembras. adultos de Ctenomys tucumanus,
THOS. Como consecuencia de la cautividad, la uñas dP estos animales alcanzaro:i
un desarrollo notable.
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Fig. 7
Figs. 7 y 8. -
"Tucu - tuco" que al •er
pue~to
en libertad comienza a cavar una galeria.
�BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP
- 15 -
Fig. 9. -
Fig. 10. -
Ctcnomys talarum
THOS.
Ctcnomys tucumanus
THOS
�BIBLIOTECA/CDIA-SAGYP
INSTITUTO
DE
SANIDAD
VEGETAL
Paseo Colón 922 • 2• piso
Bue.nos Aires
PUBLICACIONES APARECIDAS DE LA SERIE A•
D
N•
).
La podredumbre de la raicilla del naranjo. por d ingeniero agrónomo Juan B. Marchionatto.
N•
2.
Larva de microlepidóptero que ataca al lino • .. Eulia Loxonephes".
doctora Angelina Chiarelli de Gahan.
N•
3.
Transmisión y naturaleza de la "lepra e:xplosiua" del naranjo, po.r el ingeniero agrónomo Aldo
R. Vergani.
N•
1.
Sobre algunas especiu de cicádidos presentes en nuestro pais y citadas como perjudiciales a la
agricultura. por el doctor Belindo Adolfo Torres.
N•
5.
Biología de la filoxera de la vid ("'Viteus vitifoliae" F1TcHJ en la provincia de San Juan. por el
ingeniero agrónomo Enrique E. López Mansilla.
N•
6.
MEYR.
("Tortricidae"). por la
Insectos y nemátodos relacionados con el cultivo del tabRco. por el entomólogo Everard E. Blanchard
y colaboradores.
No
7.
N•
No
8.
Nota .sobre alguno.s hongo.s entomógenos, por el ingeniero agrónomo Juan B. Marchionatto.
9.
Contribución al conocimiento de la biología de "Alabama argillacea'"
hoja - Plaga del algodonero. por el profesor Marcos A. Freiberg.
Sintuís de "Ophthalmolampis"', SAuss •. con algunas consideraciones acerca de su morfología y .su
zoogeografía. por el doctor José Liebermann.
(HÜBNER).
Oruga de la
N• 10.
Ob.servacione.s .sobre un para.sito .secundario del "Bicho de cesto". por los ingenieros agrónomos
Mario Griot. Hugo Gahan. Rafael Silberman y Amelia lcart.
No 1).
En.sayo comparativo de la eficacia de tres fungicida.s .sobre la enfermedad del clavel producida por
"Heterosporium echinulatum" ( BlrnK.) CKE., por la doctora María Dolores Campi.
N• 12.
No 13.
Las Uredíneas del Chaco, por el ingeniero agrónomo Mario A. di Fonzo.
Los Agriorni! argentinos. Revisión del género "Agriornis" GouLD., familia " Tyrannidae", por la
doctora María Juana l. Pergolani.
No 11.
La "estria negra" del tomate. por el ingeniero agrónomo Enrique R. Vitoria.
N• 15.
La mariposita europea del brote del pino, ·· Rhyacionia buoliana" ( SCHIFFERMULLER), por el in ge ..
niero agrónomo José A. Pastrana.
N• 16.
Una nueva mariposita en las coles de la República Argentina, "'Hellula phidilealis .. (WALKER)
{Lep. "Pyraustidae"). por el ingeniero agrónomo José A. Pastrana.
N• 17.
La peste negra del tomate o .. corcovo .. del tabaco en la República Argentina. por los ingenieros
agrónomos Alberto C. Delle Coste y Santiago Zabala.
N• 18.
Nueva.s especies de cicB.didos perjudiciales a la agricultura en nuestro pais, por el doctor Belindo
Adolfo Torres.
N• 19.
La susceptibilidad de diferentes especie.s y variedades cítricas a la •· Phytophthora citrophthora ..
(SM. y SM.) LEON .. "P. parasitica" DASTUR y '"P. megasperma .. LEON. en la zona de Concordia
{Entre Ríos). por el ingeniero agrónomo Manuel A. Gondell.
N• 20.
La anguilulosü. de la alfalfa en la República Aryentina, por el ingeniero agrónomo Ubaldo Lóptz
Cristóbal.
No 21.
Sobre algunas upecies de "Cerco.spora" parásitas de lu plantas. por el ingeniero agrónomo Juan
B. Marchionatto.
N• 22.
Ensayos de laboratorio con el .. Fusarium vasinfectum". por el ingeniero agrónomo Juan B. Mar ..
chionatto.
N• 23. Eficacia de la aplicación de hormonas para ct.>itar la caida de fruta en man::anos, por el ingeniero
agrónomo Enrique E. López Mansilla.
No 21.
Observaciones sobre infeccione.s naturales y artificiales de ·· Pellicularia filamentosa .. (= "Corticium
solani"). por la ingeniera agrónoma Clotilde Jauch.
No 25.
PruebRs experimentales realizadas con .. Fusarium graminearum" ScHw .. por los ingenieros agrónomos
César J. M. Carrera y Maria Julieta Menasé de Giberti.
N• 26.
Contribución al e.studio del hexaclorociclohexane o "666". Su química y su poder insecticida, por
los ingenieros agrónomos Juan José Costa, Héctor C. Santa María y doctor Samuel Lamdan.
No 27.
No 28.
Informe sobre la ecología de los roedores indígenas de Chilecito, por el doctor Augusto César Llanos.
La presencia del mosaico común del tabaco en lo.s cu ltivos de pimiento y tomate. por los ingenieros
agrónomos Santiago Zabala y Alberto C. Delle Coste.
•
Trabajos de investi gación.
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-18No 29.
Nota sobre un interesante caso de parasitismo del "Botrytis cine rea"
por el ingeniero agrónomo Carlos Alberto Raggi.
No 30.
Contribución al estudio del "dampinp-off' o enfermedad de los almácigos en la República Argent in.a.
No 31.
Observaciones sobre "Allocota bruchi''
agrónomos Mario Griot y Amelia lcart.
No 32.
Observaciones sobre un parásito del "bicho de cesto" - ''Psychidosmicra brasiliensis" (BRETHES) - .
por los ingenieros agrónomos Mario Griot y Amelia lcart.
No 33.
Revisión del género "Scotussa". GIGuo-Tos. con la descripción de do:s especies nuevas y una
sinonimia {"Orth. Acrid. Cyrtacanth."). por el doctor José Licbermann.
No 31.
Estudio de una nueva enfermedad del gladíolo en la Repüblica Argentina. por el ingeniero agró·
nomo César J. M. Carrera.
No 35.
La podredumbre de la raicilla de lol citrus provocada por el "Tylenchu.lus semipenetrans".
el ingeniero agrónomo Juan B. Muchionatto.
N9 36.
La oruga de la alfalfa en la Argentina, "Colid.s lesbia"
Marcos A. Freiberg.
N9 37.
Hongos par.3sitos de las plantas, nuevos o poco conocidos en la Argentina, por el ingeniero ag[ónoma
Juan B. Marchionatto.
No 38.
La formación de mangas de ''Schistocerca Cffncellata"
boliviano, por Rodolfo Maldonado Bru::one.
NQ 39.
Microensayos de fungicidas en el laboratorio. por la doctora Noemí G. Abiusso.
No 40.
Bacteriosis de las hojas de lechuga ("Pseudomonas marginalis"' [BRow;;.;] STAPr). por la ingeniero
agrónomo María Muntañola.
por el
ingeniero agrónomo Mariano
J.
PERS.
sobre .. Eucaliptus" Sps .•
Fre::::i.
BRETHES,
parásito del ··bicho de cesto". por los ingeniens
(fAl3RICJUS)
(SERVJLLE) -
p'J[
(Lep. Picr.). por el prnfes.>r
Informe sobre una gira al orient,.
No 11.
La podredumbre del cuello del gladiolo. por la ingeniero agrónomo fvlaría Muntañola.
No 42.
Química de las piretrinas y
Héctor C. Santa María.
No 13.
Estudio preliminar a la bioecología del gusano minador del tallo. por el entomólogo M. Adalberto
Rosillo.
No 11.
Estudios
Wright.
NQ 45.
.!.U
sobre basidiomycetes.
valoración. por el doctor Samuel Lamdan e ingeniero ag rónomo
l • ·· Favolus squamiger"
Algunos datos biológicos sobre "Ecpantheria
Angelina Chiarelli de Gahan.
indecisa",
BERK. en
WALKER
la Argentina, por Jorge E.
(lep.
Arct.). por la doctora
No 16. Sobre una colección de acridios argentinos del Naturhistorischen Museum de Viena ("'Orth. Acrid.").
por el doctor Jo sé Liebermann.
"'Passeri~
N9 47.
Los Xolmis Argentinos. Revisión del genero Xolmis BOJE, familia º' Tyranniclac", orden
formes", por la doctora María Juana l. Pergolani de Costa.
Nq 18.
Los enemigos naturales del pulgón 1.1erde de los cereales y las posibilidades
el ingeniero agrónomo Mario Griot.
NQ 49.
Rectificación correspondiente a un coleópt ero que suele atacar plantas cultit>adas (" Systena excla
mationis" BoJ-J. para "Di,1brotica exclamationis" BALY - Col. "'Chrysomclidac" -). por el ento:nólog o Juan M. Bosq.
Jo~é
d~
su aplicación. por
N•.> 50.
Los acridios de San Jua n. por el doctor
N9 51.
Ciclo biológico y cns,1yos de metodos de lucha sobre "Carpocapsa pomonrlla" L. en el Ddta.
por el doctor Antonio Turica.
N•.1 52.
Sintcsis de "Sinipta''. St:il. 1873. con la descri¡lción de una nuc11a cspecil~ argl'ntina. "S. H1..-do·
rispcroriii (Orth., Acrid .. Acridinal'}, por el doctor J o~t:! Liehermann.
L1eber111ann.
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IMPRESO
EN
LOS
TALLERES
GRAFICOS DEL M IN ISTERIO DE
AGRICULTURA
Y
GANADERIA
29664 - 952
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Notas ecológicas del tucu-tuco
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Ministerio de Agricultura y Ganadería, Buenos Aires (Argentina). [Instituto de Sanidad Vegetal]
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1952
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TUCU-TUCO; CTENOMYS ; ROEDORES; FAUNA INDÍGENA; ARGENTINA
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Serie A; Año VIII, no. 53
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Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad.
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Bárbarich, J.A.; Fernández, D.E.; Luque, C.A.
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Operatoria especial para Puna, Quebrada de Humahuaca y Valle Grande
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An entity responsible for making the resource available
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, Buenos Aires (Argentina). Programa Social Agropecuario
Date
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1999
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JUJUY; PROYECTOS DE DESARROLLO; AYUDA AL DESARROLLO; EVALUACION DE PROYECTOS; CAPACITACION; ASISTENCIA TECNICA; CREDITO; POBLACION RURAL; POBREZA; CAMPESINADO; VIVIENDA RURAL; QUEBRADA DE HUMAHUACA; VALLE GRANDE; PSA; PEQUEÑOS PRODUCTORES
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POBLACION RURAL
PROVINCIAS ARGENTINAS
PROYECTOS DE DESARROLLO
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ORDENAMIENTO
TERRITORIAL RURAL
Conceptos, métodos y experiencias
Editores
José M. Paruelo, Esteban G. Jobbágy, Pedro Laterra,
Hernán Dieguez, M. AgusƟna García Collazo y Amalia Panizza
ISBN 978-92-5-308619-1
I4195S/1/11.14
�ORDENAMIENTO
TERRITORIAL RURAL
Conceptos, métodos y experiencias
Editores
José M. Paruelo, Esteban G. Jobbágy, Pedro Laterra,
Hernán Dieguez, M. Agus na García Collazo y Amalia Panizza
UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES
MINISTERIO DE AGRICULTURA, GANADERÍA Y PESCA
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA
Buenos Aires, 2014
�Las denominaciones empleadas en este producto informativo y la forma en
que aparecen presentados los datos que contiene no implican, por parte de
la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
(FAO), juicio alguno sobre la condición jurídica o nivel de desarrollo de
países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la
delimitación de sus fronteras o límites. La mención de empresas o productos
de fabricantes en particular, estén o no patentados, no implica que la FAO los
apruebe o recomiende de preferencia a otros de naturaleza similar que no se
mencionan.
Las opiniones expresadas en este producto informativo son las de su(s) autor(es),
y no reflejan necesariamente los puntos de vista o políticas de la FAO.
ISBN 978-92-5-308619-1
© FAO, 2014
La FAO fomenta el uso, la reproducción y la difusión del material contenido
en este producto informativo. Salvo que se indique lo contrario, se podrá copiar,
descargar e imprimir el material con fines de estudio privado, investigación
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�AUTORIDADES
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
Ing. Agr. Carlos Horacio Casamiquela
Ministro de Agricultura, Ganadería y Pesca
Lic. Roberto Gabriel Delgado
Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca
Coordinación Nacional del Proyecto FAO TCP/ARG/3302
Ing. Agr. Carla Pascale Medina
Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca
Universidad de Buenos Aires
Prof. Dr. Alberto Edgardo Barbieri
Rector
Dr. Rodolfo Ángel Golluscio, M.Sc.
Decano Facultad de Agronomía
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
Lic. Raul Osvaldo Benitez
Subdirector-General y Representante Regional para América La na y el Caribe
Lic. Francisco Yofre
Oficial a Cargo
Representación de la FAO en Argen na
Ing. Agr. Patricia Areco, M.Sc.
Asesora en Desarrollo Rural
Representación de la FAO en Argen na
Dipl.-Ing. Benjamin Kiersch
Oficial de Recursos Naturales y Tenencia de Tierra
Oficina Regional de la FAO para América La na y el Caribe
�Índice
PRÓLOGO
AGRADECIMIENTOS
XIX
XX
RESUMEN
EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA:
UNA SÍNTESIS DE LOS APORTES METODOLÓGICOS DE ESTE VOLUMEN
XXI
INTRODUCCIÓN
LA INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES: EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
1
PARTE I – CONCEPTOS
CAPÍTULO 1
BASES CONCEPTUALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
Paruelo, J. M., E. G. Jobbágy y P. Laterra.
10
CAPÍTULO 2
DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA TERRITORIAL
Baldi, G. y E. G Jobbágy
32
CAPÍTULO 3
ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL COMO APORTE AL DESARROLLO RURAL
Ligier, H. D., A. R. Perucca, D. B. Kurtz y S. C. Perucca
60
CAPÍTULO 4
PLANIFICACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
Menvielle, M. F., A. Auer, F. Calvo, G. Camba, F. García de García, A. Isarria, M. Lopardo, N. Maceira,
P. Mar nez, L. NahuelHual, A. Panizza, C. Pascale, D. Somma, L. Staiano, E. Viglizzo
70
CAPÍTULO 5
INTERNALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL: BASES
CONCEPTUALES Y METODOLÓGICAS
Laterra, P. y L. A. Nahuelhual
86
CAPÍTULO 6
ASPECTOS POLÍTICO INSTITUCIONALES A SER CONSIDERADOS EN EL MARCO DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL RURAL
García Collazo, M. A., D. Gangi y P. Laterra
107
CAPÍTULO 7
ANÁLISIS SOCIAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
Vallejos, M., S. Aguiar , A. L. Álvarez, A. Fadul, N. Huykman, D. Ligier, H. Méndez Casariego,
S. Papagno, M. Perez
121
CAPÍTULO 8
LA INFORMACIÓN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Dieguez, H., E. Jobbagy, S. Torrella, K. Zelaya, L. Mochi, M. E. Zaccagnini y M. Taboada
140
V
�CAPÍTULO 9
ASPECTOS NORMATIVOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA
García Collazo, M. A. y A. Panizza
150
PARTE II – METODOS
CAPÍTULO 10
UN PLAN OPERATIVO PARA INCORPORAR LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL PROCESO
DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Paruelo, J. M., P. Laterra y E. Viglizzo
159
CAPÍTULO 11
EL MÉTODO DE CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS APLICADO AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Gavier Pizarro, G., N. Calamari, M. Piquer Rodríguez y T. Kuemmerle
173
CAPÍTULO 12
METODOLOGÍAS MULTICRITERIO PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Román, M. E.
198
CAPÍTULO 13
EL SISTEMA TERRITORIAL Y LOS ACTORES: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y NEGOCIACIÓN
EN PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Groppo, P.
232
CAPÍTULO 14
OBSERVATORIOS AMBIENTALES: UNA HERRAMIENTA PARTICIPATIVA PARA EL MONITOREO
DE PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
Auer, A., S. Guido, N. Maceira y J. Elverdín.
248
PARTE III – EXPERIENCIAS
CAPÍTULO 15
EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN IBEROAMÉRICA
Panizza, A. y M. A. García Collazo
271
CAPÍTULO 16
EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA
Dieguez, H., M. A. Garcia Collazo y A. Panizza
301
CAPÍTULO 17
PROGRAMAS Y EXPERIENCIAS SUPRAMUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA
García Collazo, M. A.
313
CAPÍTULO 18
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS: RESULTADOS DE LA ZONIFICACIÓN EN LA ARGENTINA
García Collazo, M. A. y J. M. Paruelo
323
VI
�CAPÍTULO 19
ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA EXPERIENCIA DE LA PROVINCIA DE MENDOZA.
PARTE 1: ESTADO ACTUAL DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 8051 DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y USOS DE SUELO EN LA PROVINCIA DE MENDOZA
Sallenave, S.
363
PARTE 2: EXPERIENCIA PILOTO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEL DEPARTAMENTO
DE TUNUYÁN, MENDOZA
Pizzolato D., A. Fadul , L. Cara
368
CAPÍTULO 20
UNA EXPERIENCIA INÉDITA EN AMÉRICA LATINA. LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y USOS
DEL SUELO DE MENDOZA, ARGENTINA
Gudiño, M. E.
386
APÉNDICE
FICHAS DE SISTEMATIZACIÓN DE INFORMACIÓN DE PROYECTOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL RURAL EN LA ARGENTINA
396
FICHA 1: JUNÍN, MENDOZA
Autor: Mar n Pérez, Ins tuto de Desarrollo Rural, Mendoza
397
FICHA 2: LA PAZ, MENDOZA
Autor: Mag. Mar n Pérez y Lic. Liliana Fernández
403
FICHA 3: TUPUNGATO, MENDOZA.
Autores: Daniel Pizzolato, Liliana Fernández y Federico Olmedo
408
FICHA 4: TUNUYÁN, MENDOZA.
Autores: Daniel Pizzolato, Leandro Cara, Andrea Fadul
414
FICHA 5: BALCARCE, BUENOS AIRES
Autores: Néstor Maceira, Karina Zelaya
432
FICHA 6: DELTA, BUENOS AIRES
Autores: Daniel Somma y Sebas án Fernández
441
FICHA 7: ESQUINA, CORRIENTES
Autor: Daniel Ligier
447
FICHA 8: EL SAUCE, CORRIENTES
Autor: Daniel Ligier
452
FICHA 9: CONTRALMIRANTE CORDERO, RÍO NEGRO
Autor: Sergio Romagnoli
458
VII
�FICHA 10: SANTA RITA, JUJUY
Autor: Sergio Romagnoli
462
FICHA 11: QUEBRADA DE HUMAHUACA, JUJUY
Autores: Daniel Fernández y Viviana Failde
468
FICHA 12: VALLES CALCHAQUÍES, SALTA Y TUCUMÁN
Autores: Daniel Fernández y Viviana Failde
472
FICHA 13: PARTIDO DE PATAGONES, BUENOS AIRES
Autor: Ing. Agr. Mario Enrique
476
FICHA 14: PARQUE NACIONAL TIERRA DEL FUEGO
480
FICHA 15: PARQUE NACIONAL LEONCITO, SAN JUAN
484
FICHA 16: PARQUE NACIONAL CALILEGUA, JUJUY
488
FICHA 17: PARQUE NACIONAL LANÍN, NEUQUÉN
493
FICHA 18: ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEL DEPARTAMENTO
DE CHAMICAL LA RIOJA
Autores: Sebas án Aguiar, Gonzalo Camba Sans, Facundo Facio, Federico Pagnanini,
Pablo Rosano
498
FICHA 19: BASES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL DEPARTAMENTO
DE LANGUIÑEO, CHUBUT, ARGENTINA. DIAGNÓSTICO Y PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Autoras: Cecilia Luisina Campos, Araceli De Marinis, Daniela Gangi y Luciana Staiano
510
FICHA 20: PROPUESTA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA EL DEPARTAMENTO
DE FUTALEUFÚ, CHUBUT
Autoras: Melina Aranda, Paula Berenstecher, Emilia Delguy, Juliana Lofrano y Pilar Repe o
524
FICHA 21: ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEPARTAMENTO COPO
Autoras: Antonella Bruno, Magdalena Pagella, Laura Ramallo, Denise Ramil, Lopardo Rossi,
Sol María
533
VIII
�Índice de figuras
Figura 1.1. Esquema de un Sistema Socio-Ecológico (SSE) indicando las variables de estado lentas
y rápidas y los efectos de estas sobre los actores sociales.
13
Figura 1.2. Modelo conceptual que relaciona la capacidad adapta va, vulnerabilidad, resiliencia
y capacidad de transformación de un sistema socio-ecológico frente a la exposición a factores externos.
14
Figura 1.3. Transformación de un Sistema Socio-Ecológico debido a acciones antrópicas que representan
en términos genéricos un estrés o una perturbación.
15
Figura 1.4. Controles y consecuencias de los cambios en el uso de la erra en dis ntas dimensiones
(polí ca, económica, social y ambiental).
16
Figura 1.5. Etapas del proceso de OTR.
20
Figura 1.6. Representación esquemá ca de los espacios de oportunidades y decisiones
para la transformación del territorio y de su superposición.
23
Figura 2.1. Ejemplo en el E de Salta de dos modelos de elevación digital y un corte topográfico
siguiendo una transecta que cruza dis ntas unidades de cobertura.
39
Figura 2.2. Nube de palabras surgida de 24 definiciones globales, funcionales y tecnológicas
recopiladas por Navarro Pedreño et al. (2000).
50
Figura 3.1. Modelo de taller para obtener grandes líneas de acción.
64
Figura 3.2. Porcentajes de respuestas en los tres ejes del desarrollo territorial,
agrupando problemas-oportunidades.
64
Figura 3.3. Estrategia de abordaje hacia el desarrollo territorial.
66
Figura 4.1. El proceso de par cipación e intensidad de las actuaciones de los dis ntos
grupos de actores sociales.
74
Figura 4.2. Esquema de las etapas de la planificación en el proceso de Ordenamiento Territorial Rural.
75
Figura 5.1. Estrategias de planificación de uso de la erra (PET) basadas en el enfoque de servicios
ecosistémicos.
95
Figura 5.2. Supuestos u lizados durante la cuan ficación y mapeo de SE orientado a la planificación
territorial, y que limitan la confiabilidad, u lidad e incidencia de los productos (mapas) para
el ordenamiento territorial.
96
Figura 5.3. Escalera ascendente de integración de procedimientos de EMSE y su capacidad
para orientar la toma de decisiones en el contexto de planes de OT.
99
Figura 6.1. Etapas del proceso de ordenamiento territorial rural y ac vidades involucradas
desde la esfera polí co-ins tucional.
111
Figura 6.1.1. Elementos de un conflicto.
117
Figura 6.1.2. Matriz de evolución del conflicto.
118
Figura 6.1.3. Métodos de intervención en conflictos en el contexto de las etapas del conflicto
y las relaciones de poder.
119
Figura 7.1. Relación entre las escalas ecológicas e ins tucionales en los Sistemas Socio-Ecológicos.
125
Figura 7.2. Pasos y metodologías disponibles para la caracterización de actores.
130
Figura 7.3. Esquema de arco iris para la clasificación de grupos de interés de acuerdo al grado en el
que puedan afectar o ser afectados por un problema o una acción.
133
IX
�Figura 7.4. Matriz de interés-influencia en el mapeo de actores.
133
Figura 10.1. Vínculo entre los aspectos estructurales y funcionales de los ecosistemas
y las ideas de SE intermedios y finales.
161
Figura 10.2. Cambios hipoté cos en el nivel de producción sica de commodi es y en el nivel de
funcionamiento ecosistémico en función de la superficie cul vada de un paisaje.
162
Figura 10.3. Esquema general del proceso de incorporación de la idea de SE en la
planificación territorial.
163
Figura 10.4. Esquema general de vinculación entre los Servicios Intermedios (procesos ecológicos)
y los Servicios Finales a través de Funciones de Producción.
168
Figura 11.1. Diagrama conceptual del desarrollo de escenarios.
177
Figura 11.2. El proceso de construcción de escenarios para el ordenamiento territorial.
179
Figura 11.3. Mapas de usos de la erra en la cuenca del río Willame e (Oregon, EE. UU.)
en 1990 y en 2050 según tres escenarios diferentes.
187
Figura 11.4. Comparación de indicadores del estado de los recursos naturales en el pasado (1850)
y en tres escenarios futuros (2050) con su estado en 1990 para la cuenca del río Willame e
(Oregon, EE. UU.).
188
Figura 12.1. Diagrama de pasos para procesos de evaluación mul criterio (EMC).
202
Figura 12.2. Ejemplo de matriz de decisión para tres escenarios y 6 criterios
(3 ambientales, 2 económicos y uno social).
202
Figura 12.3. Escalas para la performance de escenarios en criterios del po “a más mejor”
y “a menos mejor”.
204
Figura 12.4. Esquema del proceso analí co jerárquico para tres obje vos, cada uno con tres
criterios empleados para comparar tres escenarios alterna vos.
208
Figura 12.5. Relación entre obje vos y punto ideal (1: punto ideal (máximo) para el logro de B y A;
2: punto ideal del logro de B y mínimo logro de A; 3: punto ideal del logro de A y mínimo logro de B).
213
Figura 12.6. Distancia euclidiana para el punto an -ideal 5.
213
Figura 12.7. Cálculo de la distancia al óp mo para tres obje vos A, B y C.
214
Figura 12.8. Escenario con obje vos en conflicto.
218
Figura 12.9. Resolución de escenarios con obje vos en conflicto.
218
Figura 14.1. Esquema de las fases de diseño e implementación de un Observatorio Ambiental que
combina un nivel local con un nivel superior de integración (por ej. nacional)
255
Figura 14.2. Relaciones entre el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y los dis ntos monitoreos
realizados por el Observatorio Ambiental (OA).
261
Figura 14.3. Representación compar da de las prác cas y conocimientos de los actores rurales
sobre el territorio.
263
Figura 14.4. Procedimiento par cipa vo de construcción e implementación de un Observatorio.
264
Mapa 16.1. Distribución geográfica de las experiencias de OTR consideradas en este análisis.
303
Figura 18.1. Ubicación de los bosques na vos con sus respec vas categorías de conservación.
329
Figura 18.2. Par cipación de cada categoría de conservación respecto al total de bosques na vos
en cada provincia.
329
Figura 19.1. Organismos involucrados en el proceso de Ordenamiento Territorial de la Provincia
de Mendoza.
365
X
�Índice de Tablas
Tabla 2.1. Lista no exhaus va de productos cartográficos de cobertura de aguas superficiales para las
planicies del centro-norte de la Argen na.
36
Tabla 2.2. Lista de productos DEM disponibles para caracterizar la topogra a de un territorio.
38
Tabla 2.3. Lista no exhaus va de productos satelitales provenientes de sensores óp cos.
40
Tabla 2.4. Lista no exhaus va de productos cartográficos de cobertura y uso del suelo disponibles
en la Argen na.
43
Tabla 2.5. Lista breve de productos cartográficos de vegetación potencial de la Argen na.
44
Tabla 3.1. Principios, Herramientas y Procesos aplicables a la planificación territorial.
62
Tabla 3.2. Caracterización de actores clave (mapa de actores).
63
Tabla 3.3. Ejemplo de principales líneas de acción acordadas en compe
(provincia de Corrientes 2008).
vidad. Municipio Sauce
65
Tabla 3.4. Ejemplo de iden ficación de algunas acciones propuestas (Municipio Sauce,
Provincia de Corrientes 2008).
65
Tabla 3.5. Respuestas a interrogantes u lizando coberturas geográficas.
67
Tabla 5.1. Principales contrastes conceptuales entre los enfoques actuales y tempranos del proceso de OT.
91
Tabla 5.2. Aproximaciones al enfoque de servicios ecosistémicos (ESApp) en Argen na, Chile
y Costa Rica.
93
Tabla 9.1. Norma va vinculada al Ordenamiento Territorial a nivel nacional.
152
Tabla 12.1. Índices de consistencia para diferentes tamaños de matriz de comparaciones (RI).
210
Tabla 13.1. Uruguay: Evolución 2000 - 2011 de las explotaciones según estrato de tamaño.
242
Tabla 15.1. Ordenamiento Territorial en Uruguay y su ges ón a nivel nacional, regional y departamental.
276
Tabla 15.2. Ordenamiento Territorial en España y su ges ón a nivel internacional, nacional,
regional y subregional.
278
Tabla 15.3. Ordenamiento Ecológico en México y su ges ón a nivel Federal, Estatal y Municipal.
280
Tabla 15.4. Diseño esquemá co del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial.
282
Tabla 15.5. Definiciones de Ordenamiento Territorial dentro de la norma va vigente.
283
Tabla 16.1. Experiencias de OTR relevadas para el presente análisis.
304
Tabla 18.1. Criterios de sustentabilidad ambiental considerados para la definición de las
categorías de conservación de acuerdo a la Ley Nº 26.331.
325
Tabla 18.2. Categorías de conservación establecidas en la Ley Nº 26.331 y sus caracterís cas.
326
Tabla 18.3. Situación jurídica de las provincias argen nas en relación a la Ley Nº 26.331.
327
Tabla 18.4. Superficie declarada de bosque na vo por categoría de conservación.
328
Tabla 18.5. Usos y restricciones dentro de las categorías de conservación II y III prevista por
la ley Nº 26.331 de OTBN para las diferentes provincias.
333
Tabla 18.6. Metodología empleada por las diferentes provincias para el soporte de decisiones
en la designación de las categorías de conservación de acuerdo a la Ley Nº 26.331 de OTBN.
337
Tabla 18.7. Consideración de los 10 criterios de sustentabilidad ambiental especificados dentro
del anexo de la ley Nº 26.331 por las provincias argen nas analizadas para la realización del OTBN.
339
Tabla 18.8. Listado de los criterios de sustentabilidad ambiental especificados dentro del anexo
de la Ley Nº 26.331 y la comparación rela va del nivel de consideración de los mismos en cada provincia.
XI
343
�Acrónimos
AICAS. Áreas de importancia para la conservación de aves silvestres.
AP. Áreas piloto.
APN. Administración de Parques Nacionales.
AT. Actores territoriales.
BDHI. Base de datos hidrológica integrada.
BN. Bosques na vos.
C&T. Ciencia y técnica.
CECOAL. Centro de Ecología Aplicada del Litoral.
CICyT. Consejo Interins tucional de Ciencia y Tecnología.
CN. Cons tución Nacional.
CNPHyV. Censo Nacional de Población Hogares y Vivienda.
COFEMA. Consejo Federal de Medio Ambiente.
COFEPLAN. Consejo Federal de Planificación.
CONICET. Consejo Nacional de Inves gaciones Cien ficas y Técnicas.
CP. Con permiso del autor.
CSA. Criterios de sustentabilidad ambiental.
CVPPN. Coeficiente de variación de la produc vidad primaria neta.
DC. Disponible con costo.
DDT. Dirección de Desarrollo Territorial.
DEM. Modelos digitales de elevación.
DOAT. Dirección de Ordenamiento Ambiental del Territorio.
DTPN. Desarrollo territorial par cipa vo y negociado.
EAP. Explotación agropecuaria.
EASE. Evaluación ambiental y social estratégica.
ECVR. Encuesta de condiciones de vida rurales.
EIA. Evaluación de impacto ambiental.
EMC. Evaluación mul criterio.
EMSE. Evaluación y mapeo de servicios ecosistémicos.
ENA. Encuesta nacional agropecuaria.
EPH. Encuesta permanente de hogares.
ESApp. Enfoque de servicios ecosistémicos.
EVI. Índice de vegetación mejorado (por sus siglas en inglés)
FAO. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.
FCE. Facultad de Ciencias Exactas.
FONAFIFO. Fondo de Financiamiento Forestal de Costa Rica.
FPE. Funciones de Producción Ecológica.
FVSA. Fundación Vida Silvestre Argen na.
GIA. Gabinete de Inves gación Antropológica.
IBONE. Ins tuto de Botánica del Nordeste.
IDERA. Infraestructura de datos espaciales de la República Argen na.
IGN. Ins tuto Geográfico Nacional.
INDEC. Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos.
INTA. Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria.
LA. Libre acceso vía Internet.
XII
�LCCS. Sistema de clasificación de Uso de la Tierra (por sus siglas en inglés).
LEADEAR. Relaciones entre Ac vidades de Desarrollo de la Economía Rural (por sus siglas en francés).
LGEEPA. Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental.
LNB. Ley Nacional de Bosques Na vos.
MAGyP. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca.
MAT. Mapeo de actores territoriales.
MINPLAN. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
ND. No disponible.
NDVI. Índice de Vegetación de Diferencias Normalizadas (por sus siglas en inglés).
NE. No especificado.
NucTOs. Núcleos de Ciencia y Tecnología.
OA. Observatorio ambiental.
OBIO. Observatorio Nacional de Biodiversidad.
ODM. Obje vos de Desarrollo del Milenio.
OET. Organización espacial del territorio.
OG. Organismos gubernamentales.
ONG. Organismo no gubernamental (ONG).
OPT. Observatorio de prác cas Territoriales.
OT. Ordenamiento territorial.
OTBN. Ordenamiento territorial de bosques na vos.
OTR. Ordenamiento territorial rural.
PBG. Producto bruto geográfico.
PEA². Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Par cipa vo Federal.
PEAE. Programa evaluación ambiental estratégica.
PET. Programa estratégico territorial.
PNECO. Programa Nacional Ecorregiones.
POTR. Plan de ordenamiento territorial rural.
PPN. Produc vidad primaria neta.
PPOT. Plan Provincial de Ordenamiento Territorial.
PPOT. Plataforma pública para ordenamiento territorial.
PPP. Polí cas, planes y programas.
PROSAP. Programa de servicios agrícolas provinciales.
PSA. Pago por servicios ambientales.
REDAF. Red Agroforestal-Chaco Argen na.
SAGyP. Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca .
SAyDS. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
SE. Servicios ecosistémicos.
SEGEMAR. Servicio Geológico Minero Argen no.
SESD. Sistemas espaciales de soporte de decisiones.
SIG. Sistemas de información geográfica.
SIT. Sistemas de información territorial.
SMN. Servicio Meteorológico Nacional.
SPG. Sistemas de posicionamiento global.
SSE. Sistema socio-ecológico.
ST. Sistema territorial.
UBA. Universidad de Buenos Aires.
XIII
�EDITORES
José M. Paruelo
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA (CONICET-FAUBA).
Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información.
FAUBA.
Av. San Mar n 4453.
(1417) Buenos Aires, Argen na.
paruelo@agro.uba.ar
Esteban Jobbágy
Grupo de Estudios Ambientales - IMASL,
Universidad Nacional de San Luis.
CONICET.
Av. Ejército de los Andes 950,
(5700) San Luis, Argen na.
jobbagy@unsl.edu.ar
Pedro Laterra
Unidad Integrada EEA Balcarce,
Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA).
Facultad de Ciencias Agrarias,
Universidad Nacional de Mar del Plata.
CONICET.
CC 276, (7620) Balcarce,
Provincia de Buenos Aires, Argen na.
platerra@balcarce.inta.gov.ar
Hernán Dieguez
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA (CONICET-FAUBA).
Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información.
FAUBA.
Av. San Mar n 4453.
(1417) Buenos Aires, Argen na.
hdieguez@agro.uba.ar
M. AgusƟna García Collazo
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA (CONICET-FAUBA).
Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información.
FAUBA.
Av. San Mar n 4453.
(1417) Buenos Aires, Argen na.
garciaco@agro.uba.ar
Amalia Panizza
Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información.
Facultad de Agronomía. UBA.
Inves gador Asociado, Sistema Nacional de Inves gadores, Uruguay.
Av. San Mar n 4453.
(1417) Buenos Aires, Argen na.
amalia.panizza@gmail.com
XIV
�REVISORES
Areco, Patricia
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)
Balestri, Luis
Consejo Federal de Planificación (COFEPLAN), Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
CasƟllo, Enrique
FAO
García de García, Fernando
Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sostenible (SAyDS)
Gray, Nelly
Centro de Estrategias Territoriales para el Mercosur CETEM, UNCuyo
Groppo, Paolo
FAO
Isarria, Alejandro
SAyDS
Kiersch, Benjamín
FAO
Maceira, Néstor
Ins tuto Nacional de Tecnológica Agropecuaria (INTA)
Marơnez, Paula
SAyDS
Méndez Casariego, Hugo
INTA
Menvielle, Fernanda
Administración de Parques Nacionales (APN)
Miguens, Luna
COFEPLAN
Olmedo, Federico
INTA
Pascale, Carla
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP)
Pérez, Marơn
Ins tuto de Desarrollo Rural de Mendoza (IDR)
Sallenave, Soledad
Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de Mendoza, Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial
Viglizzo, Ernesto
INTA, Centro Regional La Pampa, Área de Ges ón Ambiental. CONICET
Vitale, Javier
INTA
Volante, José
INTA
Zacagnini, María Elena
INTA
XV
�AUTORES Y FILIACIONES INSTITUCIONALES
AGUIAR, SEBASTIÁN
Cátedra de Ecología, Facultad de Agronomía, UBA.
AUER, ALEJANDRA
INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce.
BALDI, GERMÁN
Grupo de Estudios Ambientales - Ins tuto de Matemá ca Aplicada San Luis (IMASL), Universidad Nacional de San
Luis. CONICET.
CALAMARI, NOELIA
INTA. Estación Experimental Agropecuaria Paraná.
CALVO, FÉLIX
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. FAO.
CAMBA, GONZALO
Facultad de Agronomía, UBA.
CARA, LEANDRO
Consultor FAO.
DIEGUEZ, HERNÁN
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. IFEVA, Facultad de Agronomía. UBA. CONICET.
ELVERDÍN, JULIO HORACIO.
INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce.
FADUL, ANDREA
Consultora FAO. Centro Regional Cuyo, INTA.
GANGI, DANIELA
Facultad de Agronomía, UBA.
GARCÍA COLLAZO, MARÍA AGUSTINA
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía. UBA.
GARCÍA DE GARCÍA, FERNANDO
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS.
GAVIER PIZARRO, GREGORIO
Ins tuto de Recursos Biológicos. Centro de Inves gaciones de Recursos Naturales. CNIA-INTA.
GROPPO, PAOLO
Oficial de Desarrollo Territorial, División de Tierras y Aguas, FAO.
GUDIÑO, MARÍA ELINA
Ins tuto de Cartogra a, Inves gación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT). Facultad de Filoso a
y Letras, UNCuyo. CONICET.
GUIDO, SERGIO.
INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce.
HUYKMAN, NATALIA
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.
ISARRIA, ALEJANDRO
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS.
XVI
�JOBBÁGY, ESTEBAN
Grupo de Estudios Ambientales - IMASL, Universidad Nacional de San Luis. CONICET.
KUEMMERLE, TOBÍAS
Geography Department, Humboldt Universitat zu Berlin, Alemania.
KURTZ, DITMAR BERNARDO.
INTA, Estación Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales.
LATERRA, PEDRO
Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Unidad Integrada Balcarce, Argen na.
CONICET.
LIGIER, HÉCTOR DANIEL
INTA, Estación Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales.
LOPARDO, MARÍA
Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA.
MACEIRA, NÉSTOR
Estación Experimental Agropecuaria Balcarce, INTA.
MARTÍNEZ, PAULA
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS.
MÉNDEZ CASARIEGO, HUGO
Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Estación Experimental Bariloche.
MENVIELLE, MARÍA FERNANDA
Administración de Parques Nacionales.
MICHEL, CAROLINA
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP)
MOCHI, LUCÍA
Facultad de Agronomía, UBA.
NAHUELHUAL, LAURA
Ins tuto de Economía Agraria, Universidad Austral de Chile. Fundación Centro de los Bosques Na vos, FORECOS.
Center for Climate and Resilience Research.
PANIZZA, AMALIA
Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía. UBA. Inves gador
Asociado, Sistema Nacional de Inves gadores, Uruguay.
PAPAGNO, SILVINA
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.
PARUELO, JOSÉ MARÍA
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. IFEVA Facultad de Agronomía. UBA. CONICET.
PASCALE, CARLA
Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca de la Nación.
PÉREZ, MARTÍN
Ins tuto de Desarrollo Rural, Mendoza.
PERUCCA, ALBA RUTH.
INTA, Estación Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales.
PERUCCA, SANDRA CRISTINA
INTA, Estación Experimental Agropecuaria Corrientes. Grupo de Recursos Naturales.
XVII
�PIQUER RODRÍGUEZ, MARÍA
Geography Department, Humboldt Universitat zu Berlin, Alemania.
PIZZOLATO, DANIEL
INTA. Estación Experimental Agropecuaria la Consulta, Mendoza.
ROMÁN, MARCELA
Cátedra de Economía Agraria, Facultad de Agronomía de la UBA.
SOMMA, DANIEL JORGE
INTA, EEA Delta del Paraná.
STAIANO, LUCIANA
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Facultad de Agronomía, UBA.
TORRELLA, SEBASTIÁN.
Departamento de Ecología, Gené ca y Evolución, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales UBA. Grupo de Estudios de Sistemas Ecológicos en Ambientes Agrícolas.
VALLEJOS, MARÍA
Departamento de Métodos Cuan ta vos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía, UBA. CONICET.
VIGLIZZO, ERNESTO
INTA, Centro Regional La Pampa, Área de Ges ón Ambiental. CONICET.
ZACCAGNINI, MARÍA ELENA
Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA.
ZELAYA, KARINA.
INTA. Estación Experimental Agropecuaria Balcarce, Buenos Aires.
XVIII
�Prólogo
En las úl mas décadas, América La na y el Caribe han dado enormes pasos en su desarrollo económico, polí co y social, y se encuentra cada vez más cerca de lograr la erradicación total del hambre.
Más de treinta millones de la noamericanos y caribeños han logrado superar el hambre desde que la
comunidad internacional fijó los Obje vos de Desarrollo del Milenio en 1990, y nuestra región ene el
orgullo de haber alcanzado el primero de ellos –reduciendo a la mitad la proporción de personas que
sufre subalimentación– un año antes de la fecha límite de 2015.
Lo anterior refleja un cambio de orientación en la agenda polí ca de la región: hoy la seguridad
alimentaria ha sido asumida como bandera de lucha por las sociedades en su conjunto, y tanto los
gobiernos nacionales como los principales órganos de integración regional han sabido conver r este
compromiso en estrategias, planes y polí cas concretas que enen el potencial de cambiar para siempre el panorama la noamericano.
Sin embargo, América La na y el Caribe aún enfrentan importantes desa os para alcanzar su pleno desarrollo. Las transformaciones produc vas, los cambios en el uso del suelo, el incremento de la
demanda de alimentos y energía y el cuidado del medioambiente son algunos de ellos, y requieren el
diseño de polí cas públicas para la administración del territorio, basadas en decisiones informadas.
Este po de ges ón y planificación territorial es par cularmente necesaria en las áreas rurales
de América La na y el Caribe, ya que allí se concentran los índices más altos de pobreza e inseguridad alimentaria, especialmente entre las poblaciones más vulnerables, como los pueblos originarios,
afro-descendientes y la población femenina, quienes hoy enfrentan las peores condiciones.
El ordenamiento territorial rural se presenta entonces como una herramienta importante para que
los países fortalezcan la seguridad alimentaria de todos sus habitantes, permi éndoles conciliar el desarrollo económico con las dis ntas formas de ocupación territorial. Esto requiere integrar de forma
sustentable las ac vidades económicas, la preservación ambiental y la diversidad cultural, contribuyendo a la gobernabilidad en los territorios y a dar respuesta a las problemá cas de la gente.
Conscientes de esta necesidad, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de Argen na y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), junto a la Facultad de Agronomía
de la Universidad de Buenos Aires y el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria han llevado a cabo el
proyecto “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”, uno de cuyos frutos es la publicación actual.
Es en esta búsqueda conjunta de alterna vas y respuestas, que se presentan ideas que reflejan diferentes visiones donde cada autor, desde su lugar geográfico, disciplinar y de pertenencia ins tucional,
aborda la temá ca. Ésta publicación analiza las múl ples dimensiones del ordenamiento territorial,
incluyendo sus bases conceptuales, estrategias, planificación, norma vas y procesos, para que tanto
la comunidad Argen na como la regional puedan seguir su camino hacia el desarrollo sostenible y la
plena seguridad alimentaria.
Carlos Casamiquela
Ministro de Agricultura, Agricultura Ganadería
y Pesca de la Nación
Raúl O. Benitez
Representante Regional para América La na y el Caribe
Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura
XIX
�AGRADECIMIENTOS
Este libro es el resultado de un trabajo colec vo y sobre todo interins tucional, desarrollado en el
marco del proyecto de cooperación técnica TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que
permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”
de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y agricultura (FAO) y el Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP). Más aún, es el esfuerzo por buscar visiones comunes desde
dis ntos ámbitos: el académico, el gubernamental (nacional y provincial), las ONG. El inicio del proceso
que da lugar a esta publicación está en la decisión, convicción y compromiso del Dr. Lorenzo Basso por
instalar el tema del Ordenamiento Territorial Rural en la agenda del sector agropecuario argen no.
Desde el INTA, Hugo Méndez Casariego, Daniel Ligier, Néstor Maceira y Daniel Somma apuntalaron el
proceso y facilitaron la comunicación con los diversos proyectos que esa ins tución viene llevando a
cabo en la temá ca. La FAO, a través de Benjamín Kiersch, Francisco Yofre, Patricia Areco, Félix Calvo,
Vicente Plata y Alfredo Blum, jugó un papel central al proveer apoyo y la mayor parte de los fondos
para llevar adelante el emprendimiento que se materializa en este libro. Otras ins tuciones nacionales,
como el CONICET, el FONCYT, la UBA y la UNMdelP, aportaron directamente e indirectamente recursos
al proyecto. El Inter American Ins tute (IAI) for Global Change Research, que es financiado por la US
Na onal Science Founda on (Grant GEO-1128040), a través del proyecto CRN3095 (Bridging Ecosystem
Services and Territorial Planning (BEST-P): A southern South American ini a ve), cofinanció este proyecto. Dolores Arocena, de la FAUBA, estuvo detrás de todos los aspectos administra vos y logís cos
con enorme eficacia y eficiencia. Agradecemos también a los estudiantes del curso de Ordenamiento
Territorial de la Lic. en Ciencias Ambientales de la FAUBA, de los ciclos lec vos 2012 y 2013, los aportes
y ayudas en diversos aspectos logís cos.
Finalmente, se agradece a Gonzalo Gabarró y Pedro Díaz por la revisión y diagramación de este libro.
José María Paruelo, Esteban Gabriel Jobbágy, Pedro Laterra, Agus na García Collazo, Hernán
Dieguez y Amalia Panizza.
XX
�RESUMEN
EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA:
UNA SÍNTESIS DE LOS APORTES METODOLÓGICOS DE ESTE VOLUMEN
Foto: María Luján Lipera
�1.1. ¿Qué se entiende por Ordenamiento Territorial Rural?
El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) es un proceso polí co-técnico-administra vo orientado a la
organización, planificación y ges ón del uso y ocupación del territorio, en función de las caracterís cas
y restricciones bio sicas, culturales, socioeconómicas y polí co-ins tucionales. Este proceso debe ser
par cipa vo e interac vo y basarse en obje vos explícitos que propicien el uso inteligente y justo del
territorio, aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos, protegiendo los recursos en el corto, mediano y largo plazo y repar endo de forma racional los costos y beneficios del uso territorial entre los
usuarios del mismo (MAGyP 2012).
Resumen Ejecutivo
1. ASPECTOS GENERALES
1.2. ¿Cuáles son las principales características del proceso?
El proceso de OTR debe ser:
a) Par cipa vo: los dis ntos sectores involucrados deben par cipar en todas las etapas del proceso.
b) Interac vo: considera la interacción entre los elementos/actores involucrados.
c) Itera vo: revisa y repite sus etapas tantas veces como sea necesario.
1.3. ¿Cómo y por qué se inicia un proceso de Ordenamiento Territorial Rural?
El proceso de OTR puede estar impulsado desde el territorio propiamente dicho (a par r de un
conflicto específico por el uso de un recurso) y en tal caso se denomina de “abajo hacia arriba” (actores de la sociedad civil que movilizan desde las bases el proceso), o desde los ámbitos de gobierno
respondiendo a planes o directrices previas de orden nacional, regional o internacional y se denomina de “arriba hacia abajo” (dis ntas instancias gubernamentales que promueven el proceso en la
sociedad)1.
El OTR será mo vado desde el territorio en aquellos países donde el grado de ins tucionalidad es
bajo, debido a conflictos específicos o enfrentamiento entre usuarios ancestrales o históricos del “recurso” y aquellos nuevos aspirantes a explotar el recurso en cues ón (Ej.: comunidades indígenas y
nuevos agricultores o grandes complejos turís cos). En cambio, cuando el grado de ins tucionalidad de
un país es alto, la mo vación surgirá de los ámbitos de gobierno a par r de impulsar leyes y posteriormente directrices que indiquen qué se puede hacer en qué lugar, basados en el desarrollo estratégico
de un territorio específico2.
1.4. ¿Para qué se hace el Ordenamiento Territorial Rural?
Los cambios en el uso del territorio generan consecuencias directas e indirectas sobre el sistema
social, económico, cultural y polí co. Estas consecuencias incluyen modificaciones en el po de producción, los volúmenes producidos, el des no y precio de los productos, la distribución y tenencia
de la erra, entre otras variables. Estas consecuencias se pueden verificar y se trasladan a dis ntas
escalas: a) a nivel de productor determinan sus ingresos, rentabilidad y planes de inversión; b) a escala
regional, impactará sobre el comercio interno, la demanda de trabajo e infraestructura y la migración
1
Detallado en el capítulo 5.
2
Profundizar en el capítulo 1.
XXII
�El Ordenamiento Territorial debería contribuir a mejorar las condiciones de vida, proteger y conservar los recursos naturales y el ambiente (los servicios ecosistémicos y los sistemas produc vos,
a los que proveen, regulan y sos enen), promover un modelo de desarrollo territorial equilibrado y
sostenible, así como situar y reglamentar las ac vidades socioeconómicas que se desarrollan en un
determinado territorio.
Resumen Ejecutivo
poblacional; c) a nivel nacional, influirá sobre los ingresos fiscales, la polí ca comercial y la demanda
de tecnología, etc. (MAGyP 2012).
1.5. ¿Cuáles son las principales etapas del proceso de Ordenamiento Territorial Rural?
Un proceso de OTR debe tener al menos cuatro etapas que no ocurren de forma estrictamente secuencial (Gómez Orea 2002). Si bien presentan una secuencia temporal definida, enen un alto grado de
superposición. En este documento, las etapas se han denominado como: preparatoria, de diagnós co, de
planificación y de ges ón. Los aspectos metodológicos de las mismas se plantean en la siguiente sección.
2. ASPECTOS METODOLÓGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA PREPARATORIA
2.1. Las situaciones problemáticas presentes en el territorio
El grupo impulsor del proceso de OTR deberá conocer las posibles situaciones problemá cas presentes y futuras. Deberá a su vez elaborar hipótesis sobre las relaciones entre causas y efectos, o sea,
los procesos que subyacen al patrón observado o situación problemá ca. Las causas de las situaciones
problemá cas suelen ser complejas e involucrar incer dumbre acerca de algunas de las relaciones o
factores que operan. La construcción de estas hipótesis apunta a definir de manera clara el o los problemas a abordar. La formulación de un problema comienza con la iden ficación de una necesidad, la
diferencia entre una expecta va y una realidad. Su definición ene un fuerte componente de valores.
La formulación de los problemas es un proceso dialéc co en donde el diagnós co del Sistema Territorial (ST) o Sistema Socio-Ecológico (SSE) se realiza en base a una primera versión del problema, pero a
su vez el diagnós co realizado contribuye a su reformulación.
El reconocimiento de un proceso o situación como problemá ca es dependiente de los intereses
y valores de los actores y por lo tanto de las relaciones de poder. Las oportunidades de unos pueden
ser los problemas de otros. Un ordenamiento territorial con equidad deberá incluir todas las visones.
La definición de problemas y oportunidades requiere de instancias de par cipación genuina de los diversos actores. Para ello, el OT deberá incluir normas y procedimientos claros y explícitos, una amplia
par cipación de múl ples actores, sus dis ntos valores, intereses y perspec vas, y el fortalecimiento
de aquellos actores más vulnerables para que genuinamente puedan par cipar del proceso. La formulación de problemas se inicia con la elaboración de una representación mental y puede apoyarse en
dis ntos pos de metodologías específicas (por ejemplo, metodologías Q, Técnicas Delphi, árbol de
problemas, etc.). La formulación de los problemas del SSE en forma de hipótesis permite iden ficar los
factores de estrés y perturbación internos y externos que causan la situación problemá ca, el grado de
exposición del sistema y su vulnerabilidad, capacidad de adaptación y resiliencia.
2.2. Definición preliminar del Sistema Socio-Ecológico (SSE) a ordenar
Una versión preliminar de la caracterización del SSE debe incluir la escala espacial, temporal y conceptual del proceso de OT. La escala espacial hace referencia al alcance geográfico como al jurisdiccio-
XXIII
�Resumen Ejecutivo
nal o administra vo. La escala temporal implica definir la duración del proceso, por ejemplo: el plan
se debe elaborar en un período de 2 años e incluye una proyección para los próximos 25-50 años. La
escala conceptual hace referencia a los aspectos a considerar (por ejemplo medio rural, urbano, po de
ac vidades, po de problemá cas, etc.). En esta etapa deberían establecerse las principales variables
de estado y controles externos del sistema y los actores clave a convocar inicialmente. El carácter preliminar de esta caracterización resalta la necesidad de una con nua reformulación del modelo de SSE a
lo largo del proceso de diagnós co y de planificación3.
2.3. Antecedentes y enfoque
Los antecedentes del proceso (estudios preliminares, antecedentes norma vos, planes de OT previos y demandas históricas de planificación) deben ser cuidadosamente recopilados y puestos a disposición de los actores. Esta ac vidad estará a cargo del núcleo impulsor del proceso del OT, el cual
deberá poner especial atención a que todos los actores estén en capacidad de comprender el material proporcionado, incluso sería conveniente realizar varias reuniones para incorporar los procesos
históricos que ocurrieron en ese territorio y asegurar la comprensión de los mismos, con el obje vo
de establecer un punto de par da conocido aunque no necesariamente compar do entre los actores
involucrados. Los capítulos 16 y 19 presentan diversos análisis de experiencias de OTR a nivel local en
la Argen na. Simultáneamente, es necesario prever la ar culación con los organismos que poseen la
información que permiten construir los antecedentes.
2.4. Información, sensibilización y activación de la participación de la ciudadanía y del sector político
En el proceso de OT se requiere que los actores e involucrados accedan a la información de manera que puedan comprender y analizar los problemas, oportunidades y caracterís cas del OT. En este
sen do, se recomienda inver r especial esfuerzo en poner a disposición la información relevante en
los formatos necesarios para que todos los actores comprendan el significado del proceso de OT y la
necesidad de su par cipación para el abordaje de sus problemá cas. Asimismo, para fortalecer la parcipación ac va e informada durante todo el proceso se deben incluir ac vidades que contribuyan a
aumentar las capacidades individuales y colec vas de los involucrados. El OT se beneficiará del fortalecimiento de actores, sectores y ONGs comprome das con el proceso.
Una ac vidad ineludible es la realización de campañas de información, sensibilización y educación
sobre las caracterís cas, par cularidades, alcance e importancia del OT. El grupo impulsor del proceso
de OT está a cargo de promover estas ac vidades, en consulta con representantes de los sectores produc vo, polí co y social (educación, salud, infraestructura, grupos religiosos, ONGs, etc.). Esta etapa
requiere la par cipación de actores sociales e instancias de gobierno comprome dos y con suficiente
ascendencia sobre la ciudadanía, el sector polí co y el sector privado. Si el proceso es impulsado “de
abajo hacia arriba” se debe apuntar a lograr el compromiso y apoyo del sector polí co al proceso, por
ejemplo mediante la convocatoria a los actores sociales. Adicionalmente, es importante resaltar que la
comunicación y la divulgación de información rela va al proceso es una ac vidad que deberá darse en
todas las etapas del OT.
3
Profundizar en el capítulo 1.
XXIV
�Resumen Ejecutivo
2.5. Financiamiento
En la etapa preliminar del OT, el grupo impulsor deberá relevar la oferta de fondos públicos u lizables y/o asignados para el proceso (o sus etapas). Ante la falta de par das especialmente asignadas
será necesario buscar alterna vas para abordar esta limitación, como por ejemplo promover/realizar
la firma de convenios de cooperación interins tucionales o el uso de fuentes de financiamiento provenientes de organismos de cooperación internacionales.
2.6. Definición de la estructura jurídico-institucional y alcance de la autoridad de aplicación
La definición de la autoridad de aplicación para el Ordenamiento Territorial estará supeditada en
primera instancia a la existencia de norma va que le otorgue sustento legal y jurídico al proceso de OTR
y a la autoridad de aplicación. De esta manera se establecerán las atribuciones y funcionalidad de los
dis ntos componentes de la estructura y las instancias de par cipación y consulta del proceso de OT
(mesas técnicas, foros, talleres, audiencias públicas). Se deberá prever la conformación de una Unidad
Ejecutora (ente u órgano encargado de proponer, desarrollar y coordinar las tareas necesarias para
el OT). La creación de la autoridad de aplicación deberá anclar opera vamente el OT en ins tuciones
(formales e informales) con historia y representa vidad espacial en el territorio, para darle con nuidad
y opera vidad.
De no exis r una norma va específica, la creación de la Autoridad de Aplicación será un aspecto
más a considerar en la etapa de planificación y ges ón del proceso de OT. El grupo impulsor del proceso
del OT debería asumir en estos casos parte de las tareas que deberían cumplir la autoridad de aplicación y la unidad ejecutora, en las etapas de diagnós co y planificación. Este grupo impulsor del proceso
de OT deberá contar con un sólido respaldo polí co, técnico y social4.
2.7. Características del grupo impulsor/ejecutor del proceso de Ordenamiento Territorial Rural
El grupo impulsor del proceso de Ordenamiento Territorial deberá incorporar miembros con formación y experiencia en diferentes disciplinas y provenientes de dis ntas ins tuciones de manera de
aumentar las capacidades para formular, modificar, evaluar y controlar los planes y programas de ordenamiento territorial. Se deberá considerar la par cipación de personas de tres ámbitos: el estatal,
representado por los organismos nacionales, provinciales y municipales con incumbencia territorial;
el social, representado por diferentes organizaciones de los sectores produc vos, sociales, culturales,
vinculados a los pueblos originarios, y por úl mo, el cien fico-técnico. En este caso la par cipación
podría tener lugar a través de los Núcleos de Ciencia y Tecnología (NucTOs), los cuales deberán ser
interjurisdiccionales e incluir al menos una universidad pública y un organismo de Ciencia y Tecnología
(COFEPLAN 2012, MAGyP 2012).
3. ASPECTOS METODOLÓGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA DE DIAGNÓSTICO
3.1. Conformación de mesas técnicas
Buena parte de las tareas a desarrollar tendrán como responsables a dis ntas mesas técnicas seleccionadas/definidas por el grupo impulsor/ejecutor del OT. La conformación de estas mesas técnicas
4
Profundizar en el capítulo 6.
XXV
�Resumen Ejecutivo
buscará garan zar la ap tud, transparencia e independencia del proceso, evitando la aparición de conflictos de interés o atenuando su incidencia. Será preciso entonces dar par cipación al sistema de Ciencia y Técnica (CyT). Un mecanismo virtuoso para la conformación de las dis ntas mesas técnicas es la de
habilitar concursos de antecedentes y propuestas, en las que podrán presentarse consorcios técnicos
mul disciplinarios e interins tucionales conformados por universidades públicas y organismos de CyT
(CONICET, INTA, INTI, entre otros). Los consorcios que cons tuyan las mesas técnicas deberán contar
con especialistas tanto en disciplinas bio sicas como en sociales, económicas y culturales. La capacidad
técnica para promover y ges onar procesos par cipa vos y para la comunicación par cipa va deberá
incorporarse a dichos consorcios y/o a las mesas.
3.2. Revisión crítica de normativa, organización institucional e instrumentos de gestión
Se deberá realizar un relevamiento de la norma va e instrumentos legales, administra vos y de
ges ón existentes, que abarque los niveles internacional, nacional, provincial y departamental. Esto
incluye la norma va vigente completa (en cues ones vinculadas al medio ambiente, erras, descentralización administra va, municipalidades, entre otras), junto a sus respec vos reglamentos y procedimientos administra vos asociados. Esta revisión permi rá la iden ficación de las restricciones que
impone la regulación legal y el marco procedimental y las oportunidades que ofrecen para el tratamiento de las problemá cas a abordar en el OT. En paralelo, se incorporarán y analizarán en esta etapa los
programas, planes y proyectos desarrollados e impulsados tanto desde el Estado (por ejemplo el Plan
Estratégico Territorial y el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial), como desde organismos
de CyT o desde la sociedad civil5. La ausencia hasta el momento de una norma va nacional de OT que
siente las bases de la temá ca, plantea limitaciones a los procesos de OT. Por otro lado, la existencia de
norma vas e inicia vas con injerencia en el funcionamiento territorial dispersas y con obje vos diversos se puede manifestar en incongruencias estratégicas de desarrollo, dificultar la compa bilización de
norma vas e instrumentos y/o generar conflictos de competencias jurisdiccionales6.
La iden ficación de las ins tuciones responsables en el cumplimiento y puesta en marcha de las
norma vas e inicia vas realizadas anteriormente, permi rán conocer las instancias de gobierno y gesón que debieran estar presentes en el territorio. El análisis de las competencias de cada en dad, organigramas y/o sus formas de organización permi rán iden ficar sus tareas específicas. Adicionalmente,
sería conveniente conocer el grado de ar culación existente entre estas en dades.
3.3. Análisis del entramado institucional y la tenencia y propiedad de la tierra
En esta etapa se iden ficará el entramado ins tucional y organiza vo del territorio. Esto incluye
iden ficar y caracterizar límites polí co-administra vos (departamento, provincia, municipio y unidades censales de INDEC) y las superficies correspondientes. Esta ac vidad involucra también el reconocimiento del territorio u lizado o reclamado por individuos, ins tuciones, organizaciones, pueblos
originarios, empresas y otros actores clave con presencia o injerencia en el territorio y la organización
de la tenencia y propiedad de la erra. Se deberá contar con un catastro actualizado de la unidad administra va a ordenar, como así considerar las unidades territoriales con restricciones específicas al uso
(áreas protegidas nacionales y provinciales, concesiones, etc.).
5
Profundizar en el capítulo 17.
6
Profundizar en los capítulos 9, 17 y 20.
XXVI
�Resumen Ejecutivo
3.4. Identificación y caracterización de actores, capital humano y social
La iden ficación y caracterización de los actores, junto a sus intereses y visiones específicas deberá
basarse en procesos par cipa vos, que permitan visibilizar actores e iden ficar y tratar situaciones
conflic vas, usando una batería de técnicas descriptas7. La información para la clasificación de actores
podrá basarse en la recopilación de atributos a nivel de cada actor individual y/o a nivel de grupos de
actores (ins tuciones y asociaciones de la sociedad civil).8
Los criterios a considerar en la caracterización de los actores incluyen: derechos sobre la erra o los
recursos, con nuidad de la relación con el territorio (residentes vs. turistas / propietarios vs. arrendatarios), conocimiento y habilidades para el manejo/ges ón del sistema, pérdidas o daños asociados al
manejo, relación cultural e histórica con el sistema/recurso, grado de dependencia económica y social
en los recursos o el sistema, compromiso e interés en el OTR, compa bilidad de los intereses propios
con la conservación o planificación a nivel polí co, impacto presente o potencial de las ac vidades
propias sobre los recursos, entre otros. Esta caracterización abre la posibilidad de “mapear” actores en
términos de, por ejemplo, relaciones de poder, influencia y ac tud hacia el proceso de OTR. Las herramientas para llevar adelante esta ac vidad incluyen, por ejemplo, la matriz de interés–influencia (peso
rela vo de los actores según su poder en la toma de decisiones) y el mapeo rela vo en el espacio (peso
rela vo de los actores o grupos de actores según ubicación y superficie ocupada).
La iden ficación de los actores debe permi r reconocer sus creencias y puntos de vista, sus preocupaciones y necesidades, sus aspiraciones, sus intereses, relaciones de poder y responsabilidad por lo
que ocurre en el territorio. Será fundamental la caracterización en términos de “afectadores” o “beneficiarios” del nivel de provisión de servicios ecosistémicos específicos9, definición que no es dicotómica
ya que un mismo actor puede representar ambos papeles.
Los actores, además, deberán ser caracterizados en dis ntas dimensiones que hacen a su capital
humano y social. El capital humano puede describirse, de manera agregada, mediante indicadores
tales como las pirámides poblacionales, el nivel de educación, la diversidad de oficios y profesiones,
capacidades individuales, el nivel de desempleo, la can dad de subsidios y planes, la capacidad de absorber créditos, el nivel de trabajo infan l, la proporción de mano de obra local y externa, el número de
delitos, entre otros. La heterogeneidad entre grupos de actores en estos aspectos requiere de relevamientos ad hoc. Una caracterización preliminar del capital social puede derivarse de los siguientes indicadores: número de coopera vas, organizaciones civiles, sociedades de fomento y/o ONGs trabajando
en el área, grado de asocia vismo. Nuevamente, el capital social de cada grupo de actores requiere de
una evaluación ad hoc.
Barreras al acceso a la información y un deficiente grado de actualización pueden retardar o disminuir la calidad de los resultados de esta etapa. Un proceso par cipa vo genuino en esta instancia
legi mará socialmente los grupos definidos y sus principales caracterís cas10.
3.5. Identificación, jerarquización y mapeo de conflictos
La iden ficación de los conflictos existentes y potenciales, presentes y futuros, requiere no solo la
recopilación de información y tes monios, sino entrevistas con referentes de los dis ntos grupos de
7
Ver capítulo 7.
8
Profundizar en el capítulo 7.
9
Se detalla con mayor grado de profundidad en el capítulo 5.
10
Profundizar en el capítulo 8.
XXVII
�Resumen Ejecutivo
actores. A fines de sistema zarlos se pueden agrupar según po (ambientales, sociales, económicos,
polí cos) y origen (tenencia de la erra, avance de la frontera agropecuaria, etc.). Para la jerarquización
de los conflictos se deberá tener en cuenta la superficie afectada, número de personas involucradas,
grado de reversibilidad, relevancia del servicio ecosistémicos afectado, etc. Para el mapeo de conflictos
se los localizará en el espacio determinando si los mismos son puntuales o difusos, locales o regionales.
Diversas ins tuciones (ej: PROINDER, MAGyP, Observatorio REDAF) han realizado relevamientos regionales de conflictos territoriales y ambientales. El relevamiento debe describir a su vez la trayectoria de
los conflictos y problemas (cómo y quiénes enen la responsabilidad de ges onarlos y de resolverlos).
Esta construcción permi rá analizar relaciones de confianza (vinculadas al capital social) y de competencia o conflicto entre actores.
3.6. Caracterización del capital biofísico y de infraestructura
Esta tarea estará a cargo de una mesa conformada por un equipo técnico capacitado en la búsqueda,
análisis y síntesis de información espacialmente explícita. Se deberá relevar la información disponible y
realizar una convocatoria amplia a miembros del sistema de CyT (entre otros) para que aporten los planos de información que disponen y provean evaluaciones de la calidad de los datos 11. En el relevamiento de la infraestructura se deberán considerar los asentamientos, vías de comunicación, distribución
y acceso a fuentes de energía, transporte público, equipamiento, entre otros. Las amenazas en esta
etapa se asocian a la ausencia de información o resistencias a su provisión y falta de capacidad técnica
para la búsqueda, análisis y síntesis de la información.
3.7. Mapa de Provisión de Servicios Ecosistémicos (SE)
Se iden ficarán los principales SE finales a considerar mediante una amplia par cipación de los
dis ntos grupos de actores, donde no pueden faltar miembros del sistema de CyT. El proceso parte de
la caracterización espacialmente explícita de aspectos funcionales y estructurales de los ecosistemas
(Servicios Ecosistémicos Intermedios), como por ejemplo, dinámica de la produc vidad primaria, rendimiento hidrológico, reservorios de carbono o configuración del paisaje. Los SE finales se definirán
a par r de funciones de producción ecológicas o de SE a par r de los SE intermedios. Una limitación
importante puede resultar de la falta de datos e información para el mapeo de procesos ecosistémicos,
la dificultad en alcanzar un consenso en torno a los SE finales a considerar y la falta de una definición
de funciones de producción de SE finales en base a procesos ecosistémicos para el área en cues ón.
Una porción significa va de esas limitaciones podría reducirse mediante la creación de una plataforma
informá ca interac va, o Plataforma Pública para el Ordenamiento Territorial Rural (PPOTR) para uso
de los actores e instancias involucrados en un SSE. La PPOTR consis ría en un sistema de información
y análisis espacialmente explícitos del flujo de SE y vulnerabilidad socioambiental derivados bajo disntos escenarios de oferta y demanda de SE, sustentado en información de base provista por defecto
o incorporada por el usuario.
3.8. Funciones de afectación de los Servicios Ecosistémicos
Se procederá a iden ficar los principales factores de estrés y perturbación del nivel de provisión
de SE. Se recopilará la información sobre la relación entre procesos ecosistémicos (SE intermedios) y
factores de estrés a par r de la literatura o de modelos. Las funciones de afectación de SE suelen ser
11
En el capítulo 2 se detallan las caracterís cas relevantes del proceso, en relación con las variables bio sicas.
XXVIII
�Resumen Ejecutivo
complejas (por la can dad de factores a considerar y la no linealidad de las relaciones) e involucran
incer dumbre acerca de algunas de las relaciones o factores que operan. El nivel de pérdida aceptable
de SE deberá establecerse en forma par cipa va y teniendo en cuenta los compromisos y complementariedad en la provisión de dis ntos SE12.
3.9. Caracterización de la aptitud de uso y del impacto de las actividades
En esta subetapa se iden ficarán las ac vidades presentes y posibles en el territorio y se evaluarán
sus requerimientos y limitaciones y la capacidad del SSE de sa sfacerlas. También se caracterizarán los
impactos en base a la afectación de SE. Esta etapa permi rá asociar cada porción del territorio con una
ac vidad en base a ap tud e impacto determinado13.
3.10. Modelo del Sistema Socio-Ecológico (SSE)
En base a la información bio sica y aquella vinculada a la dimensión humana se elaborará un modelo del SSE superador de la versión inicial. Esto permite darle una visión sistémica, formalizar para
todos los actores el análisis e iden ficar vacíos en el conocimiento del sistema. Este producto debe ser
compar do y legi mado por los actores del proceso de OT.
4. ASPECTOS METODOLÓGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA DE PLANIFICACIÓN
4.1. Definición de objetivos y metas
En el proceso de planificación las metas y obje vos materializan la visión de futuro y guían todas
las acciones tendientes a alcanzarla. Los obje vos son fines, “intenciones” o propósitos en base a los
cuales se organizan todas las ac vidades del proceso de planificación y que se usan para guiar la evaluación. Las metas se definen en términos más concretos y medibles, con horizontes temporales de
cumplimiento explícitos. La meta, además de ser específica, debe ser fac ble de ser cumplida en las
condiciones y plazos planteados. El cumplimiento de sucesivas metas avanza en el camino hacia los
obje vos.
Se dis nguirán obje vos ambientales, sociales, económicos y polí cos que asumirán niveles generales, intermedios y específicos según corresponda. Los obje vos específicos del plan y de las estrategias,
programas y proyectos deben apuntar a dar cumplimiento a los obje vos generales del plan y deben
enmarcarse en los obje vos generales del proceso de Ordenamiento Territorial. Para que sean adecuadamente opera vizables, los obje vos y metas deben ser organizados y estructurados de manera
que se en endan sus relaciones ver cales (medios – fines) y horizontales (que puedan iden ficarse las
relaciones conflic vas y sinérgicas entre ellos y su importancia y prioridad). Los obje vos pueden ser
complementarios, y pueden ser contrapuestos. Puede darse el caso en los que en el mismo territorio
no sea posible atender obje vos contrapuestos. Estos casos pueden resolverse llegando a un consenso,
mediante una priorización, o por medio de mecanismos de tratamiento de conflictos, en función de la
filoso a y caracterís cas del proceso de ordenamiento.
12
Estos conceptos se desarrollan más ampliamente en el capítulo 10.
13
Profundizar en el capítulo 11.
XXIX
�Resumen Ejecutivo
A par r de ejes muy generales (por ejemplo: mejorar las condiciones de vida, mejorar las condiciones de trabajo) se puede llegar a la definición de obje vos específicos. Los obje vos par culares del
Plan de Ordenamiento Territorial deben ser concretos, fáciles de entender, realistas, vinculados con el
alcance geográfico y temporal del Plan y medibles, de manera que pueda evaluarse si se avanza o retrocede en su consecución. Deben tener en cuenta las escalas espaciales y temporales de los problemas
y procesos (bio sicos, sociales) relevantes. Deben ser suscep bles de revisión y redefinición, a la luz
del monitoreo, de la nueva información y de la experiencia. Pueden definirse obje vos que a endan
a una única situación problemá ca, oportunidad, demanda, aspiración, necesidad, etc. pero también
pueden plantearse obje vos múl ples dirigidos a la resolución de varios problemas, etc. Se deberán
seleccionar criterios para evaluar las alterna vas. Estos criterios se cons tuyen entonces en los elementos de juicio que se emplean para reflejar el aporte (posi vo o nega vo) de cada alterna va para
el cumplimiento de los obje vos. A estos criterios será necesario asociarles indicadores que es men o
midan el grado de cumplimiento de los criterios14.
Para elaborar los obje vos del Plan se deberá par r de una visión construida entre los dis ntos
actores e involucrados, trabajando sobre los conflictos. Los obje vos se construirán en función de los
problemas, necesidades y aspiraciones de actores e involucrados y deberán estar en sintonía con el
diagnós co par cipa vo y consensuado, atendiendo a los temas “clave” y prioritarios. Para elaborar
los obje vos también se considerarán las oportunidades que se iden ficaron en el diagnós co y las
demandas de la comunidad. Por otra parte, para elaborar los obje vos se deberá tener en cuenta el
contexto norma vo-ins tucional y las competencias ins tucionales. Es importante que el diagnós co y
las metodologías de trabajo a u lizar sean comunicados adecuadamente a los actores, como requisito
para una par cipación genuina. En la medida en que los problemas se definan como hipótesis, pueden
derivarse de estas predicciones asociadas a cada una de las alterna vas a proponer (ver más adelante).
Esto permite enmarcar el Plan en la lógica de proceso adapta vo de mejora constante.
En esta etapa las principales amenazas surgen del riesgo de subpar cipación de algunos actores y
de desarrollar un marco lógico para la planificación que no incluya la mul culturalidad de los actores
del territorio.
4.2. Identificación, evaluación y selección de propuestas alternativas y escenarios
Para tomar decisiones hace falta contar con opciones o alterna vas, ya que siempre existe más de
una manera de evitar los problemas o abordar las soluciones. Mediante la iden ficación, evaluación y
selección de alterna vas se busca iden ficar las opciones fac bles, efec vas, compa bles y/o equita vas, al mismo empo que trabajar sobre las estrategias y cursos de acción a priorizar. La construcción
de alterna vas es un proceso crea vo que requiere la comprensión de los problemas, claridad en los
obje vos y la consideración de múl ples variables de interés, previamente iden ficadas por los actores
par cipantes. Cada alterna va generada deberá basarse en un modelo territorial obje vo y deberán
describirse las propuestas instrumentales necesarias para alcanzarlo a mediano y largo plazo. El desarrollo de propuestas alterna vas se organizará siguiendo el mismo esquema que el de los problemas
y obje vos, relacionando las alterna vas propuestas con los obje vos. Las alterna vas construidas
inicialmente deberán ser evaluadas en función de diferentes criterios tales como su viabilidad sica,
económica, técnica y tecnológica, ambiental, legal, polí ca y social, en términos de la provisión de SE
finales en base a las funciones de afectación y producción definidas en la etapa de diagnós co. El pro-
14
Profundizar en el capítulo 12.
XXX
�Las alterna vas pueden trabajarse como escenarios futuros, es decir, como imágenes o modelos del
estado futuro, en términos de la combinación de ac vidades o usos posibles de un territorio en el mediano y largo plazo. Se evaluaría la manera en que la selección de uno u otro escenario y la secuencia
de sucesos que llevarían a ese futuro afectan las condiciones del SSE en base a suposiciones sobre la
evolución de aspectos relevantes del sistema (por ej. funciones de afectación de SE). Los diferentes escenarios se definen a par r de pos potenciales de desarrollo del SSE, par endo de la situación actual
del uso y ges ón del territorio15.
Resumen Ejecutivo
ceso de evaluación incluye también un análisis de los efectos (económicos, sociales, polí cos, esté cos,
fiscales, ambientales, etc.) de cada alterna va en relación con el logro de los obje vos.
La evaluación y selección de escenarios debe ser un proceso par cipa vo y negociado entre los
actores, apoyado por combinaciones de métodos cualita vos y cuan ta vos; métodos mul criterio;
iden ficación de conflictos de manera espacial y actores involucrados; mapas de riesgos, mapas de
compromiso entre SE, etc.
4.3. Instrumentación de la alternativa seleccionada
La(s) alterna va(s) seleccionada(s) se opera vizan a par r de la definición de medidas norma vas,
programas, planes y proyectos que indican qué se puede y qué no se puede hacer, dónde y cuándo,
cómo, quién controla y quién financia. La instrumentación de la alterna va deberá contemplar la posibilidad de ajuste y la forma de maximizar el proceso de aprendizaje durante la implementación, a par r
de evaluaciones y reformulaciones periódicas con una lógica similar al modelo de Manejo Adapta vo.
4.4. Definir indicadores para el Plan de Ordenamiento Territorial Rural (POTR)
El sistema de monitoreo y seguimiento (permanentes) y evaluación (periódica) del Plan debe incluir
indicadores que permitan evaluar la ejecución de las medidas y protocolos de actuación, la eficacia y
eficiencia de las medidas adoptadas, el impacto de las medidas en términos del cumplimiento de los
obje vos, al mismo empo que hacer un seguimiento del SSE. Los indicadores de ejecución miden el
grado de cumplimiento de las ac vidades, de los protocolos de intervención y de los procedimientos
administra vos. Los indicadores de eficacia miden la relación entre lo realizado y lo previsto. Los indicadores de eficiencia miden los resultados en función de los costos (recursos inver dos) y los indicadores de impacto miden el grado en que se logran los obje vos intermedios y finales y todos los efectos
del Plan. Los indicadores deben diseñarse buscando maximizar la capacidad de aprender del proceso
de instrumentación, de manera de aumentar la eficiencia y eficacia del POTR en las sucesivas reformulaciones. Los indicadores deben sa sfacer una serie de criterios, desde la sensibilidad al proceso
a evaluar hasta los costos y deben permi r el diagnós co y pronós co en función de la detección de
situaciones de alerta que indiquen impactos o desviaciones inaceptables en la trayectoria del proceso
de OT. Deberán describirse clara y precisamente los procedimientos y protocolos de seguimiento y evaluación de las normas, estrategias, programas, proyectos y ac vidades, con cronogramas de ejecución.
4.5. Sistema de monitoreo y seguimiento
El grupo impulsor/ejecutor del OTR o la Autoridad de Aplicación (cuando corresponda) debe definir
el grupo o en dad a cargo del monitoreo y seguimiento. Este debe cumplir requisitos de capacidad técnica, legi midad social y falta de conflicto de interés. Este grupo o en dad debe funcionar con proce15
Ver capítulo 11.
XXXI
�4.6. Diseño de estrategia de evaluación y retroalimentación
Se deberán prever evaluaciones intermedias y finales. Esto permite ir tomando decisiones que confirmen o modifiquen el derrotero del proceso. Además, permite detectar factores que pueden condicionar o impedir el desarrollo adecuado del proceso. La estrategia de evaluación y retroalimentación
debe contemplar la conformación de una figura independiente que lleve adelante esta ac vidad, como
por ejemplo, el Observatorio, el consorcio interins tucional del sistema de CyT, una instancia público
privada, etc. La en dad responsable deberá tener solvencia técnica y a la vez contar o lograr el apoyo
y credibilidad social y polí ca y carecer de conflictos de intereses con la ejecución del POTR. También
es necesario que dé con nuidad al proceso de seguimiento y monitoreo, es decir, que no debe estar
sujeta a los cambios en la ges ón polí ca. Idealmente estas ac vidades deberían estar a cargo de una
ins tución ya establecida en el territorio y debería dársele un marco legal a su actuación en el proceso
de OTR. Se deberán prever procedimientos explícitos y transparentes para la toma de decisiones como
también deberán preverse instancias de comunicación. Es imprescindible generar mecanismos genuinos de par cipación ciudadana para el seguimiento y evaluación del POTR, tendiendo a asegurar la
consecución y legi mación del mismo.
Resumen Ejecutivo
dimientos claros, precisos, sistemá cos y explícitos. La falta de un adecuado marco legal/ins tucional
puede debilitar el proceso de monitoreo y seguimiento. Los observatorios descriptos en el Cap. 14 son
un ejemplo de instrumentación de programas de seguimiento de procesos de OTR.
4.7. Incorporación de elementos de gobernanza
Deben definirse una serie de criterios que aseguren la gobernanza del proceso del OTR, estos incluyen: 1) la definición clara de límites del SSE y de las unidades de manejo, 2) principios de equidad en el
reparto de costos y beneficios entre actores, 3) procesos de toma de decisiones colec vo, 4) monitoreo
y evaluación, 5) régimen de sanciones explícito y proporcional a las faltas, y 6) mecanismos preestablecidos de resolución de conflictos (Ostrom 1990, Dietz et. al 2003).
4.8. Validación y aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial Rural
Este proceso involucra a la autoridad de aplicación y requiere de una amplia, representa va y genuina par cipación. El procedimiento de validación debiera estar normado, indicando formas de consulta
involucradas (realización de talleres con la par cipación de los actores sociales e ins tucionales o audiencia pública, mecanismos de convocatoria, etc.). Además, han de preestablecerse el grado de vinculación que estas instancias implican para su posterior aprobación. El plan debe aprobarse formalmente.
5. ASPECTOS METODOLÓGICOS A CONSIDERAR EN LA ETAPA DE GESTIÓN
5.1. Definición de la unidad de gestión
Establecer una instancia/órgano gestor de carácter técnico, polí co, estratégico y opera vo que
permi rá guiar y coordinar la ejecución del plan, controlar su cumplimiento de acuerdo a lo planificado
y a la norma va, asignar prioridades para la asignación de recursos y rendir cuentas, realizar un seguimiento del grado de implementación de cada etapa, proponer modificaciones y adaptaciones, elaborar
informes sobre la ac vidad, dinamizar la par cipación social y mantener informados a los actores par cipantes del proceso, a instancias polí cas y a la comunidad en general. Debe establecerse la estructura
XXXII
�Resumen Ejecutivo
del ente definiendo roles, responsabilidades y los procedimientos para la administración y la toma de
decisiones. Se requiere representa vidad y agilidad en el componente polí co; agilidad, flexibilidad y
autonomía en el componente técnico del ente; y cooperación y colaboración entre sus miembros. Los
miembros del componente polí co deben contar con autoridad delegada y apoyo de sus ins tuciones
para tomar decisiones. En ellos recae la visión estratégica del Plan. Los miembros del componente
técnico deben estar abiertos a la colaboración con grupos de asesoramiento (técnico, cien fico, legal,
etc.) para ges onar con solvencia técnica y cien fica sin conflicto de intereses y en el marco de la ley.
El componente técnico debe contar con apoyo de la instancia polí ca.
5.2. Sanción de normativas e instrumentos que permitan implementar y gestionar el Plan de Ordenamiento
Territorial Rural acordado
Una vez acordado un determinado POTR deben definirse leyes, decretos e instrumentos que permitan promover el desarrollo de determinados territorios en las direcciones establecidas en el Plan, por
ejemplo áreas para realizar cual o tal ac vidad (agricultura, prioridad forestal, minería, etc.) deben ser
plasmadas en decretos para tener herramientas que le permita a la autoridad jurisdiccional asignada
la posibilidad de prohibir, controlar o incen var una ac vidad par cular en un área determinada. Esa
norma va también debe incluir: sanciones por el no cumplimiento, resarcimiento a las ac vidades previamente establecidas cuando corresponda, forma y plazos de fiscalización, entre otras.
5.3. Identificación y/o creación de fuentes de financiación en las nuevas normativas que se sancionen
Resulta importante que la norma va contemple asignaciones presupuestarias para financiar el funcionamiento y aplicación de la norma, financiar programas, proyectos y asegurar los procedimientos de
par cipación ciudadana. Adicionalmente, podrían implementarse otros mecanismos de financiamiento
como la aplicación de instrumentos fiscales y financieros con el obje vo de la creación de un Fondo
Especial que le otorgue mayor autonomía económica.
5.4. Seguimiento, evaluación y retroalimentación del Plan de Ordenamiento Territorial Rural
Deberán establecerse indicadores de seguimiento para evaluar en qué porcentaje o medida se está
cumpliendo el plan establecido. Un ejemplo de indicador es el cambio en el uso del suelo en un período determinado. Los indicadores deben estar asociados directamente con los obje vos propuestos en
el POTR: si uno de los obje vos fue incrementar la calidad de vida, el indicador puede ser el aumento
salarial en un periodo determinado. En función de estos indicadores será necesario realizar los ajustes
necesarios. Al menos cada dos años sería necesario revisar la evolución del POTR.
BIBLIOGRAFÍA
COFEPLAN, Consejo Federal de Planificación. 2012. Anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y
Ordenamiento Territorial. Versión aprobada por la VII Asamblea de COFEPLAN. San Miguel de Tucumán, 1 de noviembre de 2012.
Dietz, T., E. Ostrom and S. C. Stern. 2003. The Struggle to govern the commons. Science, Vol. 302 n°.
5652, pp. 1907-1912.
Gómez-Orea, D. 2002. Ordenación del Territorio. Madrid, Ediciones Mundi Prensa y Editorial Agrícola
S. A., p.766.
XXXIII
�Ostrom, E. 1990. Governing the Commons: The Evolu on of Ins tu ons for Collec ve Ac on. Cambridge University Press.
Resumen Ejecutivo
MAGyP, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. 2012. Bases para el ordenamiento del territorio
rural argen no. Buenos Aires, Argen na.
XXXIV
�INTRODUCCIÓN
INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
Foto: Hernán Dieguez
�INSTITUCIONALIDAD DE LAS POLÍTICAS TERRITORIALES
EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
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1. CONTEXTO GENERAL
Si bien la globalización no es un fenómeno nuevo, a parƟr de las úlƟmas décadas se ha evidenciado
una profundización en su dinámica, basada en la necesidad de incorporar más territorios a la producción, con las fluctuaciones de los mercados (financiero, cambiario y de bienes y servicios), y la redefinición del rol del Estado, con la finalidad de garanƟzar la movilidad de los capitales y de los bienes producidos. Los territorios y sus habitantes no escapan a sus efectos, si bien las consecuencias son dispares,
recayendo los costos más altos en las economías periféricas, traduciéndose en una desmejora en los
indicadores de calidad de vida de la población, tanto económicos, como socio-ambientales.
A la hora de pensar un proyecto de desarrollo, resulta ineludible considerar las caracterísƟcas locales a la par del contexto internacional, en donde el crecimiento de China y otros países emergentes, incrementa la demanda de alimentos y materias primas, presentándose para nuestro país la oportunidad
de posicionarse en la vanguardia de la producción junto al desaİo de la sustentabilidad de los recursos.
El Ordenamiento Territorial Rural apunta a anƟcipar conflictos entre las acƟvidades y en la distribución
de beneficios y costos entre los actores, tornándose necesario la generación de información y el desarrollo de tecnologías que contribuyan al diseño de políƟcas de uso de la Ɵerra, teniendo en cuenta las
tres dimensiones de la sustentabilidad para armonizar intereses económicos, sociales, y ambientales.
2. LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN LA REGIÓN
Como señala Massiris Cabeza (2008) la planificación del territorio en LaƟnoamérica Ɵene una historia muy reciente y originariamente se la pensó asociada a cuesƟones ambientales, urbanísƟcas, de
desarrollo local y de descentralización. En nuestros días, se plantea desde una mirada mulƟsectorial y
pluridisciplinaria, tendiente a lograr un desarrollo integral. Países como ArgenƟna, El Salvador, Costa
Rica, Uruguay, México, Brasil y Colombia han planteado políƟcas territoriales en las que se arƟculan
objeƟvos de desarrollo y de descentralización, tendientes a una mayor autonomía de las enƟdades
territoriales en la gesƟón, atendiendo a la incapacidad de las fuerzas del mercado para impulsar un desarrollo territorial o regional equilibrado y justo y a la creciente demanda de la sociedad por una mayor
parƟcipación en la toma de decisiones.
3. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
3.1 Definiciones
El Ordenamiento Territorial (OT) es un proceso políƟco-técnico-administraƟvo orientado a la organización, planificación y gesƟón del uso y ocupación del territorio, en función de las caracterísƟcas y
2
�restricciones bio sicas, culturales, socioeconómicas y polí co-ins tucionales. Este proceso debe ser
par cipa vo, interac vo e itera vo y basarse en obje vos explícitos que propicien el uso inteligente y
justo del territorio, aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos, protegiendo los recursos en el
corto, mediano y largo plazo y repar endo de forma racional los costos y beneficios del uso territorial
entre los usuarios del mismo (MAGyP 2012).
Este proceso debe estar orientado a detectar las diversas problemá cas regionales, urbanas y rurales, establecer un diagnós co, mediante diversas herramientas, tales como la caracterización del
Sistema Territorial, los Sistemas de Información Geográfica y el Mapeo de Actores, formular programas
y planes para el manejo de los recursos naturales, la población, producción, infraestructura y la localización de las inversiones. Es preciso aportar los instrumentos que conduzcan a una toma de decisiones
consensuada, que permitan una distribución del crecimiento económico de acuerdo con la integridad y
potencialidad del territorio, que incluya el manejo adapta vo y eficiente de los recursos.
La mejora de las condiciones de vida, cons tuye el fin úl mo de estos procesos. Tal obje vo hace
que dicho ordenamiento deba realizarse en estrecha coordinación con las polí cas de desarrollo social-económico y ambiental, presuponiendo una ar culación armónica y complementaria entre ellas.
3.2 Principios
Definiendo al territorio, adaptado de Patricio Gross (1989)1 y de Sepúlveda y colaboradores (2003)2,
y desde una visión integradora de la relación sociedad-naturaleza, éste puede ser entendido como
el espacio de interacción en donde confluyen las dimensiones ambiental, con la económica, social y
polí ca. Así, el territorio no se en ende solamente como el entorno sico donde están contenidos los
recursos naturales, sino que comprende también la ac vidad del hombre que modifica este espacio, en
su devenir histórico, muchas veces conflic vo.
La agricultura y la agroindustria juegan un rol clave en la cons tución de estos espacios, donde
actores diversos desarrollan múl ples ac vidades. Consolidar un territorio que integre funcional, ambiental, económica, social, polí ca y culturalmente el área urbana y rural requiere una visión sistémica
estructural para pensarlos como conjunto en la generación de polí cas públicas que deben ser ejecutadas para promover el desarrollo
Los procesos deberán ajustarse a criterios de sostenibilidad, en sintonía con los acuerdos ambientales, expresados en el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climá co (CMNUCC) y la Convención de las Naciones Unidas de Lucha
contra la Deser ficación (CNULD). Atender al reconocimiento de la mul sectorialidad de la economía
en el diseño de las polí cas públicas desde una perspec va global que integre horizontalmente los
planes sectoriales y a la mul escalaridad, que resulta de la comprensión de lo territorial desde escalas
1
El territorio, a par r de una visión holís ca y sistemá ca de la relación sociedad-naturaleza, puede ser entendido como
el espacio de interacción de los subsistemas natural, construido y social, subsistemas que componen el medio ambiente
nacional, regional y local, estableciéndose una relación de complementariedad entre los conceptos de territorio y medio
ambiente. El territorio debe ser comprendido y analizado con una visión histórica, dado que en él se han ido plasmando
las acciones en el pasado y las tendencias que se vislumbran, mostrando la realidad concreta en que nos movemos. Asimismo, sobre el territorio ha de construirse nuestro futuro, lo que requiere visiones prospec vas y de largo alcance. Gross,
P. Ins tuto de Estudios Urbanos (2013).
2
el territorio es considerado como un producto social e histórico -lo que le confiere un tejido social único-, dotado de una
determinada base de recursos naturales, ciertas formas de producción, consumo e intercambio, y una red de ins tuciones
y formas de organización que se encargan de darle cohesión al resto de los elementos.
3
�dis ntas, jerarquizadas y en interacción (Massiris Cabezas 2012), considerando las autonomías provinciales contempladas cons tucionalmente luego de la reforma de 1994.
En materia de polí cas es imprescindible un enfoque que privilegie la ar culación y coherencia de
las mismas en los niveles nacional, regional y local, teniendo en cuenta la heterogeneidad socio-económica y ambiental y la diversidad ins tucional y polí ca de las situaciones locales. A su vez, acrecentar
la compe vidad territorial, integrando los sectores primarios, secundarios y terciarios y propiciar el
desarrollo de las cadenas produc vas y de valor a nivel territorial. El rol diferencial del Estado adquiere
relevancia en el fomento de los procesos innova vos a par r de la inversión en I+D, entendiendo la
generación de conocimiento como un factor clave en la producción.
Por úl mo, la par cipación de la sociedad civil, en el respeto de sus iden dades culturales, requiere
un fuerte proceso de sensibilización previa, para obtener credibilidad y lograr el compromiso de los
actores, que, aunado al fortalecimiento de las capacidades ins tucionales operarán para que dicha
par cipación sea genuina.
3.3 El carácter planificado y coordinado de la gestión
El Ordenamiento Territorial es un proceso planificado y como tal se expresa mediante planes, los
cuales cons tuyen su principal instrumento. Estos planes, en un sistema federal como el nuestro, requieren una organización que haga viable su ejecución y garan ce la fluidez interins tucional de información, la complementación de tareas y la coordinación estrecha en la elaboración de estudios
diagnós cos y prospec vos y en la formulación y ejecución de planes y proyectos. Dicha organización
incluye dis ntas acciones de organismos públicos, actores territoriales, empresarios, en dades educavas y miembros de la sociedad civil, lo cual plantea una necesaria coordinación ver cal y horizontal.
Los Planes de Ordenamiento Territorial deberán tener una visión superadora de las polí cas sectoriales, y apuntar a la armonización de los diversos intereses, a veces encontrados, que pugnan en
el territorio. La legi midad social de un plan de Ordenamiento Territorial va a depender del grado de
concertación social que haya tenido en su elaboración.
3.4 Instrumentos
El Ordenamiento Territorial define como instrumentos, planes, programas y proyectos territoriales
que deben superar las cues ones coyunturales para ser pensados como polí cas a largo plazo. En el
diseño del Plan está comprome da la visión de desarrollo a alcanzar, a dis ntos niveles de escala (regional, provincial, municipal) y debe contar con norma va que lo respalde.
Planificar el territorio implica, entre otras cosas: propiciar la seguridad alimentaria, distribuir equita vamente costos y beneficios de las transformaciones del territorio, reducir la incer dumbre jurídica
en el uso del territorio, transparentar el proceso de la toma de decisiones, mejorar la ges ón y administración pública del territorio, contribuir a la coordinación y concertación para la solución de conflictos,
generar mecanismos de evaluación y monitoreo de los planes de OTR, ar cular polí cas sectoriales y
de ges ón territorial entre los dis ntos niveles buscando sinergias, orientar las inversiones en infraestructura produc va, fomentar el arraigo de las poblaciones rurales, promover la recuperación de los
ecosistemas, minimizar el deterioro de los recursos naturales y la contaminación, propiciar el desarrollo de cadenas produc vas, mejorar la compe vidad y el empleo, promover la mayor equidad y la
reducción de las brechas territoriales (Panizza et al. 2012).
4
�4. ARGENTINA
Un rasgo histórico de la República Argen na es su desequilibrio territorial, con una marcada concentración de la población y de la riqueza en la zona pampeana, favorecida por el modelo agroexportador,
que presenta su apogeo a fines del S. XIX y principios del S. XX. Esta preponderancia de las grandes
urbes, en detrimento de las zonas rurales y los movimientos migratorios del campo a la ciudad, han
tenido consecuencias importantes; entre ellas, el deterioro del ambiente, el hacinamiento, los desequilibrios de las economías regionales y el debilitamiento de las capacidades locales. Estas asimetrías, no
solo basadas en las ventajas compara vas, sino también en cues ones sociales y culturales, deben ser
consideradas a la hora de pensar los planes de ordenamiento territorial, por lo tanto, estos deben tener
en cuenta no solo la dimensión nacional y su alineamiento con una estrategia de desarrollo de país,
sino también las par cularidades de cada región.
4.1 El Papel del Estado en los procesos de Ordenamiento Territorial Rural – Estrategias territoriales e
institucionalización
La planificación del territorio y la generación de polí cas para el desarrollo es una tarea indelegable
del Estado. Entendiendo que en una democracia representa va como la de nuestro país, la representación polí ca es el mecanismo a través del cual las sociedades democrá cas contemporáneas, resuelven
los problemas asociados al ejercicio de las funciones de gobierno, la incorporación de mecanismos de
par cipación de diversos actores involucrados en la temá ca legi man las polí cas que se diseñan y
robustecen el proceso.
En este sen do, a nivel nacional, existen dos planes estratégicos que involucran aspectos territoriales y fueron construidos de manera par cipa va:
A mediados de 2009 el Gobierno de la Nación convocó, a través del MAGyP, a diferentes actores del
sector agroalimentario y agroindustrial argen no, para que, de manera par cipa va y sistemá ca, mediante en trabajo en mesas sectoriales y transversales, se avanzara en la formulación de un Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Par cipa vo y Federal 2010-2020, el cual apunta a posicionar
al país como líder mundial en la producción de bienes y servicios agroalimentarios y agroindustriales,
con valor agregado, asegurando tanto la provisión de alimentos a nivel nacional, como la demanda de
los mercados internacionales, en un marco de equidad territorial, inclusión social y sustentabilidad
ambiental, económica y social, promoviendo el desarrollo de la Nación y sus regiones.
Por otra parte, el Plan Estratégico Territorial Argen na 2016, llevado adelante por el Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, hace énfasis en la iden ficación de problemá cas
de infraestructura e inversiones que son necesarias para el desarrollo territorial de la Nación.
4.2 Acciones realizadas desde el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación
En el ámbito del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca se ha creado por medio de Resolución N° 120/2011, el Programa “Agricultura Inteligente”, que busca la consolidación de una agricultura
compe va y eficiente que a enda la sustentabilidad y agregue valor a la producción agropecuaria
nacional. Entendiendo a la Agricultura Inteligente como una agricultura de procesos, con un enfoque
sistémico, tendiente a conservar o incrementar los servicios ecosistémicos, basados en la mejora con nua y el manejo adapta vo y sustentable de los sistemas produc vos y que permita el gerenciamiento
de la heterogeneidad ambiental, y que cuenta con el Ordenamiento Territorial Rural como proyecto a
impulsar.
5
�Asimismo, en el marco del proyecto FAO TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que
permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”, se
suscribieron dos Carta Acuerdo; la primera , entre la Organización de las Naciones para la Agricultura y
la Alimentación (FAO) y el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), con el objeto de capacitar a actores en aspectos metodológicos de OTR y el diseño de un un Plan de Ordenamiento Territorial
(PLOT) Rural para el si o piloto de Tunuyán (Mendoza).Por otra parte, con la Facultad de Agronomía de
la Universidad de Buenos Aires, se fijó como obje vo la elaboración de una estratégica metodológica y
guías para la aplicación de estos procesos en todo el país.
En el ámbito del MAGyP, la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca ha desarrollado acciones
en relación con Ordenamiento Territorial Rural (OTR), destacándose la convocatoria y coordinación
de un grupo interdisciplinario de profesionales técnico-cien ficos con experiencia en la temá ca para
definir un marco conceptual que se cristalizó en las “Bases para el ordenamiento del territorio rural
argen no” elaborado en el año 2010. Con la par cipación de representantes del Ins tuto Nacional de
Tecnología Agropecuaria (INTA); la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires (FAUBA);
la Universidad Nacional de Mar del Plata y la Universidad Nacional de San Luis, este documento marca
los principales lineamientos para el Ordenamiento Territorial Rural.
Luego de un rico proceso, del que formaron parte diversas ins tuciones, se avanzó en posicionar la
temá ca en la Argen na y sus implicancias en una mesa de discusión más amplia, generar un lenguaje
común y visiones de conjunto, iden ficar los principales problemas y las limitantes que existen a nivel
nacional y que dificultan el abordaje de la ges ón territorial, y lograr el compromiso de apoyar, es mular y generar procesos de OTR de todo nivel por parte de los sectores involucrados.
Una de las innovaciones ins tucionales presente en las Bases, es la propuesta para crear el Consejo
de Ordenamiento Territorial como espacio par cipa vo, de trabajo, consulta, diálogo y negociación del
proceso de Ordenamiento Territorial, el cual estará integrado por: a) el componente polí co, representado por los organismos nacionales, provinciales y municipales con incumbencia territorial, b) el componente social, representado por las diferentes organizaciones de los sectores produc vos, sociales
y culturales y c) el componente técnico, representado por Núcleos de Ciencia y Tecnología (NuCTOs)
los cuales deberán ser interins tucionales e incluir al menos una universidad nacional pública y un
organismo del Sistema de Ciencia y Técnica nacional, así como otros miembros públicos y privados con
demostrada experiencia y competencia para realizar la tarea técnica (MAGyP 2012).
Asimismo, en el mes de noviembre de 2012 Argen na adhiere al Programa PROTERRITORIOS, nombrando a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca como contraparte Coordinadora Nacional
en el Programa. La creación del Programa fue acordada por los mandatarios durante la XVIII Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en San Salvador en el año 2008 y formalizó su cons tución en el año 2009. Este Programa, que forma parte de las acciones de cooperación e
integración iberoamericana ene por objeto mejorar la calidad, la eficiencia y el impacto de las polícas y el gasto público, por medio de procesos de desarrollo de capacidades en ges ón territorial en
las ins tuciones, organizaciones sociales, actores y agentes públicos. Esto, sobre la base de la recuperación, sistema zación, transferencia y aprovechamiento de los conocimientos, aprendizajes y saberes
generados en las ins tuciones públicas, comunidades, agentes, organizaciones civiles y otros actores
ins tucionales vinculados al desarrollo territorial, a través de las sinergias del trabajo conjunto de instuciones de conocimiento y actores territoriales.
A su vez, mediante el Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP), que depende del MAGyP, se implementan a nivel provincial y nacional, proyectos de inversión pública social y ambien-
6
�talmente sustentables, incrementando la cobertura y la calidad de la infraestructura rural y de los
servicios agroalimentario. Entre varias inicia vas del Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria,
brazo técnico del MAGyP, el Programa Nacional Ecorregiones, apuntó a contribuir mediante procesos,
técnicas e información estratégica con el Ordenamiento Territorial Rural.
5. CONCLUSIONES
Existen dis ntos niveles de ins tucionalización del Ordenamiento Territorial y podemos rastrear los
principios norma vos que acompañan estos procesos en la Cons tución Nacional: el Art.75 inc. 19 otorga atribuciones al Gobierno Nacional para proveer al crecimiento armónico de la Nación y a promover
polí cas diferenciadas que endan a equilibrar el desigual desarrollo rela vo de provincias y regiones; el
Art. 124 habilita a las provincias para crear regiones que estén orientadas hacia el desarrollo económico
y social y establece para las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su
territorio y el art. 41 que otorga a la Nación la facultad de dictar normas que contengan los presupuestos
necesarios para la protección en materia ambiental, respetando las jurisdicciones locales.
Son de alcance nacional, la Ley General del Ambiente (Ley N° 25.675), la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques Na vos (Ley N° 26.331), la Ley de Conservación y Recuperación de la Capacidad Produc va de los Suelos (Ley N° 22.428) y Ley de Arrendamientos Rurales y
Aparecerías (Ley N° 13.246) la cual, en su Art. 8, establece la prohibición de toda explotación irracional
del suelo que origine su erosión o agotamiento.
Algunas provincias cuentan con legislación específica: el Decreto Ley 8912/1977 de la Provincia de
Buenos Aires y la Ley Nº 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Mendoza. Existen inicia vas provinciales, como la Ley Nº 1552 de creación del Programa de Ordenamiento
Territorial de la Provincia de Formosa y la Ley Nº 8318 de Conservación del Uso de Suelos de Entre Ríos,
entre otras, aunque aún está pendiente una legislación a nivel nacional de Ordenamiento Territorial.
Para que las en dades territoriales alcancen un grado de desarrollo es necesario que los procesos de Ordenamiento Territorial estén acompañados por polí cas específicas para cada territorio, que
ayude a conformar regiones produc vas y compe vas y disminuya las asimetrías que se observan en
nuestro país. El Ordenamiento Territorial Rural apunta a lograr algún po de equilibrio entre las necesidades económicas, sociales y ambientales a la vez que incorpora la lógica consensual entre los diversos
actores, empero, resulta necesario resaltar el papel que cumple el decisor polí co en estos procesos,
ya que es quién ene la capacidad de viabilizar estos procesos.
Salir del modelo primario exportador y avanzar hacia el agregado de valor, democra zar el acceso a
los medios de producción, crear las condiciones para incrementar produc vidad y generar empleo de
calidad, en un marco de desarrollo sostenible, es un escenario deseable aunque complejo. De lo que se
trata ahora, es de aplicar polí cas de mediano y largo alcance y avanzar en este horizonte de manera
progresiva y racional.
7
�BIBLIOGRAFÍA
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Sepúlveda, S. R., A. Echeverri, A. Rodríguez y M. Por lla. 2003. El enfoque territorial del Desarrollo Rural- Dirección de Desarrollo Rural Sostenible. IICA .San José, Costa Rica.
8
�PARTE I
CONCEPTOS
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�CAPÍTULO 1
BASES CONCEPTUALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�PÙç½Ê, J. M.2, E. G. JÊ ¦ù3 ù P. LãÙÙ4.
RESUMEN: El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) se concibe como un proceso políƟco-técnico-administraƟvo
orientado a la organización, planificación y gesƟón del uso y ocupación del territorio, en función de las caracterísƟcas y restricciones bioİsicas, culturales, socioeconómicas y políƟco-insƟtucionales. Este proceso debe basarse
en objeƟvos explícitos. Propicia un uso inteligente y justo del territorio, aprovecha oportunidades, reduce riesgos, protege recursos en el largo plazo y reparte en forma racional costos y beneficios del uso y la conservación
entre los actores involucrados. Los procesos de OTR deben parƟr de la definición del sistema territorial o Sistema Socio-Ecológico (SSE) sobre el cual se operará y evaluar sus transformaciones en términos de cambios en la
provisión de servicios ecosistémicos (SE), nivel de apropiación de los beneficios que derivan de dichos servicios
y factores de control que determinan la dinámicas. Los cambios en el uso y la cobertura del suelo suelen ser un
control directo de la dinámica de los SSE y responsables de la modificación de la distribución de beneficios entre
actores y, por lo tanto, de la generación de conflictos. El diseño de un plan de OTR requiere transitar una serie de
pasos imbricados entre sí: el diagnósƟco y caracterización del SSE, la planificación propiamente dicha y la gesƟón
del plan. Un plan y los pasos que involucra puede plantearse a disƟntas escalas pero, la oportunidad de incorporar la perspecƟva basada en SE se asocia al nivel de paisaje y a escalas próximas a las dimensiones de unidades
administraƟvas tales como departamentos o municipalidades.
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
CAPÍTULO 1*
BASES CONCEPTUALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL1
1. LA NECESIDAD DE ORDENAR
Las acƟvidades producƟvas que la sociedad despliega sobre el territorio rural plantean desaİos de
múlƟples dimensiones que incluyen posibles conflictos entre (1) actores que comparten el uso de un
recurso natural común (Ɵerra, agua) y encuentran incenƟvos individuales que no necesariamente maximizan los beneficios del conjunto (e.g. “La tragedia de los comunes”, Hardin 1968), (2) usuarios que
privilegian beneficios de corto plazo sobre los que puedan obtener ellos mismos o futuras generaciones
a largo plazo, y (3) usuarios que con sus acƟvidades afectan bienes y servicios que el territorio ofrece
al resto de la sociedad y van más allá del propio proceso producƟvo en el que están involucrados (generación de externalidades negaƟvas, tragedia de los servicios ecosistémicos, Ruhl et al. 2007). Estos
conflictos son de naturaleza dinámica y mutan constantemente en respuesta a cuesƟones sociales, económicas, culturales, tecnológicas o climáƟcas, entre otras. El fracaso en la búsqueda de acuerdos que
minimicen estos conflictos lleva al deterioro de los recursos y los sistemas producƟvos y al deterioro
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 10-31).
1
Este documento incorpora, expande y complementa aportes de algunos de los autores (José M. Paruelo, Pedro Laterra y
Esteban G. Jobbágy) al documento “Bases para el Ordenamiento del Territorio Rural ArgenƟno” publicado por el Ministerio
de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (MAGyP, 2012).
2
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información.
IFEVA (FAUBA-CONICET). Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: paruelo@agro.uba.ar
3
Grupo de Estudios Ambientales - IMASL, Universidad Nacional de San Luis & CONICET. Ejército de los Andes 950, D5700HHW. San Luis, ArgenƟna.
4
Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP, INTA- Unidad Integrada Balcarce, CC 276, Balcarce, ArgenƟna – CONICET.
11
�Las disputas territoriales mo vadas por los cambios en el uso del suelo han afectado derechos humanos básicos de comunidades campesinas y de pueblos originarios, incluyendo los desalojos violentos de sus territorios tradicionales con lamentables consecuencias en términos de marginalización. Las
consecuencias incluyen crisis polí cas y el asesinato de campesinos en la región Chaqueña (Newbold
2004, Stocks 2005, Carruthers and Rodriguez 2009, Meza 2009, Seghezzo et al. 2011). La supervivencia
de las comunidades locales, incluyendo la provisión de SE clave (ver definiciones en Cap. 10) está siendo alterada no solo por el proceso de acumulación por desposesión (Harvey 2003) asociada a grandes
inversiones en el sector agrícola de grupos económicos concentrados, sino también por plantaciones
de árboles de rápido crecimiento promovidas por mecanismos como el REDD+ (Meza 2009, Borras Jr.
et al. 2012). La Red Agroforestal-Chaco Argen na (REDAF), una ONG dedicada a cues ones ambientales
y sociales, iden ficó 153 conflictos asociados a tenencia de la erra y otros 16 vinculados a disputas
ambientales directamente ligados a la expansión del “agronegocio” en la porción argen na del Chaco
(REDAF 2010). En base a los casos documentados por REDAF, los conflictos de tenencia de la erra
afectan a 97.000 personas y más de 1.700.000 ha solamente en la parte argen na del Gran Chaco. Los
conflictos ambientales afectarían a 900.000 personas y más de 7.000.000 ha (REDAF 2010). Para la mayor parte de Sudamérica los costos y beneficios de las transformaciones del territorio para los dis ntos
actores sociales está pobremente caracterizada y los beneficios son muy pocas veces percibidos por los
sectores sociales más vulnerables (Paruelo 2012).
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
de la calidad de vida de la sociedad. Estos conflictos se han resuelto históricamente consolidando inequidades extremas entre grupos sociales. El despojo y marginación de los pueblos originarios en toda
América es uno de los ejemplos más claros de un “ordenamiento” marginador e inequita vo.
El ordenamiento territorial es una necesidad para restablecer derechos alienados. También lo es
para usar en forma más inteligente el territorio de modo de lograr una mayor oferta de bienes y servicios y una distribución más justa de estos. El restablecimiento de derechos es crí co para la población
que reside en el territorio, la búsqueda de un uso inteligente del suelo compete a toda la sociedad que
se beneficia de él. En un país (y un con nente) con más del 70% de población urbana, la segunda movación es muy importante.
2. EL TERRITORIO RURAL Y LOS SISTEMAS SOCIO-ECOLÓGICOS
Más allá del énfasis en aspectos par culares, las múl ples definiciones de territorio o sistema territorial (ST) disponibles en la literatura hacen referencia a un espacio geográfico en donde la sociedad
usa y se vincula con los servicios y bienes que provee el ecosistema. El territorio incluye, además de la
base bio sica, los aspectos culturales, históricos, polí cos e ins tucionales en una perspec va histórica. La comprensión del territorio requiere entonces no solo la “foto” actual, sino también la trayectoria
histórica de la dimensión humana y natural. La idea de ST puede aplicarse a dis ntos espacios que
incluyen unidades polí co-administra vas, espacios homogéneos en términos bio sicos o culturales
entre otros aspectos, espacios que se comportan como unidad funcional de producción o conservación, áreas estratégicas por las amenazas o presiones que soportan. El documento “Bases para el Ordenamiento del Territorio Rural Argen no” del MAGyP (MAGyP 2012) define al territorio rural como “el
espacio en el que la sociedad desarrolla sus ac vidades primarias y del cual ob ene servicios y recursos
naturales”. Su conformación es influenciada por la acumulación histórica de las huellas que la sociedad
le imprime, dando lugar a una organización territorial específica materializada, entre otras cosas, por
12
�El sistema territorial puede ser concebido como un Sistema Socio-Ecológico (SSE) en el cual los humanos dependen de los recursos y servicios que proveen los ecosistemas y en donde la dinámica de los
ecosistemas está influida por las ac vidades humanas (Berkes et al. 2003, Ostrom 2009). Anderies et al.
(2004) define a los SSE como sistemas sociales “en los cuales las relaciones de interdependencia entre
humanos están mediadas por interacciones con componentes bio sicos y biológicos no humanos”. Esta
idea se vincula con el concepto de metabolismo social introducido por Marx en El Capital en el siglo
XIX en donde el trabajo humano modula la relación entre la sociedad y la naturaleza (Foster 1999). La
Figura 1.1 esquema za la estructura de un SSE en donde los actores sociales afectan y son afectados
por variables sociales y ecológicas de dis nta dinámica. Algunas de esas variables enen una respuesta
rela vamente rápida, como por ejemplo los niveles de humedad en el suelo o los niveles de ingreso de
un sector. Otras enen una dinámica más lenta, por ejemplo la fer lidad sica del suelo o la estructura
demográfica de la población. Los SSE están sujetos a controles exógenos tanto en los aspectos sociales
como ecológicos que operan a dis ntas escalas espaciales y temporales. Los SSE cons tuyen en tal
sen do sistemas abiertos en donde no pueden ignorarse las influencias externas (Chapin et al. 2002).
Los procesos Socio-Ecológicos determinan las conexiones entre los dis ntos componentes del sistema,
esto puede dar lugar a retrocontroles de amplificación y de amor guación de dis nto po, destacando
la naturaleza dialéc ca del proceso de estructuración de un SSE.
Figura 1.1. Esquema de un Sistema Socio-Ecológico (SSE) indicando las variables de estado lentas y rápidas y los
efectos de estas sobre los actores sociales. Fuera de los límites del SSE (indicados con la línea punteada) se ubican
controles externos o variables de control. Modificado de Chapin et al. 2002.
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
el po de uso del suelo y el diseño de la infraestructura. La visión integradora del territorio rural, capaz
de facilitar su comprensión y su manejo, requiere una ar culación entre los sectores público y privado,
una aproximación sistémica y un planteo explícito de los conflictos de intereses y valores y de las divisiones sociales existentes.
13
�El sistema territorial o SSE es dinámico. Sus componentes, las interacciones entre estos y las influencias externas cambian. La dinámica, asociada a conflictos internos o influencias externas, puede llevar
a ese sistema a estados no deseados que se perciben como situaciones degradadas (Figura 1.2). La
naturaleza del SSE, par cularmente el capital humano, sico, social y cultural (Caja 1.1), determinará la
vulnerabilidad del sistema frente a la exposición a factores exógenos y a su vez la capacidad de adaptarse a esas influencias mediante, por ejemplo, procesos de aprendizaje. Por otra parte, el actual ST puede
no sa sfacer las necesidades o aspiraciones de la sociedad y esta buscar cambiarlo, promoviendo una
transformación planeada (Figura 1.2). La resiliencia hace referencia a la capacidad del SSE de mantener
sus caracterís cas estructurales y funcionales frente a perturbaciones externas o conflictos endógenos.
La vulnerabilidad, adaptabilidad, resiliencia y capacidad de transformación son aspectos centrales del
SSE que deben considerarse cuidadosamente en un proceso de OT.
Figura 1.2. Modelo conceptual que relaciona la capacidad adapta va, vulnerabilidad, resiliencia y capacidad de
transformación de un sistema socio-ecológico frente a la exposición a factores externos. Modificado de Chapin
et al. 2002.
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
El establecimiento de agrupamientos en donde una ac vidad rara hasta entonces en el territorio se
vuelve intensa, surge en gran medida de retrocontroles de amplificación cuando, por ejemplo, el establecimiento de los primeros productores forestales o agrícolas en una región previamente ganadera,
introducen cambios en la infraestructura y en la presencia de contra stas y operarios que favorece el
establecimiento de futuros emprendimientos en su vecindad. En otros casos el disparo de un proceso
de deterioro del suelo impone un retrocontrol amor guador al dejar de hacer viable a la ac vidad que
inicialmente causó el deterioro. Un sistema económico que se ha vuelto dependiente de esa ac vidad,
sin embargo, puede introducir inversiones que busquen sostener la ac vidad (ofreciendo un retrocontrol amplificador en compensación). El abandono de lotes salinizados en áreas de riego de ene
el ingreso de agua y puede frenar el proceso de salinización, mientras que el capital que la ac vidad
generó permite contar con la capacidad de restaurar el sistema a través de canalizaciones y enmiendas
de suelo.
14
�Las ac vidades humanas “mueven” el SSE de una situación en donde este presentaba un dado
funcionamiento a otras situaciones en donde la dinámica del sistema se ve alterada (Figura 1.3). Estas
transiciones involucran, por ejemplo, la conversión de bosques en campos de cul vos o pasturas, la
transformación de áreas de cul vos en zonas urbanizadas, etc. En estas circunstancias el sistema se
“ar ficializa”, genera una mayor producción de bienes comercializables, en tanto se hace más dependiente de aportes de energía y materiales del exterior. Cada uno de esos estados genera entonces
una serie de bienes y servicios dis ntos. Diferentes grupos sociales se apropiarán de los beneficios
derivados de los bienes y servicios producidos en cada Estado. Los compromisos en la producción de
servicios y bienes entre Estados (ver capítulo 10) hacen que la apropiación de beneficios por parte de
dis ntos grupo de actores sociales cambie en cada Estado. En estos compromisos está la raíz de buena
parte de los conflictos territoriales. Los dis ntos grupos sociales no solo perciben los beneficios, sino
que actúan ac vamente en determinar las transiciones entre Estados. Cumplen, según Scheffer et al.
(2001), un doble rol de beneficiarios y afectadores de la provisión de bienes y servicios. Por supuesto, la capacidad de promover transiciones difiere entre actores, básicamente en función de su poder
polí co. El contexto social, económico, tecnológico, ins tucional e ideológico, por un lado, y una serie
de factores bio sicos (por ejemplo secuencias de años húmedos o sequías) condicionarán a su vez las
transiciones (Figura 1.3).
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
3. UN MODELO PARA LA TRANSFORMACIÓN
Figura 1.3. Transformación de un Sistema Socio-Ecológico debido a acciones antrópicas que representan en términos genéricos un estrés o una perturbación. Esas transformaciones son más o menos reversibles mediante
terapias de restauración. Cada uno de los Estados genera dis ntos pos de beneficios para los actores e involucrados vinculado a variaciones en el nivel de provisión de Servicios Ecosistémicos (SE). Las transiciones dependen de
una serie de controles externos y ocurren en un determinado contexto ideológico, polí co, económico y cultural.
15
�Como señalábamos, los cambios en el uso del suelo generan una serie de consecuencias en el sistema social, económico, cultural y polí co (Figura 1.4). Estas se asocian de manera directa al po y
sistema de producción, a los volúmenes producidos, a los precios de esos productos, a la integración
a los mercados, etc. Las consecuencias de estas transformaciones se verificarán a dis ntas escalas. A
escala de un productor capitalizado determinará ingresos, rentabilidad, planes de inversión, etc. En
el caso de comunidades campesinas o aborígenes una de las consecuencias de la transformación ha
sido la organización social y polí ca. En una escala regional impactará el comercio local, la demanda
de trabajo e infraestructura, las migraciones, los equilibrios polí cos, etc. A escala nacional influirá,
entre otras cosas, sobre los ingresos fiscales, la polí ca comercial exterior, la generación de empleo,
la distribución de la riqueza, la conflic vidad social, el grado de conciencia de los actores sociales y la
demanda de tecnología.
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
4. EL CAMBIO EN EL USO DEL SUELO COMO GENERADOR DE CONFLICTOS
Figura 1.4. Controles y consecuencias de los cambios en el uso de la erra en dis ntas dimensiones (polí ca,
económica, social y ambiental). Tomado de Paruelo et al. 2006.
La transformación del territorio afectará a su vez el medio bio sico modificando la dinámica del
agua, el Carbono, los nutrientes, la biodiversidad, etc. (Figura 1.4). Estos efectos se harán evidentes
a dis ntas escalas. A escala predial, por ejemplo, determinará pérdida de suelo por erosión o caída
de la fer lidad potencial por reducción en los niveles de materia orgánica del suelo. A escala regional
afectará la dinámica de agua superficial y subsuperficial, la biodiversidad a dis ntos niveles (gené co,
específico, de paisaje). A escala global impactará sobre los niveles de CO2 atmosférico o sobre el balance de energía por cambios en el albedo u otros términos del balance de energía de la superficie. Las
múl ples consecuencias del uso del suelo plantean la necesidad de una visión integral de los bienes y
16
�Los cambios en la cobertura del suelo no ocurren de manera aleatoria. Estos resultan de una compleja trama de factores que incluyen determinantes bio sicos (por ejemplo el clima y los recursos
edáficos) y aquellos relacionados con las dimensiones económicas, sociales, culturales, polí cas y tecnológicas (Figura 1.4). El esquema de los controles y consecuencias del cambio en el uso del suelo
presentado en la Figura 1.4 no es está co. Las consecuencias de los cambios afectarán a su vez a los
factores que determinan los cambios en el uso del suelo. Algunos de esos efectos representan retrocontroles de amor guación y, eventualmente, pueden restringir determinados usos o su expansión. La
presencia de retrocontroles de amor guación haría suponer que el sistema es capaz de autorregularse,
sin embargo, estos retrocontroles pueden tener importantes retardos (sus consecuencias percibirse
luego de años). La degradación de erras de pastoreo que conduce a la reducción de poblaciones de
herbívoros domés cos, como la observada en la estepa Patagónica a par r de la década de 1950 (Soriano y Paruelo 1990), ejemplifica un retrocontrol de amor guación que autolimita el problema pero
que, desafortunadamente, opera con retardo y no alcanza a impedir un grado de deterioro di cil de
rever r. Otro ejemplo planteado para la Pampa interior sugiere que el avance agrícola sobre pasturas
y pas zales favorecería el anegamiento, limitando o incluso retrayendo el cambio en el uso de la erra
que lo disparó inicialmente (Viglizzo et al. 2009). Por otra parte existen también, retrocontroles amplificadores, tales como los asociados a los efectos de “contagio” comunes en el caso del avance agrícola
(la ocurrencia de cierta ac vidad en un área induce su adopción a vecinos) o los derivados del proceso
de aumento de la escala y concentración de la producción (los beneficios crecientes con la escala favorecen una más rápida concentración de la ac vidad). El contagio no es solo local, puede producirse a
gran distancia y en regiones agrícolas marginales, como está sucediendo en la región chaqueña, donde
el proceso es conocido como “pampeanización” por la adopción de sistemas de producción propios de
la región agrícola núcleo de nuestro país (Morello 1995; Manuel-Navarrete et al. 2009).
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
servicios que presta el territorio a la sociedad para op mizar su uso ante escenarios sociales, polí cos,
ambientales, culturales, tecnológicos y económicos cambiantes.
La presencia de retrocontroles amplificadores (posi vos) y amor guadores (nega vos) con retardo,
incrementa la probabilidad de dinámicas no deseadas del territorio (por ej. deterioro ambiental, baja
en la produc vidad agrícola, pérdida de ingresos fiscales, etc.). Esto dependerá de la vulnerabilidad,
adaptabilidad y resiliencia del SSE (Figura 1.2). La escasez o ausencia de polí cas ac vas que operen
sobre la dinámica de este sistema, deja librada la asignación de recursos fundamentalmente al mercado y a las acciones de los sectores más concentrados de la economía. Esto podría dar lugar, en muchos
casos, a desequilibrios territoriales, deterioro ambiental, pérdida de opciones y desaprovechamiento
de oportunidades de desarrollo produc vo y ambiental. El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) es
uno de los caminos para lograr que la dinámica del sistema esquema zado en la Figura 1.4 permita
alcanzar una serie de obje vos de producción de bienes y servicios con equidad social y generacional.
El OTR apunta a an cipar conflictos en la asignación de recursos entre ac vidades y en la distribución
de beneficios y costos entre actores involucrados. Permite por otra parte, diseñar de manera ac va y
par cipa va polí cas produc vas y de conservación y uso sostenible de los recursos naturales.
5. ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL: DEFINICIONES Y ALCANCE
En el documento del MAGyP (2012) mencionado, se define al OTR como “ un proceso polí co-técnico-administra vo orientado a la organización, planificación y ges ón del uso y ocupación del territorio,
en función de las caracterís cas y restricciones bio sicas, culturales, socioeconómicas y polí co-ins-
17
�Esta definición surge de la síntesis de diversas caracterizaciones del OTR, como por ejemplo de
aquellas contempladas en las leyes de OT de Bolivia. La concepción de OTR presentada se asemeja a la
propuesta por el Ins tuto Nacional de Ecología mexicano (INE 2004): “El Ordenamiento Territorial es un
instrumento de la polí ca ambiental que regula las modalidades del uso del suelo y orienta el emplazamiento de las ac vidades produc vas, en el marco de la polí ca de desarrollo regional y a par r de
procesos de planificación par cipa va”. La Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983, indica
que el OT es, por un lado, una disciplina cien fica que analiza de manera interdisciplinaria el territorio.
Por otro, es una técnica administra va que interviene en las diferentes dimensiones de la organización
del territorio. Finalmente, es también una polí ca pública que atraviesa sectores y jurisdicciones y que
opera tanto sobre el sector público como el privado. La Caja 1.2. presenta algunas de las concepciones
del OT para dis ntos autores e ins tuciones (Massiris 2002).
El componente polí co del OTR determina los obje vos y dirime los conflictos en base a los intereses y valores en pugna, mientras que el aspecto técnico asegura una adecuada caracterización del
territorio (los efectos de las transformaciones sobre la producción de bienes y servicios) y la fac bilidad
de los planes y acciones específicas. El OTR es un proceso par cipa vo que involucra acuerdos entre
los actores e involucrados con el territorio en cues ón. Acciones proac vas tales como propiciar la
generación de usos de la erra y diseños del paisaje alterna vos, esquemas flexibles y adapta vos que
sobre la base del monitoreo y evaluación de los costos y beneficios que los usos actuales de la erra
generan y de los cambios de contexto (sociales y ambientales en ambos casos), reajustan las pautas de
ordenamiento.
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
tucionales. Este proceso debe ser par cipa vo e interac vo y basarse en obje vos explícitos que
propicien el uso inteligente y justo del territorio, aprovechando oportunidades, reduciendo riesgos,
protegiendo recursos en el corto, mediano y largo plazo y repar endo en forma racional los costos y
beneficios del uso territorial entre los usuarios del mismo.”
En el OTR se deben examinar detalladamente las dimensiones ecológicas, económicas, tecnológicas,
polí cas y sociales de los dis ntos usos del suelo y formas de ocupación del territorio. A par r de este
análisis, de formas alterna vas de intervención y de los obje vos del proceso, se generan escenarios
de ocupación del territorio que son evaluados por los actores e involucrados e incorporados al proceso
de toma de decisiones. Es par cularmente importante que el análisis en el cual se apoya el proceso de
OT no deje de considerar los usos del territorio, poco o no integrados al mercado (ganadería caprina,
agricultura familiar, producción de carbón de leña, etc.) y en general para todos los usos, las cadenas de
valor asociadas y su papel social, cultural y económico en el territorio abordado. EL OTR no es (o no debería ser) la mera yuxtaposición de un proceso técnico y otro polí co. Los dos componentes enen una
relación dialéc ca y su aislamiento puede desvirtuar el proceso. La naturaleza territorial del proceso
y las dimensiones involucradas (social, económica, cultural, legal, ambiental) hacen imprescindible la
par cipación de múl ples ins tuciones y actores. La fac bilidad de que ese proceso logre incidir armónicamente tanto sobre la dimensión bio sica, económica y social del desarrollo sustentable, depende
del nivel de par cipación de los actores involucrados en el mismo.
El proceso de OTR no es ni ha sido un proceso que inevitablemente involucra la par cipación estatal.
De hecho, el OT ocurre en la medida en que dis ntos actores llegan a acuerdos acerca del uso de los
recursos. Cuando la sociedad o los productores se organizan espontáneamente, par cularmente ante
casos del po “tragedia de los comunes” –en agua de riego, bosques, pasturas– se dan acuerdos que
pueden ser muy efec vos y durables (Ostrom et al. 1999). Cualquier intento de OTR debería aprovechar
antecedentes de este po. Por supuesto que en ausencia del Estado o frente a asimetrías de poder muy
18
�A través del OTR deberían promoverse una serie de cues ones básicas (MAGyP 2012):
(a) la distribución en el espacio y en el empo de las ac vidades produc vas,
(b) el acceso y usufructo de bienes y servicios provistos por los ecosistemas des nados tanto a la producción como a la conservación,
(c) el desarrollo y la distribución de infraestructura produc va y social, promoviendo una distribución
más balanceada de la población en todo el territorio de la Nación,
(d) el monitoreo de los recursos naturales y de los factores de degradación y/o contaminación,
(e) la distribución y régimen de uso de las áreas protegidas o de uso público,
(f) las necesidades de generación de alterna vas de uso y valorización de la producción del territorio.
Un dado proceso de OTR ene, por supuesto, obje vos y metas específicas. Sin embargo, los procesos de OTR comparten en general y de manera implícita una serie de obje vos generales. Estos
incluyen asegurar la seguridad y soberanía alimentaria, distribuir con equidad los costos y beneficios
de la transformación del territorio entre actores sociales y generaciones, promover el desarrollo social
de la población local y minimizar o rever r procesos de deterioro de los recursos naturales o de contaminación. Para alcanzar estos obje vos generales el proceso debería contemplar la promoción de
las norma vas que den cer dumbre en el uso del territorio. Estas norma vas deberían inscribirse en
los marcos regulatorios generales a nivel provincial, nacional o regional. La naturaleza jerárquica del
proceso de OTR hace que deba prestarse especial atención, por un lado, a las restricciones impuestas
por niveles polí co-ins tucionales superiores y, por otro, a las consecuencias de las reglamentaciones
en instancias subordinadas.
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
marcadas entre actores e involucrados, los procesos de ordenamiento del territorio ocurren según los
intereses y valores de quienes detentan el poder (económico, militar, religioso).
6. ETAPAS DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
El OTR debe contemplar varias etapas que enen una secuencia temporal definida pero un grado
importante de superposición (Figura 1.5). La etapa de diagnósƟco territorial incluye la caracterización
del sistema territorial y la iden ficación y caracterización de los conflictos actuales y potenciales (ver
Cap. 2). Esta etapa debe par r de la caracterización del sistema territorial sobre el cual opera. Esto implica definir límites geográficos y conceptuales (por ejemplo qué ac vidades serán incluidas en el OTR
o el alcance de lo rural). La caracterización del SSE incluye la de los componentes relacionados con el
medio bio sico (suelos, clima, vegetación, etc.), infraestructura (vial, portuaria, educa va, etc.), población (distribución espacial, caracterización económica, social, cultural), nivel de provisión de Servicios
Ecosistémicos (SE), nivel de transformación del paisaje (mapas de pos de coberturas y de su dinámica
en el empo), tenencia y distribución de la erra y marco norma vo. En úl ma instancia, definir el capital natural, sico, humano, social y cultural del SSE (Brondizio et al. 2009). La caracterización del Sistema Territorial o SSE trasciende la mera recopilación de información. Resulta clave su sistema zación,
integración y síntesis, por ejemplo para definir su vulnerabilidad, adaptabilidad, resiliencia y capacidad
de transformación (ver Figura 1.2).
19
�Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
Figura 1.5. Etapas del proceso de OTR.
Para esta etapa la construcción de sistemas de información geográficos es un paso valioso capaz de:
(1) iden ficar información y datos faltantes,
(2) detectar inconsistencias en la información existente,
(3) resolver desajustes en la escala (resolución o extensión) de las dis ntas fuentes de información, y
(4) facilitar el análisis de la información de base y la generación de nuevo conocimiento.
En la etapa de diagnós co se deberá hacer una evaluación crí ca de las caracterís cas de las dis ntas ac vidades, considerando el po y la extensión espacial y temporal de las mismas.
Un aspecto clave de la etapa de diagnós co es la iden ficación y caracterización de los actores e
involucrados. Estos deberán ser caracterizados en términos de “afectadores” o “beneficiarios” del nivel de provisión de servicios ecosistémicos específicos. Esta definición no es dicotómica, y un mismo
actor puede representar ambos papeles. Los criterios a considerar en la caracterización de los actores
incluyen:
- Derechos sobre la erra o los recursos.
- Con nuidad de la relación con el territorio (residentes vs. turistas / propietarios vs. arrendatarios).
- Conocimiento y habilidades para el manejo/ges ón del sistema.
- Pérdidas o daños asociados al manejo.
- Relación cultural e histórica con el sistema/recurso.
- Grado de dependencia económica y social en los recursos o el sistema.
- Compromiso e interés en el OTR.
20
�- Impacto presente o potencial de las ac vidades propias sobre los recursos.
Una vez iden ficados los actores pasan a tener un rol muy importante en el diagnós co, contribuyendo a la caracterización del SSE a través de un proceso par cipa vo.
La etapa de planificación territorial parte de la definición par cipa va de los obje vos entre los disntos actores e involucrados. Este componente es eminentemente polí co. Buena parte del esfuerzo
de esta etapa estará puesto en la organización de talleres con los actores e involucrados. Los talleres
deben visualizarse como una herramienta de toma de decisión y no solo como un listado de par cipantes, deben ser representa vos de los obje vos perseguidos y obtener, a par r de negociaciones,
propuestas encaminadas a fortalecer el OTR (ver Cap. 13).
La planificación es una habilidad universal que involucra la consideración de situaciones futuras
antes de elegir entre una serie de alterna vas (Feldt 1988). Es el deseo de dirigir un cambio de manera de producir una consecuencia beneficiosa en algún momento futuro para un grupo determinado.
La planificación está asociada y mo vada por un problema, depende de la información y su análisis y
nunca genera un producto absoluto o perfecto. Cuando involucra al ambiente, la planificación ene
como par cularidad la necesidad de entender la conexión entre la dimensión humana y los procesos
bio sicos que sos enen directa e indirectamente las ac vidades humanas. En defini va planificar la
persistencia o transformación del SSE.
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
- Compa bilidad de los intereses propios con la conservación o planificación a nivel polí co.
La formulación de un problema comienza con la iden ficación de una necesidad, la diferencia entre
una expecta va y una realidad. Su definición ene un fuerte componente de valores. La definición de
un problema involucra la percepción de la(s) situaciones problemá cas (observación) y su conceptualización (elaboración de una hipótesis: procesos detrás del patrón/situación problemá ca).
Diferenciar una situación problemá ca de un problema es un aspecto crí co de esta etapa del proceso de OTR. Una misma situación (la expansión agrícola) es vista como algo deseable por algunos
actores (proveedores locales de servicios) y como un problema por otros (grupos ambientalistas o comunidades campesinas). El problema aparente (la expansión agrícola) es el factor que, a través de una
hipótesis no elaborada o implícita, se asocia a los efectos no deseados (por ej. pérdida de biodiversidad
que preocupa a los grupos ambientalistas o la contaminación con agroquímicos que preocupa a las
comunidades campesinas). En realidad el mismo problema aparente se corresponde con dis ntos problemas reales. La elaboración del problema como una hipótesis explícita que iden fica consecuencias
actuales o futuras no deseadas y los mecanismos que las generarían es un paso muy importante en la
iden ficación y resolución de conflictos.
Toda planificación ene asociados y está mo vada por metas y obje vos (Lein 2006). Estos surgen
de la iden ficación de problemas presentes y futuros (para resolverlos o evitarlos) y las aspiraciones
de los dis ntos grupos sociales. Entre las metas genéricas a considerar en un proceso de OTR aparecen
por ejemplo:
- Internalizar la incer dumbre sobre las condiciones ambientales, sociales y económicas que modelarán las demandas de las generaciones futuras y asegurar un adecuado mantenimiento de
opciones mediante la aplicación del principio precautorio al uso de la erra en si os par cularmente vulnerables.
- Establecer lineamientos y estrategias territoriales e iden ficar procesos ecológicos relevantes y
servicios ecosistémicos asociados que deben mantenerse.
21
�- Contribuir a la coordinación y concertación para la solución de conflictos ambientales.
- Promover la recuperación y restauración de ecosistemas dentro de esquemas produc vos.
- Promover la recuperación de servicios ecosistémicos de soporte, provisión y regulación relevantes en si os de alta demanda.
- Propiciar la integración de las funciones ins tucionales relacionadas con el uso del territorio.
- Generar mecanismos de evaluación y monitoreo de los impactos produc vos, ambientales y sociales del uso de la erra y los OTR vigentes.
Entre los aspectos técnicos a considerar en esta etapa se incluye la definición de la ap tud de cada
una de las unidades de planificación para las dis ntas alterna vas de uso y su relación con el tamaño de
la unidad produc va (Bocco et al. 2001, Gómez-Orea 2007). Con ella se evalúa la posibilidad (en términos de beneficios y costos económicos, sociales y ambientales) de desarrollar las dis ntas ac vidades
en los ecosistemas del territorio en cues ón (Ver Caja 1.3.). En esta etapa deberán cuan ficarse las
funciones de producción de bienes y servicios ecosistémicos (la relación entre procesos ecosistémicos,
por ejemplo la produc vidad primaria, y la provisión de SE tales como forraje o secuestro de C) y las
funciones de afectación de SE (la relación entre factores de estrés y perturbación y el nivel de provisión
de SE específicos) (ver Cap. 5). Las funciones de afectación permiten evaluar el impacto de los factores
de estrés y perturbación asociados a las ac vidades que se realizan o se propone realizar (ver Cap. 10)
(ver Caja 1.3.).
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
- Regular e inducir el adecuado uso del suelo y las ac vidades produc vas, en función del potencial y el estado de los recursos naturales.
La etapa de planificación debe incorporar el uso de metodologías de resolución de conflictos (ver
Cap. 13) y los efectos de cambios exógenos de largo plazo, por ejemplo la adaptación o mi gación de
los efectos de cambios globales. Las técnicas de análisis mul criterio son una herramienta fundamental
de la planificación (ver Cap. 12). En esta etapa la par cipación rela va de los dis ntos actores tendrá
una relación dialéc ca con la definición de obje vos del OTR. La generación de escenarios permite una
evaluación crí ca, sistémica e integral de alterna vas de uso y configuración del paisaje en el proceso
de toma de decisiones. Estos escenarios deberían considerar tanto el nivel de provisión de SE como
los aspectos económicos y sociales (ver Cap. 11). En tal sen do el monitoreo de SE se cons tuye en un
efec vo sistema de indicadores en el proceso de evaluación del proceso y su implementación (ver Caja
1.3.).
La generación de alterna vas en el proceso de planificación debería sugerir opciones que fomenten
el debate y la discusión en pos de la solución de problemas en base a su efec vidad, posibilidad y compa bilidad (Lein 2006). En la medida en que los problemas se definan como hipótesis, pueden derivarse
de estas predicciones asociadas a cada una de las alterna vas propuestas. Los mecanismos para generar alterna vas de uso y distribución en el espacio de ac vidades requiere, antes de su formalización
de un proceso de par cipación en donde a través de tormenta de ideas, pensamiento crea vo, pensamiento lateral, extrapolaciones, adaptaciones, etc., los actores generen el “espacio de oportunidades”
(Stoorvogel y Antle 2001) (Figura 1.6.). La intersección del espacio de oportunidades con el “espacio
de decisión”, en donde se evalúan las restricciones sicas, culturales, polí cas, sociales y económicas
de las alterna vas, define el “espacio de opciones viables” (Figura 1.6). El diagrama de la Figura 1.6 es
dinámico y el mismo proceso de OTR puede ampliar o reducir el espacio de opciones viables mediante
acciones de educación, negociación, norma vas, etc.
22
�La implementación y seguimiento de los planes de OTR corresponden a la etapa de gesƟón territorial. Esta etapa requiere una cuidadosa definición de la responsabilidad de cada uno de los actores e
ins tuciones en la ejecución, seguimiento y contralor de los planes. Un aspecto clave es la definición
de las autoridades de aplicación, los mecanismos de resolución de conflictos y de revisión de planes. En
este sen do es clave la definición de planes de seguimiento y su acople con esquemas de manejo adapta vo (Chapin et al. 2002) que permitan redefinir acciones, en base a la evaluación de resultados de la
implementación. La capacidad de aprender, adaptarse y redefinir planes de un plan de OTR es crí ca
en la etapa de ges ón. Folke et al. (2009) definen un proceso cíclico con tres vueltas de aprendizaje. La
primera vuelta o ciclo de aprendizaje y adaptación reexamina, en base a los resultados del monitoreo,
acciones concretas de manejo o intervención. Un segundo ciclo evaluará aspectos más profundos como
los supuestos y modelos en los que se basa la definición de los problemas. Un tercer ciclo involucra,
además, la revisión de normas, ins tuciones o de la gobernanza del SSE. El capítulo 14 discute la implementación de Observatorios en la etapa de Ges ón.
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
Figura 1.6. Representación esquemá ca de los espacios de oportunidades y decisiones para la transformación del
territorio y de su superposición. Tomado de Stoorvogel y Antle (2001).
7. ESCALA ESPACIAL Y TEMPORAL DEL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL:
EL NIVEL DE PAISAJE
La escala espacial y temporal a la cual se plantea el OTR deberá considerar el SSE con el que se tratará. Si bien los procesos de OTR pueden plantearse a dis ntos niveles, el paisaje suele ser una de las endades objeto de la planificación y ges ón. Un paisaje es un área heterogénea compuesta por un grupo
de ecosistemas (naturales o antrópicos) que interactúan y cuyo arreglo espacial define un patrón repeble (Forman y Godron 1986). El paisaje es el ámbito en donde los patrones espaciales influencian los
procesos ecológicos (Wiens y Moss, 1999). ¿Por qué el énfasis en el paisaje como en dad foco? A ese
nivel se proveen los SE y se produce la interacción entre los componentes humanos y bio sicos (Wiens
y Moss, 2005). El paisaje incluye las unidades en las que operan decisiones de manejo. Por otro lado,
en general, los paisajes son en dades similares o menores en extensión que las unidades polí co-administra vas de menor nivel, suelen exis r en un sistema de gobernanza único, las cues ones espaciales
pueden ser ubicadas (localizadas) en porciones específicas del terreno, se iden fica un marco en el cual
pueden derivarse polí cas ambientales, sociales, económicas y culturales e implementarse acciones.
23
�Como se discute in extenso en los Caps. 5 y 10, la provisión de SE, sus cambios en dis ntos escenarios de uso y la distribución entre los dis ntos actores son elementos clave de cualquier proceso de
OT. Los servicios del ecosistema enen asociada, en mayor o menor medida, una escala espacial. Esta
escala puede no ser la misma para el proceso ecosistémico que para el servicio ecosistémico que de él
deriva. Por ejemplo, para los SE de detoxificación de residuos o de regulación de la emisión de metano
u óxidos de N con efecto invernadero, el nivel de provisión resulta de la ac vidad de microorganismos.
Los mecanismos que están detrás de estos procesos involucran pasos metabólicos que ocurren a nivel
subcelular. Aun cuando los mecanismos ocurren a una escala microscópica, el resultado neto de la ac vidad de estos microorganismos adquiere significado en términos de los servicios provistos a escalas de
mucho menor detalle. Para el caso de la regulación de la composición atmosférica, la escala relevante
puede ser, incluso, la global. Por otra parte, muchos de los beneficios asociados a un servicio dado se
perciben a distancias considerables del ecosistema que los está proveyendo o en configuraciones espaciales par culares (por ej. aguas abajo) (Fisher et al. 2009). El control de la erosión del suelo que realiza
un ecosistema dado ejemplifica cómo la correcta evaluación de ese servicio requiere de una cierta
perspec va espacial. Si bien el po y grado de cobertura vegetal, la pendiente y la textura del suelo
de un lote en par cular son elementos claves para evaluar su suscep bilidad a la erosión, el contexto
geográfico del lote es esencial. Así, su posición rela va en el paisaje, las caracterís cas de los lotes
vecinos y las perturbaciones a su alrededor son determinantes importantes de lo que ocurrirá en ese
lote. En un contexto geográfico heterogéneo, lo que sucede en un parche de vegetación depende de
lo que acontece en los parches con guos. Si bien los procesos de sucesión, ex nción local o lixiviación
ocurren en un si o par cular, la dinámica de ese si o raramente es crí ca en sí misma. Estos ejemplos
destacan la importancia de evaluar los servicios a nivel de paisaje. Aun cuando los paisajes pueden
tener tamaños diversos, su extensión varía en general entre 10 y 104 hectáreas. Sin embargo, no solo
la dimensión bio sica debe considerarse a la hora de definir la escala del análisis de los SE en el marco
de un OT, también hay que tomar en cuenta la dimensión administra va. La extensión del análisis de
los SE variará entonces entre el municipio (par do o departamento) y la provincia. Más aún, en muchas
circunstancias es imprescindible trabajar sobre la coordinación entre dis ntas unidades administra vas
(López-Hoffman et al. 2009). La resolución espacial debería permi r iden ficar los dis ntos pos de
ecosistemas y coberturas del suelo (parches del paisaje) y las unidades de manejo (establecimientos o
potreros).
Caja 1.1. Sistemas Socio-Ecológicos y tipos de capital
El concepto de Sistemas Socio-Ecológicos (SSE) viene a reemplazar la idea de que es posible estudiar los sistemas ecológicos independientemente de los sociales. El esfuerzo por el estudio de los
aspectos sociales y ecológicos en conjunto es una poderosa herramienta para analizar las retroalimentaciones y adaptaciones mutuas (Folke et al. 2005). Los actores sociales (individuos o grupos)
afectan al ecosistema a través de vías complejas (muchos pasos, relaciones no lineales) (Chapin et al.
2009). La capacidad de un SSE de mantener sus caracterís cas estructurales y funcionales depende
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
Si bien la dimensión espacial de un paisaje puede variar, la extensión de la escala de análisis de un
paisaje es del orden de km2. Los paisajes definidos como cuencas hidrográficas son par cularmente
adecuados como sujetos de planificación. Tres elementos en la definición del concepto de paisaje están estrechamente ligados a la noción de sistema territorial o Sistema Socio-Ecológico: la estructura o
forma, po de unidades y su configuración tanto natural como cultural, el funcionamiento tanto de los
procesos bio sicos como de los usos humanos y los valores o sen dos que vinculan a las sociedades
con su entorno.
24
�Caja 1.2. Definiciones de Ordenamiento Territorial Rural recopiladas (Massiris 2002)
Claudius Pe t, especialista francés, 1950.
G. Sáenz de Buruaga. España, 1969.
J. Lajugie y otros. Francia, 1979.
Carta Europea de Ordenación del Territorio, 1983.
Ley orgánica de Ordenación del Territorio.
Venezuela, 1983.
Comisión de desarrollo y medio ambiente
de América La na y el Caribe, 1990.
Ley de Desarrollo Territorial. Colombia,
1997.
Proyecto de ley de OT, Costa Rica, 1998.
“La búsqueda en el ámbito geográfico de la mejor repar ción de los
hombres en función de los recursos naturales y de las ac vidades económicas” (Massé 1974, citado por Méndez 1990:93).
“Es el estudio interdisciplinario y prospec vo de la transformación ópma del espacio regional y de la distribución de esta transformación y
de la población total entre núcleos urbanos con funciones y jerarquías
diferentes, con vistas a su integración en áreas supranacionales”.
“El objeto de la ordenación del territorio es de crear, mediante la organización racional del espacio y por la instalación de equipamientos
apropiados, las condiciones óp mas de valorización de la erra y los
marcos mejor adaptados al desarrollo humano de los habitantes” (Grenier 1986).
“Es a la vez una disciplina cien fica, una técnica administra va y una
polí ca concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo
obje vo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización
sica del espacio, según un concepto rector” (CEMAT 1983).
“Regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las ac vidades económicas y sociales de la población, así como
el desarrollo sico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el
mayor bienestar de la población, la op mización de la explotación y
uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio
ambiente, como obje vos fundamentales del desarrollo integral” (Congreso de la República de Venezuela 1983).
“Camino que conduce a buscar una distribución geográfica de la población y sus ac vidades, de acuerdo con la integridad y potencialidad de
los recursos naturales que conforman el entorno sico y bió co, todo
ello en la búsqueda de unas condiciones de vida mejores” (Comisión de
Desarrollo y Medio Ambiente de América La na 1990).
“Conjunto de acciones polí co-administra vas y de planificación sica
concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas…, para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la u lización, transformación y ocupación del espacio, de
acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía
con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales” (Congreso de la República de Colombia 1997).
“Proceso dinámico, interac vo e itera vo de diseño de cambios integrales en las polí cas públicas para la clasificación y el uso racional, eficiente y estratégico del territorio, de acuerdo con criterios económicos,
culturales y de capacidad de carga ecológica y social” (Ministerio de
Planificación Nacional 1998:3).
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
de la capacidad de sostener el nivel del capital total o la base produc va (en un sen do amplio). El
capital total incluye tanto el sico (infraestructura, bienes de capital o circulante), el natural (básicamente los denominados recursos naturales), el humano y el social. El capital humano se vincula
con las capacidades de los individuos para cumplir sus obje vos y se relaciona directamente con la
educación formal e informal. El capital social fue definido y tratado por diferentes autores (Bourdieu
1986, Putnam 1995) y su uso ene un largo recorrido para las ciencias sociales. Una definición que
se vincula con la ges ón de los SSE es la planteada por Brondizio et al. (2009), quienes lo refieren
al valor de la confianza en la cooperación individual y grupal para facilitar acciones sobre intereses
comunes y a diferentes niveles de organización. Precisamente, plantean que las ins tuciones y las
relaciones sociales a diferentes niveles (local, regional, nacional, internacional) son las que facilitan
la protección de los ecosistemas en el largo plazo.
25
�Caja 1.3. Aptitud, Impactos e Indicadores
La planificación del territorio considera, de una u otra manera, la caracterización de la ap tud, la
evaluación de los impactos y la definición de indicadores. Los tres conceptos se vinculan estrechamente con el enfoque basado en la cuan ficación del nivel de provisión de servicios ecosistémicos
clave, en la definición de funciones de afectación de estos servicios y en su monitoreo a través del
empo en el marco de un proceso de comanejo adapta vo.
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
Grupo interins tucional de OT, México, “Estrategia de desarrollo socioeconómico que, mediante la adecuada
2000.
ar culación funcional y espacial de las polí cas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupación y aprovechamiento del territorio” (SEDESOL y otros 2000).
Proyecto de Ley de Ordenamiento y Desa- “Conjunto de polí cas o direc vas expresamente formuladas, normas
rrollo Territorial, Costa Rica, 2000.
y programas que orienten y regulen las actuaciones y procesos de ocupación, desarrollo y transformación del territorio y el uso del espacio”
(Presidencia de la República de Costa Rica 2000).
Anteproyecto de Decreto-Ley de planifica- “Disciplina técnico administra va des nada a mejorar las condiciones
ción sica, Cuba, 2001.
que ene el territorio para las funciones sociales y económicas. Se concreta en los ámbitos nacional, provincial, municipal y urbano y su contenido fundamental es la estructuración del espacio sico” (Ins tuto de
Planificación Física 2001).
Proyecto de Ley de OT, Bolivia, 2001.
“Proceso de organización del uso y la ocupación del territorio, en función de sus caracterís cas bio sicas, ambientales, socioeconómicas,
culturales y polí co-ins tucionales, con la finalidad de promover el desarrollo sostenible del país” (Senado Nacional 2001).
La ap tud, o sea la cualidad que hace que un objeto sea apto, adecuado o acomodado para cierto fin (DRAE 2013), es un aspecto central del diagnós co del Sistema Socio-Ecológico. La definición
asocia claramente la cualidad a un fin par cular. Surge de la definición que la ap tud de una parte
del territorio requiere la iden ficación de la ac vidad o fin, o sea, es un concepto rela vo que no
puede caracterizar en términos absolutos el territorio. Una porción del territorio será apta para la
producción de un determinado po de cul vo pero no para otro. La definición del fin o de los fines
(ac vidades o usos) es un paso previo a la definición de la ap tud. Considerar o no una determinada
ac vidad, por otra parte, es también una decisión polí ca. Esto complica una definición de la ap tud
en la fase del diagnós co ya que en esa etapa todas las alterna vas de uso del territorio no están
definidas. La ap tud del territorio es, entonces, una propiedad dinámica que variará con el contexto
de uso.
La caracterización de la ap tud ha recibido mucha atención por parte de organismos públicos nacionales e internacionales. La FAO (1976) ha desarrollado un sistema de evaluación de erras para la
planificación del territorio que ha sido ampliamente u lizado. El sistema de clasificación de la capacidad de uso de los suelos del Departamento de Agricultura de los EE. UU. (Klingebiel y Montgomery
1961) es otro de los sistemas de amplia difusión. Estos dos métodos enen, no obstante, un fuerte
sesgo agropecuario.
El sistema de Unidades de Paisajes desarrollado en Australia en la década del 40 (Chris an et al.
2010) representó una innovación en la evaluación del territorio al combinar la descripción geomorfológica, de suelos y de vegetación en el concepto de “Land System” y fue clave tanto en la evaluación del potencial de uso de las dis ntas regiones estudiadas como en el desarrollo de la Ecología
del Paisaje. En México, Mendoza et al. (2009) proveen una pormenorizada descripción de las alter-
26
�El análisis de los impactos en un proceso de OTR trasciende la Evaluación de Impacto Ambiental
clásica, centrada en un aspecto par cular y, generalmente, restringida en su extensión espacial y
temporal. Cuando el área a considerar corresponde a todo un SSE, se acuñó el concepto de Evaluación Impacto Ambiental Acumula vo (EIAAc). Smit y Spaling (1995) definen la EIAAc (Cummula ve
Environmental Assessment, CEA, en inglés) como el proceso sistemá co de análisis y evaluación de
los cambios ambientales en un área o región dada en base a un análisis cien fico. Conesa Fernández (2003) define al impacto ambiental acumula vo como “aquel efecto que, de prolongarse en el
empo la acción del agente inductor, incrementa progresivamente su gravedad al carecer el medio
de mecanismos de eliminación con efec vidad temporal similar a la del incremento de la acción causante del impacto”. Un desmonte, por ejemplo, puede tener un impacto acumula vo rela vamente
reducido sobre muchos componentes ambientales si el predio desmontado se reforesta inmediatamente. Por el contrario, si el suelo se deja sin cobertura y, además, se inician ac vidades que consolidan la acción del desmonte en el empo (agricultura, ganadería, urbanización, etc.), algunos impactos pueden aumentar paula namente su gravedad hasta llegar a la destrucción total e irreversible
de los componentes ambientales afectados (el suelo, el agua, la fauna local, etc.). En este sen do, la
esencia de una EIAAc es el análisis temporal de los impactos que determinadas ac vidades pueden
tener sobre el ambiente y la sociedad.
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
na vas para evaluar erras y determinar la ap tud del territorio usando una aproximación basada
en la ecología del paisaje.
Además de la acumulación temporal es importante precisar la extensión de los impactos, es decir,
su área de influencia. En algunos casos el concepto de “acumulación espacial” se u liza para indicar
la suma del área de diversos emprendimientos –de igual o diferente índole– que se llevan a cabo de
manera simultánea en un área determinada (Ramachandra et al. 2006). Como complemento natural
del análisis espacial y temporal, es necesario tener en cuenta los efectos “sinérgicos” (reforzamiento
de dos o más efectos simples) que podrían generarse sobre algunos componentes ambientales específicos (por ejemplo la fauna, el clima, la dinámica del agua, etc.) como consecuencia de la realización
simultánea o próxima de un número grande de desmontes aparentemente desconectados entre sí.
Las metodologías disponibles para este po de estudios incluyen el análisis espacial mediante la
u lización de sistemas de información geográfica (SIG), el estudio de redes para iden ficar la estructura e interacciones del sistema, el uso de modelos de simulación, el análisis del paisaje y la opinión
de expertos. Por otra parte, es fundamental la u lización de metodologías par cipa vas de consulta
a actores locales ins tucionalizados y no ins tucionalizados a fin de definir funciones de afectación
de Servicios Ecosistémicos (ver Cap. 10) y, a par r de ellas, es mar y prever los impactos de las acvidades de desmonte.
En el proceso de EIAAc debe considerarse explícitamente el vínculo entre acciones e impactos.
Esto permite la iden ficación de efectos adi vos, mul plica vos y sinérgicos. Deberá establecerse
cómo son afectados no solo los aspectos estructurales del ecosistema (can dad de biomasa, número de especies, caracterís cas del suelo, contenido de materia orgánica, etc.), sino también los
funcionales (flujo de energía, dinámica de nutrientes, procesos de sucesión ecológica) o propiedades
de control (resiliencia, capacidad tampón, capacidad de carga, etc.). Estas consideraciones sobre el
funcionamiento ecosistémico contribuirían a la iden ficación y cuan ficación de umbrales, retardos
en la respuesta y fenómenos de histéresis. Un aspecto adicional incluye considerar en el proceso
de EIAAc los cambios en el nivel de provisión de servicios ecosistémicos según la intensidad de las
perturbaciones (funciones de afectación) (ver Cap. 10).
27
�El desarrollo de indicadores ha merecido también grandes esfuerzos. Disponer de variables que
permitan monitorear los SSE pero también evaluar las predicciones de las hipótesis que cons tuyen
un plan de comanejo adapta vo es clave en un proceso de OTR. El Ins tuto Nacional de Ecología de
México compiló un catálogo muy completo de indicadores bio sicos, sociales y económicos (Palacio-Prieto et al. 2004).
Cuando se incorpora la idea de SE en el proceso de OTR, un indicador bio sico puede definirse
como atributo del ecosistema que permite evaluar de manera cuali o cuan ta va algún aspecto de
la estructura o el funcionamiento relacionado con la capacidad del ecosistema de proveer uno o más
servicios. Los indicadores adquieren relevancia y capacidad de diagnós co cuando se los analiza en
conjunto y cuando se evalúa su cambio en el empo. Los niveles crí cos de los indicadores variarán
de un ecosistema a otro. Un aspecto central en la caracterización de la salud será pues la definición
del nivel del indicador para la condición no modificada del ecosistema. En muchas de las situaciones
que se enfrentan, dicha condición no modificada no existe. El uso de modelos correla vos o de simulación permite en muchos casos reconstruir la estructura y el funcionamiento original de un dado
ecosistema a par r de lo observado en otras áreas geográficas.
Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
El proceso para la realización de una EIAAc requiere como elemento fundamental la par cipación pública e inves gación social, histórica o antropológica, pudiendo aumentar considerablemente
su eficacia y legi midad si se inicia en etapas tempranas (Doelle y Sinclair 2006). La par cipación
pública se considera un elemento indispensable por mo vos filosóficos y é cos y es un poderoso
instrumento metodológico con implicaciones norma vas y polí cas (Norton 2005, Saravanamuthu
2006, Caney 2008).
Desde un punto de vista opera vo los atributos a evaluar deben ser relevantes en términos de
la sustentabilidad del sistema, confiables y sencillos de medir o es mar. Breckenridge et al. (1995)
enuncian los siguientes criterios para evaluar los posibles indicadores de la salud o sustentabilidad
del ecosistema:
- Aplicabilidad y facilidad de interpretación en diferentes regiones
- Correlación con cambios en procesos del ecosistema
- Variabilidad temporal y espacial
- Momento de muestreo
- Posibilidad de automa zar su registro
- Costos de muestreo, equipos, trabajo y análisis
- Can dad y calidad de los datos disponibles
- Capacidad de percibir cambios en ecotonos
- Respuesta/sensibilidad al cambio
- Capacidad de detectar an cipadamente cambios (sistemas de alarma)
- Grado de impacto ambiental del muestreo
- Grado de desarrollo del protocolo de muestreo (establecido vs. experimental)
- Relación costo-efec vidad
28
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Capítulo 1 • Bases conceptuales del ordenamiento territorial rural
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31
�CAPÍTULO 2
DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA TERRITORIAL
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�B½®, G. ù E. G JÊ ¦ù1
RESUMEN: Uno de los pilares del proceso de ordenamiento territorial rural (OTR) es determinar la potencialidad
de un espacio geográfico para proveer determinados bienes y servicios (ecosistémicos, producƟvos, sociales).
Hasta hace pocos años, dicho proceso requería necesariamente la generación propia de planos de información
espacialmente explícita mediante herramientas y técnicas específicas y costosas. A parƟr del desarrollo, popularización e integración de herramientas y técnicas geoinformáƟcas y de información, el intercambio y libre acceso
a dicha información se ha facilitado y su manejo simplificado. Por lo tanto, para una eficiente planificación y
ejecución de un OTR, primará, por sobre la generación de información original, una búsqueda ordenada y una
selección e integración creaƟva de los planos básicos a considerar y de las herramientas a ser empleadas. Este
capítulo Ɵene como objeƟvo difundir a los responsables de la planificación y ejecución de OTR en la ArgenƟna, las
fuentes de información relevantes para la caracterización del medio bioİsico, social y producƟvo del territorio, así
como algunas herramientas para su manejo eficiente.
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
CAPÍTULO 2*
Diagnóstico del sistema territorial
1. INTRODUCCIÓN
El proceso de ordenamiento territorial rural (OTR) requiere el análisis y la integración de información
İsica, bióƟca, demográfica, social, producƟva y de tenencia del espacio geográfico. La combinación de
dichos aspectos indicaría la potencialidad de cada fracción del territorio para proveer determinados
bienes y servicios ecosistémicos en el corto y largo plazo. Hasta hace pocos años, el proceso de OTR
requería necesariamente la generación propia de estos planos de información mediante herramientas
y técnicas específicas y costosas. A parƟr del desarrollo, popularización e integración de los sistemas de
información geográfica (SIG), los sistemas de posicionamiento global (SPG), la percepción remota, las
conexiones inalámbricas e Internet; el intercambio y libre acceso a información espacialmente explícita
se ha facilitado y su manejo simplificado (Drummond y French 2008). Por lo tanto, para una eficiente
planificación y ejecución del ordenamiento territorial en organismos gubernamentales (OG), no gubernamentales (ONG), empresas y ciudadanos en general, primará por sobre la generación de información
y el uso de herramientas complejas, una búsqueda ordenada y una selección e integración creaƟva de
los planos básicos a considerar y de las herramientas a ser empleadas.
La búsqueda, selección e integración de dichos planos de información o datos se encuentra condicionada por (i) su visibilidad, (ii) su disponibilidad en formato digital, y (iii) la descripción de sus caracterísƟcas (y por lo tanto de su calidad). Los servidores de datos y metadatos2 juegan en este proceso
un rol fundamental, al facilitar las exploraciones por criterios geográficos y temáƟcos, y al detallar aspectos metodológicos y conceptuales de los mismos. Para un usuario no especializado en los aspectos
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 32-59).
1
Grupo de Estudios Ambientales - InsƟtuto de MatemáƟca Aplicada San Luis (IMASL), Universidad Nacional de San Luis &
CONICET. Ejército de los Andes 950, D5700HHW. San Luis, ArgenƟna. Contacto primer autor: germanbaldi@gmail.com
2
Metadatos hace referencia a las caracterísƟcas de los datos e información disponibles en medios digitales.
33
�Las bases conceptuales de la generación de un plan de OTR, así como de las de su implementación,
han sido ampliamente desarrolladas en numerosos libros o tratados (e.g. FAO 1993) y en otros capítulos de este volumen. Este capítulo ene como obje vo difundir a los potenciales responsables de
la planificación y ejecución de un OTR en la Argen na (i) las fuentes de información –espacialmente
explícita– relevantes para la caracterización del medio bio sico (clima, hidrología, suelo, topogra a,
cobertura del suelo, y de diversidad biológica, entre otros), (ii) las fuentes de información del aspecto
social y produc vo del territorio, y (iii) algunas herramientas y estrategias para capturar, integrar y
presentar dicha información. Toda la información se ordena por un nivel de detalle creciente y una
extensión espacial decreciente. Vale destacar que no se busca generar una lista exhaus va de fuentes
y/o herramientas, sino señalar caminos o estrategias alterna vas y complementarias que faciliten el
trabajo de los técnicos y habiliten e involucren a los actores polí cos y sociales en este proceso.
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
técnicos de un OTR, solo el primer punto reviste importancia, ya que el aumento en el número de servidores de mapas en Internet ha facilitado al menos la exploración de algunos planos de información3.
2. CARACTERIZACIÓN DEL MEDIO BIOFÍSICO
2.1. Clima
La información climá ca se suele presentar en archivos de texto y planillas de cálculo, y se caracteriza frecuentemente por una implantación4 puntual (estaciones meteorológicas o grillas regulares
de puntos). A nivel global, existen unas pocas fuentes de datos climatológicos, destacándose la del
“Clima c Research Unit”5, de la Universidad de West Anglia, la “World Water and Climate Atlas”6, del
Interna onal Water Management Ins tute (IWMI), y la del consorcio de ins tuciones e inves gadores
“WorldClim”7. En sus si os de Internet se ofrecen dis ntos conjuntos de datos de resolución espacial
y temporal variable. Asimismo, en el si o de la “Tropical Rainfall Measuring Mission (TRMM)”8 se presentan registros de precipitación y derivados en áreas tropicales y subtropicales (35° N y 35° S). Dicha
información proviene de la combinación de varios sensores capaces de cuan ficar el vapor de agua, el
agua de nubes y la intensidad de lluvia en la atmósfera. La información provista por todos estos si os
es libre y gratuita.
A nivel nacional, varios centros y agencias ponen a disposición del público información climá ca
de interés para el desarrollo de un plan de OTR. Estos datos informan a la comunidad en general y a la
agropecuaria en par cular, siendo representados frecuentemente en forma gráfica sin posibilidad de
descarga en formato digital9. El Servicio Meteorológico Nacional (SMN) presenta en el si o de Internet
3
e.g. <h p://central.tucuman.gov.ar:8180/pmapper-dev/map.phtml/>
4
Por implantación se en ende a la representación gráfica o espacial de la información, que puede ser puntual, lineal o
poligonal.
5
<h p://www.cru.uea.ac.uk/cru/data/hrg/>
6
<h p://www.iwmi.cgiar.org/WAtlas/Default.aspx>
7
<h p://www.worldclim.org/>
8
Misión de Medición de Lluvias Tropicales, h p://trmm.gsfc.nasa.gov/
9
Por formato digital nos referimos a aquella información que puede ser procesada en un Sistema de Información Geográfica
(SIG, ver más adelante). Esta información puede estar en formato vectorial (con dis nta implantación) o ráster (matricial).
Los archivos de po gráfico (jpg, gif, f) y los de documento portá l (pdf) no son considerados en este capítulo como “digitales”.
34
�2.2 Agua
A nivel global se destacan algunas pocas bases de datos sobre temas hidrológicos. El sistema “Global
Flood Atlas/Surface Water”16, generado por el Dartmouth College, mapea desde el año 2000 la distribución de cuerpos de agua superficiales. Dicha información no es, sin embargo, accesible en formato
digital. El si o “HydroSHEDS”17 del Servicio Geológico de los EE. UU., ofrece datos acerca de redes de
drenaje, cuencas, entre otros, en formato digital.
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
de “Servicios Climá cos”10 información de balance hídrico y de reserva de agua ú l. En tanto, el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) presenta, en varios si os, información espacialmente
explícita en formato gráfico kml11 o jpg12 (evapotranspiración, temperatura superficial, heladas, etc.),
o información de estaciones meteorológicas histórica y de resolución diaria en formato tabular13. La
información provista por ambas OG se complementa con la generada por numerosas redes provinciales14, privadas y por centros educa vos a par r de estaciones meteorológicas propias. El acceso a las
mismas es, sin embargo, restringido. Se destaca dentro del úl mo grupo el del Centro de Relevamiento
y Evaluación de Recursos Agrícolas y Naturales15 (CREAN, UNC), presentando información acerca de
las condiciones de sequía a nivel nacional desde el año 2000, mediante los índices “Estandarizado de
Precipitación”, “de Sequía de Palmer” y “de Humedad de Cul vos”.
A nivel nacional, se destaca la “Base de Datos Hidrológica Integrada”18 (BDHI) del “Sistema Nacional
de Información Hídrica” (SNIH). Esta brinda información espacialmente explícita de registros de estaciones hidrológicas propias de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, así como de otros
organismos que han adherido a esta Base. El acceso a dicha información es libre y gratuito. Asimismo,
este organismo es el autor del “Atlas de Cuencas y Regiones Hídricas Superficiales de la República
Argen na v. 2010”19. En su si o de Internet, es posible visualizar y consultar información de cuencas
hídricas, ríos, cuerpos de agua, etc., pero no así descargar la información digital. En tanto, el Ins tuto
Geográfico Nacional (IGN, antes Ins tuto Geográfico Militar) en su sistema SIG-25020 presenta planos
básicos de recursos hídricos, tales como los principales cuerpos y cursos de agua. Es importante señalar
la naturaleza dinámica de la superficie ocupada por cuerpos de agua, especialmente en las llanuras, lo
que obliga a considerar mapeos mul temporales de los mismos en el proceso de OTR, en este sen do
las bases de información presentadas al comienzo de esta sección son de gran valor.
A nivel provincial, existen cuan osas fuentes de información que, sin embargo, son de acceso restringido y pueden resultar desconocidas para el público tanto especializado como no. Un ejemplo de
ello lo cons tuye el estudio denominado “Los Recursos Hidrológicos Subterráneos de La Provincia de
10
<h p://www.smn.gov.ar/serviciosclima cos>
11
<h p://sepa.inta.gov.ar/sepa/productos/#>
12
<h p://inta.gob.ar/documentos/atlas-clima co-digital-de-la-republica-argen na-1>
13
< h p://siga2.inta.gov.ar/>
14
e.g. San Luis, <h p://www.clima.edu.ar; Mendoza, h p://con ngencias.mendoza.gov.ar/>
15
<h p://www.crean.unc.edu.ar>
16
<h p://www.dartmouth.edu/~floods/hydrography/W70S20.html>
17
<h p://hydrosheds.cr.usgs.gov/index.php>
18
<h p://www.hidricosargen na.gov.ar/sistema_sistema.php>
19
< h p://www.hidricosargen na.gov.ar/sistema_cartografia.php?seccion=cartografia>
20
<h p://www.ign.gob.ar/sig250>
35
�Tabla 2.1. Lista no exhaus va de productos cartográficos de cobertura de aguas superficiales para las planicies del
centro-norte de la Argen na. Recopilación propia. Abreviaturas: LA Libre acceso vía Internet; CP con permiso del
autor; DC disponible con costo; ND no disponible o desconocida.
Extensión
Buenos Aires
NO Buenos Aires
NO Buenos Aires
SO Buenos Aires
Periodo
Sensor
Presente
1996-2005
1980-2010
1998 y 2002
Varios
Landsat
Landsat
Landsat
Resoluc. esp.
(m)
Variable
30
30
30
Disponibildad
Fuente
CP
CP
CP
CP
Geraldi et al. (2011)
Aragón et al. (2011)
Ballesteros (2014)
Bohn et al.(2011)
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
San Luis. Un Proyecto de Cooperación Técnica Argen no-Australiano” (Ivkovic et al. 1999), para el cual
se generaron mapas de niveles piezométricos, caudales, salinidad, etc. Existen asimismo numerosas inicia vas de centros de inves gación y desarrollo que colectan y ponen a disposición en formato digital
información hidrológica. Dos ejemplos de ello son el “Sistema colabora vo de Seguimiento de Napas”21
y las colecciones del Ins tuto de Hidrología de Llanuras22 (IHLLA). El primero es un trabajo colabora vo
para estudiar la dinámica de la napa y su impacto en el rendimiento de los cul vos, mientras que en
las colecciones del segundo se presentan, para el par do de Azul –Buenos Aires–, datos de estaciones
subterráneas, superficiales, meteorológicas y cuerpos de agua. Otros productos espacialmente explícitos de la distribución de cuerpos de agua superficiales se presentan en la Tabla 2.1.
2.3. Suelos
A escala global, varios organismos en forma individual o conjunta han desarrollado bases de datos
de acceso libre y gratuito en formato digital. Se destacan los productos “Harmonized World Soil Database v. 1.2”23, liderado por el “Interna onal Ins tute for Applied Systems Analysis” (IIASA) (FAO/IIASA/
ISRIC/ISSCAS/JRC 2012) y el “Global data set of derived soil proper es on a 0.5 by 0.5 degree grid v.
3.0)”24, del Interna onal Soil Reference and Informa on Centre (ISRIC) (Batjes 2006). Estas bases de
datos enen una resolución espacial de 0.5° y siguen el esquema del “Soil Map of the World”25 (FAO/
UNESCO 1995). Información adicional puede encontrarse en el compendio de la Universidad de Twente26, y el “World map of the status of human induced soil degrada on” (Oldeman et al. 1991). En Sudamérica, el Sistema de Información de Suelos de La noamérica (SISLAC) –inicia va regional impulsada
y financiada por la FAO– provee datos en forma gratuita a restringida de perfiles históricos de suelo27.
Para la República Argen na, el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y la, por entonces, Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (SAGyP) publicaron el “Atlas de suelos de la República
Argen na” (1990). Este documento proporciona una clasificación de los suelos y evaluación de las erras para todo el país, encontrándose productos a escala cartográfica 1:1.000.000 (Neuquén, Mendoza,
San Juan, La Rioja, Chubut y Santa Cruz) y 1:500.000 (demás provincias). Para la Provincia de San ago
21
<h p://napas.iyda.net>
22
<h p://www.azul.bdh.org.ar>
23
<h p://webarchive.iiasa.ac.at/Research/LUC/External-World-soil-database/HTML/index.html>
24
<h p://www.isric.org/content/data>
25
<h p://gcmd.nasa.gov/KeywordSearch/Freetext.do?KeywordPath=&Portal=GCMD&MetadataType=0&Freetext= isric>
26
<h p://www.itc.nl/~rossiter/research/rsrch_ss_digital.html#world>
27
<h p://sislac.org>
36
�Los mismos organismos también han publicado para la provincia de Buenos Aires el Atlas de “Suelos de Buenos Aires 1:50.000” (1989). Existe también una versión papel y una versión digital29, sin
posibilidad de descarga en formato digital (aunque sí en formato gráfico –jpg–). En el mismo si o se
puede acceder a la “Colección digital de las Cartas de Suelos de la República Argen na”, realizada sobre mosaicos aerofotográficos disponibles únicamente para la provincia, con posibilidad de descargas
en formato gráfico. Varias otras provincias cuentan con descripciones espacialmente explícitas de las
caracterís cas sicas y químicas de sus suelos (e.g. San Luis, INTA 1998). El acceso a dicha información
es reducido (se debe pedir autorización para poder acceder a los sistemas de bases de datos), hecho
que limita severamente su uso en el desarrollo y aplicación de un OTR. En el caso de los mapas de
suelos es importante reconocer que la mayoría de las clasificaciones existentes se han desarrollado
con énfasis en el potencial agrícola de los mismos y pueden no ser óp mas cuando se consideran otros
usos o valores del territorio, tales como su ap tud para la producción forestal o para la conservación de
determinadas especies. En este sen do es ú l dis nguir variables edáficas individuales de mayor interés y realizar mapeos de suelo con ellas para complementar las clasificaciones preexistentes.
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
del Estero, la cartogra a fue actualizada en 2007. Existe una versión papel, y una versión digital corregida, revisada y aumentada (Versión 1.0)28, con posibilidad de descarga de formato vectorial.
2.4. Geología y topografía
A escala global, solo existen propuestas incipientes de armonización de bases de datos geológicas30. A nivel nacional, el Servicio Geológico Minero Argen no (SEGEMAR) ha realizado relevamientos
geológicos sistemá cos en gran parte del país y los distribuye en numerosos productos cuyo acceso es
libre pero no gratuito. Se destacan los llamados “Hojas Geológicas”31 a escalas cartográficas 1:250.000
y 1:100.000, aunque existe información a escalas de mayor detalle. En relación con la topogra a, históricamente su análisis se realizó a par r de una serie de documentos cartográficos con información
planial métrica llamados “cartas topográficas”, producidos por el Ins tuto Geográfico Nacional (IGN).
Generadas a par r de la interpretación visual de fotogra as aéreas a mediados del siglo pasado, se presentan a dis ntas escalas cartográficas (1:500.000; 1:250.000: 1:100.000 y 1:50.000) y se distribuyen
en formato gráfico jpg gratuitamente en el si o “Argen na 500K”32 (escala cartográfica 1:500.000, en
colaboración con CONAE), y –con costo monetario para el usuario– en formato papel para todas las escalas y en formato digital a escala cartográfica 1:250.000. Asimismo, la Asociación Geológica Argen na
publica desde mediados de siglo pasado “RAGA”33, en donde pueden encontrarse numerosos trabajos
descrip vos únicamente disponibles en formato impreso o pdf.
Debido a la popularización de los sistemas de información geográfica, a la dificultad del procesamiento de la información contenida en el formato papel, y al costo de los productos del IGN, las cartas
topográficas han sido reemplazadas por los llamados “modelos digitales de elevación” (DEM, por sus siglas en inglés). Estos cons tuyen la información básica para la caracterización de la superficie terrestre
en la actualidad al proveer datos de al tud a una escala espacial de gran detalle (30 a 90 m). A par r de
28
<h p://geointa.inta.gov.ar/suelos>
29
<h p://geointa.inta.gov.ar/?p=model_suelos_bsas y h p://anterior.inta.gov.ar/suelos/cartas/index.htm>
30
<h p://www.onegeology.org>
31
<h p://www.segemar.gov.ar/ctg/inicio.htm>
32
<h p://www.argen na500k.gob.ar/>
33
<h p://www.geologica.org.ar>
37
�Tabla 2.2. Lista de productos DEM disponibles para caracterizar la topogra a de un territorio. Abreviaturas: LA
Libre acceso vía Internet; CP con permiso del autor; DC disponible con costo; ND no disponible o desconocida.
* El IGN ene acceso a la resolución espacial original del SRTM (30 m), pero el acceso a dichos datos requiere un
permiso especial.
34353637
Producto
Shu le Radar Topography
Mission (SRTM)
ASTER Global Digital Elevaon Model (GDEM, v.2)
Global Mul -resolu on
Terrain Eleva on Data 2010
(GMTED2010)
TerraSAR-X add-on for Digital Eleva on Measurement
(TanDEM-X)
Extensión Sensor
Error
Resoluc.
Disponibilidad
al métrico (m) esp. (m)
Global
<10 rela vo y
(N60° a Radar
90
<16 absoluto
S56°)
Global
-5.58 a +15.45;
(N83° a Aster
+7.4
30
S83°)
en promedio
Global
(84°N a Varios
Variado
30 a 500
90°S)
Global
Ter<2 rela vo y
(en pre<12
raSAR <10 absoluto
paración)
Fuente
LA*
Rodríguez et al.
(2005)84
LA
ASTER GDEM Validaon Team (2009)85
LA
Danielson y Gesch
(2011)86
ND
Hajnsek et al.
(2010)87
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
ellos, se pueden derivar a través de simples operaciones espaciales o modelos, dis ntas caracterís cas
topográficas, tales como la pendiente, la orientación, la curvatura y numerosas caracterís cas hidrográficas y de rugosidad del territorio (determinación de cuencas, el flujo acumulado, costo de movimiento,
etc.) (Felicísimo 1994) (Tabla 2.2).
Con respecto a los DEM, es necesario notar que los dis ntos productos caracterizan una al tud diferente de acuerdo a las caracterís cas del sensor (radar en SRTM, óp co en ASTER; Fig. 2.1.). El GDEM
de ASTER es ma alturas de (o cerca de) la cubierta forestal, mientras que SRTM es ma alturas algo más
abajo de la superficie del dosel. Más allá de las diferencias entre productos, en las áreas cubiertas con
vegetación de gran porte (e.g. bosques, selvas) o con presencia de infraestructura (e.g. edificios) los
valores provistos referirán a la suma de la al tud real (terreno) y la de la cubierta vegetal o infraestructura. Asimismo, GDEM presenta artefactos en su aspecto visual tales como el “ruido” de alta frecuencia
(Fig. 2.1. C). Estos artefactos no serían atribuibles a diferencias topográficas y afectarían tanto a las propiedades visuales del DEM como a cualquier cálculo hecho con ellos (Guth 2010). Únicamente en zonas
extremadamente planas y con una vegetación baja, GDEM superaría en calidad a SRTM debido a su
mayor resolución espacial, menor frecuencia de datos faltantes y mejor capacidad de representación
topográfica. Asimismo, para la Argen na, GDEM estaría subes mando los valores de al tud del terreno
en 5.2 m (ASTER GDEM Valida on Team 2009).
34
<h p://www2.jpl.nasa.gov/srtm>
35
<h p://reverb.echo.nasa.gov/, h p://asterweb.jpl.nasa.gov/gdem.asp>
36
<h p://topotools.cr.usgs.gov/GMTED_viewer>
37
<h p://www.dlr.de/hr/desktopdefault.aspx/tabid-2317/3669_read-5488>
38
�Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
Figura 2.1. Ejemplo en el E de Salta de dos modelos de elevación digital y un corte topográfico siguiendo una
transecta (en rojo) que cruza dis ntas unidades de cobertura (lotes agrícolas, cor nas forestales y un bosque). A)
Imagen falso color compuesto del sensor Spot 4 (10 m resolución espacial) extraída de Google Earth en donde se
aprecia la cobertura del suelo, B) DEM SRTM (90 m), C) DEM GDEM (30 m). En los tres paneles de la derecha se
detallan las dis ntas coberturas sobre la transectas. En B y C se puede apreciar tanto en los dos DEM como en el
corte topográfico que de ellos se origina, cómo la altura se compone por la suma de topogra a y vegetación. En
C, además, se puede observar el notable “ruido” del GDEM.
2.5. Cobertura del suelo
2.5.1. Condición estructural de un territorio
En el proceso de OTR, las condiciones estructurales de un territorio se pueden evaluar mediante la
iden ficación de elementos o pos de cobertura clave, la generación de mapas de cobertura (y/o uso)
del suelo, las comparaciones con estados de referencia (a través de modelos bioclimá cos y edáficos,
áreas protegidas, etc.), la distribución de especies clave, etc. Vale destacar que en esta exploración se
deben considerar dos aspectos de la estructura. Estos son: la composición, i.e. la fracción del territorio bajo cada uno de elementos presentes, y la configuración, i.e. el arreglo espacial de los elementos
presentes (su número, forma, conec vidad). En esta sección se hará énfasis en la caracterización de la
composición de un territorio, sin embargo, se recomienda al lector explorar bibliogra a al respecto del
segundo aspecto (McGarigal y Marks 1995, Calabrese y Fagan 2004, Moser et al. 2007).
39
�Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
La aproximación más sencilla para iden ficar elementos clave de un territorio, consiste en la exploración e interpretación visual de información fotográfica o satelital disponible en servidores de datos
en Internet o en Google Earth (Ode et al. 2008). Los archivos fotográficos en línea tales como “Panoramio”38 o “Confluence Project”39, o las mismas imágenes de alta resolución presentadas por Google
Earth (Landsat, Spot, QuickBird, WorldView), permiten caracterizar infinidad de aspectos en cuanto a la
geogra a sica (aspectos geomorfológicos, cobertura del suelo, presencia de especies vegetales, signos
de disturbios) y humana (presencia de población e infraestructura en el territorio, uso del suelo). En
un sistema leñoso, por ejemplo, se podrían analizar con cierto grado de precisión medidas asociadas
a la composición de la vegetación (especies dominantes, estructura de edades), remoción de biomasa
(presencia de áreas desmontadas) y la degradación del suelo (presencia de cárcavas, acumulación de
sal en superficie) (Baldi et al. 2013, Pyke et al. 2002). De un territorio agrícola, por ejemplo, se podrían
analizar medidas acerca de la geometría de los lotes (tamaño, regularidad de las formas) y de presencia
de infraestructura produc va (canales de riego, estanques/embalses, silos). Asimismo, sería posible
detectar signos de interrupción de dicha ac vidad produc va (Lesschen et al. 2008).
Un paso de mayor complejidad en la caracterización de la estructura de un territorio radica en la
generación de mapas de uso y cobertura del suelo (interfase entre aspectos bio sicos y humanos). Este
proceso requiere necesariamente conocimientos previos para la adquisición y el procesamiento de
información proveniente de sensores remotos (fotogra as aéreas, imágenes satelitales). La disponibilidad de dicha información es amplia, ya que existen en la actualidad numerosos sensores capturando
información en forma constante a resoluciones adecuadas para el proceso de OTR. Vale destacar que
los sensores pueden clasificarse en pasivos o ac vos de acuerdo a si capturan la energía reflejada o
emi da por la superficie de observación (sistemas óp cos e infrarrojos) o aquella que los mismos sensores emiten (sistemas de radar y láser). Para una detallada descripción de los productos existentes,
ver Jones y Vaughan (2010), Paruelo et al. (2013), y la Tabla 2.3.
Tabla 2.3. Lista no exhaus va de productos satelitales provenientes de sensores óp cos. Cada plataforma (Landsat, Spot, etc.) puede capturar datos mediante uno o más sensores, y por lo tanto, ofrecer dis ntos productos con
dis ntas resoluciones espaciales o temporales. En esta lista solo se iden fican los productos de mayor interés en
el campo del OTR (e.g. sensores mul espectrales).
Sensor
ASTER
Plataformas
en uso
Resol.
espacial (m)
Resol.
temporal (m)
Lanzami
Costo
Terra y Aqua
15 a 90
A pedido
1999
Gratuito
8
Diarios
2004
$$
4
3 días
1999
$$$
FORMOSAT-2
OSA
IKONOS 2
38
<h p://www.panoramio.com>
39
<h p://www.confluence.org>
Consultas
h p://reverb.echo.nasa.
gov/reverb
h p://www.astriumgeo.com
h p://www.geoeye.
com/CorpSite/products/
earth-imagery
40
�Plataformas
en uso
Resol.
espacial (m)
Resol.
temporal (m)
Lanzami
Costo
h p://reverb.echo.nasa.
gov/reverb
MSS, TM,
ETM+, OLI
Landsat 5, 7, 8
30-79
16 días
1972
gratuito
BGIS 2000
Quickbird 2
2.4
1 a 3.5 días
2001
$$$
RapidEye
5 (Tachys,
Ma , Choma,
Choros, y
Trochia)
6.5
Diario
2009
$$$
SPOT
10
1 a 4 días
1986
$$
C-Bers 2
20
26 días
2003
Gratuito
SAC-C
175
16 días
2000
Gratuito
GeoEye-1
1.65
<3 días
2008
$$$
WorldView 1
y2
1.8
1 a 4 días
2009
$$$
Varios
CCD
MMRS
Consultas
MODIS
Terra y Aqua
250
Diario
1999
Gratuito
AVHRR
NOAA 15 a 19
1100
Diario
1981
Gratuito
h p://catalogos.
conae.gov.ar/catalogo/
catalogos.html
h p://www.digitalglobe.
com
h p://www.rapideye.
com/products/index.
htm
h p://www.astriumgeo.com
h p://www.dgi.inpe.br/
CDSR
h p://catalogos.conae.
gov.ar/SAC_C/default3.
asp
h p://www.geoeye.
com/CorpSite/products/
earth-imagery
h p://www.digitalglobe.
com
h p://reverb.echo.nasa.
gov/reverb
h p://reverb.echo.nasa.
gov/reverb/
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
Sensor
Luego de adquirida y preprocesada la información remota (i.e. correcciones geométricas, radiométricas, atmosféricas), se debe desarrollar un esquema conceptual de clasificación. Éste se define como
el conjunto de clases o categorías de interés para ser iden ficadas y discriminadas. La preparación del
mismo es de suma importancia ya que provee una herramienta para organizar y categorizar la información que puede ser extraída de los datos satelitales. Dichas categorías son llamadas por Jensen (1996)
“clases de información”. Un esquema de clasificación debe ser mutuamente excluyente y totalmente
exhaus vo, en otras palabras, cualquier área que sea clasificada debe pertenecer a una y solo una clase
o categoría, y todas las categorías deben estar representadas (Congalton 1991). El proceso de clasificación se basa en la hipótesis de que las caracterís cas estructurales y funcionales de la vegetación,
determinan diferencias en la can dad y calidad de la radiación reflejada por la superficie (Curran 1985).
El siguiente paso en dicho proceso es la definición del método de clasificación. Existen numerosos
métodos (Jones y Vaughan 2010) y su descripción excede a este capítulo (ver detalles del proceso en
Paruelo et al. 2013), pero se señalan como más frecuentes la:
41
�• clasificación no supervisada41
• análisis de mezclas espectrales42
• clasificación basada en objetos43
Una vez definido el esquema conceptual y el método, es necesario determinar la fuente de información con la cual se llevará adelante el proceso de clasificación. Es muy frecuente que se u lice
exclusivamente la provista por las bandas espectrales de un sensor para una determinada fecha. Sin
embargo, considerar la variabilidad temporal del comportamiento espectral de las dis ntas coberturas,
i.e. incorporar al proceso numerosas fechas, aumenta considerablemente la precisión de los productos
generados (Guerschman et al. 2003). Asimismo, el proceso puede ser alimentado por bandas que sean
productos de otros pasos de integración de la información espectral, tales como los llamados índices
de vegetación (ver más adelante), o aspectos fenológicos de la vegetación (tasas de crecimiento, días
de máxima produc vidad, etc.) (Paruelo 2008). La determinación de la información de base para una
clasificación depende, por tanto, de la crea vidad del usuario y no de las restricciones de la información satelital.
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
• clasificación supervisada40
La generación y evaluación de estos productos requiere el manejo de sistemas de información geográfica y procesadores de imágenes satelitales, así como –aunque no necesariamente– información
de campo. Sin embargo, para el usuario encargado de desarrollar un plan de OTR, existen numerosos
productos de cobertura y uso del suelo para el territorio de la República Argen na, generados a escalas
con nentales hasta locales (Tabla 2.4). Los dis ntos productos poseen grandes diferencias en cuanto
a las resoluciones espaciales, temporales y conceptuales (clases iden ficadas). Aunque di cil de cuanficar, aquellos que abarquen una menor extensión espacial serán los que presenten un esquema de
clasificación conceptual (clases) más detallado o acorde a la región. De los productos mencionados a
escala con nental, cuatro de ellos son de libre acceso aunque de calidad reducida. Uno de ellos presenta información anual para el período 2001-2010, pero su calidad es notoriamente inferior al resto
(i.e. Friedl et al. 2010). Tres productos nacionales cubren la totalidad del territorio, uno de ellos de libre
acceso desde Internet, pero de calidad desconocida (IGN fecha de publicación desconocida). Para el
usuario común, ninguno de los productos nacionales analiza la dinámica temporal de las coberturas.
Incontables tesis de grado y posgrado, reportes de OG y ONG, revistas de divulgación, etc., presentan
clasificaciones para áreas generalmente reducidas en extensión. Esta valiosa información resulta, sin
embargo, subu lizada u olvidada debido a la dificultad para descubrirla o acceder a ella. Algunos ejemplos destacados se presentan en la Tabla 2.4.
40
El usuario selecciona zonas de entrenamiento donde conoce la cobertura y, por lo tanto, las caracterís cas espectrales.
41
El usuario solicita al so ware que examine la información espectral y extraiga un número determinado de grupos, los
cuales son luego asignados a clases de información.
42
Para cada uno de los píxeles, se es ma la proporción de cada clase de información a par r de técnicas específicas e información hiperespectral.
43
A diferencia de las técnicas anteriores, basadas exclusivamente en las propiedades espectrales de los píxeles individuales
(unidad muestral), este método considera las caracterís cas espectrales de un píxel focal y su similitud con los píxeles
vecinos, determinando así “objetos”. Estos son la nueva unidad muestral sobre la cual la clasificación estará basada.
42
�Periodo
Sensor
2004-2006
2000
2001-2010
2001-2010
2008
2006-2007
1998-2008
ENVISAT MERIS
Spot
MODIS
MODIS
MODIS
Landsat - MODIS
Landsat
Resoluc. esp.
(m, o esc.
cartográfica)
300
1000
500
250
250
30-250
30
Argen na
¿?
¿?
1:250.000
LA
Argen na
Selva Paranaense y ribereña
Selva Paranaense y ribereña
¿?
¿?
¿?
CP
1973-2006
Landsat
30-60
CP
1993
Landsat
30
CP
2010-presente
Diversos
<30
LA
2002 y 2006
MODIS
500
CP
Guyra Paraguay (Guyra Paraguay 2013)
Clark et al. (2010)
2000-2010
MODIS
250
CP
Barraza et al. (2013)
2000-2007
Landsat
30
CP
Chaco Seco
2007
MODIS
250
CP
Chaco Serrano
1997
Landsat
30
CP
Volante et al. (2011)
Gasparri y Baldi
(2013)
Cingolani
et
al.
(2004)
1997
Landsat
30
CP
Zak y Cabido (2002)
1956-2000
Varios
Variada
CP
Zak et al. (2008)
1988-2002
Landsat
30
CP
Britos y
(2008)
2007
Landsat TM MODIS
1:500.000
ND
Lizarraga et al. (2012)
1972–2007
Landsat
30
CP
Gasparri
(2009)
1972–2001
Landsat
30
CP
Grau et al. (2005)
2008
Varios
Variada
CP
Mariot (2008)
1975-1999
Landsat
30
CP
Bole a et al. (2006)
2000-2004?
MODIS
250
CP
1988-2004
Landsat
30
CP
1996
Landsat
30
CP
Guerschman (2005)
Baldi
y
Paruelo
(2008)
Baldi et al. (2006)
Extensión
Sudamérica
Sudamérica
Sudamérica
Sudamérica
Sudamérica
Argen na
Argen na
Chaco
Chaco
Cuenca del río
Bermejo
Chaco Seco
Chaco Semiárido
(N Córdoba)
Chaco Semiárido
(N Córdoba)
Chaco Semiárido
(NO Córdoba)
NOA
Prov. Tucumán y
Salta
Prov. Tucumán y
Salta
Prov. San ago
del Estero
Moreno, San ago del Estero
Pampas
Pampas y Campos
Pampas
Disponibildad
Fuente
LA
LA
LA
CP
LA
ND
CP
Bicheron et al. (2008)
Eva et al. (2004)
Friedl et al. (2010)8
Clark et al. (2012)
Blanco et al. (2013)
INTA (2009)
UMSEF (2008)
IGN (fecha de publicación desconocida)
SAGPyA (2001)
Izquierdo
et
al.
(2008)
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
Tabla 2.4. Lista no exhaus va de productos cartográficos de cobertura y uso del suelo disponibles en la Argen na.
Abreviaturas: LA Libre acceso vía Internet; CP con permiso del autor; DC disponible con costo; ND no disponible
o desconocida.
Kandus et al. (1999)
Barchuk
y
Grau
43
�Sensor
Resoluc. esp.
(m, o esc.
cartográfica)
Disponibildad
Fuente
Pampa Inundable
Prov. Buenos
Aires
SO Prov. Buenos
Aires
O Prov. Buenos
Aires
Sur Prov. San
Luis
1998
Landsat
30
CP
Herrera et al. (2005)
2004
SAC-C
175
CP
LART-MAAyP (2004)
1996
Landsat
30
CP
Guerschman et al.
(2003)
2000-2005
Landsat
30
CP
Caride et al. (2012)
1985-1999
Landsat
30
CP
Demaría et al. (2003)
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
Periodo
Extensión
Asimismo, el usuario puede querer conocer la condición potencial de la vegetación en un determinado territorio, es decir, la estructura de la vegetación o del paisaje en ausencia de intervenciones
humanas (cul vo, tala, quema, pastoreo, etc.). Este “estado de referencia” o “vegetación potencial”
(Bestelmeyer et al. 2009) podría ser evaluado mediante la exploración de información bibliográfica de
las caracterís cas florís cas y geomorfológicas analizados por la Biogeogra a. Existen para la República
Argen na numerosos estudios de vegetación potencial que surgen de la combinación de análisis climá cos, edáficos y estudios de campo (Tabla 2.5). La mayor parte de ellos se encuentran en publicaciones de di cil acceso y en formato papel (e.g. Anderson et al. 1970), dado que la biogeogra a tuvo
su apogeo a mediados del siglo pasado. Así, la integración de esta valiosísima información con aquella
de uso actual requiere un importante trabajo de búsqueda y digitalización de la cartogra a existente.
Otra posibilidad para evaluar estos estados de referencia de la vegetación o el paisaje, lo cons tuiría
la comparación de un determinado territorio con uno lindero bajo un esquema de protección de po
parque nacional (Garbulsky y Paruelo 2004).
Tabla 2.5. Lista breve de productos cartográficos de vegetación potencial de la Argen na (solo aquellos de escala
provincial o regional). La mayor parte de ellos se encuentra solo disponible en formato papel. Fuente: recopilación propia. Abreviaturas: LA Libre acceso vía Internet; CP con permiso del autor; DC disponible con costo; ND no
disponible o desconocida.
Extensión
Global
Global
Sudamérica
Sudamérica
Argen na
Patagonia extraandina
Chaco (región)
Yungas
Monte
Monte
Prov. San Luis
Prov. La Pampa
Santa Fe
Corrientes
Disponibilidad
LA
LA
ND
LA
ND
ND
ND
CP
ND
ND
ND
ND
ND
ND
Fuente
Bailey y Hogg (1986)
Olson et al. (2001)
Hüeck y Seibert (1981)
Josse et al. (2003)
Cabrera (1971)
León et al. (1998)
Morello y Adámoli (1974)
Brown y Pacheco (2006)
Roig et al. (2009)
Morello (1958)
INTA (1998)
INTA-UNLP (1980)
Lewis y Pire (1971)
Carnevali (1994)
44
�Disponibilidad
ND
ND
Fuente
Soriano (1991)
Roig (1972)
2.5.2. Funcionamiento ecosistémico
Un análisis complementario al de las condiciones estructurales de la vegetación lo cons tuye la
exploración de las condiciones funcionales. Combinadas, ambas evaluaciones brindarían información
acerca del estatus o calidad de la cobertura en un territorio, y por lo tanto, su ap tud para diferentes
usos (incluyendo la conservación). A escalas de paisaje hasta con nentales, las caracterís cas funcionales son analizadas casi exclusivamente mediante información proveniente de sensores remotos y
su posterior integración con modelos bio sicos. En el caso par cular de los sensores remotos pasivos
(Tabla 2.3), frecuentemente la información asociada al funcionamiento proviene de la combinación
de datos mul -, super- o hiperespectrales en dis ntos índices espectrales. Estos se asocian a variables
tanto sicas como biológicas, como la produc vidad primaria de la vegetación, la evapotranspiración,
el albedo de la cobertura, la ocurrencia de fuegos o inundaciones, etc. (Paruelo et al. 2013).
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
Extensión
Pampas y Campos
Prov. Mendoza
La produc vidad primaria de la vegetación cons tuye la medida básica de las entradas energé cas
a los ecosistemas y su capacidad de generar biomasa, y por lo tanto, un atributo funcional clave no
solo para los sistemas produc vos, sino también para servicios tales como el secuestro de carbono o
la provisión de alimento a la fauna silvestre. Si se considera en su cálculo el proceso de respiración de
la vegetación, se denomina neta (PPN), si no bruta (PPB). Si bien el cálculo de la PPN puede resultar
dificultoso, el uso de variables subrogantes de la PPB como los índices de vegetación, ha provisto una
gran ayuda en estudios biogeográficos al permi r caracterizar la magnitud y la estacionalidad de la produc vidad, basándose en protocolos comunes sobre grandes extensiones ocupadas por dis ntos pos
de vegetación (Lloyd 1990, Xiao et al. 2004, Sims et al. 2006). Existen numerosos índices generados a
par r de dis ntas combinaciones de bandas de acuerdo al sensor u lizado o al autor, aprovechando
la mayoría de ellos el notable incremento en la reflectancia de la vegetación en la banda del infrarrojo
cercano (longitud de onda de entre 700 y 2.500 nm). Los más reconocidos o u lizados son:
• Índice de Vegetación de Diferencias Normalizadas (NDVI, por sus siglas en inglés)
• Índice de Vegetación Mejorado (EVI)
• Índice Verde de Vegetación de Diferencias Normalizadas (GNDVI)
• Índice de Vegetación Ajustado al – po de– Suelo (SAVI, SATVI, MSAVI, MSAVI2)
Para explorar más índices de vegetación, buenos resúmenes se encuentran en Jones y Vaughan
(2010), en Xiao et al. (2005) y en el si o “Landscape Toolbox”44 (caja de herramientas del paisaje), del
USDA-ARS.
Otro aspecto clave del funcionamiento de los ecosistemas es la tasa de evapotranspiración, que implica la suma de agua perdida por evaporación directa y por transpiración de la vegetación (fuertemente asociada a la PPN). Este aspecto reviste fundamental importancia en la cuan ficación de las demandas hídricas de la vegetación (cul vada y no cul vada) y el balance hídrico de un territorio. Todos los
sensores presentados en la Tabla 2.3 permiten el cálculo de índices de vegetación, evapotranspiración,
y otras medidas del funcionamiento (albedo, ocurrencia de fuegos e inundaciones, etc.), mediante pro-
44
<h p://www.landscapetoolbox.org>
45
�Para el caso de MODIS Terra o Aqua45, existen dis ntos productos que resultan sumamente ú les
para la caracterización del funcionamiento (Xiao et al. 2004, Zhang et al. 2006) debido a (i) su moderada resolución espacial (250 a 500 m), posibilitando trabajar con grandes extensiones de territorio, (ii)
su alta resolución temporal, posibilitando analizar comportamientos estacionales e interanuales (datos
diarios, o uno cada 16 días), (iii) la existencia de una banda de calidad para cada dato, facilitando la
evaluación de la precisión de los análisis, (iv) su disponibilidad desde el año 2000, y (v) su acceso libre
e ilimitado. El formato original de dicha información es similar a la de otras fuentes satelitales, i.e. información ráster en áreas predeterminadas (escenas). Es asimismo posible adquirir productos MODIS
por medio de la herramienta en línea “MODIS Global Subsets: Data Subse ng y Visualiza on”46. Dicha
herramienta permite luego de determinar el área de interés:
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
cedimientos de dis nta complejidad que implican álgebra de bandas. Es posible, sin embargo, adquirir
para algunos de dichos sensores los índices sin necesidad de aplicar los modelos teóricos (e.g. NOAAAVHRR o MODIS Terra o Aqua).
• descargar información tabular o matricial para áreas pequeñas (desde 0.25x0.25 hasta 201x201
km),
• descargar información tabular para píxeles individuales o resumidos del área de interés,
• realizar análisis en línea sin necesidad de un conocimiento previo del manejo de información
espacial,
• considerar la calidad de los datos u lizados,
• exportar datos a dis ntos formatos.
Los productos disponibles mediante dicha herramienta son:
• reflectancia superficial corregida atmosféricamente
• temperatura superficial y emisividad
• cobertura y uso del suelo
• índices de vegetación
• Índice de Área Foliar y FPAR
• resistencia superficial y evapotranspiración
• produc vidad primaria neta
• albedo
A nivel nacional, se destaca el si o “Seguimiento de la Producción Agropecuaria”47 del INTA, el cual
permite analizar el funcionamiento de la vegetación mediante la información provista fundamentalmente por los productos MODIS de reflectancia superficial corregida atmosféricamente y de conversión
de la cobertura vegetal. Este si o permite al usuario luego de determinar el área de interés:
• descargar información tabular de índices de verdor resumidos para el área de interés,
• visualizar la información espacial de índices de verdor y anomalías de los mismos,
45
<h p://reverb.echo.nasa.gov/reverb>
46
<h p://daac.ornl.gov>
47
<h p://sepa.inta.gov.ar>
46
�2.6. Diversidad biológica
La información acerca de la diversidad biológica es quizás la que se encuentra más atomizada en el
país. No obstante, existen importantes inicia vas de OGs y ONG para integrar y sistema zar la provisión
de la información preexistente. A nivel internacional se destacan sistemas como el “Global Biodiversity
Informa on Facility”48 y el “Tropicos”49. A nivel nacional, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Produc va conjuntamente con el Consejo Interins tucional de Ciencia y Tecnología (CICyT) coordinan el “Sistema Nacional Datos Biológicos”50, que colecta información acerca de datos taxonómicos,
ecológicos, cartográficos, bibliográficos, etnobiológicos, de uso y de catálogos sobre recursos naturales
y otros temas afines. Este sistema permite al usuario fundamentalmente explorar la distribución de
especies y bases de datos o metadatos. El “Sistema de Información de Biodiversidad”51, coordinado por
la Administración de Parques Nacionales (APN), almacena y presenta datos sobre biodiversidad en el
ámbito de las áreas protegidas de Argen na (en planillas de cálculo). Existen muchas colecciones disponibles en universidades y centros de inves gación52, museos53, ONG54 y par culares que han sido parte
de numerosos estudios que analizan los patrones a nivel nacional o regional. El acceso a los resultados
de dichos estudios en formato digital requiere frecuentemente el permiso del autor (e.g., Fundación
Vida Silvestre Argen na et al. 2005, Szumik et al. 2012).
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
• realizar análisis en-línea sin necesidad de un conocimiento previo del manejo de información
espacial.
Si bien no es un plano de información estrictamente biológico, la localización de las áreas protegidas resulta fundamental en el proceso de OTR. La Administración de Parques Nacionales presenta en
el Sistema de Información de Biodiversidad antes mencionado, información en formato digital de cada
una de las áreas protegidas bajo su jurisdicción. La información de este si o se puede descargar en formato digital individualmente para cada área protegida. Alimentado por dis ntas OGs y ONG, el sistema
“World Database on Protected Areas”55 permite el análisis de numerosos planos de información dentro
de cada área protegida (e.g. uso del suelo, fuego, diversidad) y la descarga de información digital para
dis ntas categorías de protección y jurisdicción (privada, estatal, internacional, hasta municipal, etc.).
2.7 Sistemas de producción
En un OTR, se plantea sobre una base bio sica la división de un territorio en un conjunto de unidades menores para las cuales se favorecerán ciertas alterna vas de uso. Esta división, no obstante,
carecería de sen do si no se incorporaran aspectos económicos, culturales, sociales, ins tucionales, de
tenencia y de infraestructura del territorio o paisaje en cues ón. Debido a la complejidad de la dimensión humana en un OTR, la cual excede ampliamente los límites de este capítulo, solo se detallan aquí
48
<www.gbif.org>
49
<h p://www.tropicos.org>
50
<h p://www.datosbiologicos.mincyt.gob.ar>
51
<h p://www.sib.gov.ar>
52
e.g. <h p://www2.darwin.edu.ar>
53
e.g. <h p://www.macn.secyt.gov.ar/inves gacion/inv_colecciones-macn.php>
54
e.g. <h p://www.worldbirds.org/v3/argen na.php?a=lo>
55
<h p://protectedplanet.net>
47
�En relación a la disponibilidad de datos produc vos, la Organización de las Naciones Unidas para
la alimentación y la Agricultura (FAO) presenta en su si o FAOStats56 una amplia gama de información
estadís ca (recursos naturales, producción de bienes, precios, etc.) desde 1961 y a escala nacional. En
tanto, en el país existen dos organismos nacionales (con tareas superpuestas) que brindan con cierta
periodicidad información censal y muestral. El Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos (INDEC) desarrolla aproximadamente cada 10 años el llamado “Censo Nacional Agropecuario” (CNA), en el cual se
recopila información acerca de volúmenes producidos, áreas afectadas, infraestructura y tecnología,
etc., para las dis ntas ac vidades del sector. La información es recogida a nivel de establecimiento,
siendo la unidad estadís ca la Explotación Agropecuaria57 (EAP). No obstante, la información es presentada exclusivamente a nivel de primero (provincia) y segundo nivel de subdivisión (municipio, departamento, par do) (Paruelo et al. 2004). La información para los ocho primeros CNAs (1881, 1914,
1937, 1947, 1960, 1969, 1973, y 1988) se encuentra exclusivamente en formato papel, mientras que es
posible acceder en formato digital a la información del CNA 200258. La realización del CNA 2008 se vio
afectada por problemas polí cos que originaron una importante ausencia de productores o informantes calificados en el momento del barrido en sus explotaciones y el rechazo de productores a responder
al censo. Es así que los resultados del mismo se encuentran disponibles solo para algunas regiones del
país, y se distribuyen en los si os de las direcciones provinciales de estadís cas y censos59. Asimismo,
el INDEC realiza desde 1993 la “Encuesta Nacional Agropecuaria” (ENA), un programa de relevamientos
regulares de periodicidad anual basado en un diseño muestral obje vo para cada provincia. Análogamente, el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) realiza desde 1969 las “Estadís cas
Agrícolas”60, brindando información sobre la superficie cosechada e implantada de numerosos cul vos.
Históricamente, estas es maciones se basaron en métodos subje vos a par r de informantes calificados, pero en la actualidad se realizan a par r de técnicas de teledetección y SIG.
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
aquellos aspectos asociados a la caracterización espacialmente explícita de la producción y sistemas de
producción en el país.
Numerosos organismos internacionales han generado dis ntos planos de información acerca de
usos o intervenciones puntuales sobre el territorio. Se pueden señalar las bases de datos de irrigación
del “Global map of irrigated areas”61 (Siebert et al. 2007) y de carga ganadera del “Gridded Livestock of
the World”62 (GLW) (FAO 2007). Estos productos suelen tener una resolución espacial de entre 3 y 30
min y su acceso es libre y gratuito.
Al integrar dis ntos planos estadís cos, es posible iden ficar y caracterizar los diversos sistemas o
grupos produc vos de un territorio y obtener así un plano fundamental en cualquier OTR. Los criterios
de delimitación más frecuentemente u lizados son sociales (tenencia, tamaño del predio), opera vos
(capital, nivel de mecanización, mano de obra), produc vos (diversidad de productos) y estructurales
(fracción cul vada, orientación de la producción) (Kostrowicki 1992, Duvernoy 2000, Kruska et al. 2003,
56
<h p://faostat.fao.org>
57
Definida como una unidad de organización de la producción cuya superficie no es menor de 500 m2. La EAP se define independientemente del número de terrenos no con guos que la componen, cada uno de los cuales cons tuye una parcela.
58
<h p://www.indec.gov.ar/agropecuario/cna_principal.asp>
59
e.g. <h p://www.larioja.gov.ar/estadis ca/index.php?op on=com_content&view=ar cle&id=48:censo-nacional-agropecuario-2008&ca d=37:censos&Itemid=84>
60
<h p://www.minagri.gob.ar/site/index.php, h p://www.siia.gov.ar>
61
<h p://www.fao.org/nr/water/aquastat/irriga onmap/index10.stm>
62
<h p://www.fao.org/AG/againfo/resources/en/glw/home.html>
48
�3. INTEGRACIÓN DE LA INFORMACIÓN
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
Ti onell et al. 2010). En el país existen numerosos trabajos que se enfocan en un po de producto (e.g.
cabras), en una región reducida (e.g. oeste de San ago del Estero) y en un empo en par cular (e.g.
década del 90). Asimismo, la mayor parte de ellos se encuentran publicados en reportes o publicaciones nacionales que –como ya se ha mencionado– resultan de di cil descubrimiento o consulta. A nivel
nacional, entonces, es necesario contar con una síntesis de los grupos produc vos, su distribución espacial y su dinámica temporal. Vale destacar que el acceso a la información a escala de mayor detalle
generados por OG provinciales o nacionales, se encuentra muchas veces restringido para el público general. Ejemplos de ello los cons tuye la información del INDEC a escala de radio censal o (como planos
accesorios) la información catastral63.
3.1. Software
La información citada en las secciones anteriores se integra en la actualidad en lo que comúnmente se denomina un Sistema de Información Geográfica (SIG). Un SIG es un modelo de la realidad que
–a través de conjunto de métodos y herramientas– permite visualizar, capturar, almacenar, manipular,
analizar, modelar y representar información espacialmente explícita, con el fin úl mo de resolver problemas complejos de planificación y ges ón (Fig. 2.2). Un SIG se complementa con dos familias más
de so ware (que pueden también presentar herramientas SIG), i.e. los procesadores de imágenes satelitales, que permiten analizar específicamente información de po matricial (ráster), y los de diseño
asis do por computadora (CAD, por sus siglas en inglés). Así, los SIG y so ware relacionados se alinean
perfectamente con las necesidades e intereses de los encargados de diseñar y aplicar un plan de OTR.
La superposición de capas de información, la generación de información temá ca o la geocodificación,
son tareas obligadas y frecuentes para este proceso; otras, como el modelado de la rugosidad del territorio, cons tuyen una oportunidad para incrementar la eficiencia de dicho proceso (Nelson 2008).
Para una exploración en detalle de este tema, un excelente libro en castellano de acceso libre es el de
V. Olaya (2012).
Existen numerosos so ware SIG64 y relacionados de variable complejidad, siendo los más populares
los de po propietario (con acceso pago; e.g. ArcGIS, Erdas Imagine, ENVI, Idrisi). Sin embargo, cada vez
es más frecuente encontrar sistemas de libre acceso con capacidades similares a los propietarios (e.g.
GRASS GIS, gvSIG, Quantum GIS) y que pueden ser integrados a entornos de programación estadís ca
y gráfica como el R65, a bases de datos geográficos gubernamentales, o a los numerosos servidores de
mapas en Internet.
Si bien no pueden ser considerados como un SIG, puesto que no cumplen con varios de sus aspectos, los servidores de mapas en Internet, el Google Earth66 o sistemas similares (Bing Maps67, Google
63
Con excepciones en relación a la información catastral, ya que para provincias como Tucumán o Entre Ríos la información
se encuentra disponible en formato digital.
64
En el si o <h p://en.wikipedia.org/wiki/List_of_geographic_informa on_systems_so ware>, se listan los principales SIG
libres y propietarios.
65
<h p://www.r-project.org>
66
<h p://www.google.com/earth/index.html>
67
<
h p://www.bing.com/maps>
49
�Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
Figura 2.2. Nube de palabras surgida de 24 definiciones globales, funcionales y tecnológicas recopiladas por Navarro Pedreño et al. (2000).
Maps68, Yahoo! Maps69) permiten almacenar y analizar visualmente información espacialmente explícita. Google Earth, en par cular, cons tuye una herramienta con enorme potencial en el proceso de OTR
al permi r a un amplio rango de usuarios acceder a una gran can dad de información, como imágenes
satelitales de alta resolución espacial (y cierta temporalidad), cartogra a base (rutas, áreas urbanas,
etc.), cartogra a temá ca (disponible en la comunidad Google Earth o en las mismas capas del so ware), modelos de elevación digital, fotogra as del terreno, etc. Debe destacarse que la exploración de los
metadatos de este sistema es restringida o críp ca al –por ejemplo– no poder conocer la procedencia
de la información topográfica. Asimismo, la descarga de la información contenida en este sistema no es
posible debido a obvias restricciones legales; no obstante, existen algunos programas para descargar
la información que se visualiza en formato de jpg o similares (e.g. Google Ozi Explorer70). Finalmente,
Google Earth permite a los actores involucrados en el proceso de OTR combinar en su interfase tridimensional, mapas propios generados con otras tecnologías (y distribuirlos fácilmente en formato kml),
logrando así la convergencia de información en un sistema de uso gratuito y que no requiere conocimientos especializados.
Complementariamente a los SIG, existen numerosos si os en Internet de organismos nacionales,
provinciales y municipales que con enen servidores de mapas71, los cuales permiten la consulta de
numerosos planos de información espacialmente explícita. A nivel nacional, se encuentra en desarrollo
la inicia va “Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argen na” (IDERA)72, en la cual dis ntas OG buscan generar las bases para compilar en forma armónica datos, metadatos y herramientas
espaciales a nivel nacional. Asimismo, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación
(SAyDS) lista dis ntos servidores de mapas de dis ntas provincias argen nas, así como de otros orga-
68
<h ps://maps.google.com>
69
<h p://espanol.maps.yahoo.com>
70
<
71
e.g. de San Luis <h p://ambiente.ocurrenciasit.net/>; de Tucumán <h p://central.tucuman.gov.ar:8180/pmapper-dev/
map.phtml/>, de San Juan <h p://www.atlas.unsj.edu.ar>
72
<h p://www.idera.gob.ar/portal>
h p://www.oziexplorer3.com/eng/ge.html>
50
�Todos estos servidores de mapas presentan la cartogra a base del territorio bajo su jurisdicción o
interés (límites departamentales, de áreas protegidas, o localidades), mientras que algunos de ellos
presentan información temá ca (clima, suelos, cobertura vegetal, vegetación potencial). Cabe destacar
que el IGN distribuye cartogra a base a escala cartográfica 1:250.000 y en formato vectorial en forma
gratuita en su si o de Internet77.
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
nismos nacionales e internacionales73. El INTA cuenta con dis ntos servidores, tales como el “Sistema
(centralizado) de Ges ón de Datos Espaciales de INTA (GeoINTA)”74, el “Sistema de Información Patagonia Norte”75 y el de las provincias del Noroeste76. La visibilidad y can dad de la información es muy
variable entre todos estos si os, así como la posibilidad de descargar la misma en formato digital.
Como en el caso de los mapas de uso y cobertura del suelo, y si bien existen excepciones, la calidad
u origen de la información presentada es desconocida al no presentarse en estos si os los metadatos
rela vos. El uso o aplicabilidad de dicha información queda consecuentemente a criterio del usuario y
la posibilidad de este de contactarse con el autor de la misma.
3.2. Estrategias
Como se planteó inicialmente, el obje vo de este capítulo es esbozar caminos alterna vos para la
recopilación e integración de datos en el marco de un proceso de OTR. Esta sección, por lo tanto, aborda –en lugar de aspectos teóricos del análisis espacial– una descripción de estrategias a seguir en el
manejo e integración de la información geográfica. Para más detalles se sugieren los trabajos de Lam
(1983), Rossi et al. (1992), McGarigal y Marks (1995), Perry et al. (2002), Pyke et al. (2002), y Ode et al.
(2008). Un excelente si o en Internet es nuevamente el llamado “Landscape Toolbox”.
En relación a la selección de variables, se sugiere:
• Iden ficar qué grandes atributos del territorio se busca caracterizar. Estos pueden ser poco cuan ficables y rela vamente abstractos, pero son los que impulsan la posterior búsqueda de variables
específicas. Por ejemplo “pobreza” y “produc vidad” son atributos de este po y pueden, una vez
iden ficados como clave, ser descriptos por variables como mortalidad infan l e índices de vegetación derivados de datos satelitales. Establecer entonces esta conexión entre atributos relevantes y
variables que los representen es muy ú l al comienzo del proceso OTR. Esta búsqueda puede implicar varias pruebas hasta que se encuentren las variables opera vas más apropiadas.
• Reconocer y aprovechar la redundancia de variables disponibles. Los mismos procesos o atributos del
territorio pueden ser capturados por planos de información muy dis ntos. Por ejemplo, la recurrencia de incendios puede describirse con imágenes de alto detalle de Google Earth (patrones en la vegetación) o por productos MODIS (radiación emi da). Explorar dis ntas alterna vas para una misma
variable o grupo de variables a describir, disminuiría asimismo posibles sesgos en las predicciones. No
existe un producto perfecto, por lo que su uso combinado puede ser una alterna va aceptable.
• Aceptar varias iteraciones en el proceso de iden ficación de atributos relevantes, variables opera vas (a veces varias alterna vas) y mapas resultantes, que a su vez es mulan la definición de nuevos
73
<h p://www.ambiente.gov.ar/default.asp?IdAr culo=2004>
74
<h p://geointa.inta.gov.ar>
75
<h p://sipan.inta.gov.ar/geoserver/web/?wms>
76
<h p://geosalta.inta.gov.ar/geoserver/?wms>
77
<h ps://2mp.conae.gov.ar/index.php/materialeseduca vos/coberturasvectoriales/522-sig-250-del-ins tuto-geografico-nacional>
51
�Entre las estrategias acerca de la selección de las fuentes de información, se sugiere:
• Ponderar posi vamente aquellos productos para los cuales la calidad esté documentada (a través
de los metadatos). En el caso de las clasificaciones de cobertura y uso del suelo, dicha calidad estará
dada principalmente por un valor de precisión por cada clase de información y uno general considerando el conjunto de todas las clases.
• Evaluar la calidad de los productos en forma tanto visual78 como estadís ca.
• En el proceso de integración se debería seguir aquel camino que u lice la menor can dad de planos
de información posible, y que los integre a través de una operación sencilla de po lógica, relacional,
o algebraica.
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
atributos relevantes no considerados inicialmente. Estas iteraciones son a menudo el aspecto más
valioso y crea vo del proceso de caracterización del sistema territorial, ya que reformulan las preguntas y las necesidades más importantes. En estas iteraciones es ú l reconocer en qué medida se
capturan y describen los intereses de los diversos actores que usan el territorio.
En relación a las escalas de análisis y observación:
• La escala espacial de integración de los dis ntos planos de información (y la el producto cartográfico
resultante) debe reconocer que la variable con menor resolución espacial (i.e. menor detalle) dicta
el máximo detalle. En el proceso de caracterización del sistema territorial se deberá ponderar un
plano de información tanto por su implicancia bio sica o social como por su resolución espacial.
• Si se busca generar un producto cartográfico, establecer inicialmente el tamaño de la en dad más
pequeña a ser delimitada o mapeada dentro de un área discreta79. Su selección determina el nivel
de detalle de la interpretación de un mapa y los planos de datos que puedan servir al proceso de
análisis y los que no.
En relación al sistema de proyección:
• Cada sistema ene un propósito diferente (conservar el área, la forma, la distancia) y es adecuado
para un determinado territorio. Por tanto, su correcta elección determinará la calidad de las mediciones realizadas y de la representación cartográfica.
• No es conveniente cambiar, mediante so ware específicos, el sistema de un producto preexistente,
ya que este proceso requiere el remuestreo80 de los datos. Los dis ntos métodos cambian necesariamente los datos en términos geométricos como radiométricos. La solución sugerida es mantener
el sistema de coordenadas originales cuando se procesa la información.
• El Ins tuto Geográfico Nacional determina como “Marco de Referencia Geodésico Nacional” al sistema POSGAR 07, reemplazando a POSGAR 94. En la medida de lo posible, la información generada
o representada debería seguir dicha norma va.
78
La comparación visual entre elementos visuales se puede denominar paralelismo, y permite establecer vínculos entre ellos
y por tanto congruencias y discrepancias (Tu e 1997).
79
Llamada mínima unidad mapeable (Saura 2002).
80
Es el proceso de transformación de un producto de formato matricial (ráster) mediante un método de extrapolación (vecino más cercano, interpolación bilineal, convolución cúbica).
52
�• Existen dis ntas alterna vas para conocer la heterogeneidad de un territorio en relación a una
variable de interés. Las más frecuentes consisten en resumir la información en unidades polí co-administra vas (provincias, municipios) o en unidades regulares y con nuas de acuerdo a criterios
arbitrarios (grillas de cuadrados, hexágonos, etc.) (McGarigal y Marks 1995). Se debe tener presente
que la división del territorio en unidades discretas conlleva dis ntos resultados, lo mismo ocurre
con cualquier otro criterio de división (temporal, clases, etc.). Si bien casi la totalidad de los datos
sociales y produc vos del país se encuentran disponibles bajo el primer esquema de división, se
deben reconocer dos problemas: (i) la heterogeneidad de la variable de interés aumenta con el área
de la unidad, y (ii) los cambios históricos en las formas de las unidades. La segunda opción evita
ambos inconvenientes al permi r la exploración del territorio siguiendo criterios de escala espacial
y temporal definidos por el usuario.
• En el caso de u lizar índices de paisaje (O’Neill et al. 1988), índices visuales (Ode et al. 2008), estadís cas espaciales (Rossi et al. 1992) a través de las dis ntas unidades en las que se dividió un territorio, es necesario considerar que: (i) los índices seleccionados deben ser relevantes para el estudio
del fenómeno bajo consideración; (ii) ningún índice en par cular puede capturar la totalidad de la
complejidad del arreglo espacial, y por lo tanto un conjunto de índices es frecuentemente u lizado
(Rii ers et al. 1995); (iii) los índices seleccionados deberían tener un comportamiento lineal en relación a la variable que intentan describir (Hargis et al. 1998).
Capítulo 2 • Diagnóstico del sistema territorial
Acerca del despliegue de la información:
4. CONCLUSIONES
Las múl ples realidades y necesidades que mo van los procesos de OTR determinan que no sea
posible ajustarse a un único protocolo de trabajo. Este capítulo buscó ilustrar la enorme y creciente
variedad de información espacialmente explícita que está actualmente disponible para el territorio nacional y en muchos casos global. Esta riqueza de información puede resultar abrumadora si se inicia el
proceso de OTR y/o de caracterización del sistema territorial asumiendo que existe una solución única
y óp ma para el mismo. Por el contrario, la exploración de planos de información alterna vos y su integración crea va permi rán perfeccionar el proceso gradualmente, ajustándolo no solo a las demandas
técnicas, sino a las que surgen de la evolución polí ca del proceso de OTR. En este sen do, el OTR debe
ser visto como un laboratorio de trabajo espacialmente explícito que se beneficia tanto por el uso de
herramientas sofis cadas, como por el aprovechamiento de otras más simples y de acceso masivo que
posibiliten la colaboración de muchos actores. Debe finalmente considerarse que los productos que
aquí se presentan solo cons tuyen una muestra de la riqueza y de la con nua evolución de la información territorial existente (Drummond y French 2008).
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59
�CAPÍTULO 3
ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL COMO APORTE AL
DESARROLLO RURAL
Foto: María AgusƟna Garcia Collazo
�L®¦®Ù, H. D., A. R. PÙç, D. B. KçÙãþ ù S. C. PÙç1
RESUMEN: En este capítulo se plantean algunas estrategias orientadas a la planificación territorial desagregadas
según tres principios básicos: políƟca de cohesión económica y social; conocimiento de la problemáƟca rural y
nuevo enfoque de intervención pública, contempladas en el enfoque LEADER de la Comisión Europea. En cada
principio se resumen procesos y líneas de acción a contemplar, en donde el aspecto parƟcipaƟvo y democráƟco
vinculado al conocimiento son los caminos a seguir. En ese senƟdo el conocimiento asocia técnicas y procesos de
análisis de espacios geográficos con el reconocimiento de la idenƟdad, pertenencia y expectaƟvas de los actores
territoriales. Este capítulo resalta el cambio de paradigma donde la lógica de crecimiento da paso a una lógica
de desarrollo sostenible y teniendo en cuenta el contexto territorial, contemplando de manera holísƟca los ejes
centrales del desarrollo: la dimensión ambiental, producƟva, económica-social y cultural. Las técnicas y herramientas mencionadas se focalizan en aspectos parƟcipaƟvos (desarrollo de talleres secuenciales) y en el manejo
de sistemas de información geográfica para trasladar la percepción a las tendencias reales de uso de los recursos
en un espacio geográfico determinado, para asignar, mediante proyectos territoriales, usos equilibrados y sostenibles. La administración pública es relevante en la planificación y debe estar amarrada al contexto territorial
profesionalizando tareas y aplicando rigurosidad según las leyes vigentes.
Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural
CAPÍTULO 3*
ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL COMO APORTE AL DESARROLLO
RURAL
1. INTRODUCCIÓN
En un mundo globalizado tendiente a la concentración de recursos naturales y capital, el medio rural
es hoy objeto de competencias de intereses, en donde aparecen conflictos sociales y ambientales que
deben ser resueltos uƟlizando estrategias, procesos y métodos que favorezcan el desarrollo territorial
rural (CasƟllo-Belmar y González-Loguercio 2006). Las zonas denominadas “rurales” en la ArgenƟna se
caracterizan por su gran heterogeneidad, tanto en el aspecto ambiental, producƟvo, socioeconómico y
cultural, como en sus posibilidades de desarrollarse en el mediano y largo plazo. La demanda mundial
de alimentos, fibras y biocombusƟbles, genera un aumento progresivo de la intensificación y expansión
agropecuaria y forestal aun en ambientes frágiles y en muchos casos con baja parƟcipación de los actores directos del territorio (pobladores-productores-prestadores de servicios).
El desarrollo rural, focalizado en la integración agropecuaria-forestal con los territorios de pertenencia y en la mejora de la compeƟƟvidad territorial (teniendo en cuenta mercados, comercio, servicios,
empleo, educación, salud, políƟcas públicas y sustentabilidad ambiental), se traduce en mejor calidad
de vida y arraigo. De esta manera, los procesos de intervención territorial se realizan sobre un conjunto
socioeconómico integrado por actores, recursos naturales, conocimientos técnicos, intereses y conflictos (Sepúlveda et al. 2003). En este capítulo se plantea una estrategia aplicada para lograr una planifi*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 60-69).
1
INTA, EEA Corrientes. Ruta Nacional 12, km 1008 (3400). Grupo de Recursos Naturales.
Contacto primer autor: ligier.da-niel@inta.gob.ar
61
�2. BASES GENERALES PARA LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL RURAL
El desarrollo territorial rural es un proceso que busca la transformación produc va e ins tucional
de un “espacio” rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural (Schejtman y Berdegué 2004)
sin degradar por encima de límites admisibles el ambiente del que se nutre. Actualmente, el cambio de
paradigma significa pasar de la lógica del crecimiento a la del desarrollo territorial sostenible, contemplando la dimensión medioambiental, económica, social y cultural. En línea con este nuevo paradigma,
la estrategia global para una planificación territorial rural se podría plantear contemplando algunas
lecciones aprendidas en la Unión Europea y América La na a través de la inicia va LEADER (Comisión
Europea 2006).
El análisis del territorio y de sus diversos actores debe contribuir a crear una visión común del desarrollo y, por lo tanto, de ges ón. Para la planificación territorial rural hay que tener en cuenta tres
principios básicos que derivan en una serie de procesos (Tabla 3.1).
Tabla 3.1. Principios, Herramientas y Procesos aplicables a la planificación territorial.
Principios
Modos
1. PolíƟca de cohesión Aplicando enfoque mul sectorial
económica y social
Procesos
Revisión de polí cas públicas, detección de vacíos
legales.
Enfoque par cipa vo
2. Conocimiento
de la problemáƟca
rural
Herramientas
Recopilación de Cartas orgánicas
Legislación
Metas polí cas y administra vas
Iden ficando
preocupaciones, Mapeo de actores claves
conflictos y expecta vas de y en- Formación de redes
tre los agentes locales
Diseño y organización de
un Sistema de Información
Territorial
Talleres
Conformación de mesas
territoriales
Enfoque
“ascendente”:
inicia vas desde las poblaciones locales
Ges ón presupuestaria
par cipa va
Fondos de inversión aplicables a proyectos acordados
Inversiones en Ciencia y
técnica
Capacitación
Revisión de obje vos y
metas polí co-administravas
Fondos estatales auditados
3. Nuevo enfoque de Legislación flexible, orientada a
intervención pública procesos acordados
Diversificar herramientas de financiación
Cofinanciaciones Público-privada
Inversión en capital territorial
Foco en innovación
Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural
cación territorial acordada como aporte al desarrollo rural y se presentan aspectos prác cos aplicados
en la provincia de Corrientes.
2.1. Política de cohesión económica y social
Se establecen bases focalizadas en procesos de integración horizontal (económica, cultural, social,
ambiental) analizando cómo deberían intervenir las polí cas públicas integrando sectores, agentes y
recursos bajo el concepto de igualdad de oportunidades, evitando o minimizando la concentración. De
esta manera el sector polí co administra vo fortalecería la compe vidad territorial que, según Farrell
62
�2.2. Conocimiento de la problemática rural
Un actor es cualquier individuo, grupo social o ins tución que se interesa en el desarrollo de un
territorio. Los actores pueden considerarse como partes afectadas directa o indirectamente, posi va
o nega vamente por la toma de decisiones, incluyendo aquellos que pueden influir sobre la misma o
desearían hacerlo (FAO 2005). La iden ficación de actores –públicos, privados y comunitarios– permite
señalar quiénes son clave, cuáles residen y/o desarrollan ac vidades dentro del territorio. También
posibilita localizar los lugares y trayectos que esas ac vidades implican, determinar sus necesidades,
intereses y expecta vas concretas en el proceso de ordenamiento territorial (Echeverri y Sotomayor
2010). Los actores clave son aquellos representantes de organizaciones o ins tuciones de carácter público, privado o comunitario que enen la capacidad de incidir significa vamente en el ordenamiento
territorial (Tabla 3.2.).
Tabla 3.2. Caracterización de actores clave (mapa de actores).
Tipos de actores
sociales
Públicos
Privados
Comunitarios
Posición en el
territorio
Relación entre los
actores
Posición y
estra ficación
Roles y expecta vas
Localización de las
ac vidades y radio
de influencia de los
actores
Relaciones de cooperación y de confianza/
competencia y conflicto
Jerarquización según
su incidencia (Posi va
/Nega va Alta/Media/
Baja) en el OT
Rol que desempeña
dentro de su ac vidad
Expecta vas para el futuro
Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural
y Thirion (2001) supone: (i) la toma de conciencia de los recursos del territorio en la búsqueda de una
coherencia global, (ii) la implicación de los agentes e ins tuciones, (iii) la integración de los sectores
de ac vidad en una lógica de innovación, (iv) la cooperación de los otros territorios y la ar culación
con las polí cas regionales, nacionales y con el contexto global. Como por ejemplo la Cons tución Provincial de Corrientes (2007) que menciona la necesidad de ordenar el territorio y la creación de cartas
orgánicas a nivel municipal.
A par r del mapa de actores se plantea, en un primer taller, una estrategia de intervención en terreno (Figura 3.1.), en donde se detalla el abanico de par cipantes y los temas a deba r, contemplando los
ejes del desarrollo territorial: compe vidad, manejo ambiental e inclusión social. Con esta herramienta se busca obtener las opiniones de los par cipantes en relación a los problemas y oportunidades que
perciben en su territorio y las grandes líneas de acción a encarar (ver Caja 3.1.).
Las consignas en este po de talleres se focalizan en la corresponsabilidad de todos los sectores en
fortalecer el desarrollo, las ventajas de avanzar en procesos colec vos que desemboquen en proyectos
y ampliar la base de conocimientos y su integración en polí cas públicas para el territorio.
Un análisis de respuestas obtenidas permite observar en cada tema, las relaciones entre problemas
y oportunidades. En el ejemplo de la Figura 3.2., los actores perciben al territorio como compe vo,
probablemente por la calidad de los recursos naturales presentes, aunque se reflejan más problemas
que oportunidades en aspectos ambientales (riesgo de deterioro de suelos por erosión si se realizan
malas prác cas y desmontes no controlados), y sociales (mano de obra restringida en can dad, calidad
y éxodo rural).
63
�Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural
Figura 3.1. Modelo de taller para obtener grandes líneas de acción.
Figura 3.2. Porcentajes de respuestas en los tres ejes del desarrollo territorial, agrupando problemas-oportunidades. Taller Municipio Sauce (provincia de Corrientes 2008).
Según los principales problemas expresados, se ob ene una distribución de los mismos que permite agruparlos en aquellos relacionados a: (i) riesgos de degradación de los recursos naturales, (ii) tala
y quema de bosque na vo, (iii) deficiente calidad de agua, todos ellos con aproximadamente 10% de
respuestas que los iden fican como prioritarios y sumando 30%. Con similar protagonismo aparecen
problemas relacionados a la infraestructura con: (iv) deficiente infraestructura vial, y (v) eléctrica, representando 10% cada una y 20% en total. La educación de baja calidad (vi) y la deficitaria atención de salud
llevan un 10 y 8% cada una. Finalmente, con menor representación, aparecen problemas variados como
(vii) falta de polí cas de largo plazo, (viii) éxodo rural, (ix) tenencia de la erra, o (x) baja rentabilidad.
A par r de un grupo de trabajo cons tuido por moderadores y par cipantes seleccionados, se establecen grandes líneas de acción relevantes por temá ca (Ver Caja 3.1). La Tabla 3.3 muestra un ejemplo
de líneas de acción surgidas, correspondiente a la temá ca compe vidad.
64
�vidad. Municipio Sauce (provincia de
COMPETITIVIDAD
Problemas
Oportunidades
Grandes líneas de acción
Deficiente
Infraestructura vial
Iden ficar nuevos accesos y vías de
Proyecto obras públicas
comunicación
Aplicación Ley de actualización domiSectores con problemas de tenencia
Registros de productores disponibles nial
de la erra
Gobierno Provincial
Dificultad acceso a Mercados (escala,
Capacitación
Talleres y cursos de formación
calidad)
Relevamiento de recursos naturales y
Subexplotación de recursos naturales Suelos agrícolas disponibles
su capacidad produc va sustentable
Materias primas de consumo local Iden ficar si os de producción ade- Fomentar cinturones verdes y modeproducidas en otras zonas
cuados y productores
los de granja
Las principales líneas de acción son discu das con los actores, quienes mediante intercambios las
consolidan y establecen diferentes niveles de compromiso conformando redes de actores (líderes, actores ac vos y pasivos).
2.2.1. Formación de redes territoriales
Para trasladar las grandes líneas de acción a potenciales proyectos de desarrollo, se propone un
segundo taller con actores ac vos y líderes, incluyendo además a profesionales y referentes en las temá cas expuestas en el primer taller (ver Caja 3.1). La estrategia de este segundo encuentro consiste
en trasladar las grandes líneas de acción a propuestas concretas en un plan. Para ello se u lizan planillas y mapas del territorio, en donde los par cipantes localizan las acciones a llevar a cabo (de manera
par cipa va). En el plan de acción resultante se iden fican, para cada una de las acciones propuestas,
su localización, los beneficiarios, los responsables, las organizaciones involucradas y los gestores de
seguimiento (Tabla 3.4).
Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural
Tabla 3.3. Ejemplo de principales líneas de acción acordadas en compe
Corrientes 2008).
Tabla 3.4. Ejemplo de iden ficación de algunas acciones propuestas (Municipio Sauce, Provincia de Corrientes
2008).
Registros
Infraestructura
Ambiente
Producción
Sociedad
Guías de manejo
Mapas de ap tud de
Creación de nuevas
Sostenible de suelos, erras y prác cas de
salas de atención priaguas, bosques y
manejo: arroz, maíz,
maria de salud
pas zales
sorgo, trigo, soja
Acción propuesta
Finalización asfalto
Ruta Provincial 126
Lugar
Desde Sauce hasta
Sauce
RN 12 Esquina
Sauce
Beneficiarios
Directos
Población de Sauce
Productores
Productores
Parajes:
Fco. Gómez y
Paso Bermúdez
Población de ambos
parajes
65
�Registros
Infraestructura
Ambiente
Beneficiarios
Indirectos
Población Esquina y
Productores
Curuzú Cua á
INTA
SSAF: Subsecretaría
Dirección de Vialidad
Agricultura Familiar
Organizaciones invo- Provincial
MPTyT: Ministerio de
lucradas
MOSP: Obras públila Producción
cas
APP: Asociación Pequeños Productores
UDR: Unidad de DeQuienes
Municipio de Sauce sarrollo Rural de SauGes onan
ce
INTA
Dirección de Vialidad DRF: Dirección RecurResponsables operaProvincial
sos Forestales
vos
ICAA: Ins tuto del
Agua y el Ambiente
Producción
Sociedad
Población en general
Población en parajes
aledaños
Ministerio de Salud
Provincial
INTA
Municipio Sauce
MPTyT: Ministerio de
Hospital
la Producción
APP: Asociación Pequeños Productores
UDR: Unidad de DeMunicipio de Sauce
sarrollo Rural de Sauce
INTA- MPTyT
HospitalMunicipio de Sauce
Una vez obtenidas las acciones propuestas, la ges ón para alcanzar el nivel de proyectos potenciales
es relevante. La red de actores territoriales puede agrupar varias acciones en proyectos integrados. En
la Figura 3.3 se esquema za la estrategia propuesta en la obtención de planes de desarrollo territorial
(ver Caja 3.1.).
Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural
ConƟnuación Tabla 3.4.
Figura 3.3. Estrategia de abordaje hacia el desarrollo territorial.
66
�Tabla 3.5. Respuestas a interrogantes u lizando coberturas geográficas.
INTERROGANTE
¿Cómo se distribuyen las explotaciones agropecuarias y
cuál es su accesibilidad hacia
vías de transporte y comunicaciones?
¿Cuantas hectáreas de suelos
agrícolas presenta el territorio y cómo se distribuyen según el tamaño de las explotaciones?
COBERTURA
Explotaciones
agropecuarias
Red vial
Explotaciones
agropecuarias
Suelos
¿Qué nivel de intervención Uso del suelo
agrícola presentan los mejores suelos?
Suelos
PRODUCTO
COBERTURAS
INTEGRADAS
RESPUESTA AL
INTERROGANTE
Clasificación por
tamaño
Clasificación de exploExplotaciones agrotaciones agropecuarias
Densidad en me- pecuarias y red vial
por distancia a rutas
tros por km2
Clasificación por
tamaño
Cuan ficación de sueExplotaciones agro- los agrícolas y de exploSuelos de ap tud pecuarias y suelos taciones agropecuarias
con estos suelos
agrícola
Uso agrícola acPorcentajes de intertual
Suelos y uso actual
vención agrícola en
Suelos de ap tud del suelo
suelos aptos
agrícola
Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural
2.2.2. Sistemas de información territorial (SIT)
El espacio geográfico en donde se asientan los territorios debe ser caracterizado y evaluado espacio-temporalmente. Para ello es indispensable diseñar y construir gradualmente un sistema de información territorial que contenga “coberturas” o capas geográficas en escala adecuada, que permitan tomar decisiones
sobre los interrogantes planteados por los actores territoriales. Par endo de manera ascendente (considerando las demandas y oportunidades de abajo hacia arriba) podemos generar, recopilar y/o actualizar coberturas geográficas que ofrezcan respuestas a ciertos interrogantes, como los que se muestran en la Tabla 3.5.
2.3. Nuevo enfoque de la intervención pública
El desa o consiste en desarrollar una administración pública amarrada en un contexto territorial real,
simplificando organigramas y profesionalizando tareas, asignando roles y responsabilidades con claridad;
aplicando rigurosidad en el control de distribución y uso de fondos públicos, cumpliendo con las leyes vigentes; consolidar un marco legal específico para regular la explotación de los recursos naturales y prevenir la excesiva concentración de erras, incluyendo leyes de actualización dominial y de arrendamientos.
A través de la visión holís ca del desarrollo territorial, el Estado asume su rol como aglu nador de
acuerdos para fomentar la creación de nuevas leyes y fortalecer desarrollos endógenos. Asimismo, actúa como promotor y par cipa en la financiación de proyectos comunes de inversión. Es imprescindible
actualizar el catastro rural como una herramienta de configuración territorial estratégica; promover acvidades de inves gación, experimentación y cursos de capacitación y formación técnica y profesional;
asumir la par cipación en proyectos de riesgo (incer dumbre sobre las condiciones de viabilidad del
proyecto) si impactan básicamente en intereses colec vos.
3. CONSIDERACIONES FINALES
Asumir el enfoque holís co del desarrollo implica acordar con diversos actores para planificar asignaciones de usos equilibrados en un espacio geográfico común; la información territorial necesaria
67
�Caja 3.1.
Ordenamiento Territorial Rural: Etapas en Corrientes
En un primer taller con 45 referentes provinciales se acordó una zonificación de municipios según similitud en aspectos ambientales, produc vos y sociales (Recursos Naturales 2010).
Luego se acordó tomar como área piloto al Municipio de Sauce. De manera par cipa va en un primer taller con 47 asistentes se presentó el enfoque polí co desde la Provincia, apoyando la inicia va y luego el INTA
aportando aspectos conceptuales e información actualizada del Municipio, que ayude a caracterizarlo. Se
iden ficaron las principales líneas de acción para cada componente del desarrollo: compe vidad, ambiente
e inclusión social. Trabajando en cinco (5) grupos: Ganadería; Explotaciones familiares; Polí cas públicas en
materia de salud y educación; Agricultura extensiva; Ins tuciones de Bien Público y Bosques na vos (Kurtz
et al. 2011).
En el segundo taller se trabajó con actores clave, en 4 mesas sectoriales (Infraestructura, Ambiente, Producción y Sociedad) con la finalidad de precisar las principales líneas de acción a ser incluidas en un posible
plan de ordenamiento territorial. Se obtuvieron 41 propuestas: 13 en infraestructura, 9 en ambiente, 8 en
producción y 11 en sociedad (Ligier et al. 2012). Las organizaciones que intervinieron en este proceso son:
Unidad de Desarrollo Rural de Sauce, Agencia de Extensión Rural INTA – Sauce, Grupo Recursos Naturales
INTA–Corrientes, Dirección Provincial de Vialidad de Corrientes, Municipio de Sauce, Dirección Provincial
de la Energía de Corrientes, Asociación de Pequeños Productores, Subsecretaría de la Agricultura Familiar,
Ministerio de Trabajo, Producción y Turismo de Corrientes, Sociedad Rural de Sauce, Dirección de Recursos
Forestales de Corrientes y Escuela Familia Agraria.
Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural
para alcanzar metas exitosas debe integrar bases sociales, ambientales y produc vas dentro de marcos
jurídico-administra vos sólidos, sustentables y orientados al interés colec vo sobre el interés individual. Ampliar, socializar y compar r bases de conocimientos y su ar culación en proyectos concretos,
permi rá la organización de redes territoriales profesionalizadas y comprome das en su contexto de
intervención.
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Capítulo 3 • Estrategias de planificación territorial como aporte al desarrollo rural
Farrell, G. y S. Thirion. 2001. Innovación en el medio rural. Cuaderno de la innovación Nº 6. Observatorio Europeo LEADER/AEIDL.
69
�CAPÍTULO 4
PLANIFICACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�MÄò®½½, M. F.2, A. AçÙ3, F. C½òÊ4, G. CÃ5, F. GÙ° GÙ°6, A. IÝÙÙ®7, M. LÊÖÙÊ8, N.
M®Ù9, P. MÙã°Äþ10, L. N«ç½Hç½11, A. PÄ®þþ12, C. Pݽ13, D. SÊÃÃ14,
L. Sã®ÄÊ15 ù E. V®¦½®þþÊ16
RESUMEN: En el presente capítulo se analiza y describe la planificación del Ordenamiento Territorial Rural como
una metodología proacƟva para la toma de decisiones y como proceso prospecƟvo, conƟnuo, ordenado, parƟcipaƟvo, e iteraƟvo, enfocado a resolver problemas y que permite alinear fines, objeƟvos y metas para alcanzar
un futuro deseado para el sistema territorial, teniendo en cuenta los riesgos e incerƟdumbres asociadas a cada
opción alternaƟva para intervenir en el territorio. Se describen los pasos y acƟvidades principales, así como los
productos resultantes de cada una y las técnicas más uƟlizadas para lograrlos.
Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
CAPÍTULO 4*
PLANIFICACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL1
1. ASPECTOS GENERALES DE LA PLANIFICACIÓN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
Planificar implica reflexionar sobre los posibles resultados de diferentes decisiones o medidas alternaƟvas, de modo de poder seleccionar la más conveniente para dirigir el cambio de un sistema hacia
un “futuro deseado” (Lein 2006). Además de la cuesƟón metodológica del análisis y toma de decisio*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 70-85).
1
Este documento fue elaborado a parƟr del debate llevado a cabo en el Taller “Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para
su abordaje de manera parƟcipaƟva”, realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en el marco del proyecto
TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural
de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, organizado por la FAO, MAGyP, INTA y FAUBA.
2
Administración de Parques Nacionales. Av. Santa Fe 690 (C1059ABN), CABA. En comisión de servicios en la Facultad de
Agronomía, UBA. fmenvielle@apn.gov.ar
3
INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce.
4
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO.
5
Facultad de Agronomía, UBA.
6
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS.
7
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS.
8
InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA.
9
INTA, Estación Experimental Agropecuaria Balcarce.
10
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, SAyDS.
11
InsƟtuto de Economía Agraria, Universidad Austral, Chile. Fundación Centro de los Bosques NaƟvos, FORECOS, Valdivia,
Chile. Center for Climate and Resilience Research (CR2).
12
Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía, UBA. Sistema Nacional de
InvesƟgadores, Uruguay.
13
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.
14
INTA, Centro Regional Buenos Aires Norte.
15
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Facultad de Agronomía, UBA.
16
INTA, Centro Regional La Pampa, Área de GesƟón Ambiental. CONICET.
71
�Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
nes, la planificación del Ordenamiento Territorial es un proceso que permite establecer, desarrollar y
mantener una dirección en la que alinear fines, obje vos y metas para alcanzar o producir un resultado
deseado, en un escenario dinámico y en función de oportunidades cambiantes. En este sen do, desde un abordaje biogeo sico, económico, polí co y social (Jacobs 2000) la planificación del OTR debe
cons tuirse en un ámbito que coordine esfuerzos y polí cas, promueva la interacción y el intercambio
de ideas e información, genere compromisos entre los involucrados y tenga en cuenta los valores,
creencias, puntos de vista, es los de vida y necesidades de los dis ntos actores sociales de un sistema
territorial, para definir y alcanzar obje vos de bienestar común. En todo el proceso se deben ar cular
y armonizar procesos “de abajo hacia arriba” (planificación par cipa va) y de “arriba hacia abajo”
(desde las instancias gubernamentales), permi endo trabajar sobre una visión prospec va-estratégica
en procesos que resulten efec vamente (y no declama vamente) par cipa vos. Por esto, se destaca la
importancia de contar con un marco polí co-ins tucional para el Proceso de Ordenamiento Territorial,
pero a la vez se considera necesario procurar que el proceso mantenga independencia de los cambios
en la ges ón polí ca, a través de la generación de un capital social y de una ins tucionalidad creciente,
que actúe a su vez como promotor y garante del proceso.
1.1. El proceso de planificación
La heterogeneidad, complejidad e incer dumbre asociada a los sistemas territoriales o Sistemas
Socio-Ecológicos en un mundo caracterizado por el cambio rápido (Chapin et al. 2009), llevan a que
el proceso de planificación deba ser gradual, flexible y dinámico, maximizando la capacidad de aprendizaje. Una planificación orientada hacia el mejoramiento con nuo de las prác cas y polí cas para el
ordenamiento territorial, debe incorporar la incer dumbre al planteo del/los problema/s y a la selección de opciones, e incluir el desarrollo de una serie de ac vidades interrelacionadas que incluyan el
seguimiento y monitoreo permanentes, y una evaluación y revisión periódicas. Esto implica el diseño
de un criterioso sistema de indicadores que permita obtener información obje va y conocimientos crícos sobre la evolución del sistema intervenido. Asimismo, deben incorporarse mecanismos para que
los resultados obtenidos de la experiencia y de los seguimientos, monitoreos y evaluaciones, así como
la información que surja de otras posibles fuentes, puedan ser incorporados a las nuevas decisiones,
para avanzar proac vamente en el proceso hacia la construcción de “visiones compar das” del futuro deseado. El ar cular opera vamente el proceso de planificación con el trabajo de organizaciones
ligadas a los agroecosistemas, representa vas, con historia y credibilidad en el territorio, facilita las
interacciones entre actores y contribuye a la con nuidad y efec vidad del proceso de planificación. Lo
anterior y el trabajo interins tucional efec vo con un enfoque interdisciplinario, contribuyen a la resiliencia del Sistema Socio-Ecológico.
El proceso de planificación parte de la formulación de una visión deseada del territorio o Sistema
Socio-Ecológico y de la iden ficación de sus potencialidades y ap tudes, así como de situaciones problemá cas a trabajar para alcanzar esa visión. Se basa en un diagnós co prospec vo-par cipa vo que
considere las dimensiones de un territorio (económica, social, cultural, bio sica y polí co-ins tucional)
apuntando a alcanzar una visión integral del todo y no parcializada. Deben tenerse en cuenta las líneas
históricas del territorio, la resiliencia de los Sistemas Socio-Ecológicos y sus trayectorias de cambio,
sus múl ples estados de equilibrio posibles y los estados degradados, la existencia de ecosistemas de
valor significa vo para la conservación y los servicios provistos por los ecosistemas (Chapin et al. 2009,
Maynard et al. 2010, Nahlik et al. 2012). Por lo tanto, se debe definir claramente el alcance (espacial
y temporal) del Plan de Ordenamiento y el nivel y los ámbitos de par cipación de los actores sociales.
Todo el proceso se debe regir por principios de responsabilidad ambiental, de solidaridad y coopera-
72
�1.2. Importancia de la participación social, del acceso a la información y de la comunicación
Dado que el ordenamiento territorial ene por obje vo organizar espacialmente las dis ntas acvidades en un determinado territorio y que ello involucra la representación de dis ntos sectores,
intereses y aspiraciones de los actores sociales que comparten ese espacio, la elaboración del plan de
ordenamiento territorial debe ser ampliamente par cipa va (Slager et al. 2007, FARN/FCD 2011). La
planificación del OTR parte de un análisis situacional que solo puede elaborarse con el involucramiento
del conjunto de protagonistas de la realidad. Al reconocer al sujeto planificador como parte del objeto
planificado y aceptar la existencia de una mul plicidad de actores sociales que planifican con intereses,
necesidades y perspec vas diferentes, deben tomarse en consideración las diferentes miradas y posiciones respecto del objeto planificado. En este sen do, en todo el proceso debe promoverse y garanzarse esta par cipación y la interacción entre los diferentes actores a dis ntos niveles, ya que resulta
relevante que todos los individuos, o tantos como fuere posible, desarrollen las capacidades necesarias
para elegir libremente sus propios funcionamientos (O’Donnell 2004). Esto en reconocimiento de sus
derechos como usuarios de los recursos, no solo para incluir sus necesidades y puntos de vista, sino
también como forma de validación y legi mación social.
Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
ción para la prevención y mi gación de los efectos ambientales y de progresividad en las metas, para
facilitar la adecuación de las ac vidades a ordenar en congruencia con la Ley General del Ambiente
(25.675) (ver Capítulo 9). Por su parte, la aplicación del principio preven vo permite an cipar problemas ambientales o sociales y los efectos nega vos que pudieran producirse, atendiendo las causas y
las fuentes de dichos problemas de forma prioritaria e integrada. El principio precautorio respalda la
adopción de medidas protectoras frente a la percepción fundamentada de que ciertas tecnologías o
productos podrían generar un riesgo grave para la salud pública o el ambiente.
Una efec va par cipación requiere de su incorporación temprana al proceso de OTR y no cuando
este hubiere alcanzado un nivel de avance importante (Kiker et al. 2005, FARN/FCD 2011. Figura 4.1).
La par cipación social debe sentar las bases para el aprendizaje social vía la experiencia y la reflexión,
y debe servir como retroalimentación para guiar y corregir las trayectorias de cambio en los Sistemas
Socio-Ecológicos (Kofinas 2009). Hay consenso en que para asegurar dicha par cipación, es necesario
garan zar la disponibilidad y el acceso a la información pública libre, pluralista, no monopolizada o
censurada (O’Donnell 2004). La imposibilidad de acceso a la misma o su suministro en forma parcial o
sesgada, impide ejercer el derecho a par cipar y a opinar en igualdad de condiciones.
Para que la par cipación reúna condiciones de equidad debe considerarse la mul plicidad y mulculturalidad de los actores (ver Cap. 13). Hay que considerar que las relaciones de poder entre los
sectores sociales (aún en procesos par cipa vos que pueden generar cierta “ilusión de igualdad”) persisten. El grupo impulsor de la planificación debe procurar brindar un ámbito que permita la expresión
de los dis ntos sectores (Kiker et al. 2005, Figura 4.1) pero considerando que, más allá de ese ámbito
ad hoc, las relaciones de poder intersectoriales permanecen e influyen en el proceso. En algún caso,
puede llegar a ser necesario segmentar las audiencias para facilitar la par cipación de actores con
menor facilidad de expresión o menor experiencia de interacción social. En estos ámbitos definidos
“por sector” se pueden elegir representantes. Estos úl mos, pueden luego par cipar en instancias de
debate-reflexión más amplias en términos de diversidad de sectores y po de actores. Para que todos
los actores sociales reciban, en empo y en forma, la información necesaria y para promover una decisión libre e informada, toda la información de base y la relacionada con todo el proceso de planificación deberá ser adecuadamente provista, teniendo en cuenta las caracterís cas de los actores sociales
par cipantes.
73
�Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
Figura 4.1. El proceso de par cipación e intensidad de las actuaciones de los dis ntos grupos de actores sociales
(Kiker et al. 2005).
Asimismo, se debe organizar una adecuada estrategia de comunicación. Esta estrategia debe procurar que todas las ac vidades del proceso sean públicas y transparentes. Por este mo vo, es necesaria
la aplicación de procedimientos (administra vos, técnicos, cien ficos, etc.) sistemá cos, claros y explícitos, que sean reconocidos y apoyados polí ca y socialmente.
1.3. El Plan de Ordenamiento Territorial Rural y la planificación operativa
La planificación del proceso de ordenamiento del territorio en el ámbito rural se plasma en el Plan
de Ordenamiento Territorial Rural (POTR), documento que con ene los elementos necesarios para la
orientación del uso y ges ón del territorio, y para la formulación y ges ón de polí cas públicas relacionadas. Es recomendable que la vigencia del plan sea de mediano plazo, salvo que ocurran cambios
relevantes en las condiciones socioeconómicas, polí cas, tecnológicas o bio sicas en el territorio y/o su
entorno (INRENA – GTZ/PDRS 2008). Un plazo menor podría resultar insuficiente para lograr los resultados buscados y un lapso mayor puede hacer perder el dinamismo necesario para este po de procesos.
La Planificación Opera va del OTR maneja una perspec va de corto plazo y organiza los proyectos y
ac vidades a desarrollarse en plazos de uno a dos años. Los Planes Opera vos con enen el nivel de
detalle y la información (por ejemplo presupuesto, recursos) que permiten ejecutar ordenadamente el
Plan (POTR).
74
�El proceso de planificación puede ordenarse en una serie de etapas y ac vidades principales, que no
necesariamente deben implementarse en forma estrictamente secuencial. En la prác ca, estas etapas
se desarrollan en forma itera va y se van produciendo ajustes en función del aprendizaje y de la nueva
información del sistema y su contexto, y del capital social acumulado en el proceso. El avance en el
proceso de planificación depende del cumplimiento de los obje vos de cada etapa y de las ac vidades
planteadas para cada una de ellas.
En términos generales, el proceso de planificación del POTR comprende las etapas: 1) preparatoria
o preliminar, 2) definición de los obje vos y metas, 3) iden ficación y evaluación de alterna vas, 4)
diseño de programas y proyectos que hacen opera va la alterna va seleccionada, 5) diseño de indicadores para el monitoreo, seguimiento y evaluación, 6) validación del Plan (ver esquema en Figura 4.2).
Etapa preliminar
P
A
R
T
I
C
I
P
A
C
I
O
N
Visión consensuada, alcance del plan definido, Programa general y
presupuesto global y primeras fuentes de financiamiento definidos.
Equipo interdisciplinario conformado.
Problemáticas, limitaciones, aptitudes y unidad de planificación
definidos
Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
2. EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN Y SUS DIFERENTES ETAPAS
Diagnóstico territorial
Definición de objetivos y metas
Hipótesis y predicciones asociados a los problemas Estructura
jerárquica de objetivos y metas
Relaciones horizontales y verticales explícitas
Revisión - Ajuste
Identificación y evaluación de alternativas
Alternativas identificadas y evaluadas (métodos de pronóstico y de
comparación (EMC))
Escenario de uso del territorio seleccionado
Diseño de programas y proyectos que operativizan el
Plan (*)
Monitoreo y evaluación
Programas y proyectos identificados y planificados,
Responsables, participantes, plazos, presupuesto y fuentes de
financiación determinados
Diseño de indicadores para el monitoreo, seguimiento y
evaluación (*)
Sistema de indicadores establecido (permitirá revisar y ajustar la
planificación durante la ejecución)
Validación del Plan
Implementación
Procesos participativos que legitimen el Plan implementados
Aprobación del Plan por
autoridades
Figura 4.2. Esquema de las etapas de la planificación en el proceso de Ordenamiento Territorial Rural. Los óvalos
dentro del rectángulo indican etapas/ac vidades de la planificación del OTR; los rectángulos a la derecha indican
etapas generales del proceso de OTR. Los asteriscos señalan ac vidades de la planificación opera va. El Plan validado debe ser aprobado por la autoridad de aplicación antes de ser implementado. El “diagnós co territorial”
cons tuye un insumo principal para la planificación. El proceso de OTR involucra el seguimiento y monitoreo
permanentes y la evaluación periódica. La revisión y el ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial Rural permiten
incorporar lo aprendido, y le otorgan dinamismo al proceso. La planificación opera va incorpora los Proyectos y
ac vidades (dentro de los diferentes Programas). La par cipación de los actores sociales interviene en todas las
etapas del proceso de planificación.
75
�La “definición de la unidad de planificación” es uno de los principales aspectos a consensuar en esta
etapa, para ello se deben tomar en cuenta los mo vos que promueven el ordenamiento y el contexto
polí co-administra vo. La cuenca puede cons tuir una buena unidad de planificación, pero rara vez
coincide con los límites polí co-administra vos que determinan el marco norma vo/administra vo/
polí co necesario para desarrollar un proceso de Ordenamiento Territorial Rural. La selección de este
po de unidad de planificación, por lo tanto, plantea el desa o de ar cular medidas entre unidades polí co/administra vas diferentes. La u lización de la unidad administra va como unidad de planificación
aislada de su contexto bio sico, por su parte, puede conducir a un diagnós co y a conclusiones erróneas
respecto de las problemá cas y actores asociados al uso del territorio, debido a que los procesos socioecológicos pueden exceder los límites administra vos considerados. Siendo entonces el ordenamiento
del territorio un proceso técnico-polí co-administra vo, el seleccionar como unidad de planificación a
una unidad administra va, debe siempre tener en consideración la interacción con las unidades administra vas mayores y menores, y los procesos socioecológicos que traspasan los límites de esa unidad
menor y la relacionan con la unidad (de índole ecológico: ej. la cuenca hidrográfica) que la con ene.
Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
2.1. Etapa Inicial, preparatoria o preliminar del Plan
Esta primera etapa debe estar impulzada y guiada por procesos polí cos y estratégicos, que permitan definir la visión y el espíritu del POTR: iden ficar las problemá cas, limitaciones y potencialidades
del territorio objeto del ordenamiento, analizar y ponderar las condiciones de contexto y las fuerzas
impulsoras a nivel internacional y nacional, y definir el alcance del Plan y los equipos y la forma de
trabajo, establecer un programa general y un presupuesto global, e iden ficar las primeras fuentes de
financiamiento. En esta etapa debe explicitarse el proceso completo de desarrollo del ordenamiento
territorial par cipa vo, sus etapas y los actores “clave” necesarios para alcanzar la visión. Debe plasmarse la “hoja de ruta” que oriente y ar cule la par cipación de los diferentes organismos y actores
involucrados en el proceso de ordenamiento territorial y que provea la información relevante para
comunicar y promocionar el Plan.
Para guiar este proceso complejo de planificación, debe conformarse un equipo que debería mantenerse, al menos en parte, en la etapa de ejecución del plan para poder par cipar de las tareas de
evaluación y ajuste del mismo, contribuyendo así a mantener su coherencia, entre otras cues ones.
Este equipo debe ser interdisciplinario, tener una mirada sistémica y debe contar con una estructura
de organización, reglas de funcionamiento claras y un cronograma de trabajo explícito. Se destacan las
siguientes capacidades para conformar el equipo de planificación (INRENA – GTZ/PDRS 2008): i) Manejo de herramientas par cipa vas y de planificación prospec va-estratégica; ii) Manejo de sistemas
de información geográfica o cartográfica; iii) Manejo de herramientas de comunicación y de difusión
de información; y iv) Manejo de herramientas para dirimir los conflictos. El equipo debe contar con conocimientos sobre manejo de agroecosistemas, temas ambientales, sociales y produc vos, necesarios
para interpretar correctamente las caracterís cas y procesos del territorio a ser ordenado. Un elemento
“clave” es la capacidad de trabajo interdisciplinario y de comunicación de los miembros del equipo.
2.2. Definición de los objetivos y metas del Plan
La mira del OTR está puesta en un futuro que trasciende los plazos de la planificación. En este sendo, en el proceso de planificación, las metas y obje vos materializan la visión de futuro del territorio
y guían todas las acciones tendientes a alcanzarla (Lein 2006). Los obje vos son los logros a alcanzar
dentro de los lapsos de la planificación, en base a los cuales se organizan todas las ac vidades del proceso de planificación, y son usados para guiar la evaluación. Estos pueden irse ajustando a lo largo del
proceso de planificación: a medida que se enriquece la par cipación, se genera capital social y se ob-
76
�Para el ordenamiento territorial se dis nguen obje vos ambientales, sociales, económicos y polícos que pueden asumir niveles generales, intermedios y específicos (ver Cap. 12). Siguiendo a Lein
(2006), se pueden dis nguir obje vos rela vos al legado, derivados de las polí cas actuales e históricas
que reconocen ciertos valores históricos de una sociedad; obje vos norma vos, derivados del marco
ins tucional vigente; obje vos generales, que están relacionados con el interés público y los valores
sociales generales (ambiente, equidad, calidad de vida, seguridad alimentaria, salud, trabajo, etc.);
obje vos relacionados con las necesidades de la comunidad que requieren ser atendidas, derivadas de
procesos de cambios ambientales, económicos, poblacionales, obje vos que se dirigen a prever requerimientos habitacionales, de educación, de infraestructura, de provisión de servicios básicos, etc.; por
úl mo, obje vos rela vos a las aspiraciones sociales, que derivan de las preocupaciones y prioridades
de la sociedad.
Para que sean opera vos, los obje vos y metas deben organizarse y estructurarse de manera que
se comprendan sus relaciones ver cales (medios – fines) y horizontales, y que puedan iden ficarse
las relaciones conflic vas y sinérgicas entre ellos así como su importancia y prioridad (Lein 2006, Gómez-Órea 2008). De este modo podrán plantearse las estrategias para avanzar hacia el logro de los
mismos, entre otras cues ones. En efecto, los obje vos pueden ser complementarios, sinérgicos o contrapuestos y pueden contar con un consenso inicial o pueden requerir la construcción de consenso. En
este sen do, sobre cada unidad territorial, y en función de la filoso a y las caracterís cas del proceso
de ordenamiento territorial rural, se debe trabajar sobre el consenso y el conflicto. A par r de ejes muy
generales (por ejemplo: mejorar las condiciones de vida o de trabajo), se puede llegar a la definición
de obje vos específicos. Estos deben expresarse en forma muy clara y concreta, de manera que pueda evaluarse idealmente a través del uso de un indicador, si se avanza o retrocede en su consecusión.
Para la definición de obje vos también deben tenerse en cuenta los marcos conceptuales asociados,
de modo de poder definir hipótesis relacionadas con los problemas y derivar predicciones relacionadas
con las alterna vas propuestas. Pueden definirse obje vos que a endan a una única situación problemá ca, oportunidad, demanda, aspiración o necesidad, pero también pueden plantearse obje vos
múl ples dirigidos a atender a varios problemas, necesidades y demandas.
Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
ene nueva información. Las metas se definen en términos más concretos y medibles que los obje vos
y para horizontes temporales de cumplimiento explícitos. La meta, además de ser específica, debe ser
fac ble de ser cumplida en las condiciones y plazos planteados, y el cumplimiento de sucesivas metas
debe permi r avanzar hacia los obje vos estratégicos del Plan.
Para facilitar el proceso de planificación y fortalecer la par cipación, se deben aprovechar los mismos ámbitos par cipa vos y trabajar tanto en los problemas, conflictos y potencialidades, como en
las propuestas de soluciones y/o abordajes. Para elaborar los obje vos del Plan, se debe par r de una
visión de futuro construida entre los dis ntos actores involucrados, trabajando sobre los conflictos.
Entonces, los obje vos se establecen en función de los problemas, necesidades y aspiraciones de los
actores sociales y en sintonía con el diagnós co par cipa vo y consensuado, atendiendo a los temas
“clave” y prioritarios, a las necesidades, aspiraciones y demandas de la comunidad y a las oportunidades iden ficadas. Por otra parte, se debe tener en cuenta el marco norma vo e ins tucional de nivel
superior, que actúa como control externo del sistema.
2.3. Construcción social, evaluación y selección de alternativas futuras
Para el tratamiento de los temas y problemas caracterizados y priorizados en la etapa previa y para
lograr los obje vos planteados, la toma de decisiones sobre el futuro de los sistemas territoriales requiere iden ficar posibles combinaciones de ac vidades y usos para intervenir en el sistema territorial
77
�Para el desarrollo de escenarios se requiere de la definición de los límites del Sistema Socio Ecológico (geográficos y temporales) y del o de los temas principales a manejar (Cap. 11). Con los límites de
la unidad de planificación (y eventualmente los de las subunidades de planificación) claramente idenficados, se debe contar con una caracterización del Sistema Socio-Ecológico (Línea de Base o Diagnós co Inicial) y de su estructura, así como de los servicios ecosistémicos “clave” y sus funciones de
producción, y los factores de estrés que afectan la provisión de dichos servicios (Caps. 5 y 10). También
deben tenerse en cuenta los actores sociales y las ac vidades que desarrollan en el sistema territorial
y su capacidad para transformar dicho sistema, iden ficando sus caracterís cas económicas, sociales y
culturales. Asimismo, se debe analizar el marco ins tucional y norma vo y la tenencia y distribución de
la erra. Para esta etapa es muy importante considerar la ap tud bio sica del territorio, así como los
marcos regionales de desarrollo e incluir en el análisis la existencia de otras inicia vas de planificación
vigentes (por ejemplo el Plan Estratégico Territorial Argen na 2016), como así también de mercados
existentes y potenciales, de instrumentos y/o incen vos para nuevas ac vidades económicas y/o para
potenciar las existentes de acuerdo a la visión de futuro. Resulta muy importante que la sistema zación, reelaboración y generación de información territorial, que incluye los diferentes saberes locales,
se desarrolle en un proceso de inves gación-acción par cipa va (Pinasco Vela et al 2011, Alguacil Gomez et al. 2006), con representación de los diferentes sectores y pos de actores involucrados con los
escenarios, previendo las necesarias capacidades para la negociación y resolución de conflictos (Cap.
13), y trabajando sobre las diferentes capacidades de los actores sociales para construir y evaluar los
escenarios de uso del suelo alterna vos.
Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
y evaluar ap tudes, riesgos y efectos asociados a cada una de ellas (ver Cap.12). En el ordenamiento territorial, el uso de escenarios permite construir representaciones o imágenes alterna vas de futuro espacialmente explícitas (posibles arreglos y patrones de ac vidades y uso del suelo), y analizarlos como
producto de una secuencia de eventos y acciones generadoras de cambios en los sistemas territoriales,
incorporando la incer dumbre asociada a los factores “clave” internos y externos que controlan la dinámica de esos agroecosistemas (Gallopin 2002, Caps. 12 y 13). El proceso de generación y evaluación
de alterna vas para la toma de decisiones, permite explorar par cipa vamente diferentes opciones de
un futuro incierto y clarificar las medidas y condiciones requeridas para transitar una transformación
del sistema territorial que lleve a opciones fac bles, efec vas, compa bles y equita vas (Lein 2006,
Cap. 13).
Teniendo en cuenta la interconexión de los procesos bio sicos, socioculturales y económico-ins tucionales que se dan en el sistema territorial, es importante que en la evaluación de alterna vas se tengan en cuenta todos estos aspectos. Los aportes de los diferentes escenarios alterna vos al logro de los
obje vo se evalúan entonces por criterios sociales, ambientales, polí cos, esté cos, fiscales, técnicos y
económicos (Lein 2006, Morán 2006, Somma et al. 2011). El uso de criterios que indiquen la limitación
que impone un área geográfica, o su ap tud para un po de uso o para el desarrollo de una ac vidad,
o los efectos actuales o potenciales de las ac vidades o usos en el área, permite incorporar componentes espacialmente explícitos a la evaluación de alterna vas (Cap. 12). Según Lein (2006), existen dos
pos generales de técnicas de evaluación de alterna vas: las de pronós co y las de comparación. Las
técnicas de pronós co evalúan los efectos de la alterna va de tres maneras: por extrapolación de una
tendencia, usando opiniones de expertos o usando un modelo. Las técnicas compara vas permiten
priorizar alterna vas y se basan por ejemplo en el uso de matrices (métodos mul criterio).
Las técnicas de evaluación mul criterio permiten hacer explícita y transparente una decisión y mostrar sus consecuencias en sus múl ples dimensiones (sociales, económicas, culturales, polí cas, ambientales, tecnológicas), a par r de la comparación del comportamiento de diferentes escenarios alter-
78
�Los escenarios deben atender los temas y problemas relevantes del Sistema Socio-Ecológico detectados en pasos previos (2.2.), poniendo el foco, por ejemplo, en la sostenibilidad del Sistema Socio-Ecológico, en la maximización del bienestar del conjunto de la sociedad y en compa bilizar el progreso
con la conservación de los ecosistemas y sus servicios ecológicos para el diseño de las diferentes alterna vas. Los escenarios pueden construirse en función de tendencias futuras, manteniendo el Sistema Socio-Ecológico sin intervenir (escenario “tendencial”), o del efecto potencial de la aplicación
de determinadas decisiones/polí cas, o de las aspiraciones para el futuro, etc. (Cap. 12). Por ejemplo,
puede plantearse una combinación de alterna vas que incorpore un escenario “tendencial”, otro que
contemple restricciones ambientales y otro de po “produc vista”.
En esta ac vidad se debe mantener rigurosidad cien fica y técnica para la toma de decisiones informada, a la vez que se deben ofrecer metodologías cualita vas y analógicas, acordes a las diferentes
capacidades de los actores sociales para construir y evaluar alterna vas por ejemplo, el mapeo par cipa vo que origina los “mapas parlantes” (Pinasco Vela et al. 2011). Algunas metodologías como los
análisis mul criterio, pueden requerir de una “decodificación” a un formato y lenguaje que pueda ser
comprendido por actores no familiarizados con el tema (Menzel et al. 2012, Eyvindson et al. 2012).
Entre los métodos más usados en esta etapa pueden mencionarse: los de iden ficación de conflictos y
actores involucrados de manera espacial, los mapas de zonificación y de riesgo, mapas de compromisos
(trade-offs) en escenarios esperados y deseados. En defini va, el proceso de construcción y evaluación
de alterna vas requiere de la ac va par cipación de los actores sociales involucrados con el territorio,
así como de profesionales y cien ficos, para arribar a propuestas colec vas innovadoras, realistas y
crea vas (Gómez Órea 2008). Una herramienta usada para el análisis de alterna vas es la evaluación
ambiental estratégica (procedimiento que ene por objeto la evaluación ambiental de polí cas, planes
y programas) (Gómez Órea 2008). Esta herramienta permite incorporar la cues ón ambiental al análisis, prever posibles impactos ambientales no deseados y diseñar medidas tendientes a evitar, mi gar o
compensar esos impactos, así como medidas de seguimiento de aquellos aspectos de los programas y
proyectos que impliquen mayores riesgos al ambiente, previendo acciones para abordar las con ngencias. Los programas o proyectos bajo la/s alterna va/s que quede/n seleccionada/s deben someterse a
una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) en los términos de la Ley General del Ambiente (Ley 25.675)
y la legislación provincial vigente.
Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
na vos frente al conjunto de obje vos del ordenamiento territorial, en base a una serie de criterios que
incorporan y consideran los diversos y hasta contrapuestos puntos de vista, los enfoques y preferencias
de los actores del territorio, y enen la capacidad de procesar esas decisiones manteniendo la independencia de dichos criterios y los diferentes pesos rela vos dados por los actores (Cap. 12).
2.4. Diseño de estrategias, programas y proyectos que hacen operativo el Plan
En esta etapa se seleccionan y formulan los programas y proyectos que se proponen para hacer
opera va/s la/s alterna va/s seleccionada/s durante el período de vigencia del Plan. Esto involucra el
planteo de medidas dirigidas a controlar y/o modificar el uso del suelo, de intervención posi va (por
ejemplo, programas y proyectos de inversión) y de ges ón del propio Plan (Gómez- Órea 2008), manteniendo la visión integrada del territorio. El diseño de estos programas y proyectos debe prever la necesidad de monitoreo permanente y de evaluación y revisión periódica para maximizar las posibilidades
de aprendizaje.
Para contribuir a la necesaria coherencia del Plan, el planteo de programas y proyectos debe tener
en cuenta el diagnós co (o Línea de base), los obje vos del Plan y los escenarios futuros previamente
construidos, las capacidades necesarias y las existentes, el modelo regional de desarrollo y la norma -
79
�2.5. Diseño de Indicadores para el seguimiento, monitoreo y evaluación del Plan
El monitoreo puede usarse para evaluar cambios en variables ambientales, sicas y sociales, y puede también centrarse en ac vidades y procesos de manejo y ges ón (Leverington y Hockings 2004,
Oyonarte et al. 2010). El seguimiento y el monitoreo permanentes con la evaluación periódica, dan
con nuidad y dinamismo al proceso de planificación y permiten, a par r de lo aprendido, ir mejorando
la definición de los problemas y los obje vos, revisar los escenarios y ajustar las propuestas. Un programa de seguimiento, monitoreo y evaluación bien diseñado puede proporcionar información “clave”
para comprender los cambios en los socioecosistemas, para evaluar la ges ón, para iden ficar situaciones prioritarias y situaciones que requieren intervención (Oyonarte et al. 2010).
Dada la complejidad e incer dumbre asociados al proceso de ordenamiento territorial y a la intervención de los sistemas territoriales en el marco del cambio, resulta indispensable realizar un monitoreo pormenorizado de la progresión y marcha del Plan. En efecto, el Plan debe incluir herramientas
que posibiliten evaluar de manera periódica su consistencia para el logro de los obje vos propuestos,
y el seguimiento de la evolución de los componentes y procesos del sistema territorial con sus interrelaciones. Con los programas y proyectos, se deben establecer los indicadores que permitan hacer el
seguimiento, monitoreo y evaluación, para pronos car posibles impactos o desviaciones inaceptables
y realizar los ajustes necesarios.
Los indicadores enen la finalidad de simplificar y cuan ficar fenómenos complejos de manera que
se permita la comunicación eficiente. En este sen do, como para cualquier polí ca pública, el uso
de indicadores cons tuye una herramienta que contribuye a su diseño y evaluación, conduciendo a
decisiones más informadas y transparentes (Quiroga 2001). Los indicadores sirven para hacer visibles
fenómenos de interés y miden, cuan fican o cualifican, sinte zan y comunican información relevante.
Los mismos cumplen una función descrip va al aportar información sobre el estado de una variable, de
una ges ón, etc., y una función valora va, al añadir a la información anterior un “juicio de valor” sobre
si el desempeño de dicha ges ón o programa es o no el adecuado en función de los antecedentes y
obje vos planteados (UTN 2011). Los atributos más relevantes que deben cumplir los indicadores son:
sensibilidad, relevancia, credibilidad, legi midad, simpleza y fac bilidad (económica, técnica, etc.), y
sus funciones principales son: apreciar condiciones y tendencias, evaluación del grado de cumplimiento de metas y obje vos, comparar entre lugares y situaciones, permi r una alerta temprana y an cipar condiciones y tendencias futuras (Gallopín 2006). A su vez, los indicadores deben ser fácilmente
medibles (cuali y cuan ta vamente), comprensibles, fáciles de usar e interrelacionar, tener dimensión
espacial y temporal, ser obje vos, sensibles a los cambios y permi r el diagnós co y pronós co en
función de la detección de situaciones de alerta (Therburg et al. 2002). Es decir que, los indicadores
deben apuntar a los aspectos o factores “clave” que quieran ser evaluados y deben dar información
sobre el avance o progreso hacia la consecución de los resultados buscados. Esto implica la necesidad
de contar con obje vos claros y una iden ficación de las variables relevantes que se relacionan con los
productos y los efectos esperados (Armijo 2011), buscando maximizar la capacidad de aprendizaje en
la implementación progresiva del Plan. Los indicadores a seleccionar deben apuntar a monitorear los
cambios en el nivel de provisión de servicios ecosistémicos (Caps. 1 y 10).
Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
va vigente, el alcance geográfico y temporal del Plan. Para cada programa o proyecto se deben definir
responsables, par cipantes, plazos y condiciones necesarios para el cumplimiento de las ac vidades
programadas. Esta formulación requiere que estén claramente definidas y expresadas las ac vidades
que no se pueden realizar y las que sí, incluyendo su zonificación, las condiciones de implementación,
el modo de financiamiento y el po y responsable del control.
80
�A par r del análisis de los indicadores se debe realizar la evaluación, que permite revisar y ajustar la
planificación en función de la nueva información generada de las capacidades obtenidas a par r de la
experiencia en la implementación del ordenamiento territorial y de los posibles cambios no previstos
en el Sistema Socio-Ecológico o en sus controles externos (como los cambios tecnológicos, polí cos,
etc.). El cumplimiento de esta etapa permite establecer si se está cumpliendo con la planificación, si
los resultados parciales son los esperados y si la situación analizada discrepa con lo propuesto en el
plan, de modo de tomar medidas correc vas y adapta vas en caso que fuera necesario. El proceso
de evaluación será el que finalmente permita tomar decisiones, comunicar e informar (Armijo 2011).
Además de las finales, se deben realizar evaluaciones intermedias en el ciclo de planificación para
darle sensibilidad y flexibilidad al Plan. Esto permite optar por determinaciones más tempranas sobre
la con nuidad o la necesidad de aplicar medidas correc vas. La evaluación y revisión del plan debería
corresponder a un proceso con varios ciclos de aprendizaje en base a los resultados del monitoreo. La
primera vuelta o ciclo de aprendizaje focaliza en la revisión de acciones específicas. Un segundo ciclo
evaluará aspectos más profundos como los supuestos y modelos en los que se basa la definición de los
problemas de planificación (Folke et al. 2002).
Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
Por lo tanto, para realizar el seguimiento, monitoreo y evaluación de un Plan de Ordenamiento
Territorial Rural es necesario establecer un sistema de indicadores que mida el comportamiento del
Sistema Socio-Ecológico (aspectos bio sicos, sociales y económicos); la ejecución del Plan o el grado
de cumplimiento de procedimientos, protocolos, cronogramas, presupuestos; su eficacia o el grado en
que se cumplió lo previsto; su eficiencia o resultados en función de los costos; y finalmente su impacto, es decir, el grado en que se logran los efectos deseados a par r del cumplimiento de los diferentes
obje vos (Gómez-Órea 2008). Asimismo, este sistema debe ofrecer señales que indiquen impactos o
desviaciones no aceptables en el rumbo y trayectoria. En este sen do, resulta esencial que en el establecimiento de indicadores par cipen los actores involucrados (Mansfeld 2003, Menzel et al. 2012,
Vasstrøm et al. 2008).
Una de las cues ones “clave” del seguimiento y monitoreo es definir la/las en dades responsables
(podrían cons tuir una comisión ad hoc) que tenga/n idoneidad, solvencia técnica, y a la vez, que cuente/n con apoyo y credibilidad social y polí ca, y que no presente/n conflictos de intereses con la ejecución del Plan. Al definir el/los ente/s responsable/s de esta ac vidad debe considerarse, además, la necesidad de con nuidad del proceso de seguimiento y monitoreo, es decir, que dicho/s ente/s no debe/n
estar sujeto/s a los cambios en la ges ón polí ca, entre otras cues ones. Estas ac vidades deberían
estar a cargo de una ins tución ya establecida en el territorio, como se mencionó. Por otra parte, la
actuación de esta/s en dad/es en el proceso de OT debería contar con un marco legal que la respalde.
Asimismo, se deben prever procedimientos explícitos y transparentes para la toma de decisiones. En
este sen do, es imprescindible generar mecanismos de par cipación ciudadana para el seguimiento y
evaluación del POTR, de manera de asegurar la consecución, transparencia y legi mación del mismo.
A su vez, se deben prever instancias y actores responsables de la comunicación, aspecto clave para la
información y retroalimentación del sistema. El Capítulo 14 de este libro discute la implementación de
Observatorios en un proceso de OTR.
2.6. Validación del Plan
En el marco de la sustentabilidad, la legi midad social de una prác ca requiere de la aceptación
voluntaria por parte de todos los interesados y afectados (o de una mayoría relevante), e implica la
posibilidad de lograr acuerdos en un proceso amplia y simétricamente par cipa vo (Dusell 2007). Así
se construye un “contrato social” que va más allá de las cues ones legales, por el cual la sociedad avala
81
�El ordenamiento territorial como instrumento de polí ca y ges ón ambiental a ser desarrollado en
las condiciones dispuestas por la Ley General del Ambiente (N° 25.675), se presenta como uno de los
presupuestos mínimos ambientales y, en consecuencia, es de carácter obligatorio en toda la Nación,
aun si el mismo no está previsto en los niveles municipales o provinciales. En consecuencia, para garan zar su legi midad, un Plan de Ordenamiento Territorial par cipa vo debe promover y garan zar la
efec va par cipación de la ciudadanía durante su desarrollo e implementación en el territorio a ordenar, privilegiando la elaboración de un plan no impuesto desde el Estado al modo tecnocrá co tradicional (Walsh 2011), sino uno desarrollado desde y con la comunidad, mediante el consenso y el diálogo
democrá co y par cipa vo, concertando con el Estado, esto es, privilegiando los procesos “desde abajo hacia arriba”. Esta necesaria par cipación ciudadana es recogida en la Ley General del Ambiente en
forma general, concediendo a todo habitante el derecho a opinar en procedimientos que se relacionen
con la protección del ambiente, y en forma par cular, obligando a “asegurar dicha par cipación en los
planes y programas de ordenamiento ambiental territorial, en par cular en las etapas de planificación
y evaluación de resultados” (art. 21). En este sen do, la elaboración de una norma que consolide el
Plan de Ordenamiento Territorial Rural, prescindiendo de su encuadramiento como parte del Ordenamiento Ambiental del Territorio y sin que se haya asegurado la par cipación ciudadana, puede ser considerada nula y carente de validez legal, dado el carácter de presupuesto mínimo ambiental de aquella
ley. Asimismo, en su ar culo 20, la Ley (N° 25.675) establece el carácter “no vinculante” de la opinión
u objeciones resultantes de la consulta o audiencia pública, pero advierte que si las autoridades convocantes deciden en contrario a los resultados de dichos procedimientos de par cipación, deberán
fundamentar su decisión y hacerla pública, pues la decisión resultante será pasible de nulidad en caso
de no hacerlo (Di Paola 2012). este carácter de la par cipación crea las condiciones para una mayor
aceptación del plan, otorgándole credibilidad y legi midad y, por ende, facilita su implementación. Por
úl mo, el desarrollo de una democracia de calidad requiere que estos derechos sean amplia y efec vamente prac cados y no sean cercenados, “de modo que los ciudadanos puedan ejercer los derechos
y poderes que no han transferido al estado o “prestado” a los funcionarios electos” (O’Donnell 2004).
Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
esa prác ca siempre que se cumpla con las pautas y condiciones establecidas en los acuerdos alcanzados.
3. CONSIDERACIONES FINALES
La planificación del ordenamiento territorial debe ser una ac vidad social y polí ca que permita
pautar y guiar un proceso tendiente a generar un cambio en el sistema territorial. Idealmente, el proceso debe conducir a decisiones colec vas y a su formalización legal por parte del Estado, par endo de
la construcción de una visión común y del análisis y selección de opciones para lograr, en un futuro más
o menos próximo, los beneficios para los actores sociales involucrados con los recursos de ese Sistema
Socio-Ecológico. Su abordaje en el marco del manejo adapta vo permite ir reduciendo la incer dumbre
y los riesgos asociados a la toma de decisiones sobre el sistema territorial, a la vez que ir aprendiendo
sobre dicho sistema y su funcionamiento.
El incluir la mul plicidad de fuentes de información, de temas, de voces y de perspec vas, y construir una visión no parcializada sino holís ca del territorio, con el ejercicio de una amplia par cipación y la implementación de una comunicación a todo nivel, es un gran desa o. Si es genuinamente
par cipa vo y reflexivo, y con capacidad de atender a los dilemas sociales –derivados de las grandes
82
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Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
diferencias en las condiciones polí cas, sociales y económicas de los dis ntos actores y de los obje vos
sociales contrapuestos en un mismo territorio–, el proceso aquí planteado debe ir permi endo que
todos los actores involucrados en endan las condiciones de funcionamiento del Sistema Socio-Ecológico, reflexionen sobre los posibles resultados de las acciones, planteen sus demandas y necesidades, y
seleccionen aquellas alterna vas que logren un beneficio para el conjunto. Este proceso entonces contribuirá al desarrollo humano, expandiendo las capacidades sociales, civiles y polí cas de los actores
y defini vamente contribuirá con la resiliencia del Sistema Socio-Ecológico, a la vez que con la calidad
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Capítulo 4 • Planificación del ordenamiento territorial rural
Ecológico, Social y Económico de los Servicios Ecosistémicos. Conceptos, Herramientas y Estudio de
Casos. Ediciones INTA, p. 740.
85
�CAPÍTULO 5
INTERNALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL RURAL: BASES CONCEPTUALES Y METODOLÓGICAS
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�LãÙÙ, P.1 ù L. A. N«ç½«ç½2
RESUMEN: Este capítulo Ɵene como objeƟvo ofrecer un análisis de los conceptos, enfoques metodológicos y
herramientas relevantes para considerar y discuƟr la internalización de Servicios Ecosistémicos (SE) en el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) con énfasis en los contextos de ArgenƟna y Chile. Con ese fin, primero se contrastan
los principales enfoques de OTR aplicados en América LaƟna, resaltando que el actual interés en fortalecer la
mulƟfuncionalidad en determinados paisajes requiere del mejoramiento de la gobernanza territorial, así como
la generación y consolidación de mecanismos de retrocontrol entre la captura de los beneficios derivados de los
SE y su provisión sustentable. En segundo lugar se describe el enfoque de SE y su aplicación al OTR, contrastando
la expresión de sus disƟntos componentes en ArgenƟna y Chile vs. Costa Rica. En tercer lugar se presenta una
revisión críƟca de los procedimientos de evaluación y mapeo de SE (EMSE) disponibles, poniéndose en relieve la
necesidad de un mayor alineamiento entre los objeƟvos EMSE con los Ɵpos de SE considerados y los procedimientos metodológicos para mejorar su nivel de adopción e incidencia sobre el mundo real. Finalmente, se ofrece una
propuesta para la internalización del enfoque de SE en el contexto de OT, basada en: a) el desarrollo de marcos
conceptuales para el modelado parƟcipaƟvo de escenarios de uso de la Ɵerra, b) mapas de SE como producto
intermedio para la elaboración de mapas de oportunidades (capacidad mulƟfuncional) y mapas de riesgos (según
vulnerabilidad socioambiental y escenarios), y c) la integración de los dos puntos anteriores en una plataforma
informáƟca interacƟva para uso de los actores e instancias involucradas (plataforma pública para OT). A pesar de
los importantes avances que representan los procedimientos EMSE descriptos en este capítulo, la incerƟdumbre
propia de los procesos involucrados aconseja tener muy presente el principio precautorio durante su aplicación
al OTR.
1. INTRODUCCIÓN
La configuración espacial de los usos de la Ɵerra es el resultado de decisiones individuales y colecƟvas que a la vez reflejan el modo en que la sociedad se relaciona con el medio bioİsico, es decir, define
la organización espacial del territorio (OET) (Caja 5.1.). La OET es una propiedad mulƟdimensional y
espacialmente explícita de los sistemas socio-ecológico que depende de la influencia de impulsores
externos y de mecanismos de retroalimentación entre el sistema social y el sistema ecológico. Un componente clave de esa propiedad es la “distancia” entre quienes perciben los beneficios de decisiones de
uso específicas (ej. deforestación) y quienes asumen los costos de las mismas (Paruelo 2011). Uno de
los mayores costos asociados a decisiones de transformación de los ecosistemas es la pérdida de Servicios Ecosistémicos (SE) (Caja 5.1.), lo cual a su vez afecta la habilidad de los sistemas naturales de sustentar las necesidades humanas. Desde la teoría ecológica es posible predecir que cuando los tomado*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 86-106).
1
Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Unidad Integrada Balcarce, CC 276, Balcarce, ArgenƟna – CONICET. Contacto primer autor: pedrolaterra@gmail.com
2
InsƟtuto de Economía Agraria, Universidad Austral de Chile, Casilla #567, Valdivia, Chile. Fundación Centro de los Bosques
NaƟvos, FORECOS, Valdivia, Chile. Center for Climate and Resilience Research (CR2).
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
CAPÍTULO 5*
INTERNALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
RURAL: BASES CONCEPTUALES Y METODOLÓGICAS
87
�El desacople entre quienes toman las decisiones en busca de beneficios individuales (usualmente
denominados afectadores o ganadores) vs. quienes perciben los beneficios derivados del flujo de SE
(beneficiarios) o quienes perciben los perjuicios (externalidades nega vas) resultantes de la pérdida
de ese flujo (perdedores), puede tener diversos orígenes no excluyentes: a) los primeros residen fuera
del área en la que se producen las externalidades nega vas (ej. empresas forestales), b) los segundos
pertenecen a sectores que carecen de suficiente influencia en la toma de decisiones (ej. habitantes
dentro y fuera del territorio en el caso de la deforestación), c) los primeros operan a una escala temporal más breve que aquella en la que se verifican los costos de sus acciones (los perjuicios recaen sobre
las generaciones futuras), y d) los primeros no son conscientes de su doble condición de ganadores y
perdedores (por desinformación o por negación de hechos, los decisores se perciben como ganadores
pero no se perciben como perdedores, por ej. degradación del bosque por prác cas no sustentables de
madereo usadas por un gran número de pequeños propietarios). La OET, por ende, no es la mera resultante de un proceso de planificación, sino que depende de un conjunto de factores que operan a escala
geológica (ej. relieve), ecológico-evolu va (ej. composición, distribución y resiliencia de los bosques
na vos), histórica (ej. cultura, sistema económico), de la acción de impulsores actuales (ej. mercados
internacionales) y los dis ntos instrumentos de polí ca territorial tales como el Ordenamiento Territorial (OT; ver Caja 5.1.).
Las polí cas desarrollistas implementadas en La noamérica, desvinculadas de las dimensiones espacial y ambiental, y las polí cas de OT impulsadas durante los años 70 y 80 han afectado la OET, llevando a fuertes asimetrías sociales y económicas que han resultado perversamente resilientes frente
a dis ntos intentos de intervención. A través del estudio de las inicia vas de OT en 18 países de la
región, Massiris (2006) sos ene que ese fracaso se vincula a las condiciones sociopolí cas, económicas
y administra vas favorables a la concentración de los medios de producción en algunos sectores, y que
se profundizarían posteriormente. Así por ejemplo, el modelo neoliberal prevaleciente en Argen na
durante los años 90 promovió la concentración e intensificación produc va, el éxodo rural y el riesgo
ambiental en regiones tradicionalmente agrícolas y no agrícolas del país, donde el precio internacional
de la soja representó y aún representa uno de los principales impulsores externos de una nueva organización de los territorios (Rebora 2008, Manuel-Navarrete et al. 2009, García-López y Arizpe 2010,
Volante et al. 2012). En Chile, las reformas neoliberales iniciadas después de 1973 sustentaron una
polí ca forestal que promovió fuertemente el establecimiento de plantaciones de especies exó cas,
principalmente a través del Decreto Ley Nº 701 (DL 701) implementado en 1974 (Niklitschek 2007).
Como resultado de este favorable contexto polí co y también de las ventajas compara vas de Chile
para el establecimiento de plantaciones, entre 1995 y 2009 el país exhibió una de las tasas anuales más
altas de aforestación (49.020 ha/año) y reforestación (53.610 ha/año) en América La na (FAO 2010;
INFOR 2010). Este modelo forestal basado en el monocul vo de especies exó cas y considerado como
un éxito, ha sido una de las mayores causas de pérdida del bosque na vo, par cularmente de los bosques templados ubicados en la zona centro sur y sur de Chile (35-41 ̊ LS) (Sedjo et al. 1998 Echeverría
et al. 2006; Aguayo et al. 2009; Lara et al. 2011, 2010; Nahuelhual et al. 2012). En términos generales,
estos modelos de concentración produc va con impacto ambiental y exclusión social no son muy disntos a los verificados en otros tantos países de La noamérica en torno a la producción de caucho,
café, azúcar, banano y aceite de palma.
Los casos de la sojización en Argen na y de la afo-reforestación en Chile son ejemplos de cómo la
lógica de la economía de mercado no sólo soslaya los desequilibrios ecológicos y sociales, tales como
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
res de decisiones perciben los beneficios pero no así los costos, los mecanismos de retroalimentación
se debilitan y el sistema socio-ecológico pierde capacidad de autorregulación (Scheffer et al. 2000).
88
�Al ritmo del reemplazo de ecosistemas naturales por sistemas de producción agropecuaria y forestal
intensivos, la pérdida de SE de relevancia local, regional y global avanza afectando fundamentalmente
a los sectores sociales con menor incidencia sobre la toma de decisiones (MEA 2005a). En respuesta a
ello, durante las úl mas décadas han emergido una serie de inicia vas orientadas a incrementar implícita o explícitamente el flujo de SE desde el sector privado. Entre las primeras tenta vas, se destaca
la planificación del espacio territorial basada en zonificación ecológica e intentos de OT basados en
restricciones de uso en las áreas consideradas como crí cas por su fragilidad y/o significado para la
biodiversidad y ambiente humano (Massiris 2006; Bocco 2010). Diversos problemas en la implementación y monitoreo de las polí cas de OT centradas en restricciones de uso, impulsó el desarrollo de
una serie de mecanismos basados en incen vos ges onados por gobiernos nacionales o provinciales o
por organismos internacionales, tales como reducciones o exenciones imposi vas, premios, mercados
voluntarios, cer ficaciones, así como en acuerdos voluntarios entre proveedores y beneficiarios de SE
(pago por servicios ambientales, PSA) (Ruhl et al. 2007). Si bien estos mecanismos suelen presentarse
como un instrumento alterna vo o al menos independiente al OT, su eficiencia depende de la calidad
de los si os para proveer SE. Claramente, las inicia vas de PSA, las polí cas de incen vos y los planes
de OT (con sus correspondientes regulaciones) no solo son complementarios, sino que pueden reforzarse sinérgicamente entre sí.
En La noamérica, la aplicación del concepto de SE a la toma de decisiones sobre usos de la erra
ene una importancia creciente y su mayor expresión se observa en torno a la aplicación de PSA, y en
menor medida, en torno a OT (Balvanera et al. 2012). Los avances conceptuales y metodológicos realizados en Argen na y Chile sobre la aplicación del enfoque de SE han sido revisados y sinte zados por
Laterra et al. (2011b) y Lara et al. (2011).
Entre las líneas de inves gación más relevantes para el OT que se observan en ambos países, se
destaca el análisis de relaciones entre las caracterís cas de los ecosistemas y paisajes con su oferta de
SE (funciones de producción ecológica, FPE) y las experiencias de valoración económica y mapeo de SE,
el diseño de incen vos a la conservación basados en PSA, así como la promulgación de regulaciones
para la protección de bosques na vos basadas explícita o implícitamente en su capacidad para brindar
SE y el soporte de algunas inicia vas de OT rural a la escala de par dos, departamentos o regiones (ver
Capítulo 14).
Si bien la necesidad de internalizar los SE en las polí cas públicas sobre usos de la erra ha sido
insistentemente adver da durante la úl ma década por la comunidad cien fica internacional (MEA
2005b), y más recientemente por las comunidades cien ficas de Argen na (Laterra et al. 2011b; Paruelo et al. 2011; Viglizzo et al. 2012), Chile (Lara y Urru a 2011; Lara et al. 2011; Nahuelhual y Núñez
2010) y de otros países de La noamérica (Balvanera et al. 2012), hasta el momento, la eficacia de estas
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
la alteración de ecosistemas naturales y las migraciones internas y la marginalidad social asociada, sino
que también ende a ignorar la vulnerabilidad de los sistemas socio-ecológico asociada a la pérdida de
importantes funciones y SE. La mayor parte de los SE pueden ser considerados bienes públicos y como
tales se caracterizan principalmente porque una vez que se proveen a un individuo, no se puede evitar
que otros usufructúen del mismo (no exclusión) y su uso por parte de una persona no disminuye las
opciones de uso que otros pueden hacer del servicio (no rivalidad). Las caracterís cas de no exclusión y
no rivalidad implican que el mercado como mecanismo de asignación de recursos en general no los proveerá o los proveerá en can dades subóp mas (Pearce 1998; Ferraro y Simpson 2002; Freeman 2003).
Como resultado, los SE son generalmente subvalorados (Heal 2000), lo cual se refleja en la escasa protección, manejo y restauración de ecosistemas (Lara et al. 2009; Nahuelhual y Núñez 2010; Skroch y
López-Hoffman 2010), configurando el “drama de los servicios ecosistémicos” (Ruhl et al. 2007).
89
�Este capítulo ene como obje vo ofrecer un análisis de los conceptos, enfoques metodológicos y
herramientas relevantes para considerar y discu r la internalización de SE en el Ordenamiento Territorial Rural con énfasis en los contextos de Argen na y Chile. Para una guía opera va de procedimientos
de evaluación y mapeo de SE, ver el Capítulo 10 de este mismo libro.
2. ENFOQUES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT) APLICADOS EN AMÉRICA LATINA
La organización espacial del territorio a dis ntas escalas espaciales y niveles administra vos, desde
un municipio o par do, provincia, región o nación, resulta de diversos eventos y procesos históricos
entre los que confluyen enfoques de abajo hacia arriba (ej. decisiones tomadas por los dueños de las
erras, escasamente integradas, de pequeña escala espacial y temporal) y de arriba hacia abajo (ej.
restricciones de origen climá co, edáfico y/o geomorfológico, y decisiones de los gobiernos, a mayor
escala espacial y temporal). Si bien el OT claramente ocurre de arriba hacia abajo, este no necesariamente implica una estrategia de integración de usos con obje vos claramente definidos. De hecho,
una de las estrategias de conservación más frecuentemente aplicada en Argen na y países vecinos, ha
consis do en el aprovechamiento de oportunidades, como la donación de grandes extensiones de ambientes naturales por sus propietarios, o su expropiación, para la creación de reservas. Por otra parte,
actualmente estos mismos países asisten a una nueva etapa, en la que la asignación de usos responde
a estrategias de OT respaldadas y promovidas por leyes de OT específicas.
Existe un claro contraste entre los enfoque de OT basados casi exclusivamente en patrones y procesos bio sicos (enfoques tempranos) vs. aquellos basados en el flujo y la valoración social de los beneficios tangibles e intangibles provistos por el territorio a par r de sus SE (enfoques actuales, Tabla 5.1).
En el primer caso se asume implícitamente que el bien común depende centralmente de la eficiencia de
aprovechamiento de los recursos naturales y de la protección de muestras de biodiversidad. Esta concepción se encuentra asociada a sistemas socio-ecológico con bajo capital social en el marco de regímenes autoritarios y democracias inmaduras, que en defini va determinan bajos niveles de par cipación
social en el proceso de OT. Los fracasos de estos enfoques tempranos (Massiris 2006) han promovido
la vulnerabilidad frente a la influencia de impulsores externos, y sus consecuencias sobre la concentración económica, social y produc va, y la segregación espacial de grano grueso entre producción y conservación (ver Manuel-Navarrete et al. 2009). En contraste, cuando se reconoce el vínculo entre el bien
común y la distribución equita va y sustentable de los beneficios tangibles e intangibles derivados de
los ecosistemas, adquiere relevancia la capacidad de los ecosistemas para brindar múl ples beneficios
a las poblaciones locales (mul funcionalidad del paisaje). A su vez, las polí cas orientadas a fortalecer
la mul funcionalidad en determinados paisajes, requieren del mejoramiento de dis ntos componentes de la gobernanza territorial, como el empoderamiento de los sectores sociales que proveen y que
se benefician de dis ntos pos de SE, así como la generación y consolidación de mecanismos de retrocontrol entre la captura de los beneficios derivados de los SE (aportes al bienestar) y su provisión
sustentable (Turner et al. 2008).
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
inicia vas y regulaciones para la provisión sustentable y equita va de SE encuentra importantes limitaciones ins tucionales, administra vas y socioculturales (Lara et al. 2011; Moricz et al. 2011; Quispe
Merovich y Lo cci 2011; Seghezzo et al. 2011). Entre otras causas, esta internalización aún incipiente,
se ha asociado a inconsistencias conceptuales y metodológicas que limitan su incidencia (Altesor et al.
2011; Nahuelhual et al. 2013).
90
�Enfoques tempranos
Supuestos
Criterios
Entorno socioeconómico, polí co y
ambiental
Estrategias de implementación
Enfoques actuales
Las mejores decisiones dependen
Las mejores decisiones dependen
de criterios técnicos valorados y
exclusivamente de criterios
discu dos por el conjunto de actores
técnicos
sociales
Eficiencia en el aprovechamiento
Sustentabilidad de los sistemas de
de los recursos naturales e insumos producción – Equidad
Conservación de ecosistemas por su
valor funcional, capacidad de brindar
Protección de la biodiversidad por
beneficios tangibles e intangibles
su valor intrínseco
y vulnerabilidad frente a dis ntas
amenazas
Estados autoritarios y sociedades
Órdenes democrá cos. Papel creciente
escasamente par cipa vas. Bajo
de las ONG. Diversidad de opiniones y
capital social
de medios de comunicación
Concentración económica, social y Descentralización. Es mulo a
produc va. Migraciones internas
economías regionales
Integración de grano fino entre áreas
de producción vs. conservación con
Segregación de grano grueso
fines antropocéntricos (captura de SE).
entre áreas de producción vs.
Paisajes heterogéneos
conservación (“zonificaciones”).
Paisajes uniformes
Educación; empoderamiento de
sectores sociales que proveen SE;
Fuertes regulaciones. Escasos
incen vos y fortalecimiento de
mecanismos de retrocontrol
mecanismos de retrocontrol
En términos generales, los enfoques tempranos y actuales ajustan a los denominados enfoques de
provisión y demanda, porque en el primer caso (normalmente impulsado por ecólogos y conservacionistas) se privilegia la protección de los elementos naturales y en el segundo (iden ficado con geógrafos y planificadores) se privilegian las demandas humanas por recreación y calidad ambiental (Maruani
y Amit-Cohen 2007). Cabe aclarar que estos contrastes representan en gran medida una idealización, y
que en el mundo real, las propuestas de OT con enen combinaciones variables de uno y otro enfoque.
Frente a siglos de explotación extrac vista y de los recursos naturales que se ha verificado y se
verifica aún (neoextrac vismo) en La noamérica, la pérdida neta de capital natural no sólo está reduciendo el flujo de esos recursos (Gudynas 2011), sino la capacidad de los ecosistemas para proveer SE
que generan diversos pos de beneficios para la sociedad. Por ejemplo, tanto Argen na como Chile
ilustran transformaciones de sus ecosistemas na vos durante las úl mas décadas con fuerte impacto
sobre su capacidad para proveer SE. En el primer caso, es bien conocida la expansión de la frontera
agropecuaria a costa de bosques y pas zales na vos, asociada a la demanda internacional de soja y al
paquete tecnológico asociado a las variedades de este cul vo resistentes al glifosato (Paruelo y Oesterheld 2004; Benbrook e InfoNet 2005; Grau et al. 2005; Zak et al. 2008; Aizen et al. 2009). En Chile,
la sobreexplotación a que han sido some dos sus bosques templados durante décadas (Echeverría et
al. 2006; Echeverría et al. 2011), no solo están amenazando la biodiversidad una de las ecorregiones
biológicamente más valiosas del planeta (Olson et al. 2001; Simone 2010), sino la oferta de SE fundamentales como la regulación hídrica, la provisión de agua limpia y leña (Núñez et al. 2007; Lara et
al. 2009; Li le et al. 2009). Como agravante de estas transformaciones, la pérdida de SE, tales como el
soporte de formas de vida y de seguridad y soberanía alimentaria asociados a sistemas de producción
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
Tabla 5.1. Principales contrastes conceptuales entre los enfoques actuales y tempranos del proceso de OT.
91
�3. EL ENFOQUE DE SERVICIOS ECOSISTÉMICOS (SE) Y SU APLICACIÓN AL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
El enfoque de SE (ESApp) (Fisher et al. 2009) parte de la premisa de que el buen funcionamiento de
los ecosistemas es crí co para el bienestar humano, para la mi gación de la pobreza y para el desarrollo económico, y consiste en la combinación de los siguientes elementos básicos: a) información sobre
funciones ecológicas de producción (relaciones entre atributos de los ecosistemas y provisión de SE),
b) flujos o propagación de esos SE, c) beneficiarios, d) compromisos o tradeoffs (o relaciones de costo
beneficio), e) instrumentos para la captura y conservación de SE, y f) componentes de la gobernanza capaces de afectar el flujo de SE. La implementación del enfoque comienza analizando el sistema (paisaje
terrestre o marino), iden ficando los SE provistos por el mismo y los grupos de interés involucrados.
Posteriormente se mapean los flujos de SE, los beneficiarios, los costos, los beneficios, los perdedores
y los ganadores. Lo anterior se repite bajo dis ntos escenarios y todo el proceso termina con una evaluación de los resultados de un determinado escenario de polí ca y su reevaluación.
El ESApp ha ganado claridad conceptual a par r del modelo de “cascada” propuesto por Haines-Young y Potschin (2010) y de Groot et al. (2010). Este modelo plantea una secuencia de valor
conceptual y metodológico que vincula el capital natural (biodiversidad, ecosistemas) con el bienestar
humano. Remontando esa cascada desde el bienestar, hasta el capital natural, este modelo describe un
flujo de procesos socio-ecológicos entre los que se dis nguen: a) los beneficios, como aquellos productos finales de los ecosistemas que en interacción con la ac vidad socioeconómica y/o cultural aportan
al bienestar, b) los SE propiamente dichos, como aquellos procesos ecosistémicos que soportan directa
o inmediatamente la generación de beneficios, y c) las funciones ecosistémicas, como el conjunto de
procesos que soporta el flujo de un determinado SE y que dependen de la calidad del ecosistema ( po,
extensión, estado de conservación).
Es importante destacar, que según este modelo, y en contraste con la definición más difundida de
SE (MEA 2005a), los SE no consisten en los beneficios derivados de los ecosistemas, ya que estos úl mos representan la porción de SE efec vamente capturada o usada para incrementar o sa sfacer las
necesidades o el bienestar de las sociedades. Así, mientras el flujo de SE refleja la capacidad potencial
de un ecosistema o determinada porción del paisaje para soportar beneficios (ej. mantenimiento de
un caudal de agua de calidad), estos úl mos exigen la intervención humana (ej. entrega domiciliaria
de agua potable). Uno de los principales aportes de este modelo consiste en la clara dis nción entre
funciones (o servicios intermedios) y SE finales, reconociendo implícitamente que una misma función
puede aportar a dis ntos SE y que un mismo SE puede depender de dis ntas funciones, y que, por lo
tanto, los beneficios no se vinculan directa y biunívocamente con las funciones. Esta dis nción también
resulta importante para evitar el doble conteo en las evaluaciones económicas de los SE.
Actualmente se reconoce que los SE y los mapas producidos bajo este enfoque, siguiendo el modelo de cascada, pueden ser indicadores ambientales poderosos para apoyar una toma de decisiones
informada y par cularmente el OT (Cloquell-Ballester et al. 2006; Ranganathan 2008), por cuanto ellos
vinculan decisiones, factores de cambio, ecosistemas y bienestar humano (Daily y Matson 2008; Daily
et al. 2009; Burkhard et al. 2011).
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
campesina, frecuentemente afecta con mayor fuerza a los sectores poblacionales de más bajos recursos y con menor capacidad de adaptación a tales cambios (MEA 2005a; García-López y Arizpe 2010).
92
�Tabla 5.2. Aproximaciones al enfoque de servicios ecosistémicos (ESApp) en Argen na, Chile y Costa Rica. Se omiten los instrumentos de conservación tradicionales, enfocados en la conservación de biodiversidad y en los SE de
recreación y turismo (por ejemplo, sistemas de parques nacionales). LBN: Ley de bosques na vos; PSA: pago por
servicios ambientales.).
Componentes del ESApp
Argen na
Chile
Costa Rica
Iden ficación, evaluación,
mapeo, modelado y análisis
de escenarios
Capacidades e información
dispersas en diversos organismos de Ciencia y Tecnología (C&T).
Capacidades e información dispersas en diversos
organismos de Ciencia y
Tecnología.
Instrumentos y Subsidios y
mecanismos de PSA
compensación
La LNB prevé subsidios para
conservación y manejo de
BN orientados a proveer
servicios ambientales. El
PROSOBO ar cula obje vos
de conservación y promoción social. Prác camente
no existen programas de
PSA.
La LBN prevé subsidios y
exenciones
imposi vas
para conservación y manejo de BN orientados a
biodiversidad, suelos y
agua. Acuerdos de PSA en
estudio. Una experiencia
de PSA aún no implementada
(INNOVA-CORFO).
Licitación PNUD en curso
para establecer bases conceptuales de PSA.
Según posición del bosque en áreas sensibles
y/o contenido de especies
protegidas y con énfasis en
pequeños y medianos propietarios.
Estrecha
coordinación entre FONAFIFO y
SINAC-MINAE y amplia
par cipación de actores
sociales.
El FONAFIFO dispone de
un conjunto de programas de PSA, basado en
el CSA, un instrumento
financiero de mercado.
Ley Forestal con fuerte
base en el enfoque de SE.
Acceso
Los beneficiarios de los subsidios son propietarios de
cualquier superficie incluida en las áreas priorizadas
en los mapas de OT de cada
provincia por su provisión
de servicios ambientales.
Construcción
Fondos de
Dispersos en diversos orga- La LBN crea un fondo para
de gobernanza inves gación nismos del C&T.
la inves gación sobre proy monitoreo
específicos
tección, manejo y restauración del bosque na vo.
Organismos El monitoreo recae en la Se- Se creó un Consejo Asesor
para el moni- cretaría de Medio Ambiente del Ministerio de Agricultoreo
de la Nación. No existe inter- tura en el marco de LBN,
vención mul sectorial.
de cons tución mul sectorial.
CSA dirigidos a pequeños
y medianos emprendedores en ecoturismo,
grupos comunitarios de
desarrollo, y sector indígena, entre otros.
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
Si bien el enfoque de SE fue pensado para sustentar la toma de decisiones respecto del uso de la
erra, claramente su eficacia depende de la capacidad de instrumentación y monitoreo, y no basta el
simple reconocimiento del concepto en las leyes. En Argen na y Chile existe un importante caudal de
conocimientos técnicos y cien ficos que están posibilitando la incorporación del concepto de SE en leyes
como las de bosques na vos (Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques
Na vos y Ley de Recuperación del Bosque Na vo y Fomento Forestal, promulgadas en 2007 y en 2008
en Argen na y Chile, respec vamente, en adelante, Leyes de Bosques Na vos (LBN) (Lara et al. 2011;
Quispe Merovich y Lo cci 2011; Seghezzo et al. 2011) y en los sectores agropecuarios de cada país.
Dentro del contexto la noamericano y aun mundial, Costa Rica aparece como un claro referente sobre
la aplicación exitosa del ESApp para la conservación de sus bosques (Cole 2010; h p://www.fonafifo.go.
cr). Al menos parte del contraste que muestran estos países en sus logros de conservación de bosques
para la provisión de SE, podría explicarse por sus diferencias en la instrumentación del ESApp (Tabla 5.2).
Importante ayuda internacional.
Programa Nacional de
Evaluación y Monitoreo
a cargo del FONAFIFO.
93
�Par cipación, legi mación
social
Evaluación, ajustes y reevaluación de polí cas
Efec vidad del ESApp; principales limitaciones
Argen na
Chile
Audiencias y consultas pú- Consejo Asesor mul secblicas escasamente defini- torial.
das.
Comités de Agua Potable
Rural bajo proyectos específicos de SE.
Integración de redes de mo- A cargo del Consejo
mul sectorial.
nitoreo a cargo de la Autori- Asesor
dad Nacional de Aplicación Mecanismos no definidos
y del COFEMA, a través del en la reglamentación de
Programa Nacional de Pro- LBN.
tección de los Bosques Navos.
Hasta ahora rigen los aspec- Hasta ahora rigen los astos regulatorios (prohibi- pectos regulatorios (prociones), pero no se ha con- hibiciones), pero no se ha
cretado el otorgamiento de concretado el otorgamiensubsidios compensatorios to de subsidios.
de acuerdo a la LBN (subfiLos costos de oportunidad
nanciamiento).
asociados a la rentabilidad
Los costos de oportunidad de las forestaciones de piasociados a la rentabilidad nos y eucaliptus son muy
de la agricultura son muy elevados (y persistencia de
elevados.
subsidios y otras facilidades al sector forestal).
Subsidios a la forestación
con especies exó cas.
Escaso compromiso de las
gobernaciones provinciaEscaso compromiso de las les.
gobernaciones provinciales.
Costa Rica
Amplia par cipación de
actores sociales. Pagos
a medianos y pequeños
emprendedores.
FONAFIFO.
Informes
anuales de los beneficiarios de CSA. Contratación
de auditores y evaluadores. Evaluación externa
bianual.
Alto impacto social y
ambiental documentado
por estadís cas oficiales
y evaluaciones externas.
Adicionalidad con otros
programas de conservación.
4. PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN Y MAPEO DE SERVICIOS ECOSISTÉMICOS (EMSE)
Nahuelhual et al. (2013) analizan los dis ntos procedimiento de EMSE a la luz de tres preguntas:
los “qué”, “cómo” y “para qué” se mapea. En el primer caso, y siguiendo el modelo de cascada descrito en la sección anterior, se dis nguen las evaluaciones y mapas de: a) funciones ecosistémicas (o SE
intermedios), b) SE propiamente dichos (o SE “finales”), c) beneficios, y d) el valor social o económico
asociado a los beneficios. Adicionalmente, algunos trabajos mapean la vulnerabilidad del sistema socio-ecológico frente a la pérdida de SE, y otros mapean los SE provistos por la interacción entre ecosistemas a escala de paisaje. Es lamentable que en muchos casos estos elementos se u lizan sin dis nción
y hasta se combinan entre sí en mapas agregados. Claramente, un mapa de capacidad de almacenaje
de agua por los humedales de una región (función), un mapa de capacidad de amor guación de inundaciones por esos humedales (dependiendo de su capacidad de almacenaje, pero también del área de
amor guación), un mapa de los beneficios asociados (por ejemplo, cul vos e infraestructura protegidos), y el mapa del valor de esos beneficios (por ejemplo, a par r de las pérdidas o costos evitados),
son muy diferentes entre sí y poseen dis nta relevancia para una propuesta de OT.
En cuanto a los “cómo” o técnicas de mapeo, en primer lugar pueden dis nguirse: a) la representación espacial de datos primarios, como los obtenidos a par r de muestreos o censos (en este úl mo
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
Componentes del ESApp
94
�Los “para qué” u obje vos con los que se confeccionan los mapas son diversos, pero una revisión
de aquellos publicados durante los úl mos 6 años a nivel internacional, reveló que el 50% tuvo como
propósito soportar la planificación de usos de la erra (incluyendo OT), el 26% estaba orientado a fortalecer la conservación de biodiversidad como obje vo central (por ejemplo, análisis de hotspots), el
14% se enmarcaba en el análisis de sustentabilidad de los patrones de uso de la erra (por ejemplo,
análisis de compromisos), y el 4% estaba orientado a soportar inicia vas PSA (el 6% restante correspondía a otros obje vos). Es interesante destacar que la finalidad de estos mapas no mostraron ninguna
asociación significa va con los “qué” ni con los “cómo” descritos más arriba, sugiriendo que una mayor
Fronteras agrícolas y /o
forestales estables o en
retracción
Marco
histórico-político
Objetivos
PET
Criterios y
productos basados
en SE como
insumos para PET
Aumento de la demanda
por SE particulares
Modelo de
desarrollo agro-exportador
concentrado
Modelo de
desarrollo basado
en economías
regionales
Identificación de
sitios apropiados
para restauración
de ecosistemas
Identificación de
sitios apropiados
para la
conservación
Identificación de
sitios apropiados
para la
conservación
Mapas de demanda de SE
Mapas de biodiversidad y
de aptitud agrícola-forestal
Mapas de provisión de SE
seleccionados por criterios
técnicos y por los grupos de
interés (stakeholders)
Mapas de provisión de SE
Mapas de balance
oferta/demanda de SE
Mapas de costo/beneficio
de la restauración
- Disponibilidad de
amplios recursos
económicos
Requisitos
particulares
Fronteras agrícolas y /o
forestales en expansión
- Valor de SE internalizado
en la sociedad
- Capacidad técnica
Mapas de rareza de
especies y ecosistemas
Mapas de provisión de SE
seleccionados por técnicos
Mapas de vulnerabilidad
ambiental y social por
pérdida de SE
Mapas de vulnerabilidad
ambiental por pérdida de
SE
Mapas de riesgos y de
oportunidades
socioambientales
- Capacidad técnica de los
organismos de tecnología
agropecuaria y de la
administración de áreas
protegidas
- Rediseño o creación de
nuevas estructuras
institucionales con
orientación
transdisciplinaria
- Control social
- Acceso transparente a la
información
- Fortalecimiento de ONG
de perfil biocéntrico
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
caso con resolución equivalente a las mínimas unidades administra vas), b) la transferencia (extrapolación espacial) de datos primarios, o c) la representación de variables sus tutas o proxys de los SE que
se pretende mapear. En este úl mo caso se u lizan: a) índices o funciones ecosistémicas (con las limitaciones adver das en el párrafo anterior, para una revisión ver Egoh et al. 2012), o b) modelos empíricos
o mecanicistas que vinculan atributos de los ecosistemas o paisajes con la provisión de SE (funciones de
producción ecológica). También pueden dis nguirse los productos EMSE realizados a una escala única
y arbitraria de aquellos que consideran múl ples escalas, aquellos que solo consideran la oferta de SE
actual vs. los que la modelan bajo dis ntos escenarios, y aquellos que solo consideran funciones de
producción ecológica lineales vs. los que consideran respuestas de po umbral.
- Empoderamiento de los
grupos de interés más
vulnerables a la pérdida
de SE de uso local
Figura 5.1. Estrategias de planificación de uso de la erra (PET) basadas en el enfoque de servicios ecosistémicos.
Correspondencia idealizada entre los marcos histórico-polí cos, los obje vos de la planificación del uso de la
erra, los criterios e insumos requeridos y los requisitos par culares de cada estrategia PET.
95
�La falta de una clara asociación entre los “para qué” (obje vos EMSE) con los “qué” ( pos de SE considerados) y los “cómo” puede explicarse, en cierta medida, por una definición de los obje vos que es
frecuentemente poco opera va (Nahuelhual et al. 2013). Aún el obje vo par cular de apoyar procesos
de planificación del uso de la erra es demasiado general para orientar la selección de los criterios más
apropiados, y consiguientemente, de los métodos necesarios para su aplicación. En efecto, los procesos
de OT pueden ser impulsados bajo dis ntos marcos históricos y polí cas de desarrollo que incidirán
sobre los obje vos par culares de la planificación y los criterios para su sa sfacción (Fig. 5.1).
4.1. Los mapas de servicios ecosistémicos. Entre la aplicabilidad y la confiabilidad
A pesar del potencial de los SE, los procedimientos EMSE descritos arriba y sus variantes, representan dis ntas soluciones de compromiso capaces de afectar su potencial incidencia sobre el mundo real
(Fig. 5.2). En primer lugar, uno de los supuestos implícitos más fuertes y al mismo empo más frecuentes, consiste en que los SE seleccionados por los técnicos o inves gadores, son aquellos de relevancia
para la sociedad, cuando en rigor los mapas generados raramente responden a demandas concretas y
los actores sociales no son realmente consultados (un requisito implícito en ESApp). Este enmascaramiento de sectores sociales que perciben diferencialmente la importancia de los SE (afectadores vs. beneficiarios o ganadores vs. perdedores), es par cularmente riesgoso cuando existen claras asimetrías
en su representa vidad y par cipación dentro de los procesos EMSE (Daw et al. 2011).
Figura 5.2. Supuestos u lizados durante la cuan ficación y mapeo de SE orientado a la planificación territorial, y
que limitan la confiabilidad, u lidad e incidencia de los productos (mapas) para el ordenamiento territorial. Los
supuestos son ordenados en forma de cascada, donde los ubicados más arriba son los más frecuentes. Siguiendo
la cascada, a medida que los supuestos van siendo removidos, aumenta la confiabilidad, u lidad e incidencia de
los mapas para el OT (indicado por el largo de la doble flecha).
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
adecuación entre los métodos y los obje vos permi ría mejorar la incidencia de este enfoque sobre la
toma de decisiones (Nahuelhual et al. 2013).
96
�En tercer lugar, las evaluaciones espacialmente explícitas del valor económico de los SE podrían ser
consideradas de mayor u lidad potencial para el planeamiento y ordenamiento del territorio que el
sólo flujo de SE, porque implícitamente, integran las funciones de producción ecológicas con es maciones de la importancia rela va de los SE para la sociedad. No obstante, en la prác ca los beneficios
económicos de un territorio son di ciles de cuan ficar correctamente por faltas de información y de
conocimiento, y los mapas de valor económico de SE se realizan aplicando transferencias (extrapolaciones) de valoraciones locales, usando como único argumento de las FPE el po de bioma o ecosistema
o cobertura, e ignorando las funciones más realistas y complejas. Más aún, la valoración económica de
los SE es frecuentemente cri cada por exponer a los SE a una racionalidad propia de los mercados (Paruelo et al. 2011; Viglizzo et al. 2012), induciendo a errores tales como: a) considerar los SE como sus tuibles, b) orientar esa sus tución usando relaciones de costo-beneficio a pesar de que los costos y los
beneficios pocas veces internalizan el criterio de sustentabilidad y resiliencia, c) reducir los indicadores
de bienestar al valor económico, cuando obtenido por métodos tales como disposición a pagar, costos
de viaje o precios hedónicos no reflejan el verdadero valor del capital natural y el flujo de sus servicios
para la sociedad, d) subes mar el peso de argumentos é cos (por ejemplo, equidad intergeneracional) y polí cos (por ejemplo, priorización del desarrollo y bienestar a escalas regionales y locales). Los
compromisos (tradeoff) entre la provisión de dis ntos SE son indica vos, pero no reflejan el verdadero
compromiso que perciben dis ntos actores en términos de beneficios. Sobre todo cuando los SE son
valorados en términos monetarios o rela vos, esos análisis conducen a la falsa idea de compensación
entre SE, tendiente a jus ficar la pérdida de un SE por la ganancia de otro.
En cuarto lugar, las evaluaciones de SE basadas exclusivamente en las propiedades locales de los
ecosistemas y el paisaje, representan un supuesto que limita los alcances de los mapas obtenidos con
cualquiera de los enfoques EMSE ya mencionados. Cuando los procesos ecológicos que contribuyen a
un dado SE ocurren a escalas espaciales que transgreden la escala de la evaluación y mapeo, el flujo
esperado de ese SE puede alejarse significa vamente del flujo observado, o de aquel modelado tomando en cuenta la influencia del contexto. Por ejemplo, el servicio de retención de nutrientes y otros
contaminantes que ejercen los ecosistemas ribereños (aportando, por ejemplo, a la disponibilidad de
agua limpia y al valor recrea vo de cuerpos de agua superficiales), depende en parte de la eficiencia de
filtrado de los contaminantes transportados por el escurrimiento superficial que llega a esos ecosistemas, pero también, depende de la carga de contaminantes que a su vez depende del tamaño y de los
patrones de uso y coberturas en la correspondiente área colectora (Orúe et al. 2011).
Quinto, las escalas en que se verifican los procesos ecosistémicos que afectan la provisión de SE,
varía con el po de SE. Por ejemplo, mientras a una determinada escala de análisis y mapeo la provisión
simulada de alimentos muestra un marcado antagonismo con la provisión de servicios de regulación,
a una escala más amplia, la combinación de superficies agrícolas y naturales formando un complejo
mosaico de coberturas puede conducir a una relación sinérgica donde la provisión total de SE es mayor
que la esperada bajo la hipótesis de no interacción (Laterra et al. 2012). De este modo, la extrapolación
de los antagonismos y sinergias entre SE observados desde una escala de análisis a otra dis nta, puede
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
En segundo lugar, es frecuente que las evaluaciones y mapas no reflejen la magnitud y distribución
de SE, sino de algunas de las funciones ecosistémicas (o sus variables sus tutas) que contribuyen a los
SE. Por ejemplo, es poco esperable que el servicio de regulación hídrica (cuan ficable, por ejemplo, a
través de la estabilidad de caudales de ríos o arroyos, o del tamaño de cuerpos lén cos) resulte bien
representado por un mapa de capacidad de infiltración de agua en el suelo, cuando la estabilidad de
los caudales depende además del po de cobertura, pendiente del terreno y profundidad del suelo,
entre otros factores.
97
�Finalmente, y ligado a lo anterior, una limitación importante de los mapas de SE para la toma de
decisiones de largo plazo (como las que se esperan en el marco de la planificación y del ordenamiento
territorial) derivan de su incapacidad para reflejar la suscep bilidad de la sociedad frente a la posible
pérdida o reducción en el flujo de dis ntos SE (vulnerabilidad debida a la pérdida de SE).
5. UNA PROPUESTA PARA LA INTERNALIZACIÓN DEL ENFOQUE DE SERVICIOS
ECOSISTÉMICOS PARA LA TOMA DE DECISIONES EN EL CONTEXTO DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Si bien los mapas de SE representan un buen producto para la toma de decisiones en torno a objevos tales como el análisis de sustentabilidad y PSA a escalas locales, esos mismos mapas pueden no
sa sfacer los requerimientos específicos de un proceso de OT basados en SE. En este úl mo caso, los
mapas deberían ser capaces de facilitar la toma de decisiones en torno a si os prioritarios, tales como
los mapas de oportunidades y mapas de riesgos. La iden ficación de si os capaces de ofrecer múl ples
SE en forma sinérgica o simplemente simultánea (paisajes mul funcionales y “hotspots”), los si os con
un alto balance de demanda y oferta de SE, o aquellos donde se conjuga una alta suscep bilidad a la
pérdida de SE con una alta demanda por los mismos, son buenos ejemplos de la u lidad que pueden
mostrar los mapas de oportunidades y riesgos basados en SE.
Estos pos de mapas exigen un proceso de evaluación que transgrede el recorrido de la cascada de
evaluación (Haines-Young y Potschin 2010), requiriendo la consideración de balances entre provisión y
demanda de SE y el análisis de antagonismos, sinergias, vulnerabilidad, resiliencia y adaptabilidad para
finalmente obtener los mapas de riesgos y oportunidades socioambientales (Fig. 5.3). La propuesta de
integrar elementos de la cascada y tender a enfoques mixtos a medida que las decisiones se complejizan es coherente con los requerimientos de la aproximación de SE como fue originalmente planteada,
la cual comienza por definir el sistema de interés (ej. paisaje), iden ficar los servicios relevantes e involucrar a los actores sociales y grupos de interés (Stoorvogel y Antler 2000; Maynard et al. 2010). Luego,
sigue la medición y el mapeo de los flujos de SE, los beneficiarios, los beneficios y los costos, lo cual
involucra experiencia en entender procesos y funciones del ecosistema, para llegar a producir un mapa
de la distribución de ganadores y perdedores frente a una intervención en el medio natural.
Si bien aún no se dispone de ejemplos publicados de este po de mapas, Nahuelhual et al. (2013)
proveen ejemplos de evaluaciones y mapas basados en SE que ilustran separadamente algunos de los
componentes necesarios, destacando como sus propiedades: a) la importancia de la par cipación de
los grupos de interés en la selección y valoración de SE así como en la definición de escenarios, b) la
agregación de mapas y análisis de compromisos y sinergias entre múl ples SE relevantes, y c) la consideración de procesos no lineales (fenómenos de umbral), d) la consideración de flujos de SE sustentables, y e) la consideración de flujos laterales (implícitos en el concepto de servicios de paisaje) que
vinculan las unidades de paisaje con su contexto espacial.
Actualmente existe una serie de aplicaciones basadas en sistemas de información geográfica orientadas a facilitar la evaluación y mapeo de SE a par r de información georreferenciada provista por el
usuario, tales como InVEST y ARIES (Nelson y Daily 2010) y SOLVES (Sherrouse et al. 2011). A pesar que
estas herramientas aún se encuentran en construcción e incurren en algunas de las limitaciones anali-
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
conducir tanto a impactos imprevisibles como a la pérdida de oportunidades de complementación entre SE y usos múl ples del paisaje.
98
�zadas arriba, representan pasos firmes hacia la internalización del enfoque de servicios ecosistémicos
(ESApp) en la toma de decisiones sobre usos de la erra. Tomando en cuenta el con nuo avance en la
generación de conocimientos originales y síntesis relevantes para alimentar la “escalera de SE” (Fig.
5.3), así como la necesidad de contar con indicadores y modelos alterna vos y adecuados a la información realmente disponible por los usuarios y para las áreas de interés, la aplicación del protocolo de
mapeo ECOSER (Laterra et al. 2011a; Laterra et al. 2012) es capaz de combinar modelos e indicadores
ajustados a la disponibilidad de información. Este protocolo ofrece un marco para la integración colabora va y en línea de indicadores y modelos de vulnerabilidad socioambiental basados en SE y orientados
a OT (h p://www.eco-ser.com.ar). La estandarización y automa zación de procedimientos mediante
un protocolo de este po, facilitaría la iden ficación de soluciones apropiadas al compromiso entre el
nivel de simplicidad de los procedimientos y la confiabilidad de los mapas resultantes (ver arriba).
El recorrido del ESApp hacia su internalización en las polí cas públicas sobre usos de la erra de los
países la noamericanos en general, y de Argen na y Chile en par cular, ha superado en gran medida
las limitantes conceptuales y metodológicas que restringían su aplicación hasta hace pocos años. Actualmente, no sólo se dispone de conocimientos, síntesis y herramientas relevantes para este enfoque,
sino de recursos humanos en formación que permiten prever un próximo aumento en la capacidad de
instrumentación desde los sistemas cien ficos de cada país, así como del soporte desde redes internacionales de colaboración cien fica que han ejercido y ejercen un rol fundamental.
Las recientes promulgaciones de leyes orientadas al manejo y conservación de bosques na vos, así
como los debates impulsados desde la sociedad e incluso desde los gobiernos (MAGyP 2012), sugieren
un contexto sociopolí co favorable. Por lo anterior, en esta etapa resulta oportuna la creación e instrumentación de un sistema de información y simulación de efectos ambientales derivados de las decisiones sobre usos de la erra en el contexto del OT, basado en el flujo y valor de los SE como indicadores
ambientales. Los indicadores de SE consisten en un instrumento de síntesis de información que permite
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
Figura 5.3. Escalera ascendente de integración de procedimientos de EMSE y su capacidad para orientar la toma
de decisiones en el contexto de planes de OT. Modificado de Haines-Young y Potschin (2010) y de Nahuelhual et
al. 2013.
99
�El método empleado para la construcción de indicadores se alinea con un enfoque deduc vo, guiado por un modelo conceptual de organización jerárquica que contempla el funcionamiento de los sistemas socio-ecológico. El modelo creado debe permi r: iden ficar, priorizar, sinte zar y mapear los
principales factores de control que determinan la estructura, funcionamiento y dinámica necesaria de
un sistema socio-ecológico para generar el flujo dado de un SE específico, y ene como base la asociación de los SE a coberturas de suelo que serán la base para el modelamiento de escenarios futuros.
Tal sistema de información y simulación de indicadores de SE podría expresarse en una plataforma
informá ca interac va para uso de los actores e instancias involucradas (plataforma pública para OT,
PPOT). Siguiendo los elementos básicos del ESApp y de la escalera de evaluación propuesta en la Fig.
5.3, una PPOT debería contar con los siguientes módulos: a) Inventario de SE: mapas de SE de grano
grueso en base a coberturas y usos de la erra a escala de ecorregiones, b) Evaluación y mapeo de
SE y análisis de compromisos entre SE, c) Análisis de vulnerabilidad por pérdida de SE: aplicación de
indicadores y funciones de producción a las regiones de interés del usuario, en base a información
de base provista por defecto y a información de base provista por el usuario, d) Análisis y monitoreo
de tendencias, oportunidades y riesgos: cuan ficación a lo largo de series temporales y simulaciones
espacialmente explícitas del flujo de beneficios y vulnerabilidad bajo dis ntos escenarios de oferta y
demanda de SE, e) Modelos de simulación de costos y beneficios de regulaciones e incen vos sobre las
oportunidades y riesgos iden ficados, f) Análisis y seguimiento de la incidencia de regulaciones e incen vos vigentes para la evaluación y reevaluación de polí cas públicas, g) Comunicación y educación
para la retroalimentación de la propuesta, para potenciar la par cipación transdisciplinaria, y para la
legi mación social.
Idealmente, el grupo de indicadores espaciales a generar en base a SE debiera ser suficientemente
amplio para abordar un rango de temas y no sólo OT, tales como el diseño de áreas prioritarias de manejo y conservación y el diseño de PSA entre otros. Estos indicadores debieran ser además relevantes
para proyectar cambios futuros en el flujo de SE y el bienestar humano.
6. CONSIDERACIONES FINALES. VENTAJAS, LIMITACIONES Y RIESGOS DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL BASADO EN SERVICIOS ECOSISTÉMICOS
El reconocimiento de áreas capaces de brindar un alto flujo potencial de SE y beneficios para la sociedad a par r del buen funcionamiento de los ecosistemas, uno de los aspectos centrales del ESApp,
así como la aplicación de instrumentos para su conservación dentro de propiedades privadas, representan un claro avance respecto del modelo de conservación tradicional basado en parques y reservas,
y focalizados en los servicios de banco gené co in situ, recreación y turismo.
No obstante, más arriba hemos visto que cuando el obje vo está puesto en el mediano y largo plazo,
como ocurre en los procesos de OT, los mapas de flujos de SE no pueden reflejar por sí solos cuántos
SE son necesarios y cuántos se pueden perder, ni el significado de los ecosistemas para el bienestar
de la sociedad en ese horizonte de empo. En parte, esos valores dependen de las preferencias de los
beneficiarios, pero en parte dependen de criterios técnicos (los usuarios no pueden determinar cuánto
bosque se puede perder antes de que se dispare el riesgo de consecuencias no deseadas). La no consideración de antagonismos y sinergias entre SE, suscep bilidad a factores de estrés, resiliencia frente
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
lidiar con la complejidad y cuyo objeto es brindar información más clara a quienes toman decisiones
(Bossel 1999; Díaz et al. 2007).
100
�La aparente obje vidad y síntesis de conocimientos de los mapas de SE pueden conferirles “un
aire de autoridad” (Hauck 2013), cuyos sesgos pueden resultar funcionales a los intereses de sectores
de poder concentrado, no necesariamente alineados con el bienestar de la sociedad en su conjunto.
Cuando la vulnerabilidad de los sistemas socio-ecológico y el principio de equidad no ocupan un lugar
central en la toma de decisiones, éstas simplemente reducen la vulnerabilidad de los sectores ya aventajados para beneficiarse de las polí cas públicas, en detrimento de los componentes más vulnerables
del sistema (sectores sociales marginados y ecosistemas frágiles y/o poco resilientes) (Adger 2006;
Adger et al. 2005).
Finalmente, a pesar del progreso en la generación y síntesis de conocimientos disponibles para
orientar la toma de decisiones sobre usos de la erra compa bles con flujos de SE para el bienestar
de la sociedad, es importante admi r que ese conocimiento ecológico no solo es aún incompleto, sino
que la dinámica de los procesos polí cos y sociales que afectan los procesos ecológicos se encuentra
sujeta a eventos impredecibles (sorpresas) que, en el campo del OT, aconsejan tener muy presente el
principio precautorio.
AGRADECIMIENTOS: Este trabajo ha sido parcialmente financiado por los proyectos FONDECYT
N° 1110741 (CONICYT) de Chile, los PICT08 0020 y PICT012 0607 (ANPCYT, FONCYT), el AGR 389/012
(UNMdP) y el AEGA 223022 (INTA) de Argen na, el BEST-P (CRN 3095, IAI) y la Red VESPLAN (CYTED).
Caja 5.1. Glosario
Organización espacial del territorio (OET). Consiste en el arreglo o configuración espacial de usos
de la erra más las relaciones recíprocas que se verifican entre esa configuración y la sociedad.
El OET no es la mera resultante de un proceso de planificación, sino que depende de un conjunto
de factores que operan a escala geológica (por ejemplo, relieve), ecológico-evolu va (por ejemplo, composición, distribución y resiliencia de los bosques na vos), histórica (cultura, sistema
económico) y de la acción de impulsores actuales, tales como la presión de los mercados internacionales, y los dis ntos instrumentos de polí ca territorial (por ejemplo, el ordenamiento territorial). El grado de acople entre los cambios en el uso de la erra y las consecuencias directas
e indirectas de esos cambios sobre el sistema social o la sociedad, representan un componente
clave de la OET.
Ordenamiento territorial (OT). Proceso técnico-polí co de asignación de usos y funciones a disntas porciones del espacio terrestre, cuyos resultados dependen de los marcos conceptuales
u lizados. Los procesos de OT suelen ser impulsados con el propósito general de propiciar un
desarrollo socioeconómico equilibrado y sostenible, y son soportados por una serie de premisas o enfoques que no siempre son coherentes con esos propósitos. Siguiendo a la European
Comission (1997), el propósito del OT es crear una organización de usos de la erra capaz de
balancear las demandas por desarrollo con la protección del ambiente, para el logro de obje vos sociales y económicos”. Algunos autores reservan el término “ordenamiento” territorial a
las norma vas que regulan el uso del territorio (resultante del proceso de OT u “ordenación”).
Servicios ecosistémicos (SE). Aquellos procesos y componentes de los ecosistemas que contribuyen
o son u lizados (ac va o pasivamente) en la generación de beneficios o bienestar para la socie-
Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
a disturbios naturales o antrópicos y adaptabilidad social frente a esos cambios puede hacer de los
mapas de SE una herramienta riesgosa.
101
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Capítulo 5 • Internalización de los servicios ecosistémicos en el ordenamiento territorial rural: bases conceptuales y metodológicas
dad. Es conveniente dis nguir como SE finales (o simplemente SE) a aquellos aspectos de los
ecosistemas inmediatamente ligados a los beneficios (por ejemplo, el flujo de agua limpia), de
aquellos SE intermedios (o funciones ecosistémicas) que contribuyen a esos SE (por ejemplo,
influencias sobre el escurrimiento de agua superficial, sobre la infiltración y sobre la retención
de contaminantes). Su pérdida implica externalidades nega vas que recaen en personas dis ntas de aquellas que toman las decisiones de uso de la erra. Para una referencia conceptual y
aplicaciones en Argen na, Chile y México ver Laterra y col. (2011).
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106
�CAPÍTULO 6
ASPECTOS POLÍTICO INSTITUCIONALES A SER CONSIDERADOS EN EL MARCO
DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�GÙ° Cʽ½þÊ, M. A.2, D. GĦ®3 ù P. LãÙÙ4
RESUMEN: Un primer aspecto clave para la construcción de políƟcas de planificación, tales como las de ordenamiento territorial rural, es el de parƟcipación ciudadana. En las democracias representaƟvas contemporáneas se
han ido incorporando mecanismos de parƟcipación tendientes a construir consensos y evitar que surjan nuevos
conflictos o se profundicen otros. A lo largo de este capítulo se enuncian aspectos de la dimensión políƟco-insƟtucional que es necesario que sean construidos, o bien fortalecidos para encarar procesos de ordenamiento territorial rural. En un principio, se describen aspectos normaƟvos y administraƟvos necesarios para llevar adelante
procesos de OTR tales como: la integración de estrategias de planificación, la existencia de un marco normaƟvo
de nivel nacional que siente las bases para el OTR, la conformación de Unidades Ejecutoras del OTR que funcionen
como entes coordinadores, y la creación de NuCTOs o consorcios interinsƟtucionales que podrán brindar apoyo
cienơfico técnico específico. Luego, se lleva a cabo una descripción de los elementos clave de la esfera políƟco-insƟtucional, que requieren ser considerados en cada una de las etapas del proceso de OTR: Fase Preparatoria,
de DiagnósƟco, de Planificación y GesƟón. Es importante destacar, que con los contenidos de este capítulo no se
busca brindar ciertas configuraciones específicas en los arreglos políƟco-insƟtucionales, sino poder establecer los
elementos esenciales y generales concernientes a esta esfera dentro del proceso de OTR, de manera de que se
puedan regular las interacciones sociales, los conflictos, garanƟzar la gobernanza, la parƟcipación social, el acceso a la información pública, entre muchas otras cuesƟones que serán enunciadas, y que tendrán como fin úlƟmo
aportar elementos clave para llevar adelante procesos de OTR que busquen construir sistemas socioterritoriales
con equidad intra e intergeneracional y con jusƟcia social.
1. PRESENTACIÓN
En las úlƟmas décadas los abordajes tradicionales de gobernar y gesƟonar los problemas de la sociedad han experimentado fuertes transformaciones tendientes a democraƟzar el acceso de la ciudadanía
en el diseño de las políƟcas públicas. La construcción de políƟcas de planificación basadas en este
enfoque, implica necesariamente un aumento sostenido en la parƟcipación ciudadana y en la calidad
de las formas en que tal parƟcipación Ɵene lugar. Las decisiones relevantes para la planificación, a su
vez, resultan casi siempre de la manifestación de intereses antagónicos: fuerzas movilizadas demandan
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 107-120).
1
Este documento fue elaborado a parƟr del debate llevado a cabo en el Taller “Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para
su abordaje de manera parƟcipaƟva”, realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en el marco del proyecto
TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural
de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, organizado por la FAO, MAGyP, INTA y FAUBA.
2
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información,
FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: garciaco@agro.uba.ar
3
Facultad de Agronomía, UBA.
4
Facultad de Ciencias Agrarias, Universidad Nacional de Mar del Plata, Unidad Integrada Balcarce, CC 276, Balcarce, ArgenƟna – CONICET.
Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
CAPÍTULO 6*
ASPECTOS POLÍTICO INSTITUCIONALES A SER CONSIDERADOS EN EL MARCO
DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL1
108
�Como se mencionó previamente, la par cipación es un concepto clave para la construcción de polí cas públicas en materia de Ordenamiento Territorial. Claramente nuestra Cons tución Nacional, los
tratados internacionales de Derechos Humanos y Ambiente, la Ley General del Ambiente y las leyes
sectoriales de presupuestos mínimos de protección ambiental, incorporan el derecho al acceso a la información, la par cipación en los procesos de toma de decisión y el acceso a la jus cia para garan zar
el derecho a un ambiente sano. En tal sen do, el acceso a la información y la instancia de par cipación
señalada en la Ley General del Ambiente para el proceso de Ordenamiento Ambiental del Territorio,
cons tuye un aspecto fundamental para su validez y en todos los niveles jurisdiccionales se debe cumplir con tal requisito (ver capítulos 4 y 9).
Cuando una polí ca se formula e implementa sin respetar el marco ins tucional vigente y/o sin involucrar de forma adecuada a todos los actores del territorio, se generan condiciones favorables para
la emergencia de conflictos sociales. La par cipación ciudadana funciona aquí como una condición de
sustentabilidad de la polí ca en cues ón, lo que implica que el involucramiento de los actores, cons tuiría una posible respuesta para prevenir conflictos de todo po. Por lo tanto, es importante que las
ins tuciones públicas promuevan la generación de capacidades en los múl ples actores del sistema
polí co y social, para alentar la cooperación entre las estructuras estatales, grupos y organizaciones
diversas, para la toma de decisiones y resolución de conflictos. El éxito o fracaso de las inicia vas de desarrollo local está fuertemente condicionado por las formas que posee la sociedad local para construir
consensos y ges onar el conflicto (ver Caja 6.1).
El obje vo de este capítulo es presentar esquemas opera vos para abordar los aspectos polí co
ins tucionales en un proceso de Ordenamiento Territorial Rural (OTR). Según Gómez Orea (2002), para
el desarrollo de este proceso se requieren ciertas condiciones básicas: voluntad polí ca para controlar
el uso del suelo, cobertura legal de los planes, capacidad ins tucional para ges onar la ejecución, el
seguimiento y control de los planes, entre otras cues ones.
La dimensión polí ca-ins tucional hace referencia a aquellos arreglos que regulan las interacciones
sociales, los conflictos y garan zan la cohesión social y la gobernanza. Esta dimensión establece y controla las reglas del juego que intervienen en el Sistema Socio-Ecológico de manera formal. Comprende el
diseño de instrumentos y arreglos ins tucionales orientados a fortalecer la par cipación ciudadana en
los procesos democrá cos de toma de decisiones, las capacidades de autoges ón, la descentralización
en la asignación de recursos, la coordinación entre los dis ntos niveles e instancias de la administración
pública, la rendición pública de cuentas, la confiabilidad y mejoramiento en el acceso a la información.
Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
medidas de cambio y los que enen el poder pueden responder tomando alguna decisión, que variará
entre la aceptación total de dichas demandas, hasta la resistencia a aceptarlas. El desarrollo se logra
entonces cuando existe un consenso mínimo acerca de ciertas decisiones polí cas. Si este consenso no
se logra, puede predecirse que tendrán lugar conflictos sociopolí cos agudos (Warner 2001, FCD 2006).
2. NIVELES DE ORGANIZACIÓN NORMATIVOS Y ADMINISTRATIVOS EN LOS SISTEMAS
SOCIO-ECOLÓGICOS
La Argen na dispone de un régimen federal. Las normas jurídicas se encuentran anidadas, exis endo una gradación del ordenamiento jurídico federal argen no, que se representa como una pirámide.
De esta forma, la norma jurídica de menor jerarquía (e.g. decreto municipal o departamental) vale en
función de una de mayor jerarquía (ley provincial o nacional).
109
�A nivel administra vo, los Sistemas Socio-Ecológicos poseen una serie jerárquica de ins tuciones
que actúan a diferentes escalas. Estas reflejan los dis ntos niveles a los cuales se toman las decisiones
sobre la u lización de los recursos naturales, de capital y trabajo. En el nivel ins tucional más bajo, se
incluyen a los individuos y hogares. A un nivel superior, pueden dis nguirse municipios o departamentos, los que en conjunto conforman las provincias. A un nivel aún superior encontramos a la Nación.
La ges ón del ordenamiento territorial debe realizarse a par r de tres niveles: nacional, provincial y
municipal. En el ámbito nacional ha de definirse una estrategia, una polí ca y un plan nacional de OT,
que cons tuyen marcos de referencia para los niveles inferiores (provincial y municipal). El establecer
una estrategia, hace referencia a la definición de una planificación territorial o Plan Estratégico Territorial, el cual resulta un plan integral basado en la construcción federal de consensos, bajo la conducción
del gobierno federal, para arribar al modelo de territorio deseado. Actualmente, la Argen na dispone
del Plan Estratégico Territorial y el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial, como ha sido descripto en el Capítulo 17, aunque es importante mencionar que dichos planes carecen de una norma va
que los respalden. El disponer de un marco norma vo integrador que siente las bases para el OT, resulta de suma relevancia, de manera de que se establezcan las pautas básicas y generales a nivel nacional.
Un punto importante de especial consideración es que a pesar de carecer de una norma va integral
de OT a nivel nacional, en los úl mos empos se han desarrollado varias inicia vas tanto a nivel provincial como local. Desde la norma va provincial, podemos mencionar al Decreto Ley Nº 8912/ 1977
de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires (aunque presenta un énfasis en lo urbano), a la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza, analizada en el
Capítulo 20 y al Programa de Ordenamiento Territorial de Formosa. A nivel local, se cuenta con varias
experiencias de OTR en todo el país (ver Capítulo 16).
Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
La Cons tución Nacional en el art. 41 efectúa la distribución de competencias en materia ambiental,
al disponer que sea la Nación la encargada de dictar las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, y las provincias quienes pueden complementarlas. Esto supone una delegación de facultades de regulación, hecha por las provincias a favor de la Nación, que se suma a otras preexistentes
(por ej. las facultades del Congreso Nacional de establecer los códigos civil, penal, de minería, regular
el comercio interprovincial, aprobar los Convenios Internacionales, que pueden poseer estatus cons tucional –tratados de Derechos Humanos– o categoría superior a las leyes –la mayoría de los tratados
ambientales, por ej. Cambio Climá co y Biodiversidad–). Por su parte, las provincias conservan, según
el art. 121 de la Cons tución Nacional, todo el poder no delegado al Gobierno Federal. Además, poseen
el dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios, de acuerdo a lo establecido
por el art. 124 (ver Capítulo 9).
Para llevar adelante este proceso de OT, y como producto de la discusión de expertos par cipantes
del “Taller Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para su abordaje de manera par cipa va”5, se pensó
una propuesta de organización polí co-ins tucional. Esta propuesta incluye, en primer lugar, la conformación de una Unidad Ejecutora Nacional, entendida como un ente u órgano encargado de proponer,
desarrollar y coordinar las tareas necesarias para el OT. En ella debieran de estar representadas las
diversas ins tuciones de gobierno y representantes provinciales. Dentro de las competencias de esta
Unidad Ejecutora, se debieran de destacar las siguientes acciones: coordinar e impulsar la formulación
del Plan Nacional de OT; confeccionar, revisar y aprobar el proyecto de Plan Nacional de OT y/o condu-
5
Realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en marco del proyecto TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de
las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”,
organizado por la FAO, MAGyP y FAUBA.
110
�En el ámbito provincial cada provincia debiera de elaborar Planes Provinciales de OT. Para ello, también resulta conveniente la creación de organismos específicos, Unidades Ejecutoras Provinciales. Este
organismo tendría como función asesorar técnicamente al Gobierno provincial. Las competencias de
estas comisiones resultarían las mismas que las de la Unidad Ejecutora Nacional, pero circunscritas a su
ámbito territorial. A nivel local, la Unidad Ejecutora de OT tendría como función el asesorar al Gobierno
Municipal en materia de OT. Estas unidades, tanto a nivel provincial como municipal, para realizar estas
acciones requieren de apoyo cien fico-técnico específico, en el que deberían confluir las capacidades
del sistema cien fico-técnico de relevancia en la región de estudio, denominados “núcleos cien fico
técnicos de OTR” (NuCTOs). Dichos NuCTOs, consisten en consorcios interins tucionales que idealmente deberían estar conformados por una universidad pública, una unidad ejecutora de CONICET y un
organismo de Ciencia y Técnica nacional (INTA, CONAE, CNEA, INA, etc.). El consorcio puede incluir más
socios (públicos y privados) que deberá demostrar experiencia y competencia en el tema.
3. ASPECTOS POLÍTICO-INSTITUCIONALES DE LAS DISTINTAS ETAPAS DEL PROCESO DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Como ya se presentó en el Resumen Ejecu vo de este libro, el proceso de OT consta de 4 etapas:
fase preparatoria, de diagnós co, planificación y de ges ón territorial. La Figura 6.1 presenta las ac vi-
Figura 6.1. Etapas del proceso de ordenamiento territorial rural y ac vidades involucradas desde la esfera polí co-ins tucional.
Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
cir revisiones periódicas del mismo; adecuar los planes territoriales y sectoriales previstos en el Plan
Nacional; someter al Plan Nacional a un proceso de consulta con representantes de organismos públicos y privados, nacionales y regionales; conocer y pronunciarse en pos de la adecuación de los grandes
proyectos de infraestructura a las directrices establecidas en el Plan Nacional de OT.
111
�Para alcanzar los obje vos del Plan, debe contemplarse la promoción de las norma vas que den
cer dumbre en el uso del territorio. Estas norma vas deben inscribirse en los marcos regulatorios generales a nivel municipal, provincial o nacional. La naturaleza jerárquica de nuestro sistema norma vo
hace que deba prestarse especial atención a las competencias y regulaciones existentes en los diferentes niveles polí co-ins tucionales. Adicionalmente, en materia legal, resulta importante destacar que
el desarrollo del OT ha de contemplar la existencia de norma vas que le den sustento legal y jurídico al
Plan y a la autoridad de aplicación.
3.1. Fase preparatoria
Esta fase cons tuye el inicio del proceso de OT, donde se generan las condiciones habilitadoras del
proceso de elaboración del POTR. Ellas son de carácter polí co-ins tucional, técnico y logís co, de tal
forma que la secuencia de las fases subsiguientes se ejecute sin inconvenientes. Como producto se
busca contar con el compromiso y definición de la orientación polí ca del proceso de OT y generar un
plan opera vo. Las ac vidades de esta fase incluyen:
i) Relevamiento de fuentes de financiamiento y fondos: Relevar la oferta de fondos públicos u lizables
y/o asignados para el proceso (o sus etapas), resulta de vital importancia para el desarrollo del Plan.
La ausencia de un marco norma vo nacional que contextúe legal y administra vamente al proceso
y otorgue par das presupuestarias para el OT, puede representar una seria limitación. Es necesario buscar alterna vas, como por ejemplo promover/realizar la firma de convenios de cooperación
interins tucionales, el uso de fuentes de financiamiento nacional, así como aquellas fuentes provenientes de organismos de cooperación internacionales.
ii) Definición del marco ins tucional y sistema de gobernanza: Antes de encarar las ac vidades que
comprende el proceso de OT, se recomienda efectuar un análisis social preliminar que permita idenficar a los individuos, grupos y organizaciones presentes en el SSE. Si bien el mapeo de actores es
una herramienta para el diagnós co, en la fase preparatoria deberían considerarse las condiciones
habilitantes para encarar un proceso de OTR. La caracterización del capital humano y social permi rá conocer, entre otras cosas, cómo está dado el sistema de gobernanza, el tramado ins tucional y
organiza vo del territorio, las relaciones entre los diversos actores e iden ficar las necesidades de
ar culación interins tucional (Capítulo 7).
Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
dades que involucra el desarrollo de un Plan de ordenamiento territorial rural (POTR). El contar con el
respaldo polí co-ins tucional del municipio resulta un punto clave para iniciar el proceso de legi mación social y aceptación del Plan.
iii) Estudio de norma vas y polí cas con incidencia en el funcionamiento territorial: Comprende el análisis de polí cas y normas existentes con incidencia en el territorio. Además de la legislación específica
en materia de ordenamiento territorial, existen numerosas disposiciones legales y programas de carácter sectorial, que inciden en el funcionamiento del territorio (ver capítulos 9, 17 y 20). Tales inicia vas proceden de los tres niveles administra vos que operan en la Argen na: nivel nacional, provincial
y municipal o departamental. Dicha caracterización permi rá iden ficar antecedentes, limitaciones
y vacíos existentes en el marco polí co y legal, para la implementación del ordenamiento territorial,
que posteriormente en la etapa de diagnós co será profundizado y analizado crí camente.
Adicionalmente, es necesaria la realización de un análisis del nivel de cumplimiento de las polí cas
y normas de incidencia territorial, junto con la iden ficación de los problemas que enfrentan para su
implementación, y asimismo, realizar una evaluación de las competencias ins tucionales. Esta úl ma
112
�iv) Establecimiento de una agenda de trabajo o plan opera vo: Esta etapa busca establecer las ac vidades y subac vidades para la elaboración del POTR, permi endo guiar y gerenciar el proceso. Dicho
plan opera vo ha de definir el alcance del Plan, los equipos de trabajo involucrados, la forma de
trabajo, establecer un programa general, un presupuesto global, e iden ficar las primeras fuentes
de financiamiento. Debe orientar a los diferentes organismos y actores involucrados en el proceso
de OT, y proveer información relevante para comunicar y promocionar el inicio del proceso del OTR.
3.2. Diagnóstico
Para llevar adelante esta etapa de caracterización del SSE y la iden ficación y caracterización de los
conflictos actuales y potenciales, es necesario:
i) Cooperación desde diversas ins tuciones para integrar el conocimiento sobre el territorio: La firma
de convenios de cooperación interins tucionales puede ser un instrumento de gran importancia
para el abordaje del análisis del sistema socioterritorial.
ii) El manejo de información: el cual será desarrollado en el Capítulo 8.
iii) La necesidad de la construcción de sistemas de información geográficos: Los mismos resultan de
vital importancia para la iden ficación de datos e información faltante, la facilitación del análisis de
información y la generación de nuevo conocimiento.
iv) Establecimiento de una estrategia de comunicación y par cipación: La comunicación y la divulgación
de información rela va al proceso, es una ac vidad que deberá darse en todas las etapas del OT. Es
importante contar con especialistas en disciplinas sociales para el desarrollo de la comunicación y el
diseño de mecanismos de par cipación.
3.3. Planificación
Esta etapa involucra la definición de los obje vos y metas del POTR entre los dis ntos actores e
involucrados de manera par cipa va, a par r de la sensibilización de la población de la importancia
de llevar a cabo este proceso mediante la realización de talleres par cipa vos. El componente polí co
ins tucional deberá velar por la transparencia en el proceso de par cipación y contribuir en la generación de propuestas orientadas a fortalecer el OTR, fruto de las negociaciones realizadas en las mesas
territoriales; desempeñando, por lo tanto, un rol sumamente importante.
Como se discu ó en el Capítulo 11, la generación de los diferentes escenarios alterna vos ha de
contemplar aspectos económicos, sociales y la provisión de servicios ecosistémicos. Fruto de una evaluación crí ca de las alterna vas de uso, es que se procede a la toma de decisiones. El empleo de técnicas de análisis mul criterio resulta una herramienta fundamental para el soporte de decisiones (Capítulo 12). Como se discute en el Capítulo 4, el equipo de trabajo debe ser interdisciplinario y contar con
los conocimientos acordes para encarar este proceso, para lo cual es necesario contar con los recursos
humanos y procurar la instalación y generación de capacidades. Por ello resulta necesario incorporar
y/o fortalecer la temá ca dentro de la currícula de las carreras de grado afines (derecho, sociología,
agronomía, ciencias ambientales, etc.) o bien realizar capacitaciones a nivel de posgrado.
Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
permi rá analizar las competencias y atribuciones de los gobiernos (nacionales, provinciales, departamentales), así como las condiciones organizacionales en que operan actualmente, y determinar la
coherencia de las competencias de las autoridades, para la toma de decisiones en el ámbito de ordenación. Para su realización, se deberá, en primera instancia, sistema zar los niveles de competencia
territorial y ambiental, y posteriormente, elaborar una matriz de competencias, respecto a polí cas y
normas con incidencia territorial.
113
�3.3.1. Instrumentos de intervención
Como se discute en el Capítulo 4, una vez que se ha dado el proceso de generación y evaluación
de alterna vas de escenarios, es necesario el diseño de estrategias, programas y proyectos que hagan
opera vo al Plan de Ordenamiento Territorial Rural. En lo que refiere a los contenidos propios del
Plan, deben estar contemplados los instrumentos de intervención que permitan organizar los usos del
territorio, a fin de arribar al modelo deseado de territorio. A su vez, deben estar claramente definidas
y expresadas las ac vidades que no se pueden realizar y las que sí, incluyendo su zonificación, el po
de instrumento de intervención, las condiciones de implementación, el modo de financiamiento y el
responsable del control.
Los instrumentos de ordenamiento territorial son de orden público y buscan generar la promoción
y/o regulación de las actuaciones y procesos de ocupación, transformación y uso del territorio. Al momento de realizar una clasificación de instrumentos, estos pueden ser clasificados de varias formas,
una de ellas hace referencia a la naturaleza del instrumento involucrado (Gómez-Orea 2002):
i) Norma vos o legales: Comprende a las normas jurídicas (como leyes y decretos nacionales o provinciales u ordenanzas municipales) que han de aprobar formalmente los planes, la aplicación de
instrumentos específicos o la creación de leyes de fomento de determinadas ac vidades. Los programas interjurisdiccionales e intermunicipales deberán ser aprobados por los respec vos Concejos
Deliberantes, previa convocatoria a Audiencia Pública.
ii) De Ges ón: Involucra a los Planes de Ordenamiento Territorial Rural (POTR), Programas y Proyectos. El POTR es el documento que con ene los elementos necesarios para la orientación del uso y
ges ón del territorio, y para la formulación y ges ón de polí cas públicas relacionadas. Con ene las
estrategias que orientan su ejecución y los obje vos para alcanzar el modelo territorial deseado. Los
Programas comprenden los instrumentos rectores, derivados de la planificación, conformados por
un conjunto de proyectos formulados para alcanzar los obje vos establecidos en los Planes de Ordenamiento Territorial. Los Proyectos corresponden al conjunto de obras o ac vidades des nadas
a alcanzar el cumplimiento de los obje vos y las metas definidas por un programa, tendientes a la
obtención de resultados concretos de acuerdo al ámbito de competencia.
iii) Económicos: Pueden ser de carácter fiscal como cánones, impuestos, exenciones o subsidios, financieros como créditos, gravámenes aplicados a incumplimientos o depósitos de buen fin, o de
mercado como los permisos comercializables, sistemas depósito-reembolso o incen vos para la
conservación de servicios ecosistémicos, mediante la implementación de esquemas de pago por
servicios ambientales (Laterra et al. 2011). El propósito de dichos instrumentos es alterar los precios
rela vos, para así asegurar que los diferentes usos del territorio y que los usos que las economías
realizan de los recursos naturales, internalicen los costos ambientales en la toma de decisiones, al-
Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
Una vez que el Plan se ha formulado, este debe ser some do a consulta pública. Los mecanismos de
toma de decisiones, consulta y el grado de vinculación que representa para su posterior aprobación,
deben preestablecerse con anterioridad y ser informado adecuadamente a los actores e involucrados
en el proceso. Las observaciones y modificaciones que se emitan sobre la propuesta durante el proceso
de consulta pública deben estar fundamentadas con argumentos sólidos que permitan su adecuado
análisis por parte del grupo de trabajo de OT. Cada observación o propuesta debe ser respondida por
escrito (a través de un comunicado, por ejemplo, o sistema zándolo en un portal web de acceso público), indicando los criterios que u liza para decidir si se acepta o rechaza. Una vez realizado esto ha de
procederse con la aprobación formal del Plan.
114
�iv) Ambientales-Territoriales: Comprende instrumentos como la Evaluación de Impacto Ambiental, Evaluación de Impacto Territorial, Planes Estratégicos y Sistemas de Información Ambiental y Territorial.
v) De Par cipación: Si bien la par cipación es un principio rector del proceso de OT, es importante
dis nguir a los procedimientos empleados para que los dis ntos sectores involucrados par cipen en
la formulación, modificación, evaluación y control de los planes y programas que con ene el POTR.
Entre ellos encontramos: mesas sectoriales, mesas de concertación, etc.
vi) Comunicación, sensibilización y educación: El diseño de una estrategia de comunicación y su implementación a lo largo de todo el proceso de ordenamiento territorial, es un instrumento clave para
incen var la par cipación social y promover la educación y sensibilización vinculada a esta temá ca.
La sensibilización cons tuye una excelente herramienta para crear conciencia, por medio de la reflexión, y abordar aspectos ocultos o naturalizados en las relaciones de poder entre las personas y
grupos sociales. Como estrategia de aprendizaje, una ac vidad que genere conciencia, remueve las
ac tudes indiferentes a un problema social.
3.4. Gestión
Esta etapa ene por objeto la implementación, seguimiento y retroalimentación de los Planes de
OTR. Para que esto ocurra, resulta necesario:
i) Designación del ente gestor con competencia en el OT: Es necesario anclar a esta en dad ins tucionalmente, y tal como se discute en el Capítulo 4, una ins tución ya establecida en el territorio sería
ideal, al contar con credibilidad polí ca y social. Lo que debe buscarse es la ges ón concertada,
donde los diversos agentes se encuentren implicados en el Plan.
ii) Establecimiento de un sistema de ges ón y un programa de puesta en marcha: Se refiere a las normas de funcionamiento del ente gestor, coordinación de las tareas y responsabilidades entre los
agentes intervinientes, mecanismos de decisión y cronograma de trabajo.
iii) Comunicación de resultados: Una vez aprobado el POTR, es necesario difundirlo a través de periódicos u otros medios locales de amplia circulación en la región y poner la información a disposición de
la sociedad a través de una página web que contenga, entre otras cosas, una plataforma de sistema
de información geográfica con acceso público. La difusión y el acceso a la información permiten la
comunicación entre los tomadores de decisión y la sociedad. Es ú l ya que permite:
Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
terando las conductas de los agentes económicos. De esta forma, estos instrumentos buscan ayudar
a modular los perfiles de uso de territorio.
• Consulta de bases de datos con información actualizada y confiable;
• Retroalimentación y recolección de información básica;
• Vigilancia eficiente del desempeño de ac vidades orientadas al cumplimiento de los obje vos
ambientales.
iv) Implementación de una “bitácora ambiental”: Este elemento de ges ón cons tuye un registro de las
acciones realizadas a lo largo de todo el proceso de ordenamiento, análogo al implementado en México dentro de los procesos de ordenamiento ecológico en el marco de la LGEEPA6. La información
que ha de contener puede ser de po técnico (como datos sobre vegetación, suelos, etc., integrados
en un SIG), hasta un registro histórico de acuerdos y actas de reuniones. Esta herramienta ene
como propósito:
6
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental, Año 1988. México.
115
�• Ser un instrumento para la evaluación del cumplimiento de los compromisos asumidos en el proceso;
• Fomentar el acceso de cualquier persona a la información y promover la par cipación social corresponsable en la vigilancia de los Procesos de Ordenamiento;
• Dar cer dumbre a la inversión privada y pública;
• Evaluar la eficacia e idoneidad de las polí cas, estrategias y lineamientos ecológicos;
• Promover la transparencia y la rendición de cuentas, entre otras.
4. CONSIDERACIONES FINALES
El proceso de OT es un proceso que ene como fin úl mo promover el crecimiento armónico y
equilibrado del territorio, tomando en consideración las esferas económicas, sociales y ambientales.
Dada la complejidad de su naturaleza, requiere que se generen nuevos espacios, intercambios e interacciones, por lo que supone enfrentar nuevos desa os, como aquellos concernientes a la esfera políco-ins tucional, los cuales implican: dirimir conflictos, generar consensos, ar cular y complementar
las norma vas y programas ya existentes, entre otras cues ones.
Si bien existen experiencias de OTR donde la sociedad o los productores se organizan espontáneamente, concretamente ligados a casos del po “tragedia de los comunes” –en agua de riego, bosques,
pasturas– (Ostrom et al. 1999), es importante destacar que en ausencia del Estado, o frente a asimetrías de poder muy marcadas entre actores e involucrados, los procesos de OT ocurren según los intereses y valores de quienes enen el poder (económico, militar, religioso).
A lo largo de este capítulo se plantearon las diversas ac vidades que comprenden las etapas de un
proceso de OTR, enfa zando las acciones polí co-ins tucionales necesarias de fortalecer. Hablar de
configuraciones específicas en los arreglos ins tucionales para el manejo de los recursos naturales resultaría errado, ya que la efec vidad de las organizaciones y las ins tuciones para manejar los recursos
naturales, depende en gran medida de cómo el sistema de gobernanza se ajusta a las caracterís cas
ecológicas y sociales del territorio.
Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
• Mantener una base de información actualizada y confiable;
Las cues ones básicas y generales de la esfera polí co-ins tucional planteadas en este capítulo, requieren ser construidas, transformadas o bien fortalecidas, para encarar procesos de OTR que tengan
como fin úl mo lograr disminuir la vulnerabilidad y acrecentar la resiliencia de los sistemas socioterritoriales. Dichas cues ones han hecho referencia a que el OTR no debería concebirse sin los siguientes
elementos esenciales: par cipación social, ar culación interins tucional, coordinación entre normavas, generación de consensos, el acceso a la información pública, educación y sensibilización de la
sociedad, entre otros principios básicos, si lo que se pretende con los procesos de OTR, es construir
sistemas socioterritoriales con equidad intra e intergeneracional y con jus cia social.
116
�i) ¿Qué entendemos por conflicto?
El conflicto está presente en nuestra vida personal, familiar y social y en las relaciones entre
comunidades, pueblos y Estados. En sí mismo, no es algo posi vo ni nega vo. La ausencia de conflictos manifiestos no necesariamente es posi va, puesto que simplemente puede resultar de situaciones de opresión y avasallamiento de las necesidades e intereses de ciertos sectores por sobre
las de otros. Así, el conflicto puede ser algo potencialmente posi vo, disparador de cambios y de
posibilidades de crecimiento y aprendizaje.
“…Un conflicto ocurre cuando dos o más actores no están de acuerdo sobre la distribución de
recursos materiales o simbólicos, percibiendo que al sa sfacer los intereses de cada uno, implica necesariamente que el otro no lo haga y actúan basándose en estas incompa bilidades
percibidas…” (FCD 2006).
Las situaciones que surgen alrededor de un conflicto, no son el conflicto en sí, sino las respuestas y ac tudes que tenemos ante él. Es por eso que comprender la naturaleza del conflicto es el
primer paso hacia una resolución posi va. Para comprenderlo, es necesario saber que el conflicto
es un proceso co-construido por las partes que enen lugar en él. El conflicto no se construye por
lo que sucede, sino por el significado que los seres humanos atribuimos a lo que sucede; estos significados están basados en nuestra cultura, experiencia y conocimiento que tenemos acumulado
(Figura 6.1.1.).
Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
CAJA 6.1.
Figura 6.1.1. Elementos de un conflicto (Fisher 2000).
Como se discute in extenso en el Capítulo 1, las ac vidades produc vas que la sociedad despliega sobre el territorio rural, plantean desa os de múl ples dimensiones que incluyen posibles conflictos (revelados o latentes) entre (1) actores que comparten el uso de un recurso natural común
( erra, agua) y encuentran incen vos individuales que no necesariamente maximizan los beneficios
del conjunto (e.g. tragedia de los comunes, Hardin 1968), (2) usuarios que privilegian beneficios
de corto plazo sobre los que puedan obtener ellos mismos o futuras generaciones a largo plazo, y
(3) usuarios que con sus ac vidades afectan bienes y servicios que el territorio ofrece al resto de la
117
�Existen numerosas herramientas para analizar situaciones de conflicto como: análisis de las etapas de un conflicto, línea de empo, mapeo de conflictos, el triángulo ACC (Ac tud, Comportamiento, Contexto), análisis de cebolla, el árbol de conflictos, el análisis del campo de fuerzas, pilares y
la pirámide (Fisher 2000). Generalmente estos métodos son mejor u lizados cuando se combinan,
de manera de que cada uno de ellos rescate elementos par culares o peculiaridades del proceso
de conflicto. Todas las herramientas mencionadas reflejan las percepciones de las personas que las
diseñaron y, por lo tanto, no pretenden representar el análisis único o “correcto”. Por otro lado,
este no es un ejercicio de una sola vez, sino que debe ser un proceso con nuo en el empo, de
modo que pueda adaptar sus acciones a los factores cambiantes, las dinámicas y las circunstancias.
ii) Ciclo de vida de un conflicto.
La Figura 6.1.2 propuesta por Curle (1971), permite visualizar el ciclo de vida de un conflicto,
desde su estado latente, hacia un estado de “Paz Sustentable”. La confluencia de ciertos niveles de
poder y de conciencia en torno a un conflicto determinan las etapas (dinámicas) de una situación
de conflicto.
Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
sociedad y van más allá del propio proceso produc vo en el que están involucrados (generación de
externalidades nega vas, tragedia de los servicios ecosistémicos (Ruhl et al. 2007)).
Figura 6.1.2. Matriz de evolución del conflicto (Curle 1971, Lederach 1996, FCD 2006).
Mientras el conflicto está latente, existen contradicciones entre obje vos que no son percibidas
por los actores o bien están naturalizadas. Esta evolución puede moverse desde la latencia del conflicto, hacia una etapa de conflicto manifiesto, a par r del aumento de la conciencia de la contradicción de obje vos que puede evolucionar hacia la crisis.
Las tres funciones clave que se iden fican en esta progresión hacia el cambio son: 1) la educación/concien zación: son necesarias cuando el conflicto está oculto y la gente no es consciente de
las desigualdades e injus cias, 2) la confrontación: la conciencia creciente de los asuntos, necesidades e intereses, conduce a demandar el cambio de una situación determinada. Aquellos que se benefician de dicha situación prefieren mantener las cosas como están y no atender a las demandas.
En esta circunstancia, es de especial importancia el involucramiento de quienes trabajan y apoyan
118
�iii) ¿Qué condiciones mínimas deben cumplirse para abordar los conflictos socioambientales de
manera dialéc ca?
Dada la complejidad que revisten los conflictos públicos, en los cuales una mul plicidad y diversidad de actores con diferentes intereses y necesidades se perciben como enfrentados, resulta
clave que el abordaje de los mismos sea a par r de procesos de construcción de consensos. De
aquí la importancia de la promoción del diálogo y la concertación e ins tucionalización de canales
y mecanismos de par cipación ciudadana. Para generar un escenario propicio para el diálogo, es
necesario contar con voluntad polí ca, convocantes confiables, promover la inclusión, acceso a la
información relevante y confiable para que los actores y par cipantes puedan tener mayor conocimiento del problema y las diversas perspec vas, efectuar una evaluación del poder rela vo de los
diferentes actores y evaluar las capacidades de los grupos de actores para par cipar en el espacio
de manera construc va (FCD 2010).
La Figura 6.1.3. fue desarrollada por Francis (1994) para establecer los métodos de intervención
en conflictos, en el contexto de la consideración de las etapas de un conflicto y de las relaciones de
poder. El movimiento se desplaza de una situación de desequilibrio de poder, que se revela como
opresión, injus cia y conflicto latente, a una situación de simetría o balance de poder, en la que las
relaciones pueden ser establecidas en una forma mutuamente aceptable. La figura pone en relieve
a la negociación y a la mediación para el establecimiento de nuevas relaciones y ac tudes que son
esenciales para una “paz duradera”. Sin embargo, cuando el poder de las dos partes es asimétrico,
la mediación puede correr el riesgo de prolongar el conflicto, es mulando a la parte más débil a
hacer concesiones.
Figura 6.1.3. Métodos de intervención en conflictos en el contexto de las etapas del conflicto y las relaciones
de poder (Francis 1994).
Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
a aquellos que buscan el cambio. Su trabajo promueve un equilibrio de poder, esto es, aumentar la
voz de los menos poderosos y la legi mación de sus preocupaciones, y 3) la negociación (que puede
incluir mediación, es decir, la par cipación de un tercero que asista de forma imparcial al proceso
de negociación): significa que los grupos involucrados reconocen que no pueden simplemente imponer su voluntad, sino más bien trabajar con los demás para conseguir sus metas, buscando una
reestructuración de las relaciones, un aumento de jus cia y relaciones más pacíficas.
119
�Curle, A. 1971. Making Peace. Tavistock Press, London.
Fisher, S. 2000. Trabajando con el conflicto. Habilidades y estrategias para la acción. Centro de Estudios
para el Desarrollo y la Democracia (CEPADE) y el Consejo de Inves gaciones para el Desarrollo de
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Capítulo 6 • Aspectos político institucionales a ser considerados en el marco del ordenamiento territorial rural
BIBLIOGRAFÍA
120
�CAPÍTULO 7
ANÁLISIS SOCIAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
Foto: María Luján Lipera
�V½½¹ÊÝ, M.2, S. A¦ç®Ù3 , M. PÙþ4, D. L®¦®Ù5, N. Hçù»ÃÄ6, H. MÄþ CÝÙ®¦Ê7 ù
S. PÖ¦ÄÊ8
“El agua es para todos, la Ɵerra es para todos, el pan es para todos. Yo sé que esto puede afectar
algunos intereses”.
Enrique Angellelli, 1969
RESUMEN: En este capítulo se plantea la importancia de abordar el estudio de los Sistemas Socio-Ecológicos
para la planificación territorial, realizando un análisis integrado de los sistemas bioİsicos y humanos. Mediante
este enfoque, la gesƟón de los recursos naturales no se centra solo en los componentes del sistema, sino en sus
relaciones, interacciones y retroalimentaciones. La incorporación de la perspecƟva social para la planificación
territorial es un aspecto relevante que muchas veces no es tenido en cuenta con la suficiente importancia. Es
fundamental entender el contexto socioeconómico para el desarrollo de políƟcas acorde con las necesidades y
demandas de la población. En el ordenamiento territorial el análisis social sirve para idenƟficar cuáles son los
actores relevantes, entender sus interrelaciones, intereses y relación con el uso de los recursos. Esta información
puede ser uƟlizada para facilitar la implementación de una acción específica, evaluar la viabilidad de planes futuros, minimizar los conflictos por el uso de los recursos y mejorar la distribución entre los grupos de actores. Las
estrategias de planificación en ausencia de un análisis social adecuado, Ɵenen un riesgo alto de fracasar debido
a la falta de viabilidad en las políƟcas propuestas. La inclusión o no de los disƟntos grupos de actores dependerá
del objeƟvo de estudio y el marco conceptual adoptado. En este capítulo se detallan algunas metodologías para
la idenƟficación, espacialización, caracterización y estudio de las relaciones entre los actores, siguiendo disƟntos
enfoques.
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 121-139).
1
Este documento fue elaborado a parƟr del debate llevado a cabo en el Taller “Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para
su abordaje de manera parƟcipaƟva”, realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en el marco del proyecto
TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural
de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, organizado por la FAO, MAGyP, INTA y FAUBA.
2
Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. Facultad de Agronomía, UBA, CONICET. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: vallejos@agro.uba.ar
3
Cátedra de Ecología, Facultad de Agronomía, UBA.
4
InsƟtuto de Desarrollo Rural, Mendoza.
5
InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Estación Experimental Corrientes.
6
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.
7
InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria, Estación Experimental Bariloche.
8
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación.
Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
CAPÍTULO 7*1
ANÁLISIS SOCIAL PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
122
�En las úl mas décadas el desarrollo de las ac vidades produc vas o extrac vas se ha regido por las
leyes del mercado, provocando un cambio importante en el uso de la erra. El avance de la agricultura ha producido una fuerte transformación de los ecosistemas, afectando la distribución equita va
de sus costos y beneficios. La planificación territorial es un proceso necesario para prevenir o mi gar
conflictos territoriales y ambientales entre los dis ntos actores sociales. Para la planificación del territorio se deben implementar mecanismos que fortalezcan los procesos par cipa vos y disminuyan la
conflic vidad por los usos de la erra. El obje vo principal del ordenamiento territorial es transformar
amenazas ambientales y territoriales en oportunidades de desarrollo que impacten en la calidad de
vida y bienestar social de la población que habita en el territorio.
En materia de polí ca ambiental resulta cada vez más importante el análisis social para entender
cómo los actores e involucrados se ven afectados por las decisiones y acciones que se toman, y qué
actores enen mayor poder de influir en el resultado. Los procesos de intervención territorial se realizan sobre un conjunto de agentes socioeconómicos con dis ntos intereses. La planificación territorial
requiere la consideración de todos los sectores de la sociedad como parte del sistema. En tal sen do,
el ordenamiento territorial debe ser un proceso par cipa vo e interac vo, en donde todos los sectores
de la sociedad (públicos o privados) se encuentren presentes y considerados (Smith 1973; Treves et al.
2009). Es necesario es mar no solo los intereses, sino también el conocimiento local de los actores en
el territorio para la elección de estrategias fac bles de intervención territorial.
Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
1. INTRODUCCIÓN: EL ANÁLISIS SOCIAL PARA ABORDAR LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Una de las principales caracterís cas de los sistemas sociales en su interacción con la naturaleza es
la convivencia de posturas contrapuestas en el territorio: por ejemplo la “conservacionista” vs. la “produc vista”. El desa o de los proyectos de OT es diseñar un modelo de ges ón que contemple varias
posturas, basándose en la evaluación de los vínculos existentes entre la sociedad y los ecosistemas. La
situación, entre otras cosas, exige la integración entre las ciencias sociales y naturales, y la u lización
de nuevos marcos de análisis basados en una perspec va sistémica. En este marco, es necesario estudiar y entender tanto las bases ecológicas de la provisión de servicios ecosistémicos, como también
la apropiación social de los mismos. La comprensión de las dinámicas que suceden entre los sistemas
sociales y ecológicos vinculados es clave para establecer las pautas de planificación de largo plazo
(Cummning et al. 2005).
2. EL ESTUDIO DE LOS SISTEMAS SOCIO-ECOLÓGICOS
El territorio puede ser entendido como un Sistema Socio-Ecológico (SSE) en el cual los seres humanos interactúan con los componentes naturales del sistema (Liu et al. 2007). El término de Sistema Socio-Ecológico es u lizado para definir un concepto sistémico e integrador del “ser humano en la naturaleza” (Berkes y Folke 1998). En estos sistemas interactúan dis ntos componentes culturales, polí cos,
sociales, económicos, ecológicos, tecnológicos, etc. (Resilience Alliance 2010). La base del marco de los
SSE reside en la suposición de que los sistemas sociales y ecológicos están estrechamente conectados
y, por tanto, el delineamiento de sus fronteras y la delimitación exclusiva de un ecosistema o de un
sistema social resulta ar ficial y arbitrario. Los SSE son sistemas dinámicos, es decir, que se modifican
y adaptan a los cambios. Janssen y Ostrom (2006) los definen como sistemas adapta vos complejos,
en los que los componentes sociales y bio sicos están interactuando a múl ples escalas temporales y
123
�Cada vez existen más programas interdisciplinarios que integran la ecología con las ciencias sociales
para estudiar sus vínculos. De todos modos aún existen pocos estudios que abarquen la complejidad
de estos sistemas. Estudiar de manera integrada a los sistemas naturales y humanos revela nuevos
patrones y procesos que no habían sido evidenciados al estudiar los sistemas por separado. Según
Liu et al. (2007), los SSE muestran dinámicas no lineales con umbrales de cambio y transición entre
estados, bucles complejos de retroalimentación, lapsos largos en la observación de las consecuencias,
resiliencia, transformaciones, heterogeneidad e incer dumbre. Por otra parte, los acontecimientos del
pasado enen efectos insoslayables sobre las condiciones presentes y las posibilidades del futuro. La
dinámica de estos sistemas está influenciada por múl ples factores, en los cuales los procesos locales
están moldeados por otros procesos a mayor escala, y en úl ma instancia por procesos a escala global.
Los mercados globales y la polí ca internacional permiten que las decisiones que se toman en un lugar
determinado terminen afectando a personas y ecosistemas de otros lugares alejados en el planeta (Liu
et al. 2013). Por ejemplo, el aumento del precio de commodi es a nivel global aceleró la expansión de
la frontera agropecuaria y los cambios en el uso del suelo en zonas que antes eran consideradas marginales para la agricultura.
Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
espaciales. Mediante este enfoque, la ges ón de los ecosistemas y recursos naturales no se centra en
los componentes del sistema, sino en sus relaciones, interacciones y retroalimentaciones.
El desa o de rever r la degradación de los ecosistemas y al mismo empo sa sfacer las mayores
demandas de servicios requiere que se introduzcan cambios significa vos en las polí cas, ins tuciones
y prác cas (MEA 2005). A nivel académico, el enfoque de la ges ón de los ecosistemas y recursos naturales requiere una visión integradora de todo el sistema, que no solo se centre en los componentes del
sistema, sino en sus interacciones y retroalimentaciones. Este po de estudios ene una fuerte vocación aplicada ya que aporta información de gran u lidad para la toma de decisiones rela va a la ges ón
de los recursos naturales. En este sen do, adaptar los resultados esperados a la prác ca de la ges ón
supone un cambio de paradigma, en donde no solo se considera información ecológica, sino también
información social y el estudio de los beneficios obtenidos por los actores sociales a través del uso de
los servicios que provee el ecosistema. Este po de enfoques requiere establecer los límites espaciales
de los SSE, detectar los servicios clave de los ecosistemas que son u lizados y definir a los agentes relevantes del sistema que alteran la provisión de estos servicios. Además, resulta fundamental conocer el
perfil histórico del sistema a nivel local, regional y mul rregional, y determinar cuáles son las variables
de control que actúan como impulsoras del cambio de los ecosistemas y sus servicios. Por úl mo, es
necesario determinar la estructura ins tucional, las relaciones de poder y los derechos de propiedad, y
cómo esto influye en los procesos de toma de decisiones y acceso a la información.
Para estudiar la ges ón de los SSE, Walker y colaboradores (2002) proponen una metodología que
incluye la par cipación ac va de los agentes relevantes del socioecosistema, incluyendo ac vidades
como entrevistas y talleres con la población local, a fin de entender y analizar los vínculos entre la naturaleza y el bienestar humano. Mediante esta instancia de par cipación se busca responder una serie
de preguntas cruciales para el manejo de los recursos: ¿Cuáles son los servicios ecosistémicos más relevantes para los actores sociales y por qué? ¿Qué propiedades de los ecosistemas son relevantes para
su provisión? ¿Cómo se distribuye entre los actores sociales el acceso a los servicios ecosistémicos? El
planteo de estas preguntas y de sus respuestas se propone no solo como parte necesaria de la inves gación, sino como procesos que fomentan el intercambio de ideas, el debate y la búsqueda conjunta de
decisiones, incrementando la cohesión social.
124
�El territorio es el espacio con el que los seres humanos se relacionan y en el cual encuentran un
sen do de pertenencia. Los límites del territorio pueden o no ser claros en un sen do espacial, dependiendo del parámetro que se u lice para su delimitación. Así, esta puede variar desde la simple iden ficación como seres humanos donde el territorio es el mundo entero, hasta un territorio par cular en
donde se viven determinadas creencias culturales, un dialecto o cosmovisión. El territorio con ene una
gran variedad de aspectos ambientales sicos y bió cos, que se conjugan con diferentes elementos humanos (usos del suelo, organización socioeconómica) (Bertrand 1968). Estos elementos intervienen de
forma integrada a través de una red compleja y establecen una interdependencia, en donde la alteración de un componente repercute en los otros elementos que lo integran. De esta forma el territorio es
un sistema complejo e indisociable, definido por la interacción dinámica del hombre con la naturaleza.
Así como en los sistemas ecológicos pueden dis nguirse múl ples escalas de análisis, en los sistemas socioeconómicos también puede dis nguirse una jerarquía de ins tuciones que actúan a diferentes escalas (Becker y Ostrom 1995; O’Riordan et al. 1998). Estas reflejan los dis ntos niveles a los cuales
se toman las decisiones sobre la u lización de los recursos de capital, trabajo y naturales. En el nivel
ins tucional más bajo se incluyen a los individuos y hogares. A un nivel superior pueden dis nguirse
municipios o comunas, estados o provincias, y el nivel nacional e internacional (Figura 7.1.). Los sistemas sociales así como los ecológicos son “sistemas abiertos” en tanto que están relacionados con otros
sistemas (Díez 1982; Kapp 1994). Los cambios en el uso del suelo, por ejemplo, enen una repercusión
en el ambiente que modifica la propia estructura socioeconómica de la que parten.
-
Escalas
ecológicas
Global
Internacional
Bioma
Nacional
Paisaje
Ecosistema
Comunidad
+
Escalas
insƟtucionales
Planta / Animal
Interacción
hombreecosistema
Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
3. ESCALAS DE ANÁLISIS PARA LA TOMA DE DECISIONES
-
Provincia
Depto/Municipio
Organización/Familia
Persona
+
Figura 7.1. Relación entre las escalas ecológicas e ins tucionales en los Sistemas Socio-Ecológicos (adaptado de
Hein 2010). Las flechas al costado indican el nivel de detalle en los niveles de organización.
Los procesos sociales, polí cos y económicos también enen escalas caracterís cas que pueden
variar ampliamente, tanto en su extensión espacial como temporal. Las escalas de los procesos ecológicos y sociopolí cos generalmente no concuerdan. Muchos problemas ambientales se originan en esta
discordancia entre la escala en que suceden los procesos ecológicos, la escala en la que se toman las
125
�La elección de la escala espacial o temporal y su nivel de detalle para evaluar una acción es una
decisión polí ca, puesto que, intencionadamente o no, puede privilegiar a ciertos grupos de actores.
Esta decisión favorece implícitamente a determinados sistemas de conocimiento, pos de información
y modos de expresión, en detrimento de otros. Por ejemplo, los intereses de las poblaciones minoritarias o con escaso poder de ges ón generalmente se pasan por alto cuando las evaluaciones se realizan
a escalas espaciales de menor detalle o con altos niveles de agregación. Reflejar las consecuencias polí cas de las elecciones de una escala y sus límites es un requisito importante para explorar el aporte
potencial de los análisis mul escala en la toma de decisiones y los procesos públicos de planificación.
Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
decisiones, y la escala en la que se ejecutan esas decisiones (la dimensión polí co-ins tucional). A una
escala determinada, los resultados pueden estar fuertemente influenciados por las interacciones entre
factores ecológicos, socioeconómicos y polí cos que resultan de las otras escalas. La evaluación a una
escala estrictamente local, por ejemplo, puede revelar que la respuesta social más efec va requiere
de una acción a escala nacional, como la eliminación de un subsidio o la puesta en vigencia de una regulación. Por otra parte, es posible que una evaluación estrictamente global carezca de la per nencia
y credibilidad necesarias para conducir a cambios en el manejo de los ecosistemas en la escala local
donde la acción es necesaria. Por ello, la consideración de una única escala equivale probablemente a
pasar por alto las interacciones con otras escalas que enen una importancia decisiva para comprender
los determinantes de los ecosistemas y sus repercusiones en el bienestar humano.
3.1. Los sistemas de gobernanza
La gobernanza de un Sistema Socio-Ecológico es el proceso a través del cual diferentes actores sociales ar culan entre sí con la finalidad de lograr determinados obje vos relacionados con el medio
ambiente (Kofinas 2009). La noción que subyace a este concepto es que los actores presentes en el territorio se reparten el poder y la responsabilidad en el manejo de los recursos naturales. Estos actores
pueden ser individuales y/o colec vos (ej. agencias gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, empresas y comunidades locales).
Los individuos, las ins tuciones, las organizaciones y las redes que los ar culan son los elementos
del sistema de gobernanza. Las ins tuciones son restricciones socialmente construidas que determinan
el comportamiento de un grupo de individuos (North 1990), o en otras palabras, “las reglas de juego”
que asignan los roles que deben asumir los individuos y organizaciones en la sociedad (Ostrom 1990).
Estas pueden ser formales (e.g. leyes, contratos) o informales (e.g. costumbres, tabúes, códigos de
conducta), dependiendo si estas restricciones están escritas o no. De ello se deduce que ciertas ins tuciones están siempre presentes más allá de que estén escritas o no. Las organizaciones son el marco en
el cual muchas de estas ins tuciones toman forma e incluyen estructuras jerárquicas como el gobierno,
y otras descentralizadas como asociaciones barriales. Los individuos y las organizaciones interactúan
dentro de redes sociales, las cuales a través de las ins tuciones formales e informales permiten distribuir información y recursos.
Existen muchas evidencias que demuestran que no existe un único arreglo ins tucional para manejar los recursos naturales de forma sostenible (Ostrom 1990; Agrawal 2002). Este debate está generalmente asociado al manejo de los recursos comunes, que son aquellos cuyo uso o sustracción disminuye
su disponibilidad para otros y, a su vez, el costo de exclusión de usuarios es elevado o imposible. Ejemplos de este po de recursos son el agua dulce, las erras públicas, la atmósfera, etc. El uso de este
po de recursos generalmente lleva a su sobreexplotación, por lo cual Hardin (1968) propuso que la
solución para que esto no suceda es priva zarlos o que el Estado controle por completo su manejo. Sin
126
�4. TIPOS DE CAPITAL
La sostenibilidad de un territorio requiere que la base produc va necesaria para generar bienestar
sea mantenida o incrementada en el empo, o en otras palabras, que el capital total de dicho territorio
aumente o permanezca constante. El capital total comprende dis ntos pos de capital, dependiendo
del autor. Aquí u lizamos la clasificación propuesta por Arrow et al. (2004), que propone las siguientes
formas: capital natural, capital manufacturado, capital social y capital humano. Algunos autores, como
Bourdieu (1977), proponen la existencia de otras formas, como el capital cultural y el simbólico.
Dadas determinadas restricciones, algunos autores proponen que existe cierto grado de sus tución
entre diferentes formas de capital (Solow 1974). Por ejemplo, ciertos humedales prestan un servicio
fundamental como el de la purificación del agua, el cual es una forma de capital natural que puede ser
reemplazado por capital manufacturado, como una planta de tratamiento de agua. A esta concepción,
en la cual existe la posibilidad de sus tuir formas de capital, se la denomina sustentabilidad débil. En
contraposición, existe otro enfoque, denominado sustentabilidad fuerte, que determina que existen
ciertas formas de capital que no pueden ser reemplazadas por otras (Daly 1997; Folke 1994; Mar nez
Alier 1995). Por ejemplo, y en relación a las formas de capital relevantes para este capítulo, la iden dad
cultural o la capacidad de una comunidad para responder a eventos climá cos extremos no pueden ser
reemplazadas por otras formas de capital.
Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
embargo (Ostrom 1990) no existe una panacea para el manejo de los recursos naturales comunes, es
decir, cada recurso y/o Sistema Socio-Ecológico tendrá un arreglo ins tucional par cular para realizarlo
de la mejor forma. La efec vidad de las organizaciones y las ins tuciones para manejar los recursos
naturales depende en gran medida de cómo el sistema de gobernanza se ajusta a las caracterís cas
ecológicas y sociales del territorio.
El capital humano es la capacidad de las personas para lograr sus obje vos, la cual puede ser incrementada a través de diferentes formas de aprendizaje (Kofinas 2009). El aprendizaje puede ser formal,
como por ejemplo adquirido a través de la enseñanza media, o informal, que en general se ob ene
por experiencia. A diferencia de otras formas de capital, este es rela vamente di cil de cuan ficar. Sin
embargo, se pueden usar algunas variables tales como la can dad de profesionales, docentes o cuentapropistas que hay en determinado lugar, u otros indicadores que permitan valorizar el conocimiento
local de comunidades indígenas, campesinos o productores rurales.
El capital social es la capacidad de grupos de personas de actuar colec vamente para resolver problemas (Coleman 1990). Está compuesto por diferentes elementos tales como la confianza, los valores
compar dos o las redes sociales que forman los individuos. Al igual que el capital humano, el social es
di cil de cuan ficar. Para dimensionarlo pueden enumerarse las asociaciones civiles, organizaciones no
gubernamentales, sindicatos u otras formas de organización cuyos integrantes tengan valores y objevos comunes.
En el contexto de un proceso de ordenamiento territorial, conocer estas dimensiones del capital resulta fundamental, puesto que determinados aspectos sociales del Sistema Socio-Ecológico funcionan
como restricciones o potencialidades para su correcta ejecución. La información necesaria para la caracterización del capital social y humano generalmente se desprende del análisis de los actores sociales
presentes en el territorio y de las relaciones entre ellos.
127
�El análisis social es un proceso que: i) define los aspectos de un fenómeno social y natural afectados
por una decisión o acción, ii) iden fica individuos, grupos y organizaciones que se ven afectados, o
pueden afectar las partes del fenómeno, y iii) prioriza a estos individuos y grupos para la par cipación
en el proceso de toma de decisiones (Reed et al. 2009). El análisis social se ha conver do en una herramienta u lizada por los responsables polí cos, reguladores, organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales, empresas y medios de comunicación (Friedman y Miles 2006).
Freeman (1984) define a los actores como aquellos sujetos que afectan o son afectados ac va o pasivamente por una decisión o acción en el ordenamiento o planificación territorial. Los actores también
pueden ser definidos como una en dad con un interés declarado o concebible, o una par cipación en
una preocupación polí ca (Schmeer 1999). Bowie (1988) restringe la definición de los actores a aquellos grupos o individuos sin cuya par cipación la organización dejaría de exis r. Starik (1995) propone
una visión más amplia de los actores como cualquier en dad natural que se ve afectada por el desempeño organizacional, incluyendo en dades vivientes y no vivientes, incluso construcciones mentales y
emocionales. En defini va, los actores clave de un territorio determinado son aquellos representantes
de organizaciones o ins tuciones de carácter público, privado o comunitario que enen la capacidad
de incidir significa vamente en el uso del territorio, poseen información, experiencia o los recursos
necesarios para la implementación de una propuesta, enen interés, son o podrían verse afectados por
la propuesta, o simplemente consideran que enen derecho a estar involucrados. Los actores pueden
tener dis ntas caracterís cas, incluyendo individuos y grupos, organizados o no y se caracterizan por la
diversidad de intereses, posiciones, ac tudes, grado de poder, alianzas, conflictos y consensos.
Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
5. LOS ACTORES EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Muchas inicia vas de conservación y/o planificación territorial fracasan porque no prestan suficiente
atención a los intereses y caracterís cas de los actores territoriales (Grimble y Wellard 1997). En proyectos de desarrollo y ges ón de los recursos naturales, el análisis social se ha centrado en la inclusión,
siendo u lizado para visibilizar a los grupos marginados que no enen acceso a las redes sociales establecidas, a las personas socialmente perjudicadas, o que no son de fácil acceso por vivir lejos de las vías
principales (Johnson et al. 2004). Ante la falta de un análisis social, existe el peligro de que las partes
interesadas –en especial los grupos poderosos y bien conectados– puedan tener una mayor influencia
en los resultados de la toma de decisiones que los grupos marginados, un problema habitual en los proyectos de desarrollo (Chambers 1994). El análisis social también es u lizado para comprender la diversidad de intereses de actores potencialmente conflic vos (Friedman y Miles 2004, 2006; Prell et al. 2007).
Los dis ntos actores sociales usufructúan (se benefician) de manera ac va o pasiva los dis ntos
servicios ecosistémicos, y frecuentemente entran en conflicto por la valoración y uso diferencial que
hacen de ellos (Paruelo 2011). Por ejemplo, en la región chaqueña el desmonte en determinadas zonas para expandir la producción de cereales y oleaginosas, que beneficia directamente a un grupo de
productores capitalizados, entra en conflicto con las estrategias de pequeños productores que usan
el monte como proveedor de otros beneficios, tales como el alimento para sus cabras, la provisión de
leña o medicamentos tradicionales. Para realizar una caracterización de actores en el territorio se debe
iden ficar la relevancia que ene el conflicto por la provisión de dis ntos servicios ecosistémicos para
los diferentes actores sociales en el escenario local. Esto implica iden ficar y jerarquizar la relevancia
que enen servicios de provisión (agua, comida, fibra, combus ble), regulación (secuestro de carbono,
polinización, control de enfermedades) y soporte (producción primaria neta, ciclado de nutrientes,
dispersión de semillas), así como también aquellos servicios culturales (recreación, sen do de pertenencia, etc.) (MEA 2005).
128
�5.1. Posibles enfoques para la caracterización de actores
Para seleccionar aquellos atributos que permitan caracterizar a los actores, es necesario tener en
cuenta el contexto sobre el cual se desarrollan las relaciones entre los mismos, pero también es necesario tener en claro cuál es el obje vo de la caracterización. En muchos casos, los actores se clasifican en
una o más categorías, como: actores internacionales (ej.: donantes), actores nacionales o polí cos (ej.:
legisladores, gobernantes), organismos del sector público, grupos de interés (ej.: sindicatos, asociaciones médicas), comercial/privado, organizaciones sin fines de lucro (ej.: ONGs, fundaciones), miembros
de la sociedad civil, usuarios/consumidores, etc. Las ins tuciones gubernamentales son actores interesados por los recursos de su jurisdicción y las ins tuciones internacionales pueden estar interesadas
en el bienestar que se deriva de los servicios ecosistémicos que actúan a gran escala, tales como el
secuestro de carbono, el turismo y la conservación de la naturaleza.
Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
Según Hein (2010), los actores pueden clasificarse respecto al interés que enen sobre los servicios
ecosistémicos (según el po de uso de los recursos), el nivel de influencia (es decir, el poder), su grado
de dependencia (disponibilidad de alterna vas) y la coalición a la cual pertenecen (asociación civil,
ONG, etc.). El acceso a estos servicios y el origen de los conflictos entre los grupos de diferentes actores
se ve afectado por ins tuciones formales e informales relacionadas al uso de los recursos (comunes o
privados), como la posesión de la erra o el acceso al agua. Es fundamental tener en cuenta las diferencias que existen entre los dis ntos actores respecto a los intereses, mo vaciones y derechos de acceso
a los medios para obtener colaboración de los interesados en la ges ón de estos. La permanencia,
emergencia, reposicionamiento o desaparición de nuevos actores sociales, es una consecuencia del
poder del que dispone cada actor social y las estrategias adoptadas por los demás actores con quienes
entra en disputa.
Existe una amplia gama de criterios para jus ficar la inclusión y par cipación de los individuos y
grupos, dependiendo del obje vo perseguido. Estos criterios pueden basarse en las nociones de quién
afecta o es afectado por la ac vidad de una organización (Freeman 1984; Starik 1995), en las teorías de
la inversión de capital nacional (Schlossberger 1994), las externalidades (Freeman 1994) o los derechos
de propiedad (Donaldson y Preston 1995). Cuando la principal preocupación de la caracterización de
actores en la planificación y ejecución de proyectos es la distribución equita va de los costos y beneficios de un proyecto, la totalidad de los actores deben ser incluidos en el proceso (Grimble et al. 1995).
Pero si el interés principal es la eficacia de un proyecto u organización (ej. en un contexto de ges ón),
normalmente son incluidos los grupos de interés que enen más probabilidades de afectar el funcionamiento de la organización o proyecto, teniendo en cuenta sus intereses, recursos e influencia (Grimble
et al. 1995). En ambos casos la caracterización de actores puede ser mejorada mediante la diferenciación y la categorización de los mismos.
Un modo de resumir el uso del concepto de la caracterización de actores en función del obje vo
planteado en el ordenamiento territorial, es u lizando el marco sugerido por Donaldson y Preston
(1995). Teniendo en cuenta que los actores pueden ser caracterizados de diversas maneras, estos autores iden fican tres enfoques según el marco conceptual que subyace al obje vo del estudio: el descrip vo, el instrumental y el norma vo:
a) Enfoque descrip vo: Describe a la sociedad como una constelación de intereses coopera vos y compe vos que poseen un valor intrínseco. El propósito de este enfoque es principalmente mejorar la
comprensión de las complejas relaciones entre los diferentes grupos de interés, iden ficar y describir los problemas más representa vos del sistema.
129
�c) Enfoque norma vo: Considera que los intereses de todas las partes interesadas enen un valor
intrínseco en los aspectos relacionados al OT e implica la aceptación de los actores como personas
o grupos con intereses legí mos en el manejo de su entorno desde un punto de vista é co (Elster
1998). Este po de enfoques pone énfasis en la legi midad de la par cipación de los interesados y
su fortalecimiento en los procesos de toma de decisiones. En este contexto, el análisis de los actores
e interesados se ha u lizado para legi mar las decisiones que se toman a través de la par cipación
de las figuras clave y/o representa vas.
Estos tres enfoques muchas veces están interrelacionados y se refuerzan mutuamente. A su vez,
los mismos pueden ser vistos como círculos anidados (Donald y Preston 1995), en donde los enfoques
descrip vos se orientan a cues ones más generales, y los norma vos a cues ones más par culares.
La diversidad de enfoques teóricos para un análisis del concepto de actor da cuenta de la mul plicidad
de argumentos para realizar una caracterización de actores, incluyendo o no a los dis ntos grupos y
clasificándolos de diversas maneras.
Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
b) Enfoque instrumental: Explora las ventajas de la inclusión o no de los actores e interesados para
la realización de diversos propósitos relacionados a un obje vo par cular en el OT. El obje vo de
la caracterización de actores es asis r en el planeamiento y formulación de estrategias de planificación territorial, o bien asis r en el desarrollo e implementación de los planes de ordenamiento territorial. En el manejo de los recursos naturales, este enfoque ha sido u lizado para superar
los obstáculos a la adopción de nuevas tecnologías, adaptar las tecnologías a los grupos de usuarios per nentes, o para difundir las mismas tecnologías de diferentes maneras a diferentes grupos
(Johnson et al. 2004).
5.2. Alternativas metodológicas para la caracterización de actores
La caracterización de actores para el análisis social consta de 3 etapas básicas (adaptadas de Reed et
al 2009): 1) iden ficación y espacialización de actores; 2) clasificación de los actores; y 3) inves gación
de las relaciones entre actores (Figura 7.2.). Si bien estas etapas enen una secuencia lógica, lo normal
es que ocurran en simultáneo. De hecho, varias de las metodologías para llevar a cabo estas etapas
enen más de un propósito dentro de los obje vos de cada etapa.
ANÁLISIS
SOCIAL
1) IdenƟĮcación
de actores
- Opinión de expertos
- Grupos de enfoque
- Entrevistas semi-estructuradas
- Muestreo de bola de nieve
- Categorización analíƟca
(de arriba hacia abajo)
- Matrices de interés-inŇuencia
2) Caracterización
de actores
- Categorización reconstrucƟva
(de abajo hacia arriba)
3) Relaciones
entre actores
- Caracterización por parte
de los propios actores
-Matriz de conŇictos
- Histograma de frecuencias de conŇictos
- Análisis de redes sociales
Figura 7.2. Pasos y metodologías disponibles para la caracterización de actores (adaptado de Reed et al. 2009).
130
�Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
5.2.1. Métodos para la identificación y espacialización de actores
Iden ficar a los actores suele ser un proceso itera vo, en el cual surgen nuevos actores a medida
que avanza el análisis. La iden ficación se establecerá a nivel de actor individual (ej. individuo, familia,
explotación agropecuaria) o a nivel ins tucional (ej. ONGs, sindicatos, agrupación de productores),
dependiendo del obje vo del análisis y de su alcance. A nivel de actor individual, la iden ficación de los
actores puede ser espacialmente delimitada, mientras que a nivel ins tucional solo es posible delimitar
un área de influencia, mientras el foco está puesto más en la ac tud hacia el OT que en su alcance espacial. Naturalmente, muchas veces no es posible incluir todos los grupos de interés y debe trazarse una
línea en algún momento, sobre la base de criterios bien fundados (Clarke y Clegg 1998). Estos pueden
incluir, por ejemplo, criterios geográficos como el límite de un Parque Nacional o criterios demográficos
tales como la nacionalidad o la edad, dependiendo del enfoque del análisis. Un problema clave está
en decidir si el fenómeno que se inves ga debe determinar la par cipación de los grupos de interés,
o si debería ser al revés. La iden ficación de los actores no es una etapa trivial. Bryson et al. (2002)
argumentan que es importante una visión incluyente de los interesados, en aras de la jus cia social, y
que los actores menos poderosos deben tener voz. Lewis (1991), por razones é cas, propone que es
sensato empezar con una perspec va inclusiva y en un pluralismo de vista prác co, ya que la capacidad
de una polí ca, plan o proyecto para cumplir con sus obje vos puede depender de la inclusión de todas
las partes interesadas (Tuchman 1984; Bryson y Bromily 1993).
Para la iden ficación preliminar y espacialización de los actores sociales de una determinada región
resulta ú l la u lización de datos secundarios, provenientes de los censos. En Argen na pueden u lizarse datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas y el Censo Nacional Agropecuario,
de donde puede obtenerse información a nivel de radio censal acerca del po jurídico, modalidades de
ges ón, uso de la erra, régimen de tenencia de la erra, prác cas culturales, ac vidades pecuarias,
instalaciones, construcciones y mejoras, maquinarias, equipos y vehículos, po de vivienda y mano de
obra, modo de comercialización de los productos, etc. Estos datos pueden ser espacializados a nivel de
explotación agropecuaria (EAP), radio censal, fracción censal o departamento, en función de grado de
detalle deseado. Además es posible realizar una superposición con información adicional (carreteras,
usos del suelo, po de suelo, clima, etc.), con lo que cada unidad de análisis quedará categorizada en
términos de variables produc vas ( po de ac vidades, mano de obra u lizada, nivel tecnológico, etc.),
sociales ( po de producción, régimen de tenencia, po de ges ón, etc.) y económicas (ingresos brutos,
márgenes, integración al mercado, variabilidad de ingresos, etc.). En función de estos resultados se
definirán clases, las cuales se asimilarán a pos de actores o agentes territoriales.
La iden ficación de los actores ins tucionales se realiza mediante la u lización de datos primarios, es decir, aquellos datos que se ob enen en el terreno. Existen diferentes metodologías para este
proceso, que incluyen la opinión de expertos, grupos de enfoque, entrevistas semiestructuradas, el
muestreo de “bola de nieve” (el actor entrevistado iden fica a otros actores, y así sucesivamente), o
una combinación de estas. La iden ficación de actores puede llevarse a cabo sin la par cipación ac va
de los mismos. Sin embargo, puede ser necesaria la par cipación si no está claro cuáles son los temas
más per nentes para la inves gación, o si hay un conocimiento incompleto de la población de la que
puedan ser arrastrados a las partes interesadas. El nivel de par cipación en la caracterización de actores también puede variar considerablemente de una consulta pasiva, en la que los actores simplemente
proporcionan información para el análisis, a una par cipación ac va en la que hay un intercambio bidireccional de información entre las partes interesadas y los analistas como socios iguales, por lo que los
interesados pueden ayudar a elaborar propuestas de ordenamiento territorial o iden ficar obje vos de
inves gación (Rowe y Freer 2000).
131
�Las categorizaciones analí cas consisten en un conjunto de métodos en los que la clasificación de
los grupos de interés se lleva a cabo por los encargados de realizar el análisis sobre la base de sus
observaciones del fenómeno en cues ón. Estos análisis se encuentran influidos por una determinada
perspec va teórica sobre cómo funciona el sistema. Ejemplos de categorizaciones analí cas incluyen
niveles de interés e influencia (Lindenberg y Crosby 1981), cooperación y competencia (Freeman 1984),
cooperación y amenaza (Savage et al. 1991), urgencia, legi midad o influencia (Mitchell et al. 1997).
Estos análisis picamente hacen uso de matrices o diagramas de Venn para la representación de la realidad y son populares entre los desarrolladores de polí cas o agentes corpora vos.
Las categorizaciones reconstruc vas permiten a las partes interesadas iden ficar las variables a parr de las cuales serán definidos los grupos de actores (Hare y Pahl-Wostl 2002). Estos métodos se basan en un análisis empírico de las percepciones de las partes interesadas y no en perspec vas teóricas
(Barry y Proops 1999). Dentro de este po de enfoques se engloban diversos métodos de la rama de la
psicología experimental (Hare y Pahl-Wostl 2002), que luego fueron adaptados a la ciencia polí ca. Una
de las metodologías más ampliamente difundidas es la metodología Q, en la que el análisis del discurso
iden fica las formas en que las personas piensan y hablan sobre un tema en par cular, las percepciones
compar das y un terreno común entre los individuos. Esta metodología se emplea para agrupar a los
individuos en base a discursos sociales y los puntos en común compar dos (Barry y Proops 1999), y ha
sido u lizado en la inves gación de conflictos medioambientales (Ockwell 2008). Otro método u lizado
es el Análisis Estratégico de Perspec vas (Dale y Lane 1994), en el cual se u lizan entrevistas y talleres
para iden ficar y comparar los obje vos de los diferentes grupos, y las oportunidades y limitaciones que
enen para alcanzar sus metas. Así, pueden iden ficarse categorías de grupos de interés que comparten
obje vos similares. La información recogida durante este proceso puede ser una herramienta ú l para
las negociaciones entre los grupos en conflicto. Este enfoque es similar al mapeo de conflictos (Cornelius y Faire 1989), que se centra en las necesidades en lugar de posiciones u obje vos establecidos.
Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
5.2.2. Métodos para la clasificación de los actores
Existen dos aproximaciones metodológicas básicas para realizar una clasificación de actores. La primera es del po de arriba hacia abajo (top-down), en donde hay un equipo técnico encargado de categorizar a los grupos de interés. Este po de análisis se denomina categorización analí ca y no cuenta
con una par cipación ac va de los actores (Hare y Pahl-Wostl 2002). La segunda es del po de abajo
hacia arriba (bo om-up), en donde las propias partes interesadas se clasifican a sí mismas. Este po de
análisis se denomina categorización reconstruc va (Dryzek y Berejikian 1993). Estas dos metodologías
no son excluyentes, sino que pueden complementarse.
Resulta ú l agrupar a los actores en las siguientes categorías: ins tución pública, ins tución privada, organización social, par do polí co, organización sin fines de lucro, sistema de ciencia y técnica,
medios de comunicación, asociación de productores, etc. Una vez ordenados en grupos, Chevalier y
Buckles (2008) recomiendan la colocación de los actores en un “diagrama arco iris” que los clasifica de
acuerdo al grado en el que puedan afectar o ser afectados por un problema o acción (Figura 7.3).
Las matrices interés-influencia o dependencia-influencia son un método popular muy usado para
clasificar actores. (Eden and Ackermann 1998; De López 2001). El obje vo de esta metodología es
reconocer las principales funciones de los actores sociales e ins tucionales en la propuesta de intervención para un obje vo o problemá ca par cular. Por otra parte, sirve para iden ficar las posibles
acciones que podrían desarrollar los actores sociales e ins tucionales, perfilando una red de alianzas
interins tucionales en relación con la propuesta de intervención. Este po de clasificaciones sirve en
principio para fines instrumentales. Estas matrices dividen a los actores en: “Actores clave”, “Actores de
contexto, “Actores invisibilizados/Ac vistas” y “Mul tud” (Figura 7.4.) Los “Actores clave” son actores
132
�Leve
Afectador
Afectado
Moderado
Grande
Figura 7.3. Esquema de arco iris para la clasificación de grupos de interés de acuerdo al grado en el que puedan
afectar o ser afectados por un problema o una acción (Chevalier y Buckles 2008).
GRADO DE INTERÉS
(NIVEL DE DEPENDENCIA)
ac vos, ya que enen un gran interés e influencia sobre un fenómeno par cular. Son actores que están
some dos a una importante pérdida o ganancia en función de las medidas de ges ón adoptadas, y a la
vez sus acciones pueden afectar al flujo de servicios. Los “Actores de contexto” son muy influyentes en
el contexto del problema, pero enen poco interés, por lo cual pueden significar un riesgo importante.
Son actores cuyas acciones o decisiones pueden afectar la capacidad del ecosistema para suministrar
servicios pero que no se ven afectados por el cambio en el flujo de servicios. Los “Actores invisibilizados/Ac vistas” enen un gran interés en resolver un problema, pero baja influencia y carecen de la
capacidad de impacto, a pesar de que pueden llegar a ser influyentes mediante la formación de alianzas
con otros actores. Son actores que están some dos a una importante pérdida o ganancia en función de
las medidas de ges ón adoptadas, pero sus acciones o decisiones no afectan al flujo de servicios. Estos
son a menudo los actores marginales que los proyectos de desarrollo buscan visibilizar. Por úl mo, la
“Mul tud” representa a las partes interesadas que enen poco interés o influencia en los resultados
deseados y no son necesarios de considerar en mayor detalle. Son actores que no están some dos a
una importante pérdida o ganancia de servicios pero en función de las medidas de ges ón adoptadas,
y sus acciones no afectan al flujo de servicios. Estos métodos se u lizan a menudo en ausencia de la
par cipación directa de los interesados en el análisis, por lo que pueden reflejar los prejuicios de los
inves gadores en lugar de las percepciones de los propios actores, lo que lleva a las preguntas sobre la
legi midad sobre la base de estas categorizaciones. Otro enfoque propuesto por Hart y Sharma (2004)
invierte esta relación, centrándose en la apertura de un diálogo bidireccional con los grupos de interés
ALTO
Actores
invisibilizados y
acƟvistas
MulƟtud
BAJO
BAJA
Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
Afectador y afectado
Actores
clave
Actores de
contexto
ALTA
GRADO DE INFLUENCIA
Figura 7.4. Matriz de interés-influencia en el mapeo de actores.
133
�5.2.3. Métodos para investigar las relaciones entre los actores
En esta etapa se busca no solo tener un listado de los diferentes actores que par cipan en una
inicia va, con su respec va clasificación, sino conocer sus relaciones. Este paso es fundamental en el
diseño y puesta en marcha de todo proyecto, así como también a la hora de negociar o construir en
conjunto el programa de acción a seguir, ya que permite conocer las alianzas, los conflictos, los portavoces autorizados, y por ende permite seleccionar mejor los actores a los que se deba dirigir en un
determinado momento. La descripción de las interrelaciones de los actores puede realizarse mediante
las matrices de actor-vinculación (Biggs y Matsaert 1999). Este método requiere listar a los actores en
las filas y columnas para que las relaciones entre ellos se puedan describir, usando palabras clave que
describan si las relaciones entre cada actor son de conflicto, complementariedad o de cooperación. La
ventaja de este enfoque es su simplicidad de uso y la flexibilidad, requiriendo no más que lápiz y papel
para su realización.
El Análisis de Redes Sociales hace uso de matrices para organizar los datos sobre los lazos relacionales que vinculan a las partes interesadas. En lugar de u lizar las palabras clave en las células de la
matriz, este método u liza números para representar i) la presencia/ausencia de un lazo; y ii) la fuerza
rela va del vínculo. Cada matriz representa una relación única, por ejemplo, la comunicación, conflicto,
confianza, etc. Los datos se recogen normalmente a través de entrevista estructurada, cues onario o
la observación (Wasserman y Faust 1994). El análisis de estas matrices descubre la estructura de la red
de partes interesadas y muestra cómo se agrupan. En ges ón de recursos naturales, este análisis se
puede u lizar para iden ficar los conflictos entre las partes interesadas y escoger a sus representantes
en base a la forma en que la red se estructura, lo que es especialmente importante en las inicia vas
que tratan de influir en el comportamiento de los grupos de interés a través de personas influyentes
clave (Prell et al. 2008). Las partes interesadas que comparten lazos fuertes enen más probabilidades
de influir en los otros, y por lo tanto, la creación de vínculos entre las diversas partes interesadas puede mejorar el aprendizaje mutuo y el intercambio de recursos y asesoramiento (Newman y Dale 2005;
Crona y Bodin 2006).
Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
periféricos que de otra manera serían excluidos. Estos actores marginales pueden tener conocimientos
y perspec vas que pueden ayudar a an ciparse a posibles problemas futuros de los recursos naturales
y la iden ficación de oportunidades innovadoras para la ges ón futura.
Otro concepto importante en la literatura de ges ón de los recursos naturales es la centralización.
Una red muy centralizada se caracteriza por estar compuesta por rela vamente pocas personas que poseen la mayoría de las relaciones con otras personas en la red. Aunque las redes centralizadas son ú les
para la fase inicial de la formación de grupos y la construcción de apoyo a la acción colec va (Olsson et
al. 2004), la inves gación sugiere que las redes centralizadas son también una desventaja para la planificación a largo plazo y la resolución de problemas. Los obje vos a largo plazo, de hecho, requieren una
estructura más descentralizada, donde hay más lazos, tanto débiles y fuertes, entre todas las partes
interesadas (Crona y Bodin 2006).
6. CONSIDERACIONES FINALES
El estudio de los pos de capital de un Sistema Socio-Ecológico permite tener una idea de la capacidad de una sociedad de producir bienes y servicios. El capital natural puede es marse como la
134
�Capítulo 7 • Análisis social para el ordenamiento territorial rural
capacidad de los ecosistemas de proveer servicios ecosistémicos de uso actual o potencial. Una sistema zación de los marcos conceptuales para su abordaje y de las herramientas para su cuan ficación
se encuentra en los capítulos 1, 2, 5 y 10 de este libro. Por otra parte, el capital social es el beneficio
esperado de la cooperación entre individuos y grupos, y se compone de elementos tales como la confianza, los valores, o las redes de pertenencia social. Si bien resulta complicado cuan ficar al capital
social, el mismo se puede dimensionar según el grado de asocia vismo que enen los actores, por
ejemplo mediante la par cipación en sindicatos, organizaciones no gubernamentales u otras formas
de organización que imponga valores y obje vos comunes. El capital humano es el beneficio esperado
del conocimiento, competencias o atributos sociales para realizar algún trabajo. Se asocia al nivel de
educación que ene la población, pero también a cues ones no formales tales como conocimiento
local de comunidades indígenas, campesinos o productores rurales. Es importante que la toma de
decisiones en el ordenamiento territorial tenga en cuenta el balance adecuado de todos los pos de
capital del sistema para garan zar la provisión de servicios de manera sostenible en el empo. La planificación par cipa va para el manejo de los recursos naturales es necesaria para involucrar a las partes
interesadas en múl ples niveles de la búsqueda de soluciones, favoreciendo el intercambio de ideas,
el fortalecimiento de las relaciones e incrementando la cohesión social. Las estrategias de planificación
en ausencia de un análisis social adecuado, enen un riesgo alto de fracasar debido a la falta de viabilidad en las polí cas propuestas.
AGRADECIMIENTOS. Este proyecto fue financiado por UBACYT, FONCYT y CONICET. El IAI (Inter-American Ins tute for Global Change Research) también aportó fondos, mediante los proyectos CRN II
2031, CRN III 3095 (Na onal Science Founda on Grant GEO-0452325 and 1128040).
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�CAPÍTULO 8
LA INFORMACIÓN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�D®¦çþ, H.2, E. JÊ ¦ù3, S. TÊÙÙ½½4, K. Z½ù5, L. MÊ«®6 ù M. E. Z¦Ä®Ä®7
RESUMEN: En este capítulo se discuten algunos aspectos del tratamiento de la información necesaria en procesos de Ordenamiento Territorial Rural (OTR). En primer lugar se discute el papel de la información en los procesos
de OTR: brindar elementos para la toma de decisiones, fortalecer a los sectores más débiles y generar valores sobre el territorio. A conƟnuación se analizan las barreras que pueden afectar al flujo de información desde quienes
la generan hasta quienes la uƟlizan y se sugieren algunas estrategias para sortearlas. Más adelante se describen
las principales caracterísƟcas de la etapa de diagnósƟco de un proceso de OTR, parƟcularmente de las reuniones
iniciales (o prediagnósƟco) y de diagnósƟco parƟcipaƟvo. Por úlƟmo, se reflexiona sobre las incerƟdumbres que
afectan a la información del sistema territorial y al proceso políƟco de toma de decisiones.
1. PAPEL DE LA INFORMACIÓN
La información sobre la estructura y el funcionamiento del Sistema Socio-Ecológico (SSE) es un factor clave en disƟntas etapas del proceso de Ordenamiento Territorial Rural (OTR). Dentro del proceso
de OTR, la información no debe ser una recopilación de datos, Ɵpicamente un conjunto de capas de un
SIG, sino que debe generarse y/o compilarse pensando en objeƟvos específicos. La información a generar y el conocimiento que de ella derivan no son saberes estáƟcos y la propia dinámica del SSE forzará
su revisión y adecuación en forma periódica. Dada la naturaleza políƟco-técnica del OT, la información
se debe tratar transparente y parƟcipaƟvamente para ser uƟlizada e interpretada por los diferentes
actores del proceso. Es recomendable que desde etapas tempranas del diagnósƟco, la información
uƟlizada y generada se vuelque a un sistema simple y de fácil acceso para todos los involucrados y que
sea presentada a la sociedad por profesionales idóneos en la tarea de comunicar. Al mismo Ɵempo es
necesario generar mecanismos que garanƟcen la supervivencia de la información, por ejemplo a parƟr
del uso de múlƟples repositorios.
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 140-149).
1
Este documento fue elaborado a parƟr del debate llevado a cabo en el Taller “Ordenamiento Territorial Rural: Pautas para
su abordaje de manera parƟcipaƟva”, realizado en Buenos Aires los días 10 y 11 de abril de 2013 en el marco del proyecto
TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial Rural
de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, organizado por la FAO, MAGyP, INTA y FAUBA.
2
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información.
IFEVA, Facultad de Agronomía. UBA. CONICET. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: hdieguez@agro.uba.ar
3
Grupo de Estudios Ambientales - IMASL, Universidad Nacional de San Luis. CONICET.
4
Departamento de Ecología, GenéƟca y Evolución, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales UBA. Grupo de Estudios de
Sistemas Ecológicos en Ambientes Agrícolas.
5
INTA. Estación Experimental Agropecuaria Balcarce, Buenos Aires.
6
Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información, FAUBA.
7
InsƟtuto de Recursos Biológicos. INTA.
Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial
CAPÍTULO 8*1
LA INFORMACIÓN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
141
�2. FLUJO DE INFORMACIÓN Y SUS BARRERAS
El proceso de OTR está respaldado por información. Su calidad y flujo adecuado son, junto a los aspectos polí cos del proceso, los pilares sobre los que se apoya el éxito del OTR. Es ú l entonces reconocer las barreras que pueden afectar la disponibilidad y uso de información adecuada en el OTR. En una
era en que la generación de información, par cularmente la geográfica, experimenta un crecimiento
exponencial, resulta importante dis nguir los motores de su flujo hacia las aplicaciones, reconociendo
que existen fuerzas desde las fuentes y desde los des nos de la información. Por ejemplo, nuevos desarrollos cien ficos y tecnológicos reconocidos como valiosos por sus creadores pueden ser presentados
“en sociedad” y ofrecidos a la comunidad a par r de acciones de divulgación y desarrollos de aplicaciones amigables y ú les. Favorecer el flujo de la información desde las fuentes a las mesas de OTR es
una responsabilidad de quienes trabajan en el sistema de Ciencia y Técnica (CyT), sin embargo, deben
reconocerse limitaciones en esta vía asociadas con (i) el desinterés o desconocimiento de la posible u lidad de los productos de las inves gaciones o, en el otro extremo, (ii) la convicción de que las mismas
son mejores que alterna vas existentes por el hecho de ser novedosas. El flujo de información requiere que este sea también impulsado desde el des no. Para quienes buscan información desde mesas
de OTR es importante entonces mantener una mirada atenta y crí ca sobre las ofertas del sistema de
CyT, con especial atención a productos valiosos que no se ofrecen en forma clara o amigable y, por
otro lado, a productos que se ofrecen como soluciones ideales y son reemplazables por otros mejores
(mejor calidad, usabilidad, especificidad). Reconociendo el papel compar do de fuentes y des nos de
la información en el arribo a procesos de OTR virtuosos, destacamos a con nuación algunas barreras
comunes al flujo de información y claves para sortearlas.
La primera barrera, salvando obviamente la total inexistencia de información, es la dispersión y
fragmentación de la información que existe. Son muchos los casos en los que los técnicos que integran
las mesas de OTR no pueden reunir información sistema zada a empo. Series de datos climá cos interrumpidas, no digitalizadas, dispersas en dis ntas localizaciones, son un ejemplo de esta dificultad.
Aquí la responsabilidad máxima recae en las agencias nacionales, y la organización de redes de rescate
y curado de datos es fundamental. En la urgencia de un inminente proceso de OTR, pueden rescatarse datos parciales, pero siempre será preferible la organización de la información desde las fuentes.
Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial
La información fortalece los procesos de OTR al brindar elementos para la toma de decisiones, dar
mayor poder a los sectores más débiles y generar valores sobre el territorio. En principio, con más información se toman mejores decisiones. En los años recientes, el acceso, análisis e intercambio de la información se ha facilitado por el desarrollo de herramientas y técnicas geoinformá cas e Internet (ver
Cap. 2). Sin embargo, esto también trae aparejada una sobrecarga de información que puede tornar
dificil la iden ficación de los aspectos relevantes. La can dad de información a incorporar en el diagnós co puede, por su escasez o sobreabundancia, ser una estrategia para ocultar o resaltar aspectos
par culares de los problemas a abordar. El acceso, disponibilidad, capacidad de generación y análisis
de la información no es igual para los diferentes actores. La información es un factor de poder y puede
actuar como carta de negociación sobre el uso del territorio, por lo que garan zar el acceso y disponibilidad a todos los actores, par culamente a los mas débiles, es un requisito para que el proceso sea
genuinamente par cipa vo y equita vo (ver Cap. 13). Por úl mo, la información también contribuye
a generar valores a par r de la construcción de la percepción de futuro, de riesgos y amenazas, pero
tambien de las oportunidades que presenta el territorio.
142
�La siguiente barrera para el flujo de información es su baja calidad o la incer dumbre acerca de
ella. Datos poco uniformes y discon nuos, ausencia de metadatos que indiquen cómo fue obtenida la
información, o la oferta de información muy procesada o secundaria, representan un obstáculo doble.
Por un lado, no se puede esperar calidad en el resto del proceso técnico de OTR cuando la información
presenta estos problemas. Pero también se pierde calidad en el proceso de OTR cuando las dudas
acerca de la información más sensible a los conflictos clave dificultan las negociaciones. Nuevamente,
los intentos de armonización de datos desde agencias como los destacados antes, ayudan a resolver
este problema. Las mesas de OTR pueden someter a los datos de dudosa calidad a dis ntos controles
locales, aprovechando la experiencia directa en la zona para contrastar fuentes que pueden ser de naturaleza más regional tales como mapas de vegetación o de uso realizados a la escala nacional.
La tercera barrera que a menudo encuentran los usuarios es la falta de libre disponibilidad de la
información. Ámbitos académicos o gubernamentales no siempre ofrecen libremente la información
por dis ntas razones que pueden ir desde la desconfianza en cuanto a su uso correcto o al escru nio
de su calidad, hasta la búsqueda de intercambios. Sin embargo, la Ley N° 25.831 reglamenta el libre
acceso a la información generada en el ámbito público. Por otro lado, desde las fuentes de información
se requiere establecer una cultura de libre acceso. Actualmente hay una tendencia creciente a exigir a
técnicos e inves gadores desde las agencias que financian la inves gación que los datos generados, o
como mínimo los metadatos, se vuelquen a sistemas públicos en línea. Por otro lado es notable el avance en el acceso público a información generada desde el ámbito privado o público internacional, como
por ejemplo las imágenes satelitales de dis ntas plataformas o los sistemas online como Google Earth.
Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial
Ejemplos en marcha que deben fortalecerse son el IDERA (Infraestructura de Datos Espaciales de la
República Argen na, www.idera.gob.ar) del Ins tuto Geográfico Nacional y el sistema GeoINTA (h p://
geointa.inta.gov.ar) del Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria.
Una cuarta barrera que se suma a las anteriores es la falta de visibilidad de la información. Información de calidad y de uso libre puede ser desconocida por los usuarios. Si bien la creciente oferta y
capacidad de búsqueda de información en línea mi ga este problema, las fuentes más viejas de datos
escapan a este beneficio. Para esta barrera el esfuerzo desde las fuentes es tan importante como el
aplicado desde los des nos. La par cipación de verdaderos “cazadores” de información entre los actores del OTR, permi rá acceder a muchos datos poco visibles y el listado explícito de la información
u lizada en el OTR de una localidad ayudará al de otras que requieran información similar. Algo que a
menudo resta visibilidad a la información y en lo que el sistema de CyT puede facilitar la tarea, es el
uso de jerga cien fica y de restricción disciplinaria de la información generada. La información puede
recibir muchas e quetas dis ntas y complementarias que ayudarán a encontrarla a los usuarios del
OTR, incluir palabras clave alterna vas y resúmenes ejecu vos que eviten la jerga, puede ayudar a
salvar esta dificultad.
Una quinta barrera, que se presenta ahora principalmente a nivel del des no de la información, es la
baja capacidad de aprovechamiento. La compilación de información sin jerarquizar, la falta de marcos
conceptuales para priorizarla y ar cularla, el descarte de información considerada intrascendente o
imperfecta y que puede ser valiosa, son resultado de falta de capacidad técnica en las mesas de OTR.
Asegurar la par cipación o el asesoramiento de personal entrenado es fundamental para salvar esta
barrera. La capacitación y el intercambio entre jurisdicciones y sectores es una de las claves aquí. También lo es la apuesta a sistemas informá cos de uso masivo y amigable (e.g. Google Earth) capaces de
acercar y no alejar a personal no experto en el manejo de información geográfica, pero idóneo en otros
aspectos técnicos esenciales para el OTR. Plataformas que disuelvan las barreras entre especialistas
serán siempre mejores en el OTR que aquellas que los man enen trabajando en forma desvinculada.
143
�3. INFORMACIÓN EN LA ETAPA DE DIAGNÓSTICO
Las bases conceptuales de la etapa de diagnós co están descriptas en el capítulo 1 de este libro.
Brevemente, esta etapa incluye la caracterización del SSE, incluyendo sus límites conceptuales y geográficos, los medios bio sico, social, cultural, económico, ins tucional y par cularmente la iden ficación y caracterización de actores e involucrados y la descripción de los conflictos actuales y potenciales.
Estos temas se tratan con detalle en los capítulos 2 y 7. A con nuación se proponen estrategias para
el abordaje del diagnós co del SSE que ene lugar en dos estapas, una inicial (o prediagnós co) y una
segunda etapa de carácter par cipa vo. Al final del capítulo se ofrecen ejemplos de los elementos
considerados en el diagnós co de dos procesos de OT de caracterís cas contrastantes: el caso de Balcarce, Pcia. de Buenos Aires (Anexo 8.1), y un caso hipoté co: un territorio que inicia su ordenamiento
some do al avance de la frontera agropecuaria (Anexo 8.2).
Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial
La úl ma barrera a destacar es la falta de asimilación polí ca de la información. Esta puede exisr, ser de calidad, estar libremente disponible, y a la vista de los usuarios capacitados para sacarle el
máximo provecho. Sin embargo, el proceso polí co en algún punto puede desconectarse de esta información e ignorarla. Este problema ene sus causas puramente en la mesa de OTR y no en las fuentes
de información. Puede ser disparado, por ejemplo, por un inicio del proceso poco par cipa vo y muy
centrado en lo técnico, que a la hora de volcar la información a la mesa polí ca no responde a las verdaderas demandas o no sabe crear las demandas que juzga a priori necesarias. La otra causa común de
falta de asimilación polí ca de la información es su bloqueo o desvalorización como parte del conflicto
de intereses. Asimetrías de poder grandes y fuerzas de lobby crecientes, pueden favorecer esta úl ma
barrera en el flujo deseable de información. El intercambio frecuente e itera vo entre actores polí cos
y técnicos del OTR y la jerarquización del valor de la información ante el lobby, son reacciones clave
ante esta úl ma barrera.
3.1. Etapa inicial
La lógica del diagnós co debe considerar aproximaciones sucesivas. El inicio del proceso ene lugar con una serie de reuniones de una “mesa chica” de origen gubernamental (ministros, secretarios,
directores). Se asume aquí que el proceso de OT está impulsado de “arriba hacia abajo”, por ejemplo,
en respuesta a norma va de nivel superior. En estas reuniones se realiza una primera aproximación al
territorio, se analizan las caracterís cas más importantes de su estructura y funcionamiento, y se idenfican conflictos actuales y potenciales, problemas, amenazas y oportunidades. Estas dependen del
enfoque del ordenamiento, y resultan de la información disponible o de fácil acceso, que en primera
instancia puede resultar parcial e incompleta. Es conveniente que se definan unos pocos ejes principales (e.g. produc vo, ambiental, social) y se releve la información disponible y la faltante dentro de la
estructura municipal (o provincial, dependiendo del nivel administra vo). En esta instancia se delinea
la estrategia para el diagnós co y se nombra al equipo responsable.
La diversidad ins tucional gubernamental, debe aprovecharse al abordar estos ejes que representan la tensión de valores en el territorio y los introduce tempranamente en el proceso de OT al definir
los planos de información que empezarán a guiarlo (e.g. sumar al área de salud y ambiente en la definición de planos de información sociales y ambientales, y no dejarlos solo en manos del área relacionada
a la producción). En estas reuniones también deben iden ficarse a las ins tuciones o miembros del
144
�Entre las variables que se espera que estén disponibles en la estructura gubernamental se cuentan
las relacionadas a aspectos bio sicos (inventarios de recursos naturales, vegetación, fauna, suelo, hidrología superficial y subterránea, recursos geológicos, información climá ca, zonificación agroclimáca, entre otros) y socioeconómicos (demogra a, datos estructurales y coyunturales de la economía,
catastro, usos del suelo, infraestructura y equipamiento, patrimonio cultural, entre otros).
3.2. Diagnóstico participativo
En esta etapa se amplía el espectro de actores par cipantes en la etapa de diagnós co del OTR,
incluyendo a otros organismos gubernamentales y otros sectores y asociaciones civiles de diferente
índole (asociaciones de productores, organizaciones ambientalistas, etc.). La par cipación de estas
asociaciones y el funcionamiento en esta etapa puede adquirir dis ntas formas que van desde una
“mesa de OTR”, rela vamente estable con par cipantes fijos, hasta eventos puntuales públicos donde
el Estado convoque a las asociaciones u actores individuales a par cipar del proceso. La convocatoria
puede ser directamente pública o puede comenzar con invitaciones dirigidas a ins tuciones o actores
puntuales que sean considerados relevantes para luego pasar a una etapa más abierta.
Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial
sistema de CyT asentados o con experiencia en el territorio para ser convocados a la etapa siguiente.
Los primeros planos de información para el diagnós co provienen de consultas en la estructura interna. La falta de información o de capacidad para su análisis e interpretación debe suplirse con consultas
a ins tuciones, agencias u organismos externos.
Es posible que cada uno de los actores par cipantes aporte información, que puede estar sesgada
según intereses sectoriales o par culares. Esta información deberá ser cuidadosamente evaluada antes
de ser u lizada en el proceso de OTR: ¿Se corresponde esa información con él o los ejes prioritarios a
abordar? ¿Se conoce la fuente de origen de esa información? ¿Ha sido generada mediante una metodología técnicamente adecuada y puede ser considerada obje va? ¿Existe información análoga generada por organismos técnicos o académicos públicos (INTA, universidades) contra la cual contrastarla?
En este punto es importante que la mesa de OTR tenga capacidad técnica de discernir sobre la calidad
de la información presentada.
Los diferentes actores enen dis nta capacidad de generar y aportar información. Dado que la información puede actuar como un elemento en la negociación sobre el uso del territorio, no sería justo
que los sectores con menos recursos se vean perjudicados por no tener capacidad de generar información propia. Eventualmente, esta falencia debería ser cubierta por el Estado, buscando o generando (en
los casos en los que la información no exista o que no esté disponible) información obje va sobre el
asunto en cues ón. En cualquier caso, es parte de la función del Estado, como mediador entre partes,
el poder balancear este po de desigualdades entre actores.
4. INCERTIDUMBRE
La incer dumbre puede ser definida como la distribución de valores en torno a una medida o es mación, lo que significa que diferentes resultados pueden asociarse a una misma expecta va. La incerdumbre puede ser de dos pos: aleatoria o epistémica. La primera está asociada a procesos aleatorios
en los cuales no se puede predecir cuál será el resultado par cular, pero pueden calcularse con precisión las probabilidades de ocurrencia de ese resultado, es decir, que la incer dumbre puede ser cuanficada. La incer dumbre epistémica está asociada a un conocimiento incompleto sobre un fenómeno
145
�Hay diferentes fuentes de incer dumbre que afectan a la información que se usa en procesos de
OTR. En el proceso de toma de datos pueden producirse errores humanos o del instrumental, o incluso es posible que se carezca de métodos y herramientas adecuadas para tomar mediciones precisas.
Como el SSE no puede ser observado de manera completa, dependemos de muestreos estadís cos
que son otra fuente de incer dumbre, par cularmente si son sesgados. Por úl mo, cuando se usan
modelos predic vos, la elección de las variables de entrada, la relación entre ellas y la precisión de sus
valores cons tuyen otras fuentes de incer dumbre.
Dada la complejidad de los SSE y las limitaciones que tenemos para entenderlos (muchos componentes y relaciones no lineales, sumado a la falta de información), es inevitable que las decisiones
durante procesos de OTR se tomen en contextos de incer dumbre. Es importante destacar que de la
misma manera que ocurre con la información, la incer dumbre puede ser u lizada como argumento por dis ntos sectores en defensa de sus intereses o para manipular percepciones en función de
sus perspec vas. Por ej. se puede poner el foco en la incer dumbre asociada a cuánto aumentará la
temperatura en los próximos 30 años o en la certeza de que aumentará. Sin duda la incorporación de
información con probabilidades asociadas a la planificación es un tema que necesita ser trabajado con
cuidado en el proceso de OTR. En los casos donde la incer dumbre sea irreduc ble, su cuan ficación,
análisis y adecuada comunicación es un aspecto importante del tratamiento de la información.
Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial
que puede eventualmente reducirse a través de la búsqueda de nuevo conocimiento, pero cuyo nivel
de incer dumbre no puede conocerce con total certeza, como picamente ocurre con los sistemas
complejos como son los SSE.
5. CONCLUSIÓN
En los procesos de OTR hace falta información para tomar decisiones informadas, fortalecer a los
sectores más débiles y generar valores sobre el territorio. El flujo de información no es libre, existen
barreras que deben ser sorteadas. Los generadores y los usuarios de la información deben elaborar
estrategias para disminuir las resistencias que dificultan el flujo de información. Durante la etapa de
diagnós co, se deben considerar aproximaciones sucesivas en las que se avance con un enfoque parcipa vo en el conocimiento sobre la estructura y funcionamiento del SSE contemplando la dinámica
temporal y las incer dumbres intrínsecas de los atributos analizados.
146
�GeoDataBase
Feature Data Set
Geología
Geomorfología
Fisico
Suelo
Hidrología
Clima
Biodiversidad
Ambiental
Amenazas
Feature Class
Curvas de nivel
Curvas de nivel DEM
Pendiente
Alturas
Lito Estratigrafia
Geologia Estructural
Unidades Litgicas
Suelo
Morfología
Morfología dinámica
Capacidad de Uso
Indice de Productiviad
Uso real del suelo
Valoración Económica de la Tierra
Valor de mercado y fiscal de la Tierra
Aptitud Potencial para Cultivos
Cobertura Actual
Conflictos de Uso
Cuencas
SubCuencas
Hidrografía subterránea
Lineas hídricas
Cuerpos de agua
Temperatura Superficial del Suelo
Evapotranspiración Estimada
Precipitaciones
Estación Meteorologica
Isotermas
Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial
ANEXO 8.1. Capas de información del “Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial Rural (POATR) del
Partido de Balcarce”
Hipsometira
Isoyetas
Isohelias
Humedad Relativa
Radiación Solar
Aves
Mamíferos
Peces
relictos de Vegetación
Bosques
Riesgo de anegamiento
Riesgo de erosión hídrica
Incendio de Pastizales/rastrojos
Desabastecimiento de Agua
147
�En amplias zonas del norte de nuestro país se está desarrollando un intenso proceso de expansión
agropecuaria. La cobertura natural del suelo es reemplazada por cul vos, tanto agrícolas como forrajeros o forestales. Este proceso fue el desencadenante de la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de
Protección Ambiental de los Bosques Na vos y es una de los disparadores del reclamo de planes de Ordenamiento Territorial en estas zonas. En este apartado se enumeran y describen capas de información
relevantes para la elaboración de un plan de OTR en zonas afectadas por la expansión agropecuaria.
Muchas de ellas son complementarias, o se elaboran unas a par r de otras. No es un listado exhaus vo,
sino más bien una guía orienta va, las capas de información a u lizar en cada caso dependerán de cada
situación par cular.
• Usos del suelo: brinda información sobre la disposición espacial de las ac vidades sobre el territorio
(agricultura, explotación forestal, ganadería en campos naturales, áreas protegidas, etc.). Resultará
relevante para iden ficar las áreas ya ocupadas por cul vos, así como posibles conflictos de interés:
por ejemplo, entre la explotación forestal y el desmonte.
• Cobertura vegetal (natural y culƟvos) / mapa de ambientes: Puede incluir a las áreas cul vadas
como una de las categorías. Mayor detalle sobre dis ntos pos de cobertura permi rá un diagnós co más preciso. Un análisis conjunto de este mapa junto con el de usos del suelo permi rá conocer
qué pos de vegetación están más extensamente representados en el territorio y también iden ficar pos de ambientes o de vegetación que se encuentran reducidos o que han sido intensamente
transformados y que puede ser importante conservar.
Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial
ANEXO 8.2.
Información relevante para el OT en zonas con expansión de la frontera agropecuaria
• Tasas de desmonte: A par r de mapas de uso o cobertura del suelo de dis ntos períodos pueden
elaborarse mapas de tasas de desmontes o de cambio de usos del suelo. Esto permite iden ficar las
áreas más ac vas dentro del territorio.
• Uso potencial: Es una capa sumamente relevante para conocer la can dad y disposición de erras
disponibles para cada po de producción en el territorio. Puede estar sinte zada en un solo mapa
o se puede construir a par r de mapas de información primaria como: pos de suelos, precipitaciones, temperaturas, topogra a, etc. En el presente escenario de Cambio Climá co será importante
considerar, en los casos en los que se encuentre disponible, información sobre previsiones a futuro.
Del mismo modo el cambio tecnológico lleva a revisar las ap tudes de las erras en forma periódica.
• Áreas importantes para la conservación: Dis ntas inicia vas han iden ficado en nuestro país áreas
importantes para la conservación. Es el caso de las “Areas importantes para la conservación de
aves”, establecidas por la asociación Aves Argen nas en todo el país; las “Areas importantes para
la conservación de pas zales”, iden ficadas por la Fundación Vida Silvestre Argen na (FVSA) en la
zona pampeana o las “Áreas prioritarias para la conservación” iden ficadas para la región chaqueña
por FVSA y otras organizaciones. Estas inicia vas surgen en general del consenso entre especialistas
de cada área, son un insumo más que interesante, sobre todo cuando no hay posibilidades de generar información ad hoc sobre estas temá cas.
• Áreas de población y uso por pueblos originarios: Los pueblos originarios muchas veces u lizan
el bosque na vo en un territorio que va más allá del predio que habitan. Es importante tener en
cuenta estas áreas en el ordenamiento para que el desarrollo agropecuario no afecte a estas comunidades.
148
�• Infraestructura: A iguales condiciones climá cas y ambientales, las zonas con mejor infraestructura
resultarán mejores para el desarrollo agropecuario. Es importante tener en cuenta este factor para
hacer que las nuevas áreas a ser des nadas a la producción tengan mayores facilidades como también iden ficar oportunidades o limitantes para la conservación.
• Mapa OTBN Ley 26.331: Actualmente casi todas las provincias cuentan con su mapa de ordenamiento de bosques na vos según manda la Ley 26.331. Es fundamental tener este mapa provincial
en cuenta para que la ges ón en escala departamental no se contradiga con la provincial.
• Caracterización de actores e involucrados: Se deberá iden ficar el rol de “afectador” o “beneficiario” del nivel de provisión de los Servicios Ecosistémicos, iden ficados previamente como relevantes
para el proceso de OT. Otros atributos de los actores son: derechos sobre la erra o recursos, connuidad de la relación con el territorio y relación cultural e histórica con el mismo, conocimiento y
habilidades para el control y ges ón del sistema, compromiso e interés en el proceso de OT.
• Servicios Ecosistémicos: Se proponen los siguientes Servicios Ecosistémicos como los más relevantes para el OTR de un territorio some do al avance de la frontera agropecuaria y se sugieren los
planos de información necesarios para su caracterización de manera expacialmente explícita:
• Producción de commodiƟes: Mapa de coberturas, de ap tud y rendimiento potencial de diferentes recursos (agrícolas, forrajeros, forestales).
Capítulo 8 • La información en los procesos de ordenamiento territorial
• Cuencas hidrográficas: En determinadas circunstancias las cuencas pueden cons tuir las unidades
de análisis del territorio o incluso las unidades de ges ón del ordenamiento territorial.
• Regulación hídrica: El balance hídrico se construye a par r de las entradas de agua (por precipitación) y las salidas (dominadas por el proceso de evapotranspiración, que a su vez es función del
po de cobertura y las caracterís cas del suelo).
• Fijación de carbono: La magnitud y dinámica de las ganancias de C pueden es marse a par r de
métricas derivadas de series temporales de índices de vegetación provistos por sensores remotos.
• Control de erosión: La erosión del suelo puede es marse por ejemplo u lizando la Ecuación Universal de Pérdida de Suelo (USLE, según sus siglas es inglés) que integra caracterís cas geomorfológicas, edáficas y de la vegetación. Puede modelarse espacialmente y para dis ntos escenarios
con el apoyo de Sistemas de Información Geográficos.
• Servicios culturales: Es ampliamente reconocida la necesidad de incorporar valor esté co, ar s co, educa vo, religioso o cien fico de los ecosistemas a los procesos de OT. Sin embargo, la caracterización y mapeo de los servicios culturales provistos por los ecosistemas es un tema de intensa
discusión en la comunidad cien fica y cons tuye actualmente un desa o pendiente que requiere
para su resolución avances conceptuales y metodológicos. El mapeo de los servicios culturales del
territorio con un abordaje par cipa vo y apoyado por metodologías mul criterio puede cons tuir
una primera aproximación a la incorporación de esta dimensión al proceso de OT.
149
�CAPÍTULO 9
ASPECTOS NORMATIVOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN
ARGENTINA
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�GÙ° Cʽ½þÊ, M. A.1 ù A. PÄ®þþ2
RESUMEN: La ArgenƟna no ha sancionado hasta el momento una ley integral de ordenamiento territorial (OT). El
objeƟvo central de este capítulo es realizar una revisión de la normaƟva vinculada con el OT en la ArgenƟna. Por
otro parte, analiza el rol que desempeña este Ɵpo de políƟcas dentro del sistema territorial, al compaƟbilizar los
objeƟvos de políƟcas sectoriales en los disƟntos niveles territoriales. Una de las consecuencias de esta ausencia
de políƟcas acƟvas que operen sobre la dinámica del sistema territorial, deja librada la asignación de recursos
territoriales, fundamentalmente, al mercado. Finalmente se presentan los diversos proyectos a nivel nacional que
se están gestando en relación a esta temáƟca.
1. INTRODUCCIÓN
El ordenamiento territorial (OT) resulta una políƟca pública en la cual confluyen las políƟcas ambientales, las políƟcas de desarrollo regional o territorial y las políƟcas de desarrollo social y cultural, cuya
naturaleza es determinada por el modelo de desarrollo económico dominante en cada país. Se ejerce
a través de un sistema integrado de directrices, programas, planes y actuaciones de las insƟtuciones
del Estado, consƟtuyendo un marco de referencia que busca compaƟbilizar los objeƟvos de políƟcas
sectoriales en los disƟntos niveles territoriales y de allí su importancia. A su vez, su carácter prospecƟvo
asegura su conƟnuidad en el Ɵempo para la construcción de escenarios, abarcando varios períodos de
gobierno (Massiris 2000; Andrade y Amaya 2004; DO Nº 27.515 2008).
Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina
CAPÍTULO 9*
ASPECTOS NORMATIVOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN
ARGENTINA
ArgenƟna no cuenta actualmente (mayo de 2014) con una ley integral de OT, exisƟendo diversas
iniciaƟvas con implicancias territoriales llevadas a cabo por el Ministerio de Planificación Federal e
Inversión Pública y por Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca, las cuales son abordadas en otros
capítulos de este libro (Capítulos 17, 18 y 20). La consecuencia inmediata de esta carencia es que se
deja librada la asignación de recursos territoriales, fundamentalmente, al mercado y a las acciones
de los sectores más concentrados de la economía. Esto da lugar, en muchos casos, a desequilibrios
territoriales, deterioro ambiental y desaprovechamiento de oportunidades de desarrollo producƟvo
y ambiental. El Ordenamiento Territorial Rural (OTR) es una herramienta que permite, por un lado,
anƟciparse a los conflictos por la asignación de recursos y distribución de beneficios y costos entre actores involucrados, y por otro lado, diseñar de manera acƟva y parƟcipaƟva políƟcas producƟvas y de
conservación y uso sostenible de los recursos naturales (ver Capítulo 1).
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 150-157).
1
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información.
FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: garciaco@agro.uba.ar
2
Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información Facultad de Agronomía. UBA. Av. San Marơn 4453,
CABA. InvesƟgador Asociado, Sistema Nacional de InvesƟgadores, Uruguay.
151
�2. NORMATIVA VINCULADA AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
En el caso de las normas legales, existen numerosas leyes que dan soporte a las diversas acciones
que involucra el OT a nivel nacional, especialmente en lo per nente al ordenamiento urbano, rural y
ambiental (Tabla 9.1). En materia ambiental, la nación apoya las tendencias globales del Desarrollo Sostenible, concepto oficializado en la “Cumbre de Río” en 1992 y ha ra ficado diferentes convenios, entre
los que se destacan: Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y
Flora Silvestre (CITES); Convención sobre Conservación de especies migratorias de animales silvestres;
Convención de las Naciones Unidas sobre lucha contra la deser ficación; Convenio sobre Biodiversidad; Convenio de Estocolmo: contaminantes orgánicos persistentes; Protocolo de Montreal (sustancias
agotadoras de la capa de ozono); Convención de las Naciones Unidas sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural; Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR; Convención
sobre Humedales de Importancia Internacional; Convenio de Basilea sobre control de los movimientos
transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación; Protocolo de Kyoto; y el Convenio Marco
de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climá co.
Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina
Según la Cons tución Nacional Argen na, el Gobierno debe: garan zar el crecimiento armónico,
y promover polí cas que endan a equilibrar el desigual desarrollo de provincias y regiones (Art. 75
inc.19); generar normas que contengan los presupuestos mínimos necesarios para la protección ambiental, respetando las jurisdicciones locales de acuerdo a nuestro sistema federal; velar por la u lización racional de los recursos naturales, la preservación del patrimonio natural y cultural (Art. 41) y
garan zar la posibilidad de que las provincias par cipen y creen regiones que estén orientadas hacia
el desarrollo económico y social. El Ar culo 43 de la Cons tución Nacional establece que la acción de
amparo puede ser ejercida en lo rela vo a los derechos que protegen al ambiente. A su vez, corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio (Art.
124). Asimismo, los Ar culos 121, 122 y 123 establecen las competencias provinciales vinculadas al
ordenamiento territorial. De esta forma se definen las bases polí co estructurales y territoriales de
la organización nacional, y se establecen lineamientos del modelo territorial deseado, incluyendo el
concepto del OT.
A nivel provincial, es importante aclarar que existen normas como la Ley Nº 8912/1979, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires con un énfasis urbano, la Ley Nº
8051/2009, de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo de Mendoza y la Ley Nº 1.552/2010, que instaura el Programa de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Formosa (POT-For), los cuales serán
descriptos en el Capítulo 17 y el Capítulo 20.
Tabla 9.1. Norma va vinculada al Ordenamiento Territorial a nivel nacional.
Año 1934
Año 1948
Año 1949
Año 1977
Año 1980
Año 1981
Año 2002
Ley Nº 12.103, creación de la Dirección de Parques Nacionales bajo la dependencia inmediata del Ministerio de Agricultura. Créanse los Parques Nacionales de Nahuel Huapi e Iguazú.
Ley Nº 13. 246, de Arrendamientos rurales y aparcerías.
Ley Nº 13.273, en Defensa de la Riqueza Forestal.
Ley Nº 21.499, régimen de expropiaciones.
Ley Nº 22.351, de Administración de Parques Nacionales.
Ley Nº 22.428, de Fomento de Conservación de Suelos.
Ley Nº25.675, Ley General del Ambiente.
152
�Año 2003
Año 2004
Año 2006
Año 2007
Año 2009
Año 2010
Año 2011
Año 2012
El OT desde su origen ha sido concebido de manera diversa, asociado a las polí cas urbanís cas,
ambientales, de desarrollo económico regional y de descentralización (Massiris 2000). El Decreto-Ley
Nº 8912/ 1977, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos Aires, cons tuye
un antecedente en la temá ca que da cuenta de este proceso ya que a ende fundamentalmente a lo
urbano.
Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina
Año 2002
Ley Nº 25.688, establece el “Régimen de Ges ón Ambiental de Aguas”, consagra los presupuestos mínimos ambientales para la preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso
racional. Para las cuencas interjurisdiccionales se crean los comités de cuencas hídricas.
Ley Nº 25.612, de “Ges ón integral de residuos de origen industrial y de ac vidades de
servicio”.
Ley Nº 25.670, de “Presupuestos Mínimos para la ges ón y eliminación de los PCBs”.
Ley Nº 25.831, “Régimen de libre acceso a la Información Pública Ambiental”.
Ley Nº 25.916, de “Ges ón integral de residuos domiciliarios”
Ley Nº 26.093, “Régimen de Regulación y Promoción para la Producción y uso sustentables
de Biocombus bles”
Ley Nº 26.160, Declaración de emergencia en materia de posesión y propiedad de las erras
de las comunidades indígenas originarias del país.
Ley Nº 26.168, de la cuenca Matanza Riachuelo.
Ley Nº 26.331, de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos,
reglamentada en el 2009.
Ley Nº 26.562, de presupuestos mínimos de protección ambiental para control de ac vidades de quema.
Ley Nº 26.639, Régimen de presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y
del ambiente periglacial.
Ley Nº 26.737, Régimen de protección al dominio nacional sobre la propiedad, posesión o
tenencia de las erras rurales.
Ley Nº 26.776, Definición como polí ca de Estado la integración sica del territorio connental con su territorio insular de la provincia de Tierra del Fuego, Antár da e islas del
Atlán co Sur.
Sin embargo, hoy predomina la idea del OT como estrategia para lograr el desarrollo sustentable,
entendido en términos de polí ca mul sectorial y horizontal. Dentro de la Ley General del Ambiente
(Nº 25.675/2002) se establecen los presupuestos mínimos para una ges ón sustentable y adecuada del
ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo
sustentable. Entre los instrumentos de polí ca y ges ón ambiental menciona al ordenamiento ambiental del territorio como aquel que desarrollará la estructura global de funcionamiento del territorio
nacional. El cual queda definido “…teniendo en cuenta los aspectos polí cos, sicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional, debiendo
asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y u lización de los diferentes ecosistemas, garan zar la mínima degradación y desaprovechamiento…” (Art. 10, Ley Nº 25.675/2002). Se pone especial énfasis a la coordinación interjurisdiccional
(Municipio, Provincia, Nación) y la concertación de intereses de los dis ntos sectores de la sociedad.
Por otro lado, encontramos diversas normas que poseen un vínculo territorial muy fuerte. Ya sea
mediante el establecimiento de regulaciones de uso del suelo o polí cas de conservación, entre otras.
Entre ellas destacamos:
• La Ley Nº 21.499/1977 establece el régimen de expropiaciones a través del cual el Estado logra la expropiación de un bien por razones de u lidad pública, mediante el pago de una justa indemnización.
“U lidad pública comprende todos los casos en que se procure la sa sfacción del bien común, sea
153
�• La Ley Nº 26.160/2006 declara la emergencia en materia de posesión y propiedad de las erras de
las comunidades indígenas originarias del país. Para ello propone realizar el relevamiento técnicojurídico-catastral de la situación dominial de las erras ocupadas por las comunidades indígenas y
promover la regularización de su situación.
• La Ley Nº 26.168/2006, de la cuenca Matanza Riachuelo, establece la autoridad interjurisdiccional
de cuenca, la cual deberá Planificar el ordenamiento ambiental del territorio. A su vez, crea un Fondo de Compensación Ambiental que será administrado por la Autoridad de Cuenca y será des nado
a la protección de los derechos humanos y a la prevención, mi gación y recomposición de los daños
ambientales.
• La Ley Nº 26.639/2010 establece los presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares
y del ambiente periglacial. Estos ambientes cons tuyen reservas estratégicas de recursos hídricos
para el consumo humano, para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas
hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como fuente de información cien fica y como
atrac vo turís co. De esta forma deberá crearse el Inventario Nacional de Glaciares, se establecen
las ac vidades prohibidas y la obligatoriedad de realización de estudios de impacto ambiental para
las ac vidades proyectadas en estos si os.
• La Ley Nº 26.737/2011, sobre el régimen de protección al dominio nacional sobre la propiedad,
posesión o tenencia de las erras rurales, ene por objeto regular el dominio extranjero sobre la
propiedad o posesión de las erras rurales. Establece límites a la tularidad o posesión de erras rurales en el territorio nacional. Dicho límite se computará también sobre el territorio de la provincia,
municipio, o en dad administra va equivalente en que esté situado el inmueble rural. Por otro lado,
establece que las erras rurales de un mismo tular extranjero no podrán superar las mil hectáreas
(1.000 ha) en la zona núcleo o equivalente (considerando su localización, calidad y capacidad de
uso). Por otro lado, crea el Registro Nacional de Tierras Rurales de posesión extranjera.
Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina
este de naturaleza material o espiritual”; es decir, que la noción de u lidad pública comprende todo
aquello que ende al goce de los derechos cons tucionales y a la promoción integral de la persona
humana.
• La Ley Nº 26.776/2012 define como polí ca de Estado la integración sica del territorio con nental
con su territorio insular de la provincia de Tierra del Fuego, Antár da e islas del Atlán co Sur mediante la con nuación de la Ruta Nacional Nº 40 y la conexión marí ma.
2.1. Ordenación forestal
En materia de ordenación forestal encontramos que la Ley Nº 13.273/1949 de Defensa de la Riqueza
Forestal prohíbe el desmonte de bosques y erras forestales y la u lización irracional de los productos
forestales y declara de u lidad pública, sujetos a expropiación, los bosques clasificados como protectores, lo que será dispuesto en cada caso por el Poder Ejecu vo Nacional de acuerdo con la ley de expropiación. Por otra parte, la autoridad competente podrá declarar obligatoria la conservación de determinados árboles mediante indemnización, si fuese solicitada. Todas las provincias se hallan adheridas
a la Ley Nacional de Defensa de la Riqueza Forestal, haciéndose extensiva a la jurisdicción provincial
el régimen forestal federal. La adhesión implica la obligación de crear un organismo en cada provincia
que se encargue de aplicar dicha ley, habiéndose creado las Direcciones de Bosques o su equivalente,
para tal efecto.
El Estado Nacional y las provincias, a su vez, han incen vado y promocionado las plantaciones forestales desde la sanción de la Ley Nacional Nº 13.273 de Defensa de la Riqueza Forestal y u lizado
154
�De acuerdo con la Ley Nacional de Administración de Parques Nacionales (Ley Nº 22.351/1980),
pueden declararse áreas protegidas, lo cual deberá ser establecido por ley. La creación de nuevos
parques nacionales, monumentos naturales o reservas nacionales en territorio de una Provincia solo
podrá disponerse previa cesión de esta al Estado Nacional. Parques Nacionales ha sido creado en el
año 1934 (Ley Nº 12.103). Esta Dirección se creó bajo la dependencia inmediata del Ministerio de Agricultura. A su vez, en esa misma ley fueron creados los parques nacionales de Nahuel Huapi e Iguazú.
Por su parte, la Ley 26.331/2007 establece los presupuestos mínimos de protección ambiental de los
bosques na vos, y representa un avance enorme para su protección. Así, las provincias deben realizar
en un plazo establecido y mediante un proceso par cipa vo el ordenamiento territorial de bosques
na vos (OTBN), u lizando los 10 criterios de sustentabilidad ambiental que se mencionan en el Anexo
de la ley con el fin de establecer diferentes categorías de conservación del bosque na vo. La sanción de
esta ley logró instalar el tema del Ordenamiento Territorial en los sistemas polí cos provinciales y en
la opinión pública fijando un piso para nuevas alterna vas de planificación que contemplen las dimensiones sociales, culturales, económicas y ambientales. En el Capítulo 18 se describirá el contenido de la
ley y se realizará un análisis sobre los productos obtenidos del proceso de OTBN llevado a cabo en los
años inmediatamente posteriores a su sanción.
2.2. Políticas de manejo y conservación
También existen normas para la conservación de suelos. A tal efecto la Ley de Arrendamientos Rurales y Aparecerías (Ley N° 13.246/1948), la cual, en su Art. 8, establece la prohibición de toda explotación irracional del suelo que origine su erosión o agotamiento. Por otro lado, la Ley Nº 22.428/1981
cons tuye una ley de Fomento de Conservación de Suelos que estuvo des nada al otorgamiento de
subsidios a los productores agropecuarios reunidos bajo la forma de consorcio, para contribuir en los
gastos que fuesen necesarios para llevar a cabo un plan de conservación de suelos, aprobado por la
autoridad de aplicación per nente cons tuida en las provincias que previamente hubieran adherido al
régimen legal. Los obje vos de la ley eran: promover la difusión acerca de la gravedad del problema de
la degradación de los suelos; alentar la par cipación de los productores agropecuarios en consorcios
voluntarios conservacionistas; reconocer el rol protagónico de los productores agropecuarios en materia conservacionista; y adoptar a nivel nacional y provincial medidas de fomento financiero, credi cio y
tecnológico para desarrollar una acción conservacionista de los suelos que cul van.
La protección contra los incendios está legislada en la Ley Nº 26.562/2006 que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para control de ac vidades de quema. Así, toda labor de
eliminación de la vegetación o residuos de vegetación mediante el uso del fuego, con el propósito de
habilitar un terreno para su aprovechamiento produc vo, queda prohibida a menos que cuente con la
debida autorización. La posterior Ley Nº 26.815/2012 de manejo del fuego establece los presupuestos
mínimos de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales en el ámbito del territorio
nacional, los cuales se aplican a incendios en bosques na vos e implantados, áreas naturales protegidas,
zonas agrícolas, praderas, pas zales, matorrales y humedales. Su obje vo es proteger y preservar el medio ambiente del daño generado por los incendios. Para ello, establece como menester la planificación a
través de la instrumentación de Planes de Manejo del Fuego y mecanismos de par cipación ciudadana.
En cuanto a la reglamentación de usos y ac vidades, se establece que se ha de reglamentar el uso del
Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina
diferentes mecanismos: Ley Nº 20.628/1973 y su Reglamento (465/74) de Desgravación Imposi va;
Ley Nº 21.695/1977 de Crédito Fiscal; Ley Nº 24.857 de Estabilidad Fiscal y la Ley Nº 25.080/1998 de
Inversiones para Bosques Cul vados.
155
�3. PERSPECTIVAS
Para lograr avanzar en los procesos que componen la ordenación del territorio, es necesario el
desarrollo de norma va específica sobre el tema que profundice en instrumentos y lineamientos de
planificación territorial. Actualmente existen diversos proyectos que se están gestando en relación a
esta temá ca.
Desde el año 2007 se han presentado ante el Congreso Nacional diversos proyectos de ley que
abordan la cues ón con diferente alcance y visión3. Estos proyectos son los siguientes: “Presupuestos
Mínimos para la Ordenación Territorial (Exp. S-3313/07)”; “Régimen de Desarrollo Urbano Territorial
Nacional (Exp. 2563-D-2009)”; “Régimen de uso del Suelo y Ordenamiento Territorial Urbanís co” (Exp.
1764-D-2009)”; “Régimen de Presupuestos Mínimos para la Conservación y Recuperación de la Capacidad Produc va de los Suelos” (Exp. 5780-D-2010)”; “Programa Nacional de Ordenamiento Territorial
(Exp. 6048-D-2009)”; “Régimen de Presupuestos Mínimos para la Ges ón del Suelo, Prevención y Lucha
contra la Deser ficación (Exp. 0866-D-2010)”; “Ley de Ordenamiento Territorial (Exp. 2826-S-2011)”4.
El Consejo Federal de Planificación (COFEPLAN), en diciembre de 2008, asumió el desa o de elaborar un proyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial. Esta inicia va fue concebida desde el
inicio como una Ley Marco, con el fin de promover el ordenamiento territorial como polí ca pública y
establecer los principios de referencia a respetar en su implementación. Para ello conformó la Comisión de Legislación, coordinada por la provincia de Mendoza por ser pionera en esta materia luego de
la sanción de la Ley Provincial Nº 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo. El primer borrador
de Anteproyecto de Ley fue elaborado en julio de 2009, y se encuentra en proceso de difusión en base
a los aportes de diversos foros e ins tuciones.
Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina
fuego de acuerdo a las caracterís cas de la zona, el nivel de peligro, a las razones de la ac vidad y a lo
establecido en los planes jurisdiccionales. Dicha reglamentación podrá prohibir o someter a autorización
administra va previa, en forma temporal o permanente, los usos y ac vidades riesgosas.
Por su parte, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) se encuentra en la elaboración de un proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos de Ordenamiento Ambiental del Territorio según
lo mencionado en el Documento de la “Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable
Río + 20” (2012) y en las actas del COFEMA5. La mul plicidad de proyectos existentes revela la preocupación en torno a las disputas originadas por los problemas y desequilibrios territoriales.
BIBLIOGRAFÍA
Andrade, A. y M. Amaya. 1999. El ordenamiento territorial en el IGAC: Aproximación conceptual y metodológica. Revista informa va del proyecto SIGPAFC, N° 3. IGAC, Santafé de Bogotá.
3
Los cuales se encuentran en dis ntas instancias de Trámite Parlamentario.
4
Consulta realizada en la página Web de la Honorable Cámara de Diputados www.diputados.gov.ar
5
COFEMA: Acta de la Asamblea Ordinaria Nº 70. Disponible en: <h p://cofema.ambiente.gov.ar/archivos/web/COFEMA/
file/Acta%20Nro70.pdf>, <h p://www.ambiente.gov.ar/?idar culo=12257&codigo=i438943her98t45u 95tu4erpyrt845tu948tut>
156
�Cons tución Nacional Argen na. 1994.
D.O. Nº 27.515. 2008. Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. República
Oriental del Uruguay.
Massiris, M. A. 2000. Ordenamiento territorial: Experiencias internacionales y desarrollos conceptuales
y legales. En línea. [Consulta: 12 de sep embre de 2010]. Disponible en: <h p://www.elagrimensor.
net/elearning/lecturas/ordenamiento%20territorial.pdf>
Massiris, M. A. 2008. Ges ón del Ordenamiento Territorial en América La na: Desarrollo recientes.
Proyección. Año 4 – Vol. 1- Número 4.
SAyDS, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. 2012. Documento de la “Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sustentable Río + 20”. En línea. [Consulta: 1 de marzo de 2013].
Disponible en: h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/SUBordenamiento/file/ DocumentoRio+20%281%29.pdf
Capítulo 9 • Aspectos normativos vinculados al ordenamiento territorial en Argentina
B.O. Nº 31595. 2009. Ley de Protección ambiental de Bosques Na vos Nº 26.331. Primera sección.
Argen na. 3 pp. En línea. [Consulta: 12 de abril de 2011].Disponible en: <h p://www.bole noficial.
gov.ar/DisplayPdf.aspx?s=BPBCF&f=20090216>
157
�PARTE II
MÉTODOS
Foto: SebasƟán Aguiar
�CAPÍTULO 10
UN PLAN OPERATIVO PARA INCORPORAR LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN
EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�PÙç½Ê, J. M1., P. LãÙÙ2 ù E. V®¦½®þþÊ3
RESUMEN: En este capítulo se presenta una aproximación metodológica para el mapeo de Servicios Ecosistémicos (SE) finales en el territorio y en el marco de un proceso de Ordenamiento Territorial Rural. La evaluación
integral de la oferta y demanda de SE con y sin valor de mercado del territorio permite trascender visiones mercanƟlistas de la planificación. El enfoque propuesto se basa en una serie de pasos que incluyen la definición de los
SE finales clave para el territorio en cuesƟón, la idenƟficación de los principales factores de estrés y perturbación
que modifican el nivel de provisión de los SE, la idenƟficación, caracterización y mapeo de los procesos ecológicos
críƟcos, la definición de funciones de afectación y de producción de SE, la determinación de niveles de pérdida
tolerable de SE clave y, por úlƟmo, la construcción de escenarios espacialmente explícitos de provisión de SE para
la evaluación de la vulnerabilidad socioambiental.
1. INTRODUCCIÓN
El marco conceptual que provee el concepto de Servicios Ecosistémicos (SE) (ver Cap. 5) Ɵene un
papel importante en el diagnósƟco, planificación y gesƟón de un plan de OT. ParƟcularmente, el modelo “de cascada” planteado por De Groot y col. (2010) y Haines-Young y Potschin (2010) (Figura 10.1)
permite vincular, como se indica en detalle en el Capítulo 5, los aspectos estructurales y funcionales de
los ecosistemas con el bienestar humano. Dentro de ese esquema se separan los SE intermedios o funciones ecosistémicas (los procesos y estructuras ecosistémicas propiamente dichas) de los SE finales,
o sea, los procesos directamente asociados a la generación de un beneficios para la sociedad (Fisher
et al. 2009) (Figura 10.1). En ocasiones es diİcil establecer una correspondencia tan estricta entre
procesos y SE intermedios; por ejemplo las clasificaciones más consensuadas incluyen SE reconocidos
como finales que de hecho son procesos: por ej. el control biológico, polinización, etc., que aportan a
la provisión de alimentos (un beneficio, no solo porque es un componente del bienestar, sino porque
en su logro interviene capital socioeconómico). Los beneficios que se obƟenen de los SE derivan de los
intereses, cosmovisiones y necesidades de los actores sociales. En este modelo la importancia relaƟva
de los beneficios derivados de disƟntos SE es denominada “valor del SE”. Este valor puede ser cuanƟficado mediante disƟntas técnicas monetarias o sociales (ver Cap. 5).
Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial
CAPÍTULO 10*
UN PLAN OPERATIVO PARA INCORPORAR LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN
EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Desde una perspecƟva filosófica es, sin duda, muy importante asignar valor a los SE en la medida en
que este refleja una cualidad éƟca o estéƟca de las cosas que permite esƟmarlas en senƟdo posiƟvo o
negaƟvo (Frondizi 1992). El valor, entonces, Ɵene un alcance que excede largamente la definición más
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 159-172).
1
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información.
IFEVA (FAUBA-CONICET). Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: paruelo@agro.uba.ar
2
Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP, INTA-CONICET. Unidad Integrada Balcarce, CC 276, Balcarce, ArgenƟna.
3
INTA, Centro Regional La Pampa, Área de GesƟón Ambiental. CONICET. Av. SpineƩo 785 (6300), Santa Rosa, La Pampa.
160
�Figura 10.1. Vínculo entre los aspectos estructurales y funcionales de los ecosistemas y las ideas de SE intermedios y finales, por un lado (Fisher et al. 2009), y de “cascada” en la provisión de SE (Haines-Young y Potschin 2010).
Diversos factores (endógenos o exógenos) pueden afectar el nivel de provisión de los SE. Estos
factores (por ejemplo el desmonte o la intensificación de la agricultura) puede actuar promoviendo
la provisión de un SE (por ej. el aumento de la producción de biomasa) y/o disminuyendo la de otros
(por ej. diversos SE de provisión). En este caso este factor actuaría como un estresor o perturbación. La
relación entre la intensidad del factor de promoción o estrés y el nivel de provisión de un SE (función
de impacto o afectación) puede asumir diversas formas (Figura 10.2). Si consideramos como factor de
impacto a la superficie del hábitat original que se transforma en agrícola, la provisión de algunos SE
aumentará (por ejemplo la producción de granos) mientras que la de otros disminuirá. La relación entre
el área transformada y el nivel de disminución de la provisión de un dado servicio ecosistémico puede
asumir dis ntas formas (Scheffer et al. 2000). Puede caer de manera lineal (Figura 10.2a) pero puede
también hacerlo con una tasa variable (Figuras 10.2b y c). En ocasiones los sistemas pueden presentar
umbrales que condicionan la reversibilidad de las transformaciones (Figura 10.2d). Los SE finales, que
en úl ma instancia determinan los beneficios que la sociedad percibe (Figura 10.1), son determinados
por una serie de procesos ecosistémicos (SE intermedios) a través de funciones de producción.
Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial
común de valor económico: el precio. Más allá de su conveniencia en casos par culares, el énfasis en
una valoración económica puede dar lugar a soluciones subóp mas de problemas ambientales o a
caer en “trampas ideológicas” al forzar la asunción de marcos conceptuales no explícitos. Uno de los
aspectos en los que esas trampas se expresan claramente consiste en los intentos acrí cos de reducir
la valoración a la definición de un precio ignorando la perspec va diferencial de los dis ntos actores
socioeconómicos.
Los cambios en el nivel de provisión de SE finales no solo pueden determinar una reducción en los
beneficios capturados, sino, también, un aumento de la vulnerabilidad socioambiental (variable con
161
�Figura 10.2. Cambios hipoté cos en el nivel de producción sica de commodi es y en el nivel de funcionamiento ecosistémico en función de la superficie cul vada de un paisaje. Para la producción sica de commodi es la
relación con la superficie cul vada asume que primero se ocupan las erras más produc vas y a medida que la
calidad de los si os incorporados al cul vo disminuye, baja la tasa de aumento de los volúmenes sicos producción. Para el funcionamiento ecosistémico se suponen cuatro formas de afectación por aumento de la superficie
agrícola. La flecha sobre el eje de Y corresponde al nivel tolerable de afectación del funcionamiento ecosistémico.
La forma de la relación funcionamiento ecosistémicos-superficie agrícola definirá, dado el nivel de afectación, la
superficie que podría ser cul vada.
Laterra y Nahuelhual (en este volumen) plantean la importancia de la representación espacial de
los SE en el proceso de toma de decisiones, y par cularmente, la relevancia de mapear la vulnerabilidad socioambiental para orientar la toma de decisiones de usos de la erra de mediano-largo plazo,
las escalas propias de procesos de OTR. Señalan también algunos de los problemas que presentan las
dis ntas aproximaciones de mapeo disponibles en la literatura. En este capítulo presentamos una apro-
Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial
la exposición, sensibilidad y adaptabilidad del Sistema Socio-Ecológico). Para muchos SE se observan
compromisos en el nivel de su provisión: el aumento en el nivel de provisión de uno determina una
disminución en el otro (Viglizzo y Frank 2006; Laterra et al. 2012). Más aún, la percepción de los beneficios raramente es homogénea en la sociedad: lo que cons tuye un beneficio para algunos actores
puede no beneficiar en igual medida o aun ser un perjuicio para otros (ver la lógica de afectadores y
beneficiarios en el Cap. 5 o en Paruelo 2011). La percepción diferencial de beneficios (diferencias en
la valoración de los servicios), los compromisos en los niveles de producción de dis ntos SE y las relaciones de poder entre grupos y actores sociales cons tuyen algunas de las causas más frecuentes de
conflictos e inequidades en la organización espacial de los territorios, y uno de los principales desa os
a internalizar en un proceso de OT.
162
�1. La definición de los SE finales clave para el territorio en cues ón.
2. La iden ficación de los principales factores de estrés y perturbación que modifican el nivel de provisión de los SE iden ficados en 1.
3. Iden ficación, caracterización y mapeo de los procesos ecológicos que soportan esos SE finales clave.
4. Definición de funciones de afectación y de producción de SE.
5. Determinación de niveles de pérdida tolerable de SE clave.
6. Construcción de escenarios espacialmente explícitos de provisión de SE para la evaluación de la
vulnerabilidad socioambiental.
La consideración de estos aspectos conlleva la necesidad de definir la escala (extensión y resolución)
del análisis. En esta definición deberán considerarse cues ones relacionadas con “Unidades Proveedoras” de los SE (Luck et al. 2003) ya sean estas poblaciones o ecosistemas, la configuración del paisaje
en donde estas se encuentran y el contexto sociopolí co administra vo de la toma de decisiones y
la ges ón. En el caso del medio rural de muchos países sudamericanos la extensión del análisis suele
coincidir con la municipalidad o el departamento y el grano con las unidades de manejo de los establecimientos.
Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial
ximación metodológica para el mapeo de SE finales en donde se busca evitar algunos de los problemas
planteado en el Cap. 5. El enfoque se basa en una serie de pasos (Figura 10.3):
Figura 10.3. Esquema general del proceso de incorporación de la idea de SE en la planificación territorial.
163
�Si bien la definición de los SE finales a considerar involucra aspectos técnicos, cuáles de ellos se priorizarán es una decisión eminentemente polí ca. Detrás de la decisión de considerar de manera prioritaria a la provisión de agua potable, la regulación de inundaciones, el secuestro de C o la producción
de forraje existe una puja de intereses y valores que suele dirimirse en función del poder acumulado
por los dis ntos actores.
Uno de los prerequisitos para darle racionalidad (es decir, capacidad de alcanzar obje vos comunes
explícitos) al proceso de priorización de SE consiste en la capacitación e información de actores. La discusión de prioridades debe ir precedida de la instalación del marco conceptual de los SE en el Sistema
Socio-Ecológico. Esto implica desde un curso de capacitación para personas clave en cada grupo de actores, hasta campañas de educación y divulgación capaces de instalar el enfoque en los diversos sectores de la sociedad. Se debe trasladar la lógica del modelo de cascada que conecta procesos ecológicos
con beneficios a un formato de difusión masiva. Incluye también la discusión de la idea de compromiso
(tradeoff) en la provisión de dis ntos SE y el planteo de alterna vas de valoración para los dis ntos SE.
1.2. Identificación de principales factores de estrés/perturbación
La iden ficación del/los factor(es) responsable de cambios en el nivel de provisión de SE clave es,
nuevamente, un aspecto con un fuerte componente cien fico-técnico pero también un área de disputa
polí ca. Establecer las hipótesis que vinculan los cambios en variables ecosistémicas con las intervenciones humanas presenta una serie de desa os. Estos van desde la desagregación de factores complejos (por ejemplo la expansión agrícola) en factores próximos (el po de labranza o cul vo, la aplicación
de determinado agroquímico, la ausencia de rotaciones) a la interacción entre factores locales con factores exógenos bio sicos (por ejemplo el aumento de eventos climá cos extremos) o socioeconómicos
(por ejemplo el precio de los commodi es o las migraciones urbano/rurales).
Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial
1.1. Definición de servicios ecosistémicos finales clave
Iden ficar cuáles de los múl ples servicios serán priorizados en un proceso de OTR, es uno de los
puntos crí cos en este proceso. Como se señalaba en el Cap. 5 este aspecto no es frecuentemente
considerado con la atención y el grado de par cipación de los actores que el proceso requiere. Los SE
clave en principio serán aquellos más vulnerables al cambio y que tengan las menores opciones tecnológicas o ecológicas para su sus tución. SE de provisión (por ej. agua potable) y de regulación (por ej.
de inundaciones, o de conservación de suelo) son en general candidatos a ser iden ficados como clave.
Por otra parte deberá considerarse en la existencia de una demanda específica por SE en par cular, por
ejemplo en el caso de cuencas hidrográficas con poblaciones que requieran agua para consumo (FAO
2004).
La definición de un factor de estrés y perturbación ene asociada la iden ficación de un agente
promotor o generador de ese efecto (afectadores). Sin duda este es un mo vo de conflicto ya que implica un juicio sobre los actores responsables. El desa o de esta etapa es generar hipótesis plausibles
y documentadas en evidencias empíricas y lógicas acerca de cuáles serían los factores responsables
de la reducción en el nivel de provisión de los SE clave y, simultáneamente, lograr que los actores que
par cipan en el proceso reconozcan y legi men socialmente esas hipótesis.
1.3. Identificación, caracterización y mapeo de los procesos ecológicos críticos
La can dad de aspectos ecosistémicos (estructurales y funcionales) a considerar para cuan ficar los
SE intermedios que más contribuyen a definir los SE finales puede aparecer como abrumadora. Una
revisión de conceptos básicos de ecología de ecosistema (Chapin et al. 2011) indica que los aspectos a
164
�La magnitud y variabilidad temporal y espacial de las entradas de C al sistema es sin duda uno de
los aspectos más importantes a considerar en la cuan ficación de SE intermedios (Volante et al. 2012).
Las entradas de C, o produc vidad primaria neta (PPN), determinan la disponibilidad de energía del
ecosistema. Buena parte de los servicios de provisión se asocian directamente a la PPN (desde la producción de grano a la de madera, pasando por el forraje). De hecho, la clasificación de SE del Millenium
Ecosystem Assessment (2005) iden fica a la PPN como uno de los SE de soporte. La consideración de
la PPN y su dinámica como SE intermedios presenta una ventaja importante: su es mación mediante
técnicas de teledetección es rela vamente sencilla y confiable para muchos ecosistemas (Piñeiro et al.
2006, Paruelo 2008, Paruelo y Vallejos, en prensa). El cálculo de índices de vegetación (como por ejemplo el Índice de vegetación Normalizado) a par r de la reflectancia en las bandas del rojo y el infrarrojo,
registrada por diversas plataformas satelitales, permite es maciones confiables de la produc vidad
primaria de los ecosistemas terrestres (Running et al. 2000, Paruelo et al. 2013). Guido et al. (en prensa) presentan un ejemplo de mapeo de la PPN aérea a nivel regional.
Al tamaño de los reservorios de C edáfico se asocian una serie de SE finales clave: la fer lidad potencial de los suelos a través de la determinación del reservorio de nutrientes, el secuestro de C (Lal
2004), la regulación de la composición atmosférica. Los reservorios de C orgánico del suelo incluyen a la
denominada Materia Orgánica Par culada (MOP), que corresponde a la fracción más lábil del C edáfico,
y la Materia Orgánica Asociada a Minerales (MOAM) que corresponde a la fracción de descomposición
más lenta. Su caracterización se basa en muestreos a campo (Berhongaray et al. 2013, Piñeiro et al.
2009), en bases de datos (Bellamy et al. 2005) y, cuando se dispone de calibraciones, modelos de simulación (Piñeiro et al. 2006). Caride et al. (2012) mapean los cambios en el C edáfico en buena parte de
la región pampeana.
La ecuación de balance de agua resume los aspectos a considerar en la caracterización de la dinámica del agua en el ecosistema:
PP = ET + Dr ± Es ± ΛS, en donde PP es la precipitación, ET la evapotranspiración, Dr el drenaje profundo, Es la escorren a superficial y subsuperficial y ΛS la variación en el almacenaje de agua en el
suelo. Los términos ET, Dr y Es determinan, a nivel de paisaje, SE finales clave como la provisión de agua
(para consumo, presas hidroeléctricas, riego), la recarga de acuíferos, la erosión del suelo o la regulación de inundaciones. De los términos de la ecuación del balance hidrológico es rela vamente sencillo
contar con datos de precipitación. Los otros flujos deben ser es es mados ad hoc. De esos flujos la
evapotranspiración puede, nuevamente, ser es mada a par r de sensores remotos (Paruelo et al. en
prensa). Nose o et al. (2005) muestran como mediante datos de temperatura superficial e índices de
vegetación derivados de imágenes Landsat TM es posible es mar las diferencias en evapotranspiración
entre dis ntos pos de coberturas (pas zales naturales y forestaciones). Di Bella et al. (2000) muestran
cómo generar una cartogra a de la ET para la región pampeana.
El drenaje profundo puede a su vez es marse, en ciertas condiciones, a par r del movimiento de
trazadores, par cularmente de cloruros. Santoni et al. (2010) y Amdan et al. (2013) proveen es maciones de drenaje profundo en áreas en donde bosques xero cos fueron reemplazados por cul vos
Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial
registrar deberían vincularse, por un lado, a la dinámica y principales reservorios de C, N y agua en los
ecosistema y, por otro, a la caracterización de la biodiversidad en un sen do amplio (o sea incluyendo
dis ntos niveles de organización y las dimensiones estructurales, funcionales y de composición que
plantea Noss (1990). El registro o la es mación debería realizarse al nivel al cual se proveen los SE: el
paisaje (Paruelo et al. 2011). Un aspecto muy importante a considerar en la selección de las variables
es la posibilidad efec va de es mación con la tecnología y recursos disponibles.
165
�La configuración y estructura del paisaje (Turner et al. 2001) es otro servicio ecosistémico intermedio clave a considerar. La fragmentación y pérdida de superficie natural impacta de manera directa en
la provisión de servicios ecosistémicos clave como la polinización, la interacción entre especies, la diversidad específica (Fahrig 2003) y la belleza del paisaje. La literatura en torno a los efectos de la estructura y la configuración del paisaje (e.g., Duro et al. 2007) sobre dis ntos aspectos de la biodiversidad
resalta su importancia como SE intermedio. Las modificaciones de la estructura y la configuración del
paisaje pueden cambiar de manera significa va la rugosidad del paisaje y generar impactos nega vos
sobre la dinámica del agua y otros materiales (Burel y Baudry 2002). La fragmentación y la pérdida de
hábitat conducen a una disminución del número de especies (Kruess y Tscharntke 1994), aunque el
efecto de la fragmentación es más débil que el efecto de la pérdida de hábitat (Fahrig 2003). Los efectos
nega vos de la pérdida de hábitat se manifiestan no solo en la riqueza de especies, abundancia y distribución de las poblaciones y diversidad gené ca, sino también en la reducción de tasas de crecimiento
poblacional, la simplificación de tramas tróficas, la modificación de las interacciones entre especies y
los cambios en la dispersión y el comportamiento (Fahrig 2003). Baldi et al. (2006), Herrera et al. (2009)
y Gasparri y Grau (2009) presentan dos ejemplos de una cartogra a de la estructura y configuración
del paisaje.
1.4. Funciones de producción de Servicios Ecosistémicos finales
La idea de funciones de producción de SE finales con valor de mercado está razonablemente explorada. Para dis ntas regiones y condiciones se dispone de funciones sencillas que relacionan, por ejemplo,
el rendimiento esperado de un cul vo con el agua acumulada durante el barbecho, la concentración de
nitratos a la siembra y el cul vo antecesor. En algunos casos estas funciones son más complejas y conforman sistemas basados en un gran número de ecuaciones. Por ejemplo los modelos de es mación de
rendimientos de cul vos de la serie DSSAT (Jones et al. 2003, Hoogenboom et al. 2012) son ejemplos
de estas funciones de producción complejas. Uno de los SE crí cos a considerar en procesos de OT
rural es el de protección del suelo. La muy difundida ecuación universal de pérdida de suelos (USLE)
(Wischmeier y Smith, 1960, 1978), desarrollada por el Soil Conserva on Service del Departamento de
Agricultura de los Estados Unidos, es un ejemplo de función de producción de un SE final sin valor de
mercado. Esta ecuación considera aspectos estructurales de los ecosistemas (par cularmente de agroecosistemas) como el grado de cobertura del suelo, las rotaciones, la pendiente y su largo, para es mar
la can dad de suelo que se perdería en el sistema. La ecuación no es capaz de proveer una es mación
de la pérdida asociada a un evento par cular de erosión, sin embargo, se acepta su capacidad para diferenciar riesgos de pérdida de suelo en el espacio y el empo. Más aún, en torno de esa de ecuación
y sus limitaciones, se han desarrollado versiones más sofis cadas y complejas, por ejemplo la RUSLE
(Hudson 1993) o el modelo WEPP (Water Erosion Predic on Project, Lafflen et al. 1997). El modelo
Century (Parton et al. 1987) es otro ejemplo de función de producción compleja. Este modelo simula la
dinámica de los reservorios de C edáfico de dis ntos pos de ecosistemas en función de caracterís cas
edáficas, climá cas, de la vegetación y el manejo (ver su aplicación en Caride et al. 2012).
Viglizzo et al. (2011) proponen un conjunto de funciones de producciones de SE finales. La lógica
de este conjunto de ecuaciones es que la mayoría de estos servicios pueden ser explicados y representados a través de una serie de SE intermedios que varían en el espacio y en el empo: 1) la PPN, y 2)
Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial
agrícolas. El uso de modelos permite, a par r de una adecuada caracterización del suelo y la vegetación, simular algunos de estos flujos y su variabilidad temporal. La cartogra a de reservorios de agua
superficial (lagunas y humedales) y la descripción de las caracterís cas topográficas de las cuencas son
complementos importantes en la cuan ficación de SE intermedios asociados a la dinámica del agua.
166
�1. Protección del suelo = PPN * (1 - CVPPN) * (1 - Pd) * 1.75
2. Captura de carbono = PPN * (1 - CVPPN) * (1 - Pa) * 1.5
3. Purificación y provisión de agua = PPN * (1 - CVPPN) * Ci* Pd* 1.75
4. Conservación de biodiversidad = PPN * (1 - CVPPN) * Ia * Ftérmico* Fnat.* 2
5. Control de disturbios = Ia* (Pa/ 100) * 1.25
6. Metabolización de desechos = PPN * (1 - CVPPN) * Ia* Pca* Ftérmico* 1.75
7. Provisión de bienes de uso directo = PPN * Icos * Fcalidad* 1.75
Donde:
• PPN: produc vidad primaria neta anual es mada mediante sensores remotos expresada en una
escala rela va (0-100)
• CVPPN: coeficiente de variación de la PPN
• Pd: factor de corrección por pendiente media del área en estudio
• Ia: ingreso de agua al sistema. Es calculado como: lluvia/(escurrimiento/100)
• Pa: superficie cubierta por cuerpos de agua
• Ci: capacidad de infiltración del suelo analizado
• Ftérmico: factor térmico de la región
• Fnat.: indicador de naturalidad/complejidad estructural del ambiente
• Panegable: porcentaje de ocupación de la planicie anegable
• Pca: porcentaje de ocupación de cuerpos de agua
• Icos: índice cosecha global del bien producido
• Fcalidad: factor de calidad
Este esquema ha sido usado en el mapeo de los SE finales en el marco del proceso de OT del par do
de Balcarce en la Pcia. de Buenos Aires (Barral y Maceira 2011, 2012).
Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial
la disponibilidad de corrientes (ríos, arroyos) y cuerpos de agua (humedales, lagos, lagunas), con sus
franjas ribereñas e interfluviales. En ese ar culo se proponen una es mación rela va (con variación
dentro de un rango de 0 a 100) de servicios ecosistémicos a par r de esos dos componentes y de una
serie de factores de naturaleza sica como la pendiente del terreno, la temperatura media y la altura
sobre el nivel del mar.
El esquema es una simplificación y, en su formulación actual, cons tuye un conjunto de hipótesis
cuan ta vas acerca de los controles del nivel de provisión de esos SE. De dichas hipótesis es posible
derivar predicciones evaluables empíricamente. La propuesta de Viglizzo et al. (2011) cons tuye así
un primer nivel de evaluación de la provisión de SE para la generación de escenarios espacialmente
explícitos. Al basarse en aspectos estructurales fácilmente cartografiables, permite explorar la heterogeneidad espacial en la provisión de SE, un aspecto de gran importancia en un proceso de OT.
1.5. Funciones de afectación o impacto
Como se indicaba más arriba, las funciones de afectación o impacto de un SE definen la manera según la cual cambia el nivel de provisión ante cambios de un factor de estrés o perturbación. La función
de impacto ene una escala asociada, la del paisaje. La consideración de la escala sica es un aspecto
par cularmente importante en el caso de SE asociados con el manejo de agua (por ej. la calidad de
167
�Buena parte de los ar culos mencionados en el apartado sobre la caracterización de SE intermedios
cons tuyen la base para la definición de funciones de afectación o impacto. Evaluar el cambio en la
evapotranspiración de una cuenca a medida que aumenta la superficie implantada con árboles (Noseo et al. 2005) o el cambio en el C orgánico del suelo con la intensidad de las labranzas (Caride et al.
2012) es un problema abordable desde lo técnico. Claramente, no está exento de dificultades pero desde el Sistema de Ciencia y Técnica esas dificultades son abordables. Un aspecto crí co es definir el nivel
tolerable de pérdida de un SE. Este es un punto en donde la valoración que realizan los actores pasa a
ser crí co. En esta etapa las disputas y los conflictos pasan a ocupar un lugar central y las decisiones
enen un componente fundamentalmente polí co.
1.6. Generación de escenarios
El proceso reseñado y esquema zado en la Figura 10.4 permite la generación de escenarios de las
consecuencias de dis ntas alterna vas de distribución de las ac vidades en el territorio (ver Cap.11).
Figura 10.4. Esquema general de vinculación entre los Servicios Intermedios (procesos ecológicos) y los Servicios
Finales a través de Funciones de Producción. Las Funciones de Impacto o Afectación asocian el nivel de producción de un servicio en par cular (producción de commodi es, como granos) con el estrés o un factor de disturbio
relacionado con la ac vidad humana (transformación del hábitat original en un área agrícola). La línea punteada
representa el cambio en el volumen sico de la producción de commodi es, y las líneas con nuas representan
los diferentes pos de cambio en el nivel de provisión de los Servicios Ecosistémicos Finales. La flecha indica la
reducción hipoté ca en la provisión de SE que la sociedad está dispuesta a tolerar. Donde, PPN: produc vidad
primaria neta; C: carbono.
Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial
agua potable, control de crecidas, vínculo entre erosión y sedimentación) (Kiersch 2002). Es importante
resaltar este aspecto. Así los factores de estrés y perturbación serán caracterizados muchas veces como
porcentaje de transformación o alteración del paisaje o, su complemento, el porcentaje de hábitat natural (Figura 10.2). La definición del nivel de cambio en la provisión de un SE intermedio dado un nivel
de estrés o perturbación será una entrada clave en el cálculo de los SE finales.
168
�2. LA CUANTIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS ECOSISTÉMICOS EN EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL: ¿UNA SOLUCIÓN MÁGICA?
El esquema presentado en donde se cuan fican SE intermedios, funciones de impacto y se calculan
SE finales en base a funciones de producción representa un aporte muy valioso al proyecto de planificación a través de la posibilidad de generar escenarios, de hacer explícitos los cambios que tendrán lugar
en dis ntas configuraciones del paisaje y de “transparentar” el proceso de evaluación. Sin embargo,
no resuelve algunos de los problemas medulares de la planificación: cuáles SE son más importantes o
qué nivel de pérdida de provisión de un SE será tolerado. Estas cues ones no se vinculan a los aspectos
técnicos, sino a valores e intereses de los actores involucrados (ver Cap. 6).
La resolución de cues ones vinculadas a valores e intereses es un tema eminentemente polí co.
Las relaciones de poder entre grupos de actores, las alianzas que puedan tejerse, la capacidad de negociación y el contexto polí co, cultural e ins tucional serán algunos de los factores que condicionarán
el proceso. Responsabilizar al SCyT de la solución de estos conflictos es o un error o una maniobra. En
tal sen do, el proceso descripto en la Figura 10.3 dista de ser una panacea o una solución mágica que
permite arribar a un plan sin conflictos ni disputas. Sin embargo, el proceso de cuan ficación de SE
aporta evidencias que acotan las disputas o permiten encuadrarlas en una base racional. Por otra parte
el proceso de cuan ficación de cambio en los niveles de provisión de los SE permite visibilizar los perjuicios que sufrirían sectores rela vamente débiles en el plano polí co. El fortalecimiento de sectores
vulnerables es un aspecto muy importante del proceso de cuan ficación de los SE.
Capítulo 10 • Un plan operativo para incorporar los servicios ecosistémicos en el proceso de ordenamiento territorial
Los escenarios generados permi rían evaluar la magnitud de pérdida de SE individuales y el nivel de
provisión de SE totales. El protocolo esquema zado tendría un nivel (Tier) 1 (basado en indicadores o
proxys como los presentados por Viglizzo et al. 2011), un nivel 2 (basado en modelos más exigentes en
conocimiento e información, que el usuario puede seleccionar dentro de una biblioteca o catálogo de
opciones) y un nivel 3 (basado en una combinación de lo anterior con modelos ajustados o desarrollados por el propio usuario). Esa es justamente la filoso a de ECOSER (Laterra et al. 2011), un sistema que
busca integrar la cuan ficación de SE con la planificación par cipa va y la generación de escenarios
(Figura 10.4) para evaluar la vulnerabilidad socioambiental de los Sistemas Socio-Ecológicos.
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172
�CAPÍTULO 11
EL MÉTODO DE CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS APLICADO AL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�Gò®Ù P®þÙÙÊ, G.1, N. C½ÃÙ®2, M. P®ØçÙ RÊÙ°¦çþ3 ù T. KçÃÃÙ½3
RESUMEN: En un mundo globalizado, la gran velocidad y escala del cambio en el uso de la Ɵerra hace necesario
anƟcipar sus efectos para desarrollar planes eficientes de manejo y conservación de los recursos naturales. La
construcción de escenarios permite considerar la incerƟdumbre intrínseca del sistema para captar el rango de
cambios posibles. Los escenarios representan descripciones simplificadas y potenciales del futuro basado en un
conjunto coherente de suposiciones acerca de factores críƟcos controladores, y consƟtuyen una excelente herramienta para explorar sistemas complejos con gran variabilidad intrínseca.
Idealmente, los escenarios deben incluir una descripción de la situación en el presente, un conjunto de futuros
posibles y una descripción de las vías alternaƟvas de acontecimientos que conectan el presente con las imágenes
del futuro. La construcción de un conjunto de escenarios es un proceso iteraƟvo de seis fases: 1) Definición de
límites del sistema territorial o Sistema Socio-Ecológico y tema focal, 2) Evaluación, 3) IdenƟficación de alternaƟvas, 4) Construcción de escenarios, 5) Prueba, y 6) Definición de políƟcas y estrategias. En la planificación
territorial, el uso de escenarios se basa fundamentalmente en la creación de mapas futuros de uso del suelo
bajo diferentes alternaƟvas incorporando la estructura del paisaje. Estos mapas permiten comparar el estado de
diferentes procesos (ecológicos o sociales), determinar el futuro más deseable e implementar diversas intervenciones para lograr los objeƟvos planteados.
El objeƟvo fundamental del método de construcción de escenarios es incenƟvar una reflexión y debate profundo, informado, democráƟco e inclusivo del futuro en el que se pretende vivir como sociedad. Los tomadores de
decisión o planificadores podrán usar los resultados para implementar las medidas anƟcipatorias de los impactos
esperables o para direccionar el sistema hacia el escenario deseado para los objeƟvos de las comunidades involucradas.
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
CAPÍTULO 11*
EL MÉTODO DE CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS APLICADO AL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
1. INTRODUCCIÓN
El cambio en el uso del suelo, fundamentalmente la expansión de la agricultura, es el proceso de
mayor impacto sobre los ecosistemas y sus servicios a escala global (Lambin y Geist 2006). Este proceso
de agriculturización también ha sido muy profundo en ArgenƟna, donde la superficie culƟvada creció
un 45% entre 1990 y 2006, lo cual ha resultado en la homogeneización espacial del agroecosistema
(Aizen et al. 2008, Oestherheld 2008) y la pérdida de ecosistemas naturales principalmente en las regiones pampeana y chaqueña (Viglizzo et al. 1997, 2011; Paruelo et al. 2005; Baldi y Paruelo 2008; Grau
y Aide 2008; Zak et al. 2008).
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 173-197).
1
InsƟtuto de Recursos Biológicos. Centro de InvesƟgaciones de Recursos Naturales. CNIA-INTA. Nicolás RepeƩo y De Los
Reseros (1686), Hurlingham. Provincia de Buenos Aires, ArgenƟna. Contacto primer autor: gavierpizarro.g@inta.gob.ar
2
Estación Experimental Agropecuaria INTA. Paraná Ruta 11 km 12,5 (3101). Oro Verde, Entre Ríos, ArgenƟna.
3
Geography Department, Humboldt Universität zu Berlin, Unter den Linden 6, 10099. Berlín, Alemania
174
�En el actual contexto mundial una correcta planificación territorial es un gran desa o, debido a que
muchas veces la resolución de conflictos del uso de la erra no siempre garan za un uso del territorio
sostenible. La velocidad de los cambios globales y sus efectos casi inmediatos sobre el uso de la erra
a escala local y regional hacen necesario poder an cipar los posibles cambios y sus efectos para desarrollar planes eficientes de manejo y conservación de los recursos naturales. Según modelos globales,
la expansión de la agricultura con nuará en los próximos 50 años, debido fundamentalmente al incremento proyectado de un 50% de la población mundial y con ello la demanda de alimentos y biocombus bles (Tilman et al. 2001; Rudel et al. 2009; Prins et al. 2011).
La construcción de escenarios espacialmente explícitos, es una forma de planificar el uso del suelo orientado a la conservación y el manejo sostenible de los agroecosistemas en un contexto de alta
complejidad e incer dumbre. El método de escenarios cons tuye una aproximación interdisciplinaria
e integra factores mul dimensionales (socioeconómicos y climá cos, entre otros) que permitan captar
el rango total de cambios potenciales esperables (Clark et al. 2001; Carpenter 2002; Peterson et al.
2003). Asimismo, los escenarios representan descripciones simplificadas y potenciales del futuro basado en un conjunto coherente de suposiciones acerca de factores crí cos (cambio climá co, mercados
mundiales, condición local de los ecosistemas, etc.) (Alcamo 2001; Dockerty et al.2006) y cons tuyen
una excelente herramienta para explorar sistemas complejos con gran variabilidad intrínseca (Peterson
et al. 2003).
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
El crecimiento de la actividad agrícola ha producido beneficios económicos y sociales. Sin embargo,
también ha producido efectos negativos en los ecosistemas, disminuyendo su capacidad de proveer
alimentos y otros servicios de forma sostenible (Alkorta 2003; Green et al. 2005; Foley et al. 2005). En
Argentina, la agriculturización ha resultado en la transformación del paisaje, pérdida de hábitat y biodiversidad, contaminación, erosión, liberación de CO2 y pérdida de nutrientes (Zaccagnini et al. 2007;
Aizen et al. 2008; Oestherheld 2008; Gasparri y Grau 2009; Bilenca et al. 2009; Schrag et al. 2009;
Viglizzo et al. 2011). Para lograr sistemas sostenibles y resilientes es necesario desarrollar formas
de compatibilizar la producción con la conservación de los ecosistemas y sus servicios ecosistémicos
(Foley et al. 2009; Brussaard et al. 2010). Una forma de lograr ese balance es a través de la aplicación
de planes de ordenamiento territorial que permitan combinar elementos humanos (cultivos, infraestructura, vivienda) con elementos naturales y seminaturales (remanentes de ecosistemas naturales)
en el paisaje.
A escala global y con nental se han construido escenarios de cambios en el uso del suelo (Millenium
Ecosystem Assessment 2005; Westhoek et al. 2006; Alcamo et al. 2011) y cambio climá co (IPCC 2008),
a par r de los cuales se evaluaron, entre otros procesos, los cambios en la biodiversidad y los servicios
ecosistémicos (Sala et al. 2001; Thomas et al. 2004; Reidsma et al. 2006; Verburg et al. 2006; Jetz et al.
2007). Estos análisis visualizan que la agricultura con nuará expandiéndose en mayor o menor medida
dependiendo del escenario, y esta expansión ocurrirá principalmente en áreas tropicales de países
emergentes. Por otro lado, algunos modelos predicen una disminución potencial del área cul vada en
países de Europa (Rounsevell et al. 2005), siguiendo una tendencia actual de abandono de áreas cul vadas (Kuemmerle et al. 2008).
Los escenarios globales proveen un valioso marco general para an cipar las consecuencias de los
posibles cambios en el uso del suelo, ya sea sobre sistemas sociales, naturales y servicios ecosistémicos. Sin embargo, estos escenarios poseen una resolución espacial muy gruesa (0.5 grados) y no consideran los efectos de la configuración espacial (fragmentación, heterogeneidad del hábitat, etc.) entre
otras limitantes para su uso en planes de ordenamiento territorial o manejo de los recursos naturales
175
�En la planificación territorial, el uso de escenarios se basa fundamentalmente en la creación de mapas futuros de uso del suelo bajo diferentes alterna vas, incorporando de una forma más realista la estructura del paisaje, incluyendo los factores humanos (infraestructura, usos, etc.). Estos mapas permiten
comparar el estado de diferentes procesos (ecológicos o sociales), determinar el futuro más deseable e
implementar diversas intervenciones para lograr los obje vos planteados (Santelman et al. 2004).
El obje vo de este capítulo es brindar una introducción al método de escenarios como una herramienta clave en el proceso de formulación de planes de ordenamiento territorial y diseño de paisajes.
Para ello se abordarán los aspectos básicos de la construcción de escenarios, su origen, proceso metodológico y uso, su traducción a mapas futuros de uso del suelo y se brindarán ejemplos de su aplicación.
2. ¿QUÉ SON LOS ESCENARIOS?
El método de construcción de escenarios es un proceso en el cual se evalúan cambios (uso del suelo, climá co, etc.) a futuro considerando diversos factores mul dimensionales (sociales, económicos y
ambientales) que pueden incidir sobre la toma de decisiones (Mahmoud et al. 2009). Un escenario es
una descripción coherente, consistente y fac ble de un futuro estado del mundo (IPCC 2008) y muestra diferentes tendencias de cambio y futuros posibles. De este modo permite, a los tomadores de
decisión, an cipar las posibles reacciones de los sistemas bajo estudio a los diferentes futuros posibles,
an cipar horizontes temporales más allá del futuro inmediato y contribuir a la toma de decisiones de
manejo (Schwartz 1991; Samson y Knopf 1996; Cole 2001; Peterson et al. 2003). Idealmente, los escenarios deben incluir una descripción de la situación en el presente, un conjunto de posibles futuros y
una descripción de las vías alterna vas de acontecimientos que conectan el presente con las imágenes
del futuro (Schwartz 1991; Schoonenboom 1995).
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
a escala de paisaje (Cumming 2007). Por esto, el método de construcción de escenarios ha comenzado
a aplicarse como una herramienta en el desarrollo de planes de ordenamiento territorial a escalas regionales y locales.
El uso no formal de los escenarios data de 1871, cuando en Inglaterra se publicó “La Batalla de
Dorking” de George Tomkyns Chesney. En dicha publicación el autor describe un futuro donde Alemania invade a Inglaterra en 1872 y otro donde la invasión no se produce. El primer escenario, en el que
Inglaterra es conquistada por Alemania, tuvo el propósito de demostrar los errores estratégicos en la
polí ca de defensa de Inglaterra y sus posibles consecuencias (Clarke 1992).
Algunos ejemplos clásicos y más recientes incluyen el uso de escenarios por la Royal Air Force en
la Segunda Guerra Mundial para an cipar ataques alemanes, el uso durante el proyecto Oppenheimer
para adelantar potenciales consecuencias de una explosión nuclear, los escenarios militares globales
en el año 2000 planteados por Kahn para la Corporación Rand en 1950, y el análisis de escenarios por
compañías petroleras para manejar la incer dumbre asociada al embargo árabe de petróleo en la década de 1970 (Leemhuis 1985; Wack 1985; Mille 1988). Por otro lado, a través del libro Los límites
del crecimiento (Meadows et al. 1972), los escenarios fueron aplicados par cularmente al manejo de
los recursos naturales. Entre las primeras aplicaciones al ordenamiento territorial se encuentra el estudio de crecimiento regional para Green Spring y Worthington Valleys en el municipio de Bal more,
Maryland (Mc Harg 1992).
176
�El futuro no es la con nuación está ca del pasado, y esto es la base de la construcción de escenarios
(Mahmoud et al. 2009). Incorporando las principales incer dumbres asociadas a los factores claves
del sistema, se puede determinar las posibles trayectorias del sistema en el futuro. Como resultado,
se incorporan no solo los futuros más probables, sino también escenarios improbables pero plausibles
(Mason 1998), dando de este modo su carácter flexible e imagina vo. Los escenarios pueden incorporar tendencias o predicciones, pero además deben agregar especulaciones plausibles a fin de que los
tomadores de decisión y usuarios no sean sorprendidos por situaciones o evoluciones improbables
del sistema (Nassauer y Corry 2004). En conclusión, este análisis desarrolla un número de escenarios
alterna vos diferentes entre sí, e incluyen casos improbables, que determinen los límites del universo
de futuros posibles de un sistema o región y que potencialmente contengan el futuro verdadero (Xiang
y Clarke 2003) (Fig. 11.1).
El resultado del análisis permite mejorar nuestra capacidad de responder rápidamente a un amplio
rango de acontecimientos o futuros posibles, evitando potenciales trampas y beneficiándonos de las
oportunidades que se presenten. Los tomadores de decisión o planificadores del uso del suelo podrán
usar los resultados para implementar las medidas an cipatorias de los impactos observados en los diferentes escenarios (por ejemplo, problemas sociales o ambientales), o para direccionar el sistema hacia
el escenario de menor impacto o más aceptable para los obje vos de las comunidades involucradas
(Mahmoud et al. 2009).
Figura 11.1. Diagrama conceptual del desarrollo de escenarios. Los escenarios resultantes determinan aproximadamente los límites del universo de futuros posibles con más probabilidad de incluir al futuro verdadero (elipse).
Las bifurcaciones y desvíos representan los posibles caminos según las incer dumbres crí cas en los factores
claves del sistema (basado en Carpenter et al. 2002 y Mahmoud et al. 2009).
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
Usualmente, la visualización o an cipación del futuro se hace mediante predicciones o pronós cos
basados en condiciones del presente y en la proyección de tendencias de cambio o evolución de un
sistema observado en el pasado reciente (Ver Caja 11.1.). De esta forma, y basado en las tendencias
recientes, se ob ene el estado más probable del sistema (Vega et al. 2009). Sin embargo, esta aproximación no considera la incer dumbre del sistema y, por lo tanto, con un infinito número de futuros
posibles y el gran número de factores involucrados en determinar el uso de la erra y la configuración
territorial, es muy di cil que el análisis sea exitoso en visualizar un futuro “esperable” o “más probable”
que facilite la toma de decisiones de manejo u ordenamiento territorial (Xiang y Clarke 2003).
177
�En ordenamiento territorial “escenario” se refiere a posibles historias y/o supuestos sobre un sistema que determinan los cambios en el paisaje. El patrón espacial de usos de la erra y su funcionamiento resultante de esos cambios se denomina “futuro” (Steinitz y MacDowell 2001). Estos “futuros” alterna vos no son solo descripciones cualita vas, sino también representaciones espacialmente explícitas
de los patrones del uso del suelo a través de mapas, simulaciones digitales, incluso dibujos o fotogra as
editados mostrando cómo será el paisaje en el futuro (Swetnam et al. 1998; Countryman y Murrow
2000). De este modo, los escenarios cons tuyen herramientas ú les al ordenamiento territorial, ya que
sus diseñadores, diversos actores involucrados y tomadores de decisión (es decir, todo el espectro de
posibles usuarios), pueden ver los resultados de diferentes polí cas, planes o fenómenos naturales, y
eventualmente medir sus efectos a par r de la comparación de los dis ntos mapas o de procesos que
se midan o simulen (ej. niveles de biodiversidad, flujo de agua o contaminantes, liberación de CO2,
etc.). Los escenarios pueden vincularse directamente al mapeo de servicios ecosistémicos intermedios
y finales (ver Caps. 5 y 10).
Estos mapas no son una instantánea, son imágenes sinté cas acompañadas de una narra va (como
en cualquier construcción de escenarios) que describe con ngencias hipoté cas de desarrollo regional
o del paisaje (cambios en el uso de la erra) asociadas o relacionadas a combinaciones par culares de
obje vos y prioridades diferentes (desde el punto de vista humano) para el área de estudio. El proceso
y el resultado permiten es mular el pensamiento crí co de las mejores acciones de planeamiento,
facilitando el ordenamiento del conocimiento y explorando las diferentes opciones y situaciones potenciales (Xiang y Clarke 2003).
Idealmente, el resultado final de una construcción de escenarios focalizados en el cambio del uso
del suelo y la planificación territorial debería tener cinco componentes: 1) las alterna vas o el rango de
elecciones potenciales de planes de usos del suelo, polí cas o regulaciones, 2) las consecuencias, los
efectos acumula vos ( sicos, polí cos, sociales, ecológicos) que cada alterna va o escenario tendría
sobre el área de estudio, 3) las causas o las relaciones causales entre alterna vas y consecuencias, 4)
período de empo, el empo esperable transcurrido entre las alterna vas y sus consecuencias, y 5) la
huella geográfica, es decir, los cambios producidos por las dis ntas alterna vas sobre las caracterís cas
geográficas de un área (fundamentalmente el uso de la erra) y sus consecuencias.
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
3. LA CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El desarrollo de escenarios de cambios del uso de la erra para el ordenamiento territorial es fundamentalmente un proceso de compilación y reelaboración de información en un marco de trabajo mul disciplinario y par cipa vo. A lo largo del proceso, pequeñas piezas muy disímiles de información (por
ejemplo información o bases de datos ecológicos, sociales, polí cos) son relacionadas en estructuras
de antecedentes más grandes y complejas (escenarios), las que a su vez son u lizadas en la generación
de piezas de referencias más abarcadoras y sinté cas (planes de manejo o decisiones de ordenamiento
territorial) (Fig. 11.2).
Este proceso de compilación y elaboración de información puede dividirse en dos partes: una primera parte focalizada en el ejercicio de construcción de un conjunto de escenarios futuros, y una segunda parte en la cual a par r de los escenarios se desarrollan planes de manejo u ordenamiento y se
ar culan los medios para generar el futuro deseado (aplicación o manejo) (Fig. 11.2). Este conjunto de
escenarios funciona entonces como un puente entre estas dos partes del proceso, que representan dos
líneas de ac vidades humanas: el proponer y responder preguntas cien ficas acerca de cómo va a ser
el futuro (construcción de escenarios) y el planeamiento en el mundo real de ese futuro (ordenamiento
territorial). A par r de esta aplicación se puede volver a los escenarios y hacer modificaciones. De este
178
�El proceso completo debe funcionar como un puente de intercambio de información, discusión y
finalmente de entendimiento entre personas con diferentes formaciones, experiencias e incluso intereses (cien ficos, tomadores de decisión, polí cos, administradores, habitantes de las áreas modeladas,
referentes sociales, ar stas, etc.), y que representan a todos los sectores involucrados en el desarrollo
y uso de los escenarios. Para que el proceso sea exitoso, la comunicación permanente y par cipa va
de los involucrados en el proceso es clave.
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
modo, la calidad de todo el proceso no se mide solo por el trabajo realizado y los resultados obtenidos
en la primera parte (modelado de escenarios), sino también por la calidad de las decisiones de manejo
u ordenamiento territorial desarrollados, y su aplicación en la toma de decisiones del mundo real.
Figura 11.2. El proceso de construcción de escenarios para el ordenamiento territorial. Se diferencian dos partes,
la construcción de los escenarios (modelado) y su aplicación (fase de planeamiento). Debe haber una retroalimentación entre ambas partes basada en la comunicación permanente y fluida entre el grupo de trabajo que desarrolla los escenarios y el grupo de usuarios. El proceso está basado en la compilación y reorganización de piezas
pequeñas de información (Datos) en piezas más grandes y complejas (Escenarios y Planes de manejo) (modificado
de Xiang y Clarke 2003).
3.1. Construcción de escenarios
Diversas metodologías y criterios han sido empleados para la construcción de escenarios, y probablemente esto sea consecuencia de la variedad de situaciones y sistemas en los cuales fueron aplicados. Muchas veces, la falta de compa bilidad de horizontes temporales o escalas espaciales dificultó la
comparación o integración de los resultados de escenarios para diferentes aspectos o procesos de una
misma región (tales como escenarios de cambio climá co y escenarios de cambio de uso de la erra)
(McCarthy et al. 2001).
El desarrollo de un conjunto de escenarios es un proceso itera vo, el cual involucra diversas fases
progresivas, donde cambios ocurridos en fases posteriores a veces obligan a revisar lo desarrollado en
179
�3.2. Definición del tema focal y los límites del sistema
En esta primera fase es fundamental la iden ficación del tema focal (generalmente el tema prioritario a manejar o sobre el cual decidir, muchas veces definido por una pregunta), los límites del Sistema
Socio-Ecológico estudiado (geográfico, temporal, elementos involucrados) y la conformación del equipo de trabajo.
La iden ficación de una pregunta específica o tema focal nos permite detectar aspectos relevantes
y dis nguir entre los factores y procesos que pueden ser controlados (por ejemplo polí cas de desarrollo) y los que no (por ejemplo el clima y la topogra a en gran escala). En el caso del ordenamiento
territorial, estas preguntas o temas focales suelen estar referidas a la sostenibilidad del sistema, a diferentes aspectos vinculados al bienestar humano o par cularmente, en las úl mas décadas, al diseño
de paisajes que compa bilicen el bienestar y progreso humano con la conservación de los ecosistemas
y sus servicios ecológicos. Algunos ejemplos de preguntas incluyen: ¿cómo será en el futuro el nivel de
provisión de servicios ecosistémicos clave en el Sistema Socio-Ecológico bajo estudio?, ¿cuáles serán
los riesgos futuros de perturbaciones o estreses (inundaciones, incendios, sequías)?, ¿cuáles serán los
efectos del cambio climá co sobre la producción agrícola o el bienestar de los habitantes? Asimismo,
en esta etapa es fundamental definir los límites del sistema bajo análisis, es decir, las caracterís cas
específicas, el área de estudio y la escala espacio-temporal (Mahmoud et al. 2009).
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
fases anteriores (Wagener et al. 2006; Liu et al. 2008). Si bien el número de fases u lizadas es variable,
y puede (o debería) ser adaptada a los requerimientos de cada caso, hay una consenso entre autores en
un número de fases básico durante el proceso de desarrollo de escenarios. Estas fases pueden definirse
como: 1) Definición de límites del Sistema Territorial o Socio-Ecológico y tema focal, 2) Evaluación, 3)
Iden ficación de alterna vas, 4) Construcción de escenarios, 5) Prueba, y 6) Definición de polí cas y
estrategias de implementación.
Estas preguntas y los temas focales deben surgir de la negociación de los par cipantes en el desarrollo de los escenarios (ver Capítulo 13). Usualmente las preguntas pueden representar alguna situación
problemá ca o de interés prioritario para un grupo dominante dentro de los par cipantes en el proceso, lo que destaca la importancia de una par cipación democrá ca, representa va e igualitaria (Peterson et al. 2003). Para el éxito del proceso es fundamental que el grupo de par cipantes en el desarrollo
de escenarios sea diverso y mul disciplinario. Deben estar representadas todas las visiones de los
actores sociales relacionados al área de estudio: cien ficos, polí cos, organizaciones no gubernamentales, decisores, administradores, empresas, pueblos originarios, ar stas, productores e ins tuciones.
La par cipación directa de los actores permi rá la construcción de un conjunto de escenarios mucho
más creíbles y aceptados que los diseñados solo a par r de la opinión de expertos. De esta manera se
evita que haya una sola visión preponderante determinando las preguntas o temas focales.
3.3. Evaluación
Una vez definido el tema focal o la pregunta de interés, es necesario evaluar el sistema estudiado.
Esta evaluación incluye un análisis de cuáles son los componentes del sistema involucrados (y seleccionar los que van a ser incluidos en el análisis), y los factores impulsores de cambio, y sus interacciones
con los componentes del sistema (Peterson et al. 2003). Por ejemplo, ¿se van a incluir componentes
sociales, polí cos o ecológicos?, ¿los ecosistemas van a ser definidos solo como clases de coberturas
o también las diferentes condiciones que cada uno puede presentar?, ¿las polí cas serán analizadas
a nivel provincial, o aquellas que derivan de acuerdos internacionales?, ¿los mercados serán incluidos
a escala local o global?, ¿es relevante el cambio climá co para el tema focal y el área analizada? Esta
180
�El análisis de factores (o fuerzas impulsoras) debe hacerse considerando el área de estudio, pero
también el contexto espacial (ya sea de escala regional, con nental o mundial, dependiendo de la extensión del área estudiada). Ningún paisaje funciona como un sistema cerrado, y los cambios en la configuración de las coberturas del suelo va a ser la resultante también de la acción de factores externos
(ej. mercados, invasiones biológicas, cambio climá co, etc.) y su interacción con los factores internos
(locales o del área foco del análisis de ordenamiento territorial) (Xiang y Clarke 2003).
Una forma de ver este complejo de factores internos y externos es u lizando los conceptos de factores próximos y causas úl mas o variables rápidas, lentas y factores exógenos (Chapin et al. 2009) de
los sistemas Socio-Ecológicos (ver Cap. 1). Generalmente las fuerzas internas (por ejemplo, la tala de
bosques) son la traducción local de un factor úl mo (los mercados internacionales) (Lambin y Geist
2006). Por ejemplo, el cambio de uso de la erra en la región chaqueña Argen na es un ejemplo de
interacción entre factores próximos que actúan localmente y causas úl mas que actúan a escala global.
La tala de bosques para la expansión del cul vo de soja (como un factor local de pérdida de bosques)
está impulsada por los mercados globales (altos precios y demanda de soja y sus derivados), el cambio
climá co (aumento de lluvias en áreas históricamente demasiado áridas para el cul vo) y los avances
tecnológicos (variedades de soja transgénica adaptadas a baja precipitación y al herbicida glifosato)
(Grau y Aide 2008; Zak et al. 2008).
En este paso, el primer punto fundamental es detectar cuáles son los componentes y los factores
fundamentales y determinantes de los cambios en el uso de la erra y los potenciales futuros del área de
estudio. Así se determina un subconjunto de elementos (componentes y factores), los que usualmente
cons tuyen la base de la construcción de los escenarios. El segundo punto clave es determinar cuáles son
las principales incer dumbres asociadas a los elementos y factores que más van a influenciar el futuro
desarrollo de acontecimientos de una región. Por ejemplo, la deforestación en la región chaqueña es una
fuerza fundamental de cambio de uso de la erra. Una incer dumbre clave asociada a ese proceso es la
aplicación de la Ley Nº 26.331 (“Presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos”)
(ver Cap. 18). La aplicación correcta o no de la ley (asumiendo que otros factores permanecen constantes), puede resultar en futuros alterna vos diametralmente opuestos en cuanto a la cobertura de bosques (y los procesos y servicios ecológicos asociados) para la región (Piquer-Rodríguez et al. en revisión).
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
etapa debe ar cularse con la caracterización del Sistema Socio-Ecológico llevada a cabo en la etapa de
diagnós co del ordenamiento territorial (OT) (ver Caps. 1 y 2).
3.4. Identificación de alternativas
Una vez que la incidencia de los principales factores internos y externos que modelan el sistema
es conocida y evaluada, el siguiente paso es explorar las vías alterna vas en que el sistema puede
evolucionar en el futuro. Estas alterna vas son los caminos posibles de acontecimientos que pueden
resultar en los futuros posibles al horizonte de empo fijado para el set de escenarios. Generalmente
estos caminos están determinados por los potenciales eventos que pueden acontecer en relación a los
puntos crí cos de incer dumbres en las fuerzas impulsoras (Mahmoud et al. 2009).
Por ejemplo, un punto de alta incer dumbre en el proceso de deforestación en la región chaqueña
es la manera en la que se implementará la Ley Nº 26.331. Esta incer dumbre plantea dos alterna vas
posibles de vías de acontecimientos del sistema hacia dos futuros diferentes para la región. Podemos
considerar un segundo factor relacionado a la deforestación, por ejemplo la precipitación anual. Una
incer dumbre asociada a muchas áreas con déficit hídrico en el Chaco es si la precipitación con nuará
en aumento en el futuro (permi endo el cul vo de soja) o volverá a sus valores históricos (una limitante al cul vo). Estas dos alterna vas pueden combinarse con las relacionadas a la ley de bosques (por
181
�Las alterna vas deben ser posibles y relevantes al tema focal en cues ón. Las vías alterna vas deberían representar un camino forjado por la interacción de las dinámicas existentes dentro del sistema y
posibles eventos futuros. Como se mostró en el ejemplo, el análisis de incer dumbres en la evaluación
puede ser usada para definir los diversos caminos potenciales. Las incer dumbres elegidas deberían
proponer diferencias que estén relacionadas a la pregunta o tema focal del análisis. Un punto fundamental es tener una mente abierta y crea va en el momento de elegir los factores y las incer dumbres
que determinen las alterna vas. De esta forma es posible generar alterna vas imagina vas y menos
esperadas, para ir más allá de los lugares comunes del futuro esperable para el área de estudio (Peterson et al. 2003).
3.5. Construcción de los escenarios
3.5.1. Información cualitativa y cuantitativa
En base al entendimiento obtenido en la fase de evaluación acerca de cómo funciona el sistema (dinámica del sistema), y de discusiones en el grupo, deben u lizarse las incer dumbres analizadas y las
alterna vas planteadas y usar las más relevantes al tema focal para construir un conjunto de escenarios
futuros. Una vez que los escenarios han sido definidos, deben ser materializados con una narración que
incluya datos cualita vos y cuan ta vos del escenario resultante (Mahmoud et al. 2009).
Considerando la información cualita va, las alterna vas deben transformarse en un relato dinámico
(storylines en la literatura norteamericana o europea) describiendo para cada alterna va de forma realista cómo operan las fuerzas impulsoras (a veces inesperadas) y cuál es la reacción del sistema y los
actores sociales. De esta manera los escenarios se presentan como una breve narración que describe
cómo, a par r del presente, el sistema va evolucionando y se desarrolla una serie de eventos hasta llegar a una descripción de la situación en el futuro imaginado. Dentro de las narra vas, los supuestos del
sistema para cada escenario y las diferencias clave entre los relatos que van determinando uno u otro
escenario futuro deben ser claramente visibles. Las narra vas de los escenarios deben ser escritos en
forma que describan en una manera convincente los futuros posibles y los sucesos para llegar a ellos,
así pueden ser fácilmente comunicados y recordados para lograr un buen involucramiento e impacto
en los actores involucrados (Schwartz y Ogilvy 1998).
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
ejemplo incorporándolas posteriormente a la secuencia temporal imaginada), abriendo la alterna va
relacionada a la no aplicación de la ley en dos nuevas alterna vas relacionadas a las lluvias, lo que determinaría un total de tres vías alterna vas para el futuro.
De esta manera se consigue una secuencia lógica, donde el escenario está claramente anclado en una
situación del pasado (el presente) y donde hay un relato fluido en el empo de la serie de eventos y sus
consecuencias que derivan en cada escenario futuro. Esta secuencia lógica de eventos permite evaluar
cuán plausible es cada escenario y la u lidad de mantenerlo en el conjunto de escenarios construidos.
Más que el modo usado para desarrollar el escenario, es importante que cada relato pueda informar en
lo posible el estado de algunas variables indicadoras de la situación del tema focal. Es fundamental documentar el escenario lo suficiente para demostrar que es un futuro plausible y evaluar el funcionamiento
lógico de la estructura de acontecimientos e interacciones entre variables y actores, de modo que los potenciales usuarios se apropien de los escenarios y los empleen en los planes de ordenamiento territorial.
La otra parte se focaliza en el desarrollo de datos cuan ta vos. Usualmente, esta parte se resuelve
con el uso de diferentes modelos de análisis y manipulación de datos. Como resultado, los escenarios
se representan también por un conjunto de datos de variables de interés indicadoras del sistema, que
describen sus cambios espaciales y temporales. El punto fundamental es lograr que la narra va de los
182
�Idealmente, el uso de modelos debería permi r incluir las interacciones complejas de los factores
operando en el territorio y sus variaciones a través del empo en el horizonte temporal planteado
mediante una técnica de simulación espacialmente explicita (Paich y Hinton 1998). Estas simulaciones
(mapas de coberturas y sus bases de datos) basadas en modelos matemá cos (por ejemplo modelos
de cambio en el uso del suelo) permiten obtener es maciones cuan ta vas de los efectos de las diferentes condiciones del territorio al que se llega en cada escenario.
3.5.2. Temas de los escenarios
Un punto importante está referido a los temas de los escenarios. Usualmente pueden diferenciarse
dos aproximaciones, análisis de temas simples o múl ples. Los escenarios de tema simple se focalizan
en un solo tema o proceso, por ejemplo el crecimiento urbano futuro o la expansión de la agricultura.
En este caso, el conjunto de escenarios se presentan como un arreglo secuencial de diferentes grados
de diferencia en una única dimensión temá ca (por ejemplo, en el caso de la urbanización, los escenarios podrían ser no crecimiento, crecimiento moderado o crecimiento explosivo). Una desventaja asociada al método de escenarios de temas simples es que generalmente hay una tendencia a considerar a
un escenario como más probable (generalmente la situación tendencial), cuyos resultados suelen tener
más peso y aplicación en la toma de decisiones posterior.
En los escenarios de temas múl ples, cada escenario esta desarrollado en una única dimensión
temá ca que enfa za un camino hacia el futuro, y cada uno de los escenarios del conjunto son radicalmente diferentes de los otros en la dimensión donde se enfocan. En los escenarios de temas múl ples,
el desarrollo está focalizado en varios procesos que determinan una visión más general, como los usos
del suelo potenciales en una región a futuro. En otras palabras, los escenarios de temas simples funcionan en una sola dimensión, mientras que lo de temas múl ples incluyen múl ples dimensiones de
la realidad, y enen una chance mayor de determinar un espacio que incluya al futuro. En un análisis
de temas múl ples, todos los escenarios son considerados igual de fac bles, porque se perciben como
independientes y aumentan las chances de incorporar los acontecimientos inesperados a la toma de
decisiones (Schwartz y Ogilvy 1998, Perro et 1998).
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
escenarios se apoye con variables y datos cuan ta vos del estado del sistema. En el caso de escenarios
para el ordenamiento territorial, las narra vas son transformadas en mapas de uso del suelo y de la infraestructura humana determinadas por cada escenario en su horizonte temporal final, generalmente
con bases de datos asociadas (Mahmoud et al. 2009).
Un escenario que suele ser común a todos los análisis es el de Business as usual. Este escenario
suele representar un futuro donde las tendencias observadas en el pasado reciente con núan evolucionando sin cambiar en el futuro, porque las fuerzas impulsoras se man enen constantes en influencia y magnitud. En otras palabras, ¿cuál va a ser el futuro si todo se man ene operando de la misma
manera que en el presente? Incluir este escenario ene ventajas y desventajas. Un problema es que
usualmente atrae más atención que otros escenarios, por ser considerado intui vamente como más
probable. También, puede resultar controversial y tener poca aceptación en ámbitos polí cos, donde
puede ser tomado como un análisis de las decisiones gubernamentales. Sin embargo, este escenario es
muchas veces requerido ya que provee un estándar contra el cual comparar el efecto de las decisiones
de manejo o incer dumbres modeladas en los otros escenarios.
3.5.3. ¿Cuántos escenarios y con qué horizonte temporal?
El número de escenarios que debe incluir el conjunto final es un aspecto fundamental del análisis.
Un número muy grande de escenarios es di cil de desarrollar y lleva generalmente a una confusión que
183
�En general, el horizonte temporal del escenario se toma como una guía tenta va, en la realidad
el escenario planteado puede ocurrir antes o después. Sin embargo, para que tengan impacto en las
decisiones, deben con seguridad tener un horizonte que tenga sen do para los constructores del escenario, los actores involucrados y los afectados por el mismo. También deben considerarse las escalas
temporales de los temas focales inves gados en los escenarios, y los horizontes temporales en los que
se hace manejo. Usualmente, escenarios a 100 años o más son empleados para la inves gación de preguntas cien ficas, mientras que escenarios entre 20 y 50 años son desarrollados para tomar decisiones
de manejo y ordenamiento territorial.
3.6. Verificación
Una vez que los escenarios han sido construidos, es necesario evaluar su consistencia. El punto
clave es que la dinámica de los escenarios debe ser plausible, ni los factores o fuerzas impulsoras ni
los actores deben comportarse de maneras improbables. Las inconsistencias van a emerger como el
principal obstáculo en la aplicación del escenario para la implementación de polí cas de manejo o de
ordenamiento territorial. La consistencia puede testearse con métodos cuan ta vos, contra el comportamiento de los actores involucrados, por opinión de expertos o con la comparación con otros escenarios. Habitualmente es un esfuerzo cien fico, empleando una variedad de herramientas analí cas
o estadís cas.
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
dificulta y hace poco prác ca su interpretación y uso. El uso de pocos escenarios, no permite delimitar
un espacio de resultados posibles que tenga probabilidades aceptables de incluir el futuro verdadero.
Según estudios de los límites humanos de la comprensión cogni va, el número debería ser entre 2 y 7.
Como regla general, si es un análisis de tema simple, hasta tres, si es de tema múl ple, de dos a siete.
Lo importante es que contengan con un alto nivel de cer dumbre el estado futuro de un sistema (Xiang
y Clarke 2003).
Los cambios esperados en cada escenario deben ser analizados desde la perspec va de los actores
involucrados. Esto se puede conseguir si en la construcción de los escenarios desde su inicio par cipa
un grupo diverso de personal que represente la visión de los potenciales actores involucrados. Este
po de verificaciones usualmente revela inconsistencias, de esta manera los escenarios normalmente
requieren varias iteraciones para refinarlos y dejarlos listos para su uso (Peterson et al. 2003).
3.7. Uso de los escenarios
En esta etapa, los escenarios (la condición del sistema entre los diferentes escenarios) son comparados, los resultados presentados y discu dos con los interesados, y las conclusiones más relevantes
son u lizadas para desarrollar o mejorar los planes de ordenamiento territorial. Los mapas obtenidos
para los diferentes escenarios (ver Caja 11.2) se comparan mediante sistemas de información geográficos (por ejemplo, calculando las áreas de las diversas coberturas o el nivel de fragmentación de algún
ecosistema en par cular). Los mapas obtenidos pueden u lizarse para alimentar otros modelos de
simulación (por ejemplo flujos y balances hídricos, estado de servicios ecosistémicos) relacionados al
tema focal del análisis de los escenarios (¿cuál será el balance hídrico de la región en el futuro?, ¿cuál
será el estado de los servicios ecosistémicos?). Como resultado, puede compararse cuan ta vamente
la condición del territorio en los escenarios futuros propuestos, iden ficando los factores que pueden
tener más influencia según diferentes condiciones.
Las conclusiones del análisis compara vo permiten iden ficar los potenciales riesgos y conflictos futuros (ambientales o sociales), las oportunidades o estrategias para reducirlos con los costos y beneficios de las diferentes opciones. De esta manera, pueden tomarse en forma proac va acciones an cipa-
184
�Usualmente, en esta instancia se presentan los resultados a los interesados y se discuten todas sus
implicancias de lo que pueden resultar estrategias de manejo a ser incorporadas en un plan de ordenamiento territorial. En este punto, la responsabilidad es transferida a los tomadores de decisión relacionados al planeamiento territorial, más que al equipo mul disciplinario y diverso que construyó los escenarios. Sin embargo, es fundamental la par cipación del equipo de desarrollo del análisis en esta instancia,
para asesorar y ayudar a los tomadores de decisión en el uso más eficiente y correcto de los escenarios.
4. ¿CUÁL ES UN BUEN CONJUNTO DE ESCENARIOS?
No hay reglas para definir un buen conjunto de escenarios. Sin embargo, hay algunas pautas consensuadas que pueden ser ú les para evaluar el producto del trabajo de desarrollo y su potencial éxito
si son aplicados.
4.1. Futuros posibles pero sorprendentes
Escenarios que confirman lo esperado por intuición no sirven para reflexionar y deba r ideas como
sus contrapar das más sorprendentes (incluso irracionales en una primera impresión). Un buen conjunto de escenarios incorpora los acontecimientos de baja probabilidad de ocurrencia –los muy imagina vos– y dan recomendaciones de manejo para conver r situaciones de ganadores y perdedores en
situaciones favorables para todos los actores. Los escenarios sorprendentes ayudan a evitar un exceso
de confianza en que lo más probable va a ocurrir y también ayudan a pensar soluciones y planes de
manejo más crea vos.
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
torias. Un punto focal es determinar cuáles son las polí cas o decisiones de manejo (como elementos
sobre los que se puede influir y controlar, a diferencia de otros, por ejemplo el clima) más deseables
de mantener en el futuro para lograr los obje vos regionales. De una forma más su l, es interesante si
es posible determinar los elementos comunes que hacen a diferentes polí cas o planes de acción más
exitosos (Peterson et al. 2003).
4.2. Diversidad de perspectivas
Los escenarios deben confrontar al usuario con una diversidad de puntos de vista. La construcción
debe ser un proceso democrá co, par cipa vo y caracterizado por una mul plicidad de valores, metas y obje vos. Es importante incluir todas las visiones, par cularmente de los actores más débiles o
menos representados (por ejemplo pueblos na vos y otras minorías). Un buen conjunto de escenarios
debe enseñar al usuario valorar también las diferentes visiones acerca de los futuros posibles. Así, el
análisis de la diversidad de perspec vas puede ser un vehículo para construir consenso, lograr el planeamiento colabora vo y la resolución de problemas y conflictos.
4.3. Información vívida
Usar información vívida ene más impacto y atrae más atención. Se refiere a usar información que
produzca una respuesta emocional y despierte el interés de los usuarios y también del equipo técnico,
desafiando su imaginación y volviéndose rápidamente disponible. Los factores que hacen más vívidos
los escenarios son: 1) el interés emocional: desarrollar escenarios interesantes y focalizados en temas
de impacto y que interesen a todos los involucrados, y que sean directamente aplicables a decisiones
de manejo, incluso es mejor si muchos de los integrantes del equipo de trabajo enen lazos emocio-
185
�En resumen, los escenarios deben poder ser descriptos fácilmente, ser vívidos y diferentes entre
ellos, así como capturar las futuras transformaciones del sistema de forma plausible. Este conjunto de
escenarios debe servir para expandir y desafiar de una manera ú l el actual conocimiento que se ene
del sistema. La Caja 11.3 presenta ejemplos de escenarios ambientales a escala global y regional.
5. LA CONSTRUCCIÓN DE ESCENARIOS PARA ORDENAMIENTO TERRITORIAL A ESCALA DE
PAISAJE
Uno de los mejores ejemplos del uso de análisis de escenarios aplicados a la planificación del territorio es el proyecto Willame e Basin Alterna ve Futures Analysis (Baker et al. 2004). El área es la cuenca
del rio Willame e (unos 30.000 km2) en el noroeste del estado de Oregón, EE. UU. El área está cubierta
en un 60% por bosques en zonas montañosas, pero las áreas planas de menor al tud están dedicadas
a la agricultura. Viven unos 2 millones de personas, parte en los centros urbanos más importantes del
estado. Se espera que la población se duplique para el año 2050, con consecuencias nega vas para la
gran biodiversidad y los importantes recursos hídricos y madereros de la región.
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
nales al territorio analizado. Para lograr esto es importante la proximidad espacial y temporal, 2) que
sean imaginables: la información que produce imágenes sensoriales ene un mayor impacto porque
promueve el reconocimiento, la retención y el recuerdo. Depende en parte de cuán concreto es el escenario, en el sen do de que deben ser muy completos, detallados y específicos en la composición y presentación del conjunto de escenarios y la información asociada a ellos. Sin embargo, hay que mantener
un balance para no saturar al usuario de datos técnicos que desalienten su uso y aplicación. Un punto
fundamental es poner tulos concisos a los escenarios que sean descrip vos para provocar imágenes
mentales fuertes y autoexplica vas.
Por una inicia va gubernamental en los años 90, se creó un foro (The Willame e Valley Livability
Forum) para desarrollar una visión consensuada entre los diversos actores involucrados para mejorar
la calidad de vida en el valle. Desde este foro se creó una inicia va para restaurar hábitats para biodiversidad y recursos hídricos en el contexto de la expansión urbana futura en relación al crecimiento
poblacional. Para apoyar esta inicia va se formó un grupo interdisciplinario de inves gadores pertenecientes a tres universidades y actores involucrados (polí cos, empresarios, habitantes, organizaciones
no gubernamentales, referentes) para desarrollar escenarios de cambio de uso del suelo.
El análisis se desarrolló en tres etapas. En la primera etapa se analizaron los cambios en el paisaje
desde 1850 hasta 1990. Los resultados permi eron entender el funcionamiento del sistema, detectar
los factores claves relacionados al cambio de uso del suelo y la interacción entre el sistema social y el
natural. En la segunda etapa se desarrollaron tres escenarios basados en los factores y mapas de uso
del suelo desarrollados en la etapa anterior. En la tercera etapa los escenarios fueron comparados u lizando cuatro indicadores: biodiversidad terrestre, calidad del agua, condición ecológica de los cursos
de agua y condición del río Willame e.
Las dos principales visiones de futuro en las discusiones durante el análisis fueron: una focalizada
en la necesidad de incrementar las acciones de conservación, asumiendo que la polí ca de conservación actual no sería efec va en el futuro, y otra, indicando la necesidad de disminuir las restricciones
a los planes de crecimiento urbano, que permi rían cubrir las necesidades futuras de la población sin
comprometer sustancialmente el medio ambiente. Como resultado, se desarrollaron tres escenarios al
año 2050 (Fig. 11.3.):
186
�Urbanización. Este escenario asume una liberación en las polí cas actuales de restricciones al crecimiento urbano, permi endo a las fuerzas del mercado incidir en el uso del territorio en el futuro, pero
dentro de un rango que los actores involucrados consideraban realista.
Conservación. Se focaliza en poner mayor énfasis en conservación y restauración de ecosistemas,
pero reflejando un balance fac ble entre consideraciones económicas, sociales y ecológicas según la
opinión de los actores involucrados.
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
Business as usual. Representa el estado del paisaje esperado en el futuro si las tendencias observadas en 1990 con núan actuando en forma estable.
Figura 11.3. Mapas de usos de la erra en la cuenca del río Willame e (Oregon, EE. UU.) en 1990 y en 2050 según
tres escenarios diferentes (h p://www.fsl.orst.edu/pnwerc/wrb/).
Los escenarios resultantes se compararon con los indicadores propuestos. Los tres escenarios reflejaban principalmente un cambio hacia nuevos usos del suelo en las áreas ya u lizadas, pero una
mínima expansión sobre sistemas naturales. Aún en el escenario de urbanización, casi todo el nuevo
desarrollo urbano ocurre en áreas u lizadas para agricultura. Sin embargo, se encontraron diferencias
en la calidad ambiental de los escenarios (Fig. 11.4.).
Los escenarios permi eron fomentar sustancialmente la discusión entre la población, los tomadores
de decisión y el resto de los actores involucrados acerca del futuro de la región. Los resultados permieron detectar e incluir zonas focales para la restauración de ecosistemas en el documento principal
de la Willame e Restora on Ini a ve. También permi eron demostrar falencias en el plan aprobado
de ordenamiento territorial, donde el ordenamiento focalizado en municipios no permi a generar una
composición y configuración del paisaje sostenible a escala regional, y estaba demasiado sesgado hacia
áreas montañosas.
187
�6. CONCLUSIONES
El primer obje vo de la construcción de escenarios es incen var una reflexión y debate profundo,
informado, democrá co e inclusivo del futuro en el que se pretende vivir como sociedad. Cumplir este
obje vo depende en gran medida del impacto que los escenarios planteados tengan sobre la opinión
pública, lo que es una medida del éxito del proceso. Un ejemplo sólido de escenarios exitosos es la respuesta del público a la publicación en diarios ingleses del relato “La Batalla de Dorking” mencionado al
comienzo del capítulo. En los meses siguientes a su publicación, en mayo de 1871, produjo una sensación nacional de pánico que mo vó un comunicado del Primer Ministro para tranquilizar a la población.
El debate tan intenso sobre la seguridad nacional que generó, resultó en cambios significa vos en la
polí ca de defensa antes de la Primera Guerra Mundial (Clarke 1992).
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
Figura 11.4. Comparación de indicadores del estado de los recursos naturales en el pasado (1850) y en tres escenarios futuros (2050) con su estado en 1990 para la cuenca del río Willame e (Oregon, EE. UU.) (h p://www.fsl.
orst.edu/pnwerc/wrb/).
Junto al impacto en la opinión pública y la generación de una discusión, un conjunto de escenarios
ú les debería mejorar la habilidad de la sociedad para an cipar, lidiar y también aprovechar las oportunidades provistas por los cambios futuros. Pueden tomarse decisiones, cambiarse algunas polí cas,
o implementar planes para mover el sistema socioambiental hacia un futuro más deseable. A par r de
la comparación de los escenarios construidos, pueden determinarse los elementos más ú les y favorables de cada uno, y diseñar un nuevo escenario “norma vo” que visualice un futuro deseable y óp mo
a las necesidades y visiones de todos los actores involucrados en el proceso (Nassauer y Corry 2004).
El proceso metodológico de construcción de escenarios descripto en este capítulo es una versión
completa e ideal del proceso. Como surge de los ejemplos presentados, en cada caso el proceso deberá
adaptarse según las necesidades del problema analizado, los actores involucrados, la información disponible y las capacidades técnicas al alcance. El paso de transformar las narra vas en datos cuan ta vos (ej. mapas) no ene una técnica única, y depende de la crea vidad del grupo de desarrollo. Un punto muy importante es que la construcción de escenarios no es ordenamiento territorial per se, sino que
es un método más que provee elementos, pautas y recomendaciones, para ser u lizadas como ayuda
188
�En Argen na, las tendencias actuales y los escenarios globales indican que la expansión e intensificación de la agricultura con nuará en el futuro cercano, con importantes efectos en la biodiversidad,
los servicios ecosistémicos y la sostenibilidad del medio socioambiental. Asimismo, la interacción de
los factores involucrados en el proceso (condiciones del mercado internacional, polí cas y legislaciones
aplicadas a nivel de país y región, y las limitantes/oportunidades derivadas del cambio climá co) dificulta tener una idea clara de los cambios esperables en el futuro. En este contexto, la construcción de
escenarios ofrece una herramienta de gran u lidad para discu r y desarrollar alterna vas de desarrollo
y planificación que compa bilicen producción y conservación, resultando en territorios ambiental y
socialmente sostenibles.
AGRADECIMIENTOS: Los autores agradecen a María Elena Zaccagnini (Coordinadora del Área Estratégica Ges ón Ambiental – INTA) por el apoyo y sus ges ones en la realización de este trabajo y la
colaboración entre INTA y la Universidad Humboldt de Berlín. José Paruelo y Javier Vitale aportaron
valiosos comentarios y ediciones a versiones anteriores del capítulo. El trabajo se desarrolló con
recursos de los proyectos PNNAT-1128052 y AERN-292241 de INTA.
CAJA 11.1. Descripción de términos básicos utilizados
Proyección: el estado futuro del sistema asumiendo su evolución hacia adelante en el empo según las tendencias del presente.
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
y soporte en un proceso más amplio que es el ordenamiento territorial. En este sen do, el análisis de
escenarios concuerda con la filoso a de los procesos de ordenamiento, donde la planificación debe ser
un proceso top down – bo om up (de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba), es decir, un proceso
de retroalimentación entre los planificadores del uso del territorio y el público involucrado o afectado.
Predicción: anuncio basado en la ciencia de un estado futuro del sistema.
PronósƟco: descripción del estado futuro del sistema basado en algunos indicios.
Prospección: exploración de posibles estados del sistema en el futuro según indicios presentes.
Escenario: descripción coherente, consistente y fac ble de un futuro estado del mundo basado en
un conjunto coherente de suposiciones acerca de factores crí cos.
Sistema: se refiere al sistema socioambiental, como un territorio o paisaje con diferentes usos de la
erra y ecosistemas naturales con un arreglo espacial específico, donde se desarrolla una matriz
cultural y económica de ac vidades e infraestructura humana.
189
�Numerosos programas han sido desarrollados para modelar y visualizar el cambio de uso de la
erra y generar mapas futuros de las coberturas del suelo. La mayoría ene una estructura básica
de dos partes (Fig. 11.2.1.). En la primera parte se calcula cuánto es el cambio esperado en la superficie ocupada por los diferentes usos de la erra. Esto puede calcularse proyectando las tendencias
de cambio observadas en un período de empo anterior, o con la implementación de otro po de
modelos (por ejemplo econométricos).
En la segunda parte se resuelve el componente espacial del cambio en las coberturas (¿Dónde
ocurre?) modelando estadís camente la relación entre el cambio en el uso del suelo y un número
de variables explica vas (Veldkamp y Lambin 2001). Se u lizan diversos modelos estadís cos mul variados, principalmente regresión logís ca pero también árboles de regresión o redes neuronales.
Los mapas de las variables explica vas se combinan según el modelo estadís co. El resultado es un
mapa de adecuación, donde el valor del píxel es la probabilidad local de cambio de uso de la erra.
Uno de los programas más u lizados con esta estructura es CLUEs (Verburg et al. 2002; Verburg et
al. 2006) u lizado exitosamente en Europa para el proyecto EURuralis (Westhoek et al. 2006).
El proceso se ilustra con un ejemplo desarrollado en el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). El análisis se desarrolló en la provincia de Entre Ríos, en tres mosaicos de 30 x 30
km para conocer los efectos de la expansión de la agricultura sobre la biodiversidad, considerando
diferentes escenarios futuros (Calamari y Gavier, datos no publicados) (Fig. 11.2.1.).
Figura 11.2.1. Estructura de los modelos de cambio de uso del suelo para un caso en la provincia de Entre
Ríos (Adaptado de Verburg et al. 2002). A) Los factores claves del cambio (ej. expansión de la agricultura por
demanda de los mercados internacionales) determinan el área futura de cada una de las coberturas. Los cam-
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
CAJA 11.2. Escenarios espacialmente explícitos: generación de mapas futuros del uso de la tierra
Una parte fundamental del desarrollo de escenarios para ordenamiento territorial es traducir
las narra vas de cada escenario en mapas futuros del uso de la erra. El elemento fundamental es
un modelo de cambio del uso del suelo, es decir, un modelo complejo (generalmente implementados como programas) que permite modelar el cambio de uso de suelo en base a una serie de
variables explica vas espacialmente explicitas.
190
�Se desarrollaron tres escenarios:
- Intensificación de la producción. Se prioriza la producción de cul vos incluyendo el uso para biocombus bles. Este escenario es básicamente la proyección a futuro de las tendencias actuales
(2000-2008).
- Diversificación produc va. El desarrollo de subsidios para la ac vidad ganadera bajo bosque
na vo determina que muchos productores no se dediquen a la agricultura, reduciendo las tasas
de deforestación.
- Protección del bosque. Se respetan las restricciones a los desmontes planteados en la zonificación del uso del bosque na vo según la Ley Nº 26.331 (“Presupuestos mínimos de protección
ambiental de los bosques na vos”).
El proceso de generación de mapas se aplicó modificando en cada caso la superficie esperada de
cambio según diferentes tasas de deforestación, y aplicando restricciones al mapa de adecuación
(por ejemplo, para simular áreas donde la deforestación está prohibida según la Ley 26.331). Se
obtuvo un mapa representando cada escenario, que luego fueron u lizados para evaluar el efecto
de la deforestación y fragmentación potencial de bosques sobre la diversidad de aves (Fig. 11.2.2.).
Figura 11.2.2. Mapas de cambios en un mosaico de 30 x 30 km en el centro de Entre Ríos según tres escenarios futuros al año 2030. En verde se indican las áreas de bosques que no sufren cambios, en amarillo las
áreas donde se espera una recuperación del bosque (principalmente bosques bajos de sucesión secundaria)
y en rojo áreas que serían deforestadas por la expansión agrícola. El mapa del escenario de Diversificación
produc va es solo su lmente diferente al de Intensificación de la producción, porque la única diferencia entre ambos es una tasa de deforestación menor en el primero.
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
bios en las coberturas de agricultura y bosque na vo entre 2000 y 2008 se obtuvieron con imágenes Landsat
TM. A par r de una matriz de transición se es mó el área esperada para cada cobertura en el año 2030. B) La
probabilidad de cada píxel de transformarse en otra cobertura se modela a par r de los factores determinantes de la ubicación del cambio en el uso de la erra. En este ejemplo se u lizó la técnica de modelado basada
en árboles de regresión no paramétrica Boosted Regression Trees (BRT) (Elith et al. 2008) y el módulo Land
Change Modeler del programa Idrisi (Eastman 2011). El resultado es un mapa de la distribución espacial de
las probabilidades de cambio (mapa de adecuación). Un algoritmo de locación ubica las hectáreas esperadas
a transformarse (por ejemplo áreas deforestadas) en los si os más adecuados (de mayor probabilidad de
cambio) en el territorio u lizando como base el mapa de coberturas de empo presente (ti). El resultado es
un mapa de coberturas esperado según el escenario planteado (ti+1).
191
�En la úl ma década, la construcción de escenarios se ha conver do en una herramienta básica
de los proyectos de evaluación y planificación del estado de los recursos naturales y los sistemas
produc vos a escala regional y mundial. Estos escenarios regionales y globales se u lizan como un
marco de referencia para el desarrollo de escenarios a escala de paisaje focalizados en el ordenamiento territorial.
Los escenarios a escala global más u lizados son los cuatro escenarios que se describen en el
Informe Especial sobre Escenarios de Emisión (SRES por sus siglas en inglés) del Panel Intergubernamental de Cambio Climá co (IPCC por sus siglas en inglés) (Nakićenović et al. 2000). Para
desarrollar y cuan ficar los escenarios se generaron cuatro líneas argumentales (o tramas) que representaban diferentes situaciones de desarrollo de la tecnología, de la economía, de la población
o del medio ambiente en el 2100 (A1, A2, B1, B2) (Fig. 11.3.1.). Algunos proyectos que enen como
base estos escenarios globales se detallan en la tabla 11.3.1.
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
CAJA 11.3. Ejemplos clásicos de escenarios ambientales a escala global y regional
Figura 11.3.1. Descripción compara va de los escenarios del proyecto EURuralis, basados en IPCC-SRES
(adaptado de Westhoek et al. 2006).
Tabla 11.3.1. Proyectos europeos de diferente temá ca con base en los escenarios IPCC-SRES
TemáƟca
Planificación
urbana
Cambios en
biodiversidad y
funcionamiento
de ecosistemas
Proyectos
Duración
Referencias
PLUREL
2007-2010 h p://www.plurel.net
FARO
2007-2009 h p://www.faro-eu.org
ALARM
ATEAM
BioScore
2004-2008
Descripción
Peri-urban Land Use Rela onships – Strategies
and Sustainability Assessment Tools for Urban –
Rural Linkages
Foresight Analysis of Rural Areas of Europe
http://www.alarmproject. Assessing Large Scale Risks for biodiversity with
net/; Se ele et al. 2010
tested methods
http://www.pik-potsdam. Advanced Terrestrial Ecosystem Analysis and
de/ateam/
Modeling
Assessment of the biodiversity impacts of a policy
2006-2009 h p://www.bioscore.eu/
op on
2001-2003
192
�Cambios de
uso del suelo
Proyectos
Referencias
Descripción
h p://www.volante-project.
Visions of Land Use Transi ons in Europe
VOLANTE 2010-2015
eu/
Greenhouse gas management in European land
GHG2010-2013 h p://www.ghg-europe.eu/
use systems
Europe
A discussion-oriented tool to support policy
http://www.eururalis.eu/;
makers in discussions about the future of
EURruralis 2004-2010
Westhoek et al. 2006
agricultural and rural areas
http://ec.europa.eu/
Impacts of Environmental Agreements (CBD and
MEACAP 2004-2007 research/fp6/ssp/meacap_
Kyoto) on the CAP
en.htm
Informe
crisis
alimen cia
ambiental
Duración
2009
http://www.grida.no/files/
Environmental Food Crisis report, UNEP/Gridpublications/FoodCrisis_
Arendal
lores.pdf
En Argen na, el análisis de escenarios focalizado al manejo de recursos naturales ene muy pocos
ejemplos de uso. Probablemente el trabajo más completo y avanzado sea la construcción de escenarios para el sistema agroalimentario argen no para el año 2030 realizado por el Ins tuto de
Prospec va y Polí cas Públicas de INTA (Patrouilleau et al. 2012) que plantea cuatro escenarios:
My way. Granero o góndola. Argen na entre granero (cadenas globales de valor de producción) y
góndola del mundo, con alto grado de trasnacionalización produc va.
En un trompo arriba de una calesita. Dependencia del proceso de inves gación y desarrollo extranjero y exacerba la producción de soja.
Diagonal virtuosa. Configuración regional de una plataforma tecnológica alimentaria, diversificación de exportaciones y viabilidad produc va de pequeños productores familiares.
Argenchina. Argen na aparece como polo sojero del mundo cuya inves gación y desarrollo agropecuario nacional es cooptado por cooperación con China y sus empresas.
Capítulo 11 • El método de construcción de escenarios aplicado al ordenamiento territorial
TemáƟca
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197
�CAPÍTULO 12
METODOLOGÍAS MULTICRITERIO PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Foto: Marcos Texeira
�RÊÃ Ä, M. E.1
RESUMEN: El objeƟvo de este capítulo es presentar las metodologías de evaluación mulƟcriterio más difundidas
y apropiadas para el ordenamiento territorial: las sumas lineales ponderadas, el proceso analíƟco jerárquico y la
programación mulƟobjeƟvo. Se definen algunos conceptos básicos (escenarios, objeƟvos, criterios, ponderaciones) y se plantea la secuencia de etapas que usualmente se siguen para la planificación, mostrando las diferencias
entre los métodos reseñados. El desarrollo se acompaña con ejemplos sencillos de aplicación. Finalmente se
desarrolla brevemente la posibilidad de integrar las evaluaciones mulƟcriterio en entornos de sistemas de información geográfica para fortalecer los procesos de ordenamiento territorial, especialmente la evaluación espacial
de sus consecuencias.
1. INTRODUCCIÓN
Los paradigmas tradicionales de programación y planificación se basan en la existencia de un solo
decisor (decision maker) que busca opƟmizar un único y bien definido objeƟvo a través de la comparación de opciones alternaƟvas con un mismo criterio de comparación (usualmente la rentabilidad o la
uƟlidad). El método establece un orden de prioridad de las alternaƟvas, además de una solución ópƟma. Sin embargo, en situaciones reales la planificación enfrenta varios objeƟvos, a veces contrapuestos
entre sí, con más de un criterio para evaluar alternaƟvas posibles que por otra parte pueden resultar
ópƟmas para un objeƟvo pero subópƟmas para otro (Romero y Rehman 2003). La planificación del territorio requiere además la intervención de muchos actores y la integración de datos provenientes de
diferentes disciplinas, cada una con diferentes enfoques teóricos, fuentes de disímil calidad y nivel de
detalle (Mena et al. 2006). Por otra parte, los parƟcipantes son heterogéneos, con diferentes valoraciones para los objeƟvos y prioridades para los usos posibles del territorio. Esta diversidad de disciplinas,
criterios, actores y enfoques es especialmente opuesta a evaluaciones monocriteriales. Los avances en
la invesƟgación de operaciones, que se dieron fuertemente en la posguerra, generaron metodologías
que cuesƟonan los viejos paradigmas pero a la vez complican la comparación. Los métodos para decisiones con más de un objeƟvo y varios criterios se resumen en un conjunto de opciones denominadas
“evaluaciones mulƟcriterio” (EMC) (Vecino 1992) y que resultan más adecuadas para la planificación
territorial. Estas técnicas permiten considerar diversas opiniones ante un mismo problema y admiten
la consideración de enfoques y objeƟvos contrapuestos. No obstante, algunas propuestas basadas en
la valoración económica de los servicios ecosistémicos proponen traducir los diferentes criterios –sociales, ambientales y económicos–, en términos de pérdidas y ganancias monetarias. Las propuestas
derivadas de la economía ecológica, en cambio, rescatan mantener la independencia de los criterios
con sus respecƟvas unidades de medida de manera de mostrar las consecuencias de las decisiones en
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 198-231).
1
Cátedra de Economía Agraria, FAUBA. Contacto: mroman@agro.uba.ar. Desarrollo financiado parcialmente a través de los
proyectos UBACYT 20020100100836 y PICT 2008 -1029.
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
CAPÍTULO 12*
METODOLOGÍAS MULTICRITERIO PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
199
�2. ALGUNAS METODOLOGÍAS DE EVALUACIÓN MULTICRITERIO ÚTILES PARA EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
El desarrollo y la aplicación de metodologías de EMC han sido muy amplios en los úl mos años.
Existe una variedad de técnicas que admite diferentes clasificaciones (Carrion et al 2008; Pacheco y
Contreras 2008; DCLG 2009). Estas se basan en el po de variables empleadas (cualita vas o cuanta vas, discretas o con nuas), en el resultado final de la evaluación (métodos compensatorios, no
compensatorios o de resultados difusos) en la disponibilidad de información (con o sin información a
priori) y en la posibilidad de integración con otras herramientas de planificación. Aquí presentaremos
los métodos más comúnmente empleados para el ordenamiento del territorio por sus ventajas rela vas: 1) la metodología de ponderados simples, cuya ventaja es la simplicidad de uso e interpretación; 2)
el proceso analí co jerárquico, cuya ventaja es la combinación de variables cualita vas y cuan ta vas
y la posibilidad de comparación de criterios por su importancia rela va, aun sin disponer de datos numéricos. Este úl mo también se destaca en relación a otros métodos por la transparencia y visibilidad
de los resultados, ya que no se elimina ninguna de las opciones que serán analizadas (no se basa en
la eliminación de alterna vas dominadas (outranking) (DCLG 2009)), ventaja importante en procesos
par cipa vos. Finalmente (3), discu remos técnicas mul obje vo o de mínima distancia que brindan
la posibilidad de incluir obje vos que pueden ser contrapuestos.
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
sus múl ples facetas (Tsakougmagkos 2006). Las técnicas de evaluación mul criterio aplicadas a procesos de ordenamiento territorial se apoyan en esta úl ma perspec va.
Cualquiera sea el caso, es importante comprender algunos conceptos básicos y cómo se integran las
metodologías mencionadas en procesos de planificación territorial.
2.1. Conceptos básicos empleados en este capítulo
a. Escenario: Llamamos escenario a la combinación de ac vidades o usos posibles de un territorio
plasmados en un momento par cular. Los escenarios pueden diseñarse en base a tendencias futuras sin intervención, a deseos o aspiraciones para el futuro, a la combinación de usos de la situación
actual que es el punto de par da de la planificación, o al efecto esperado de la aplicación de determinadas decisiones. Un escenario puede estar cons tuido por una o más ac vidades. En términos
de las metodologías mul criterio, los escenarios serán las opciones alterna vas que se evalúan para
el ordenamiento territorial.
b. ObjeƟvos: Definimos un obje vo como el fin al que se dirigen una o varias acciones. En términos de
procesos de planificación los obje vos cons tuyen la guía que estructura una decisión (Eastman et
al.) y pueden asumir diferentes niveles (generales, intermedios y específicos). Los úl mos son los
que adquieren mayor precisión. Para el ordenamiento territorial suelen dis nguirse al menos tres
categorías de obje vos: ambientales, sociales y económicos.
c. Criterios: Son los elementos de juicio que se emplean para reflejar el aporte (posi vo o nega vo)
de cada escenario para el cumplimiento de los obje vos. Cada criterio debe ser medible en forma
cualita va o cuan ta va y permi r comparar a los escenarios entre sí. Los criterios también pueden
tener diferentes niveles y, por lo tanto, es posible iden ficar jerarquías que permiten dis nguir criterios y subcriterios. Para la planificación y ordenamiento territorial se diferencian en ambientales,
200
�c.1. Restricciones y Factores: Las restricciones son criterios de limitación que restringen la ubicación de una o más ac vidades en el territorio. Con este po de criterio se excluyen o habilitan
opciones de uso en determinadas localizaciones, siendo ú les por lo tanto para sistemas de
información geográfica. Por contraposición a las restricciones, son factores todos los criterios
cuan ficados que no restringen la ubicación de las ac vidades en el territorio.
c.1.1. Factores de ApƟtud: Se refieren al potencial de un lugar para soportar una ac vidad determinada.
c.1.2. Factores de Impacto: Se refieren al efecto que una determinada inversión o ac vidad produce en el medio y puede ser posi vo o nega vo (Barredo y Sendra 1999).
d. Ponderación: Es el peso rela vo de un obje vo frente a otro, o el peso rela vo de un criterio frente
a otros criterios en la toma de decisiones. Esos pesos rela vos indican las preferencias de quienes
par cipan de las decisiones y, por lo tanto, pueden variar entre grupos y actores involucrados en la
decisión.
e. Involucrados: (stakeholders) Son los grupos sociales o individuos, ins tuciones, inves gadores y
técnicos que enen interés, son afectados o se sienten mo vados por diversas razones, para par cipar en los procesos de ordenamiento territorial.
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
sociales y económicos, de acuerdo a los obje vos enunciados, pero también suelen incluirse otras
categorías en la integración con sistemas de información geográfica:
Los procesos de EMC aplicados al ordenamiento territorial permiten establecer comparaciones entre escenarios alterna vos en referencia a un set de obje vos preestablecidos, que pueden poseer
diferentes ponderaciones y para los cuales se han iden ficado criterios de comparación, que también
pueden poseer diferentes ponderaciones. Las ponderaciones dependen de las preferencias (y el poder para imponerlas) de los involucrados. Por lo tanto, un elemento clave de un proceso de decisión
mul criterio es la conformación del equipo de trabajo y la par cipación de los actores involucrados
en la decisión acerca de quienes establecerán los obje vos, los criterios y sus ponderaciones. Estas
decisiones enen su carga de subje vidad, como toda decisión, pero también la enen aquellas que
históricamente definieron el uso del territorio sin que mediaran procesos par cipa vos. En esos casos,
la capacidad de presión suele prevalecer sobre los criterios sociales y ambientales (Galacho Jiménez y
Arrébola Castaño 2008). El proceso de EMC para el Ordenamiento Territorial (OT) busca hacer visibles
esas decisiones, mostrando sus consecuencias sociales, ambientales y económicas de manera que el
razonamiento sea explícito para toda la sociedad.
2.2. Las etapas de la Evaluación Multicriterio en el ordenamiento territorial
Las etapas para incorporar metodologías de EMC pueden verse en la Figura 12.1. Hasta la definición
de los posibles escenarios (etapa 2) no hay diferencias importantes entre evaluaciones monocriterio y
mul criterio. En cambio en la etapa 3 se considera que la planificación del territorio puede tomar en
cuenta diferentes obje vos, que se evalúan a través de variados criterios.
De la combinación de criterios y escenarios (etapa 4), resultará una matriz que tendrá tantas columnas como escenarios y filas como criterios. Supongamos un proceso de OT que plantea tres obje vos
para el área de amor guamiento de un parque nacional: uno ambiental: mantener la diversidad a nivel
de especies, evitar la contaminación y detener la erosión; otro económico: mantener el balance fiscal
del municipio, y uno tercero social: distribuir el crecimiento a través de la generación de empleo. Plan201
�Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
tea además criterios para observar la respuesta de cada escenario (A, B y C) sobre esos obje vos, lo que
se expresa en la matriz de decisión de la Figura 12.2.
Figura 12.1. Diagrama de pasos para procesos de evaluación mul criterio (EMC).
Figura 12.2. Ejemplo de matriz de decisión para tres escenarios, A, B y C; y 6 criterios (3 ambientales, 2 económicos y uno social).
202
�Dado que la performance de los escenarios requiere disponer de información y que muchas veces
es costoso obtenerla, es importante diseñar buenos criterios. Algunas preguntas iniciales ayudan a
dis nguirlos (DCLG 2009):
✓ ¿Qué elementos permi rían dis nguir una buena decisión de una mala decisión respecto al Ordenamiento Territorial de ese territorio?
✓ ¿Es posible iden ficar (medir o juzgar) en la prác ca cómo se comportan los escenarios alterna vos
en relación al criterio seleccionado?
✓ ¿Se encuentran iden ficados todos los criterios necesarios para la comparación de escenarios? (exhaus vidad).
✓ ¿Existen criterios superpuestos, que miden lo mismo y que pueden eliminarse? Es necesario analizar
si omi r algún criterio cambiaría la decisión. En caso contrario es preferible eliminarlo para economizar la necesidad de información (redundancia).
✓ ¿Cada criterio es independiente de los otros y permite medir o juzgar cualita vamente el comportamiento de cada escenario? (independencia).
✓ ¿Se enen en cuenta las consecuencias de los usos posibles a través del empo? Algunos impactos
pueden observarse en el largo plazo y es importante que los criterios incorporen, en lo posible, los
efectos en años posteriores al de la evaluación (en el caso de valores económicos, estos impactos
pueden estar actualizados2 para ver su efecto en el momento de la decisión).
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
La matriz contendrá al menos dos criterios, dos obje vos y dos escenarios, para que exista un problema de naturaleza mul criterio. En términos genéricos diremos que es una matriz X de n escenarios
(i=1 hasta n) alterna vos y m criterios (j=1 hasta m) de decisión y que cada elemento de la matriz, Xij,
corresponde a la respuesta o performance del escenario i al criterio j.
Una primera aproximación, sin discu r ponderaciones ni pesos proporcionales, es analizar las relaciones de dominancia. Un escenario alterna vo será dominante respecto a otro si aporta igualmente a
los obje vos en todos los criterios y lo supera en al menos uno. Si la EMC se emplea para seleccionar
una sola opción, el escenario que es dominado podría eliminarse de la matriz. En cambio, deberá mantenerse si lo que se desea es mostrar un ranking de las opciones posibles. La dominancia ene carácter
transi vo: si A domina a B y B domina a C, entonces A domina a C. Hay métodos de EMC que se basan
en estos mecanismos de eliminación de alterna vas dominadas y adicionan a las relaciones de dominancia las ponderaciones de cada criterio para no trabajar con el supuesto de que todos los criterios
y los obje vos son igualmente importantes. Sin embargo, estos métodos no han sido recomendados
para procesos par cipa vos porque en la decisión final no se visualizan las opciones de todos los involucrados (Saaty 2008).
Para asignar la performance de los escenarios para cada criterio y cada obje vo pueden establecerse varios mecanismos:
a) a par r de datos conocidos: suponga por ejemplo que uno de los criterios es la generación de empleo y que puede establecerse cuántos puestos de trabajo se generan o se man enen con cada
2
La actualización de valores permite sumar en el momento actual –el de la evaluación– los efectos monetarios (costos, ingresos o valores netos) que ocurren a través del empo, teniendo en cuenta que para cada año existe una tasa de ganancia
o costo de oportunidad del capital, que se adiciona a los montos generados anualmente (Román 2004).
203
�b) a par r de escalas cualita vas o cuan ta vas para los datos: Las escalas reflejan la posición rela va
de los escenarios para cada criterio, de acuerdo a los datos disponibles o a la percepción de los involucrados. Para un escenario con una mejor performance se otorgarán valores más altos y para otro
de peor performance se otorgarán valores más bajos. Es ú l pensar el sen do que se asigna a cada
criterio para el logro de los obje vos. Para algunos, un valor más alto significa “mejor”, pero para
otros puede significar lo contrario. Por ejemplo para el criterio ambiental “porcentaje de superficie
transformada” un valor alto puede significar “peor”, es decir, que una buena performance se asocia
con el menor valor (Figura 12.3.). Lo mismo podríamos decir para el criterio económico “distancia a
centros de comercialización” en el que una mayor distancia significa una desventaja. En cambio si el
criterio ambiental es “porcentaje de cobertura del suelo”, el sen do será “a más mejor”, de la misma
forma que con la generación de empleo. Si se asigna una escala de 0 a 100, como suele ser común, el
valor 0 se asignará a los escenarios de peor performance, y el valor 100 para el mejor. Manteniendo
la coherencia de las decisiones, si se asume una función lineal, es posible ordenar a los escenarios
en la escala de acuerdo a cómo se ubicarían respecto a cada criterio buscando la intersección en el
eje de ordenadas. En la metodología del proceso analí co jerárquico, que se verá más adelante, se
u liza en cambio una escala de comparación que posee un valor mínimo de 1 y un máximo de 9.
Escala del criterio del tipo "a + mejor"
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
escenario alterna vo. La performance de cada escenario para ese criterio será entonces el número
de empleos y será necesario cuan ficar ese aporte para cada escenario.
Escala del criterio del tipo "a - mejor"
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Performance
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
0
5
10
15
20
25
30
35
% de especies valiosas
40
45
50
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
% de suelo desnudo
Figura 12.3. Escalas para la performance de escenarios en criterios del po “a más mejor” y “a menos mejor”.
Los pasos 5 (establecer ponderaciones para criterios y obje vos) y 6 (combinar performance y ponderaciones para la decisión), luego de establecidos los obje vos, escenarios y criterios, serán diferentes
de acuerdo al método de EMC. No obstante, cualquiera sea el camino elegido, es importante destacar
que las ponderaciones de criterios y obje vos deben ser independientes entre sí. Es decir, que las preferencias o pesos asignados a cada criterio son independientes del comportamiento de cada escenario
respecto a los otros criterios. Si dos criterios no son independientes, entonces es posible construir un
índice que los represente a ambos en forma conjunta. Por otra parte, dos o más criterios no deberían
abocarse a medir las mismas consecuencias de un escenario para evitar el doble conteo en las ponderaciones. A con nuación veremos cómo se estructuran los pasos 5 y 6 para diferentes métodos.
204
�2.3.1. Suma ponderada lineal simple
Ya asumimos que cada objeƟvo y cada criterio pueden tener diferente peso (ponderación) en la decisión final. Por lo tanto en la matriz de decisión cada criterio j no tendrá la misma importancia relaƟva
para los involucrados, de manera que se asume un peso diferente, al que llamamos W.
Se debe cumplir que:
m
Σ
wj = 1
j=1
con la condición de que 0< Wj ч 1
ParƟmos de la matriz de decisión con valores de performance de cada escenario para cada criterio.
Cuando los criterios son del Ɵpo “a más mejor”, los valores de Xij serán posiƟvos, en cambio los del Ɵpo
“a menos mejor” llevarán el signo contrario, siempre que los datos originales no hayan sido reemplazados por escalas como las de la Figura 12.3.
Si cada celda Xij del escenario i es afectada por el peso W que corresponde al criterio j, la performance de cada celda estará ponderada. La matriz inicial tendrá entonces el siguiente formato:
Ponderación (peso) de criterios
(W)
Total
Criterio (j)
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
2.3. Métodos de Evaluación Multicriterio para ponderaciones y toma de decisiones
Escenarios (i)
i1
i2
…in
W1
j1
X11
X22
Xn1
W2
j2
X12
X22
Xn2
Wm
…jm
X1m
X2m
Xnm
1
Y la matriz ponderada resultará la siguiente:
Total
Ponderación
(peso) de criterios
(W)
Criterio
(j)
i1
i2
…in
W1
j1
X11. W1
X22. W1
Xn1.W1
W2
j2
X12.W2
X22.W2
Xn2.W2
Wm
…jm
X1m.Wm
X2m.Wm
Xnm.Wm
1
Aporte de los Escenarios (i)
X11. W1+ X12.W2+ X1m.Wm X22. W1+ X22.W2+ X2m.Wm Xn1.W1+ Xn2.W2+ Xnm.Wm
El aporte de cada escenario (úlƟma fila) será la suma de las celdas ponderadas por el peso de cada
criterio. La forma más sencilla de combinar pesos y criterios (paso 6) es, de esta manera, la suma lineal
ponderada. Es un método para variables discretas, determinísƟco (no considera incerƟdumbre), se
basa en la agregación de criterios y es compensatorio. Se trata de un método compensatorio, pues un
peso muy favorable en un criterio (un valor de W muy alto) puede compensar en la suma a una valo-
205
�El valor que asume cada escenario en la suma ponderada le otorgará mayor o menor preferencia.
Pero los criterios pueden estar expresados en diferentes unidades (İsicas, monetarias, ordinales, poblacionales, cualitaƟvas, etc.) y es necesario llevarlos a una unidad común para que puedan finalmente
agregarse en la suma que el método requiere. Esta operación se conoce con el nombre de estandarización. Para este método, los valores de Xij deben estar estandarizados, es decir, cada celda de la
matriz de valores, Xij, asumirá un valor relaƟvo a los datos de la matriz. Ese proceso puede realizarse
de diferentes formas:
a) buscando un valor relaƟvo en relación al máximo y mínimo de cada criterio para todos los escenarios. De esta manera, el método se independiza de las unidades de medida de cada variable. El valor
estandarizado de Xij será Vij, tal que:
n
Xij - min Xij
i=1
Vij = ––––––––––––––n
max Xij - min Xij
i=1
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
ración poco favorable en otro criterio (un valor de W muy bajo). El empleo de pesos (W) con diferente
preferencia origina métodos compensatorios. Al contrario, el empleo de criterios ordinales origina procedimientos de agregación no compensatorios y convierte a los pesos en coeficientes de importancia
(Roberts 1979). Los criterios ordinales asignan un orden de preferencia que puede ser numérico o
alfabéƟco, pero no admiten la suma y la selección del escenario no puede basarse entonces en este
método simple.
i=1
b) a través de medidas de tendencia central (normalización), analizando las distancias relaƟvas de la
performance de cada escenario con respecto a la media (Pacheco y Contreras 2008) para el mismo
criterio. Esto requiere calcular la media y la desviación estándar para cada criterio. Es importante
recordar que estamos trabajando con la población y no con una muestra de escenarios. En consecuencia las fórmulas para la media Xj y la desviación estándar Sj serán:
Σx
X = ––––
j.i
j
Σ (x – X )
–––––––––––
2
Sj =
j.i
j
n
Donde: Xji es el i-ésimo dato del criterio j-ésimo, Sj es la desviación estándar del criterio j-ésimo,
n es el número de escenarios y m es el m-ésimo criterio que se dispone con información sobre un
escenario.
Con la media y la desviación estándar es posible estandarizar los datos a través del estadísƟco Z, que
permite comparar los resultados en unidades de desvío para que los valores se encuentren entre 0
y 1.
xj.i – Xj
Zj.i = ––––––
Sj
206
�La determinación del peso que le corresponde a cada criterio en la decisión puede ser realizada a
juicio de un evaluador individual, pero para el ordenamiento territorial debería discuƟrse en un proceso parƟcipaƟvo para reflejar la preferencia de todos los involucrados. Una manera de reflejar la importancia relaƟva de los criterios es su comparación de a pares, asignando un puntaje posiƟvo (por ejemplo = 1) cuando un criterio prevalece sobre otro, y nulo (0), cuando es superado por aquel. Obviamente,
cada criterio será igualmente importante comparado contra sí mismo. Esa comparación se establece a
través de una matriz, en la que la comparación se inicia por las filas. La suma de cada fila será el puntaje
que recibe cada criterio en la decisión. Finalmente, la ponderación (W) se obƟene calculando la proporción que explica cada criterio sobre el total de puntajes en juego (al tanto por uno, para cumplir con
la condición 0< Wj ≤ 1). La suma de los valores normalizados Vij de cada escenario, ponderada por el
peso relaƟvo (W) de cada criterio, es decir ΣVij . Wj , permiƟrá ordenar a las opciones alternaƟvas según
su contribución a los objeƟvos prioritarios para cada escenario y establecer un ranking de preferencias,
como presenta el ejemplo de la Caja 12.1.
m
j=1
Para que el sistema resulte coherente, debe garanƟzarse que los criterios sean independientes entre
sí o sus ponderaciones sean mutuamente excluyentes. Es decir, que las preferencias asignadas a los
escenarios según un criterio no son afectadas por las preferencias asignadas según otro criterio. Una
desventaja es que el método carece de comprobaciones acerca de la coherencia de las relaciones entre
los criterios y no permite diferenciar grados de importancia en la comparación de a pares.
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
Donde Zji, es el valor normalizado de Xji. Esto supone que el indicador j está distribuido normalmente con media cero y varianza uno (N~(0,1)) y se puede esƟmar cuánto se aleja de la performance
media cada escenario para un determinado criterio. Cada criterio tendrá la misma distribución, y los
valores resultan entonces comparables.
2.3.2. Método del “Proceso analítico jerárquico”
El Proceso AnalíƟco Jerárquico (AHP por su sigla en inglés Analy c Hierarchy Process) es uno de
los métodos mulƟcriterio más uƟlizados para variables discretas, con medición de preferencias por
agregación de criterios, determinísƟco y compensatorio. A diferencia de las sumas lineales ponderadas
establece un procedimiento para analizar la coherencia de las decisiones y propone diferentes niveles
de prevalencia de un criterio sobre otro. El método fue introducido en la década del 70 por Thomas L.
Saaty y se basa en la construcción de jerarquías, la determinación de prioridades y el análisis de la consistencia lógica de la decisión. Es úƟl para incluir criterios cualitaƟvos o intangibles como percepciones
de calidad, bienestar, vulnerabilidad, etc., de acuerdo a la experiencia de los involucrados, independizándose de la necesidad de datos cuanƟtaƟvos para las comparaciones (Sánchez 2001).
El esquema jerárquico está compuesto por: objeƟvos o focos, criterios, subcriterios y alternaƟvas.
Estas úlƟmas serán los escenarios. El foco es el objeƟvo principal de la intervención, pueden luego establecerse objeƟvos intermedios o secundarios que se desagregan en diferentes criterios de evaluación
y posiblemente subcriterios. A su vez, cada subcriterio puede ser medido por uno o varios índices. La
jerarquía de las decisiones, por lo tanto, estará dada en ese orden. En primer lugar la definición del
objeƟvo principal, luego los objeƟvos secundarios para cumplirlo, con su correspondiente priorización,
luego la definición y priorización de criterios y subcriterios, y finalmente la comparación de los escenarios alternaƟvos para esas jerarquías (Figura 12.4.).
207
�Foco:
Ordenamiento
Territorial
Objetivo
social
Objetivo
económico
2
1
3
A
1
2
Objetivo
ambiental
3
1
B
2
3
C
Figura 12.4. Esquema del proceso analí co jerárquico para tres obje vos, cada uno con tres criterios empleados
para comparar tres escenarios alterna vos (A, B y C).
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
�
El primer paso del proceso, entonces, es definir el modelo jerárquico de decisión. Es importante
establecerlo, pues las ponderaciones de los niveles jerárquicos superiores (obje vos) serán también
las que reciban los criterios en los que estos obje vos se desagregan. Si se definieran subcriterios, las
preferencias establecidas para los criterios también recaerán sobre los subcriterios. Es decir, que las
preferencias de los niveles jerárquicos superiores caen en “cascada” sobre los inferiores para la comparación de los escenarios alterna vos.
Luego de definido el modelo, es necesario establecer las preferencias (entre obje vos, entre criterios, entre subcriterios y entre alterna vas). Para establecer la prioridad de un elemento (obje vo,
criterio o escenario) sobre otro, se realizan comparaciones de a pares de todos los elementos con
respecto al resto en una matriz cuadrada que tendrá tantas filas y columnas como elementos de comparación. En este caso, las preferencias se basan en la conocida como “escala de Saaty” cuyos valores
van de 1 a 9 y que establece las siguientes posibilidades de comparación:
1 = Igualmente importante
3 = Moderadamente más importante (e inversamente: 1/3 es moderadamente menos importante)
5 = fuertemente importante (1/5 fuertemente menos importante)
7 = Muy fuertemente importante o demostrada (1/7 muy fuertemente menos importante)
9 = Extremadamente más importante (1/9 extremadamente menos importante)
2, 4, 6, 8 = Valores intermedios para resolver situaciones de compromiso
La escala se basa en estudios psicométricos que muestran que las personas establecen con facilidad
ponderaciones cualita vas, pero con números enteros, basadas en cinco categorías (igual, débil, fuerte, muy fuerte y absoluto) y que existe un límite psicológico de 7 ± 2 en comparaciones simultáneas
(Sánchez 2001).
208
�Otros procedimientos que son empleados por soŌwares específicos consisten en la normalización.
Cada valor de xij de la matriz de comparaciones entre el elemento i y el elemento j, se normaliza respecto a la suma total de cada columna, obteniendo un nuevo valor normalizado n para cada celda de la
matriz. Para la columna 1: n11 = x11/Σ x1j. Luego los valores normalizados se suman por filas y el vector de
prioridades (V) se obƟene calculando el cociente entre la suma de cada fila y el número de elementos.
En todas las comparaciones (objeƟvos, criterios, subcriterios y alternaƟvas) al comparar el elemento
i con el elemento j, la matriz debe de cumplir las siguientes propiedades (Aznar y Guijarro 2005):
✓ Reciprocidad: Si xij = a, entonces xji = 1/a.
✓ Homogeneidad: Si los elementos i y j son considerados igualmente importantes entonces, xij = xji
= 1, además xii = 1 para todo i.
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
Al igual que en el método simple, la comparación se inicia por filas. Es importante chequear los recíprocos de la matriz, esto es: si un elemento de la matriz es moderadamente más importante que otro,
(3) este otro será moderadamente menos importante que aquel (1/3). Luego es necesario obtener un
sistema de ponderaciones que resulte consistente con las preferencias subjeƟvas mostradas. Esto es
encontrar valores de ponderaciones (W) no negaƟvos que saƟsfagan las preferencias y que en conjunto
sumen la unidad. Hay varias formas de obtener esas ponderaciones. El método más sencillo se basa
en el cálculo de la media geométrica de las preferencias que obtuvo cada elemento (por fila) (Moreno
Jiménez et al. 2000, DCLG 2009); el peso relaƟvo se obƟene calculando la proporción (al tanto por uno)
que explica la media de las valoraciones por fila de cada elemento sobre la suma total de las medias
geométricas de todos los elementos. El resultado es el vector de prioridad (V).
✓ Consistencia: Se saƟsface que el producto de las matrices Xjk * Xik = Xij para todo 1 ч i, j,k ч n.
De acuerdo a la estructura jerárquica de la decisión, el procedimiento de cálculo de las ponderaciones se realiza primero para comparar objeƟvos entre sí, luego para comparar criterios entre sí y, si
corresponde, para comparar subcriterios entre sí. Finalmente se comparan los escenarios entre sí con
la misma escala pero referidos a cada uno de los subcriterios o niveles jerárquicos inferiores.
La valoración Ri de cada escenario i resultará de los pesos compuestos o globales obtenidos en
cada jerarquía de análisis (objeƟvos, criterios, subcriterios, escenarios). Las preferencias se obƟenen
al mulƟplicar los pesos de la primera comparación (el primer nivel de jerarquía) por los pesos relaƟvos
de la segunda comparación (segundo nivel) y así sucesivamente hasta el úlƟmo nivel (escenarios alternaƟvos):
R =Σ w r
i
j
j ij
Donde wj es el peso o vector de prioridades de toda la estructura jerárquica sobre el úlƟmo nivel
(por ejemplo subcriterios) y rij las prioridades de cada escenario para cada criterio.
Los escenarios se ordenan luego de acuerdo al valor de Ri . De lo antedicho surge que para el método no es imprescindible contar con la performance cuanƟtaƟva de cada escenario para cada criterio o
subcriterio, sino que las ponderaciones se expresan en los juicios de valor de la escala de Saaty.
2.3.3. Consistencia de la ponderación
Las preferencias de criterios y objeƟvos resultan lógicas si se relacionan bien entre sí. La consistencia implica al menos dos propiedades: transiƟvidad y proporcionalidad (Pacheco y Contreras 2008). La
209
�CI
RC = –––
RI
El índice de consistencia es una medida de la desviación en la consistencia de la matriz de comparaciones. El Índice Aleatorio es el índice de consistencia de una matriz generada en forma aleatoria,
con recíprocos forzados, de escala 1 hasta 9 que resulta consistente. El valor de la proporción de consistencia, que mide la relación entre ambos, no debe superar el 10%, para que se suponga un juicio informado y coherente. El índice aleatorio fue calculado y tabulado para diferentes tamaños de matrices
de comparación (Tabla 12.1.).
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
transiƟvidad implica que si el objeƟvo I es mayor que el II y el II es mayor que III entonces I debe ser
mayor que III. La proporcionalidad significa que se manƟenen las proporciones entre las magnitudes de
las preferencias. Por ejemplo si I es 3 veces mayor que II y II es 2 veces mayor que III entonces I debe
ser 6 veces mayor que III (I= 3II, II= 2III; I=3(2III) = 6III). En una matriz de preferencias perfectamente
consistente, se deben cumplir todas las condiciones mencionadas al mismo Ɵempo. Sin embargo, como
los juicios de valor se logran por consenso y las valoraciones subjeƟvas no siempre se realizan sobre
cálculos matemáƟcos, se admite un margen de error. Si el nivel de inconsistencia es inaceptable se
deben revisar los juicios y las preferencias establecidas. El método propone realizar un análisis de la
consistencia de las decisiones a través de la Proporción de Consistencia (RC), que es el resultado de la
relación entre el Índice de Consistencia (CI) de la matriz y un Índice teórico aleatorio (RI):
Tabla 12.1. Índices de consistencia para diferentes tamaños de matriz de comparaciones (RI). Fuente: Saaty 1997,
citado por Pacheco y Contreras 2008.
Tamaño (n)
Índice aleatorio
2
0
3
0,58
4
0,9
5
1,12
6
1,24
7
1,32
8
1,41
9
1,45
10
1,49
En una matriz perfectamente consistente el vector de prioridades (V) mulƟplicado por la suma de
los totales de las columnas (vector B) es igual al número de elementos a comparar (en nuestro caso criterios u objeƟvos), e igual al número de filas y columnas de la matriz de comparaciones. El producto del
vector de prioridades (V) y la suma de las columnas (B), que refleja el valor máximo que puede asumir
cada elemento, se conoce como lambda máximo (λ max).
El índice de consistencia (CI) refleja cuanto se aleja λ max del número de elementos (n), en relación
al número total de comparaciones posibles (n-1), es decir:
λ max –n
n–1
CI = –––––––
Para el mismo ejemplo de la Caja 12.1., se ejemplifica ahora la aplicación del método AHP (Caja
12. 2).
210
�La programación lineal es un método matemáƟco úƟl para obtener resultados extremos (maximizar
o minimizar una función lineal). Un objeƟvo puede plantearse a través de funciones lineales y su cumplimiento (su ópƟmo) puede lograrse a través de la maximización (por ejemplo cuando el ópƟmo es
maximizar los ingresos fiscales) o minimización (por ejemplo cuando el ópƟmo es minimizar las pérdidas por erosión). Sin embargo, la programación lineal mono-objeƟvo significa alcanzar solo un objeƟvo
por vez, por lo que el cumplimiento de los otros quedará supeditado al logro del objeƟvo prioritario. No
obstante pueden plantearse restricciones que tengan en cuenta al resto de las aspiraciones, al menos
en sus umbrales mínimos de aceptación (ver Caja 12.3.). Las restricciones son limitaciones impuestas
por condiciones que deben cumplirse, son lineales y directamente proporcionales a la superficie (en el
caso del ordenamiento territorial) que se desƟna a cada uso posible (Frank 2010).
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
2.3.4. Programación por metas o decisiones multiobjetivo
Una problemáƟca mulƟobjeƟvo es aquella en la que puede establecerse más de una finalidad para
las acciones de OT. En algunos casos los objeƟvos múlƟples son complementarios, pero en otros pueden ser contrapuestos y pueden resolverse por priorización, consenso o conflicto. Las metodologías
vistas hasta aquí son úƟles cuando los múlƟples objeƟvos pueden cumplirse en forma conjunta, aunque sea parcialmente, en el mismo territorio. De acuerdo a las preferencias es posible asignar una superficie a un escenario alternaƟvo sacrificando parte de las ganancias y también parte de los beneficios
ambientales y sociales en pos de lograr parcialmente cada uno de ellos. Sin embargo, en algunos casos
no es posible combinar en el mismo territorio el cumplimiento de varios objeƟvos porque estos son
contrapuestos y obtener uno implica anular la posibilidad de conseguir el otro. En esos casos se hace
necesario definir qué superficie se asignará para el cumplimiento de cada objeƟvo en forma separada.
Por ejemplo, para un objeƟvo de eliminación de residuos peligrosos, la superficie asignada para el
tratamiento de envases de plaguicidas no podría superponerse en el mismo territorio con el objeƟvo
de provisión de agua de bebida para consumo humano y cada objeƟvo debe cumplirse en un espacio
parƟcular y definido. Las técnicas de programación lineal resuelven en parte este Ɵpo de problema.
La función objeƟvo es una función lineal y las restricciones consƟtuyen una serie de inecuaciones a
las cuales se sujeta el logro del objeƟvo principal. Si se trata de dos objeƟvos, su representación gráfica
en un eje de coordenadas es fácilmente interpretable (ver Caja 12.3.).
La programación lineal mulƟobjeƟvo es una extensión de la programación lineal. Se basa en la idea
de que si es imposible de alcanzar todos los objeƟvos al mismo Ɵempo, se puede optar por acercarse
lo máximo posible a estos, minimizando las distancias al valor ópƟmo de cada uno (Bellver y Marơnez
2005). Por lo tanto, no se trata de una opƟmización como en la programación lineal mono-objeƟvo,
sino de buscar niveles de saƟsfacción suficientes, de acuerdo a las preferencias de los involucrados.
Cuando se recurre a la programación lineal mulƟobjeƟvo, en la prácƟca se abandona la pretensión de
“opƟmalidad” propia de la programación lineal clásica y el concepto de solución ópƟma se susƟtuye
por el de solución eficiente o no dominada (Novack y Ragsdale 2003).
Mientras que para la programación lineal con una función objeƟvo, se adopta la forma general de
la ecuación siguiente:
max
n
Z = i Σ= 1 Ci Xi
En donde Ci es la dimensión (superficie) de cada escenario y Xi la contribución de cada escenario a la
función objeƟvo, en una programación mulƟobjeƟvo, la forma general sería para m objeƟvos:
211
�n
n
i=1
i=1
i=1
El problema es que no existe ningún ópƟmo común para las m funciones, por lo que el interés reside
en encontrar una solución eficiente dentro de las soluciones facƟbles, en la que probablemente ningún
objeƟvo alcance el ópƟmo, pero todos se encuentren lo más cerca posible de este. Aquí presentamos
algunas opciones metodológicas:
a) Resolver el problema m veces (López 1977), considerando en cada resolución la opƟmización de
una sola función objeƟvo, pero mostrando el resultado que se obƟene para las restantes funciones
u objeƟvos, con lo que se consigue una “matriz de ópƟmos individuales”:
Z11, Z12………. Z1m
Z21, Z22………. Z2m
Z31, Z32………. Z31mm
El valor de cada Zij es el que asume la función objeƟvo i, cuando la programación se opƟmiza con
respecto al objeƟvo j. De esta forma la diagonal asumirá siempre el valor ideal de cada objeƟvo, pues
es cuando se opƟmiza el objeƟvo i respecto a la función i. Son por tanto los valores de la diagonal los
mejores valores que pueden lograrse para cada función objeƟvo. Como cada objeƟvo puede expresarse
en diferentes unidades de medida, puede procederse luego a la normalización de los datos (a los que
llamamos Z´), por ejemplo dividiendo el valor de cada Zij, respecto al valor ópƟmo de la función:
Z’ij =
Zij
max Zij
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
n
max Z1 = Σ C1i Xi , max Z2 = Σ C2i Xi , max Zm = Σ Cmi Xi
( 3)
Con lo cual la matriz quedará planteada como una matriz normalizada en la que los elementos de la
diagonal Ɵenen valor 1
1, …. Z´12……. Z´1m
Z`21, ….1……… Z´2m
Z´31, Z32……. 1
Con la matriz normalizada, los actores involucrados tendrán la información suficiente para analizar
cuánto se pierde de cada objeƟvo, al priorizar al resto, pudiendo seleccionar la función más eficiente
dentro de la matriz. Si todos los objeƟvos Ɵenen la misma ponderación habrá que seleccionar cuáles
son las consecuencias de sacrificar logros en cada uno de ellos. Si hubiera una ponderación diferente
de los objeƟvos se elegirá la mejor alternaƟva ponderada.
b) Mediante el cálculo de la distancia al ópƟmo. El cálculo de la distancia al ópƟmo puede resultar úƟl
tanto para objeƟvos complementarios (el logro de un objeƟvo puede ir en el mismo senƟdo que el
logro del otro) como antagónicos (el logro de un objeƟvo va en desmedro del logro del otro) (Figura
12.5.).
3
Si se trata de un objeƟvo del Ɵpo “a menos mejor”, entonces la normalización se realizará a través de la siguiente fórmula:
Z’ij = 1 –
min Zij
Zij
212
�Si los objeƟvos son complementarios y no es posible obtener el logro simultáneo de ambos, las soluciones facƟbles se ubicarán fuera del punto ideal, pero serán mejores aquellas que presenten la menor
distancia (d) a ese punto. En el caso I (objeƟvos complementarios) es posible calcular, para una solución
fuera del punto ideal, la distancia euclidiana (d) a través del teorema de Pitágoras (Figura 12.6.) tal que:
d = (am – ai)2 + (bm –bi)2
Siendo am el valor máximo (ópƟmo) del objeƟvo A y bm el valor máximo del objeƟvo B, mientras que (ai , bi) son las coordenadas del punto anƟ-ideal 5.
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
Figura 12.5. Relación entre objeƟvos y punto ideal (1: punto ideal (máximo) para el logro de B y A; 2: punto ideal
del logro de B y mínimo logro de A; 3: punto ideal del logro de A y mínimo logro de B).
Figura 12.6. Distancia euclidiana para el punto anƟ-ideal 5.
Con el mismo procedimiento puede calcularse la distancia de otras soluciones anƟ-ideales. La mejor
será la que se aleje menos del punto ideal. Si los valores se encuentran normalizados en relación al
nivel ópƟmo de cada objeƟvo (es decir Z´ij), las coordenadas del punto ideal 1 serán (1,1) y el cálculo de
la distancia para dos objeƟvos será:
d = (1 – ai)2 + (1 –bi)2
Si se trata de tres objeƟvos, la distancia al punto ideal puede calcularse de la misma forma. En
la Figura 12.7., el cálculo de la distancia del punto al ópƟmo para los objeƟvos A y B será V1. Al
incluir el objeƟvo C, V1 será uno de los catetos empleados para calcular la distancia d (su proyec-
213
�Figura 12.7. Cálculo de la distancia al ópƟmo para tres objeƟvos A, B y C.
Por lo tanto, para el cálculo de la distancia euclidiana no importa sobre cuántos ejes (u objeƟvos) se
obtengan los catetos para el cálculo, la suma de las distancias, genéricamente será:
n
ɇ(x – 1)
ij
j=1
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
ción es V1´). El otro lo consƟtuye la distancia del punto al objeƟvo C (V2=cm-ci ). Por lo tanto d será:
d= ((bm – bi)2 + (am –ai)2)2 + (cm – ci)2 , luego el cuadrado del cateto V1, se anula con la raíz.
en donde Xij es el valor normalizado del escenario i para el objeƟvo j.
2
Si la relación entre los objeƟvos es conflicƟva, como en el caso II de la Figura 12.5., Gómez Delgado
y Barredo Cano (2005) proponen que el territorio se asigne al objeƟvo que se encuentra más cerca
de su punto ideal, descartando al resto de los objeƟvos. Por lo tanto se seleccionará la opción que se
ubique más cerca del ópƟmo de un objeƟvo (menor distancia a la unidad si los valores se encuentran
normalizados) y se aleje más del logro del objeƟvo conflicƟvo (menor distancia al 0 si los valores se
encuentran normalizados):
n
ɇ(x – 1) + (x
j=1
ij
2
im
– 0)
2
En donde Xij es el valor normalizado del escenario i para el objeƟvo j y Xim es el valor normalizado del escenario i para el objeƟvo
conflicƟvo m.
c) Mediante la opƟmización de la función de distancia agregada al ópƟmo de todos los objeƟvos. El
punto ideal para cada objeƟvo se obƟene por la opƟmización independiente de cada uno, tal como
se vio en la matriz de ópƟmos individuales. La opƟmización simultánea de objeƟvos individuales
puede incluirse en una superfunción agregada que permite reducir la opƟmización de varios objeƟvos en a un solo objeƟvo de opƟmización (Zeleny 1998).
Novack y Ragsdale (2003) proponen idenƟficar los valores ópƟmos o “utópicos” de cada función
objeƟvo. Posteriormente, para contener en una sola función a la función más eficiente (varios objeƟvos
al mismo Ɵempo) se crea otra función de “sumas de distancia del ópƟmo”, a la que se busca minimizar.
214
�2.4. Examen de los resultados y análisis de sensibilidad
Los tres métodos reseñados permiten arribar a una decisión cuyos resultados requieren un análisis
por parte de los actores involucrados para observar las consecuencias sobre el territorio de la asignación de usos seleccionados en primera instancia. Ese examen alerta sobre resultados que pueden haber
pasado inadver dos inicialmente, pudiendo originar nuevas discusiones y tal vez nuevas ponderaciones (Caja 12.5.).
El análisis de sensibilidad permite validar la decisión y analizar su estabilidad frente a posibles modificaciones: cambios en las ponderaciones, cambios en las es maciones de la performance de cada escenario, cambios en los factores externos como precios, condiciones climá cas, polí ca interna y externa
de los países, correlación de fuerzas entre los actores involucrados, etc. Las opciones para realizar el
análisis de sensibilidad o de riesgo para los datos o factores externos son variadas, desde el cálculo de
los valores crí cos para variables relevantes, las modificaciones de a una variable por vez de acuerdo a
su varianza cuando se dispone de datos suficientes, o modificaciones de varias de acuerdo a planteos
op mistas o pesimistas, así como técnicas de simulación (Román 2004).
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
Es decir, que la resolución del problema se resuelve “minimizando” la suma de las distancias entre los
mejores valores que es posible obtener para cada obje vo y los que pueden lograrse en forma conjunta. Esto significa que ninguno de ellos alcanzará el óp mo, pero se elegirá la solución que, respetando
siendo Z*ij la solas restricciones, se aleje lo menos posible de la situación ideal de cada uno:
lución óp ma para el obje vo i. La distancia (D) existente entre el obje vo i-ésimo normalizado y su
valor ideal normalizado será Dij = [Z*ij - Zij´] En donde Z* es la solución ideal normalizada –óp ma– para
el obje vo i e igual a la unidad, y Z` es el valor normalizado de Z al priorizar otro obje vo. Es decir
que es la distancia respecto al valor ideal para el obje vo i. Por lo tanto, se buscará miniDij=
, de la misma forma que se op miza en programación limizar la siguiente función:
neal un solo obje vo (ejemplo Caja 12.4.).
En cambio, el análisis sobre las ponderaciones asignadas depende menos de la disponibilidad de
información y más de los cambios en las preferencias. Permite observar la fragilidad de las decisiones
cuando los resultados son poco estables frente a pequeñas modificaciones en la opinión de los actores
involucrados (ver Caja 12.6.).
3. EMC APLICADO A SISTEMAS DE INFORMACION GEOGRÁFICA PARA EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
La definición de los escenarios posibles puede hacerse con diferentes niveles de detalle. La integración de métodos de EMC y sistemas de información geográfica (SIG) permite ver las consecuencias
de las decisiones sobre los usos del suelo con un mayor detalle, ganado en definición y precisión. Sin
embargo, la diferencia más importante entre sistemas de evaluación mul criterio convencionales y
aquellos integrados con sistemas de información geográfica es la presencia explícita de componentes
espaciales en la decisión (Ferre 2011). Estos componentes pueden agregar nuevos criterios para la
búsqueda de la ubicación óp ma de los escenarios. Esta integración requiere que los datos de los criterios, y en consecuencia la performance de cada alterna va para cada criterio, estén geográficamente
ubicados y que se asuma homogeneidad espacial en las áreas mínimas consideradas para la planificación (Sharifi y Retsios 2004). Por esa razón la etapa inicial de la integración SIG-EMC es la iden ficación
215
�Los sistemas integrados SIG-EMC generan además mejores soportes para la comparación de escenarios durante el proceso de decisión y, por lo tanto, facilitan la par cipación de los actores involucrados
en el análisis de impactos y consecuencias de las decisiones, debido a su visualización (Ferre 2011).
Para la integración se dis nguen dos grandes etapas (Sendra y García 2000). En la primera se establecen los obje vos. Estos tomarán cuerpo en escenarios que cuan fican las superficies que serán
dedicadas a cada po de uso. En su definición y cuan ficación inciden restricciones económicas, polícas, sociales y ambientales. En la segunda etapa se es ma la asignación “óp ma” de los escenarios
seleccionados, estableciendo la posición espacial a través de sistemas de información geográfica. Dado
que esta úl ma etapa puede afectar a la primera, el proceso puede ser itera vo. En la segunda etapa
habrá además otros dos pasos:
• la localización óp ma de una ac vidad, inversión o escenario, y
• la ordenación integral del territorio para diferentes escenarios y obje vos o diferentes ac vidades
de un mismo escenario.
3.1. Localización óptima (o capacidad de acogida) del territorio
La capacidad del territorio para recibir una ac vidad, inversión o proyecto, depende de sus cualidades intrínsecas. Estas pueden hacer que el territorio resulte favorable o desfavorable para el desarrollo
de la ac vidad, pero también puede pensarse de manera inversa, es decir, si la ac vidad resulta favorable o desfavorable para el desarrollo del territorio. Ambas relaciones definen la per nencia de la localización de una ac vidad sobre un espacio determinado. Se trata de una decisión de localización óp ma.
Las decisiones de localización son decisiones mono-obje vo (instalar un ac vidad) con varios criterios.
Los criterios se traducirán espacialmente de acuerdo a las caracterís cas del territorio (factores) o a las
limitaciones que este presenta (restricciones). Los factores pueden asumir diferentes ponderaciones de
acuerdo a las preferencias de los involucrados. Las restricciones definen áreas en donde no es posible
desarrollar la ac vidad por diversos mo vos (distancias, cercanía a escuelas, a fuentes de agua, imposibilidad sica, condiciones climá cas, etc.).
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
de los criterios que pueden ser ubicados territorialmente, es decir, que poseen una ubicación espacial
concreta.
Por otra parte, los factores pueden resultar de ap tud o de impacto. Los primeros se basan en los
requisitos necesarios para la localización de la ac vidad (por ejemplo pendiente, clima, distancia, altura, po de suelo, can dad de población, etc.). Es necesario establecer rangos que permitan iden ficar
aquellos valores para los cuales la ac vidad presenta un mejor funcionamiento.
Los factores de impacto se refieren a la suma de las alteraciones o efectos que genera la ac vidad
sobre el medio al comparar situaciones “con” y “sin” su instalación. No se refieren específicamente al
corto plazo, sino que pueden incluir impactos futuros y acumula vos tanto posi vos como nega vos,
ubicados en el área de localización o en áreas de influencia. La suma de los diferentes efectos (por
ejemplo sobre el drenaje, el paisaje, la población, la contaminación, la sobreexplotación de determinados recursos, etc.) cons tuye el impacto global de la ac vidad.
La localización óp ma o la capacidad de acogida del territorio resultará de la combinación (según
preferencias) de los factores posi vos y los nega vos en las áreas sin restricción. La forma de realizar
esa combinación de factores y restricciones es a través de alguno de los métodos de EMC.
Los sistemas de información geográfica (SIG) permiten combinar los datos agrupados por temas a
través de alguna estrategia de integración (Galacho Jiménez y Arrébola Castaño 2008). Cada criterio,
216
�Todos los mapas se integran luego en uno resumen de “capacidad de acogida” o de “preferencia
de localización”, de acuerdo al método de EMC. No se trata solo de iden ficar áreas que cumplan con
todos los criterios, sino de generar un mapa de ap tud en el que algunas áreas resultarán más aptas
(mayor valoración) que otras (menor valoración), de acuerdo a los criterios seleccionados, las ponderaciones asignadas por los actores involucrados, así como los niveles de ap tud de cada factor para el
obje vo planteado (Caja 12.7.).
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
transformado en factor (según rangos), será una capa de información y se volcará en un mapa de caracterización del territorio para ese criterio. Es deseable localizar geográficamente a los puntos, líneas
o polígonos que describan a cada factor (y probablemente cada subfactor) en formato vectorial, pero
luego es necesario adecuarlos a un formato ráster con la finalidad de realizar operaciones aritmé cas
(Palomera et al. 2010). Habrá un mapa ráster para cada factor y para cada restricción. Los mapas de
factores de ap tud dependen del obje vo de la localización. Por ejemplo, si se trata de una ac vidad
agrícola pueden resultar aptas erras con pendientes menores al 5% y suelos de clase I o II, que además se encuentren a distancias de las rutas inferiores a los 100 km. Habrá entonces un mapa de rangos
de pendientes, otro de clasificación de suelos y otro de rangos de distancias a las rutas. Los mapas se
conver rán en mapas de ap tud o de impacto, ya que habrá condiciones más o menos aptas para la
instalación de la ac vidad e impactos más o menos graves. La escala para medir ap tud e impacto dependen del método de EMC que se empleará. Para las sumas ponderadas se moverá entre un máximo
(1) y un mínimo (0) cuando los valores están normalizados, pero para el AHP la escala estará entre 1 y
9. Por otra parte, los mapas de restricciones tendrán una notación binaria; o limitan la ubicación de la
ac vidad (0), o la permiten (1). Puede resultar, además, que uno de los factores tenga mayor peso en
la decisión, por lo que habrá ponderaciones diferentes para cada capa.
3.2. Planificación territorial integral
En la planificación territorial la búsqueda de la localización óp ma será para varias ac vidades o una
combinación de estas (escenarios) que pueden responder al logro de varios obje vos. Por lo tanto, se
trata de decisiones mul obje vo y varios criterios. Los criterios se conver rán en factores de ap tud e
impacto y las restricciones en áreas que pueden excluir un escenario o varios. En consecuencia habrá
un mapa integrado de ap tud para cada obje vo. Ya hemos visto que la relación entre los obje vos
puede ser de complementariedad o antagonismo. Si los obje vos antagónicos están además en conflicto, lo que se pretende es encontrar soluciones de compromiso. La programación por compromisos
parte de la idea planteada por Zeleny (1974) acerca de que, para dos obje vos en conflicto, la solución
preferida será la que se encuentre más próxima al punto ideal (Bellver y Mar nez 2005). La superficie
en conflicto se asignará al obje vo que se encuentre más cerca de su óp mo en esa localización.
Eastman et al. (1995) proponen emplear métodos sencillos para asignar el territorio a alguno de los
obje vos en conflicto. Si se suponen dos obje vos, 1 y 2, cada uno puede ser tratado en forma independiente a través de una EMC, lo que generará un mapa de ap tud integrada o escenario 1 para el
obje vo 1 y un mapa de ap tud integrada o escenario 2 para el obje vo 2. La superposición de ambos
mapas generará otro, o mapa 3, en el que pueden aparecer las siguientes situaciones (Figura 12.8.):
• áreas seleccionadas para el obje vo 1 y no para el obje vo 2
• áreas seleccionadas para el obje vo 2 y no para el obje vo 1
• áreas no seleccionadas para ningún obje vo
• áreas seleccionadas para ambos obje vos, y por lo tanto en conflicto
217
�La asignación de usos para las áreas en conflicto puede resolverse trazando una diagonal y asignando la mitad de las celdas para el escenario 1 y la otra mitad para el escenario 2, tal como se muestra en
la Figura 12.9. Esa traza minimiza las distancias de cada escenario respecto al punto ideal de cada obje vo y distribuye equita vamente la superficie en conflicto entre ambos. En ese caso la ponderación
de ambos obje vos es idén ca. Cualquier cambio en la ponderación significará cambios en el ángulo de
la línea divisoria. Este método sencillo e intui vo posee la ventaja de minimizar el empo de trabajo.
Sin embargo, Eastman et al. (1995) plantea que, aunque los obje vos tengan diferente ponderación, la
mejor decisión para procesos par cipa vos es la de la bisectriz que divide todo el espacio de decisión,
aunque se produzcan asignaciones subóp mas en relación a la distancia al punto ideal.
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
Figura 12.8. Escenario con obje vos en conflicto. Fuente: Eastman et al. 1995.
Figura 12.9. Resolución de escenarios con obje vos en conflicto. Fuente: Eastman et al. 1995.
4. REFLEXION FINAL
Los planteos de evaluaciones mul criterio son herramientas que ayudan a tomar decisiones y a
plasmarlas de acuerdo a una variedad de opciones. Todas las herramientas pueden combinarse de diferente forma, planteando métodos de varios obje vos, luego decisiones con múl ples criterios para
esos obje vos y finalmente su integración espacial. No existe una mejor opción, sino que el tratamiento
depende de la calidad y can dad de la información disponible, de la escala de representación, de la
posibilidad de situar la información territorialmente y del obje vo de la planificación. Existe un amplio
218
�CAJA 12.1.
Ejemplo de EMC a través del método de la suma ponderada
Volvamos a nuestro ejemplo de la Figura 12.2. Los escenarios analizados corresponden a dos
propuestas para el manejo del ganado de los pobladores (A y B) y el uso actual (escenario C) para
el área de amor guamiento de un parque nacional. La propuesta para el escenario A es concentrar
la producción en un sistema intensivo de encierre, para el B un manejo silvopastoril con manejo de
fauna local y el C es la situación actual sin intervención, pastoreo libre sin manejo establecido. La
comparación de a pares entre los criterios es la de la Tabla 12.1.1.
Tabla 12.1.1. Comparación de criterios para el método de la suma ponderada.
Criterios
1. porcentaje de suelo desnudo
2. posibilidad conservar especies valiosas
3. contaminación napa
4. necesidad financiamiento
5. aporte fiscal
6. generación empleo
1
1
1
1
0
0
1
2
0
1
0
0
0
1
Criterios
3
4
0
1
1
1
1
0
1
1
1
1
1
0
5
1
1
0
0
1
0
6
0
0
0
1
1
1
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
desarrollo de so ware para varias de las metodologías vistas y para otras que hemos juzgado menos
apropiadas para el ordenamiento territorial. Ninguno reemplaza la necesidad de par cipación de todos
los actores involucrados que son quienes aportarán la diversidad de criterios y enfoques que la planificación territorial requiere para ser democrá ca y por lo tanto socialmente sustentable.
Esto significa que el criterio ambiental 1 (porcentaje de suelo desnudo), es igual a sí mismo, menos importante que el criterio 2 y el criterio 3, más importante que el 4 y el 5 y menos importante
que el 6. La suma total de la prevalencia de cada criterio es la de la Tabla 12.1.2., en el que también
se observa el cálculo de la ponderación.
Tabla 12.1.2. Prevalencia de los criterios y cálculo de ponderaciones (W).
1. porcentaje de suelo desnudo (%)
2. posibilidad conservar especies valiosas (pl/ha)
3. contaminación napa (mg/l)
4. necesidad financiamiento ($)
5. aporte fiscal ($/ha)
6. generación empleo (jor/ha)
Total
N
3
5
2
3
4
4
21
W
0,14
0,24
0,10
0,14
0,19
0,19
1
Por otra parte, la estandarización de los valores de Xij se obtuvo a través del cálculo de Z (Tablas
12.1.3. y 12.1.4.).
219
�A
porcentaje de suelo desnudo
posibilidad conservar especies valiosas
contaminación napa mg/l
necesidad financiamiento
aporte fiscal
generación empleo
B
-8
6
-3
-2.000.000
2.000
6
C
-10
4
0
-500.000
200
1
-15
2
0
0
0
5
media
desvío
-11
2,944
4
1,633
-1
1,414
-833333,33 849836,586
733,3
899,383
4
2,160
Tabla 12.1.4. Estandarización (Z) y priorización de escenarios.
W
0,14
0,24
0,1
0,14
0,19
0,19
1
A
porcentaje de suelo desnudo
posibilidad conservar especies valiosas
contaminación napa mg/l
necesidad financiamiento
aporte fiscal
generación empleo
Suma ponderada
B
0,143
0,294
-0,141
-0,192
0,268
0,176
0,546480836
C
0,048
0,000
0,071
0,055
-0,113
-0,264
-0,2033705
-0,190
-0,294
0,071
0,137
-0,155
0,088
-0,34311034
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
Tabla 12.1.3. Performance de los escenarios para los criterios de comparación.
De lo que resulta que el escenario A posee la mayor suma ponderada y es el seleccionado.
CAJA 12.2.
Ejemplo de EMC a través del proceso analítico jerárquico
Ordenamiento
Territorial
Diversidad paisaje
Control erosión
% suelo
desnudo
Cons
Especies
valiosas
Distribución
crecimiento
Balance fiscal
Contaminación
napa
Necesidad
financiamiento
A
B
Aporte
fiscal
Generación
empleo
C
Figura 12.2.1. Esquema jerárquico de decisión para el ejemplo.
Tabla 12.2.1. Comparación de obje vos entre sí y determinación de prioridades a través de la media geométrica (media geom.) (Método 1).
Ambiental
Ambiental
Social
Económico
Suma (B)
Social
1
1/2
1/4
1,75
2
1
Sí 1/2
3,5
Económico
Media geom.
4
2
1
7
2
1
0,5
3,5
V
0,57
0,29
0,14
λ max =3; CI = 0; RC = 0; relación consistente
220
�Ambiental
Social
Económico
Suma (B)
Ambiental
0,5714
0,2857
0,1428
1,75
Social
0,5714
0,2857
0,1428
3,5
Económico
0,5714
0,2857
0,1428
7
Suma
1,7142
0,8571
0,4285
1
V
0,57
0,29
0,14
λ max =3; CI = 0; RC = 0; relación consistente.
Tabla 12.2.3. Comparación de criterios ambientales entre sí (Método 1).
Criterios
1. porcentaje de suelo desnudo
2. posibilidad conservar especies valiosas
3. contaminación napa
Total (B)
1
1
2
0,25
3,25
2
0,5
1
0,5
2
3
Media geom.
1,259
1,587
0,5
3,35
4
2
1
7
V
0,38
0,47
0,15
λ max =3,22; CI = 0,108 RC = 0,187; relación inconsistente, pues es RC>0,1.
La inconsistencia está dada por la relación entre los criterios c2 y c3. Como c1 es la mitad de c2
y c1 es 4 veces c3, c2 no puede ser solo 2 veces c3, sino 8. La inconsistencia se corrige en la Tabla
siguiente:
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
Tabla 12.2.2. Comparación de obje vos entre sí y determinación de prioridades a través de la normalización
(Método 2). V: vector de prioridades; CI: índice de consistencia; RC: proporción de consistencia.
Tabla 12.2.4. Comparación de criterios ambientales entre sí (Método1) corregida.
Criterios
1. porcentaje de suelo desnudo
2. posibilidad conservar especies valiosas
3. contaminación napa
Total (B)
1
1
2
0,25
3,25
2
0,5
1
0,125
1,162
3
4
8
1
13
Media geom.
1,259
2,519
0,315
4,09
V
0,31
0,61
0,08
λ max =3; CI = 0; RC = 0; relación consistente.
Tabla 12.2.5. Comparación de criterios económicos entre sí (Método 1).
4
4. Necesidad financiamiento
5. Aporte fiscal
Suma (B)
5
1
1/2
1,5
Media geom.
1,41
0,70
2,12
2
1
3
V
0,67
0,33
λ max =3; CI = 0; RC = 0; relación consistente.
Tabla 12.2.6. Comparación de escenarios para el criterio 1 (porcentaje de suelo desnudo).
A
A
B
C
Suma (B)
B
1
0,5
0,25
1,75
C
2
1
0,5
3,5
Media geom.
4
2
1
7
2
1
0,5
3,5
V
0,57
0,28
0,14
RC=0, consistente.
221
�A
A
B
C
Suma (B)
B
1
0,5
0,25
1,75
C
Media geom.
2
1
0,5
3,5
4
2
1
7
2
1
0,5
3,5
V
0,57
0,28
0,14
RC=0, consistente.
Tabla 12.2.8. Comparación de escenarios para el criterio 3 (contaminación napa).
A
A
B
C
Suma (B)
B
1
4
3
8
C
0,25
1
0,33
1,58
0,33
3
1
4,33
Media geom.
0,43
2,29
0,99
3.72
V
0,12
0,61
0,27
RC=0,05, consistente.
Tabla 12.2.9. Comparación de escenarios para el criterio 4 (necesidad financiamiento).
A
A
B
C
Suma (B)
B
1
2
4
7
C
0,5
1
2
3,5
0,25
0,5
1
1,75
Media geom.
0,5
1
2
3,5
V
0,14
0,29
0,57
Media geom.
V
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
Tabla 12.2.7. Comparación de escenarios para el criterio 2 (posibilidad cons. especies valiosas).
RC=0, consistente.
Tabla 12.2.10. Comparación de escenarios para el criterio 5 (aporte fiscal).
A
A
B
C
Suma (B)
B
1
0,5
0,25
1,75
C
2
1
0,5
3,5
4
2
1
7
2
1
0,5
3,5
0,57
0,28
0,14
RC=0, consistente.
Tabla 12.2.11. Comparación de escenarios para el criterio 6 (generación de empleo).
A
A
B
C
Suma (B)
B
1
0,14
0,25
1,39
C
7
1
2
10
4
0,5
1
5,5
Media geom.
3,03
0,41
0,79
3,5
V
0,71
0,1
0,19
RC=0, consistente.
Como consecuencia de las preferencias reveladas, la ponderación de cada escenario para cada
nivel jerárquico es la de la Figura 12.2.2.
222
�Finalmente, el valor (Ri) de cada escenario será
A = 0,57 {(0.31) (0,57) + (0,61) (0,57) + (0,08) (0,12)} para el objeƟvo ambiental
0,14 {(0,67) (0,14) + (0,33) (0,57)}
0,29 {(0,71)}
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
Figura 12.2.2. Ponderaciones por niveles jerárquicos para la decisión.
para el objeƟvo económico
para el objeƟvo social
TOTAL: 0,549
B = 0,57 {(0.31) (0,28) + (0,61) (0,28) + (0,08) (0,61)} para el objeƟvo ambiental
0,14 {(0,67) (0,29) + (0,33) (0,28)}
0,29 {(0,1)}
para el objeƟvo económico
para el objeƟvo social
TOTAL: 0,243
C = 0,57 {(0.31) (0,14) + (0,61) (0,14) + (0,08) (0,27)} para el objeƟvo ambiental
0,14 {(0,67) (0,57) + (0,33) (0,14)}
0,29 {(0,19)}
para el objeƟvo económico
para el objeƟvo social
TOTAL: 0,200
De lo que resulta seleccionado el escenario A, que obƟene la mayor ponderación.
223
�Volvamos a nuestro ejemplo de la Figura 12.2, pero ahora considerando que se estableció como
inadmisible la contaminación de la napa, por lo que no se evaluará el escenario A. En cambio se
propone como obje vo económico maximizar el aporte fiscal. Se incluye otro obje vo social que
consiste en mantener un área reservada para pobladores con menores recursos, que no podrían
hacer frente a nuevas necesidades de financiamiento. Los obje vos son parcialmente antagónicos,
pues los usos posibles son B y C, solo el escenario B permite generar ingresos fiscales (Tabla 12.1.3,
caja 1) pero es el escenario C el único que no requiere financiamiento adicional.
Si se prioriza el obje vo económico (maximizar el aporte fiscal) es posible plantear restricciones
que contemplen los umbrales mínimos de cumplimiento del resto de los obje vos. La superficie
del área de amor guamiento es de 13.500 ha, por lo tanto la primera restricción es que la suma
de los usos B y C no puede ser superior a esa superficie. En síntesis, las restricciones imponen los
siguientes límites:
• La superficie de B + C no debe superar 13.500 ha
• La superficie admi da de suelo desnudo no debería superar el 14% (unas 2000 ha)
• En el total se deberían mantener al menos 25.000 plantas de especies valiosas
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
CAJA 12.3.
Ejemplo de EMC a través de programación lineal
• Debido a la posibilidad de obtener un crédito de $ 50.000, las necesidades de financiamiento no
deberían superar ese valor
• El aporte fiscal anual debería ser al menos de $ 18.000/año
• La generación de empleo debería ser superior a 60.000 jornales por año
Tomando en cuenta los datos de la Tabla 12.1.3. (CAJA 1), las inecuaciones que plantea el problema de programación lineal son las siguientes
Sup B + Sup C
≤
13.500 ha de superficie total
0,10 Sup B + 0,15 Sup C
≤
2.000 ha de suelo desnudo
4 pl. Sup B + 2 pl. Sup C
≥
25.000 plantas de especies valiosas
500.000$. Sup B
≤
50.000.000$ de financiamiento total
200$ Sup B
≥
18.000 $ de aporte fiscal anual
1 jor Sup B + 5 jor Sup C
≥
60.000 jornales por año
Resta despejar “Sup B” y “Sup C”, tal que, cumpliendo las restricciones, se maximice el aporte
fiscal. Si transformamos las inecuaciones en funciones lineales y se despeja el valor de la superficie
de B y C para cada función, pueden obtenerse los extremos de las rectas que representan el problema planteado. La resolución gráfica (Figura 12.3.1.) permite mostrar cuál es la superficie des nada
a cada escenario que, cumpliendo con las restricciones, permite alcanzar el obje vo prioritario. El
área de dominio de la solución es la superficie del gráfico en la que se cumplen todas las restricciones y, por definición, el óp mo de un problema de programación lineal se encuentra en uno de los
vér ces del área de dominio. En este caso, corresponde a 100 ha para el escenario B y 13.266,67
ha para el escenario C.
224
�Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
Figura 12.3.1. Resolución gráfica de la programación lineal (el eje de las ordenadas cruza a las abscisas en el
valor de 10.000 ha para facilitar la visualización del área de dominio).
CAJA 12.4.
Volvamos a nuestro ejemplo, pero ahora teniendo en cuenta que se han planteado varios objevos:
• maximizar el aporte fiscal
• minimizar el porcentaje de suelo desnudo, y
• maximizar la generación de empleo
La matriz de óp mos individuales es la siguiente (Tabla 12.4.1.):
Tabla 12.4.1. Matriz de óp mos individuales.
ÓpƟmo (Zij)
Minimizando % suelo
desnudo
Maximizando aporte
fiscal
Maximizando empleo
suelo desnudo (ha)
aporte fiscal ($)
generación empleo (jor)
1.855
20.000
61.600,0
2.000
20.000
66.433,3
2.000
18.000
66456,7
Y la matriz normalizada será (Tabla 12.4.2):
225
�Opciones
SD
1 (minimizando % suelo desnudo)
2 (maximizando el aporte fiscal)
3 (maximizando el empleo)
AF
GE
1
1
0,927
0,928
0,928
1
0,900
1
1
De lo que se deduce que, si los objeƟvos Ɵenen la misma ponderación, la alternaƟva 2 es la que
sacrifica menos el logro de los objeƟvos no seleccionados.
Por otra parte, el cálculo de las distancias euclídeas para las opciones seleccionadas será:
Opciones
1)
(1 − 1) 2 + (1 − 1) 2 (1 − 0,927) 2
= 0,073
2)
(1 − 0,928) 2 + (1 − 1) 2 (1 − 1) 2
= 0,072
3)
(1 − 0,928) 2 + (1 − 0,900) 2 (1 − 1) 2 = 0,123
Siendo la opción 2 la que brinda menores distancias al ópƟmo.
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
Tabla 12.4.2. Matriz normalizada. Donde SD: suelo desnudo; AF: aporte fiscal; GE: generación de empleo.
Cualquiera de los métodos vistos permiƟrá además asignar diferentes ponderaciones a los objeƟvos, en cuyo caso, la selección de la opción ideal puede cambiar.
CAJA 12. 5.
Examen de resultados
Mostramos el análisis de resultados del ejemplo desarrollado a través del AHP (Caja 12.2.). Las
ponderaciones se muestran en la Figura 12.5.1.
La ponderación más alta fue para el objetivo
ambiental, que el escenario A cumple en
mayor medida. Lo mismo puede decirse del
objetivo social. El objetivo económico, al
que aporta más el escenario C, ha pesado
poco en la decisión.
Las consecuencias
sobre el uso del suelo por haber
seleccionado al escenario A, son las del
cuadro xviii, para las 13.500 ha. Si alguna
de
las
consecuencias
resultara
inadmisible, puede iniciarse un nuevo
ciclo de ponderaciones, o bien ensayar la
mejor combinación de escenarios
a
través de procesos de optimización
(programación lineal).
Figura 12.5.1. Resultado de las ponderaciones a través de AHP para la selección de escenarios.
226
�A
1. porcentaje de suelo desnudo (ha)
2. posibilidad conservar especies valiosas (pl)
3. contaminación napa (mg)
4. necesidad financiamiento ($)
5. aporte fiscal ($)
6. generación empleo (jor)
B
-1.080
810
-405
-270.000.000
270.000
810
-1350
540
0
-67.500.000
27.000
135
C
-2025
270
0
0
0
675
El cumplimiento de los criterios en relación al máximo de cada uno (no necesariamente su óp mo) puede compararse en la Figura 12.5.2, de manera que resulta sencillo observar cuáles son las
situaciones de compromiso que se generan por haber seleccionado el escenario A: la generación de
empleo y el aporte fiscal son máximos, pero la contaminación de la napa también.
1. suelo desnudo
1,00
0,80
6. generación empleo
0,60
0,40
0,20
0,00
5. aporte fiscal
2. posibilidad conservar especie
valiosas
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
Tabla 12.5.1. Consecuencias de la ejecución de cada escenario en 13.500 ha.
A
B
C
3. contaminación napa
Figura 12.5.2. Comparación de los resultados para los tres escenarios en relación al máximo normalizado de
cada criterio.
227
�También sobre el cálculo del ejemplo realizado a través de AHP (Caja 12.2.) es posible detectar
que la selección del escenario A ha sido bastante sólida, ya que solo una modificación del -86% en
la ponderación del criterio “posibilidad de conservación de especies valiosas” y de más del 600%
de “contaminación de la napa” cambiaría la decisión inicial (Figuras 12.6.1 y 12.6.2).
Ordenamiento
Territorial
Balance fiscal: 0.14
Diversidad paisaje, Control erosión:0.57
% suelo
Desnudo: 0,31
Esp valiosas:
0,08
Nec. Financ
0.67
Cont. Napa:
0.61
D. Crecimiento 0.29
Empleo:
1
Aporte
Fiscal: 0.33
A: 0.57
A:0.57
A:0.12
A:0.14
A:0.57
A:0.71
B: 0.28
B:0.28
B:0.61
B:0.29
B:0.28
B:0.1
C: 0.14
C:0.14
C:0.27
C:0.57
C:0.14
C:0.19
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
CAJA 12.6.
Análisis de sensibilidad
Figura 12.6.1. Cambios en las ponderaciones iniciales de AHP.
Ponderaciones de los escenarios
0,4
social
económico
0,35
ambiental
preferencia
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
A
B
C
Figura 12.6.2. Resultado del cambio en las ponderaciones a través de AHP para la selección de escenarios.
La incorporación de nuevos actores involucrados podría producir ese efecto, pero también la
difusión, y el mejor acceso a la información.
228
�Volvamos a nuestro ejemplo. Si se decide incorporar de todas formas una superficie des nada a la
producción ganadera intensiva (escenario A), pero considerando para su localización solo dos criterios/
factores espaciales (pendiente y profundidad de la napa) y una restricción (cercanía a los cursos de agua).
Para definir las áreas de localización óp ma, el método de EMC escogido es la suma lineal ponderada. Los vectores de prioridad (w) son los siguientes: pendiente: 0,65; profundidad de la napa: 0,35.
Para conver r los criterios en factores de ap tud es necesario tener en cuenta que:
• Las pendientes varían entre el 0,1% y el 15%, la escala elegida para representar la pendiente
es lineal, siendo la ap tud mejor cuanto menor es la pendiente. La pendiente 15% tendrá
valor 0, el resto se normaliza a la unidad.
• La profundidad de la napa de agua varía entre 2 y 5 m. Las áreas con napa a profundidades
menores a los 3 m son excluidas y la ap tud es mayor cuanto mayor es la profundidad. Profundidades menores de 3 m asumirán un valor de 0, el resto se normaliza a la unidad.
• Las áreas distantes a menos de 3 km de cursos de agua serán excluidas y su valor será nulo
(0) definiendo zonas de exclusión. Distancias mayores a los 3 km son permi das (1).
Los mapas de cuadrículas de ap tud para cada criterio son los siguientes (Figura 12.7.1):
Mapa de profundidad
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,5
1
1
1
1
Mapa de restricción
1
1
1
1
1
1
1
1
0
0
0
0
Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
CAJA 12.7.
Localización óptima mediante la suma lineal ponderada.
Mapa de pendiente
0.7
0.7
0.7
0,7
0,5
0,5
0,6
0,7
0,5
0,5
0,6
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
Figura 12.7.1. Mapas de ap tud y restricción.
El esquema de integración del mapa de ap tud, para las sumas ponderadas es el de la Figura
12.7.2.
Figura 12.7.2. Integración de los mapas de ap tud para la generación de áreas de localización óp ma a través de sumas ponderadas.
La ac vidad se ubicará en las celdas con mayor valoración, hasta alcanzar la superficie planificada.
229
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Capítulo 12 • Metodologías multicriterio para el ordenamiento territorial
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231
�CAPÍTULO 13
EL SISTEMA TERRITORIAL Y LOS ACTORES: MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y
NEGOCIACIÓN EN PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�GÙÊÖÖÊ, P.1
RESUMEN: Los desaİos para la realización prácƟca de procesos de Ordenamiento Territorial (OT) que sean genuinamente parƟcipaƟvos y negociados, o sea, con suficiente legiƟmidad social, son enormes. De poco sirve preparar planes de OT de ciudades, regiones o países, si los actores del territorio no lo apoyan. La FAO, a través de la
propuesta metodológica para un Desarrollo Territorial ParƟcipaƟvo y Negociado, viene planteando la necesidad
de reanudar los vínculos de cohesión social y de reforzar el senƟmiento de confianza entre las poblaciones locales
y sus insƟtuciones de representación. En este capítulo se analizan los conceptos, mecanismos, metodologías y
otros aspectos a considerar referentes a la parƟcipación negociada de actores en procesos de OT. Se profundiza
en la definición del Sistema Territorial y se describen las modalidades de intervención en el territorio. A conƟnuación, se explica cómo idenƟficar y caracterizar a los actores y cómo incluirlos en las diversas modalidades de
parƟcipación, con énfasis en la parƟcipación negociada. Por úlƟmo, se reflexiona sobre la figura del profesional
emergente llamado Facilitador o Animador territorial, necesario para aumentar las chances de montar un esquema de negociación territorial socialmente legiƟmado, donde los actores más débiles no se sientan manipulados.
1. INTRODUCCIÓN
En años recientes, en varios países (India, Sudáfrica, Nigeria, Nepal, Bélgica, España, Reino Unido,
Bolivia, etc.) (Cugusi y Stocchiero 2003, Palermo 2010) las reformas insƟtucionales del aparato estatal
han conducido a la redistribución de las competencias y responsabilidades de gesƟón del territorio.
Distribuidas en unidades locales descentralizadas, la nueva delegación del poder de decisión se basa
en una más amplia parƟcipación popular en los asuntos locales de desarrollo y la valorización del territorio y de sus potencialidades, para intentar elaborar una planificación y una gesƟón de los recursos
que respondan a los problemas vinculados a la redistribución de las riquezas nacionales. El municipio,
la Provincia, la región devienen los lieux-relais2 del Estado descentralizado sobre el territorio local. Sin
embargo, la definición de los límites de la descentralización teórica se revela en la realidad como una
simple desconcentración de las estructuras oficiales que induce un cierto grado de frustración de las
administraciones locales en cuanto a gesƟón del territorio y del desarrollo local. Por una parte las administraciones locales se vuelven cada vez más responsables de la gesƟón del desarrollo local, mientras
que sus poderes de toma de decisiones y sus autonomías financieras permanecen muy limitados. A
menudo, este proceso de descentralización se traduce en la realidad en una disgregación del contrato
social y una desagregación de la cohesión social, que implica inevitables riesgos de fricciones acentuadas y aumenta la intensidad de las relaciones de fuerza en juego en el territorio.
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 232-247).
1
Oficial de Desarrollo Territorial, División de Tierras y Aguas, FAO; contacto: paolo.groppo@fao.org
2
lugares de vínculo
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
Capítulo 13*
El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación
en procesos de ordenamiento territorial
233
�2. EL SISTEMA TERRITORIAL
El sistema territorial es considerado como un con nuum compuesto por un conjunto de normas,
formas de acceso a los recursos y modalidades de usos. Estos tres componentes reflejan las relaciones
existentes entre los actores que viven e interaccionan en y con el espacio bio sico. Los problemas se
plantean cuando uno o más de los componentes no se encuentran presentes, dejan de combinarse y se
produce una distorsión del sistema territorial.
Esto puede pasar cuando por ejemplo:
a. Se presenta un conjunto de normas (formales o consuetudinarias) poco claras o indefinidas en término:
- de acceso a las erras, en términos de distribución general, de distribución de las erras fér les
en la comunidad, etc.
- de uso/ges ón de los recursos naturales o humanos con una u lización y ges ón de los recursos
impropios y una superposición (por ejemplo: competencia sobre un corredor de trashumancia y
una zona de plantaciones).
- de la seguridad (por ejemplo: riesgos ambientales), que deja espacio al juego de la libre competencia dejando manifiestas las relaciones de fuerza desiguales y depredadoras.
b. Las normas existen pero no se respetan ni las comparten todos los actores.
Analizar y hacer explícito el funcionamiento de un objeto complejo considerado en términos de
sistema, significa estudiar su dinámica evolu va a través del empo y las relaciones que el sistema
man ene con el resto del mundo en sus dis ntas etapas de evolución. El enfoque histórico del análisis
de los actores del sistema territorial es definido como ‘modalidad de organización social en función de
su relación con el medio ambiente’. Dicho enfoque histórico es fundamental como reconstrucción de
la historia de las cosmovisiones de los actores, de sus estrategias de vida en el seno y fuera del sector
agrícola.
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
Es por eso que, a través de la propuesta metodológica para un Desarrollo Territorial Par cipa vo y
Negociado (FAO 2005), la FAO plantea la necesidad de reanudar los vínculos de cohesión social y reforzar el sen miento de confianza entre las poblaciones locales y sus ins tuciones de representación. De
ahí la importancia de la cooperación y la colaboración entre los dis ntos protagonistas (públicos, privados, etc.) en la definición de la organización del sistema territorial que según los casos podrá cubrir
una dimensión tanto intercomunal como de interdistrito.
Los obje vos de un análisis histórico son explicar las causas de la problemá ca territorial existente
y las visiones actuales de los actores sobre el acceso y el uso de erras y de los recursos naturales, así
como reconstruir las dinámicas en marcha sobre ese territorio y las posibles tendencias. Esto permi rá
formular las bases para las posibles “opciones de soluciones” de intervención que deben discu rse
alrededor de la mesa de negociación.
En primer lugar, es importante concebir el territorio como un concepto holís co, más global que
la concepción de espacio. El territorio deja de ser el soporte sico de las ac vidades humanas, para
transformarse en un sistema complejo donde interactúan factores ambientales, económicos, sociales,
polí cos y culturales. En este sen do, el territorio es mul dimensional. En segundo lugar, interpretan-
234
�El territorio es un espacio de apropiación colec va a través de las representaciones, por lo tanto,
iden ficando estas úl mas es que podremos ordenarlo en función de criterios preestablecidos. En este
caso, el objeto de estudio serán las modalidades según las cuales se construye ese territorio, lo que se
llama también la territorialidad o (término que se acerca) el sistema territorial. Una consecuencia directa de esta definición es que sobre un mismo espacio, varios actores pueden dar un sen do a territorios diferentes. Este aspecto implica que el territorio de la población puede ser diferente del territorio
jurídico o administra vo; las dos visiones no siempre coinciden. Esto se relaciona directamente con el
tema de las iden dades culturales asociadas a los territorios. En términos espaciales y temporales, el
territorio es una proyección que debe ser comprendido a través del pasado-presente-futuro (no solamente en un sen do está co, lo que “es” actualmente, lo que ha estado y lo que será, sino también
interpretado desde un punto de vista dinámico, lo que “va siendo” (por qué es así cómo ha llegado a
serlo y cómo se puede evaluar). De esta manera, junto a los conocimientos de recursos (naturales y
humanos) y los aspectos ambientales de un territorio, se analizarán las expecta vas, la percepción, las
imágenes y los proyectos que la sociedad ha depositado en él, considerando todos los actores posibles.
3. MODALIDADES DE INTERVENCIÓN EN EL SISTEMA TERRITORIAL
A menudo, varios instrumentos como planes, programas y estrategias de intervención controlan el
uso de las erras/el ordenamiento del territorio. Sin embargo, sus elaboraciones no se corresponden o
lo hacen mínimamente con las necesidades y las prác cas de u lización local del territorio en cues ón.
Esta situación puede presentarse cuando las normas formales no enen en cuenta a las tradicionales
(consuetudinarias) de acceso y usos de las erras. Se puede citar como ejemplo a los sistemas indígenas de adaptación del territorio (rela vamente eficientes y sostenibles) que entran progresivamente
en crisis debido a cambios históricos (migraciones, transición demográfica, agroindustrialización, especulación sobre las erras y recursos, etc.). Esta situación se encuentra comúnmente en las áreas
marginales con diversidad étnica.
En determinados contextos, la realidad se combina con un sistema polí co-ins tucional nacional
y local en con nuo cambio y que presenta dificultades en la aplicación de las polí cas territoriales
planeadas (fracaso de los enfoques top-down, inaplicables en ausencia de un fuerte Estado central y
de todas formas contestables para obtener, una buena gobernanza con la par cipación y el consenso
necesario de los diferentes representantes de la Sociedad Civil), y se enfrenta a evidentes límites de
acción de las ins tuciones locales, poco creíbles y a menudo mal preparadas e ineficientes.
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
do el territorio como un espacio geográfico social e históricamente construido, se puede decir que,
como construcción de los actores sociales, no existe el territorio per se, sino bien un territorio cobra
interés y un valor de diversa índole, en función del grupo social y cultural que lo analiza y lo transforma
progresivamente, de los niveles tecnológicos disponibles, de las ideologías imperantes, las funciones
tomadas en consideración, etc.
Si se añade a esto una situación territorial desordenada (presiones sobre las erras y los recursos,
competencia entre los medios de organización social y los de inserción en el proceso produc vo, degradación de los sistemas ecológicos, etc.), deriva una puesta en evidencia de la problemá ca territorial
en cuanto a usos compe vos e impropios de las erras y recursos naturales.
Existe pues una situación problemá ca reconocida por algunos actores de un territorio, que muestran voluntad de buscar una solución alterna va a la de los enfoques de manejo del territorio de po
235
�La propuesta de la aproximación conducida por la demanda es orientar los análisis (del sistema
territorial, historia, de las estrategias de los actores, etc.) en función de los problemas definidos, y no
llevarlas a cabo de manera exhaus va para todas las dimensiones del territorio. Se presta una atención
especial, gracias a este análisis y a los debates que suscita, en comprobar la per nencia con respecto
al problema definido, en explicarlo, en definir eventualmente nuevos u otros problemas, en reconstruir
con coherencia la visión de cada actor sobre el problema, de sí mismo y de los otros.
El espacio geográfico está hecho de superposiciones, de interferencias más que de límites. Es importante recordar que cualquier espacio arbitrariamente delimitado no cons tuye un sistema territorial:
deben verificarse las condiciones de coherencia interna y diferenciación frente al ambiente.
Las cues ones de los límites corren el riesgo de prolongarse eternamente. Así, inicialmente es mejor
par r de las realidades empíricas, analizar los procesos concretos de humanización, influencia y delimitación, y retardar al final del trabajo –y si es necesario– el tratamiento de la cues ón de las fronteras.
Más bien que preguntarse: ¿a qué escala conducir el análisis?, resulta el indagar ¿qué significa considerar y estudiar un sistema (produc vo, agrario o territorial) con fronteras más o menos abiertas? Es
decir: ¿cuáles son las relaciones, los flujos entre los dis ntos grupos de actores?
No se puede olvidar que el territorio es también un lugar de decisión. Los fenómenos de descentralización, desconcentración y definición de las polí cas de desarrollo local influyen y transforman los
sistemas de ges ón y planificación de las ac vidades. El término local al cual nos referimos aquí, puede
también coincidir con las unidades administra vas del Estado descentralizado y puede tener una función de interfaz directa entre las ins tuciones y los actores sociales. La formación de nuevos territorios
urbanizados (y zonas periurbanas) se focaliza en la adaptación del modelo administra vo centrado en
ins tuciones municipales/comunales que no poseen la capacidad para ocuparse de aspectos de planificación/ges ón estratégica en un contexto más amplio y muy frágil. Se plantean dos soluciones posibles,
i) reconsiderar el alcance territorial de las ins tuciones, definiendo un nivel supralocal (¿el distrito industrial?, ¿el sistema rural local?); o bien ii) reforzar la confianza, la formación y la comunicación de las
administraciones locales entre ellas. De esta manera, las administraciones podrán dialogar, colaborar,
cooperar entre ellas en un espacio determinado (intercomunal = interlocal).
Dado que en un mismo espacio geográfico pueden coexis r y superponerse dis ntos territorios, una
de las claves de nuestro análisis para reconocer zonas problemá cas será por medio de los actores. Los
mismos podrán reconstruir la explicación de por qué y cómo se ha desarrollado la evolución del sistema
territorial con el que se relacionan. Esta reconstrucción histórica de su territorio se analizará teniendo
en cuenta los diferentes puntos de vista. Así, se propone inves gar causas y posibles soluciones para
facilitar la formulación de una respuesta que permita orientar el análisis, el diagnós co y la formulación
(o reformulación) de los planes estratégicos a través de un proceso negociado y consensual.
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
top down, es decir, aquellos en donde dominan los análisis de necesidades realizados por especialistas
para responder a una demanda y proporcionar una solución. Una alterna va asociada a los principios establecidos por una aproximación conducida por la demanda (demand driven approach), es el
enfoque basado en la idea de prestar un servicio cuyo principal obje vo es el conducir a una mejora
sostenible de las condiciones de desarrollo. En este enfoque se confiere una importancia crucial a establecer la mo vación de la solicitud de servicios a través de una consulta adecuada con los dis ntos
actores. Se concede una amplia autonomía a las comunidades locales en la definición de las opciones
y orientaciones de los resultados para favorecer su aplicación y obtener además, un posible consenso.
El papel de las autoridades gubernamentales o las agencias de desarrollo se redefine, transformándose
de proveedoras a facilitadoras de servicio.
236
�4. LOS ACTORES EN JUEGO
El concepto de actor se refiere a una en dad concreta, localizada (en un contexto); es una unidad
de acción y decisión, individual o colec va, a la cual se le pueden asignar recursos, una finalidad y una
estrategia.
Se pueden definir dos grandes pos de actores: individuales y colec vos. Los colec vos son grupos
u organizaciones que pueden ser económicas (empresas, coopera vas, agrupación de productores,
etc), polí cas (un par do, la comisión de gobierno, el consejo de los ancianos de una comunidad, etc.),
sociales (asociaciones de jóvenes, club religioso, etc.) o ejercer varias funciones u obje vos a la vez (el
equipo de un proyecto de desarrollo local, una comunidad, etc.). Su configuración se apoya sobre las
estructuras sociales: hombres/mujeres, estatus social, clasificaciones profesionales, las categorías de
agentes económicos (definidas con respecto a la posición en la cadena produc va) y las ins tuciones
(polí cas, morales, religiosas, etc.) existentes.
4.1. ¿Cómo identificar y caracterizar a los actores?
Esta cues ón, en principio muy simple, provoca serias preocupaciones metodológicas. Es que efec vamente existen grandes riesgos de atender solo a los actores dominantes o formalmente organizados
y de limitar la reflexión a lo que los actores dicen en forma explícita, en sus discursos, cuando se procura comprender sus comportamientos. Por ello, es relevante revelar la cara oculta del sistema social y
también debería ser una preocupación constante para quienes trabajen en estos temas el definir cómo
las contradicciones sociales cons tuyen el o los motores de las dinámicas existentes.
4.2. La identificación de los actores
Según la definición dada, todo individuo y todo grupo, toda organización, es un actor. La importancia
de la iden ficación de los actores está relacionada con aspectos vinculados a la escala y a la finalidad
del estudio o de la acción realizada.
Cualquiera que sea el contexto en el cual se iden fican actores, deben tomarse las siguientes precauciones metodológicas:
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
Los actores no expresan solamente un único interés sobre el mismo territorio, sino que un mismo
actor desarrolla diferentes estrategias según las dis ntas consideraciones territoriales (por ejemplo,
varía de la noción del territorio si es con fines de trabajo o recrea vos). Por consiguiente, un actor
podría estar dispuesto a negociar sobre un aspecto par cular, renunciando a una parte de otro (priorización de intereses en relación al problema en dicho territorio).
• no confinarse a la iden ficación de los actores ins tucionales,
• no limitarse a los actores que enen una presencia sica en un espacio dado,
• no circunscribirse a la información de algunos informantes clave que pueden influir sobre el análisis/
diagnós co y correr el riesgo de generar/acentuar las exclusiones, dando falsas imágenes por re cencias.
237
�- La situación donde se encuentra: categoría social, pertenencia y estatus;
- Sus recursos (lo que él posee): se incluyen aquí los capitales bio sico (el biotopo: potencialidades y
límites), financiero, material, humano y social (las relaciones, la red de comunicación). En par cular,
no solo se los iden ficará, sino también se evaluarán las razones de su valorización. Algunas veces
pueden asumir una dimensión vinculante y nega va para el actor. Por ejemplo, en algunos casos el
mantenimiento de las relaciones familiares puede ser un costo, y en consecuencia un problema, y al
mismo empo ser un recurso no desdeñable, como en el caso de los emigrantes;
- Sus prác cas (técnicas y sociales) y los discursos (lo qué hace y cómo lo interpreta, cuál es el significado que le da). Estas prác cas pueden ser convergentes, divergentes y algunas veces originar
conflictos entre los actores;
- La percepción y la visión que el actor ene de su propia situación (sus recursos y su ambiente, los
otros actores que lo rodean, la evaluación de riesgos y oportunidades de su situación, cómo valoriza
sus recursos, etc.). Esta percepción depende de la información que el actor dispone (can dad, calidad y per nencia), de sus referencias, su experiencia, su estatus social, sus categorías y representaciones culturales y sociales de referencia.
Junto al concepto de actor se asocia el de estrategia (¿por qué la gente hace lo que hace?). Se trata
de entender la estrategia de las acciones orientadas en manera significa va. Se deben explorar los valores a los cuales los actores hacen referencia y que condicionan el uso/la ges ón del territorio y de los
recursos, y considerar que los factores económicos, sociales y polí cos también pueden determinar o
influir sobre algunas estrategias de acción más que en otras.
Siguiendo con los actores y los procesos de construcción de los contextos seleccionados, es a par r
de la observación directa de las formas de acción producidas por los proyectos en curso, que los espacios crí cos y grises son individualizados para señalar las organizaciones de actores, las normas que las
regulan y sus consecuencias territoriales.
El análisis de las condiciones necesarias para la reproducción de los sistemas de ac vidad y el mantenimiento de los procesos en curso, permite definir los márgenes de maniobra de los actores. A causa de
las constricciones económicas, sociales, ins tucionales (sobre las cuales cada actor podrá eventualmente
influir con sus acciones, individual y sobre todo colec vamente), se podrá definir un campo de posibilidades para cada actor, o cada grupo de actores colocado en las mismas condiciones de recursos y ambiente.
Así pues, las categorías de actores que disponen de un escaso margen de maniobra (a causa de sus recursos escasos y/o en un par cular ambiente ins tucional muy vinculante) tendrán prác cas rela vamente
similares. Por el contrario, los actores que poseen un mayor margen de maniobra, dado por sus recursos
o la distancia que pueden tomar con respecto a los vínculos ins tucionales (por ejemplo, con las leyes,
etc.) debido a su estatus social, podrán tener proyectos, estrategias y prác cas más variadas.
Estos márgenes de maniobra posicionan diferencialmente a los actores. Una posición ante la problemá ca en juego del po rígida, y poco evolu va, que se sitúa en el futuro más cercano, no permite
una gran flexibilidad en las ges ones de negociación. En cambio, el buscar la convergencia de los intereses pone en evidencia los márgenes de flexibilidad de los actores, y en consecuencia las visiones
sobre un futuro a mediano plazo, lo que conduce a la creación de un sen do común. Estos márgenes
de flexibilidad de los actores, representa la definición de la problemá ca bajo la “traducción” de sus
intereses. Hay que prestar una especial atención para evitar los vacíos (gaps) de interpretación y se
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
4.3. La caracterización de los actores
En línea con la definición dada, las caracterís cas de un actor son:
238
�El futuro para el territorio es el aprendizaje de una capacidad colec va de los actores, es decir, de
aquellos procedimientos que permiten integrar las estrategias y traducir los diferentes intereses, buscando las oportunidades de convergencia.
4.4. Las relaciones entre actores, la acción colectiva, la coordinación y los sistemas de acción
El análisis de las interrelaciones entre actores se opera a diferentes niveles:
- en el absoluto: los actores están interconectados a través de relaciones sociales definidas por las estructuras de la sociedad: relaciones familiares, de producción, de intercambio. A par r de estas conexiones sociales resultan vínculos de poder, de dominación/sumisión. Por supuesto, es necesario
calificar con precisión estas relaciones, los flujos que se operan (de bienes, servicios, información,
etc.) para evaluar obje vamente las relaciones de poder que están contenidas a menudo en lo no
dicho, en lo que se oculta.
- alrededor de una finalidad, con referencia a un objeto dado (por ejemplo un recurso); donde existen relaciones específicas entre los actores (locales o exteriores). Según el grado de divergencia o
convergencia de los intereses de los dis ntos actores existentes, su complementariedad o su incompa bilidad, se establecen uniones de cooperación, de alianza, o al contrario, relaciones de oposición, de conflicto. Los actores pueden conservar entre ellos relaciones de cooperación con respecto
a un problema dado (por ejemplo la preservación de un área) y de oposición sobre otros temas.
Efec vamente, cuando se pretende comprender comportamientos y acciones individuales, el estudio de estas interacciones puede ser un elemento que permite a posteriori definir los intereses individuales de los actores y sus estrategias. Desde este punto de vista, estas alianzas, estas oposiciones, se
ven como un plan ya elaborado por el actor, una “prác ca social”, un elemento de su estrategia para
lograr sus obje vos. Muchos trabajos de inves gación sobre la negociación confieren al contexto social
y a las coaliciones que pueden formarse un papel que prevalece también en la determinación de los
dis ntos procedimientos de negociación. Recordemos que las redes sociales alrededor de un recurso
dado pueden, con el paso del empo y de las interacciones, crear un clima de confianza entre actores
que estaban hasta este momento en posición antagónica.
5. LA PARTICIPACIÓN NEGOCIADA Y PARTICIPATIVA
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
deberá intentar tener en cuenta las modalidades de expresión, las fuentes y recortarlos obje vamente
para detectar los temas sensibles.
Cuando nos piden presentar en pocas palabras qué es el enfoque territorial negociado y par cipavo propuesto por FAO (FAO 2005), nos limitamos a decir: centrado en las personas (people-centered),
orientado hacia procesos más que a resultados (process oriented) y que pretende atacar las asimetrías
de poder.
Si entendemos al desarrollo como un proceso de cambio social y cultural, cualquier intervención se
tendrá que dar de la forma más apropiada. En este sen do, entendemos por apropiación a la adaptación a la situación local y sobre todo a la adopción por parte de las poblaciones locales para garan zar
la con nuidad de la realización. Es decir, poner a la sociedad civil en situación de análisis, de propuesta
y luego de arbitraje a lo largo del proceso de elaboración e implementación del proyecto.
239
�- la par cipación/encuadramiento, donde la población cuenta solo en función de las acciones acordadas; en este caso el par cipa vo es solo una e queta, una simple disertación de método para
legi mar las organizaciones, en par cular delante de los donantes;
- la par cipación/división de los costos, donde se consideran a los beneficiarios como un recurso que
se puede movilizar en la perspec va de una racionalización de la ges ón; el par cipa vo pasa a ser
un pretexto para una par cipación financiera o material de los locales en los programas de desarrollo que se decidieron y se planearon sin una consulta preliminar;
- la par cipación/concertación, que se apoya a su vez en la necesidad de una comunicación y también
en el reconocimiento de los conocimientos técnicos locales. La par cipación de la población no se
da en la definición de los obje vos, sino en las modalidades prác cas de realización;
- la par cipación des nada a res tuir a la población un poder de inicia va y de decisión en la selección y en la puesta en obra de las acciones y programas que se refieren a su futuro. Eso significa que
el Estado y otros par cipantes reconocen a los agricultores como actores del desarrollo, socios de
pleno derecho, y no como obje vos de un proyecto externo o medio para poner a la prác ca decisiones tomadas sin consultarles (Chambers 1997). En esta acepción, se da resonancia no solo a la
formación, la comunicación, la realización de análisis y diagnós cos consensuales, negociados, sino
también a dos aspectos cons tu vos del desarrollo par cipa vo: el empowerment, término que se
basa en la pedagogía de Freire, orientándose hacia la necesidad de impulsar, sostener las capacidades de la gente a entender, poner en tela de juicio y resis r a las razones estructurales de la pobreza
gracias al aprendizaje, la organización, la acción (Freire 1971). El término ownership se traduce
como la apropiación por las comunidades locales de las ac vidades de desarrollo, la descentralización de decisiones y administra va, el control de las acciones de las estructuras administra vas y la
equidad social (Freire 1971). En este sen do, una reflexión interesante de ciertos autores (Bertoncin
y Pase 2001) habla de transformar la organización a la par cipación en una par cipación en la organización, en una trayectoria de aprendizaje a la construcción de colec vidades, pasando: “de un
hacer para implicar y responsabilizar a un iden ficar las condiciones para querer y poder par cipar”.
Es importante recordar que una intervención no puede nunca ser neutra. Paradójicamente, algunos
proyectos autodenominados par cipa vos generan fenómenos de exclusión. Efec vamente, un apoyo
a algunos grupos de población, en las comunidades, puede generar o exacerbar celos, deseos, exclusiones, desequilibrios a veces peligrosos en las transformaciones inducidas en la estructura social local.
Por ejemplo, se ha constatado en algunas comunidades el aumento de la violencia en contra de las
mujeres como respuesta al fortalecimiento de su poder contractual, devenido de las intervenciones externas que se des naban justamente a equilibrar los sexos en las mismas. Una fuerte par cipación de
los actores locales en las dis ntas fases de los proyectos puede ser contradictoria con la consideración
privilegiada de la situación de los grupos más vulnerables, ya que puede reforzar las dinámicas sociales dominantes o preexistentes y puede agudizar desigualdades. En este caso el enfoque par cipa vo
puede inducir directa o indirectamente una fuerte exclusión de los grupos de actores más vulnerables
en los mismos proyectos concebidos para su fortalecimiento, y reforzar a largo plazo su sen miento de
fracaso o su desaliento” (Chauveau y Lavigne-Delville 1998).
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
5.1. Las formas de la participación
Como ya han descrito algunos autores, existen dis ntas modalidades de formulación de un enfoque
par cipa vo:
240
�En una perspec va de búsqueda de consenso, es decir, cuando los par cipantes convergen sobre
una finalidad común –la de la resolución colec va de problemas y la construcción de una visión compar da basada en estrategias negociadas– la preparación y el establecimiento de las condiciones favorables a la negociación remite a un largo proceso de sensibilización, comunicación, par cipación y
de fortalecimiento (empowerment) como claves motrices. Los nuevos enfoques de la negociación se
encuentran centrados en la resolución de problemas que suscitan desde hace algunos años un vivo
interés en los teóricos de la negociación colec va: salir de la obsesión del resultado con una solución
“win-win” dedicándose más al método que en los beneficios obtenidos en el absoluto.
En la negociación colec va, el primer principio es tratar separadamente las preguntas de las personas y los desacuerdos que son objeto de los debates entre las partes. Un proceso de relaciones requiere ac tudes de respeto y confianza mutua por parte de los par cipantes a la tabla de negociación, es
decir, un debate honesto y abierto que reconoce la legi midad del papel de defensa de los intereses.
El segundo principio, que cons tuye la piedra angular del planteo de negociación razonado, es concentrarse en los intereses en juego y no sobre las posiciones. La tác ca de coerción, de manipulación
de la información que acompaña la toma de posición, desempeña un papel determinante en el proceso
en detrimento del intercambio de información y el debate de los intereses de las partes que están al
centro del planteamiento de negociación razonado. El tercer principio de la base de negociación razonada, consiste en imaginar un gran abanico de soluciones antes de tomar una decisión. Finalmente,
el cuarto principio es el de pensar en la viabilidad y la evaluación de los resultados sobre la base de
criterios obje vos que las partes habrán definido (leyes, reglamentos, costos, entre otros), para evitar
los conflictos que puedan derivar de la puesta en marcha de las soluciones previstas.
En resumen, este planteamiento de negociación razonado implica tres etapas:
• La definición y el debate del problema.
• El examen de las soluciones definidas.
• La elaboración de una decisión global que debería en algunos casos formalizarse en un pacto
social territorial.
La principal crí ca a la teoría de la negociación razonada se apoya sobre la minimización de la importancia de los conflictos de intereses y de relación de poder. Además, subes ma el factor confianza
como preliminar a la negociación razonada.
En el planteo propuesto, la inversión sobre el capital confianza es uno de los obje vos de base que
condiciona desde el principio la cons tución de la mesa de negociación para orientar el proceso hacia
una resolución común, junto con el propósito explícito de atacar las asimetrías existentes.
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
6. LA NEGOCIACIÓN EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Desde el comienzo resultan fundamentales la sensibilización, la comunicación, la capitalización de
los conocimientos sociales para una abertura al diálogo con una par cipación, definida y pensada como
implicación, fortalecimiento y una apropiación como responsabilidad recíproca a lo largo del proceso.
Esto llevaría a un mayor equilibrio del poder contractual de las partes.
Algunas experiencias recientes (Carranza y Treackle 2014) dejan entender que en ciertas situaciones, la negociación entre varios par cipantes no es deseable para los grupos que enen poco o nulo
poder. Los par cipantes débiles y marginalizados enen mucho más que perder en un proceso de negociación donde las asimetrías de poder son demasiado grandes para permi r la colaboración, y ellos
241
�En lo que se refiere a los recursos naturales, en par cular erra y agua, estamos asis endo a una reconcentración en pocas manos que confirma el crecimiento asimétrico del dis nto poder de los actores
(Tabla 13.1.). Entablar procesos de ordenamiento territorial en estas condiciones es muy complicado,
sobre todo cuando se pretenda darle un verdadero contenido democrá co.
Tabla 13.1. Uruguay: Evolución 2000 - 2011 de las explotaciones según estrato de tamaño.
Tamaño de la explotación
De 1 a 19 ha
De 20 a 99 ha
De 100 a 199 ha
De 200 a 499 ha
De 500 a 999 ha
De 1.000 a 2.499 ha
De 2.500 ha y más
Total
Censo del año 2000
20.464
15.581
6.382
6.783
3.887
2.912
1.122
57.131
Censo del año 2011
12.274
12.657
5.540
6.473
3.808
2.970
1.168
44.890
Diferencia absoluta
-8.190
-2.924
-842
-310
-79
+58
+46
-12.241
Fuente: MGAP DIEA.
Sin embargo, la demanda social de mayor par cipación se expresa de manera cada día más evidente, desde niveles muy locales hasta temas en niveles muy macro: el caso del movimiento Occupy Wall
Street es el más conocido en este sen do.
Poner en el centro del enfoque DTPN la cues ón de las asimetrías, significa reconocer desde el principio que si no se logra reanudar un diálogo social de confianza, en un camino de democra zación del
uso, acceso y manejo de los recursos naturales, las respuestas que se le darán por parte de las ins tuciones públicas a estas instancias y demandas de par cipación no serán suficientes.
Por eso que un elemento de esta construcción negociada del proceso de OT pasa por reforzar el
capital social y humano de los actores más débiles. De allí que nuestras reflexiones más recientes van
en la dirección de integrar la dimensión de género como elemento estructural de procesos de OT (FAO
2012). Una estrategia de alianza con los actores más débiles y sus organizaciones debería ser explicitada por parte de los promotores de este tema, con el propósito de conseguir condiciones más equita vas en el momento de sentarse y negociar. Un programa de capacitación debería ser considerado como
elemento necesario, pero no suficiente.
Un problema evidente, que se ha evidenciado en nuestras intervenciones recientes (Paraguay, Colombia, Sudán), ene que ver con la dificultad de adhesión de los actores más débiles a las lógicas
de acción pública. Dar su lugar a estos actores significa primero de todo que estos se encuentren en
condiciones de integrar, valorizar y también controlar, cruzándolas, las miradas sobre el territorio, así
como la diversidad de desa os que ese territorio presenta para esa sociedad misma. El principal po
de problema que se encuentra en la búsqueda de adhesión, tanto para los actores débiles como para
los del sector privado, ene que ver con la dificultad de pasar de lo que Machiavello llamaba en El
Príncipe, quinientos años atrás, el “par culare” hacia la dimensión societal de la “res publica”. Estas
divergencias de planteamiento entre el actor público y el actor privado, que di cilmente se mueve en
función de algo que no sea su interés personal (é co, militante, económico, religioso, corpora vista),
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
arriesgan una manipulación y un control por los grupos dominantes con un efecto final de derrochar
importantes recursos.
242
�7. EL NUEVO PAPEL DEL TÉCNICO EN LOS PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: DE
ESPECIALISTA HACIA FACILITADOR
Para aumentar las chances de llegar a montar un esquema de negociación territorial socialmente
legi mado, donde los actores más débiles no se sientan manipulados, es necesario reflexionar un poco
más sobre esta figura profesional emergente que llamamos Facilitador o Animador territorial.
En el contexto que hemos descripto, y dentro de la visión de desarrollo detallada anteriormente, las
figuras que par cipen en estos procesos deberán asumir una caracterís ca cada vez más marcada de
ar culadores, facilitadores de procesos, actuando, en la medida de lo posible, según el principio de imparcialidad, para llevar hacia una negociación de las posibles intervenciones estratégicas territoriales
entre los dis ntos actores. Muta s mutandi, la toma de conciencia de los problemas y de la debilidad
de la capacidad de intervención de las autoridades locales, producen una legi mación efec va de la
presencia de los expertos.
La emergencia de estas figuras profesionales debe ser entendida en la aún poco clara e indefinida posición ins tucional. Si es cierto que su propia legi midad puede aumentar por contraste con la
debilidad de las ins tuciones públicas, sin embargo, esto no responde claramente a la pregunta: ¿de
dónde vienen los facilitadores? Cuanto más asociados a esta misma función pública, más fuerte será
el riesgo de compar r las mismas debilidades y falta de credibilidad de los demás colegas. Al revés, si
son oriundos de otros sectores con intereses afines a los que se están dirimiendo, el riesgo de ser visto
como portadores de intereses par culares es muy presente, lo que resta mucha posibilidad de hacer
andar el proceso.
Las experiencias en curso (en par cular en Brasil, donde se ha optado por ar culadores procedentes
del sector de las ONG, Torrens 2007) no han dado todavía una respuesta cierta y defini va. Más trabajo
es necesario, a par r de acciones concretas de campo. El punto de par da es que: cuanto más fuertes
los contrastes, conflictos de intereses entre varios actores sobre un mismo territorio, cuanto más necesaria es una figura a la cual se le reconozca una legi midad social por parte de los actores mismos.
De poco sirve introducir una figura profesional de este po por parte de, decimos, la administración
pública (gobierno, región, municipio), si no existe un reconocimiento de su legi midad e independencia
por parte de los demás actores. Es por eso que, cuando se trate de problemas mayores de conflic vidad
en torno a las visiones territoriales (y los intereses en juego), pensamos que las agencias del sistema de
Naciones Unidas, en este caso la FAO, podrían apoyar estos procesos, asumiendo, en una etapa inicial,
este papel de facilitadores de procesos, hasta que esto arranque y un equipo nacional pueda tomar el
control de las operaciones.
El nuevo perfil profesional que se dibuja no se basa solamente en los conocimientos que posee, sino
más bien en las ac tudes y las perspec vas específicas que le guían (González et al. 2009). Se habla de
una perspec va histórica que orienta el estudio, un enfoque sistémico y pluridimensional del territorio,
par cipa vo y de clase. En resumen, su papel será agilizar el proceso de diagnós co, clarificando las
solicitudes, la situación, las visiones y los márgenes de flexibilidad de los actores para orientarlo hasta
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
teniendo cada uno, en función de su vivencia, una lectura muy singular de lo que debe ser este territorio, agrega un nivel adicional de complejidades a los procesos negociados de OT. Finalmente, a esto se
añade también la rela va ignorancia de los procesos y de la lógica de acción pública (una lógica pública
de equidad y redistribución se dis ngue de la lógica privada de rentabilidad).
243
�Junto con estas reflexiones sobre el perfil profesional para esta figura (FAO 2007), estamos acompañando experiencias concretas que nos permitan aprender lecciones para el futuro, en par cular
sobre la dimensión ins tucional. En este caso, el programa de asistencia técnica al gobierno de Mozambique en los temas de erra, jus cia y género, representa un momento interesante de reflexión/
acción en torno de estas figuras (Norfolk y Tanner 2007; Åkesson et al. 2009). Después de varios años
de capacitación, a dis ntos niveles, las discusiones en estos úl mos tres años han tomado el camino
de la ins tucionalización de esta figura dentro del sistema público, tanto para darle un reconocimiento
administra vo-contractual, así como para oficializar su papel en medio de procesos de acaparamiento
de erra y demás recursos naturales que provocan un aumento constante de las tensiones.
8. MECANISMOS DE LA NEGOCIACIÓN Y EL PACTO SOCIAL TERRITORIAL
Mirando el proceso de OT desde la administración pública, la mesa de negociación debe ser concebida como un mecanismo que parte de los intereses y problemas de los actores de un territorio dado,
para terminar –si posible– con un consenso (no necesariamente total) sobre los problemas y la visión
de futuro, que le permita al Estado traducirlo dentro de los esquemas de funcionamiento administra vo (Planes municipales, regionales, nacionales).
A medida que se vaya avanzando con el conocimiento de los actores y de su(s) territorio(s), de sus
problemas y de sus márgenes de acción, será posible montar una agenda de trabajo a par r de una
serie de temas que los actores hayan aceptado discu r. Estos podrán no ser los prioritarios para la administración pública, sin embargo, esto no es relevante debido a que en esta etapa de lo que se trata
es de recrear un mínimo de confianza entre los dis ntos actores y esto es preferible hacerlo a par r de
problemas que ellos consideren como parte de la agenda.
El papel del equipo de facilitadores consis rá en acompañar el diagnós co de estos problemas con
el propósito de iden ficar, a raíz del análisis separado y complementario de las visiones de las varias
partes, de lo que pueda cons tuir una agenda de trabajo posible. Dicho de otra forma, arrancar a par r
de problemas limitados, que tengan una alta posibilidad de ser resueltos. Estos pequeños problemas
son las bases de la reconstrucción de la confianza entre los actores y de los actores vis-a-vis del equipo
de Facilitación.
Se trata, por lo tanto, de dibujar las primeras pistas hacia las cuales orientar el diálogo, y también
de consolidar las condiciones favorables a la cons tución de esa mesa de negociación que llevará el
proceso de debates hacia una solución compar da. Una verdadera aceptación colec va se basa en una
ac tud que fomenta la responsabilidad de todos los sujetos interesados y que permi rá en un segundo
empo la posible renegociación y adaptación del acuerdo.
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
la formulación de opciones en el marco de un pacto social territorial. Una ac tud crí ca, de duda constante, ayudarán a la comprobación de la per nencia y la fiabilidad de la información dada. Observar y
escuchar serán las dos maneras de responder a las necesidades de la reflexión y la acción.
En otros términos, esta etapa se ocupará de:
• Definir y organizar los métodos y los instrumentos para establecer, seguir y garan zar la sostenibilidad presente y futura del proceso de negociación;
• Establecer los mecanismos y los principios que regulan el desarrollo de la negociación;
244
�A medida que el proceso se vaya reforzando, la agenda también cambiará y permi rá entrar en temas más di ciles. Concretamente, la negociación deberá seguir principios rigurosos que condicionen el
funcionamiento del debate. Estos principios reguladores, además de sus funciones pedagógicas, revisten un papel fundamental para permi r un diálogo abierto, honesto y respetuoso de los par cipantes.
Uno de los ejemplos de los principios consiste en la cooperación como una opción ganadora en negociación. Algunas caracterís cas que resultan de una filoso a dominante coopera va:
• Un enfoque caracterizado por la confianza y el respeto mutuo, el concepto de “problema común
que debe solucionarse”, la búsqueda de medios para aumentar las ganancias totales de las partes;
• La comunicación orientada sobre la confianza, la revelación de información, la búsqueda de soluciones de reemplazo, la jus ficación de las propuestas, la u lización limitada de estrategias y
tác ca;
• El desarrollo de una argumentación rigurosa sobre el contenido pero respetuosa frente a las personas implicadas en la negociación.
Las consecuencias de u lizar este po de negociación son:
• Encontrar una mejor solución basada en un proceso lógico de toma de decisión;
• Sa sfacción de las necesidades de las partes como criterio de éxito;
• Facilidad de ejecución, teniendo en cuenta el compromiso de los sujetos en la búsqueda de la
mejor solución;
• Mantenimiento y la mejora de la relación interpersonal con núa.
La dimensión procedimental del DTPN puede traducirse en darle empo al empo. Cuanto más
fuerte sea la desconfianza inicial entre los actores (lo que se traducirá en la complejidad de los conflictos a resolver), mayor será el empo necesario para crear condiciones de diálogo y negociación democrá ca. De ese modo, para poder respetar los empos administra vos de los procesos de OT, es necesario iniciar con an cipación y recordar que la confianza es algo que toma empo a ser creada y muy
poco a ser destruida. Por eso que los comportamientos y las ac tudes de quien tenga responsabilidad
ins tucional, serán par cularmente mirados bajo la lupa de los principios de base (transparencia, equidad, democracia). Es por ello que decimos que los procesos DTPN pueden no terminar. Si los actores a
un cierto punto de la negociación consideran que no hay condiciones suficientes, o que las asimetrías
de información o de poder no han sido afrontadas, es posible que abandonen el proceso. Es un riesgo
que se debe aceptar, y que, sin embargo, se puede también manejar y reducir: transparencia, reglas
claras y hones dad en los par cipantes, pueden ayudar mucho en hacer que el proceso llegue a su fin.
Capítulo 13 • El sistema territorial y los actores: mecanismos de participación y negociación en procesos de ordenamiento territorial
• Orientar la formulación de las opciones hacia la construcción de una solución compar da asegurándose de la viabilidad (económicas, técnicas, etc.) de las situaciones elegidas.
El Pacto Social Territorial (PST), o sea, el conjunto de acciones que se habrán acordado, así como
los mecanismos de retroalimentación, monitoreo, evaluación y seguimiento, tomará formas dis ntas
según las dificultades iniciales, las dimensiones del territorio y de los problemas. A medida que un mecanismo de diálogo y negociación democrá ca logre iden ficar caminos para resolver problemas (de
los más pequeños a los mayores), tanto más el PST asumirá formas de Planes de OT a dis nta escala,
local, regional y nacional, de manera que entren dentro de los mecanismos de planificación económica
245
�9. CONCLUSIONES
Los desa os para la realización prác ca de procesos de OT que sean realmente par cipa vos y
negociados, o sea, con suficiente legi midad social, son enormes. Par endo de los desa os ligados a
la desconfianza, la cues ón central verdadera que se pone en juego es la de la estructura de poder.
Hoy en día hay una búsqueda de legi midad por parte de todo po de regímenes polí cos, con el resultado de una inflación de esfuerzos “par cipa vos”, que solo producen, a la base, un aumento del
sen miento de desconfianza. Mucho podrá hacer la figura emergente del Facilitador Territorial, así
como una estrategia de alianzas con las organizaciones de la sociedad civil y en par cular con las que
trabajen sobre cues ones de género. Sin embargo, nunca podrá sus tuirse el papel de las ins tuciones
del Estado que son las primeras que deben aprender a ser más transparentes y más verdaderamente
incluyentes en sus procesos.
El enfoque que se propone parte de una constatación muy simple: a nivel mundial los recursos naturales se van reduciendo a un ritmo preocupante (FAO 2011). Esto se da en paralelo con unas tendencias
demográficas todavía posi vas y dentro de unos cambios de regímenes alimentarios que, juntos, ocasionan presiones fuertes, como nunca, sobre los recursos erra y agua (y el material gené co). Si a esto
se le suma el costo decreciente de las armas, los escenarios de mayor conflicto en el futuro cercano son
cada día más parte de nuestra realidad.
De allí viene la necesidad de volver a poner en el centro de los procesos de desarrollo a los seres humanos, con una visión que pretenda, a través de mecanismos de diálogo y negociación, volver a crear
un tejido social de relaciones posi vas, aumentando la legi midad de las acciones que se emprendan
sobre el territorio. De poco sirve preparar Planes de Ordenamiento de ciudades, regiones o países, si
los actores no creen en eso; no serán la tecnología ni los sistemas de información geográfica los que
resuelvan estos problemas. Hay que volver a los seres humanos, sus visiones e intereses. Las ciencias
sociales todavía enen un largo camino a su frente para ayudar a traducir en realidad esta visión de un
desarrollo con cara humana.
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247
�CAPÍTULO 14
OBSERVATORIOS AMBIENTALES: UNA HERRAMIENTA PARTICIPATIVA PARA EL
MONITOREO DE PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�AçÙ, A., S. Gç®Ê, N. M®Ù ù J. E½òÙ°Ä1.
RESUMEN: Existe una creciente necesidad por parte de los tomadores de decisiones de contar con instrumentos
integrales de planificación, monitoreo y gesƟón de los recursos naturales y, a la vez, una manifiesta preocupación por la problemáƟca ambiental e interés de informarse y parƟcipar en las decisiones públicas por parte de la
sociedad en general. Los Observatorios Ambientales surgen como respuesta a estas demandas y consƟtuyen una
herramienta innovadora y parƟcipaƟva que emplea indicadores para el monitoreo ambiental, social y económico
permanente en siƟos definidos, de diferente escala. En zonas rurales, el fin de los Observatorios es hacer visible
estados, tendencias y riesgos en materia de degradación de recursos naturales y provisión de servicios ecosistémicos, en relación a las prácƟcas y decisiones tomadas en los sistemas producƟvos, cuyo monitoreo está orientado por ciertas preguntas y objeƟvos previamente establecidos. Esto permiƟrá evaluar la sustentabilidad de los
procesos producƟvos y del desarrollo rural, esƟmulando la parƟcipación social responsable y contribuyendo a
una más adecuada toma de decisiones por los disƟntos actores, reduciendo los riesgos ambientales y conflictos
sociales asociados al uso de la Ɵerra. Vinculado a procesos de Ordenamiento Territorial Rural, la información
brindada por el Observatorio permite la retroalimentación y adecuación ecológica y social del proceso de planificación, colaborando en la definición de políƟcas que aƟendan las demandas reales de la población y protejan la
riqueza del patrimonio natural y los servicios ecosistémicos asociados.
El objeƟvo de este capítulo es presentar los Observatorios Ambientales como una herramienta estratégica de información y de parƟcipación para el monitoreo de los Sistemas Socio-Ecológicos, en
respuesta a la necesidad creciente de instrumentos integrales de planificación, monitoreo y gesƟón,
y como medio de arƟculación entre políƟcas públicas e integración territorial. Para ello explicaremos
los objeƟvos y funciones que cumplen los Observatorios, las posibles estructuras que pueden adoptar
y la importancia que Ɵenen los disƟntos parƟcipantes en el desarrollo de los mismos, considerando
los mecanismos que aseguren su perdurabilidad. Se establecerán los pasos sugeridos para diseñar e
implementar un Observatorio, considerando las disƟntas escalas espaciales y resaltando la importancia
en la selección de los indicadores a monitorear, que deben estar guiados por preguntas orientadoras y
servir para la elaboración de un diagnósƟco previo al establecimiento de propuestas de medidas. Nombraremos algunos Observatorios como ejemplos aplicados de esta herramienta cada vez más uƟlizada
tanto a nivel mundial como nacional. Por úlƟmo, reflejaremos la importancia de su vinculación y retroalimentación constante con el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y detallaremos un caso parƟcular
asociado a estos procesos, el de los Observatorios de PrácƟcas Territoriales.
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 248-269).
1
INTA, EEA Balcarce. Ruta 226, Km 73,5 (7620), Balcarce Provincia de Buenos Aires.
Contacto primer autor: aleauer@gmail.com.
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
CAPÍTULO 14*
OBSERVATORIOS AMBIENTALES: UNA HERRAMIENTA PARTICIPATIVA PARA EL
MONITOREO DE PROCESOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
249
�A través de la historia, la población humana ha interactuado y moldeado los ecosistemas para su
desarrollo económico y social (Chapin et al. 2009). Sin embargo, durante los úl mos 50 años las acvidades humanas han cambiado los ecosistemas más rápidamente que en cualquier período de la
historia del hombre, causando un deterioro de los bienes y servicios que la sociedad recibe de la Naturaleza (MEA 2005). Es decir, las ac vidades humanas generan impactos sobre la naturaleza y, a la vez,
dependen de los bienes y servicios ofrecidos por ella. Argen na ocupa más del 80% de su territorio
con ac vidades agrícolas, ganaderas y forestales que generan un impacto importante en la base de sus
recursos naturales (Pérez-Pardo 2006). Por lo tanto, ene el reto de conciliar el mantenimiento de altos
niveles de producción agropecuaria y forestal, con la conservación a largo plazo de los ecosistemas que
sustentan a las poblaciones humanas y su ac vidad produc va. A este reto se suman los efectos del
cambio climá co (aumento de temperatura, mayor frecuencia de precipitaciones extremas en ciertas
zonas, etc.) que podrían afectar la sustentabilidad del Sistema Socio-Ecológico, especialmente de las
zonas más frágiles, como por ejemplo en el norte del país, donde las mayores temperaturas harían
aumentar considerablemente la evaporación y al no preverse un cambio en el régimen de precipitaciones, se iría hacia una mayor aridez (Barros 2008). Sumado a lo anterior, los impactos ambientales y
sociales de los procesos de expansión e intensificación agropecuaria, deforestación y deser ficación,
hacen necesario ordenar el uso del territorio rural (INTA 2009). Uno de los impactos directos de estos
procesos ha sido la pérdida de bosques na vos, cuya superficie ha disminuido un 66% en los úl mos
75 años (mayoritariamente en las zonas secas) debido a la expansión de la frontera agropecuaria, el
desmonte, el sobrepastoreo y la explotación maderera (Pérez-Pardo 2006). Según los datos del Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Deser ficación (PAN), 60 millones de hectáreas de las
276 millones que componen el territorio con nental nacional están afectadas por dis ntos procesos y
grados de deser ficación y degradación de suelos, procesos cuyo avance se es ma en 650.000 Ha por
año (SAyDS 2002).
Este contexto plantea la necesidad de contar con instrumentos integrales de planificación, monitoreo y ges ón de los recursos naturales que contribuyan a un desarrollo rural sustentable, brindando información y herramientas de soporte a las decisiones que permitan mejorar la ges ón, contemplando
la produc vidad y el cuidado del ambiente (Foley et al. 2011). En este marco se encuadran los Planes
de OTR, los cuales requieren a su vez de instrumentos de monitoreo que permitan evaluar y ajustar
el rumbo de acuerdo a los resultados y necesidades emergentes del mismo proceso. Destacamos que
los esfuerzos de monitoreo están orientados por propósitos, y en tal sen do deben responder a objevos específicos, preguntas concretas sobre efectos que se desean entender y, por lo tanto, ges onar.
El monitoreo se realiza en intervalos regulares para evaluar tanto el estado actual y las tendencias
temporales en varios recursos ecológicos (por ejemplo, ecosistemas específicos, procesos ecológicos,
especies par culares y elementos del hábitat, entre otros). Los cambios en los valores entre si os o
empos brindarán por lo tanto una evaluación del éxito de una intervención determinada o indicarán
tempranamente acerca de cambios adversos en un sistema ecológico antes de que las pérdidas ocurridas sean irreversibles (Noon 2003).
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
1. NECESIDAD DE MONITOREAR
En el ámbito rural existen procedimientos sencillos que los mismos productores pueden implementar para comprender la naturaleza de sus sistemas ecológicos-produc vos, que pueden ser más o menos complejizados dependiendo de los obje vos del monitoreo, pero que sin dudas brindan aportes a
la implementación de un observatorio ambiental (Bernardos et al. 2007, Zaccagnini et al. 2007).
250
�El proceso de monitoreo socioambiental cons tuye un registro de datos a través del empo, en respuesta a preguntas previas que orientan esa toma de datos, su organización sistemá ca y su análisis, y
que sirve para interpretar un determinado problema o proceso bajo estudio. Este proceso de monitoreo
permite la observación y detección de cambios en el ecosistema y la sociedad humana debido a diferentes factores y sus interacciones (procesos naturales y acciones antrópicas) (Miranda y Oe ng 2000).
En este sen do, cuando se desarrollan polí cas para el desarrollo sustentable, el territorio no debe
asumirse como un receptor pasivo de las intervenciones públicas, sino considerarse un “territorio ac vo”, un sujeto de construcción social. Es decir, el territorio debe ser entendido como el ensamble de un
espacio sico y un conjunto complejo de actores sociales, con capacidades para ar cular y desarrollar
relaciones sinérgicas y transformar los recursos en atributos esenciales a la vida humana, que propicien
la mejora con nua de la calidad de vida (Proterritorios 2011).
En tal sen do, Chapin et al. (2009) hablan de Sistemas Socio-Ecológicos (SSE), los cuales son afectados por variables sociales y ecológicas, así como por controles exógenos, que operan a dis ntas escalas
temporales y espaciales. Estas variables pueden ser de respuesta rápida (por ej. nivel de ingresos de la
comunidad, densidad poblacional, nivel de humedad en el suelo o incendios) o de respuesta más lenta
(por ej. niveles de salud, lazos culturales con la erra o recursos edáficos) frente al efecto de un determinado factor o proceso de cambio. Estos cambios producidos en ambos pos de variables determinan
los impactos sociales y ambientales, y los cambios en la provisión de Servicios Ecosistémicos (SE), afectando el bienestar de los dis ntos actores en forma inmediata o diferida, quienes, a su vez, modifican
el sistema social y ecológico a través de diversas ins tuciones y procesos.
Esta visión de sistemas complejos que se expresan en dis ntas escalas espaciales y temporales,
genera la necesidad de observar y medir estos procesos, considerando tanto los cambios inmediatos
como los procesos lentos de degradación que pueden generar pérdidas de SE muy graduales para ser
percibidas en el presente y que en muchos casos pueden no ser visibles hasta que han sobrepasado un
umbral crí co (Carpenter et al. 2009). En ese contexto, el trabajo en sistemas reales afrontará fuentes
de incer dumbres y efectos no visibles en empos de los decisores del momento, con lo cual la comunicación adecuada con tales decisores para su consideración se volverá un componente clave del
sistema socioambiental.
3. HERRAMIENTA DE INFORMACIÓN Y PARTICIPACIÓN
Los Observatorios Ambientales (OA), a par r del empleo de indicadores, cons tuyen una herramienta innovadora y par cipa va para el monitoreo ambiental, social y económico permanente en si os definidos de diferente escala. Se trata de elementos de ges ón estratégica, generadores de información
con nua sobre el territorio observado que, a través de la recolección, análisis y generación de información cuan ta va y cualita va, permiten apoyar la toma de decisiones por los diferentes actores. Esta
herramienta, generadora de información concreta sobre los efectos que se buscan comprender y gesonar, es cada vez más u lizada en diferentes lugares del mundo, y surge como respuesta a la creciente
preocupación por la problemá ca ambiental y el mayor interés por parte de la sociedad de informarse
y par cipar en las decisiones públicas.
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
2. VISIÓN SOBRE EL SISTEMA SOCIO-ECOLÓGICO
251
�A su vez, los OA contribuyen en un aspecto esencial para la formulación de la polí ca ambiental,
que es contar con la información relevante, dado que la falta de esta impide en muchos casos que las
polí cas públicas se apliquen con eficiencia (Gudiño de Muñoz 2002) o que puedan ser reformuladas
en un proceso de co-manejo adapta vo (Chapin et al. 2009). De esta manera, los Observatorios pueden
ser un medio de ar culación entre polí cas públicas e integración territorial, siendo en muchos casos
un catalizador de las demandas ciudadanas vinculadas a los problemas ambientales.
4. OBJETIVOS Y FUNCIONES DEL OBSERVATORIO AMBIENTAL
La detección de un proceso de degradación o un conflicto ambiental suele ser el disparador para
crear un Observatorio Ambiental (OA), aunque también pueden surgir como un medio de prevención
y conservación de áreas crí cas o altamente valoradas por su riqueza natural y cultural o, como se
propone en este caso, para el seguimiento y ajuste en la implementación de un Plan de Ordenamiento
Territorial (OT). En cualquier caso, la creación de un OA ene como fin úl mo o deseado, prevenir la
degradación ambiental, mantener la provisión de SE, mejorar la sustentabilidad de los procesos produc vos y reducir la inequidad social y los conflictos asociados al uso de la erra. Para lograrlo, el OA
debe monitorear, evaluar y transmi r la información obtenida.
Por lo tanto, el obje vo principal del OA es entender y colaborar en la resolución de los problemas o
efectos que se pretende observar, aportando datos cuan ta vos y cualita vos confiables sobre la problemá ca ambiental (estado, tendencias y riesgos), elaborando propuestas de prevención y mi gación,
y apoyando la toma de decisiones por parte de dis ntos actores. Para ello, es necesario entender los
efectos de la acción humana sobre el ambiente natural, verificar la eficacia de las polí cas, planes y programas implementados, y conectar esta información con las realidades sociales, económicas, culturales
e ins tucionales de las zonas afectadas (Miranda y Oe ng 2000). También puede servir para cumplir
con mandatos internacionales en la presentación de indicadores comunes y para la sensibilización y
educación ambiental de la población (Abraham et al. 2013).
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
En Argen na, el derecho a la información y la par cipación pública en materia de ges ón y polí ca ambiental está contemplado en la Cons tución Nacional, la Ley General del Ambiente (Ley Nº
25.675), la Ley de Presupuestos Mínimos sobre el Libre acceso a la Información Pública Ambiental (Ley
Nº 25.831) y el Decreto de Acceso a la Información Pública (1172/2003). Los OA consagran el derecho
de acceso a la información siempre que la información brindada por los mismos sea de fácil disponibilidad y comprensión por parte de toda la población; también consagran uno de los principios más
importantes en derecho ambiental: el principio de prevención, al procurar an cipar posibles problemas
ambientales y los efectos nega vos que pudieran producirse, atendiendo las causas y las fuentes de
dichos problemas de forma prioritaria e integrada (Ley Nº 25.675).
Las funciones que debe cumplir el OA (adaptado de Gudiño de Muñoz 2002) son, entre otras:
- Diagnós co y monitoreo del estado de los recursos naturales y la biodiversidad, su interacción con
las ac vidades humanas, permi endo dar alertas tempranas de riesgo ambiental.
- Diagnós co de las limitantes y potencialidades territoriales permi endo establecer el grado de vulnerabilidad social y/o ecológica.
- Generación y propuesta de lineamientos ambientales para incorporar a las polí cas ambientales,
económicas y sociales, así como medidas para evitar la degradación o mejorar la conservación.
- Difusión y divulgación de información cien fica y técnica.
252
�- Disposición de la información en manos de los tomadores de decisiones y del público en general a
través de procesos par cipa vos y de medios de comunicación (por ej. páginas web) que permitan
el intercambio de información territorial y ambiental.
- Transformación en un espacio de animación social, que incen ve la par cipación y el diálogo de los
dis ntos actores en torno a las problemá cas ambientales.
- Provisión de la base para el rediseño de acciones o polí cas a través del co-manejo adapta vo.
De esta manera, los Observatorios Ambientales cumplen en la sociedad no solo una función de cuidado del ambiente y búsqueda del equilibrio entre el ecosistema y las ac vidades humanas, sino que
representan también una herramienta de ges ón pública y de par cipación ciudadana.
5. ESTRUCTURA Y PARTICIPANTES DEL OBSERVATORIO AMBIENTAL
El Observatorio Ambiental (OA), como modelo de ges ón, involucra a diferentes actores que toman
decisiones sobre el territorio y el ambiente, y genera procesos par cipa vos orientados a resolver, migar y/o prevenir problemas de carácter ambiental, desarrollando mecanismos de acción que permitan
alcanzar el desarrollo sostenible (Gudiño de Muñoz 2002). Por lo tanto, un OA no necesariamente está
en un lugar sico, pudiendo ser una red de actores conectados para un abordaje mul disciplinario del
tema, que permita el intercambio y organización de la información disponible u obtenida para tal fin. El
OA puede estar organizado de dis nta manera, dependiendo de los par cipantes involucrados y de su
obje vo, pudiendo consis r en estructuras ver cales donde los dis ntos “nodos” reportan a un nodo
central que consolida la información, o presentar estructuras más horizontales, donde todos los parcipantes están interconectados entre sí. En cualquier caso, es conveniente que el OA cuente con un
Comité Direc vo que defina las pautas, lineamientos estratégicos y de acción, dando cohesión al resto
de par cipantes y definiendo prioridades en el manejo del presupuesto (ONUDI 2006).
La par cipación de las partes interesadas, tanto de los tomadores de decisiones del ámbito privado
(por ej. productores) o público (por ej. gobierno municipal o provincial) que enen incidencia sobre el
ambiente, así como de otros actores sociales que interactúan con el mismo (incluyendo los beneficiarios de los SE), contribuye a la detección de necesidades y el aporte de información. Asimismo, facilita
que los mismos se involucren y que las acciones recomendadas por el OA sean llevadas a cabo, y como
elemento de validación social y legi mación de las decisiones tomadas, asegurando su permanencia
en el empo. La ar culación entre los sectores generadores de información y el resto de tomadores
de decisiones es primordial, tanto para orientar el uso eficiente de los recursos asignados a la inves gación hacia áreas de importancia desde el punto de vista de las necesidades de intervención, como
para garan zar que la implementación de planes y programas se realice en base a información certera
y actualizada, generando verdaderos beneficios sociales y ambientales (Abraham et al. 2013).
Los par cipantes pueden ser miembros internos del OA, cuyo compromiso es permanente, o externos, cuyo papel es facilitar información o asesorar en casos concretos. Para lograr una mayor efec vidad es necesario involucrar a dis ntos pos de organizaciones, como ins tuciones de ciencia y técnica
que aporten información cien fica vinculada a la problemá ca abordada en el OA, herramientas metodológicas y protocolos opera vos, y en algunos casos lleven a cabo los procesos de toma de datos nece-
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
- Desarrollo de trabajos interins tucionales e interdisciplinarios para la generación de proyectos y
colaboración en ac vidades de interés prioritario.
253
�Es importante considerar que la información necesaria para resolver problemas o aprovechar oportunidades que definen a un Observatorio, en muchos casos ya es o ha sido obtenida por otros actores,
pero la misma se halla dispersa y la toma de datos no ene la periodicidad requerida; esto la hace menos ú l para la toma de decisiones y el manejo del ambiente al no brindar un panorama actualizado y
globalizador de la situación (Vinci 2002). En estos casos, el OA debe involucrar a dichos actores, de ser
posible a través de convenios que aseguren el compromiso, logrando un consenso en la frecuencia de
las mediciones, estandarización de datos y demás aspectos metodológicos, de forma que la información sea de u lidad para ambas partes. En los casos en que se encuentre algún vacío de información, el
OA debe cubrirlo a través de mediciones propias. Dado que los actores involucrados suelen pertenecer
a ins tuciones dis ntas que se comprometen con el OA mediante convenios, es importante que estos
sean a largo plazo y que fomenten relaciones de confianza que permitan compar r información propia
de cada ins tución (Gudiño de Muñoz 2002).
Relacionado con lo anterior y considerando que entre los fines úl mos del OA está el mantener la
provisión de SE y mejorar la sustentabilidad de los procesos produc vos, es necesario medir los avances o retrocesos de aquellos componentes que se pretende evaluar de forma consistente y estable en
el empo, quedando claro que una caracterís ca fundamental del Observatorio es su perdurabilidad.
Esto debe ser tenido en cuenta al momento de su creación, de manera de planificar los mecanismos
(financiación, convenios con par cipantes, equipos técnicos, etc.) que aseguren su permanencia en el
empo. En este sen do, es necesaria la intervención del Estado, que es quien debe asegurar y velar
por la información y los procesos a través de la ins tucionalización del OA, aunque el Observatorio debiera contar con cierta autonomía para mantener independencia de las polí cas y planes cuyos efectos
pretende evaluar. Otra forma de asegurar su permanencia y solidez como ins tución es contar con personería jurídica, lo que a su vez facilita la obtención de subvenciones y otras formas de financiamiento,
aunque esto no debe conver rse en un factor limitante para su creación (ONUDI 2006).
6. DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DEL OBSERVATORIO AMBIENTAL
El Observatorio Ambiental (OA) incorpora el sistema de monitoreo socioambiental como enfoque
integral y par cipa vo, y puede aplicarse a dis ntas escalas, siendo recomendable combinar una escala local (de terreno) y una escala global (nacional o regional), ambas interconectadas bajo un mismo
marco. De esta manera, el proceso de desarrollo del OA surge del interés de los dis ntos actores interesados en par cipar, permi endo la incorporación de nuevos actores en cualquier momento, previa
validación de los miembros internos del mismo (Fig. 14.1.). A través de su ar culación se establece el
marco conceptual con el que se trabajará, el cual es fundamental para la definición de la problemá ca
a evaluar y la estructura a implementar. A par r de la información disponible, se realiza un diagnós co
previo de la situación, iden ficando los problemas existentes, sus causas y efectos, estableciéndose
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
sarios para el OA, y Asociaciones de Productores que brinden información de campo y colaboración en
general, y fortalezcan su conciencia y compromiso. A su vez, para un buen funcionamiento como red,
debe exis r una misión compar da y un consenso sobre las responsabilidades y los compromisos (claramente definidos) de cada una de las partes, buscando potenciar las capacidades y generar sinergias
en base a las mismas. En este sen do, un Observatorio es la herramienta apropiada para asegurar el
mantenimiento temporal de inicia vas interins tucionales en donde la ges ón se nutre de la inves gación, conjugando el rol del sector cien fico-técnico con el polí co (Abraham et al. 2013).
254
�A su vez, es necesario definir las escalas de medición de dichos indicadores, ya que todas estas decisiones previas impactarán en la posibilidad de extrapolación de la información obtenida en el OA. La arculación de dos escalas (por ej. nivel local y nacional) permite una mayor capacidad de interpretación
de los procesos observados y mejora la posibilidad de extrapolación. En el nivel local se establecen los
indicadores acordados con los actores del territorio, que reflejen el estado y evolución de las variables
a estudiar en función del obje vo planteado. En el nivel nacional, usualmente se emplean indicadores
más genéricos que miden la evolución de algunas variables globales relevantes.
Figura 14.1. Esquema de las fases de diseño e implementación de un Observatorio Ambiental que combina un
nivel local con un nivel superior de integración (por ej. nacional) (Adaptado de Abraham et al. 2009; Observatorio
Nacional de Degradación de Tierras y Deser ficación).
Todos los resultados de los indicadores evaluados se integran para ser publicados como información
consolidada y relevante para los dis ntos actores y, a su vez, para la retroalimentación de las dis ntas
fases del proceso, dado que el monitoreo es un proceso cíclico y dinámico que debe actualizarse a través de una con nua revisión, principalmente en la implementación del OA (Miranda y Oe ng 2000).
La asignación de probabilidades dentro de un proceso de manejo se hace en etapas tempranas de la
planificación del monitoreo, y en función de los resultados que se van obteniendo y el aprendizaje que
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
una priorización de los mismos que permita el planteo de diferentes hipótesis de trabajo y una definición clara de los obje vos y componentes a monitorear. En función de ello, se definen los indicadores
que medirán la consecución de estos obje vos (relacionados al Sistema Socio-Ecológico a evaluar y al
Plan de Ordenamiento Territorial, en caso de exis r) y una metodología estandarizada de evaluación
que garan ce su condición predic va, representa va del o los procesos involucrados en el problema, la
consistencia o validez interna y la homogeneidad en su medición.
255
�7. SELECCIÓN DE LOS INDICADORES A MEDIR
El Observatorio Ambiental (OA) es una herramienta que sirve para hacer un seguimiento y evaluación del Sistema Socio-Ecológico. Debido a que generalmente los problemas de desequilibrios
territoriales se producen por conflictos de naturaleza ambiental en interacción con el Sistema Socio-Económico, los indicadores deben considerar estos aspectos teniendo en cuenta los factores de
naturaleza social y económica vinculados en la problemática ambiental detectada (Therburg et al.
2002). Por lo tanto, el OA debe incorporar indicadores de las distintas dimensiones que lo comprenden: ambiental, social, económica e institucional, los cuales pueden ser específicos de cada una
(por ej. el grado de fragmentación del paisaje es un indicador ambiental de biodiversidad, mientras
que la densidad poblacional es un indicador social), o comunes a más de una (por ej. el consumo
de agua per cápita o la superficie cultivada pueden considerarse indicadores socioeconómicos pero
también ambientales).
En la escala de país o global, se emplean con frecuencia el Producto Bruto Interno (PBI) como indicador económico y el Índice de Desarrollo Humano (IDH) como caracterizador social. Este úl mo
fue elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) e integra indicadores
de salud, educación e ingresos. Uno de los modelos más u lizados cuando se construyen indicadores
ambientales es el de Presión – Estado – Respuesta (PER) (Durán Romero 2000). Sin embargo, estos
modelos, índices e indicadores tradicionales no consideran la complejidad propia de los SSE, por lo que
actualmente se están desarrollando nuevos instrumentos que procuran incluir las diferentes dimensiones del desarrollo y sus interrelaciones (SAyDS 2010).
Si bien no hay un único proceso para el establecimiento de indicadores, generalmente se parte del
obje vo y los componentes a monitorear (por ej. cuan ficar la naturaleza, el grado, la severidad y los
impactos de la degradación de la erra) en función del fin concreto para el cual se crea el OA (por ej.
Observatorio de degradación de erras y deser ficación). En función de ello, se establecen los indicadores que permiten medir los resultados sobre la consecución de los obje vos preestablecidos (por ej.
porcentaje de cobertura de la erra). La selección de los indicadores debe ser dinámica, es decir, los
mismos deben ser revisados para verificar su eficacia en la medición del obje vo propuesto. Debido a
que los conflictos o las problemá cas a evaluar son variables en el empo, puede ser necesario incorporar otros indicadores acordes a la nueva situación.
Para su análisis, las condiciones medidas en un momento dado pueden ser evaluadas en función
de los obje vos establecidos o en comparación a otros lugares, o ser analizadas según su evolución en
el empo, lo que permite an cipar las tendencias y futuras condiciones. Estas evaluaciones permiten
detectar con anterioridad conflictos potenciales o zonas vulnerables, reconociendo el valor del capital
natural y los SE asociados de antemano y no una vez que se han perdido, como generalmente sucede
(Daily et al. 2009). Para cumplir con estos propósitos, es fundamental establecer una metodología
estandarizada de evaluación que obtenga datos precisos, relevantes, creíbles, fac bles y legi mados
(Gallopin 2006) y que mantenga una con nuidad, actualización y accesibilidad en empo y forma.
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
se va logrando, se van modificando los valores asociados a la incer dumbre, que serán las bases para
el proceso de revisión de las decisiones y los ajustes en los monitoreos, los cuales permi rán probar las
dis ntas hipótesis a través de un co-manejo adapta vo.
256
�Sin embargo, no existe un conjunto de indicadores universales que puedan generalizarse, por lo
que la coherencia interna del análisis es esencial (Sarandón y Flores 2009), debiendo establecerse previamente el marco conceptual de la evaluación. La selección de indicadores debe par r de preguntas
concretas o hipótesis que orienten dicha selección, debiendo ser posible realizar comparaciones con
situaciones de referencia o tes go, o bajo otro po de condiciones deseables. Por lo tanto, encontrar el
conjunto de indicadores que permitan brindar alertas tempranas sobre la degradación ambiental y su
vinculación con las acciones humanas y las variables socioeconómicas asociadas, es uno de los mayores
desa os del OA. A su vez, los indicadores seleccionados deben cumplir los siguientes requisitos: ser
medibles (cualita va y/o cuan ta vamente), obje vos, comprensibles, fáciles de usar e interrelacionar, tener dimensión espacial y temporal, sensibles a los cambios y permi r el diagnós co y pronós co
en función de la detección de situaciones de alerta ambiental (Therburg et al. 2002), para lo cual se
deberá tener en cuenta la periodicidad en la obtención de datos.
Por otro lado, cuando no se enen todos los equipos o recursos disponibles necesarios para una
adecuada medición o cuando la relación costo-beneficio es nega va, se debe evaluar la posibilidad de
establecer relaciones que determinen aquello que se quiere medir de una manera indirecta, siempre
que esta medida sea lo suficientemente sensible para dar alertas tempranas del cambio (Noss 1990).
La calidad del suelo, por ejemplo, no puede medirse directamente, pero sí puede ser inferida a par r
de cambios en sus atributos o en los atributos del ecosistema, es decir, a par r de la iden ficación de
aquellas variables sicas, químicas y biológicas que sean sensibles a los cambios en las funciones del
suelo, las cuales serán los indicadores a u lizar. Este grupo de indicadores seleccionados se denomina
conjunto mínimo de datos (CMD) (Larson y Pierce 1994; Doran y Safley 1997, tomado de Wilson y Sasal
2012) y brinda una es mación prác ca sobre uno o más procesos que afectan una función específica
del suelo. El CMD puede variar para dis ntas regiones en función del po de suelo o de los factores
formadores del mismo (entre otros), por lo que debe ser desarrollado localmente.
Los Servicios Ecosistémicos intermedios que determinan los SE finales clave deberían ser incorporados a la lista de indicadores a monitorear. Estos indicadores incluyen una serie de procesos ecosistémicos como, por ejemplo, la produc vidad primaria y su dinámica estacional, la evapotranspiración y
la estructura y configuración del paisaje. El monitoreo de dichos indicadores puede basarse en técnicas
de teledetección y de hecho, algunos de ellos se registran en la actualidad.
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
Se en ende por indicador ambiental a una variable (o suma de variables) que proporciona una información sinté ca sobre un fenómeno ambiental complejo y que permite conocer y evaluar el estado
actual de la calidad ambiental y su variación en el empo y en el espacio (Therburg et al. 2002). En este
sen do, los indicadores son las herramientas básicas para el monitoreo de los recursos naturales y de
los procesos de degradación ambiental que, a través de la recolección sistemá ca de datos obtenidos
mediante mediciones u observaciones en series espacio-temporales, posibilitan la evaluación de las
tendencias y generan las bases para la planificación de los escenarios posibles de intervención (Abraham et al. 2013).
8. ELABORACIÓN DEL DIAGNÓSTICO Y PROPUESTA DE MEDIDAS
El monitoreo realizado a través de la medición de los indicadores seleccionados permite elaborar un
diagnós co de la situación y detectar zonas en diferente estado, en función de las cuales se determinará el po de medida a adoptar, la urgencia en su implementación y sobre qué factor debe actuar. Una
posible pificación de zonas (adaptada de Vinci 2002) es la siguiente:
257
�- Zonas vulnerables: los indicadores están cerca del umbral crí co establecido determinando un alto
riesgo ambiental. Las medidas deben ser prioritarias, de conservación o prevención ambiental y de
manejo del factor que lo origina.
- Zonas amenazadas: los indicadores están lejos del umbral crí co establecido, pero hay indicios de
que la acción humana está generando una evolución nega va y rápida en sus valores. Las medidas
deben ser prioritarias sobre el factor causante y de monitoreo ambiental.
- Zonas adecuadas: los indicadores están lejos del umbral crí co establecido, exis endo un cierto
equilibrio ambiental (natural y social). Aun así, es conveniente mantener el monitoreo para evitar
que la situación se torne nega va.
Es importante en este punto la iden ficación y el análisis de las causas que originan la degradación
ambiental y/o los conflictos sociales asociados al uso de la erra, para que las medidas se efectúen
sobre la raíz del problema y no sobre sus consecuencias, en vistas de encontrar una solución defini va,
evitando futuras repe ciones y permi endo actuar de manera proac va en otras zonas con similares
caracterís cas.
En algunos casos, las medidas establecidas para la prevención y conservación ambiental pueden ser
implementadas directamente por los actores del OA. En otros, la ejecución de dichas medidas excede
su ámbito de actuación, lo que hace necesaria la vinculación de los responsables del Observatorio con
los actores que enen la competencia para ejecutarlas. Esta coordinación entre actores del OA y quienes enen la competencia para ejecutar las acciones propuestas (por ej. administradores de polí cas)
es fundamental para que exista una retroalimentación posi va del sistema que, a través de las recomendaciones e implementación de los planes, contribuyan a la consecución de los obje vos planteados. A su vez, dichos administradores de polí cas necesitan trabajar con datos precisos y relevantes, y
con herramientas de soporte a las decisiones que permitan una ges ón eficaz del ambiente. Es decir,
existe una relación entre ambos pos de actores mutuamente necesaria y beneficiosa.
Los Observatorios deberían, además, proveer la base para cuan ficar el nivel de modificación en la
provisión de SE de manera espacialmente explícita. La combinación de técnicas de teledetección, modelos de simulación y datos campo proveerían una buena base para llevar adelante esta tarea.
9. EJEMPLOS DE OBSERVATORIOS
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
- Zonas degradadas: los indicadores han pasado el umbral crí co establecido determinando una zona
con un alto nivel de degradación, la cual puede ser irreversible. Las medidas deben ser tomadas de
forma urgente, tanto en relación a la conservación del ambiente como de freno (en la medida de lo
posible) al factor que lo origina.
Existen múl ples actores interesados en monitorear dis ntos problemas o atributos de un ecosistema y lo pueden hacer de diferente manera y alcance, con lo que, de la combinación de todas estas
variantes, pueden exis r (y de hecho existen) diversidad de Observatorios. Según su alcance, podemos
diferenciarlos en internacionales, regionales, nacionales, provinciales, municipales, de cuencas, de asociaciones sectoriales, entre otros. Según los pos de actores, los Observatorios pueden ser privados,
estatales o mixtos. En función del grado de par cipación, los hay más par cipa vos (los ciudadanos
par cipan en la recolección de datos, en los obje vos propuestos, en la medición o realizando deman258
�Algunos ejemplos de Observatorios Ambientales en el mundo:
- Observatorio Pirenaico de Cambio Climático2 (Francia, España, Andorra)
A par r del informe 2007 del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre la Evolución del Cambio
Climá co (IPCC), donde se iden ficó a las zonas montañosas como espacios par cularmente sensibles
al cambio climá co, la Comunidad de Trabajo de los Pirineos (CTP) decidió establecer en este ámbito un
marco de acciones compar das entre sus miembros en la escala del macizo de los Pirineos, poniendo
en marcha el Observatorio Pirenaico del Cambio Climá co (OPCC). Creado en 2010, ene como obje vo principal seguir y comprender la evolución del clima en los Pirineos para poder limitar sus impactos
y adaptarse a sus efectos mediante la definición de estrategias de adaptación des nadas a los sectores
socioeconómicos y los espacios naturales más vulnerables.
- Observatorio de la Sostenibilidad de España3 (España)
El Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE) es un organismo independiente, cons tuido en
2005, cuya misión es es mular el cambio social hacia la sostenibilidad mediante el aporte de la mejor
información disponible puesta a disposición de la sociedad, de los procesos de toma de decisiones y
de la par cipación pública. El OSE ene como misión fundamental cubrir un vacío informa vo para
responder a la necesidad obje va de evaluar de forma integrada los procesos de desarrollo sostenible,
mediante la puesta en marcha de una capacidad técnica independiente basada en una metodología de
indicadores, cuyos resultados se ponen a disposición de la sociedad con el obje vo de lograr la mayor
proyección y relevancia pública.
- Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales4 (Chile)
Este Observatorio asesora a comunidades en conflicto, potenciando sus capacidades de ges ón a
favor de sus derechos ambientales. El mismo realiza un seguimiento de los conflictos ambientales, inves ga y difunde aspectos relacionados con la protección ambiental y los derechos ciudadanos, realiza
catastros de nivel sectorial, inves gaciones específicas y promueve la transferencia metodológica en
la ges ón de conflictos. La metodología de trabajo sistema za la información relevante, diagnos ca
los alcances del conflicto e iden fica los diversos actores involucrados. A través del análisis de la información recopilada, obtenida por dis ntas fuentes y la proporcionada por especialistas, busca generar
escenarios que favorezcan la protección ambiental.
2
h p://www.opcc-ctp.org/index.php
3
h p://www.sostenibilidad-es.org
4
h p://www.olca.cl/oca/index.htm
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
das), menos par cipa vos (la información se publica y es accesible a todos, pero no hay un intercambio
entre actores) o no par cipa vos (la información no es accesible a la población y solo se u liza dentro del Observatorio). Encontramos mayor diversidad aun al clasificarlos según la temá ca estudiada,
pudiendo ser, entre otros, de economía y polí ca internacional, de conflic vidad social, de derechos
sociales y ciudadanía, de medios de comunicación, de educación, infancia y juventud, de democracia y
control ins tucional o de calidad ambiental.
259
�- Observatorio del Ecosistema Litoral y Monitoreo de la Biodiversidad
Un ejemplo de esfuerzos internacionales y nacionales para el establecimiento de las bases para un
desarrollo sustentable es el Observatorio del ecosistema litoral y monitoreo de la biodiversidad, resultado de un acuerdo de cooperación entre la Provincia de Río Negro y la Unión Europea. El proyecto
fue elaborado por el Ins tuto de Cartogra a, Inves gación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT), dependiente de la Facultad de Filoso a y Letras (Universidad Nacional de Cuyo) y cuenta
con tres ejes: modelo de información espacial, indicadores ambientales y página web. El diseño del
sistema propuesto permite evaluar el patrimonio ambiental, humano, natural y produc vo, así como
las tendencias de comportamiento de los ecosistemas costeros y marinos, y construir el modelo de
organización territorial, monitoreando las condiciones ambientales y la evolución de los asentamientos
humanos (Gudiño de Muñoz 2002).
- Observatorio Nacional de Degradación de Tierras y Desertificación5
Los múl ples esfuerzos que se han realizado en las escalas mundial, regional y nacional para conocer
la extensión, tendencia y costo de la degradación de las erras, entre ellos el proyecto de Evaluación
de la Degradación de Tierras en Zonas Secas (LADA, por sus siglas en inglés), han generado las bases
para poner en marcha en 2011 el Observatorio Nacional de Degradación de Tierras y Deser ficación.
El mismo está conformado en el marco de un convenio entre la SAyDS, CONICET, UBA e INTA, cuyos
representantes conforman la Comisión Direc va del Observatorio, integrando además un conjunto amplio de otras ins tuciones que conforman un cuerpo asesor. El fin de este observatorio es fortalecer
la toma de decisiones en el manejo de la erra a través de la generación de información con nua, estandarizada y extendida en el empo. Su obje vo principal es proveer información rela va al Estado,
las tendencias y riesgos de la degradación de erras y la deser ficación (a través de su página web,
con indicadores y mapas) con el fin de elaborar recomendaciones referidas a la prevención, control y
mi gación, para mejorar la toma de decisiones en torno a la ges ón ambiental en los niveles público
y privado (Abraham et al. 2013).
- Observatorio Nacional de Biodiversidad6
Otro antecedente es la reciente creación, en diciembre de 2012, del Observatorio Nacional de Biodiversidad (SAyDS junto con otros organismos), una plataforma en línea que sirve como instrumento
para acceder a la información relevante de la diversidad biológica de las dis ntas regiones del país. Su
misión principal es fortalecer la función proac va del Estado, cooperando con el proceso de profundización de la democracia, al construir un ámbito de información disponible para todos los ciudadanos y,
de esta manera, visibilizar las polí cas públicas en materia de recursos naturales que se implementan
en Argen na (SAyDS 2012).
5
h p://www.deser ficacion.gob.ar
6
h p://obio.ambiente.gob.ar/
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
Algunos ejemplos de Observatorios Ambientales en Argentina:
260
�RELACIÓN CON EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
El proceso de Ordenamiento Territorial (OT) (ver Cap. 1) permite contar con las condiciones para tener
información actualizada y organizada en un Sistema de Información Territorial (SIT), permi endo orientar la elaboración de planes de desarrollo, proyectos sectoriales y ac vidades de inves gación en áreas
crí cas, así como reducir conflictos potenciales por usos alterna vos del suelo. A su vez, permite hacer
un uso inteligente y justo del territorio, iden ficando nuevas oportunidades de desarrollo y fortaleciendo
los procesos par cipa vos de toma de decisiones, es mulando la responsabilidad ambiental, económica
y social de los diferentes actores y promoviendo la integración territorial (Elverdín et al. 2010).
El Observatorio Ambiental (OA), como herramienta asociada a procesos de OT, debe considerar el
Sistema Socio-Ecológico como un todo, incluyendo los aspectos ambientales, sociales, culturales, económicos e ins tucionales y la interrelación existente entre los mismos (Gudiño de Muñoz 2002). Por lo
tanto, una decisión importante que debe tomar el Observatorio es definir el territorio sobre el cual se
va a desarrollar el monitoreo. La elección de un espacio amplio (por ej. una cuenca o ecorregión) puede
exceder al ámbito de decisión del Plan de OT (por ej. municipalidad o provincia), pero puede ser preferible, dado que los procesos ecológicos están interconectados y tener una visión parcial puede llevar a
conclusiones erróneas. Por ejemplo, el uso de agroquímicos en erras cul vadas en la parte superior
de una cuenca puede afectar al servicio ecosistémico de provisión de agua limpia en la parte inferior; si
la cuenca comprende municipios dis ntos y solo se monitorea aquel que está en la parte superior, no
se estará considerando el impacto total de dicha acción. Dado que las decisiones que las poblaciones
humanas toman, afectan el estado y funcionamiento del ecosistema, aumentando o disminuyendo (al
menos temporalmente) la provisión de los SE (Balvanera y Cotler 2007), los OA buscan generar alertas
tempranas de estas interacciones entre la acción humana y el estado del ecosistema. En tal sen do,
el monitoreo en diferentes niveles (local, paisaje y regional) permite generar un valioso conjunto de
información sobre las retroalimentaciones y las dinámicas de los SSE (Pramova et al. 2012).
En la implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial Rural (OTR), uno de los obje vos es
manejar los conflictos potenciales por usos alterna vos del suelo. Para ello, en función del diagnós co
y de la planificación que se realice del Sistema Socio-Ecológico, el Plan de OTR puede ser más o menos
eficaz para la consecución del obje vo buscado. En este sen do, la información brindada por el OA
sirve de base para la elaboración de dicho Plan, y al igual que el OTR, contribuye para definir polí cas
que a endan las demandas reales de la población y protejan la riqueza del patrimonio natural (Gudiño
de Muñoz 2002). A su vez, el Plan de OTR establece aspectos que el OA debe monitorear para retroalimentar al sistema, por lo que cualquier modificación del mismo debe ser informada al Observatorio
de forma que se adecúen los indicadores a medir. Si bien el proceso de OTR puede ser anterior a la
creación del OA, ambos se interrelacionan en sus dis ntas etapas de la siguiente manera (Fig. 14.2):
Figura 14.2. Relaciones entre el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y los dis ntos monitoreos realizados por el
Observatorio Ambiental (OA).
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
10.
261
�- La información que surja del monitoreo del nivel de efec vidad del Plan de OTR (realizado por el OA
a través del seguimiento de la variable obje vo), puede ser u lizada por el OTR en su fase de Planificación para revisar si las medidas propuestas son las adecuadas para la consecución del obje vo
planteado. Por ejemplo, el OTR puede establecer la prohibición de realizar prác cas agrícolas en un
margen de diez metros al borde de los arroyos con el fin de disminuir los riesgos de contaminación
con agroquímicos. El OA deberá medir el nivel de contaminación del agua para establecer si la prohibición aplicada es eficaz para la consecución de dicho obje vo.
- La información que surja del monitoreo del cumplimiento en la implementación del Plan de OTR
(realizado por el OA a través del seguimiento de la variable reglada) puede ser u lizada por el OTR
en su fase de ges ón para verificar el cumplimiento de las medidas establecidas. Siguiendo con el
ejemplo anterior, el OA deberá verificar los metros desde los bordes de los arroyos a par r del cual
comienza a haber prác cas agrícolas. Cuando el OTR es propuesto por la Provincia y acordado con
los Municipios, el OA también sirve para evaluar su desarrollo en los mismos, permi endo detectar
dificultades que requieran, por ejemplo, un mayor apoyo provincial. A su vez, en el caso de Observatorios con par cipación de productores agropecuarios y otros actores sociales del territorio, el
mismo puede medir no solo la aplicación de las medidas propuestas, sino también el nivel de conocimiento de las mismas por tales actores.
En todos los casos existe una retroalimentación de la información generada por ambas herramientas
de ges ón del territorio que hace que deban estar vinculadas de manera constante.
11.
OBSERVATORIOS DE PRÁCTICAS TERRITORIALES
Una forma de valorizar el proceso de OT a escala local es a través de la construcción de un Observatorio de Prác cas Territoriales (OPT) que estudie en forma permanente las consecuencias territoriales
de la implementación de dis ntas prác cas por parte de un conjunto determinado de actores del territorio. La creación de los OPT permite disponer de herramientas de ges ón para la toma de decisiones
y cons tuye un obje vo estratégico para los actores locales (Elverdín et al. 2010). La concepción de los
OPT se basa en la hipótesis de que cada uno de los actores de un territorio ene información y conocimientos, situados y distribuidos sobre ese territorio (Fig. 14.3). En tal sen do, el OPT cons tuye un
mecanismo que permite generar representaciones compar das del territorio para ayudar a la acción
colec va, generando a su vez un proceso de asimilación de conocimientos que influye sobre la adopción de las prác cas por parte de esos actores (Brassac 2004; Lemoisson 2006). Por lo tanto, un OPT
puede definirse como un disposi vo sociotécnico de ges ón de la información, elaborado colec vamente por los actores del mundo rural que actúan en un territorio dado, haciendo frente a los desa os
territoriales.
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
- La información que surja del monitoreo del Sistema Socio-Ecológico en su conjunto (realizado por el
OA a través del seguimiento de las variables representa vas del mismo) puede ser u lizada por el
OTR en su fase de Diagnós co. Si esta fase ya se ha realizado y el proceso de OTR ya está en marcha,
servirá como retroalimentación de dicho proceso, para confirmar el diagnós co inicial o para establecer uno nuevo en el caso de que la situación haya cambiado.
262
�El Observatorio es una herramienta implementada por los actores para monitorear el desempeño
de un fenómeno, un predio o una porción de territorio en una escala espacio-temporal (Benoît 2006;
Lenormand 2011), permi endo a los actores repensar de manera colec va las prác cas agrícolas, en el
contexto del desarrollo territorial sustentable (Lemoisson 2006). En este sen do, los OPT cons tuyen
a la vez un proceso y un producto. El proceso consiste en reunir a un conjunto de actores del territorio
frente a uno o varios desa os y emprender un procedimiento colec vo para analizar las relaciones
entre sus prác cas individuales y colec vas, y su efecto sobre el territorio. El producto es un Sistema
de Información Territorial (SIT) que permite compar r los datos y conducir las acciones del desarrollo
territorial (Elverdín et al. 2010).
En resumen, las caracterís cas que dis nguen este po de observatorio de otros son:
- Un sistema de información co-construido por los actores implicados en el proyecto, cuya meta es
compar r información, construir indicadores en función de un desa o territorial y servir a la acción
colec va
- Un proceso de aprendizaje colec vo movilizado por los actores del desarrollo para producir y colectar información que permita mejorar la per nencia de la acción pública territorial
- Una observación de las prác cas agrícolas en el empo y el espacio de un territorio, para evaluar las
evoluciones de los indicadores de cambio de los sistemas produc vos
- Una formalización del sistema de información, mediante el uso de un protocolo unificado, permiendo una representación idén ca de los conceptos usados en el procesamiento de los datos (por
ej. una parcela significa lo mismo para todos los actores) (Lenormand 2011)
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
Figura 14.3. Representación compar da de las prác cas y conocimientos de los actores rurales sobre el territorio.
Adaptado de Brassac (2004) y Lemoisson (2006).
El funcionamiento de un OPT se puede representar como una “espiral” que simboliza la vida del
Observatorio y que comprende diferentes etapas y ac vidades (Fig. 14.4.).
El proceso de implementación del OPT abarca la combinación de cuatro pos de ac vidades:
- Problema zación: es la ac vidad de socialización y de intercambio de las percepciones que los actores enen sobre el desa o (impulso inicial) que da origen, contexto y fundamenta la concepción
del Observatorio. El proceso par cipa vo ene por objeto reunir y movilizar el conjunto de actores
para construir el SIT que ayudará a organizar la acción colec va en torno al desa o territorial
263
�- Formalización: es la construcción de las representaciones y las percepciones recurriendo a un lenguaje formal
- Operacionalización: es la ac vidad de elaboración de las herramientas de ges ón y de tratamiento
de la información (so ware, procedimientos y normas), u lizando los recursos básicos de informáca y lenguajes de programación (Benoît 2006).
Figura 14.4. Procedimiento par cipa vo de construcción e implementación de un Observatorio. Los ejes son las
ac vidades, los recuadros celestes son las etapas y los recuadros azules, las principales tareas a realizar dentro de
cada etapa. Adapatado de Benoît (2006) y Lemoisson et al (2008).
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
- Concepción: es la ac vidad de reflexión y de abstracción sobre las percepciones que los actores
enen sobre el territorio, y que establece el desa o del Observatorio
La conducción de un proyecto de OPT consiste en organizar estos componentes básicos en un proceso interac vo e incremental, pasando por dis ntas etapas (Fig. 14.4.):
- El paso desde la problema zación hasta la concepción es la etapa de expresión e iden ficación de
las necesidades y la validación de la fac bilidad del OPT. Esta primera etapa moviliza los actores locales, define los obje vos del observatorio, especifica los alcances de las acciones y analiza el tema
a tratar por el Observatorio. Durante esta fase, dos preguntas deben ser respondidas: ¿cómo los
actores perciben el tema a tratar en relación con sus metas? y ¿cómo el Observatorio podrá ayudar
264
�- El paso desde la concepción hasta la formalización cons tuye la etapa de la representación y modelización, que permite explicar, expresar y compar r las representaciones que los actores enen
sobre el territorio. En esta etapa se da la organización del disposi vo, el armado del so ware y la
ins tucionalización del futuro, finalizando con la validación de las especificaciones o conjunto de
condiciones del observatorio.
- Desde la formalización hasta la operacionalización transcurre la implementación propiamente dicha
del Observatorio. Es la etapa donde se organiza el OPT, se realiza la adquisición de datos, se desarrollan las herramientas informá cas y finaliza con la validación de la herramienta como condición
previa a la puesta en marcha del Observatorio. La tarea principal es la elaboración de indicadores
territoriales mul actores.
- La úl ma etapa, que finaliza con el inicio de una nueva espiral correspondiente a una problema zación actualizada, es la de puesta en funcionamiento y u lización del Observatorio. Es la etapa de
la construcción de conocimientos y finaliza con la evaluación de los usos del OPT por los dis ntos
actores del territorio. A par r de aquí se decide si se con núa con el observatorio tal cual ha sido
concebido, si se lo reformula o si se da por finalizado el mismo (Benoît 2006; Lemoisson et al. 2008).
Por su concepción, los OPT garan zan la par cipación desde el inicio de todos los actores involucrados en el desa o para el cual se han creado los mismos y son considerados como una estrategia
para animar el desarrollo territorial, mediante estos procedimientos par cipa vos. A su vez, permiten
expresar, explicar y compar r las representaciones que los actores enen sobre los problemas del territorio, producto de un aprendizaje individual y colec vo (Elverdín et al. 2010). Es decir, los OPT son
concebidos como una representación colec va y compar da del territorio, con una organización de
ges ón, de intercambio y de generación de datos y nuevos conocimientos. Es una nueva modalidad de
hacer ges ón, más flexible que la tradicional y que responde a las demandas actuales de estructuras
en red, información digital sistema zada y georreferenciada, y de eficiencia y eficacia en la toma de
decisiones, sustentada en procesos par cipa vos.
12.
CONCLUSIONES
Los Observatorios Ambientales cons tuyen una herramienta de ges ón estratégica que permite
el monitoreo ambiental, social y económico permanente de un determinado territorio, así como una
herramienta de información sobre los efectos que se buscan comprender y ges onar, y que responde a
la demanda social de mayor par cipación pública en temas vinculados a las problemá cas ambientales
y territoriales. En tal sen do, cons tuyen una herramienta de fundamental importancia en procesos
de planificación y OT. Es decir que, además de las funciones específicas señaladas, los Observatorios
cumplen otras funciones dentro de la sociedad, como fomentar la par cipación pública, brindar información para la toma de decisiones de dis ntos actores y para la retroalimentación de planes de
ordenamiento y desarrollo territorial, favoreciendo la vinculación de diferentes organizaciones en la
consecución de un obje vo común.
Existen dis ntos modelos de observatorios en función de las múl ples necesidades de monitoreo,
de los pos de actores que intervienen en la implementación, del grado de par cipación de los mismos
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
a los actores a cumplir su desa o? (Lemoisson et al. 2008). En consecuencia, es primordial apoyar la
socialización y la negociación entre los actores.
265
�Un producto importante del Observatorio es la clasificación de zonas por su grado de afectación
ambiental (degradadas, vulnerables, amenazadas o adecuadas), lo cual permite establecer el po y
la urgencia de las medidas a adoptar, y sobre qué factores actuar. Es fundamental en este punto la
iden ficación y el análisis de las causas que originan la degradación ambiental o las situaciones de
conflicto (socioambiental), para que las medidas se efectúen sobre la raíz del problema y no solo sobre
sus consecuencias.
En ciertos casos, las medidas necesarias para la prevención y conservación ambiental o la resolución
de los conflictos, pueden ser implementadas directamente por los actores par cipantes del Observatorio. En otros, la ejecución de dichas medidas excede su ámbito de actuación, lo que hace necesaria
la vinculación de dichos actores con tomadores de decisiones de otros niveles o externos al territorio
monitoreado, que son quienes podrán ejecutar las medidas establecidas.
Esta coordinación entre actores del Observatorio y tomadores de decisiones es fundamental para
que exista una retroalimentación posi va del sistema que, a través de las recomendaciones e implementación de los planes, contribuyan a la consecución de los obje vos planteados. Por su parte, los
actores externos que toman las decisiones necesitan trabajar con datos precisos y relevantes, y con
herramientas de soporte que permitan una ges ón eficaz del ambiente, siendo el Observatorio idóneo
para cumplir dichas demandas. Es decir, existe una relación entre los par cipantes del Observatorio y
los diferentes tomadores de decisiones mutuamente necesaria y beneficiosa.
En tal sen do, creemos que involucrar desde el inicio del Observatorio a los diferentes tomadores
de decisiones como par cipantes, es un aspecto fundamental para el éxito del mismo y para facilitar
las tareas y los flujos de información en ambos sen dos. Esta sinergia es par cularmente importante
cuando la creación del Observatorio es parte integral de la estrategia de OT, contribuyendo en la construcción dinámica del equilibrio del territorio y en la reducción de conflictos relacionados al uso de la
erra, ya que ambas herramientas se retroalimentan una de otra sin perder sus obje vos y campos de
acción propios.
BIBLIOGRAFÍA
Abraham, E. 2009. Enfoque y evaluación integrada de los problemas de deser ficación. Zonas Áridas 13
(1): 9-24. En línea. [Consulta realizada el 15 de abril de 2013]. Disponible en: h p://www.deser ficacion.gob.ar/wp-content/uploads/2013/04/ elena2009.pdf.
Capítulo 14 • Observatorios ambientales: una herramienta participativa para el monitoreo de procesos de ordenamiento territorial rural
y de otros factores que los hacen diferentes unos de otros. En cualquier caso, para el seguimiento y
la comprensión de los dis ntos componentes del Sistema Socio-Ecológico y de sus interrelaciones, es
necesario tener una mirada interdisciplinaria y mul actoral, así como un modelo conceptual común a
todos los integrantes del Observatorio.
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269
�PARTE III
EXPERIENCIAS
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�CAPÍTULO 15
EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN IBEROAMÉRICA
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�PÄ®þþ, A.2 ù M. A. GÙ° Cʽ½þÊ3
RESUMEN: En este trabajo se analizó la información disponible relacionada con el Ordenamiento Territorial (OT)
en cinco países de Iberoamérica; ArgenƟna, Brasil, España, México y Uruguay, con el objeƟvo de aportar información que permita mejorar los futuros procesos de OT. El estudio se centró en los niveles administraƟvos de gesƟón
y la normaƟva relacionada con el tema. En los países de estudio se observó diversidad en relación a los niveles
administraƟvos, la generación de instrumentos (planes, directrices, etc.) y la normaƟva de ordenamiento territorial. España es el país que cuenta con mayor normaƟva y experiencias de OT debido a su edad como nación y a
que es integrante de un bloque regional (Comunidad Europea) con fuertes antecedentes en el tema. En América,
México y Brasil fueron los pioneros del grupo de estudio en la generación de normaƟvas y planes relacionados
con el OT. Si se hace foco en el Ordenamiento Territorial Rural se destacan las experiencias de España y ArgenƟna.
1. INTRODUCCIÓN
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
CAPÍTULO 15*
EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN IBEROAMÉRICA1
Las políƟcas territoriales de los países laƟnoamericanos han ido evolucionando. Actualmente los enfoques territoriales y parƟcularmente el Ordenamiento del Territorio, como proceso e instrumento de
políƟcas públicas, es visto de una forma integral u holísƟca, considerando actores, recursos naturales,
mercados, normaƟva y políƟcas públicas, parƟcipación ciudadana, capacidad de gesƟón local, entre
otros aspectos. Sin embargo, ¿es posible hablar de una políƟca territorial uniforme en Iberoamérica?,
¿Cuáles serían los elementos a tener en cuenta para poder caracterizar una políƟca territorial a nivel
iberoamericano?
Los países laƟnoamericanos recorrieron un largo camino hacia políƟcas de OT, pasando por varios
Ɵpos de planificaciones, dentro de las cuales se destacan: i) la planificación regional que consisơa en
planes de carácter económico, aplicados a ciertas áreas con problemas de retraso en sus niveles de
desarrollo, ii) la planificación urbana, dedicada exclusivamente al territorio urbano, y que comenzó a
tomar importancia a parƟr de la década de los años 50, debido, entre otras cosas, a la preocupación por
un crecimiento desmedido de las ciudades, iii) la planificación ambiental, asociada con la regulación
del uso y el aprovechamiento de los recursos naturales que comienza a adquirir importancia a parƟr
de los años 70 en los países de América LaƟna (Massiris 2002). Según FAO (2010) y Massiris (2000) la
necesidad de planificar el uso de los recursos naturales se basa en reparar o atender: a) desequilibrios
y desintegración territorial e inadecuada distribución de la densidad poblacional, b) impactos ecoló*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 271-300).
1
Este documento toma como base y expande los contenidos del documento “Procesos de ordenamiento territorial rural
[OTR] en Iberoamérica y la ArgenƟna: síntesis de experiencias y evaluación de propuestas” (García-Collazo et al. 2011).
2
Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información. FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. InvesƟgador
Asociado, Sistema Nacional de InvesƟgadores, Uruguay. Contacto primer autor: amalia.panizza@gmail.com
3
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información.
FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA.
272
�A nivel internacional los principales soportes jurídicos consideran el OT, a través de las Convenciones y Tratados; como por ejemplo la declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992,
en la cual el plan de acción acordado, llamado Agenda 21, incluye la planificación y el ordenamiento
de los recursos de la erra, y los Convenios de Biodiversidad, Deser ficación y Cambio Climá co, entre
otros. A nivel nacional cada país cuenta con su Cons tución que incluye aspectos relacionados con el
ambiente, la planificación y la regulación del uso de la erra. Hay países que actualmente cuentan con
leyes de Ordenamiento Territorial y otros que no las enen, y por lo tanto deben ampararse en normavas no específicas.
En la literatura es posible encontrar referencias y guías acerca de cómo han de ser formulados los
planes de Ordenamiento Territorial Rural (OTR), las etapas involucradas, las diversas modalidades que
adoptan y los indicadores que han de ser u lizados para la caracterización del sistema territorial, pero
poco se conoce sobre la forma en que estas experiencias se concretan. La documentación del proceso, el análisis crí co y la evaluación ex post de las experiencias de OTR no se encuentran disponibles,
siendo el estudio de este po de información clave para aportar elementos que permitan mejorar el
proceso en sus aspectos metodológicos y en sus planteos conceptuales.
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
gicos y paisajís cos nega vos, resultado de la inadecuada localización de ac vidades, c) manejo poco
adecuado de los recursos naturales, por falta de polí cas de protección y conservación o déficits en su
implementación, así como por superposición desordenada de usos de la erra, lo cual genera incompa bilidades di ciles de rever r.
El principal obje vo de este trabajo consiste en la sistema zación4 de la información disponible
relacionada con el OT en cinco países de Iberoamérica, con el fin de aportar información tendiente
a mejorar los futuros procesos de OT que se desarrollen en Argen na. Se analizaron las experiencias
desarrolladas en Argen na, Uruguay, España, México y Brasil por ser estos algunos de los países iberoamericanos con mayor disponibilidad y facilidad de acceso a la información sobre OT.
2. ANTECEDENTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LOS PAÍSES DE ESTUDIO
2.1. Antecedentes de ordenamiento territorial en Argentina
Argen na no dispone de un marco legisla vo integrador, y las experiencias de OT apuntan a acciones de carácter sectorial como desarrollo de infraestructura y redes urbanas, o zonificación de bosques
na vos. En los Capítulos 9, 17, 18 y 20 se detallan las norma vas vinculadas a OT en Argen na. En esta
sección se expondrán los aspectos de mayor relevancia.
La Cons tución Nacional reformada en 1994 establece que el Gobierno Nacional debe dictar normas para garan zar el crecimiento armónico y promover polí cas que endan a equilibrar el desigual
desarrollo de provincias y regiones (Art. 75 inc.19); normas que contengan los presupuestos necesarios
para la protección ambiental, respetando las jurisdicciones locales (Art. 41) y la posibilidad de que las
provincias par cipen y creen regiones que estén orientadas hacia el desarrollo económico y social (Art.
124). En tal sen do en el año 2002 la Ley General del Ambiente (N° 25.675) define el ordenamiento
ambiental como un instrumento de polí ca y ges ón que debe considerar aspectos polí cos, sicos,
sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y
4
Entendiendo por sistema zación metodología que permite describir, reflexionar, analizar, documentar y retroalimentar un
proceso.
273
�Posteriormente surgen tres documentos relevantes de referencia nacional: a) el Plan Estratégico
Territorial llamado “Argen na 2016: Polí ca y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial” formulado en el año 20045, b) la Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los
bosques na vos (N° 26.331/2007) promulgada en 2007 y reglamentada en 2009, y c) el Anteproyecto
de la Ley Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, actualmente en estudio del COFEPLAN. Por
otra parte a nivel provincial Buenos Aires en 1977 aprueba el Decreto Ley Nº 8912, de Ordenamiento
Territorial y Uso del Suelo con énfasis predominantemente urbano, y en el año 2009 la Provincia de
Mendoza sanciona la primera ley integral de OT de la República Argen na, la “Ley de Ordenamiento
Territorial y Uso del suelo” (Ley Nº 8051/09).
2.1.1. Organización y ámbitos de competencia en Argentina
Argen na ene un sistema de gobierno representa vo, republicano y federal. El sistema federalista
implica que cada provincia ene autonomía en el diseño y ges ón de sus polí cas territoriales y en
este caso el Estado Nacional debe adoptar el papel de ar culador o coordinador a través de diferentes
organismos creados a tales efectos.
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
nacional. Debiendo asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar
la máxima producción y u lización de los diferentes ecosistemas, garan zar la mínima degradación y
desaprovechamiento y promover la par cipación social, en las decisiones fundamentales del desarrollo
sustentable.
Dentro de la ins tucionalidad territorial presente en Argen na se deben mencionar principalmente al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, a la Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable y al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. Cabe destacar
a uno de los ámbitos de planificación, ar culación y armonización de las polí cas de planificación y
ordenamiento territorial por excelencia, el Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial
(COFEPLAN), creado en el año 2008, un espacio de encuentro donde par cipan las Provincias argennas, la Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno Nacional donde se está elaborando la Ley Nacional de
Desarrollo y Ordenamiento Territorial, aún en etapa de anteproyecto.
Por otro lado desde el Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca de la Nación (MAGyP) se han
realizado varios esfuerzos por considerar el OTR y por elaborar bibliogra a de referencia que permita
brindar un marco conceptual general sobre el OTR. En ese marco se publicó el libro: “Bases para el
Ordenamiento Territorial Rural de la Argen na” (MAGyP 2012), coordinado por el Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca y la par cipación de varias ins tuciones destacadas, como por ejemplo: la
Universidad Nacional de San Luis, INTA y la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires.
Actualmente este mismo ministerio se encuentra trabajando en un proyecto TCP/ARG/3302, “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial de manera
par cipa va e itera va” en colaboración con la FAO para generar protocolos metodológicos de OTR y
literatura de referencia, como el presente libro.
5
Este plan fue formulado en 2004 a par r de la Polí ca Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Según se explicita en el mismo, surge como una necesidad de relevar e iden ficar la infraestructura y el equipamiento que garan zara el
desarrollo del país en el mediano y largo plazo; como una alterna va frente a una realidad territorial caracterizada por la
desigualdad entre zonas, procesos de destrucción del aparato produc vo, explotación indiscriminada de recursos naturales y aumento de la brecha entre ricos y pobres (<h p://www.planif-territorial.gov.ar/html/pet/>).
274
�La Ley Nº 18.308 (D.O. N° 27.515) define las competencias e instrumentos de planificación, par cipación y actuación en la materia, orienta el proceso de ordenamiento del territorio hacia la consecución de obje vos de interés nacional y general y diseña los instrumentos de ejecución de los planes de
actuación territorial. Esta Ley presenta las disposiciones generales, los derechos y los deberes territoriales, instrumentos de planificación territorial, planificación para el desarrollo sostenible, actuación y
control, par cipación social, coordinación interins tucional y disposiciones especiales. Otros antecedentes legales relacionados con el OT se mencionan en el Anexo 15.1.
2.2.1. Organización y ámbitos de competencia en Uruguay
El régimen de gobierno en Uruguay es unitario y descentralizado, se subdivide en 19 departamentos
y recientemente en 89 municipios. Es decir, que cuenta con un gobierno nacional, un gobierno departamental y un gobierno local o municipal, y la ges ón del OT se realiza a par r de tres niveles: nacional,
regional (hacer referencia a zonas del país integrada por varios departamentos) y departamental. A
nivel nacional el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), a
través de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT), establece obje vos, lineamientos
y estrategias nacionales, apoyado por Comisiones que integran a otros sectores del gobierno nacional
y departamental, empresas privadas y públicas y la sociedad civil organizada. Las estrategias regionales
son elaboradas por el MVOTMA y los Gobiernos Departamentales involucrados. La planificación y gesón territorial se realiza en los Departamentos que son los que enen competencia sobre los usos del
territorio y prioriza los planes, programas y proyectos a poner en marcha (Tabla 15.1).
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
2.2. Situación del Ordenamiento Territorial en Uruguay
Uruguay cuenta con la Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable del 18 de
junio de 2008, en donde se concibe al ordenamiento territorial como un conjunto de acciones transversales, basadas en la coordinación de las acciones públicas sobre el territorio; polí ca que ar cula planificación sica con estrategias de desarrollo socioeconómico y visiones a largo plazo acerca del desarrollo territorial. Los principios rectores del OT son la equidad social; cohesión territorial; coordinación
y desarrollo local y regional; valorización de los recursos naturales y sociales; par cipación ciudadana;
prevención de conflictos; difusión de información.
En el marco de la Ley de Ordenamiento Territorial se creó el Comité Nacional de Ordenamiento
Territorial con la función de coordinar las estrategias nacionales6 y el cual se encuentra integrado por
el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), el Ministerio de
Transporte y Obras Públicas (MTOP), el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAyP), el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), el Ministerio de Turismo y Deporte (MTurD), Ministerio
de Defensa Nacional (MDN), Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y el Presidente del Congreso de Intendentes. Este Comité ene como
función coordinar las estrategias nacionales y desde su creación, el Comité ha realizado siete reuniones
en las que se trataron temas como la reglamentación de la Ley Nº 18.308, directrices nacionales de
ordenamiento territorial y del espacio costero, así como estrategias regionales (área metropolitana y
Región Este). Por otro lado se cuenta con una Comisión Asesora de Ordenamiento Territorial (COAOT)
6
Dentro de sus competencias se destacan: a) contribuir a la formulación de las Directrices Nacionales de Ordenamiento
Territorial; b) impulsar la información y la par cipación social en todos los procesos de ordenamiento territorial; c) pronunciarse sobre la adecuación de los grandes proyectos de infraestructura a las Directrices y Programas Nacionales.
275
�Si bien Uruguay cuenta con norma va específica sobre OT, su desarrollo ha sido reciente y no dispone aún de un plan nacional con las bases y principales obje vos estratégicos. En la aplicación, las
limitaciones están centradas en la debilidad ins tucional a nivel departamental que son centrales en
la categorización del suelo (art. 30 de la Ley Nº 18.308), y la debilidad técnica basada en la falta de experiencias previas. Existen, a su vez, otras acciones de incidencia territorial como el Sistema Nacional
de Áreas Protegidas de Uruguay (SNAP), coordinado por el MVOTMA, que deben considerarse en la
elaboración de planes de OT. Sin embargo, enen 94 instrumentos aprobados y en elaboración en sus
19 departamentos, que comprenden planes locales, directrices departamentales, estrategias metropolitanas, Planes de Actuación Integrada (PAI), que se detallan en la página web del MVOTMA y en el
Anexo 15.2.
Tabla 15.1. Ordenamiento Territorial en Uruguay y su ges ón a nivel nacional, regional y departamental.
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
con el obje vo de incorporar las dis ntas visiones a las polí cas del sector7. Desde su creación, esta Comisión ha realizado cuatro reuniones en las que se trataron temas como la implementación de la Ley Nº
18.308, directrices nacionales de ordenamiento territorial y del espacio costero, así como estrategias
regionales (área metropolitana y Región Este) (MVOTMA 2013).
2.3. Situación del Ordenamiento Territorial en España
España cuenta con la influencia de los antecedentes de OT a nivel de la Comunidad Europea; la preocupación por un desarrollo equilibrado ha llevado a la incorporación de esta temá ca en el Consejo
de Europa y la Unión Europea rela vas a la planificación territorial desde 1970 en la primera CEMAT,
7
Integrada por delegados de ins tuciones públicas y privadas y representantes de la sociedad civil, sus principales comedos son: colaborar con el Poder Ejecu vo, a través del MVOTMA, en la definición de las polí cas nacionales de ordenamiento territorial, cooperar con el MVOTMA en la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de los planes,
programas y proyectos de ordenamiento territorial de los diferentes ámbitos, facilitando las coordinaciones interins tucionales, asesorar en todos los asuntos de competencia de la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial a solicitud
de esta o por inicia va de cualquiera de sus miembros.
276
�En España se han aprobado leyes de OT en todas las Comunidades Autónomas (CCAA) e incluso se
encuentran en un proceso de actualización con nua que comenzó por la década del setenta. Las definiciones mencionadas en las legislaciones hacen referencia expresa a la Carta Europea acordada en la
Conferencia Europea de Ministros responsables de OT, en donde se define el Ordenamiento Territorial
como una disciplina cien fica, una técnica administra va y una polí ca concebida como un enfoque
interdisciplinario y global cuyo obje vo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización sica del espacio, según un concepto rector (CEMAT 1983). Sus obje vos se relacionan con: el desarrollo
equilibrado; el mejoramiento de la calidad de vida; ar cular e integrar el territorio; preservar el medio
ambiente y el patrimonio histórico y cultural; entre otras cosas (BOCYL 1998).
Dentro de los antecedentes de mayor relevancia de leyes relacionadas con el ordenamiento territorial se mencionan una serie de normas como por ejemplo: a) la Ley del Suelo del año 1956, reformada
en 1975 y 1990, la cual prevé un marco norma vo general para el territorio con una estructura jerárquica, desde el Plan Nacional de Ordenación del Territorio, hasta planes generales municipales (Massiris
2002), b) la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la flora y fauna silvestres del año 1898,
c) Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana en el año 1992 autoriza la elaboración de un Plan
Nacional orientador de los planes regionales, el cual no se ha realizado hasta el momento (Massiris
2002), y d) Ley 45/2007, para el desarrollo sostenible del medio rural (Comisión Europea 2010) en el
año 2007 que cons tuye uno de los primeros antecedentes específicos en el ordenamiento territorial
rural. Otras norma vas relacionadas se pueden ver en el Anexo 15.1 y 15.3.
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
sumado al Convenio Europeo del Paisaje cuyo propósito es fomentar la adopción de polí cas públicas
para proteger, planificar y ges onar los paisajes europeos (MARM 2008), generando posteriormente
varios programas como por ejemplo: Estrategia Territorial Europea (ETE); Agenda territorial de la Unión
Europea; Red Europea de Observación sobre cohesión y desarrollo territoriales.
Respecto a la esfera ambiental, las leyes de ordenación del territorio de las comunidades autónomas
en sus obje vos plantean la promoción del desarrollo socioeconómico equilibrado. En algunos textos
se añadió después de 1992 el término “sostenible”; y la ges ón responsable de los recursos naturales
refiriéndose específicamente a la u lización racional del territorio y a la protección del medio natural
y cultural (Mata-Olmo 2005). Si bien desde el año 2002 todas las CCAA han aprobado su Ley de OT, 15
de las 17 CCAA han aprobado planes regionales de OT, ya sea mediante Planes o Directrices de OT. En el
ámbito subregional 14 CCAA han aprobado instrumentos de este po siendo las más ac vas Andalucía,
País Vasco, Cataluña y Canarias (MARM 2008). Sin embargo, también existe una serie de planes que han
fallado en su ejecución debido a la inoperancia entre las comunidades autónomas y los municipios: a)
El Plan Territorial General de Cataluña necesitó más de una década hasta conseguir su aprobación en
1995, b) El Plan Regional de Estrategia Territorial (PRET) de la Comunidad Autónoma de Madrid, tras
el cambio de gobierno en esta CCAA, nunca llegó a iniciar tramitación administra va, c) Las Directrices
Regionales de Ordenación del Territorio del Principado de Asturias, aprobadas en 1991, en la prác ca
no se han puesto en marcha los instrumentos de planificación previstos para su desarrollo.
En España existe gran heterogeneidad en el grado de desarrollo de instrumentos a nivel nacional,
además de una enorme variedad y disparidad. Por ello la Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad (SGTyB) dependiente de la MARM dispone de una Base de Datos de Instrumentos de Ordenación del Territorio (BIOT), con el objeto de posibilitar una visión homogénea, sistemá ca y comparable
de la planificación en España. Entre ellos podemos mencionar los planes territoriales sectoriales que se
encuentran contemplados en las leyes de Cataluña y el País Vasco y la Evaluación de Impacto Territorial
(EIT) contemplada en las leyes de Andalucía, Murcia, Asturias y Aragón (Comisión Europea 2010).
277
�En el nivel nacional, las Comunidades Autónomas (CCAA) son las que enen competencia exclusiva sobre el OT ejerciendo esta función pública con potestad legisla va, reglamentaria y de ejecución
(ar culo 148 de la Cons tución Nacional). El Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino
(MARM) es el responsable del seguimiento de las inicia vas internacionales en la materia, apoya a las
CCAA y formula la norma va ambiental.
En el ámbito regional, los planes se refieren a la respec va CCAA, las leyes comunales establecen los
instrumentos regionales, subregionales y sectoriales. Por otro lado, los planes de ordenación subregionales abarcan ciertas regiones de una CCAA y se sitúan a escala intermedia, es decir, supramunicipal,
comarcal o provincial, atendiendo al OT con un mayor grado de detalle sobre ciertas caracterís cas y
problemas territoriales determinados, formulan normas de aplicación directa y poseen mayor grado de
concreción, tanto material, espacial como temporal, estableciendo determinaciones sobre localizaciones, restricciones, entre otras cues ones.
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
2.3.1. Organización y ámbitos de competencia en España
España es una monarquía parlamentaria y unitaria, y funciona como una federación descentralizada de comunidades autónomas, ene 2 ciudades autónomas y 17 comunidades formadas por 50
provincias. Es importante reiterar que este país forma parte de la Comunidad Europea (CE), por lo que
hay una norma va regional que debe ser considerada más allá de sus fronteras. La ges ón del ordenamiento territorial se realiza a par r de cuatro niveles territoriales: internacional, nacional, regional y
subregional (Tabla 15.2). El nivel internacional incluye el Consejo de Europa a través de la Conferencia
Europea de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio (CEMAT) y el Convenio Europeo del
Paisaje; y la Unión Europea a través de la Estrategia Territorial Europea (ETE), la Agenda Territorial Europea y la Red Europea de Observación sobre Cohesión y desarrollo Territorial.
Tabla 15.2. Ordenamiento Territorial en España y su ges ón a nivel internacional, nacional, regional y subregional.
278
�Específicamente en materia rural el Programa de Desarrollo Rural Sostenible 2010-2014 (PDRS) opera a nivel nacional a través del Consejo para el Medio Rural cons tuido por representantes de la Administración General del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las En dades Locales (BO Nº 299
2007). Actualmente, se han aprobado Protocolos Generales para aplicación del Programa y elaborado
Planes zonales solo en algunas Comunidades Autónomas como: Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Cantabria, Cas lla-La Mancha, Cas lla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia y Madrid
(MARM 2011).
2.4. Situación del Ordenamiento Territorial en México
En México se destacan dos programas de desarrollo territorial: el Ordenamiento Ecológico (OE)
coordinado por la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y la Ordenación
del Territorio (OT) bajo la responsabilidad de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). El primero se
encuentra regulado por diversas disposiciones y la norma va mexicana es extensa, pero vale la pena
resaltar que en la Cons tución Polí ca de los Estados Unidos Mexicanos se menciona el desarrollo
integral y sustentable, la par cipación democrá ca de la sociedad en la planeación y la función social
de la propiedad privada. Por otra parte, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente (LGEEPA), una de las principales leyes mexicanas, define al Ordenamiento Ecológico como el
instrumento de polí ca ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las ac vidades produc vas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales, a par r del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de las mismas8 (LGEEPA 1996).
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
A nivel subregional el OT en las CCAA opera a través de una delegación dentro de la Consejería de
obras Públicas y Transporte o de Polí ca Territorial; o está integrada a la Consejería de Ordenación
del Territorio y Medio Ambiente. Entre los instrumentos de ordenación territorial comunales relacionados con el medio rural o natural, encontramos los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales
(PORN), los Planes de Ordenación del Medio Físico, Planes de Protección del Medio Ambiente y Planes
de Ordenación del Medio Natural y Rural, además de la norma va que rige para los espacios naturales
protegidos (Mata-Olmo 2005; MARM 2008).
Hay que destacar también otros esfuerzos anteriores como, por ejemplo, las Comisiones de Cuencas
Hidrológicas que surgen en el año 1940 como primera inicia va de realizar una planificación integral e
incorporar un enfoque ecológico en la regulación territorial, el cual será complementado más adelante
por la Ley Conservación del Suelo y Agua y en 1976, por la Ley General de Asentamientos Humanos
(LGAH), reformada en 1981 y 1983. Esa ley integra aspectos ambientales en la planeación del territorio
(Garza 1996), en cuyo marco se elaboraron e implementaron los llamados ecoplanes orientados a la
planeación urbana con la planificación ambiental. Ver detalles en el Anexo 15.1.
2.4.1. Organización y ámbitos de competencia en México
En México, el sistema de gobierno es Federal y está compuesto por 32 en dades federa vas integradas por 2.456 municipios administrados por los Ayuntamientos y el Distrito Federal. La Planificación
e instrumentación del ordenamiento ecológico (OE) es de orden público, y según la LGEEPA compete a
la federación (por medio de la SEMARNAT) la formulación, expedición, ejecución y evaluación del Ordenamiento Ecológico General del Territorio (OEGT). Además, la SEMARNAT podrá formular, expedir y
8
Título primero, Capítulo IV, Sección II, arts. 19 al 20 Bis 7.
279
�La LGEEPA otorga facultades a la Federación para apoyar técnicamente la formulación y ejecución
de los programas de Ordenamiento Ecológico del Territorio al nivel Regional (OER) cuando el área a
ordenar se ubique en el territorio de dos o más en dades federa vas. Las autoridades municipales y
del Distrito Federal enen la facultad de expedir los Programas de Ordenamiento Ecológico Local (OEL),
considerando las leyes locales en materia ambiental. El OEL ene como obje vo realizar un diagnós co
territorial y regular los usos del suelo fuera de los centros de población (Tabla 15.3) (INE 2000).
Tabla 15.3. Ordenamiento Ecológico en México y su ges ón a nivel Federal, Estatal y Municipal.
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
ejecutar los programas de Ordenamiento Ecológico Marino (OEM), en coordinación con las dependencias federales competentes (SEMARNAT 2005).
Si bien el ordenamiento busca integralidad, el desarrollo del Programa de Ordenamiento Ecológico
Territorial (POET) como el Programa Estatal de Ordenamiento del Territorio de asentamientos humanos
(PEOT) responde a una lógica sectorial, donde cada uno es competencia de dependencias gubernamentales dis ntas, SEMARNAT y SEDESOL, respec vamente. El POET y el PEOT presentan diferencias en
cuanto a obje vos, la situación jurídica, el énfasis temá co y en el problema a atender (Wong-González
2010). Respecto al POET, Bravo (2007) destaca una serie de limitaciones y debilidades en la instrumentación y ges ón como: a) la falta o debilidad de la definición formal territorial; b) la dificultad del aparato ins tucional y legal para instrumentar y ges onar, transversal y ver calmente, en los tres niveles de
gobierno; c) confusión para incorporar dichos lineamientos y estrategias dentro de los diferentes instrumentos de planeación sectorial con las que cuentan las dependencias de la administración pública
general. De hecho, informes recientes de SEMARNAT reconocen varias limitaciones en la formulación
de los POET (SEMARNAT 2005): a) debilidades técnicas ( po y calidad de información); b) debilidades
sociales (calidad de representación y legi midad social); c) debilidades polí cas (sesgo en las definiciones durante la formulación de un POET).
2.5. Situación del Ordenamiento Territorial en Brasil
Brasil adopta el OT como opción de ges ón territorial en la década del ochenta, sin embargo Brasil
cuenta con antecedentes de adoptar polí cas territoriales a par r del año 1934, cuando se fundó el Ins-
280
�Se menciona en un documento de la Oficina sobre Polí ca Nacional de Ordenamiento Territorial del
Ministerio de Integración Nacional que el Ordenamiento Territorial es la expresión de la organización
territorial, que se caracteriza por múl ples dimensiones ( sica, cultural, polí ca, económica y social) en
diferentes escalas geográficas.
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
tuto Nacional de Estadís ca, posteriormente en 1936 se crea el Consejo Nacional de Geogra a, ambos
fueron fusionados para formar el Ins tuto Brasilero de Geogra a y Estadís ca, a par r de los cuales se
pudo conocer la información económica, social y demográfica y desarrollar un sistema cartográfico normalizado, a par r de los cuales se pudieron iden ficar las caracterís cas y desigualdades territoriales.
Entre años 50 y 60 surge y destaca por su magnitud el Plan de Metas (que implicaba crecer cincuenta
años en cinco), que incluyó la construcción de las carreteras y de Brasilia para acelerar la ocupación del
territorio nacional, creación de organismos regionales de desarrollo en el Nordeste y en la Amazonia,
los Planes Nacionales de Desarrollo Económico y Social y el Programa de Integración Nacional. Durante los años 1964 y 1985 se implantan los Planes Nacionales de Desarrollo, la Polí ca de Integración
Nacional, el Polo de Desarrollo de la Amazonia, el Polo de Desarrollo de la Región Centro-Oeste con
énfasis en desarrollo regional. Finalmente en 1988 la Cons tución Federal incorpora el ordenamiento
territorial y establece que el Estado (en sus diferentes niveles) ene la responsabilidad de “elaborar y
ejecutar planes nacionales y regionales en materia de ordenamiento territorial y de desarrollo económico y social”. En la década del 90, debido al desarrollo de los sensores remotos y la digitalización de
datos espaciales, así como la necesidad de contar con indicadores ambientales, se inducen cambios
importantes en el proceso de establecimiento de bases digitales, redes divisorias del país en unidades
territoriales a diferentes escalas, siendo las nuevas unidades las siguientes: federación, mesorregiones,
microrregiones, municipios, distritos, sectores rurales y urbanos (Nunes 2004).
En relación a los planes de OT, vale destacar que Brasil cuenta con varios planes Plurianuales que se
realizaron durante los años 1996-1999, 2000 y 2003, 2004 y 2007, resultando el marco para abordar
la planificación territorial. Con estos planes el territorio se transformó en una referencia para la integración de polí cas públicas. En el año 2004 el Ministerio de Integración Nacional presenta a través
de su Secretaría de Polí cas de Desarrollo Regional el proyecto “Elaboración de subsidios técnicos y
documentos base para la definición de la Polí ca Nacional de Ordenamiento Territorial – PNOT” el cual
fue elaborado con asistencia técnica de la Asociación Brasilera de las Ins tuciones de Inves gación
Tecnológica y la Universidad de Brasilia. Este proyecto terminó con la creación del Sistema Nacional de
Ordenamiento Territorial en el año 2007 y mejorado en el año 2012 con la Nueva Polí ca Nacional de
Desarrollo Territorial, la cual se encuentra vigente actualmente9.
2.5.1. Organización y ámbitos de competencia en Brasil
La República Federa va del Brasil es una república democrá ca con un sistema presidencial. Se encuentra conformado por 26 estados, 1 Distrito Federal y 5.564 municipios. La misma Polí ca Nacional
de OT propone el ordenamiento a dis ntas escalas: municipal, microrregional, mesorregional, estatal,
macrorregional y con nental. En el nivel estatal, el Gobierno Federal elabora las directrices generales
de polí cas territoriales, o sea, las estrategias marco de ocupación del territorio, instalación de equipamiento de infraestructura, ges ón de fondos territoriales, u lización de recursos naturales, definición
de áreas crí cas, etc.
9
Se puede consultar en detalle en <h p://www.integracao.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=6700cd7d-7994-4f97-ac9b-a11af83adb &groupId=10157>
281
�Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
En Brasil hay una tendencia a la elaboración e implementación de polí cas territoriales desde el
nivel nacional, contemplando la descentralización y la par cipación social, siendo varios los Ministerios que enen competencias sobre el OT, aunque en 2003 se crea la Ley Nº 10.683 que establece las
atribuciones de cada ministerio y otorga la responsabilidad sobre el OT al Ministerio de Integración
Nacional y al Ministerio de Defensa; la zonificación ecológica se dejó en manos del Ministerio de Medio Ambiente. El Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento coordina el Sistema Nacional
de Inves gaciones Agropecuarias y el Ins tuto Nacional de Meteorología que provee información que
se u liza como guía para la zonificación en Brasil. El Ministerio de las Ciudades organiza la ocupación
del espacio urbano mediante el Programa Nacional de Apoyo a la Regularización Predial Sustentable y
del Programa de Rehabilitación de Aéreas Urbanas Centrales. El Ministerio de Ciencia y Tecnología del
cual dependen el Programa Piloto de Protección de los Bosques Tropicales, Subprograma de Unidades
de Conservación de Manejo de Recursos Naturales y Subprograma de Polí ca de Recursos Naturales,
entre otros. El Ministerio de Desarrollo Agrícola actúa en el ordenamiento del territorio a través de la
Secretaría de Desarrollo Territorial que prepara los Planes Territoriales de Desarrollo Sustentable. Por
otra parte, el Ins tuto Nacional de la Reforma Agraria ene el programa de Ges ón de la Estructura
Predial, en donde se georreferencian y ob enen datos de uso del territorio. El Ministerio de Planificación, Presupuesto y Ges ón, a través del Ins tuto Brasilero de Geogra a y Estadís ca, es responsable
de los mapas geodésicos y cartográficos para asesorar a los otros ministerios. En relación a los instrumentos y herramientas de OT en Brasil se mencionan la zonificación ecológica económica, zonificación
agrícola, zonificación industrial, planificación de cuencas hidrográficas, planos directores municipales,
planificación regional y reforma agraria (Nunes 2004).
A par r de la Cons tución de 1988, los municipios deben ges onar su territorio mediante la generación e implementación del Plan Director Municipal, sin embargo no todos lo han hecho a la fecha. Por
otro lado existe el Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial, que presenta el diseño esquemá co
que se puede apreciar en la Tabla 15.4. En el nivel estratégico se define la estrategia del Estado, este
nivel se encuentra presidido por el Jefe de Estado e integrado por los Ministros y Representantes de
la Sociedad Civil. El Nivel Tác co ene como función aprobar los Planes de Trabajo Plurianuales y las
programaciones anuales, además de coordinar las acciones realizadas en el territorio. En el Nivel Operacional se encuentran, por un lado, las Superintendencias Macrorregionales, las Cámaras estaduales
de Ges ón de Polí cas Regionales y Territoriales, y por otro, el ámbito subrregional integrado por los
foros mesorregionales, colegiados territoriales, comités de cuencas, consorcios municipales y otras organizaciones que actúan en el territorio con diversos intereses y que sobrepasen el ámbito municipal.
Tabla 15.4. Diseño esquemá co del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial.
282
�Resulta interesante comenzar este análisis comparado a par r de las diferentes definiciones de OT
que son planteadas en la norma va de los países de estudio. En la Tabla 15.5 se presentan las definiciones de OT en la norma va vigente.
Para Argen na, el OT es un instrumento de polí ca y ges ón, para México es un instrumento de
polí ca ambiental, para España es una polí ca y una disciplina cien fica, mientras para Uruguay es un
conjunto de acciones y para Brasil es la expresión de la organización territorial. Pero en todos los casos
el OT está relacionado con la dimensión políƟca, es decir, con la ac vidad de quienes rigen o aspiran a
regir los asuntos públicos, con el obje vo de promover un desarrollo equilibrado. En todos los casos el
OT se encuentra en el ámbito del gobierno.
Tabla 15.5. Definiciones de Ordenamiento Territorial dentro de la norma va vigente.
ArgenƟna
Un instrumento de
polí ca y ges ón
que debe considerar
aspectos políƟcos,
sicos, sociales, tecnológicos, culturales,
económicos, jurídicos y ecológicos de la
realidad local, regional y nacional.
Uruguay
Un conjunto de acciones transversales, basadas en la coordinación de las acciones
públicas sobre el territorio; políƟca que
ar cula planificación
sica con estrategias
de desarrollo socioeconómico y visiones
a largo plazo acerca
del desarrollo territorial.
España
Una disciplina cienfica, una técnica
administra va y una
políƟca
concebida
como un enfoque interdisciplinario y global cuyo obje vo es
un desarrollo equilibrado de las regiones
y la organización sica del espacio, según
un concepto rector.
México
El instrumento de
políƟca
ambiental
cuyo objeto es regular o inducir el uso
del suelo y las ac vidades produc vas,
con el fin de lograr la
protección del medio
ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales, a par r del
análisis de las tendencias de deterioro
y las potencialidades
de aprovechamiento
de las mismas.
Brasil
Es la expresión de la
organización
territorial, que se caracteriza por múl ples
dimensiones, ( sica,
cultural,
políƟca,
económica y social)
en diferentes escalas
geográficas.
El concepto de desarrollo equilibrado u lizado en la legislación española es una de las primeras diferencias a considerar. ¿Qué implica o qué significa un desarrollo equilibrado y dónde se encuentra el
equilibrio? Podríamos comenzar por asumir una analogía entre el concepto de desarrollo equilibrado
con el de desarrollo sostenible y su definición elaborada por la Comisión Mundial de Medio Ambiente
y Desarrollo de las Naciones Unidas en el documento “Nuestro Futuro Común”, de 1987: “El desarrollo
sostenible es aquel que garan za que se sa sfacen las necesidades del presente sin comprometer la
capacidad de las generaciones futuras a sa sfacer las propias”, por lo tanto, un crecimiento sostenible
debe considerar aspectos ambientales, aspectos del crecimiento económico y aspectos del desarrollo
social de forma equilibrada. Esto implicaría conocer las necesidades actuales y las futuras, así como se
debería conocer el sistema territorial y las fuerzas que actúan sobre él para compensarlas en función
del mencionado equilibrio. Es aquí donde todas las disciplinas deben realizar sus aportes en función del
conocimiento del sistema y de los obje vos del mismo. Según Massiris (2002), hoy predomina la idea
del ordenamiento como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en
términos de polí ca plurisectorial y horizontal. Debido a las diversas interpretaciones que se podrían
realizar sobre la palabra “desarrollo”, es conveniente explicitarla y definirla de la forma más detallada,
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
3. ANÁLISIS COMPARADO DE LOS PAÍSES SELECCIONADOS
283
�En la primera mitad del siglo XX solamente México y Brasil presentaban norma va específica sobre
el ordenamiento de sus territorios (Ver Anexo 15.1). Con la información disponible se puede afirmar
que dentro de los países considerados en este análisis, México fue uno de los pioneros al proponer la
Ley sobre Planeación General de la República, expedida en el año 1930, y diez años después en 1940
surgen las Comisiones de Cuencas Hidrológicas como un primer esfuerzo para realizar una planificación
integral, incorporando un enfoque ecológico en el OT. Asimismo Brasil también cuenta desde el año
1950 con el Plan de Metas y la creación de Ins tutos de inves gación que recopilan datos territoriales.
Desde el comienzo, México ha puesto hincapié en los aspectos ecológicos de la regulación del territorio
y Brasil en fortalecer las ins tuciones que generan información territorial.
En la década del setenta los países analizados ya contaban con leyes de protección para diversos
componentes del ambiente, como suelo, fauna y zonas marí mas. En relación a la promulgación de
leyes generales del ambiente, se han dado en el siguiente orden: Ley N° 6938 Polí ca Nacional de
Medio Ambiente, surge en Brasil en el año 1981, la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al
Ambiente (LGEEPA) en el año 1988 en México, la Ley General de Protección Ambiental surgió en Uruguay en el año 2000 y la Ley General del Ambiente en Argen na en el 2002. España carece de una Ley
General de Medio Ambiente pero dispone de polí cas ambientales (aguas, costas, biodiversidad) como
Real Decreto Legisla vo 1302/1986 de Evaluación de impacto ambiental; Ley Nº 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la flora y fauna silvestres, Ley Nº 10/1995 del Código Penal habla de
los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, entre otras. Las décadas de los sesenta
y los ochenta fueron muy produc vas en materia de elaboración de norma vas relacionadas con los
recursos naturales y par cularmente en los países estudiados, se introducen en sus Cons tuciones o
Cartas Magnas algún po de mención al OT.
En la ges ón ambiental se destacan la presencia de ins tuciones, las cuales en un principio han
dependido de un Ministerio o de otro Organismo/Ins tución superior: en Brasil el Ins tuto Brasilero
de Geogra a y Estadís ca surge en la década del 30; en Argen na la Comisión Nacional de Polí ca
Ambiental durante el año 1987; en México la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (1982) y la
Comisión Nacional de Ecología (1985); en Uruguay el Ins tuto de Preservación del Medio Ambiente
(1973). Actualmente se les ha otorgado mayor autonomía a dichas dependencias, hasta cons tuirse
en Ministerios y Secretarías con competencias específicas en Ordenamiento Territorial. En el caso de
Uruguay, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), creado en
el año 1990, ene el seguimiento del OT. En Argen na, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) desde el año 1999 de forma conjunta con el Ministerio de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios desde el año 2003 incluyen al OT entre sus temá cas. En México, la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) creada en el año 2000, es la responsable de las
polí cas de OT y en Brasil el Ministerio de Integración Nacional y el Ministerio de Defensa enen la
responsabilidad del OT desde el año 2003. En España, en el año 2008, se reemplaza a los Ministerios
de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Medio Ambiente por el Ministerio de Medio Ambiente y
Medio Rural y Marino (MARM). En general, quienes ejecutan y ges onan los planes a nivel nacional
son los ministerios de medio ambiente que establecen las directrices generales. A nivel instrumental,
estos dan su aprobación formal a los instrumentos de Planificación Territorial, a excepción de España,
que corresponde a las CCAA. En general, a los departamentos o provincias es a las que se les asigna
la responsabilidad de la ges ón del ordenamiento territorial regional y local. Esta descentralización
de responsabilidades es acompañada por la transferencia de recursos económicos. Las autoridades
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
con el objeto de generar instrumentos (norma vas, planes, programas, proyectos, decretos, etc.) en
sintonía con la definición acordada e indicadores que permitan evaluar el avance en el tema de OT.
284
�En materia del marco norma vo específico, Uruguay es el único país de los seleccionados que cuenta con una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial (Ley Nº 18308/2008). Por otro lado, Argen na
dispone de un Anteproyecto de Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial, Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos (Ley Nº 26.331/2007) y otras norma vas dispersas, mientras que México cuenta con leyes sectoriales como la Ley General de Equilibrio
Ecológico y Protección Ambiental (LGEEPA) y la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), pero
carece de un marco norma vo integrador. En el caso de los Planes de Ordenamiento Territorial se presenta el caso de Brasil (Plan Nacional de Ordenamiento Territorial del año 2004), Argen na (Plan Estratégico Territorial del año 2004), en México el Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial (POET)
y el Programa Estatal de Ordenamiento del Territorio de asentamientos humanos (PEOT) son los dos
principales instrumentos de OT. España ha delegado en sus Comunidades Autónomas la elaboración de
planes de OT. Uruguay no dispone de un Plan Nacional, sí de un anteproyecto de Directrices Nacionales.
Respecto al espacio rural se han encontrado antecedentes en Argen na y en España. España cuenta
con el Programa de Desarrollo Rural Sostenible 2010-2014 (PDRS) que opera a nivel nacional, sin embargo, 15 de las 17 CCAA han remi do información al Consejo Nacional sobre el estado de avance de
aplicación del Programa indicando el Protocolo General de trabajo y el órgano de coordinación, pero la
realización de los planes en la mayoría de las Comunidades Autónomas aún se encuentra en proceso
(MARM 2010). Paralelamente existen Estrategias, Planes y Programas iniciados con incidencia rural en el
Medio Ambiente y la Ordenación del Territorio, tanto a nivel europeo, nacional o comunal que debieran
concordar con el Plan de Desarrollo Rural Sostenible. A nivel nacional, la Ley Nº 4/1989 de Conservación
de la Naturaleza y de la Flora y Fauna Silvestres, establece la figura de los Planes de Ordenación de los
Recursos Naturales (PORN), que se ha limitado en su ejecución a la planificación de las áreas naturales.
A nivel comunal, además de la norma va existente en relación a los espacios naturales protegidos,
existen varios instrumentos que contemplan al espacio rural. Entre ellos mencionamos a los Planes
de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), que integran los espacios naturales protegidos en la
ordenación del territorio desarrollados en Canarias, Asturias, Cas lla y León, y La Rioja; los Planes de
Ordenación del Medio Físico desarrollados en Andalucía, Navarra y Galicia; el denominado Plan Especial
de Protección del Medio Ambiente Natural de La Rioja; los Planes de Ordenación del Medio Natural y
Rural desarrollados en Madrid y Asturias, entre otros (Ver Anexo 15.3) (Mata-Olmo 2005; MARM 2008;
MARM 2011). En Argen na, también en materia rural, se cuenta con el Programa Nacional de Recursos
Naturales, Ges ón Ambiental y Ecorregiones del Ins tuto Nacional de Tecnologías Agropecuarias (INTA)
que busca contribuir mediante procesos, técnicas e información estratégica con el Ordenamiento Territorial del espacio rural; la Ley Nacional Nº 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de
los Bosques Na vos; y el desarrollo de ciertos proyectos desde el Ministerio de Agricultura, Ganadería y
Pesca (MAGyP) relacionados con el OTR que son mencionados en el Capítulo 17.
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
designadas son las secretarías, organismos departamentales o consejerías que se encargan de su formulación, evaluación y control.
En relación a los indicadores, México ha logrado recopilar y editar un libro sobre indicadores de
OT , a diferencia del resto de los países analizados. Los indicadores fueron recopilados en un trabajo
conjunto entre el Ins tuto Nacional de Ecología y Cambio Climá co (INECC), SEMARNAT, Universidad
Autónoma de México (UNAM) y la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Los cuales se encuentran
discriminados según el subsistema que caracterizan: natural, socio-urbano regional y económico. Los
10
10
Palacio-Prieto et al. 2004.
285
�Según Massiris (2000) y Hildenbrand-Scheid (2006), uno de los problemas clave del OT en España
es la inoperancia regional-local que tendrían como causa principal las discrepancias polí cas entre las
Comunidades Autónomas (CCAA) y los municipios, y el rechazo municipal de los planes al verlos como
frenos para el desarrollo e imposiciones “desde arriba”. Así, la elaboración o tramitación de los planes
dura un empo excesivamente largo o fracasan por fallas en su ejecución. Mientras que en México una
de las mayores limitaciones que enfrenta el desarrollo territorial es la existencia de dos programas, el
ordenamiento ecológico y el ordenamiento territorial que aunque se complementan en la prác ca presentan superposición e incompa bilidad. Adicionalmente, existen polí cas sectoriales con norma vas
e impactos regional-territoriales diferenciados (agrícolas, industriales, sociales, etc.). En Brasil, hasta
los años setenta, las polí cas territoriales estaban abocadas a formar una red urbana nacional y un
mercado intercomunicado, pero hasta el momento no resolvieron las fuertes desigualdades sociales ni
la disparidad en la distribución de la riqueza.
4. CONCLUSIONES
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
otros países, si bien cuentan con criterios establecidos en las norma vas, no cuentan con un documento oficial a nivel nacional que enumere los indicadores que son tenidos en cuenta para la caracterización del territorio y su debida jus ficación.
El Ordenamiento Territorial es complejo y di cilmente se pueda analizar de una forma lineal, quizás
los aspectos metodológicos son los más sencillos de abordar, pero no se pueden dejar de lado otros aspectos centrales como la historia de cada país, sus caracterís cas (dimensiones, ubicación geográficas,
población), su cultura y los intereses reinantes en cada una de las etapas.
El Ordenamiento Territorial en Iberoamérica es concebido desde su origen de manera diversa; asociada a las polí cas ambientales, urbanís cas, de desarrollo económico regional y de descentralización.
No es posible hablar de OT sin considerar los intereses o conflictos existentes sobre los recursos naturales, si bien se puede hablar de una primera etapa en que el Ordenamiento Territorial era el instrumento
para promover aquellas áreas que no se encontraban desarrolladas) con falta de infraestructuras, hoy
sin lugar a dudas el obje vo del OT es el “adecuado” o por el “marco más seguro” de explotación de los
recursos naturales. Cuatro de los cinco países analizados comparten la caracterís ca de haber sido colonia de imperios europeos: México, Argen na y Uruguay de España, y Brasil de Portugal. Por lo tanto,
ya desde sus orígenes se comenzó a pensar en qué forma explotar sus recursos naturales. Probablemente a mayor diversidad de recursos naturales, más can dad de norma va asociada a los mismos en
países de similar empo de creación. Desde esta lógica no llama la atención que México y Brasil, siendo
los países del “nuevo mundo” con mayor diversidad biológica del grupo de estudio, fueran pioneros
en generar las primeras norma vas de OT. Mientras que España perteneciente al “viejo mundo” y a la
Comunidad Europea cuenta con mayor can dad de norma va y experiencia al respecto.
Para los niveles administra vos, en la generación de instrumentos (planes, directrices, etc.) y norma va específica de OTR, se observa diversidad. En referencia a los niveles administra vos existen al
menos tres en casi todos los países, sobresale España, con cuatro niveles debido a que debe considerar un nivel fuera de sus fronteras por pertenecer a la Comunidad Europea, esta situación no ocurre
en el resto de los países a pesar de que pertenecen a bloques subregionales como el Mercosur para
el caso de Argen na, Brasil y Uruguay. En materia del ordenamiento del territorio rural, destacan los
antecedentes de España seguidos por los de Argen na, en los otros países no se detectaron aspectos
286
�Las décadas setenta y ochenta parecen haber sido muy produc vas desde el punto de vista de la
generación de norma va relacionada al Ordenamiento Territorial. Sería interesante correlacionar esto
con los procesos polí cos que ocurrían en los países de estudio y los conflictos de intereses en relación
a los recursos naturales.
Finalmente y retomando la pregunta que nos planteamos en la introducción, la respuesta es que no
resulta posible hablar de una polí ca territorial iberoamericana uniforme con la información de la cual
se dispuso en este trabajo; existen polí cas territoriales similares pero con obje vos e instrumentos
diversos. Por otro lado, resulta central mencionar que es muy complejo analizar el éxito o el fracaso de
las polí cas territoriales sin definir claramente el concepto de desarrollo y los obje vos que el mismo
persigue.
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Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
de relevancia en este tema. Los instrumentos de OT y las ins tuciones que los ges onan a nivel de gobierno, también son variados desde las leyes o las ins tuciones específicas a aquellas que no lo son, sin
embargo la primera situación no parece ser beneficiada frente a la otra.
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289
�Años
Uruguay
España
Código Rural donde ya se
detectaban reglamentacio1875-1930
nes sobre uso del agua en el
territorio rural (Año 1875).
Ley de Fauna (Ley Nº 9481).
Prohíbe la caza, transporte
1931-1940 y comercialización de la
vida silvestre indígena y
sus productos (Año 1935).
Ley sobre Planeación General de la República, expedida por el Presidente
Or z Rubio (Año1930).
Comisiones de Cuencas Hidrológicas, primer esfuerzo
para realizar una planificación integral. Incorporación del enfoque ecológico
en la regulación territorial
(Año 1940).
Ley de Conservación del
Suelo y Agua (Año 1946).
1941-1950
1951-1960
Art. 47 de la Cons tución
de la República Oriental
del Uruguay declara que la
protección del medio ambiente es de interés general (Año 1967).
Ley 13.737, art. 295. Establece una faja de defensa
de la ribera del Océano
1961-1970 Atlán co, Río de la Plata
y Río Uruguay para evitar
modificaciones de configuración, estructura y regula
las extracciones. Modificado posteriormente por los
ar culos 153 y 154 de la
Ley Nº 14.859 (Código de
Aguas de 1978) y luego por
el ar culo 193 de la Ley Nº
15.903, correspondiente a
la redacción actual del Código de Agua (Año 1969).
México
Ley del Suelo, reformada
en 1975 y 1990. Prevé un
marco norma vo general para el territorio con
una estructura jerárquica,
desde el Plan nacional de
ordenación del Territorio,
hasta planes generales municipales (Massiris, 2002).
(Año 1956).
Decreto 2414. Intervención administra va en acvidades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas.
Derogado por Ley 34/2007
de calidad de aire y protección de la atmósfera
(Comisión Europea, 2010)
(Año 1961).
Brasil
Creación del Ins tuto Brasilero de Geogra a y Estadís ca.
Plan de Metas (1950).
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
ANEXO 15.1. OTROS ANTECEDENTES NORMATIVOS DE LOS PAÍSES DE ESTUDIO
290
�Uruguay
España
Ar culo 148, Cons tución
Nacional. El OT es competencia exclusiva de las
CCAA. Ejerciendo esta función pública con potestad
legisla va, reglamentaria
y de ejecución. El Ministerio de Medio Ambiente
es el responsable del seguimiento de las inicia vas internacionales en la
materia, además de ser
competente en polí cas
ambientales (aguas, costas
Código de Aguas (Decreto - y biodiversidad) y apoyo a
las CCAA (Año 1978).
Ley 14.859) (Año 1978).
1971-1980
México
Ley Federal para Prevenir
y Controlar la Contaminación Ambiental, primera
ley ambiental publicada
en México. Posteriormente
se emi eron ciertos reglamentos para la prevención
y control de la contaminación. Año 1971.
Se crea la Subsecretaria del
Mejoramiento del Ambiente, primera instancia de gobierno encargada de la gesón territorial. Año 1972.
Ley General de Población,
de importancia para el
desarrollo regional. Año
1973.
Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH),
reformada en 1981 y 1983.
La cual integra aspectos
ambientales en la planeación del territorio (Garza,
1996); en el marco de esta
ley se elaboraron e implementaron los llamados
ecoplanes. Buscando integrar la planeación urbana
con la planificación ambiental. Año 1976.
Brasil
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
Años
Publicación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
Año 1978.
291
�Uruguay
Ley de Conservación de
Suelos y Aguas (DecretoLey 15239) y su Decreto
Reglamentario de 1990 (N°
284/990). Año 1981.
Ley Forestal (No. 15939),
competencia del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), establece entre otros obje vos
restricciones y regulaciones tendientes a la conservación de los bosques
na vos (ribereño, serrano,
palmar, etc). Año 1987.
1981-1990
Creación del Ministerio de
Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambienta (MVOTMA) que a
través de la Dirección Nacional de Ordenamiento
Territorial (DINOT), formula polí cas nacionales de
OT y de los controles necesarios. (Año 1990).
España
Real decreto legisla vo
1302/1986, de Evaluación
de impacto ambiental. El
cual ha sido modificado en
el 2001 y derogado por el
RDLeg 1/2008 de Evaluación Ambiental de Proyectos.
Ley 4, de Conservación de
los Espacios Naturales y
de la flora y fauna silvestres, establece la figura de
los Planes de Ordenación
de los Recursos Naturales
(PORN) (BOE nº 74, de 283-89). Año 1989.
México
Brasil
Creación de la Secretaría
de Desarrollo Urbano y
Ecología (SEDUE), primera
secretaría autónoma encargada de asuntos ambientales. Se inician estu- Carta Magna incluye OT ardios de OE y ecología. Año culo 21 parágrafo IX. Año
1988.
1982.
Ley Federal de Protección
al ambiente (LFPA) en la
cual se reconoce al ordenamiento ecológico como
un instrumento básico de
planeación. Año 1984.
Entró en vigor la Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente (LGEEPA). Cons tuye el
mayor avance norma vo
logrado hasta el momento
en el país en materia de
polí ca ambiental donde
se establece que el uso del
suelo debe ser compa ble
con su vocación. Año 1988.
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
Años
Creación de la Comisión
Nacional del Agua. Año
1989.
Promulgación del Programa Nacional de Protección
al Medio Ambiente (PNPMA) (1990-1994). Año
1990.
292
�Uruguay
Ley 16.466. Evaluación de
Impacto Ambiental. Se declara de interés general la
protección del medio ambiente. Año 1994.
La DINOT elaboró un informe sobre “Directrices de
Ordenamiento Territorial
y Desarrollo del Uruguay”,
que cons tuye el marco
rector de las acciones departamentales, metropolitanas y municipales. Año
1996.
España
Ley de Régimen del Suelo y
Ordenación Urbana. Base
legal nacional del sistema
de OT. Reúne norma vidad
anterior sobre planificación
urbana e instrumentos propuestos por las diferentes
regiones. Autoriza la elaboración de un Plan Nacional
orientador de los planes
regionales, el cual nunca se
ha realizado. Año 1992.
Real Decreto 224/1994,
por el que se crea el Consejo Asesor de Medio Ambiente.
Ley orgánica 10/1995 del
Código Penal habla de los
delitos contra los recursos
naturales y el medio ambiente, protección de la
Ley de Riego (N° 16858) flora y fauna en los capítu1991-2000 actualmente en su fase de los III y IV (Comisión Euroreglamentación. Año 1997 pea, 2010). Año 1995.
Ley 17.234 Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas. Regula ac vidades
que se realicen en las áreas
protegidas y zonas adyacentes. Competencia de
la MVOTMA a través de la
Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA).
Creación de un Fondo de
Áreas Protegidas des nado al cumplimiento de los
fines de la presente Ley.
Año 2000.
Ley 17.283. Ley General de
Protección del Medio Ambiente. Se declara de interés general la protección del
medio ambiente. Año 2000.
México
Brasil
La SEDUE se transforma
en SEDESOL y se crean el
Ins tuto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Federal de Protección
al Ambiente (PROFEPA). El
INE ene la atribución de
promover el ordenamiento ecológico. La PEOFEPA
ene la atribución de veri- Ley Brasileña de aguas (Ley
ficarlo. Año 1992.
9.433/1997).
Ley de Aguas Nacionales,
reformada en el año 2004.
Año 1992.
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
Años
Ley de Planeación, con el
fin de programar el desarrollo nacional y coordinar
la par cipación sectorial
en dicho desarrollo (D.O.F.,
5 de enero de 1983). Año
1993.
Nueva Ley General de
Asentamientos Humanos,
que incorpora el concepto
de desarrollo sustentable.
Año 1993.
Se crea la Secretaría de
Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Año
1994.
Se reforma la LGEEPA, se
establece al ordenamiento
ecológico como un instrumento de polí ca ambiental y sus modalidades. Año
1996.
293
�Uruguay
España
México
Brasil
La SEMARNAP se transforma en SEMARNAT, el OE
toma mayor fortaleza al integrarse en una Subsecretaría de la nueva SEMARNAT.
Año 2000.
Real Decreto Legisla vo 1/2001, por el que se
aprueba el Texto de la Ley
de Aguas (con las modificaciones de la Ley 62/2003,
de medidas fiscales, admiLey 18308 de Ordenamien- nistra vas y del orden soto Territorial (D.O., 2008). cial. Año 2001.
Decretos 523, 400 y 221 reglamentan la ley de OT, la
coordinación interins tu- Ley 16, de Prevención y
cional y el procedimiento Control Integrados de la
ambiental de los instru- Contaminación (Comisión
mentos de OT. Año 2009. Europea, 2010). Año 2002.
2001-2010
Ley 26 de Responsabilidad
Medioambiental
(Comisión Europea, 2010). Año
2007.
Ley 8 de Suelo, en la cual se
hace referencia acerca de
los principios de desarrollo
territorial y urbano sostenibles (Comisión Europea,
2010). Año 2007.
Ley 45/2007, para el desarrollo sostenible del medio
rural (Comisión Europea,
2010). Año 2007.
Surge el reglamento de la
LGEEPA. En materia de OE
se establece las bases de
la actuación del gobierno
federal en los procesos de
OE de su atribución y par cipación. Año 2003.
Ley 10683/03. Otorga responsabilidades de OT al
Ministerio de Integración
Nacional y al Ministerio de
Defensa. Año 2003.
Plan Nacional de Ordenamiento Territorial. Año
2004.
En el año 2001 debido a la
Ley N°10267 se establece la
obligatoriedad de georreferencias los inmuebles rurales, dando origen al Catastro Nacional de Inmuebles
Rurales.
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
Años
294
�Cerro Largo
Canelones
Canelones
Ar gas
Departamento
Plan Local Laguna Merin
Directrices Departamentales
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
PAI Santa Ana del Mar
Plan Local Sector II Los Cabos
Directrices Departamentales
PAI - GIANNI S.A.
Estrategias Región Este
Estrategias Región Este
PAI-WESTAC URUGUAY S.A.
Plan Local Entre Lagunas
PAI-Padrón 2006
Rocha
PAI Mabo SRL - Siñeriz
PAI FILBEN S.A.
PAI “Niensur” Proy. desarrollo parque de
Golf
PAI-JANIL S.A.
PAI-EBITAL S.A.
Plan Local Vichadero y su microrregión
PAI-JULIO BERKES S.A.
Directrices Departamentales
Plan Local Rivera y su miPlan Local Minas de Corrales
crorregión
Plan Local Tranqueras
Plan Parcial Microcentro
Rivera
Rivera
PAI Los Arrayanes
Plan Local Fray Bentos
PAI-GIDEY S.A.
PAI-CALISTER S.A.
PAI-ENCATEX S.A.
PAI-CALISTER S.A.
PAI-ENCATEX S.A.
PAI-SICONEL Ltda.
Plan Local Young
Río Negro
Directrices Departamentales
Plan Sectorial Parque Roosevelt
Plan Local Guichon
Directrices Departamentales
Plan parcial de Paso Carrasco
Plan parcial de Colonia Nicolich y Aeroparque Ruta 101
PAI Parque de las ciencias Plan Local La Paz-Las Piedras-Progreso
Plan Local Municipio de Canelones
Plan Local Costaplan
Plan Local Porvenir
Revisión Plan Local Quebracho
Plan parcial distrito produc vo Ruta 5
Plan Especial Carrasco y PODUAM - Plan Unidad Alimentaria
Punta Gorda
PAU Sector 3
Instrumentos
Aprobados
En elaboración
Estrategia Área MetropoDirectrices Departamentales
litana
Directriz Departamental
Paysandú
Montevideo
Departamento
Plan Microrregión de Paysandú
Plan Local Ar gas
Plan Local Bella Unión (revisión)
Directrices Departamentales
Instrumentos
En elaboración
Estrategia Área Metropo- Directrices estratégicas La Paz-Las Piedras-Prolitana
greso
Aprobados
ANEXO 15.2. INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN URUGUAY POR DEPARTAMENTO. FUENTE: MVOTMA 2012.
295
�Maldonado
Lavalleja
Florida
Flores
Durazno
Colonia
Departamento
296
Plan Local Nueva Palmira
Plan Local Carmelo
Plan Local Conchillas
Plan Local Colonia del Sacramento
Directrices Departamentales
Instrumentos
En elaboración
Plan Local Eje Aparicio Saravia
Directrices Departamen- Plan Local Entre Lagunas- José Ignacio y Garzón
tales
Plan Local San Carlos -Maldonado-Punta del
Este
PAI Jaldery
Directrices de zonas de prioridad ambiental: lagunas
Estrategias Región Este
Plan Local Minas
Directrices Departamentales
Estrategias Región Este
Plan Local Florida
Directrices Departamentales
Plan Local Ciudad Treinta y Tres
Directrices Departamentales
Estrategias Región Este
Plan Local Ciudad Tacuarembó
Directrices Departamentales
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
PAI: Programa de Acción Integrada; PODUAM: Plan de Ordenación y Desarrollo Urbano de
la Unidad Alimentaria de Montevideo.
Treinta y Tres
Tacuarembó
Plan Local Dolores
Plan Parcial Espacio Costero Villa Soriano
Plan Local Mercedes
Directrices Departamentales
Plan Microrregión ruta 2- Cardona La Linea
Soriano
En elaboración
Directrices Departamentales
Estrategia Área MetropoPlan Local Ciudad del Plata
litana
Plan Local Kiyú
Directrices
tales
Instrumentos
Departamen- Plan Local Centro Poblado Rural Garibaldi
PAI Cuatro Bocas
Aprobados
Plan Local Trinidad y su microrregión
Soriano
San José
Salto
Departamento
Directrices Departamentales
Plan Local Sarandi
Directrices DepartamenPlan Local Centenario
tales
Plan Local Durazno
Aprobados
�10/01/2006
En tramitación
22/04/2004
Proyecto de Ley de Ordenación Territorial
de Aragón (LOTA)
Proyecto de Ley de Urbanismo de Aragón
(LUA)
Decreto Legisla vo 1/2004, por el que se
aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, modificado por Ley 2/2004.
ASTURIAS
(Principado de)
En Tramitación
10/01/2005
24/11/1992
Ley 11/1992 de Ordenación del Territorio
de la Comunidad Autónoma de Aragón
Proyecto de Decreto del Reglamento de
Ordenación del Territorio y Urbanismo del
Principado de Asturias
11/01/94
Ley 1/1994 de Ordenación del Territorio de
la Comunidad Autónoma de Andalucía
ANDALUCÍA
ARAGÓN
Fecha
Aprobación
Nombre de la Ley de OT
Comunidad
Autónoma
Instrumentos
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
-Directrices de Ordenación Territorial (Regionales,
Subregionales y Sectoriales)
Planes Territoriales Especiales de carácter
supramunicipal
Catálogo de Núcleos Rurales
Plan de Ordenación de Recursos Naturales de Asturias
Programas de Actuación Territorial
Evaluaciones de Impacto
Directrices Ordenación Territorial (Regionales, Subregionales, Sectoriales)
Programas de Actuación Territorial (PAT)
Planes Territoriales Especiales
BOPA 27/04/2004
Catálogo de Núcleos Rurales
Evaluaciones de Impacto Ambiental
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORNA)
Plan General de Ordenación urbana
Planes Parciales
BOA 07/12/2006 Planes Especiales
Normas Urbanís cas Comarcales
Proyectos de interés general
Previsión de Instrumentos:
Estrategia Territorial de Aragón
Directrices Territoriales o Sectoriales
Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía
BOJA 22/01/1994 Plan de Ordenación del Territorio de Ámbito subregional
Planes con incidencia en la Ordenación del Territorio.
Directrices Generales de Ordenación Territorial
Directrices Parciales de Ordenación Territorial
BOA 07/12/1992
Programas específicos de ges ón o actuación de ámbito Territorial
Procedimientos de ges ón coordinada
Fecha Publicación
ANEXO 15.3. LISTADO DE NORMATIVAS COMUNALES DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN ESPAÑA.
297
�CASTILLA-LA
MANCHA
CASTILLA y
LEÓN
CANTABRIA
CANARIAS
BALEARS (Illes)
Comunidad
Autónoma
298
Ley 12/2005 modificación del 1/2004
Instrumentos
DOCM 19/01/05
28/12/2004
DOCM
23/02/2006
BO CyL
18/12/2006
BO CyL
10/12/1998
BO Cantabria
04/07/2001
BO Canarias
15/05/2000
BOIB 15/12/2005
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
Planes de Ordenación del Territorio
Proyectos de Singular Interés
Directrices de Ordenación del Territorio de Cas lla y León
Directrices de Ordenación de Ámbito Subregional
Planes y Proyectos Regionales
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales
Plan de Ordenación del Litoral
Plan Regional de Ordenación Territorial
Normas Urbanís cas Regionales
Proyectos Singulares de Interés Regional
Directrices de Ordenación
Planes Insulares de Ordenación
Planes y Normas de los Espacios Naturales Protegidos
Planes Territoriales de Ordenación Parciales
Planes Territoriales de Ordenación Especiales
Proyectos de Actuación Territorial
Calificación Territorial
Directrices de Ordenación Territorial
BOIB 27/12/2000 Planes Territoriales Insulares
Planes directores sectoriales
Fecha Publicación
04/12/2006
05/12/1998
Ley 10/1998 de Ordenación del Territorio
de la Comunidad de Cas lla y León
Ley 14/2006 de modificación de la Ley
10/1998 de Ordenación del Territorio de la
Comunidad de Cas lla y León
Decreto Legisla vo 1/2004 por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de
Ordenación del Territorio y de la Ac vidad
Urbanís ca.
27/09/2004
Ley de Cantabria 2/2004, del Plan de Ordenación del Litoral
Ley 2/2001, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanís co de Suelo en Cantabria
25/06/2001
08/05/2000
Decreto Legisla vo 1/2000 por el que se
aprueba el Texto Refundido de las Leyes de
Ordenación del Territorio de Canarias y de
Espacios Naturales
Ley 4/2006 de modificación del Texto Refundido de Ordenación del Territorio
Decreto 30/2007 Aprueba modificación del
Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de
Planeamiento de Canarias por el Decreto
55/2006
07/12/2005
21/12/2000
Ley 14/2000, de Ordenación del Territorio
Ley 11/2005 de medidas específicas y tributarias para las Islas de Ibiza y Formentera,
en materia de Ordenación Territorial, urbanismo y turismo
Fecha
Aprobación
Nombre de la Ley de OT
�28/03/1995
10/06/2005
Decreto legisla vo 1/2005, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley del
Suelo de la Región de Murcia
MURCIA
(Región de)
BORM
09/12/2005
BOCM
11/04/1995
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
Plan regional de Estrategia Territorial (solo aprobado
documento de Bases)
Programas coordinados de Acción territorial
Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural
Directrices de Ordenación del Territorio
Planes de Ordenación Territorial
Programas de Actuación Territorial
Planes de Ordenación del Litoral
Actuaciones de Interés Regional
DOG 16/05/2007 Plan de Ordenación del Litoral
11/05/2007
Ley 9/1995 de Medidas de Polí ca Territorial, Suelo y Urbanismo.
DOG 19/07/1996 Plan de Desarrollo Comarcal
23/11/1995
Ley 10/1995, de Ordenación del Territorio
de Galicia
Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana
Planes de acción territorial (Integrados y Sectoriales)
Sistema de información territorial
Catálogos del paisaje
Directrices del paisaje
Planes Directores Territoriales
Plan Territorial General
Planes Territoriales Parciales
Planes Territoriales Sectoriales
Instrumentos
Directrices de Ordenación Territorial
DOE 03/01/2002 Planes Territoriales
Proyectos de Interés Regional
Directrices de Ordenación del Territorio
Planes Territoriales Integrados
Programas Coordinados de Actuación
DOG 05/12/1995
Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia
Supramunicipal
Planes de Ordenación del Medio Físico
DOCV
23/05/2006
DOCV
02/07/2004
DOGC
31/12/2002
DOGC
08/07/2005
DOGC
21/09/2006
DOGC
30/11/1983
Fecha Publicación
10/07/1996
14/12/2001
Ley 15/2001, del Suelo y Ordenación Territorial Extremadura
Ley 7/1996, de Desarrollo
Comarcal
Ley 6/2007, de Medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del litoral
de Galicia
19/05/2006
30/06/2004
Decreto 67/2006, del Consell, por el que
se aprueba el Reglamento de Ordenación y
Ges ón Territorial y Urbanís ca
Ley 4/2004, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje
19/09/2006
08/06/2005
30/12/2002
21/11/1983
Ley 23/1983, de Polí ca Territorial
Ley 31/2002, de medidas fiscales y administra vas
Ley 8/2005, de protección, ges ón y ordenación del paisaje.
Decreto 343/2006 por el que se desarrolla
la Ley 8/2005
Fecha
Aprobación
Nombre de la Ley de OT
MADRID
(Comunidad de)
GALICIA
EXTREMADURA
COMUNIDAD
VALENCIANA
CATALUÑA
Comunidad
Autónoma
299
�31/05/1990
09/09/2003
02/05/2006
Ley 4/1990 de Ordenación del Territorio del
País Vasco
Decreto 206/2003, por el que se regula el
procedimiento para la aprobación de las
modificaciones no sustanciales de las Directrices de Ordenación Territorial, Planes
Territoriales Parciales y Planes Territoriales
Sectoriales.
Ley 5/06, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja
RIOJA (La)
PAÍS VASCO
20/12/2002
Ley Foral 35/2002, de Ordenación del Territorio y Urbanismo
NAVARRA
(Comunidad
Foral de)
Fecha
Aprobación
Nombre de la Ley de OT
Comunidad
Autónoma
300
Instrumentos
BORM
24/05/2006
BOPV
23/09/2003
Capítulo 15 • Experiencias de ordenamiento territorial en iberoamérica
Estrategia Territorial de La Rioja
Directrices de Actuación Territorial
Zonas de Interés Regional
Proyectos de Interés Supramunicipal
Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco
Planes Territoriales parciales
Planes Territoriales sectoriales
Estrategia Territorial Navarra
Planes de Ordenación Territorial
Planes Directores de Acción Territorial
BON 27/12/2002
Planes Sectoriales de Incidencia Supramunicipal
Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal
Planes con incidencia en la Ordenación del Territorio
Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco
BOPV
Planes Territoriales parciales
03/07/1990
Planes Territoriales sectoriales
Fecha Publicación
�CAPÍTULO 16
EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL EN ARGENTINA
Foto: SebasƟán Aguiar
�D®¦çþ, H.1, M. A. GÙ° Cʽ½þÊ2 ù A. PÄ®þþ3 .
1. INTRODUCCIÓN
ArgenƟna no cuenta hasta el momento con una ley nacional que regule de manera integral los procesos de Ordenamiento Territorial Rural (OTR) o establezca los presupuestos mínimos para su implementación. Existen, sin embargo, normaƟvas relacionadas a políƟcas territoriales que son abordadas
en el Cap. 9 de este libro. Dos casos de parƟcular interés por su relevancia son la Ley Nacional N° 26.331
de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques NaƟvos y la Ley de Ordenamiento
Territorial y Usos del Suelo (Ley Nº 8051/09) de la provincia de Mendoza, analizadas en detalle en los
capítulos 18 y 20 de este libro. La ausencia de normaƟva a nivel nacional no impidió, no obstante, que
se lleven a cabo, o se encuentren en proceso, disƟntas experiencias de OTR en nuestro país.
El objeƟvo de este capítulo es sinteƟzar las principales caracterísƟcas de algunas de las experiencias
locales de OTR en ArgenƟna. Para esto, y luego de una exhausƟva consulta a personal del InsƟtuto
Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP), Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MINPLAN), Administración de Parques
Nacionales (APN) y a disƟntas universidades y organismos provinciales, se recopiló información de 17
experiencias de OTR (Tabla 16.1.; Mapa 16.1.) con diferentes niveles de desarrollo y caracterísƟcas.
Los Planes de Manejo de los Parques Nacionales fueron incorporados por entender que consƟtuyen
auténƟcos procesos de OTR al ajustarse a la definición de OTR planteada por MAGyP (2012)(ver Cap.
1). Por otro lado, los planes de manejo de los PN brindan ejemplos de procesos que llegaron a la etapa
de gesƟón, en contraste al incipiente desarrollo de otros procesos de OTR en el país. Consideramos
para el análisis únicamente aquellos Parques Nacionales que tuvieran el Plan de Manejo en ejecución y
aprobado por APN (Tierra del Fuego, El Leoncito, Calilegua y Lanín). Los casos relacionados a la Ley N°
26.331 no fueron considerados para este análisis por considerar que consƟtuyen procesos sectoriales
de zonificación y no procesos integrales de OTR. Estos casos son analizados en detalle en el Cap. 18.
Otros programas de desarrollo de infraestructura o de aspectos metodológicos relacionados al OTR
llevados adelante por el INTA, el MINPLAN y otras insƟtuciones se describen en el Cap. 17. Adicionalmente, algunas experiencias internacionales de OTR son analizadas en el Cap. 15.
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 301-312).
1
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, IFEVA (FAUBA-CONICET). Av. San Marơn 4453 (CP:4017), CABA. Contacto
primer autor: hdieguez@agro.uba.ar
2
Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información, FAUBA. Av. San Marơn 4453 (CP:4017), CABA.
3
InvesƟgador Asociado, Sistema Nacional de InvesƟgadores, Uruguay.
Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
Capítulo 16*
Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
302
�Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
Mapa 16.1. Distribución geográfica de las experiencias de OTR consideradas en este análisis.
Para cada uno de los 17 casos seleccionados se completó una ficha resumen (anexo 16.1) a par r de
entrevistas con los responsables, del análisis crí co de los documentos publicados como producto de
cada experiencia y de consultas específicas (ver Apéndice al final de este libro). El contenido de cada
ficha se volcó a una matriz en donde los datos de todas las experiencias fueron dispuestos en un formato común. A través de este proceso, se llegó a la sistema zación de información que se encontraba
en forma dispersa y con un acceso limitado, lo cual facilitó el análisis y síntesis de la información contribuyendo a explorar las fortalezas y debilidades de los procesos de OTR en Argen na.
2. ANÁLISIS DE EXPERIENCIAS
En la tabla 16.1. se listan las 17 experiencias de OTR recopiladas para este estudio y se describen
algunas de sus caracterís cas. En conjunto, las 17 experiencias analizadas abarcan poco más de 66.000
km2 en donde habitan casi 300.000 personas. Todas son experiencias recientes, implementadas durante la úl ma década. En todos los casos los responsables iden ficaron a la población local como los
beneficiarios del proyecto, algunos casos ex enden los beneficios a la región (la cuenca por ej.) y excepcionalmente se iden fica al conjunto de la sociedad como receptor de los beneficios producto del
ordenamiento.
De los casos analizados, 11 fueron conducidos por profesionales de INTA (en los casos 3, 4, 5 y 13 en
conjunto con gobiernos municipales, universidades u organismos provinciales), 4 experiencias fueron
303
�Ordenamiento Territorial del Municipio de Tunuyán, Mendoza
Tunuyán,
Mendoza
Balcarce, Bs. As.
Delta del Paraná
4
5
6
Valles
Calchaquíes
Carmen de
13 Patagones, Bs.
As.
PN Tierra del
14
Fuego
15 PN El Leoncito
16 PN Calilegua
17 PN Lanín
12
7
Esquina,
Corrientes
El Sauce,
8
Corrientes
Contralmte.
9 Cordero, Río
Negro
A° Santa Rita,
10
Jujuy
Quebrada de
11
Humahuaca
Proyecto piloto interins tucional de Ordenamiento Territorial
de Tupungato
Tupungato,
Mendoza
3
Bio sicos
Ordenamiento territorial forestal par cipa vo en un área pilo- Buenos Aires
to de producción forestal: el Delta Bonaerense
y Entre Ríos
Bio sicos
Río Negro
Jujuy
Jujuy
Salta, Catamarca y Tucumán
El uso de herramientas SIG para la planificación territorial parcipa va en el Municipio de Contralmirante Cordero
Plan de Ordenamiento territorial: Cuenca del Arroyo Santa
Rita, Jujuy
Sistema Soporte de Decisiones Quebrada de Humahuaca Jujuy
Proyecto de experimentación adapta va “Evaluación de alterna vas de manejo para el control de la erosión y la recupera- Buenos Aires
ción del suelo en un campo del Par do de Patagones”
Tierra del
Plan de Manejo Parque Nacional Tierra del Fuego
Fuego
Plan de Manejo Parque Nacional El Leoncito
San Juan
Plan de Ges ón Parque Nacional Calilegua
Jujuy
Plan de Ges ón Parque Nacional Lanín
Neuquén
Sistema Soporte de Decisiones Valles Calchaquíes
Bio sicos
Corrientes
Aportes al Ordenamiento Territorial en el Depto. Sauce, Pcia.
de Corrientes
Ins tución responsable
APN
APN
APN
Administra vos
Administra vos
Administra vos
897
763
4120
689
N/A
21000
5547
1240
3000
2496
3943
4960
4212
3317
2485
7105
263
N/A
N/A
2000
30
N/A
59047
31721
6940
3322
9032
30747
3000
44064
25170
32524
7059
35000
Superficie Habitan(km2)
tes
Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
APN
Ministerio de Asuntos Agrarios de la
Provincia de Buenos Aires y INTA, EEA
Valle Inferior
INTA, EEA Salta
INTA, EEA Salta
INTA, EEA Salta
INTA, AER Alto Valle
INTA, EEA Corrientes
INTA EEA Corrientes
INTA, EEA Delta
Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR), Mendoza
Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR), Mendoza
Municipalidad de Tupungato, INTA EEA
La Consulta, IDR y Secretaría de Ambiente de Mendoza
Municipalidad de Tunuyán, INTA EEA La
Consulta, IDR, IES Valle de Uco, y Secretaría de Ambiente de Mendoza
Municipalidad
de
Balcarce;
Organismo Para el Desarrollo Sostenible; INTA EEA Balcarce y UNMdP
Administra vos
Catastrales
Bio sicos
Administra vos
Administra vos
Corrientes
Aportes al OTR del departamento de Esquina
Administra vos
Administra vos
Administra vos
Administra vos
Administra vos
Administra vos
Límites
Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial Rural (POATR) del
Buenos Aires
Par do de Balcarce
Mendoza
Mendoza
Mendoza
Proyecto de Ordenamiento Territorial Rural del Departamento
de La Paz
La Paz, Mendoza
2
Provincia
Mendoza
Junín, Mendoza
1
Nombre del Proyecto
Plan de Ordenamiento Territorial de Junín, Mendoza
Experiencia
N°
Tabla 16.1. Experiencias de OTR relevadas para el presente análisis.
304
�El territorio sujeto a ordenamiento tuvo límites naturales o administra vos, dependiendo del enfoque y los obje vos del proceso, pero también de las jurisdicciones y competencias existentes en la
organización territorial. De las experiencias analizadas, 13 se restringieron a territorios definidos por
límites administra vos como municipios o departamentos, o a límites catastrales, como el caso de los
Parques Nacionales. En las otras 4, el objeto del ordenamiento fue un territorio o Sistema Socio-Ecológico (SSE) definido en términos más amplios (ver Cap. 13), donde los límites no son administra vos
sino bio sicos, históricos o funcionales. Este fue el caso de la cuenca del Arroyo Santa Rita, los Valles
Calchaquíes, la Quebrada de Huamahuaca y el Delta del Paraná. A su vez, estos 4 casos fueron conducidos por INTA, con un impulso de “abajo hacia arriba” (ver Cap. 5).
Las oportunidades que facilitan los procesos de OTR y las limitaciones que enfrentan, pueden agruparse en 3 ejes que comparten todos los procesos de OTR analizados. El primer eje es polí co y está
relacionado con el debate y la promulgación de norma va, el aporte de recursos materiales y humanos
y la facilitación de la coordinación interins tucional. Estos factores estuvieron presentes o ausentes en
los procesos analizados y fueron iden ficados de manera posi va y nega va, respec vamente, por los
responsables del proceso. Cabe aclarar que puede haber restricciones de orden superior (o controles
exógenos) que no son responsabilidad de los poderes polí cos del área a ordenar, por ej. la falta de norma va a nivel nacional. La existencia de una norma va de orden superior (e.g. Ley de Ordenamiento
Territorial y Usos del Suelo de la provincia de Mendoza, ver Cap. 20) que defina las caracterís cas y desne presupuesto para los procesos de OT municipales, impulsa y facilita los procesos de OTR. Por otro
lado, la incer dumbre sobre proyectos ins tucionales que originan los vaivenes polí cos pone límites
a los procesos de OT. El segundo eje focaliza en las capacidades técnicas de los equipos encargados del
OT que aparecen como un elemento fundamental para facilitar o limitar los procesos de ordenamiento.
En los casos analizados, la par cipación de miembros del sistema de ciencia y técnica está generalizada, dominada por profesionales de INTA que son quienes enen el despliegue en el territorio, pero
compar da con las universidades en mayor o menor medida según el caso par cular. Sin embargo, hay
algunas especialidades que aparecen vacantes, como la prospec va, la comunicación o la caracterización de servicios ecosistémicos y sus funciones de afectación. La falta de datos de base, referida como
limitante en algunos casos, aunque puede ser genuina, también podría ser resultado de condiciones
detalladas en el Cap. 8, como por ejemplo la ausencia en el equipo de un especialista en la búsqueda
y análisis de datos espaciales. Por úl mo, el tercer eje se vincula a la mo vación de los actores locales
para ser par cipes del proceso y es destacada como una oportunidad para el desarrollo de los procesos
de OTR, mientras que su desinterés es reseñado como una limitación importante.
En los 17 casos analizados se destaca a la par cipación como un componente fundamental del
proceso de OTR. Se mencionan reuniones, plenarios, consultas y entrevistas, pero los talleres o mesas
territoriales y sectoriales fueron las ac vidades más u lizadas para generar la par cipación. Entre ellos
se listan talleres para iden ficar conflictos, elaborar diagnós cos par cipa vos, para generar y deba r
las alterna vas de uso y para “validar” resultados. En general, se comunicó el número de talleres y de
par cipantes, sin embargo, resulta escasa la información brindada acerca de las herramientas u lizadas para la convocatoria y el trabajo durante los talleres, por lo que no se cuenta con elementos para
evaluar las caracterís cas de esta par cipación en los términos planteados en el Cap. 13 de este libro.
Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
implementadas por APN y las restantes 2 por el Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR) de la Provincia de
Mendoza. Entre las ins tuciones par cipantes en los procesos de OTR aparecen, además de las anteriores: oficinas municipales, provinciales y nacionales (ministerios, secretarías, direcciones, agencias),
universidades, organismos internacionales de cooperación, ONGs, cámaras y asociaciones del sector
privado y consultoras privadas.
305
�No en todas las experiencias se elaboraron escenarios futuros. Aquellas que sí lo hicieron (7 casos)
refieren haberlo realizado mediante instancias par cipa vas, u lizando modelos de simulación y en
algunos casos empleando métodos mul criterio para la toma de decisiones. En ningún caso se menciona haber considerado las funciones de afectación de SE para la elaboración y selección de escenarios.
Los conflictos generados por determinadas ac vidades, la competencia entre dis ntos usos o por
la coexistencia de usos del suelo incompa bles, puede ser la jus ficación para encarar procesos de
OTR o, alterna vamente, ser iden ficados recién durante la etapa de diagnós co del territorio. Si bien
cada territorio ene conflictos específicos que dependen de caracterís cas históricas y ecológicas parculares, en las 17 experiencias de OT analizadas pueden iden ficarse conflictos comunes, en mayor o
menor medida, a todos los casos:
Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
La etapa de diagnós co del territorio muestra diferencias notables en las 17 experiencias analizadas.
En general se basaron en la recopilación de información publicada, el uso de sistemas de información
geográficos y en la elaboración de mapas temá cos. Un listado no exhaus vo de los elementos del
diagnós co incluye, para los aspectos bio sicos: el clima, la geología y los suelos, hidrología, fauna y
vegetación, capacidad de uso y usos del suelo. Los aspectos socioeconómicos fueron en su mayoría
producidos por las Direcciones de Estadís cas de dis nto nivel administra vo: demogra a, indicadores
económicos, condiciones habitacionales, infraestructura y equipamiento. Solo la experiencia de Tunuyán (Mendoza) indica la realización de un mapa de actores con una metodología determinada. En varios
casos el diagnós co está presentado como una acumulación de datos e información regional sin una
jerarquización, análisis y síntesis. Por el contrario, experiencias como la del par do de Balcarce en la
Provincia de Buenos Aires, muestran una preocupación por elaborar de manera específica los planos de
información relevantes para el plan de ordenamiento. En ese sen do se destaca la caracterización de
la oferta de servicios ecosistémicos de los dis ntos usos del suelo aplicando protocolos estandarizados.
• El territorio rural “natural” aparece amenazado por el aumento de la superficie y/o intensificación de las ac vidades agropecuarias y por el avance de la frontera urbana, par cularmente a
par r de urbanizaciones de baja densidad y alto valor inmobiliario.
• La carencia de infraestructura y equipamiento también es generalmente mencionada como generadora de conflictos actuales o potenciales.
• La concentración y/o extranjerización de la propiedad de la erra es un problema que aparece en
dis ntas experiencias de OTR, a pesar de sus caracterís cas contrastantes.
• El impacto de los usos del suelo o ac vidades predominantes en la estructura social (por ej. al
determinar la migración de los jóvenes a las ciudades o al generar empleos precarios o temporarios) es señalado como un asunto de par cular interés para la consideración de la conflic vidad
en el territorio.
• Conflictos derivados de la competencia (asimétrica) por el uso del agua aparecen no solo en los
casos de Mendoza donde este es un problema histórico, sino en otras áreas del país.
En las experiencias analizadas, los órganos responsables del seguimiento y contralor de la ejecución
del plan no quedan debidamente caracterizados en su composición y funcionamiento. Solamente dos
casos presentan órganos independientes de la Unidad Ejecutora para el contralor del plan del ordenamiento: En Balcarce se prevé la conformación de Observatorios para el monitoreo par cipa vo, y en la
experiencia de la cuenca del A° Santa Rita se indica que los comités de cuenca enen a su cargo el seguimiento del plan. Con algunas excepciones, como el caso del Parque Nacional Calilegua que presenta
un completo plan de monitoreo, tampoco queda muy claro en las demás experiencias cuáles serán los
306
�3. CONSIDERACIONES FINALES
El OTR en Argen na es reciente y su alcance limitado. Si bien se registran pocas experiencias a nivel nacional, la existencia de un debate abierto tendiente a la elaboración de una ley nacional de OT,
y casos como la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo (Ley Nº 8051/09) de la Provincia de
Mendoza, permiten prever la proliferación de procesos de OTR, en par cular impulsados de “arriba
hacia abajo”.
Un caso que vale la pena resaltar es la situación del Valle de Uco (Mendoza), donde sus caracteríscas históricas y ecológicas indicarían la conveniencia de un ordenamiento integral del valle, más allá
de los límites departamentales. Sin embargo, la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la
Provincia de Mendoza (Ley Nº 8051/09), de acuerdo con la Cons tucion provincial, encarga a los municipios la realización de los planes de OTR independientemente de los límites bio sicos y culturales del
territorio. El proceso de OTR se está llevando adelante en los departamentos de Tunuyán, Tupungato y
San Carlos (este úl mo no incluido en el presente análisis por ser muy incipiente) con la coordinación
del INTA La Consulta y a través de un enfoque territorial. Estos municipios enen diferentes capacidades y realidades polí cas par culares que plantean desa os para lograr, en las etapas de planificación
y ges ón, un ordenamiento coherente en los sectores del Valle bajo jurisdicciones dis ntas. Si bien la
Ley N° 8051/09 contempla la conformación de la Agencia provincial de Ordenamiento Territorial que
ene como función ar cular los planes municipales entre sí y con el Plan provincial, la posible incoherencia entre planes de ordenamiento que consideran a las fronteras administra vas como los límites
del territorio, queda evidenciada en los resultados del ordenamiento de los bosques na vos producto
de la Ley N° 26.331 (ver Cap. 18).
Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
indicadores y la metodología del monitoreo. En ningún caso se hace referencia a planes de manejo
adapta vo o de lógica similar.
Los procesos de OTR fueron abordados hasta el momento de manera interins tucional y con equipos conformados por profesionales de diferentes ramas: ingenieros agrónomos, biólogos, sociólogos
y economistas, entre otras. Sin embargo, la falta de coordinación interins tucional es mencionada
frecuentemente como una debilidad en los procesos de OTR, generando limitaciones al desarrollo de
los procesos. Por otro lado, la formación y entrenamiento de profesionales en especialidades vacantes
como la prospec va y la caracterización de Servicios Ecosistémicos es requisito para fortalecer los procesos de OTR en el país. La debilidad iden ficada en los planes de monitoreo y la ausencia de implementación de estrategias para el “aprendizaje” (planes de manejo adapta vo) en los procesos de OT,
junto a la incer dumbre sobre la con nuidad de los proyectos ins tucionales, plantean interrogantes
acerca del cumplimiento en una de las condiciones básicas del OT, la “itera vidad” del proceso.
Para finalizar, destacamos que las úl mas 4 fichas relevadas correspondientes a Chamical, Languiñeo, Futaleufú y Copo presentadas en el Apéndice al final de este libro, no incorporadas al análisis aquí
presentado, son casos de estudio desarrollados en el marco de la asignatura Ordenamiento Territorial
por estudiantes de la Licenciatura en Cs. Ambientales de la Facultad de Agronomía de la UBA. Estos casos, desarrollados en un contexto de recursos humanos y económicos muy limitados y con un horizonte
temporal muy acotado (3 meses), destacan la posibilidad efec va de avanzar en las etapas preliminares
de un proceso de OTR. Este avance se apoya en la revisión bibliográfica y la aplicación de marcos conceptuales y metodológicos que actualmente son parte de la formación profesional transdisciplinaria en
307
�Agradecimientos: José Paruelo y Mar n Pérez hicieron valiosos aportes a este capítulo. Carla Pascale
Medina, Natalia Huykman, Celina Landone Vescovo, Silvina Papagno y Carolina Michel colaboraron
para hacer este manuscrito menos imperfecto. Fernanda Menvielle, Daniel Pizzolato, Liliana Fernández, Federico Olmedo, Leandro Cara, Andrea Fadul, Néstor Maceira, Karina Zelaya, Daniel Somma,
Sebas án Fernández, Daniel Ligier, Sergio Romagnoli, Daniel Fernández, Viviana Failde, Mario Enrique y Mar n Pérez brindaron información indispensable para el llenado de la fichas de sistema zación. Cecilia Campos, Araceli De Marinis, Daniela Gangi, Luciana Staiano, Sebas án Aguiar, Gonzalo
Camba Sans, Facundo Facio, Federico Pagnanini, Pablo Rosano, Antonella Bruno, Magdalena Pagella,
Laura Ramallo, Denise Ramil, María Sol Rossi Lopardo, Melina Aranda, Paula Berenstecher, Emilia
Delguy, Juliana Lofrano y Pilar Repe o fueron los alumnos del curso 2012 de Ordenamiento Territorial de la Licenciatura en Cs. Ambientales de la FAUBA, que completaron las fichas correspondientes
a Chamical, Languiñeo, Futaleufú y Copo.
BIBLIOGRAFÍA
Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
dis ntas carreras cuyos egresados enen un perfil biológico-aplicado (Licenciados en Ciencias Ambientales, Ingenieros en RRNN o Agrónomos, entre otros).
MAGyP, Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. 2012. Bases para el Ordenamiento del Territorio Rural Argen no. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca. Buenos Aires.
308
�Ficha para la sistematización de información de proyectos vinculados al Ordenamiento Territorial Rural
Nombre del Proyecto
Datos Generales
InsƟtución responsable
(Debe indicarse nombre completo y nivel administra vo (federal, provincial, municipal). Ej.: Departamento de
planificación hídrica, Secretaría de Obras Públicas, Provincia de Chubut)
InsƟtuciones parƟcipantes
(Debe indicarse nombre completo y nivel administra vo (federal, provincial, municipal, organismo de cooperación internacional). Ej.: Facultad de Agronomía,Universidad de Buenos Aires)
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
(Indicar nombre y apellidos, profesión, filiación y rol desempeñado. Ej.: J.R. Pérez, Ingeniero Agrónomo, INTA
Cerrillos, técnico)
Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
ANEXO 16.1.
Marco normaƟvo
(Indicar nombre y número, nivel administra vo y fecha de promulgación. Ej.: Ley de presupuestos mínimos de
protección ambiental de los bosques na vos, Ley Nacional N° 26.331, sancionada en 2008)
Ubicación geográfica y área de influencia
(Indicar nombre, ubicación y superficie. Indicar número de habitantes y su condición urbana o rural. Debe quedar claro si los límites son administra vos o naturales. Ej.: Valle de Uco, departamentos de Tunuyán, Tupungato
y San Carlos, Mendoza, Argen na. 17370 km2. 20000 habitantes del campo, 100000 en las ciudades)
Area temáƟca de aplicación
(Indicar si es sectorial o general. Ej.: Ordenamiento de bosques na vos; planificación de recursos hídricos)
MoƟvación
(Cumplimiento con norma va, inicia va o demanda social)
309
�(Monto aproximado y fuente de financiamiento. Ej.: $1.000.000, Banco Interamericano de Desarrollo)
Temporalidad
(Tiempo empleado o previsto para la formulación del proyecto. Fecha de inicio. Ej.: 18 meses a par r de
1/1/2010)
Estado de desarrollo
(Marcar con una cruz según corresponda)
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
(Ej.: Contexto polí co favorable. Disposición de fondos para este tema, etc.)
Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
Financiación
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
(Ej.: ausencia de datos bio sicos del área, falta de capacidades instaladas para abarcar este proceso, etc.)
Presentación de resultados obtenidos/esperados
(Citar publicaciones/informes/documentos, talleres, si os web, adjuntar)
Beneficiarios del proyecto
(Listar)
DiagnósƟco Territorial
Aspectos bioİsicos
Datos
Fuente de datos
Calidad
(Listar. Indicar si se generaron ad
(Listar. Ej: Clima, suelo, fauna silves(Describir escala, exac tud, nivel de
hoc para el proyecto. Ej.: Atlas de
tre, etc.)
detalle)
suelos de INTA; SMN)
310
�(Listar aquellas u lizadas para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos. Ej.: análisis mul criterio, tradeoffs analysis, SIG, modelos, etc.)
Aspectos socioeconómicos
Datos
Fuente de datos
Calidad
(Listar. Indicar si se generaron ad
(Listar. Ej.: Infraestructura, pobla(Describir escala, exac tud, nivel de
hoc para el proyecto. Ej.: INDEC; Endetalle)
ción, etc.)
cuestas ad hoc)
Herramientas y metodologías
(Listar aquellas u lizadas para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos. Ej.: análisis mul criterio, tradeoffs analysis, SIG, modelos, etc.)
Actores involucrados
(Listar, iden ficar adscripción [públicos/privados/ONGs/comunidades indígenas/etc.] y sus principales roles)
Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
Herramientas y metodologías
AcƟvidades ProducƟvas o usos del suelo
(Listar e indicar % del área total des nada a cada uso. Ej.: Bosque primario 30%, bosque aprovechado con ganadería 50%, cuerpos de agua 15%, otros usos 5%)
Conflictos idenƟficados
(Actuales y potenciales)
Planificación
ObjeƟvos
(General y específicos, aclarar si se definieron de manera par cipa va y con qué metodología)
Herramientas para trabajo en grupos
(Indicar número de talleres realizados, asistencia aproximada y técnicas u lizadas)
311
�(Indicar si fueron tenidas en cuenta)
Metodología para la construcción de escenarios de uso
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
GesƟón
Responsables de ejecución, seguimiento y contralor
(Debe indicarse nombre completo y nivel administra vo (federal, provincial, municipal). Ej.: Facultad de Agronomía,Universidad de Buenos Aires)
Mecanismos de resolución de conflictos
(Ej.: mesas de diálogos, incorporación de nuevos actores, etc.)
Capítulo 16 • Experiencias de Ordenamiento Territorial Rural en Argentina
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
Elementos de Monitoreo
(Describir, indicar si están acoplados a un esquema de manejo adapta vo)
Beneficios
Esperados
Beneficios ambientales a nivel local
Obtenidos
Beneficios ambientales a nivel local
Beneficios ambientales a nivel nacional
Beneficios ambientales a nivel nacional
Beneficios socioeconómicos a nivel local
Beneficios socioeconómicos a nivel local
Beneficios socioeconómico a nivel nacional
Beneficios socioeconómico a nivel nacional
312
�CAPÍTULO 17
PROGRAMAS Y EXPERIENCIAS SUPRAMUNICIPALES DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL EN ARGENTINA
Foto: Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, FAUBA.
�GÙ° Cʽ½þÊ, M. A.1
RESUMEN: El objeƟvo de este capítulo es describir el estado del arte acerca de los programas e iniciaƟvas supramunicipales vinculadas con el ordenamiento territorial (OT) en la ArgenƟna. Se analizan experiencias tanto a
nivel nacional como provincial, rescatando sus parƟcularidades. A nivel nacional se analizan experiencias como
el Plan Estratégico Territorial (PET); diversos planes y programas desarrollados desde el Ministerio de Agricultura
Ganadería y Pesca, la SecretarÍa de Ambiente y Desarrollo Sustentable y el Programa Nacional de Recursos Naturales, GesƟón Ambiental y Ecorregiones del INTA. A nivel provincial se describe el Decreto Ley Nº 8912/1977, de
Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la Provincia de Buenos Aires, la Ley Nº 8051/09 de Ordenamiento
Territorial y Uso del suelo de la provincia de Mendoza y el Programa de Ordenamiento Territorial de la provincia
de Formosa (POT-For).
El proceso de Ordenamiento Territorial consƟtuye una políƟca pública. El Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios, por Decreto Presidencial 1824/2004, pone en marcha una PolíƟca Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. Si bien a la fecha (mayo 2014) no contamos con
una ley de OT, existen varias experiencias relacionadas con esta temáƟca. A conƟnuación se presentan
diferentes iniciaƟvas puestas en marcha a nivel nacional y provincial, las cuales involucran diversas
insƟtuciones.
A nivel nacional podemos mencionar la existencia de experiencias de OT como:
a) Plan Estratégico Territorial (PET). Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
Consejo Federal de Planificación (www.planif-territorial.gob.ar).
Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina
CAPÍTULO 17*
PROGRAMAS Y EXPERIENCIAS SUPRAMUNICIPALES DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL EN ARGENTINA
El PET fue formulado en 2004 a raíz de una realidad territorial caracterizada por la desigualdad entre zonas dinámicas y zonas marginales del país, agravada por los procesos de destrucción del aparato
producƟvo, explotación indiscriminada de recursos naturales y aumento de la brecha entre ricos y pobres resultantes de las políƟcas neoliberales de las úlƟmas décadas. Por ello se encomendó relevar la
dotación de infraestructura y equipamiento necesaria para garanƟzar el desarrollo de la ArgenƟna en el
mediano y el largo plazo, retomando la herramienta de la planificación estatal. El Plan se concibió como
un proceso de construcción federal de consensos, conducido por el Gobierno Nacional pero apoyado
en el trabajo parƟcipaƟvo de los Gobiernos Provinciales y sus respecƟvos equipos técnicos.
Dicho programa busca: mejorar y sostener el crecimiento de la producción en forma equilibrada,
mediante la construcción de infraestructura y equipamiento; garanƟzar el acceso de la población a
los bienes y servicios básicos, promoviendo el desarrollo equitaƟvo de las regiones y el arraigo de sus
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 313-322).
1
1. Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información.
FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto: garciaco@agro.uba.ar
314
�El PET no cons tuye un resultado, sino un proceso, por lo que cuenta con actualizaciones sucesivas.
Hasta el momento cuenta con avances en el año 2008 y 2011, y se espera una próxima actualización
para el año próximo. A par r de la dinámica de trabajo del PET, que ar culó a los organismos de planificación de todas las provincias argen nas, se cons tuyó el Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial (COFEPLAN). Entre sus inicia vas se destaca la redacción de un anteproyecto de Ley
Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial. Como se describió en el Capítulo 9, esta inicia va
fue concebida desde el inicio como una Ley Marco con el fin de promover el ordenamiento territorial
como polí ca pública y establecer los principios de referencia a respetar en su implementación. El primer borrador de Anteproyecto de Ley fue elaborado en julio de 2009 y actualmente se encuentra en
proceso de difusión y discusión en base a los aportes de diversos foros e ins tuciones.
b) Asimismo el MAGyP viene llevando a cabo diversas inicia vas vinculadas con el OT, entre las cuales
podemos mencionar:
1. Ha adherido en el año 2012 al Programa Iberoamericano de Cooperación en Ges ón Territorial
(PROTERRITORIOS) cuyos obje vos son mejorar la calidad, eficiencia e impacto de las polí cas
y el gasto público por medio de procesos de desarrollo de capacidades en ges ón territorial.
También ene como obje vo ser un modo de coordinación de trabajos intergubernamentales
en materia de ges ón territorial, con el objeto de compar r experiencias, norma va y facilitar el
intercambio de especialistas entre los países miembros.
2. Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Par cipa vo Federal (PEA²) 2010-2016, como
bien menciona la presentación del libro, apunta a posicionar al país como líder mundial en la
producción de bienes y servicios agroalimentarios y agroindustriales, con valor agregado, asegurando tanto la provisión de alimentos a nivel nacional como la demanda de los mercados
internacionales, en un marco de equidad territorial, inclusión social y sustentabilidad ambiental,
económica y social, promoviendo el desarrollo de la Nación y sus regiones.
Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina
habitantes; contribuir a la valorización del patrimonio natural y cultural a través de una ges ón integrada y responsable. A su vez se definieron tres componentes principales: un diagnós co de Modelo
Actual, una proyección de Modelo Deseado y una Cartera de Proyectos de Infraestructura que contuviera obras estratégicas para concretar el pasaje entre el Modelo Actual y el Modelo Deseado. Estos
elementos se aplicaron tanto en cada jurisdicción provincial como en la escala nacional, considerando
aspectos ambientales, económicos, sociales y de infraestructura.
3. Programa de Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP) que implementa, a nivel provincial y nacional, proyectos de inversión pública social y ambientalmente sustentables, incrementando la
cobertura y la calidad de la infraestructura rural y de los servicios agroalimentarios.
4. “Programa Agricultura Inteligente” (Resolución N° 120/2011), que busca la “consolidación de
una Agricultura Inteligente, compe va y eficiente que a enda la sustentabilidad y agregue valor
a la producción agropecuaria nacional”. Entre las acciones a potenciar se encuentra el OTR.
5. Programa TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos
de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipa va e itera va”, llevado adelante por la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca del MAGyP, la FAO, el INTA y la Facultad de Agronomía
de la Universidad de Buenos Aires (FAUBA). Tiene por obje vo contribuir a una Argen na equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa, en el marco de los lineamientos de la Polí ca
Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Plan Estratégico Territorial Argen na 2016.
315
�El marco de acción de la DOAT se encuentra definido por la Ley General del Ambiente (Ley Nº
25.675/2002), que aplica a todo el territorio nacional y establece una tutela ambiental uniforme para
una ges ón sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable, conforme el Ar culo 41 de la Cons tución Nacional.
Entre las líneas de trabajo y productos encontramos:
I. Plan Integral Estratégico para la Conservación y el Desarrollo Sustentable de la Región Delta del Paraná (PIECAS-DP), <h p://www.ambiente.gov.ar/?idar culo=10287>
La creación e implementación del PIECAS-DP como herramienta de ordenamiento ambiental del territorio fue tomada por los señores Gobernadores de las Provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y Santa
Fe, el señor Ministro del Interior y el señor Jefe de Gabinete de Ministros de la Nación. Las finalidades
enunciadas de este Plan son proteger, conservar y aprovechar en forma sostenible los componentes
de la diversidad biológica y los recursos naturales del área, asegurando la par cipación de todos los
involucrados en una propuesta de desarrollo superadora en orden a luchar contra la pobreza, generar
empleo, alcanzar eficiencia económica, crecimiento y estabilidad económica, protegiendo el ambiente.
Los productos resultados de la ac vidad son: a) Informe preliminar de línea de base que da cuenta
del estado de situación ambiental de la Región Delta del Paraná definida por el PIECAS-DP2 ; b) Informe
Evaluación Ambiental Estratégica Preliminar – Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná3 ; c) Se fortalecieron las ac vidades de la Subcomisión de
Manejo del Fuego que funciona bajo la Coordinación del Plan Nacional de Manejo del Fuego a los efectos de consolidar su acción en materias de prevención y actuación frente a la ocurrencia de incendios
en la Región4.
Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina
c) Dentro de la estructura de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), se encuentra
ubicada la Dirección de Ordenamiento Ambiental del Territorio (DOAT). A la fecha, viene desarrollando cuatro líneas de trabajo programá cas: el Plan Integral Estratégico para la conservación y
el desarrollo sustentable de la Región Delta del Paraná (PIECAS-DP), el Programa de Ar culación
Ins tucional y Ges ón Norma va, el Programa Observatorio Nacional de Biodiversidad (OBIO) y el
Programa Evaluación Ambiental Estratégica (PEAE), cuyas caracterís cas y resultados se explicitan
más adelante.
II. Programa de ar culación ins tucional y ges ón norma va.
La DOAT implementa este Programa en el marco de sus competencias y con la referencia explícita
de lo consignado en el ar culo 41 de la Cons tución Nacional, que establece el derecho de todos los
habitantes a gozar de un ambiente sano equilibrado y apto para el desarrollo humano, sabiendo que
es actora ins tucional en los procesos correspondientes a la provisión de la protección del ambiente,
a la u lización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y
de la diversidad biológica.
2
Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/Ppnud10/file/publicaciones/2012/Linea%20Base%20V2.pdf>
3
Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/Ppnud10/file/publicaciones/2012/EAE%20VF%202.pdf>
4
El detalle de estas ac vidades, que ha elaborado la Coordinación Nacional del Plan Nacional de Manejo del Fuego, se
encuentra disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/Nota%20sub%20comision%20PIECAS-1%202.pdf>
316
�Lo precedente señalado, conlleva la necesidad de fortalecer y/o consolidar las instancias y procedimientos de ar culación, coordinación y cooperación entre el nivel nacional y provincial de gobierno,
tal que se viabilice la implementación de una gobernanza ambiental federal que exprese alianzas muljurisdiccionales y mul sectoriales más allá de los límites geográficos de las jurisdicciones para actuar
en los ecosistemas con todos los actores sociales involucrados (población residente o temporaria, de la
cultura y la educación, de los sectores produc vos, económicos, financieros, industriales, promotores
inmobiliarios, turís cos, marí mos). Se plantea simultáneamente, como eje programá co, la iden ficación de situaciones crí cas socioambientales en los ecosistemas nacionales y provinciales a los efectos
de privilegiar la transformación de las mismas para mejorar la calidad de vida de la población local.
El Programa impulsa la adopción consensuada y progresiva de los procesos inherentes a la gesón por obje vos y resultados y el de plan estratégico situacional del ordenamiento ambiental, como
modelos para coordinar y organizar la ges ón pública nacional ambiental y para aplicar al proceso de
análisis (situación actual y futura), determinar las polí cas públicas nacionales específicas y desarrollar
los medios y recursos para lograr el bien común. Productos alcanzados en esta línea de trabajo, que a
la fecha se encuentra a consideración del COFEMA, son:
• Anteproyecto de Ley de Ordenamiento Ambiental5
• Anteproyecto de Ley PIECAS6
• Anteproyecto de Ley de EIA7
III. Programa Observatorio Nacional de Biodiversidad (OBIO), <h p://obio.ambiente.gob.ar/>
Considerando al ordenamiento ambiental del territorio como una herramienta para la prevención
y transformación de conflictos socioambientales, la Subsecretaría de Planificación y Polí ca Ambiental
puso en funcionamiento, en órbita de la DOAT, el OBIO con el objeto de ser un portal que contenga
información sobre las acciones desarrolladas por sus áreas temá cas y su impacto sobre el territorio.
Tiene por misión fortalecer la función proac va del Estado, cooperando con el proceso de profundización de la democracia, al construir un ámbito de información disponible para todos los ciudadanos.
Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina
En lo que hace a las ac vidades de elaboración de propuestas norma vas, las mismas siguen lo consignado en la Cons tución Nacional (CN), es decir, que corresponde a la Nación dictar normas de presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquellas
alteren las jurisdicciones locales. Asimismo, en el ar culo 124 de la CN se establece que corresponde a
las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.
Se trata de una plataforma online que servirá como instrumento para acceder a la información relevante de la diversidad biológica de Argen na, a través de las 18 ecorregiones con las que cuenta el
país. Esta herramienta tendrá amplia par cipación de sectores del ámbito nacional, provincial y local,
el académico y la sociedad civil.
Su principal acción será brindar información fidedigna y veraz sobre las polí cas públicas de los
recursos naturales en la Argen na, de acceso libre a toda la ciudadanía, como parte de la polí ca de
acceso a la información dentro de un proceso de inversión en tecnología y conec vidad que inició la
5
Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/?idar culo=12257&codigo=i438943her98t45u 95tu4erpyrt845tu948tut>
6
Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/Anteproyecto%20PMPA%20PIECAS%20V%2013%20
08%2013%20-%20final.pdf>
7
Disponible en <h p://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/DOAT/file/Ley%20de%20EIA%2015-5-2012%20-%20Final.pdf>
317
�IV. Programa Evaluación Ambiental Estratégica
El ordenamiento ambiental del territorio es esencialmente una función pública proac va que debe
apoyarse sobre prác cas administra vas y principios tales como información, par cipación, planificación, ar culando diferentes saberes cien ficos en un ámbito pluridisciplinar. La DOAT iden ficó como
una cues ón clave para su consecución progresiva, conforme los términos de la Ley General del Ambiente, promover la incorporación sistemá ca de la herramienta de Evaluación Ambiental Estratégica
en los procesos de toma de decisión correspondientes a Polí cas, Planes y Programas (PPP) en el sector
público de nivel nacional, provincial y municipal.
El Programa ene como obje vo general instalar una visión ecosistémica aplicada a la planificación
y evaluación de PPP orientada a la consideración de aspectos ambientales, sociales y económicos en
las etapas más tempranas, es decir, desde la propia formulación general some da a procesos de decisión, tal que con ello sea viable actuar de forma efec va y an cipada sobre los beneficios y riesgos y
los escenarios de conflicto, poniendo en valor a las inicia vas desplegadas para alcanzar los escenarios
deseados más que en predecir los comportamientos futuros. Como producto de este programa, puede
mencionarse el proceso de EAE realizado en el Delta, en contexto del PIECAS-DP.
V. En el marco de la Red Nacional de Asistencia al Desarrollo y Ordenamiento Territorial, conformada a
par r de la firma de una carta de intención entre diversas ins tuciones8, se ar culan acciones de ordenamiento ambiental del territorio con el Programa Estratégico Territorial (PET) del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios en lo correspondiente a Evaluación Ambiental y
Social Estratégica (EASE) y en materia de Planificación Opera va del Ordenamiento Territorial Rural
con la Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos.
Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina
Argen na. Como producto de esta línea de trabajo, el portal fue lanzado por la Subsecretaría de Planificación y Polí ca Ambiental, de la SAyDS, el 16 de diciembre de 2012, y se encuentra en operación.
d. Programa Nacional de Recursos Naturales, Ges ón Ambiental y Ecorregiones, INTA (<h p://inta.
gob.ar/proyectos/pn-40>; <h p://inta.gob.ar/proyectos/pneco>).
Este Programa fue creado a comienzos del año 2013 y ene como obje vo general contribuir a mejorar la sustentabilidad de los territorios rurales y los sistemas de producción mediante instrumentos
de planificación territorial y ges ón socioagro-ambiental. Dicho Programa está compuesto por cuatro programas integradores: “Clima y Cambio Climá co”, “Ges ón de Biodiversidad, Servicios Ecosistémicos, Impactos y Resiliencia Socioagro-ambiental en sistemas produc vos”, “Ges ón de sistemas
Agropecuarios y Agroindustriales para reducir la contaminación” y “Planificación y Ordenamiento Territorial”. Este úl mo Proyecto Integrador es el que se aboca a la temá ca de OTR y agrupa diversos
proyectos específicos como: “Dinámica Territorial del Uso y Cobertura del Suelo de la República Argenna”, “Observatorios de Sustentabilidad Rural”, “Sistemas de Información Territorial (SIT) para la toma
8
La Secretaría de Turismo, la Secretaría de Provincias, la Secretaría de Polí ca Económica, la Secretaría de Energía, la
Secretaría de Minería, la Subsecretaría de la Ges ón Pública, la Subsecretaría de Agricultura, Ganadería y Forestación,
la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública, la
Subsecretaría de Planificación, Ordenamiento y Calidad Ambiental y el Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria y
Ordenamiento de Parques Nacionales.
318
�El Integrador de Planificación y Ordenamiento del Territorio Rural plantea que la planificación territorial rural es un componente críƟco para alcanzar el desarrollo local sostenible y requiere tener en
cuenta tres aspectos básicos: una políƟca de cohesión económica y social, conocimiento de la problemáƟca rural y transversalidad en el enfoque de la intervención pública. El INTA posee un acervo insƟtucional adecuado para parƟcipar en procesos de este Ɵpo, brindando sustento técnico, facilitando la
arƟculación de actores y promoviendo las transformaciones necesarias para avanzar hacia un equilibrio
territorial y una mejora de la sustentabilidad rural. La complejidad de la temáƟca requiere a su vez
de una vigorosa gesƟón interinsƟtucional e intersectorial, que este Integrador está dispuesto a llevar
adelante.
La estrategia operaƟva planteada se apoya en tres grandes componentes: 1) el análisis de la organización espacial y dinámica temporal del espacio geográfico donde se asientan los territorios que se
propone caracterizar y evaluar en su devenir, para lo cual es indispensable a su vez diseñar y construir
gradualmente un sistema de información territorial que contenga información de diferentes escalas y
contribuya a la toma de decisiones por parte de los gobiernos y las insƟtuciones públicas y privadas; 2)
el trabajo directo en los territorios a través de áreas piloto previamente seleccionadas, que permitan
analizar, comprender y contribuir junto a los actores locales al diseño de cambios en el uso de la Ɵerra
y mejoras en las prácƟcas de manejo para mejorar la sustentabilidad; y 3) la arƟculación interinsƟtucional y el establecimiento de acuerdos para impulsar y apoyar el desarrollo de procesos parƟcipaƟvos
de monitoreo de la sustentabilidad y ordenamiento territorial rural, enmarcados en políƟcas públicas
orientadas a promover una mayor cohesión económica y sociocultural, disminuir impactos ambientales negaƟvos y mejorar la equidad social. InsƟtucionalmente, este abordaje requiere la integración
con otros proyectos nacionales y regionales del INTA y de otras insƟtuciones, que abordan aspectos
ambientales, producƟvos y socioeconómicos, dentro de un contexto territorial determinado. La finalización de dichos proyectos está prevista para el año 2019, con lo cual aún no se cuenta con resultados.
Anteriormente, se contaba con el Programa Nacional Ecorregiones (PNECO) correspondiente a la
cartera de 2009-2012. A través de este programa se realizó una zonificación del país, en función de sus
caracterísƟcas económicas, sociales, ambientales y culturales. Se definieron 6 ecorregiones en función
de caracterísƟcas fitogeográficas, climáƟcas, geomorfológicas, hidrográficas, agroeconómicas, fisiográficas y de acuerdo a las condiciones generales de uso de la Ɵerra y valor ambiental. Además, en cada
una de ellas se idenƟficaron los principales problemas ambientales como pérdida de servicios ambientales estratégicos, desmontes en ecosistemas frágiles, desbalance de nutrientes en agroecosistemas
bajo intensificación agrícola, entre otros. Esta estrategia permiƟó detectar vacíos de información, sistemaƟzar métodos de evaluación de aspectos producƟvos y ambientales que aporten a la sustentabilidad
en las disƟntas ecorregiones del país, trasladando información estratégica y tecnologías hacia el sector
público con responsabilidad en el diseño de políƟcas asociadas al Ordenamiento de los Territorios. Lo
cual contribuyó mediante procesos, técnicas e información estratégica con el Ordenamiento Territorial
del espacio rural.
Los proyectos integradores que conformaron el PNECO han sido: “Geoinformación para el OT y
ges ón del medio ambiente”, orientado a dos ejes temáƟcos: 1) “Generación de información” prioritaria para el Ordenamiento Territorial Rural (OTR) y la gesƟón ambiental, abordando escalas de trabajo
regional y local con la parƟcipación de equipos interdisciplinarios e interinsƟtucionales; y 2) “SistemaƟzación” de bases de datos, a fin de poner a disponibilidad de los usuarios la información generada
por el proyecto; “Observatorios agroambientales para el monitoreo de la sustentabilidad” por el cual
Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina
de decisiones a nivel local y nacional” y “Soporte Técnico y Capacitación en Procesos de Ordenamiento
Territorial Rural”.
319
�A su vez, se han implementado en Áreas Piloto (AP) procesos de ordenamiento territorial par cipa vo con aplicación de: sistemas espaciales de soporte de decisiones (SESD), análisis de escenarios
y modelos de cambio de uso del territorio. Muchas de estas experiencias en AP serán descritas en el
Capítulo 16.
Por otro lado, a nivel provincial podemos mencionar:
e) El Decreto Ley Nº 8912/ 1977, de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de Buenos
Aires.
Cons tuye el primer antecedente rela vo a ordenamiento territorial en la Argen na. En su ar culo
71 define al proceso de OT como “… proceso de planeamiento sico, conjunto de acciones técnico-polí co-administra vas para la realización de estudios, la formulación de propuestas y la adopción de
medidas específicas en relación con la organización de un territorio, a fin de adecuarlo a las polí cas y
obje vos de desarrollo general establecidos por los dis ntos niveles jurisdiccionales (Nación, Provincia,
Municipio) y en concordancia con sus respec vas estrategias...”.
Como contenidos de esta norma podemos destacar: i) introdujo al planeamiento como instrumento
para el ordenamiento y desarrollo urbano, obligando a muchos municipios bonaerenses a introducir
delimitaciones de áreas y zonificaciones de usos, ii) en el ar culo segundo propicia la “par cipación
orgánica de la comunidad en el proceso de ordenamiento territorial”, que habilita a las autoridades
municipales a encarar con caracterís cas par cipa vas el planeamiento de su territorio, iii) en el ordenamiento de cada municipio se solicita la discriminación de uso de la erra en usos urbanos, rurales y
específicos. Se considera usos rurales a los relacionados básicamente con la producción agropecuaria,
forestal y minera. La minuciosa especificación solicitada sobre el uso, la ocupación y la subdivisión del
suelo y de los niveles de infraestructura y equipamiento permi ó a los municipios, en muchos casos,
realizar zonificaciones que establecieron cierto orden urbano y lograron algún freno sobre la especulación inmobiliaria, iv) establece en su ar culo 81 la posibilidad de encarar planes interjurisdiccionales
entre municipios vecinos, creando las perspec vas de regionalizar norma vas e intervenciones para
ámbitos y problemá cas urbanas que exceden las posibilidades de tratamiento por un solo municipio
(control y saneamiento ambiental, tránsito y transporte de cargas y pasajeros, tratamiento de grandes
ejes circulatorios, etc.), entre otras cues ones.
Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina
se desarrollaron criterios, herramientas técnicas e innovaciones organiza vas para la evaluación y monitoreo de la sustentabilidad ambiental de sistemas de producción relevantes de las ecorregiones,
focalizando en dos escalas: predio y cuencas/agroecosistemas basado en la ar culación público-privada. Se propuso el desarrollo y validación de indicadores de suelo y agua (PNECO-093012), vegetación
(PNECO-093022) y biodiversidad (PNECO-093032), y su integración y aplicación progresiva en sistemas
reales a través de la instalación de una red de Observatorios Agroambientales (OA); y el proyecto de
“Planificación del uso de las erras para el ordenamiento territorial rural” consis ó en integrar capacidades, acciones y recursos intra e interins tucionales para fortalecer el funcionamiento de equipos de
trabajo que aplican tecnologías y estrategias para el ordenamiento territorial rural, incorporando los
componentes produc vos, sociales y culturales en la planificación del uso de la erra.
f) Ley Nº 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Uso del suelo de la provincia de Mendoza.
La misma establece: los instrumentos y procedimiento del OT para garan zar un sistema urbano,
rural y natural equilibrado; los criterios para la elaboración de planes y sus etapas esenciales; normas
de aprobación; mecanismos para garan zar la información y par cipación social; instrumentos eco-
320
�g) Programa de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Formosa (POT-For). Ley Nº 1.552/2010- BO
9139-. (h p://www.formosa.gob.ar/modulos/produccion/templates/files/POT-actualizacion.pdf).
Si bien este programa fue iniciado en julio de 2008, luego de la sanción de la Ley Nº 26.331/2007
de Presupuestos mínimos de protección ambiental de Bosques Na vos, comenzó a ser formulado en
octubre de 2004. El mismo comprende a toda el área rural de la Provincia, tanto las que están cubiertas
por bosques, como las que están cubiertas por otras formaciones vegetales. El carácter dis n vo del
POT-For radica en que, además de dar cumplimiento a lo establecido en la Ley Nº 26.331, se propuso
establecer criterios que permi eran alcanzar en forma simultánea los siguientes obje vos: alcanzar un
fuerte incremento en las superficies cul vadas con dis ntas especies; implementar una sólida polí ca
de conservación de los recursos naturales de toda la Provincia, áreas boscosas y no boscosas; fortalecer a los sectores de menores recursos: pequeños productores y comunidades aborígenes; establecer
reglas claras para todos y un régimen de seguridad jurídica.
Dicho Programa establece una zonificación con diferentes áreas de Ordenamiento Territorial (zona
corredores y zona oriental y central), estableciendo en cada una de ellas diferentes porcentajes admisibles de cambio de uso del suelo y porcentajes de vegetación na va que no debe ser transformada
según grupo fisonómico involucrado. Posteriormente, se realizó una adecuación del POT-For a la Ley
Nº 26.331. Así, áreas clasificadas en la categoría III (verde) de la Ley Nº 26.331, deben sujetarse a los
valores máximos de transformación establecidos en la Zonificación, previo cumplimiento del proceso
de Evaluación de Impacto Ambiental. El plan establece, también, instrumentos complementarios cuya
finalidad es favorecer procesos produc vos sin afectar la conservación. Estos instrumentos son: A)
Programas de Interés Estratégico. Son impulsados por el Gobierno, por ejemplo aquellos que tengan
como finalidad implementar polí cas de promoción y programas específicos, como ser formación de
cuencas algodoneras, fru -hor colas, lecheras, etc. Con la finalidad de impulsar estos programas estratégicos, se establece un valor adicional de habilitación de cambio de uso del suelo para ser u lizado
en los lugares donde estos se lleven adelante. B) Canje de Permisos de Cambio de Uso del Suelo. Es un
mecanismo de intercambio comercial entre propietarios de predios, que permite aumentar las superficies a habilitar en un predio, a cambio de una reducción equivalente en otro u otros predios, sin afectar
a los valores máximos de habilitación definidos al nivel de cada Zona de Ordenamiento Territorial.
Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina
nómicos para garan zar el cumplimiento del OT; etc. A su vez, crea un consejo consultor y asesor de
carácter interins tucional, que entre otras funciones deberá centralizar toda la información disponible
dentro de un sistema de información territorial. Par cularidades de la misma se analizan en el Capítulo
20 de este libro. Es importante mencionar que esta ley fue producto del debate democrá co, lo cual le
otorga una dis nción par cular frente a las experiencias existentes.
AGRADECIMIENTOS: Luis Balestri, Luna Miguens, Carla Pascale, Fernando García de García, Paula Marnez, Alejandro Isarría, Néstor Maceira y Soledad Sallenave por sus valiosos aportes a este capítulo.
BIBLIOGRAFÍA
Decreto Ley Nº 8912. 1977. Decreto Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia de
Buenos Aires.
321
�INTA. Programa Nacional de Ecorregiones (PNECO). Documento Base del PNECO. En línea. [Consulta:
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SAyDS, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. 2013. Plan Integral Estratégico para la Conservación y el desarrollo sustentable de la región Delta del Paraná (PIECAS-DP). En línea. [Consulta: 4
de marzo 2013]. Disponible en: h p://www.ambiente.gov.ar/?idar culo=10287
Capítulo 17 • Programas y experiencias supramunicipales de ordenamiento territorial en Argentina
INTA, Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria. Programa Nacional de Ecorregiones (PNECO). Proyectos del Programa Nacional. En línea. [Consulta: 12 de febrero 2013]. Disponible en:h p://inta.
gob.ar/proyectos/pneco
322
�CAPÍTULO 18
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS: RESULTADOS DE LA
ZONIFICACIÓN EN LA ARGENTINA
Foto: Hernán Dieguez
�GÙ° Cʽ½þÊ, M. A.1 ù J. M. PÙç½Ê2
RESUMEN: En este capítulo se revisa el estado de aplicación de la Ley Nº 26.331, de Presupuestos Mínimos de
Protección Ambiental de los Bosques NaƟvos. Esta ley consƟtuye la primera experiencia a nivel nacional de ordenamiento territorial que regula cambios en el uso del suelo de un Ɵpo de cobertura de suelo, en parƟcular los
bosques naƟvos. Dado que el nivel de coherencia entre las categorías de conservación entre aquellas jurisdicciones que comparten ecorregiones es bajo, exisƟendo varias zonas donde las categorías de conservación cambian
abruptamente entre provincias, se analizaron cuáles han sido los criterios que han definido las zonificaciones
resultantes y las metodologías empleadas. De este análisis se pudo inferir que existe una gran disparidad en la
interpretación de los criterios de sustentabilidad ambiental y contrastantes calidades técnicas. Pocas son las provincias que han explicitado la metodología empleada para la zonificación. Las únicas provincias que han descripto
la metodología empleada y detallado las especificaciones técnicas de los criterios simultáneamente han sido
Corrientes y Mendoza.
1. INTRODUCCIÓN
La pérdida de bosques naƟvos en ArgenƟna es un proceso que se ha acelerado en los úlƟmos años.
Entre 1987-1998 y 1998-2002 se deforestaba a una tasa de 180.000 y 235.100 ha/año, respecƟvamente. En los 4 años siguientes (2002-2006) los valores de deforestación registrados solamente en la
ecorregión Chaqueña ascienden a 238.640 ha/año (1.193.200 ha) (FAO 2007; UMSEF 2007). En 2007,
con una intensa tasa de deforestación como disparador, se sancionó la Ley de Presupuestos Mínimos
de Protección Ambiental de los Bosques NaƟvos Nº 26.331 (B.O. Nº 31.310/ 2007). Esta ley establece
“los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques naƟvos y de los servicios ambientales que
éstos brindan a la sociedad”. La Ley aspira a: a) promover la conservación mediante el Ordenamiento
Territorial de Bosques NaƟvos (OTBN)3 y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria y de
cualquier otro cambio de uso del suelo; b) implementar las medidas necesarias para regular y controlar
la disminución de la superficie de bosques naƟvos existentes, tendiendo a lograr una superficie perdurable en el Ɵempo; c) mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los bosques naƟvos
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 323-362).
1
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información.
FAUBA. Av. San Marơn 4453, CABA. Contacto primer autor: garciaco@agro.uba.ar
2
Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Departamento de Métodos CuanƟtaƟvos y Sistemas de Información.
IFEVA (FAUBA-CONICET). Av. San Marơn 4453, CABA.
3
La Ley nacional 26.331 establece en el arơculo 4, “… se enƟende por ordenamiento territorial de bosques naƟvos a la
norma que basada en los criterios de sustentabilidad ambiental establecidos en el Anexo de la presente ley, que zonifica
territorialmente el área de los bosques naƟvos existentes en cada jurisdicción de acuerdo a las diferentes categorías de
conservación…”.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
CAPÍTULO 18*
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS: RESULTADOS DE LA
ZONIFICACIÓN EN LA ARGENTINA
324
�En el contexto de una gran expansión del área agrícola a par r de desmontes (Zak et al. 2004; Grau
et al. 2005; Paruelo et al. 2005; Aizen et al. 2009), esta ley es la primera experiencia a nivel nacional
de ordenamiento territorial que regula cambios en el uso del suelo. Si bien es importante destacar que
el concepto de ordenamiento territorial no se aplica a un po de cobertura de suelo en par cular, en
este caso bosque na vo, sino al territorio en su conjunto. También es aplicable a territorios donde en
la actualidad no se encuentran bosques na vos, pero es deseable su restauración.
Según la Cons tución Nacional, corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección del medio ambiente, de ahí el origen de esta norma. Las provincias
deben dictar las normas necesarias para complementarlas, sin alterar las jurisdicciones locales, ya que
los recursos naturales son de dominio y jurisdicción provincial, como fue mencionado en el Capítulo
9. En virtud de ello, cada provincia debió realizar en un plazo máximo de 1 año y mediante un proceso
par cipa vo, el ordenamiento territorial de sus bosques na vos. U lizando los 10 criterios de sustentabilidad ambiental que se mencionan en el Anexo de la ley (Tabla 18.1), se zonificaron las áreas de
bosque na vo en tres categorías (Tabla 18.2). Este proceso de ordenamiento territorial debe ser revisado y actualizado periódicamente y la Autoridad Nacional de Aplicación debe brindar asistencia técnica,
económica y financiera para realizarlo, siempre y cuando las provincias lo soliciten (Ar culos 6 al 9).
Esta ley exigió que las provincias suspendieran los permisos de desmonte hasta disponer de un plan
de OTBN. La ley se aplica en todo el territorio nacional, salvo en los aprovechamientos realizados en
superficies menores a diez (10) hectáreas, siempre y cuando sean propiedad de comunidades indígenas
o de pequeños productores.
Tabla 18.1. Criterios de sustentabilidad ambiental considerados para la definición de las categorías de conservación de acuerdo a la Ley Nº 26.331.
Criterio de Sustentabilidad Ambiental
C1. Superficie.
C2. Vinculación con otras comunidades
naturales (no boscosas).
C3. Vinculación con áreas protegidas e
integración regional.
C4. Existencia de valores biológicos
sobresalientes.
Breve Descripción
Tamaño mínimo de hábitat para mantener poblaciones de fauna
y flora.
Preservación de gradientes ecológicos completos.
Complementariedad de las unidades del paisaje y mantenimiento de conec vidad con áreas protegidas.
Especies raras o poco frecuentes.
C5. ConecƟvidad entre ecorregiones.
Corredores boscosos y riparios garan zan conec vidad.
C6. Estado de conservación.
Tipo de uso, disturbios, contexto en que está inmerso.
C7. Potencial forestal.
C8. Potencial de sustentabilidad agrícola.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
que beneficien a la sociedad; d) hacer prevalecer los principios precautorio y preven vo, manteniendo
bosques na vos cuyos beneficios ambientales o los daños ambientales que su ausencia generase, aún
no puedan demostrarse con las técnicas disponibles en la actualidad; e) fomentar las ac vidades de enriquecimiento, conservación, restauración, mejoramiento y manejo sostenible de los bosques na vos.
Disponibilidad actual y capacidad produc va. Determinada por
estructura del bosque, renovales valiosos e individuos de valor
comercial.
Fac bilidad de implementar ac vidades económicamente sostenibles en el largo plazo.
325
�C9. Potencial de conservación de cuencas.
C10. Valor que las Comunidades Indígenas y
Campesinas dan a los bosques naƟvos.
Breve Descripción
Posición estratégica: protección de nacientes, bordes de cauces
de agua, franja de bosques nublados, humedales, áreas de grandes pendientes, etc.
Uso que pueden hacer del bosque para su supervivencia y mantener su cultura.
Tabla 18.2. Categorías de conservación establecidas en la Ley Nº 26.331 y sus caracterís cas.
Categoría
CaracterísƟca
Categoría I
(rojo)
Sectores de muy alto valor de conservación que no deben desmontarse ni u lizarse para la
extracción de madera y que deben mantenerse como bosque. Incluye reservas naturales y
sus áreas circundantes, que tengan valores biológicos sobresalientes, y/o si os que protejan
cuencas hídricas de importancia (nacientes de ríos y arroyos).
Categoría II
(amarillo)
Sectores de alto o medio valor de conservación, que pueden estar degradados pero que si se
los restaura pueden tener un valor alto de conservación. Estas áreas no pueden desmontarse,
pero podrán ser some dos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e inves gación cien fica.
Categoría III
(verde)
Sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad, con la previa realización de una Evaluación de Impacto Ambiental.
La Ley reconoce la provisión de servicios ambientales por parte de los bosques. Entre ellos se incluyen: la regulación hídrica; la conservación de biodiversidad, del suelo y la calidad del agua; la reducción
de emisiones de gases de efecto invernadero y la defensa de la iden dad cultural. Con el objeto de
compensar a las jurisdicciones que conservan estos servicios se creó un Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Na vos para otorgar a los tenedores o propietarios de la
erra un monto de dinero por hectárea en forma anual según la categorización de las parcelas. Como
contrapar da, los propietarios enen la obligación de realizar y mantener actualizado un plan de manejo y conservación de bosques, aprobado por la Administración Provincial. Otro aspecto importante
es que la Ley obliga a las Provincias a solicitar estudios de impacto ambiental y realizar audiencias públicas antes de aprobar un desmonte, y prohíbe la quema a cielo abierto de los residuos derivados de
desmontes o aprovechamientos de bosques (B. O. Nº 31.310 / 2007).
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Criterio de Sustentabilidad Ambiental
2. ESTADO DE SITUACIÓN EN RELACIÓN A LA LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE
BOSQUES NATIVOS
A nivel nacional, la Dirección de Bosques, dependiente de la SAyDS, se encarga del control y fiscalización de los informes que les sean remi dos y de los planes provinciales donde se establecen las ac vidades a realizar en las dis ntas categorías de conservación. Hasta el momento esta Dirección ha publicado el Informe: “Ley N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques
Na vos Informe resumen de estado de implementación (2014)”, en el que se describe la norma va, la
situación jurídica en las diferentes provincias, las superficies asignadas a las diferentes categorías, la
326
�Hasta el presente, 21 son las provincias que han aprobado por ley provincial su OTBN (Tabla 18.3).
De estas, Córdoba, Corrientes, La Rioja y Entre Ríos aún no cuentan con la acreditación del mismo por
parte de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) por diferentes causas.
El OTBN de Buenos Aires todavía se encuentra en desarrollo.
Los OTBN de las provincias de Córdoba y Corrientes aún no fueron acreditados por razones de carácter técnico-legal que surgieron de la revisión de la documentación entregada a la SAyDS. La Rioja ha
vetado su Ley Nº 9.188/12. La provincia de Entre Ríos no ha presentado formalmente hasta el momento
la documentación necesaria para la acreditación.
Según la Ley 26.331 las Autoridades de Aplicación de cada Jurisdicción remi rán a la Autoridad Nacional de Aplicación su Ordenamiento Territorial de Bosques Na vos y la documentación que la reglamentación determine necesaria para la acreditación de las categorías de clasificación de sus bosques
na vos a fin de realizar la asignación de los recursos provenientes del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Na vos. La reglamentación 91/2009 establece que deberán
remi r a la Autoridad Nacional de Aplicación: una copia cer ficada de la ley de aprobación del OTBN y
de su publicación; información cartográfica que permita individualizar con precisión las tres categorías
de conservación establecidas; e información referida al nivel de coherencia de las categorías de conservación respecto de las provincias limítrofes que hayan aprobado por ley su Ordenamiento de Bosques
Na vos. La Tabla 18.4 y Figura 18.2 presentan la superficie de bosque na vo total y por categoría de
conservación surgida de los OTBN.
Tabla 18.3. Situación jurídica de las provincias argen nas en relación a la Ley Nº 26.331 (En base a Informe generado por la Dirección de Bosques de la SAyDS de la Nación Argen na, 2014).
Provincia
NormaƟva vigente
Fecha de sanción
Buenos Aires
En desarrollo
Catamarca
Ley Nº 5311
13/09/2010
Chaco
Ley Nº 6.409
24/09/2009
Chubut
Ley Nº XVII-92
17/06/2010
Córdoba
Ley Nº 9.814
05/08/2010
Corrientes
Ley Nº 5.974
27/05/2010
Entre Ríos
Ley Nº 10.284
28/03/2014
Formosa
Ley Nº 1.552
22/06/2010
Jujuy
Ley Nº 5.676
14/01/2011
La Pampa
Ley Nº 2.624
16/06/2011
La Rioja
Ley Nº 9.188
26/6//2012
Mendoza
Ley Nº 8.195
14/07/2010
Misiones
Ley Nº XVI Nº 105
02/09/2010
Neuquén
Ley Nº 2.780
09/11/2011
Río Negro
Ley Nº 4.552
08/07/2010
Salta
Ley Nº 7.543
16/12/2008
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
can dad de planes aprobados, los montos de dinero otorgados y se compilan los mapas de OTBN para
su difusión (Figura 18.1).
327
�NormaƟva vigente
Fecha de sanción
San Juan
Ley Nº 8.174
11/11/2010
San Luis
Ley Nº IX-0697-2009
16/12/2009
Santa Cruz
Ley Nº 3.142
08/07/2010
Santa Fe
Ley Nº 13.372
11/12/2013
San ago del Estero
Ley Nº 6.942
17/03/2009
Tierra del Fuego
Ley Nº 869
19/04/2013
Tucumán
Ley Nº 8.304
16/06/2010
Tabla 18.4. Superficie declarada de bosque na vo por categoría de conservación (Fuente: Dirección de Bosques
de la Nación Argen na 2014).4
Jurisdicción4
Rojo (I)
Ha
Amarillo (II)
%
Ha
Verde (III)
%
Ha
%
Catamarca
2.433.628
587.123
24
1.524.593
63
302.966
12
Jujuy
1.208.943
213.152
18
832.334
69
163.457
14
Salta
8.280.162
1.294.778
16
5.393.018
65
1.592.366
19
San ago del Estero
7.644.449
1.046.172
14
5.645.784
74
952.493
12
910.512
526.638
58
219.413
24
164.461
18
Chaco
4.920.000
288.038
6
3.100.387
63
1.531.575
31
Formosa
4.387.269
409.872
9
719.771
16
3.257.625
74
770.319
63.840
8
292.251
38
414.228
54
Santa Fe
1.853.791
663.520
36
1.190.271
64
0
0
Misiones
1.638.147
223.468
14
967.192
59
447.487
27
Mendoza
2.034.188
82.613
4
1.800.595
89
150.980
7
San Juan
1.745.401
71.557
4
1.603.171
92
70.673
4
San Luis
3.259.836
525.861
16
1.815.509
56
918.466
28
Córdoba
2.316.859
1.832.978
79
483.881
21
0
0
La Pampa
3.996.107
38.518
1
3.029.760
76
927.829
23
Chubut
1.052.171
419.351
40
613.324
58
19.496
2
Neuquén
543.917
192.686
35
347.672
65
3.559
0
Río Negro
478.900
181.900
38
252.700
53
44.300
9
Santa Cruz
523.818
180.569
34
343.249
66
0
0
Tierra del Fuego
733.907
311.707
42
401.918
55
20.282
3
51.238.643
99.716.255
19
30.713.961
60
10.802.082
21
Tucumán
Corrientes
Total
4
Total (Ha)
Corresponde a las jurisdicciones que aprobaron el OTBN por ley provincial.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Provincia
328
�Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Figura 18.1. Ubicación de los bosques na vos con sus respec vas categorías de conservación (Fuente: Dirección
de Bosques de la Nación Argen na 2014).
Figura 18.2. Par cipación de cada categoría de conservación respecto al total de bosques na vos en cada provincia (Fuente: Dirección de Bosques de la Nación Argen na 2014).
329
�Por otro lado, al observar cómo se distribuye el porcentaje de bosque na vo en las áreas de categoría III (bajo valor de conservación), se dis ngue que aquellas provincias con potencial agrícola y somedas a un proceso de expansión de la frontera agrícola poseen elevados porcentajes de esta categoría.
Tal es el caso de Chaco, Misiones, San ago del Estero y San Luis. Tanto Corrientes como Formosa, con
74% y 54% de la superficie en la Categoría III, poseen el Pacto Corren no para el Crecimiento Económico y Desarrollo Social (PEP 2021) y el Plan Estratégico Territorial de Formosa (POT-FOR) que establecen
metas claras de expansión agrícola.
La Categoría II es la mayoritaria tanto a nivel nacional como en cada uno de los OTBN provinciales
(a excepción de Formosa, Corrientes y Tucumán). Si bien a nivel nacional se establece que en áreas
correspondientes a esta categoría puede realizarse únicamente “aprovechamiento sostenible”. Sin embargo, dado los escasos lineamientos establecidos, existen marcadas diferencias entre provincias en las
ac vidades permi das en áreas asignadas a la Categoría II.
En referencia a la fiscalización de planes, la Dirección de Bosques de la Nación ha puesto en funcionamiento desde el año 2012 un Registro Nacional de Planes que permite a las autoridades locales de
aplicación, la carga y presentación de los resúmenes de Planes de Manejo, Planes de Conservación, de
Formulación y de Planes de Cambio de Uso del Suelo on line a través de una aplicación informá ca que
funciona en un explorador de internet. Este registro permite responder a diversas responsabilidades
que surgen de la implementación de la Ley tanto a nivel nacional como provincial, como ser: formulación y autorización de planes, generación de informes, fiscalización, difusión de avances, entre otros.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
En la Tabla 18.2 y la Figura 18.2 se observa una dis nción entre las provincias patagónicas y el resto
del país (centro y norte). Donde este úl mo subconjunto categoriza en zonas de “alto valor de conservación” (Categoría I) un porcentaje de bosques na vos mucho menor que en las provincias patagónicas. Esta baja proporción de bosques categorizada en Categoría I en la región centro y norte se corresponden con unidades de conservación preexistentes (ya sean parques o reservas, como se analizó en
García Collazo et al. 2013) y aquellas asociadas a corredores riparios (Ver Análisis Anexo 18.1).
3. ANÁLISIS DE LOS INFORMES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOSQUES NATIVOS
PROVINCIALES
3.1. Niveles de transformación de uso del suelo permitido en las diferentes provincias según las
Categorías de Conservación de Bosques Nativos
El capítulo 5 de la Ley Nº 26.331 establece que no podrán autorizarse desmontes de bosques navos clasificados en las Categorías I (rojo) y II (amarillo). Los planes provinciales presentan marcadas
diferencias en cuanto a las ac vidades permi das en las Categorías II y III, a pesar de que a nivel nacional se establecen pautas de uso y manejo. Inclusive, ciertas provincias admiten la transformación de
bosque en zonas clasificadas como Categoría II, en diferentes porcentajes, para la siembra de especies
forrajeras por ejemplo. Tal es el caso de las provincias de Catamarca, Chaco, Jujuy, La Pampa, San Luis
y San ago del Estero (Tabla 18.5).
Si bien es di cil operacionalizar el concepto de sustentabilidad, se han realizado avances en la definición de dis ntos pos de principios, criterios e indicadores que permitan evaluarlo (Carabelli y Peri
2005). Provincias como Santa Cruz, Chubut, Tierra del Fuego y Río Negro reconocieron la importancia
de dicho ejercicio y presentan una serie de instrumentos para establecer criterios e indicadores para
evaluar la ac vidad forestal.
330
�3.1.1. Procesos de recategorización a nivel predial
Varias provincias establecen procedimientos de recategorización a nivel predial, a través del cual se
habilitan cambios en la delimitación de las categorías del OTBN para adecuar su escala, alegando que
la cartogra a presentada de manera oficial solo posee carácter orienta vo (Ver Anexo 18.2). El caso
de Salta sin duda es un caso que merece atención especial. El ar culo 17 de la Ley Provincial Nº 7543
establece que la cartogra a de zonificación presentada ante la SAyDS es de “…carácter orienta va
y que será objeto de definición, en todos los casos, a escala predial…”, Art. 18.- “…La representación
cartográfica de las tres Categorías de Conservación del Anexo I, realizada a escala uno en doscientos
cincuenta mil (1:250.000), es meramente indica va, debiendo ser objeto de definición a escala predial
en oportunidad de confeccionarse los correspondientes Planes de Conservación, de Manejo Sostenible
del Bosque Na vo o de Aprovechamiento de Cambio de Uso del Suelo, según corresponda…”. Se asume
que a par r de una zonificación realizada en una escala 1:250.000 puedan exis r casos en los que la
asignación de categorías esté sujeta a revisión, pero se considera que los criterios que definieron las
categorías a gran escala deben mantenerse a escala predial, y prever los procedimientos de cambio de
categoría para casos especiales debidamente jus ficados. En este sen do, cualquier cambio en la zonificación establecida por una categoría de menor valor de conservación cons tuiría un incumplimiento
en los presupuestos mínimos establecidos por la Ley Nº 26.331.
El proceso y requisitos para la recategorización en Salta se encuentran es pulados en los decretos
2211/10 y 3136/11 y podrán realizarse por oficio o por solicitud de la parte interesada. El primero de
los decretos establece los estudios necesarios para la recategorización sin considerar una evaluación
contextualizada del valor de los bosques y los criterios de sustentabilidad ambiental. El segundo decreto establece que no resulta necesaria la par cipación pública, ya que es un proceso resuelto por la
autoridad de aplicación. Adicionalmente, a través del Decreto 2789/09, el Gobierno de Salta dispone
que no puedan realizar desmontes en propiedades incluidas en áreas de categoría II que hayan sido
objeto de reclamo formal por parte de las comunidades indígenas. Sin embargo, dicho reclamo debe
haber sido realizado por comunidades indígenas con personería jurídica y ser previo al decreto, lo cual
impone serias limitaciones a los reclamos.
A través de la reciente Resolución 089 del Ministerio de Desarrollo Territorial de la provincia de
Neuquén (Ver Anexo 18.2) se convoca a los municipios a reabrir la discusión sobre una zonificación
de bosques y establecer los ajustes a la categorización de las zonas boscosas ubicadas en sus ejidos
que fue discu da y aprobada por ley. La Ley de Ordenamiento Territorial de los Bosques Na vos de
Neuquén (N° 2.870) fue sancionada por unanimidad tras la realización de talleres en los principales
municipios mediante los cuales el Poder Ejecu vo provincial recogió información y opiniones para su
posterior elaboración. La Res. COFEMA 236/12 en ende que puedan exis r casos en los que la asignación de categorías a escala predial requiera ser revisada. Por lo cual, establece que los procedimientos
de revisión y eventual cambio deben ser regulados y estandarizados respetando una serie de criterios
como: excepcionalidad, reproducibilidad, visión de paisaje, entre otros.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Varias provincias establecen que las áreas correspondientes a la Categoría III pueden transformarse
en su totalidad. Algunas, no obstante, establecen como medida precautoria conservar cierto porcentaje de bosque na vo para dar cumplimiento a los criterios de sustentabilidad ambiental. Tal es el caso
de Corrientes, Chaco, Jujuy, Misiones, Río Negro, San Juan, San Luis, San ago del Estero, Formosa y
Tucumán. Otras (ver Tabla 18.5) consideran fajas protectoras de cursos de agua, niveles de pendiente
y/o el tamaño de lote para establecer la superficie sujeta a transformación y garan zar la conec vidad
del paisaje.
331
�Tucumán ha incorporado una categoría complementaria, no boscosa, como zona de amor guación.
En esta zona los diferentes usos deben integrarse para mi gar la presión antrópica (Zonas marrón
claro/oscuro de integración Territorial). Los cambios de uso del suelo en estas zonas complementarias
deberán contar con la debida autorización.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
3.1.2. Sub-categorías y categorías complementarias de OTBN
Algunas provincias han establecido una subdivisión de las categorías de conservación de bosques
na vos establecidas en la norma va nacional. Por ejemplo Formosa posee dos subcategorías (a y b)
dentro de la Categoría III (verde) que establecen limitaciones a la transformación y cambio de uso de la
erra según la zona de ordenamiento territorial (formaciones boscosas ubicadas en zona de corredores, zona central u oriental) y el grupo fisonómico involucrado. Formosa es la provincia más estricta en
cuanto al porcentaje de transformación permi do dentro de la Categoría III (verde), ya que establece
dis ntos porcentajes de transformación según la zona involucrada. Sin embargo, es la provincia que
atribuye mayor porcentaje a esta categoría y ha implementado diversos mecanismos de flexibilización
como Canjes de Permiso de Cambio en el Uso del Suelo y Programas de Interés Estratégico. El primero
es un mecanismo de intercambio comercial que permite aumentar las superficies a habilitar el desmonte en un predio, a cambio de una reducción equivalente en otro u otros predios. El segundo es una serie
de programas estatales que permiten aumentar las superficies del predio suscep bles de cambio de
uso del suelo. En Neuquén, la Categoría II está compuesta por las siguientes subcategorías: i) naranja:
zonas que actualmente se encuentran en uso, pero dadas sus caracterís cas ameritarían ser clasificados como Categoría I (rojo), es mándose que esta situación podría ser reversible en el mediano y largo
plazo, y por lo cual merece especiales restricciones para su uso; ii) amarillo: sectores de mediano valor
de conservación; iii) amarillo urbano: unidades de bosque dentro de ejidos municipales. Tierra del Fuego dividió la Categoría II en dos, denominadas “categoría II general” (amarilla) y “categoría II restric va”
(que se denominó naranja a los efectos de su representación cartográfica y tabular) para aquellos bosques que habían sido originalmente propuestos para conservación (Categoría I) y que fueron modificados durante el proceso de ordenamiento. Esta categoría, a la luz de la Ley Nº 26.331 es amarilla, pero
a los efectos del manejo ene mayores restricciones y en parte anuncia que podría ser incorporada a
la categoría de máxima conservación una vez que estuvieran disponibles los fondos para efec vizarla.
332
�5
Conservar de 10% a 50% dependiendo del tamaño del lote y si
generó clausuras o reservas.
Según zona el nivel de transformación permi do resulta: Central/
Oriental: 60%; Corredor/Occidental: 20%. Además depende del
grupo fisonómico involucrado.
Medidas de protección: áreas de margen de cursos de agua: mantener una franja de bosque na vo sin desmontar, cuya determinaPermite ac vidades de limpieza, aprovechamiento de productos (leña, postes, roción será parte del Estudio de Impacto Ambiental (a excepción de
llizos), limpieza y desarbustado.
obras en que ello fuere sicamente imposible, como represas para
riego o generación de energía).
Ídem Ley.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
No se explicita usos y restricciones más allá de lo que establece la norma va nacional.
Corrientes
Formosa
Permite: 20% desmonte y 50% silvopastoril. Conserva 30%.
Tucumán
Chaco
Ídem ley. Además, posee categoría complementaria, zonas adyacentes a los BN que
actúan como amor guación de las 3 categorías. En los cuales los diferentes usos
Restricciones en áreas de ribera.
deben integrarse para mi gar la presión antrópica (Zonas marrones de integración
Territorial).
Puede transformarse parcial o en su totalidad de acuerdo a la pendiente del terreno, las limitaciones del suelo.
Existen ciertas áreas en las que la transformación posee
consideraciones especiales por su ubicación dentro de la cuenca
del río Santa Rita, prestando especial atención a la estabilidad a
largo plazo de la cuenca y del cauce del río.
Pueden transformarse en su totalidad.
Categoría III (verde)
del Permite 10/20% desmonte (para forraje); hasta 40% para manejo silvopastoril;
Conservar 30/40% como macizo.
50/40% manejo de bosque; conservando <50%.
Ídem Ley5.
Aprovechamiento silvopastoril bajo monte. Podrán realizarse siembras (especies
pastoriles no invasoras/perjudiciales para el funcionamiento del bosque) que permitan recuperar o sostener a dicha ac vidad. Porcentaje sujeto a transformación
no establecido, será dispuesto por la Autoridad de Aplicación conforme a las condiciones del si o y a las caracterís cas de la explotación.
Podrán transformarse sectores vinculados con usos produc vos tradicionales y no
tradicionales. Rango de superficie (en ha) máximo transformable: 1-100 ha, 25%;
101-1.000 ha 15% (entre 101 ha y 167 ha puede transformarse un máximo de hasta
25 ha); >1001, 5% entre 1.001 ha y 3.000 ha puede transformarse un máximo de
hasta 150 ha. Para este cálculo se considera la superficie efec vamente incluida
como Categoría II por arriba del 5% de pendiente, y no la superficie total del predio.
Categoría II (amarilla)
San ago
Estero
Salta
Jujuy
Catamarca
Provincia
Tabla 18.5. Usos y restricciones dentro de las categorías de conservación II y III prevista por la ley Nº 26.331 de OTBN para las diferentes provincias.5
333
�Pueden transformarse parcial o en su totalidad.
Pueden desmontarse cumpliendo Norma vas Provinciales vigentes sobre: la prohibición de desmontar bosques protectores
de cursos de agua, nacientes, divisorias de cuencas, bañados y
de suelos con pendientes iguales o mayores al quince por ciento
(15%), y además respeten las Fajas Ecológicas de bosques na vos
que deben dejar alrededor de las parcelas desmontadas.
Categoría III (verde)
Neuquén
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Ac vidades permi das según subcategoría: i) Naranja: Aprovechamiento sostenible bajo pautas especiales, obj. bajo impacto en el nivel de extracción, con mayores
requerimientos de estudios de línea de base y pastoreo de ganado controlado. ii)
Amarilla: aprovechamiento forestal sostenible, maderero y no maderero, uso ga- Pueden transformarse en su totalidad.
nadero extensivo, turismo sustentable, recolección, inves gación cien fica, y plantaciones comerciales que no impliquen sus tución. iii) Amarilla Urbana: se podrá
admi r un desarrollo de infraestructura edilicia de bajo impacto.
Pueden transformarse en su totalidad.
Ídem Ley.
Chubut
La Pampa
San Luis
Categoría II (amarilla)
Deberá conservarse un 20% de la superficie de bosque na vo preAprovechamiento sustentable, uso ganadero con un manejo apropiado a la reasente en dicha propiedad, respondiendo al criterio ecológico de
lidad ecosistémica de cada región, turismo, recolección e inves gación cien fica.
“corredores biológicos”.
Prohibido: Forestación con especies exó cas; Rolado severo, no selec vo, de alta
intensidad, severidad y frecuencia; reducción de la cobertura vegetal de más de El desmonte deberá prever cor nas rompe vientos, isletas, bos50%; Permi do: Eliminación o disminución de la cobertura vegetal provenientes quecillos, entre otras protecciones, interconectadas entre si forde los planes de manejo de uso sustentable; Ganadería extensiva con pastoreo mando corredores biológicos, las mismas deben ser declaradas
rota vo; Ac vidades turís cas que no dañen la cobertura Boscosa; Cul vos bajo zonas de Categoría I, las que sumadas en su superficie no deberán
dosel; Aprovechamiento forestal; Rolado selec vo, de baja intensidad, severidad ser inferiores a un vein cinco por ciento (25%) del área a desmony frecuencia. La combinación de estos tres parámetros debe ser analizada en cada tar.
situación en el plan de Manejo Sostenible de Bosques Na vos.
Ídem Ley. Empresas cuyos bosques sean Categoría II (amarilla) y en el caso que los
mismos ocupen más del noventa por ciento (90%) de la superficie de la empresa,
podrá des narse con autorización, hasta un veinte por ciento (20%) de la superfi- Pueden transformarse en su totalidad.
cie para la construcción de infraestructuras de prevención y control de incendios,
construcciones diversas y la implantación de pasturas.
Ídem Ley.
Mendoza
San Juan
Ídem Ley.
Misiones
Provincia
334
�Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Ac vidades permi das según subcategorías: i) general (amarilla); ii) restric va (naranja) Esta categoría, a la Luz de la ley 26.331 es amarilla, pero a los efectos del
Tierra del Fuemanejo tendrá mayores restricciones y en parte podría ser incorporada a la cate- Puede transformarse en su totalidad.
go
goría de máxima conservación una vez que estuvieran disponibles los fondos para
efec vizarla.
Uso silvopastoril de los bosques de ñire, uso maderero de bosques altos de lenga, Puede transformarse parcial o en su totalidad. No fue requerida
turismo y recreación, y áreas degradadas para acciones de restauración ac va.
esta categoría para esta provincia.
Santa Cruz
Categoría III (verde)
Aprovechamiento forestal, silvopastoril. Prohibido desmonte. Restricciones al uso
Restricciones al uso: Pendientes mayores a 25°; Riberas de ríos o
las zonas con: Pendientes mayores a 25°; Riberas de ríos o arroyos permanentes;
arroyos permanentes
Suelos hidromórficos (mallines-vegas-turberas).
Categoría II (amarilla)
Río Negro
Provincia
335
�Por ejemplo, en el caso de Misiones se menciona que estos criterios están contemplados en mayor
medida en las leyes provinciales y hace un listado de las mismas, pero no se dispone de un informe detallado con el procedimiento empleado para la zonificación de los bosques na vos. El Informe del OTBN
de San ago del Estero se basa en la compa bilización entre la Ley Nacional Nº 26.331 y la Ley Provincial
de Conservación y Uso Múl ple de áreas Forestales de San ago del Estero Nº 6.841/06, con criterios y
variables principalmente produc vos. La Ley provincial Nº 6.841 con ene una zonificación que divide el
territorio provincial en seis áreas produc vas y cinco áreas con restricciones por limitantes naturales provenientes de suelos hidromórficos, salinas, serranías o áreas protegidas. Dichas áreas pasaron a cons tuir
la zonificación requerida por la Ley Nº 26.331. Con lo cual se arrojan indicios de que ciertas provincias no
han hecho concesiones de conservación que no estuvieran contempladas anteriormente en la legislación.
La provincia de Formosa dispone de la Ley Provincial Nº 1.552/10, que establece el Ordenamiento Territorial de toda la Provincia. En base a ella se realizó una adecuación a la Norma va de OTBN.
La provincia de Tierra del Fuego también posee una categorización de sus bosques dentro de la Ley
Forestal Nº 145/1994, clasificados según sean de Producción, Protección, Permanentes, Experimentales y Especiales. Según se especifica dentro del Informe, las categorías de la Ley Nº 26.331 no son
homólogas a ninguna de la ley provincial, por lo que bosques calificados en categoría amarilla no necesariamente representan bosques donde se pueda realizar producción maderera, aunque sí es condición para tal uso que estos úl mos estén calificados como amarillos. De la misma manera, los bosques
Permanentes no podrán pasar a una categoría de inferior protección como la verde o la amarilla. Con
lo cual la Ley Provincial será compa ble con la Ley Nacional y la clasificación que la primera establezca
deberá servir para mejorar y completar esta úl ma.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
3.2. Análisis comparado de los criterios de sustentabilidad ambiental
A con nuación se presenta un análisis de la metodología empleada para la realización de la zonificación de los bosques na vos de las diversas provincias y se revisará en detalle cómo han sido considerados cada uno de los criterios de sustentabilidad ambiental. Los informes de OTBN de Catamarca,
La Rioja, Córdoba, La Pampa y Misiones si bien fueron analizados, la información disponible no resulta
suficiente para arribar a una conclusión. La provincia de Santa Fe no contaba con su OTBN al momento
de la realización de este análisis .
3.2.1. Metodología empleada para la zonificación
Según la Ley 26.331, un análisis ponderado de los criterios de sustentabilidad ambiental permi rá
obtener una es mación del valor de conservación de un determinado sector. La Tabla 18.6 presenta
un resumen de la metodología empleada para el soporte de decisiones. De acuerdo a los resultados
obtenidos, solo en unos pocos casos ha sido empleada la metodología mul criterio (EMC). Tucumán
en el noroeste argen no, Corrientes en el noreste argen no y Mendoza junto a San Juan en la región
de Cuyo. Más aún, el peso rela vo de cada uno de los criterios y los umbrales a par r de los cuales un
área fue asignada a una u otra categoría, en pocos casos resultan explícitos o no se detalla in extenso
la metodología empleada para su asignación. Lamentablemente, el resto de los informes provinciales
omiten las evidencias y modelos conceptuales en los que apoyan las decisiones o solo incorporan elementos topográficos y climá cos para la jus ficación de la zonificación.
En lo que respecta al proceso de OTBN de Corrientes, es importante mencionar que si bien la metodología considera todos los criterios de la Ley Nº 26.331, los bosques de la región del Espinal quedan
totalmente desprotegidos desde el punto de vista de la conservación. La observación se funda en que
el coeficiente de ponderación u lizado en los bosques del Espinal fue menor que los atribuidos a la
336
�Tabla 18.6. Metodología empleada por las diferentes provincias para el soporte de decisiones en la designación
de las categorías de conservación de acuerdo a la Ley Nº 26.331 de OTBN.
Jurisdicción
Empleo EMC
Jujuy
No es evidente
Salta
No es evidente
San ago del
Estero
No es evidente
Tucumán
Evidente
Chaco
No es evidente
Formosa
No es evidente
Corrientes
Evidente
Mendoza
Evidente
San Juan
Evidente
Metodología
No presenta una metodología de la valoración de los criterios de sustentabilidad para la asignación de las categorías de conservación.
No presenta información acerca de la valoración cuan ta va de los criterios
y la técnica u lizada para determinar la asignación de los dis ntos bosques
na vos a las categorías de conservación.
No presenta una metodología de la valoración de los criterios de sustentabilidad para la asignación de las categorías de conservación.
Si bien afirma haber u lizado la EMC no se estableció claramente cómo se
valoraron ni cómo se fijaron los umbrales que determinaron las categorías
de conservación de los bosques. Con lo cual no pudo corroborarse la aplicación efec va de la metodología propuesta de EMC.
Constan especificaciones de cómo fueron considerados la mayoría de los
criterios, en algunos casos se acompañó con mapas o información específica acerca de la asignación de determinadas áreas a una categoría específica
por poseer caracterís cas definitorias en uno o más criterios, pero no explicita una metodología replicable.
No presenta información acerca de la valoración cuan ta va de los criterios
y la técnica u lizada para determinar la asignación de los dis ntos bosques
na vos a las categorías de conservación.
No se explicaron las razones de la valorización adoptada para cada criterio
ni de los rangos que determinaron la asignación final de un bosque a una
categoría en par cular. Se puede observar que cada región fitogeográfica
fue considerada en forma independiente, dado que los valores y ponderaciones que adoptaron cada criterio son diferentes. Es de especial atención el
hecho de que los rangos que determinaron la asignación final de un bosque
a una categoría determinada y los valores y ponderaciones que adoptaron
cada criterio para la región Espinal son inferiores a los de las otras regiones.
Para valorar a los diferentes criterios se eligió una escala de 1 a 3 donde para
cada criterio se le asignó el valor 3 para los bosques que según el criterio
tenían un valor alto de conservación y 2 ó 1 a medida que el valor de conservación era menor.
Consideró algunos de los criterios de sustentabilidad ambiental parcialmente (criterios “Vinculación con Otras Comunidades Naturales” y “Existencia
de Valores Biológicos Sobresalientes”) ya que estos fueron agregados y evaluados de manera conjunta. Dentro de la EMC incorporó, además de los
criterios de sustentabilidad ambiental exigidos a nivel nacional, el Riesgo
de Deser ficación. Aunque, finalmente, los resultados señalaron que áreas
con un alto y muy alto peligro de deser ficación fueron clasificadas como
Categoría III. Tampoco especificó cómo se definieron los umbrales para determinar las categorías de conservación en el mapa final de OTBN.
No se estableció claramente cómo se valoraron ni cómo se fijaron los umbrales que determinaron las categorías de conservación de los bosques, y
no pudo corroborarse la aplicación efec va de la metodología propuesta de
EMC.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
provincia chaqueña y paranaense para todos los criterios, arrojando que el 94% de los bosques na vos
corresponden a Categoría III.
337
�Empleo EMC
Metodología
San Luis
No es evidente
No presenta una metodología de la valoración de los criterios de sustentabilidad para la asignación de las categorías de conservación.
Chubut
Neuquén
Tierra del Fuego
Santa Cruz
No es evidente
No es evidente
No es evidente
No es evidente
No presenta una metodología de la valoración de los criterios de sustentabilidad para la asignación de las categorías de conservación.
No es evidente
En el informe se especifica que la asignación de las categorías de conservación de los bosques na vos respondió, en algunos casos, a los usos y pos
de ocupación existentes en ese momento dentro del territorio más que a
los criterios de sustentabilidad de la Ley Nº 26.331. Así, áreas en Categoría
I permanecieron en la Categoría II por presencia de ganadería extensiva,
usos turís cos intensivos, respondiendo básicamente a una zonificación que
pudo ser cumplida en el marco actual de uso de la erra.
Río Negro
3.2.2. Implementación de los criterios para la zonificación de bosques nativos
El análisis comparado de los criterios de sustentabilidad muestra que existen marcadas diferencias
en cuanto al nivel de detalle con el que se indica la manera de aplicación de los criterios y la información u lizada. La Tabla 18.7 presenta un resumen del empleo de los 10 criterios de sustentabilidad ambiental y las limitaciones encontradas. El Anexo 18.1 presenta detalladamente la manera en que fueron
considerados cada uno de los criterios por cada jurisdicción.
Del análisis realizado puede observarse que el noroeste argen no resulta la región donde la mayor
can dad de provincias han hecho referencia a los diez criterios de sustentabilidad ambiental (Salta
y Tucumán, no San ago del Estero). Para el caso de Salta resulta importante destacar que si bien el
Informe de OTBN presenta un Anexo de mapas para cada criterio de zonificación, las descripciones
metodológicas no concuerdan con el resultado obtenido y parecen corresponder a dos procesos de
zonificación dis ntos. Por ejemplo, hace referencia a que las áreas asociadas a la Reserva de Pizarro y
del Corredor del I yuro son prioritarias para garan zar la conec vidad y las cataloga en el mapa como
Categoría II o ciertas zonas prioritarias son categorizadas como Categoría III. En la región noreste y de
Cuyo, únicamente los informes de Corrientes y Mendoza, respec vamente, han considerado todos los
criterios de sustentabilidad ambiental.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Jurisdicción
En cuanto a la región Patagónica, en ningún caso fue evidente el empleo de todos los criterios. Las
Direcciones de Bosques de las provincias patagónicas de Santa Cruz, Chubut, Río Negro, Neuquén y
Tierra del Fuego trabajaron en conjunto coordinadas por el CIEFAP (Centro de Inves gación y Extensión Forestal Andino Patagónica), estableciendo diversos criterios para establecer la zonificación. En
estos casos se consideraron: Pendiente Máxima: bosques que se encuentran ubicados en pendientes
superiores a 25°, son de carácter protector y es necesario clasificarlos en la categoría de máxima conservación; Cota Máxima: fija el límite al tudinal admisible para determinadas ac vidades produc vas
y Áreas de amor guación por cursos de agua y rutas, los cuales responden al criterio de “Potencial de
conservación de cuencas”. Tipos forestales especiales: aquellos bosques que deben ser objeto de cuidado especial (como relictos de bosque, bosques degradados, entre otros), que responde parcialmente al
criterio de “Existencia de valores biológicos sobresalientes”; y Entorno de instalaciones rurales y ejidos
urbanos: se tenderá a que estas áreas sean restauradas. Si bien estos criterios van en sintonía de los
criterios establecidos a nivel nacional, no existe una correspondencia unívoca con los contemplados en
la Ley de presupuestos mínimos.
338
�Jurisdicción
Empleo de los
10 CSA
Nº CSA
Jujuy
No es evidente
3
Salta
Evidente
8-10
No es evidente
3-6
Evidente
10
San ago del
Estero
Tucumán
Observaciones
Hace referencia a todos los criterios en el Decreto Nº 2.187 y el informe adjunto. Sin
embargo, no presentó las especificaciones técnicas con su correspondiente respaldo
bibliográfico, ni las coberturas digitales que permi eron analizar cada uno de los criterios establecidos para la delimitación de las categorías.
A pesar de que el “Plan de Ordenamiento Territorial de las Áreas Boscosas de la Provincia de Salta” presenta un Anexo de mapas para cada criterio de zonificación, falta
la información acerca de la valoración cuan ta va de los criterios y la técnica u lizada
para determinar la asignación de los dis ntos bosques na vos a las categorías de conservación que establece la Ley Nº 26.331. Existen descripciones metodológicas que no
concuerdan con el resultado obtenido y parecen corresponder a dos procesos de zonificación dis ntos. Por ejemplo, hace referencia a que las áreas asociadas a la Reserva
de Pizarro y del Corredor del I yuro son prioritarias para garan zar la conec vidad
y cataloga en el mapa al corredor de I yuro dentro de la Categoría II. Para el criterio
“C9-Potencial de Conservación de Cuencas”, señalaba que se determinaría el umbral
admisible de transformación de la vegetación natural de cada cuenca hidrográfica, información que, sin embargo, no está comprendida en el documento técnico. A su vez,
el tratamiento de las pendientes entre 5% y 15% en la zonificación no ha sido del todo
claro. Por lo cual no puede asegurarse que el mapa de zonificación de los bosques de
la provincia obtenido es el resultado de la aplicación de una metodología verificable.
Ciertos criterios como “C5-Conec vidad entre ecorregiones”, “C9-Potencial de conservación de cuencas” y “C10-Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a
los bosques na vos” fueron tenidos en cuenta para la asignación de las categorías de
conservación. Otros criterios como “C3-Vinculación con áreas protegidas existentes e
integración regional”, “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes” y “C8-Potencial de sustentabilidad agrícola”, si bien asevera que han sido tenidos en cuenta,
no específica cómo han sido evaluados. Por otro lado, no parecen haber sido considerados los siguientes criterios: “C1-Superficie de hábitat mínimo”, “C2-Vinculación
con otras comunidades naturales”, “C6-Estado de conservación” y “C7-Potencial Forestal”. Por ejemplo: la evaluación y determinación de zonas con “Potencial forestal” y
con “Potencial de sustentabilidad agrícola” no estuvieron contenidas en los informes,
mencionando las zonas homólogas con la Ley provincial Nº 6.841. Dicha Ley provincial,
tampoco especifica los criterios técnicos para la diferenciación de las categorías de uso
múl ple del bosque na vo (A - Zona con riego; B - Zona Agrícola, Ganadera, Forestal;
C - Zona Ganadera, Forestal y Agrícola; D - Zona Forestal y Ganadera; E - Zona Forestal
y Ganadera con Restricciones; F - Zona de Bañados, áreas inundables y anegables con
Ganadería).
Consideró como criterio rector al criterio 5 “conec vidad entre ecorregiones”, ya que a
par r de su análisis y posterior valoración integral, se pudieron vincular y ponderar los
restantes criterios. Esto es producto de la extensa red hidrográfica de la provincia de
Tucumán, lo cual permi ó establecer conexiones entre las diferentes áreas de manera
efec va a través de los bosques ribereños. Para muchos de los criterios restantes mencionó consideraciones generales a tener en cuenta, sin ahondar técnicamente como
han sido considerados, como por ejemplo para el “C6- Estado de conservación” menciona la importancia de analizar disturbios como pastoreo o fuego, pero no menciona
cómo efec vamente ha sido considerado este criterio, ni se menciona la u lización de
bibliogra a o mapas para tal fin, o para el criterio “C7-Potencial forestal” menciona
haber analizado las existencias maderables, área basal por clase diamétrica, altura del
dosel, pero no se detallan especificaciones de la determinación de este criterio.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Tabla 18.7. Consideración de los 10 criterios de sustentabilidad ambiental especificados dentro del anexo de la
ley Nº 26.331 por las provincias argen nas analizadas para la realización del OTBN.
339
�Empleo de los
10 CSA
Nº CSA
Chaco
No es evidente
8
Formosa
No es evidente
5-8
Corrientes
Evidente
10
Mendoza
Evidente
10
San Juan
No es evidente
6
Observaciones
El criterio “C6-Estado de Conservación” no se encontró especificado. El resto de los
criterios han sido descriptos de manera más o menos detallada. El criterio “C1-Superficie”fue abordado de manera incompleta ya que consideró que este está cubierto por
las áreas protegidas existentes. Respecto al criterio “C5-Conec vidad entre ecorregiones”, Chaco estableció dos propuestas de corredores. Sin embargo, estas propuestas
no se han visto reflejadas en la Categoría I sino que se insertaron en las áreas correspondientes a las Categorías de Conservación II y III, argumentando que inclusive se
realiza conservación de fauna en áreas designadas como Categoría III. Para lo cual, si
se pretende implementar corredores en zonas verdes deberían restringirse o adaptarse las ac vidades agropecuarias de dichas áreas. Respecto al criterio del “C9-Potencial de Conservación de Cuencas”, los bordes de los ríos y cuerpos de agua fueron
clasificados como Categoría II. Su inclusión dentro de esta categoría los habilita a ser
aprovechados forestalmente o a producir madera. Se considera que, en virtud del rol
que enen estos bosques en el régimen hidrológico, la calidad y la can dad de agua,
las técnicas de aprovechamiento deberían ajustarse para asegurar que estas funciones
no se vean afectadas nega vamente.
Los criterios “C1-Superficie”y “C6-Estado de Conservación” no se encuentran mencionados en el informe. Con respecto al resto de los criterios entre los que efec vamente
se consideraron puede mencionarse “C3-Vinculación con AP e integración Regional”,
“C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes”, “C5-Conec vidad entre Ecorregiones” y “C9-Potencial de Conservación de Cuencas”. El criterio “C2-Vinculación con
otras comunidades vegetales” si bien detalla cierta información tenida en cuenta no
detalla cómo ha sido considerado técnicamente, para el “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes”, únicamente considera el patrimonio forestal estableciendo
porcentajes máximos de transformación en la Categoría III, el “C7-Potencial Forestal”
si bien no desarrolla la manera en la que se aplica este criterio, afirma que se mantendrán las normas de explotación forestal vigentes establecidas por las leyes provinciales
y por la Dirección de Bosques de la Provincia, respecto al “C8-Potencial de sustentabilidad agrícola” menciona como obje vo favorecer la expansión de cul vos y pasturas sobre erras de buenas condiciones produc vas, preservando bosques altos y
planteando escenarios de expansión posibles sin mencionar especificaciones técnicas,
y el “C10-Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a los BN” ha sido
considerado de manera incompleta, toma en cuenta únicamente a las comunidades
aborígenes que enen sus tulos de propiedad registrados en Catastro.
Se digitalizó y georreferenció la información de los diferentes criterios de manera que
al superponer las dis ntas capas de criterios se obtuviera el valor de conservación para
todos los polígonos mapeados. Se reconoció la falta de información de base acerca de
ciertos criterios (“C1-Superficie” y “C7-Potencial forestal”) y se los valorizó de forma
muy general. Para valorar a los diferentes criterios de acuerdo a la EMC se eligió una
escala de 1 a 3 donde para cada criterio se le asignó el valor 3 para los bosques que
según el criterio tenían un valor alto de conservación y 2 ó 1 a medida que el valor de
conservación era menor.
La provincia de Mendoza si bien presentó una evaluación de cada criterio dentro de
su EMC, consideró parcialmente algunos de ellos (criterios “C2-Vinculación con Otras
Comunidades Naturales” y “C4-Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes”) ya
que estos fueron agregados y evaluados de manera conjunta.
Trabajó en base a diez criterios, los cuales no todos coinciden estrictamente con los
establecidos en la norma va nacional, estos han sido los siguientes: Corredores Biológicos; Valores de Conservación; Potencialidad Agrícola; Pendientes; Uso del Bosque;
Precipitación; Áreas Protegidas; Hidrogra a; Localidades Rurales; Red Vial. Dejando de
lado criterios como “C1-Superficie mínima”; “C2-Vinculación con Otras Comunidades
Naturales”; “C6-Estado de Conservación”; y “C7-Potencial Forestal”.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Jurisdicción
340
�San Luis
Empleo de los
10 CSA
No es evidente
Nº CSA
5
Chubut
7
Neuquén
5
Río Negro
No es evidente.
Se trabajó
en conjunto
coordinados
por el CIEFAP6
estableciendo
ciertas pautas
para la
zonificación
3
Santa Cruz
2
Tierra del
Fuego
5
Observaciones
Para la definición de las categorías de conservación de los bosques listó una serie de
criterios con sus respec vos mapas, que no consis eron estrictamente con los criterios de la Ley Nº 26.331. Aunque pudo establecerse cierta correlación entre ambos.
El Índice de Produc vidad y la Ap tud de Riego responden al criterio “C8-Potencial
de sustentabilidad agrícola”; las Curvas de nivel, el buffer de Hidrogra a Superficial y
el nivel de Pendiente, responden a los criterios de “C9-Potencial de conservación de
cuencas” y “C5-Conec vidad entre Ecorregiones”; y las Áreas Protegidas Provinciales
responderían al criterio “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes”. Los criterios que no se u lizaron fueron “C1-Superficie de hábitat mínimo”, “C2-Vinculación
con otras comunidades vegetales”, “C3-Vinculación con áreas protegidas existentes e
integración regional”, “C6-Estado de conservación”, “C7-Potencial forestal”, y en referencia al “C10-Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a las áreas
boscosas” solo se hizo mención a la necesidad de las comunidades de acreditar su
posesión de las erras en superficies menores a diez hectáreas.
Se encontraron especificaciones y soporte cartográfico acerca de los siguientes criterios: “C4-Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes”, “C7-Potencial forestal” y
“C9-Potencial de Conservación de Cuencas”. Para los criterios “C1-Superficie mínima”,
“C3-Vinculación con áreas protegidas e integración regional”, “C8-Potencial de sustentabilidad agrícola” y “C10-Valor que las Comunidades Indígenas y Campesinas dan a
las áreas boscosas” afirma su consideración, pero no se detalla cómo se ha procedido.
Para el resto de los criterios, no pudo asegurarse su efec va consideración porque no
se cuenta con la información Esta provincia también estableció que ciertas zonas de
riberas de ríos, arroyos, lagunas y lagos ubicadas en una matriz de clase II quedarían
en esta categoría.
Los criterios C1, C2, C5, C7, C8 no han sido detallados en el informe. En cuanto al resto de los criterios, el “C3-Vinculación con áreas protegidas e integración regional”, el
“C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes” y el “C10-Valor que Comunidades
Indígenas y Campesinas dan a los BN”, si bien menciona haberlos considerado, no
detalló especificaciones técnicas, respecto al “C6- Estado de conservación” menciona
que se está relevando información con respecto al estado de los bosques.
Los criterios que se comprobó su consideración fueron: “C3-Vinculación con áreas protegidas e integración regional”, “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes” y
“C9-Potencial de conservación de cuencas”, aunque en el primer caso no detalla cómo
se determinó. En cuanto a los criterios “C6-Estado de conservación” y “C7-Potencial
forestal”, en el Informe simplemente se describieron los diferentes pos de vegetación
involucrados en el OTBN y el uso al que han estado some dos, pero no mencionó
cómo han sido incorporados al análisis. A su vez, es importante mencionar que se
incluyó dentro de esta zonificación al “Semidesierto altoandino”, “Estepa patagónica
subandina”, “Plantaciones Forestales de especies exó cas” y “mallines” que no debieron incluirse dentro de la zonificación del OTBN. En cuanto a los criterios C1, C2, C5, C8
y C10 no han sido detallados.
Según el informe presentado, los criterios considerados fueron los siguientes: “C4Existencia de Valores Biológicos Sobresalientes”, de manera parcial, ya que solo contempla especies forestales relevantes, y “C9- Potencial de Conservación de Cuencas”.
Los cuales respondieron directamente a los criterios establecidos a nivel regional, sin
incorporar aquellos establecidos a nivel nacional. El resto de los criterios no han sido
tenidos en cuenta.
Entre los criterios que se hace referencia encontramos: “C3-Vinculación con áreas protegidas e integración regional”, “C4-Existencia de valores biológicos sobresalientes”,
de manera parcial, ya que solo consideró pos forestales especiales, “C6-Estado de
conservación”, “C7-Potencial forestal” y “C9-Potencial de conservación de cuencas”.
Los criterios C1, C2, C5, C8 y C10 no han sido detallados.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Jurisdicción
6
341
6
Centro de Inves gación y Extensión Forestal Andino Patagónica
�Las provincias que han detallado todos los criterios, independientemente de su nivel de consideración, han sido Corrientes, Jujuy, Mendoza, Salta y Tucumán. Corrientes y Mendoza fueron las provincias
que consideraron el mayor nivel de detalle rela vo en los 10 criterios de sustentabilidad (8A y 2B para
Corrientes y 7A, 2B y 1C para Mendoza) (Tabla 18.8). Mientras que Santa Cruz y Río Negro han omi do
la descripción de muchos de los criterios de sustentabilidad (8 NE para Santa Cruz y 7 NE para Río Negro). Las provincias de Tucumán y Chubut, por su parte, u lizaron información con un nivel de detalle
menor (4 D). Si analizamos el nivel de detalle u lizado para cada criterio, independientemente de la
provincia, se puede observar que los criterios C1, C2 y C6 han resultado los criterios menos exhaus vos
dentro de los informes, con un total de 8 provincias que no los han especificado. Con respecto al menor
nivel de detalle, este se presenta en el C3, seguido del C6 y C10.
Los criterios considerados con mayor sustento técnico han sido el C8 y C9. El uso generalizado del
“Potencial de sustentabilidad agrícola” (criterio 8) lleva a pensar que el proceso de zonificación llevado
a cabo ha respondido prioritariamente a un proceso de división funcional del territorio de acuerdo a
su potencial produc vo, relegando su valor ecológico. En lo referente al criterio “Potencial de Conservación de Cuencas” (criterio 9), la incorporación de corredores riparios no solo atendió al criterio 9,
sino que ha tenido como propósito adicional garan zar la conec vidad ecológica entre aquellas zonas
de Categoría I.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
3.2.3 Comparación relativa de la implementación de los criterios empleados para la zonificación de bosques nativos
De acuerdo al análisis de los informes, cada provincia trató a los criterios establecidos en la Ley de
manera diferente. La Tabla 18.8 sinte za la exhaus vidad con la que se ha considerado cada criterio
según la información que con enen los informes de OTBN. Se asignaron valores que representan el
grado o nivel de información contemplado en una escala de cuatro niveles (A, B, C y D), siendo A el de
mayor nivel de detalle de información rela vo y D el de menor. Aquellos criterios “no especificados
(NE)” se refieren a que no se cuenta con indicios, especificaciones técnicas o bibliográficas dentro de
los informes técnicos y/o la norma va que permita comprobar su efec va consideración. La asignación
a la categoría A no significa que el nivel de detalle usado fuera el adecuado desde el punto de vista
técnico, sino que simplemente fue el más exhaus vo para las provincias analizadas7.
Por otro lado, en las provincias patagónicas si bien el nivel de consideración de los CSA ha sido bajo,
poseen una gran superficie de sus bosques na vos categorizados como Categoría I. El criterio que ha
conducido a esta clasificación ha sido la condición topográfica, como bien se menciona en el Anexo
18.1.
7
La asignación al nivel A tuvo en cuenta el sustento técnico de los criterios, el cual involucra no solo la información u lizada
para su determinación, sino también metodología de valorización y ponderación ó de asignación a categorías específicas.
El nivel B, a diferencia del anterior, no describe metodologías de ponderación, o los criterios son considerados de manera
incompleta. El nivel C no presenta la metodología o bibliogra a que respalde la asignación de los bosques a determinada
categoría de conservación. Mientras que el nivel D hace referencia a aquellas provincias que no hacen aclaraciones respecto a la consideración de los criterios o su consideración se aleja de la definición establecida a nivel nacional.
342
�C1
C2
C3
Jujuy
B
B
NE
Salta
B
B
B
SanƟago del
Estero
NE
NE
D
Tucumán
B
B
Chaco
D
C
Formosa
NE
Corrientes
C4
C5
C6
C7
C
C
D
C
B
C
C
A
D
B
C
C
C
C
A
A
Mendoza
A
San Juan
Total Total Total Total Total
A
B
C
D
NE
C8
C9
C10
C
C
A
C
1
2
5
1
1
C
A
C
C
1
4
5
0
0
NE
NE
A
A
A
4
0
1
1
4
A
D
D
A
A
D
3
3
0
4
0
B
NE
C
B
D
C
0
2
5
2
1
D
A
NE
D
B
B
D
1
2
2
3
2
A
A
A
B
B
A
A
A
8
2
0
0
0
C
B
B
A
A
A
A
A
A
7
2
1
0
0
NE
NE
B
C
B
NE
NE
A
B
B
1
4
1
0
4
San Luis
NE
NE
NE
C
C
NE
NE
A
A
C
2
0
3
0
5
Neuquén
NE
NE
C
D
NE
D
NE
NE
A
C
1
2
2
0
5
Río Negro
NE
NE
D
B
NE
NE
NE
NE
A
NE
1
1
0
1
7
Santa Cruz
NE
NE
NE
B
NE
NE
NE
NE
A
NE
1
1
0
0
8
Chubut
D
NE
D
B
NE
NE
B
D
B
D
0
3
0
4
3
Tierra del Fuego
NE
NE
C
B
NE
C
C
NE
A
NE
1
1
3
0
5
Total A
2
1
1
1
5
1
1
7
10
3
Total B
3
3
3
6
3
1
2
2
3
1
Total C
0
3
5
6
2
2
4
1
1
5
Total D
2
0
4
2
0
3
2
1
1
3
Total NE
8
8
2
0
5
8
6
4
0
3
A>B>C>D: nivel de detalle rela vo de las 15 provincias en función a la información que con enen los informes.
NE: No especificado.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Tabla 18.8. Listado de los criterios de sustentabilidad ambiental especificados dentro del anexo de la Ley Nº
26.331 y la comparación rela va del nivel de consideración de los mismos en cada provincia.
4. COMENTARIOS FINALES
La sanción de la Ley Nº 26.331 representa un hito en la legislación ambiental argen na. A par r de
ella se ha instalado en todas las provincias la necesidad de considerar, aún de manera my básica en
algunos casos, la manera en la cual se distribuyen las ac vidades produc vas en el territorio. Transcurridos 7 años desde la sanción de la Ley Nº 26.331, la mayoría de las provincias han sancionado una
ley provincial de OTBN, aunque algunas de ellas no han acreditado su plan ante la SAyDS. El proceso
ene muchas aristas y aspectos posi vos. De hecho, la mera ocurrencia del proceso de zonificación es
un avance muy significa vo al visibilizar la problemá ca del OT y promover la discusión. Obviamente,
fue (y sigue siendo) un proceso di cil y para el cual se cuenta con pocos antecedentes y experiencias.
Evaluar la marcha del proceso es un paso indispensable para su mejora con nua. En tal sen do este
informe se concentró en los aspectos a mejorar.
La falta de un protocolo de trabajo estandarizado y consensuado, junto con el bajo nivel de acuerdo
en las zonificaciones provinciales ha conducido a una desar culación a nivel regional, agudizada por la
343
�La resolución N° 229/2012 del COFEMA (posterior a buena parte de las leyes de OT provinciales)
hace expresa mención a la diversidad de situaciones en cuanto a la implementación de la ley de OTBN,
con jurisdicciones que han avanzado significa vamente en su ordenamiento e instrumentación y otras
que aún se encuentran en estado incipiente. Establece, por su parte, los contenidos mínimos de planes
de manejo y conservación y distribución del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de
los Bosques Na vos, y una serie de lineamientos básicos para la presentación de los Informes de OTBN.
Entre otras cosas, sugiere que los informes deben incluir: las coberturas digitales u lizadas; el mapa
con las categorías asignadas; y un informe final detallando la metodología u lizada para la valoración
de los criterios y asignación de las categorías de conservación, indicando la fuente de información u lizada y documentación que muestre la coherencia de categorías de conservación de bosques con las
provincias vecinas, entre otras cues ones. Esta resolución reconoce las debilidades y carencias técnicas
de los informes de OTBN. Provincias como Formosa y San ago del Estero no detallan la bibliogra a y
documentación técnica consultada para establecer la zonificación. O como en el caso de Salta, el proceso metodológico descripto no concuerda con el Mapa de OTBN presentado.
El documento “Pautas metodológicas para las actualizaciones de los Ordenamientos Territoriales
de los Bosques Na vos, Ley Nº 23.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos”, discu do y aprobado por Resolución Nº 236/2012, establece, entre otras cosas, pautas
sobre la consideración de los criterios de sustentabilidad ambiental, destacando la importancia de no
solo incorporar todos los criterios al análisis, sino también hace hincapié en el sustento técnico. Esto
involucra no solo la información u lizada para su determinación, sino describir la metodología de valorización y ponderación de manera geográfica para que resulte una metodología verificable. Sin duda
lo mencionado es un aspecto a revisar en futuras actualizaciones o en el proceso de recategorización.
Una definición más transparente del proceso de asignación de clases de conservación es un paso crí co
para la legi mación social de los mapas provinciales de OTBN.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
interpretación dispar de los criterios de sustentabilidad ambiental y las diversas modalidades de aplicación de la ley. Esto podría estar asociado a las capacidades del equipo técnico, a la disponibilidad de
información en la provincia, a la forma en que son descriptos los criterios en la ley y/o a las valoraciones del territorio que hace cada provincia, entre otros factores. Por otra parte, no pueden descartarse
disputas y presiones polí cas que no se hacen explícitas en los planteos técnicos como, por ejemplo,
las señaladas por Seghezzo et al. (2011) para el caso de Salta. García Collazo et al. (2013) muestran
importantes sesgos en la zonificación al analizar los límites provinciales entre Chaco y Salta, Formosa y
Salta, San ago del Estero y Chaco, Chaco y Formosa y Salta y San ago del Estero.
Otros elementos que evidencian la diversidad de situaciones en cuanto a la implementación de la
ley de OTBN resultan:
a) la admisión de la transformación de zonas de bosque clasificadas en la Categoría II a pesar de que la
ley prohíbe el desmonte en estas áreas, como ocurre en las provincias de Catamarca, Chaco, Jujuy,
la Pampa, San Luis y San ago del Estero;
b) la existencia de procesos de recategorización a nivel predial que no parecen considerar los Criterios
de Sustentabilidad Ambiental que definieron las categorías a gran escala como ocurre en varias provincias como Salta, San ago del Estero, entre otras. Esto cons tuiría a priori un incumplimiento en
los presupuestos mínimos establecidos por la Ley Nº 26.331;
c) la existencia de subcategorías de conservación como ocurre en las provincias de Formosa, Neuquén
y Tierra del Fuego. Formosa, a modo de ejemplo, como se describió anteriormente, dispone de una
Categoría III compuesta por dos subcategorías con grandes restricciones, proponiendo valores máxi-
344
�d) la existencia de categorías complementarias a las categorías de conservación de bosques na vos (I,
II y III), como ocurre en Tucumán. Lo cual cons tuye un avance hacia un proceso de ordenamiento
territorial. Paralelamente, provincias como Formosa o Mendoza ya contaban con el ordenamiento
territorial de su provincia.
Con respecto al nivel de coherencia entre las categorías de conservación, entre aquellas jurisdicciones que comparten ecorregiones, el COFEMA reconoce que es necesario continuar con las acciones que den lugar a una mejora, dado que existen varias zonas donde las categorías de conservación
cambian abruptamente entre provincias (Dirección de Bosques de la Nación argentina 2014) tal como
lo indica el análisis de García Collazo et al. (2013). Lo cual ha puesto en debate el Principio de Cooperación entre las provincias establecido dentro de la Ley General del Ambiente Nº 25.675. Producto del
análisis realizado, se evidencia que Mendoza menciona haber trabajado con la provincia de San Juan
en la revisión de la coherencia en la asignación de las categorías de conservación, aunque no presenta
un informe al respecto. Neuquén, por su parte, también analiza este punto y atribuye las discrepancias con provincias vecinas a intensidades de uso del suelo distintas y a diferencias en la escala de la
información base.
Las decisiones relacionadas con la planificación de uso de los recursos naturales son complejas y
comprenden aspectos que involucran a grupos de interés con diferentes obje vos y prioridades. Las
técnicas de análisis de decisión mul criterio (ver Capítulo 12) son una de las herramientas que contribuyen a la planificación. Existen variados métodos de soporte de decisiones que se basan en analizar
la situación y ayudar a tomar una decisión sa sfactoria, decisión mul criterio o de compromiso, que
da solución al problema planteado integrando valores e intereses de los dis ntos grupos de interés
(Lomas et al. 2005, Cisneros et al. 2011). A su vez, dado a que las decisiones generalmente las toman
personas dis ntas a los interesados, estas metodologías contribuyen a la jus ficación pública de la
toma de decisiones. Su aplicación implica definir obje vos, alterna vas y valorar los criterios mediante
la importancia rela va que cada persona involucrada le asigna (Cap. 12).
En el ámbito del COFEMA se viene trabajando para op mizar los procesos de OTBN. Así se realizó
el taller de “Pautas para la consideración, iden ficación y mapeo de los bosques na vos en el Ordenamiento Territorial de los Bosques Na vos”, cuyos resultados fueron acreditados por la Resolución
COFEMA N° 230/2012. La misma deja constancia de que al comparar los mapas de bosque na vo realizados por las provincias con datos de referencia (Primer Inventario Nacional de Bosques Na vos y sus
actualizaciones cartográficas), existen áreas boscosas que no fueron incluidas en el OTBN, quedando invisibilizadas y no legisladas. Pensando desde un abordaje a escala de paisaje y/o regional, la aproximación de OT solo de los Bosques Na vos ene serias limitaciones al no considerar el territorio como un
todo. La propia Ley Nº 26.331 incorpora entre los criterios de sustentabilidad ambiental a la vinculación
con otras comunidades naturales, entendida como “la determinación de la vinculación entre un parche
de bosque y otras comunidades naturales con el fin de preservar gradientes ecológicos completos”. En
este sen do, un bosque con caracterís cas que permitan mantener gradientes ecológicos, debería tener mayor valor de conservación. Sin embargo, los derechos y obligaciones que se establecen en la Ley
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
mos admisibles de cambio de uso de la erra según la zona de ordenamiento y el grupo fisonómico
involucrado. Sin embargo, el 74% de los bosques pertenecen a esta categoría, resultando la provincia que mayor superficie de sus bosques atribuye a esta categoría. La asignación de los bosques a las
categorías de conservación debiera ser ajena a este po de restricciones, ya que debe basarse en la
consideración de los criterios del Anexo de la Ley Nº 26.331;
345
�La ley de OTBN iden fica pobremente los servicios ecosistémicos (SE) que brindan los bosques, ya
que no los define de manera explícita ni avanza en su cuan ficación. El foco en la Ley Nº 26.331 está
puesto en un posible mecanismo de compensación por la pérdida de SE y no en la determinación de
cambios en su nivel de provisión. La caracterización de la pérdida en la provisión de varios SE asociada
a dis ntas transformaciones del territorio para los sistemas de bosques xero cos de la región chaqueña, a modo de ejemplo, ha sido estudiada en una can dad de trabajos (Paruelo et al. 2011, Viglizzo et
al. 2011, Mastrangelo y Gavin 2012, Volante et al. 2012). La falta de incen vos oficiales para su análisis
e incorporación en la toma de decisiones retrasa el desarrollo de estrategias de mi gación o reversión.
Para lograr una alterna va opera va que se incorpore en el proceso de toma de decisiones es necesario determinar las funciones de afectación de servicios ecosistémicos (la relación entre factores de
estrés y perturbación y el nivel de provisión de SE específicos), e iden ficar los actores e involucrados
que resultan afectadores y beneficiarios de los SE provistos por los bosques (Paruelo 2011, Viglizzo et
al. 2012). La Ley Nº 26.331 y, consecuentemente, los informes provinciales analizados no consideran
explícitamente el enfoque basado en la idea de SE, a pesar de la importancia que asume este punto y
el vínculo explícito de la ley con este concepto. El ar culo 5 de la reglamentación de la Ley de OTBN (B.
O. Nº 31.595/2009) hace expresa mención a este punto estableciendo que el Consejo Federal de Medio
Ambiente (COFEMA) debe elaborar guías metodológicas a fines de valorizar los servicios ecosistémicos
(denominándolos ambientales).
En cuanto a la efec vidad de la ley, la UMSEF ha detectado: a) un claro aumento de la tasa de
desmonte en los meses previos a la sanción de la Ley Nº 26.331, posiblemente por la incer dumbre
generada en torno al surgimiento de dicha ley; b) existencia de desmonte en el periodo comprendido
entre la sanción de la Ley Nº 26.331 y la realización del OTBN por parte de cada jurisdicción provincial
(a pesar de la prohibición es pulada en el art. 8); y c) existencia de desmonte en las tres categorías de
conservación (UMSEF 2012). Entre sus conclusiones el informe destaca que el porcentaje de pérdida
anual de bosques na vos en las regiones consideradas, que promediaba un 0,82% anual en el periodo
1998-2002, se ha elevado a 1,22% anual en el período 2006-2011. Otros estudios como el realizado por
la REDAF (2012), pone en evidencia que los desmontes en la provincia de Salta posteriores a la sanción
de la Ley 26.331 han afectado a zonas pertenecientes a las tres categorías de conservación, a pesar del
recurso de amparo presentado en el año 2008 ante la Corte Suprema de Jus cia de la Nación a instancias de la Mesa de Tierras del Norte de Salta, donde se determinó la suspensión de tala y desmonte
hasta tanto se realizara un estudio de impacto acumula vo de dichos procesos en los departamentos
de Orán, San Mar n, Rivadavia y Santa Victoria. En el año 2011, dicho caso se remi ó a la Corte de
Jus cia de Salta y las cifras de desmonte no se han rever do. En esta provincia no solo se observan
desmontes no autorizados por la autoridad local de aplicación, sino que también ocurren procesos de
recategorización a nivel predial que se contraponen a los principios de la ley nacional.
Un tema no menor que enfrenta el OTBN corresponde a la actualización periódica del ordenamiento
establecida en el decreto reglamentario de la Ley 26.331. Esta oportunidad lleva a la disyun va acerca
de si este proceso iniciará un proceso de mejora con nua a par r del ajuste metodológico y del fortalecimiento de actores e involucrados o si habilitará a los grupos de poder más concentrado a rever r
los avances logrados en la protección de los recursos naturales en busca de beneficios económicos
privados en el corto plazo. Esto cons tuye un gran desa o para la Autoridad Nacional de Aplicación.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
solo rigen sobre los bosques na vos. La provincia de Tucumán ha avanzado en este aspecto, dado que
áreas que no se enmarcan en la definición de bosque na vo fueron incorporadas por interdependencia
funcional con los bosques.
346
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348
�Criterio 1: Superficie mínima de hábitat
Jurisdicción
Jujuy
Salta
Tucumán
Stgo. del Estero
Chaco
Formosa
Corrientes
Mendoza
San Juan
San Luis
Chubut
Neuquén
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Río Negro
Consideración
En estas provincias se consideró precautoriamente que la conservación de grandes bloques
(10.000-1.000.000 ha) interconectados garan za la supervivencia de grandes animales de acuerdo a Benne (2003).
No es evidente
El informe establece que el tamaño de las áreas protegidas vigentes asegura la inclusión de hábitat para especies de fauna notable, amenazada o en vía de ex nción (Ley provincial Nº 4.358); la
Categoría II funciona como un área de amor guación; mientras que la Categoría III no resulta un
hábitat propicio por su elevado nivel de fragmentación.
No es evidente
Menciona la falta de estudios que cuan fiquen el área mínima. Se consideran 5 ha como área
mínima de bosque. De tal manera a los bosques de 5 ha o más se le asignó mayor peso en la evaluación mul criterio (EMC). Los polígonos con menos de 5 ha se les dio el valor mínimo dentro
de la (EMC), 1 punto.
Define diferentes unidades funcionales de bosques a las cuales les atribuye un valor de 1 dentro
de la EMC debido a que las especies animales pueden ocupar extensiones mayores que las consideradas en un parche boscoso y u liza una combinación de parches con dis ntas unidades de
vegetación.
No es evidente
No es evidente
Dentro de la Categoría I incorpora áreas de gran superficie de ambientes con elevada integridad
debido a que en conjunto con las áreas protegidas colaboran a generar condiciones funcionalmente ú les para albergar poblaciones viables. Aunque no se detalló cómo se delimitó.
No es evidente
No es evidente
No es evidente
No es evidente
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
ANEXO 18.1. ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE LOS CRITERIOS DE SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL
Criterio 2: Vinculación con otras comunidades vegetales
Jurisdicción
Jujuy
Salta
Tucumán
Stgo. del Estero
Chaco
Formosa
Corrientes
Mendoza
San Juan
Consideración
Han considerado la vinculación de un área de bosque con otros pisos al tudinales de Yungas y la
vinculación entre sectores la tudinales de Yungas a través del Chaco Serrano y Chaco Seco. Esto
permi ría la conexión entre poblaciones de los dis ntos sectores en el paisaje. Fuente respaldatoria: Brown et al. (2002); Brown y Malizia (2004).
No es evidente
U liza gradientes ecológicos determinados por la presencia de aves como indicadoras de biodiversidad en general junto con si os de importancia para la conservación de animales mayores
y menores, dado que u lizan dis ntos ecosistemas en dis ntas épocas del año. Trabajos empleados para la determinación de este criterio FVSA et al. (2005), Aves Argen nas y Asociación
Ornitológica del Plata (2007).
En este caso no se detalla cómo ha sido considerado este criterio pero menciona que se u lizó
la propuesta de corredores diseñada por técnicos de Parques Nacionales (2007) para garan zar
conec vidad entre ambientes naturales.
Par ó del supuesto de que todos los bosques están relacionados de alguna manera a otra comunidad natural asignándole a todos los bosques el valor máximo de conservación dentro de la
EMC.
Considera el vínculo con sistemas lacustres y el vínculo con arbustales con árboles emergentes.
No es evidente
349
�Jurisdicción
San Luis
Chubut
Neuquén
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Río Negro
Consideración
No es evidente
No es evidente
No es evidente
No es evidente
No es evidente
No es evidente
Criterio 3: Vinculación con áreas protegidas e integración regional
Jurisdicción
Jujuy
Salta
Tucumán
Stgo. del Estero
Chaco
Formosa
Corrientes
Mendoza
San Juan
San Luis
Consideración
Menciona que la ubicación de sectores de bosque cercanos o vinculados a áreas protegidas de
jurisdicción nacional (Parque Nacional Calilegua en Jujuy y Reserva Natural Pizarro y Parque Nacional El Rey en Salta en áreas limítrofes con Jujuy) o provincial (Parque Provincial Potrero de
Yala, Parque Provincial Lancitas) aumentó su valor de conservación.
La zonificación de esta provincia tomó en cuenta las áreas protegidas nacionales como provinciales en su jurisdicción y estableció una franja amarilla de amor guamiento de 1 kilómetro
alrededor de estas.
Menciona que según los requerimientos de cada área protegida se definieron la extensión que
corresponda a su zona de amor guamiento, la cual debería ser de color amarillo. Las ac vidades
que se realicen en estas zonas no deben poner en riesgo el cumplimiento de los fines del Área
Natural Protegida.
Se indicó que las áreas protegidas, pertenecientes a la Categoría I, se encuentran conectadas con
bosques de la Categoría II, pero no mencionó de qué forma ha sido determinado.
Considera la presencia de especies amenazadas de ex nción y monumentos naturales provinciales (Ley provincial Nº 4.306) y la creación de corredores biológicos que incluya una vinculación
entre áreas protegidas (Ley provincial Nº 4.358). Otros trabajos empleados para la determinación de este criterio; FVSA et al. (2005), APN et al. (2007).
Considera quela propuesta de corredores de Administración de Parques Nacionales (2007) es la
base para la aplicación de este criterio. El informe presentado posteriormente al informe técnico provincial denominado “Modificaciones del POT-For con expresión cartográfica realizadas a
par r de las propuestas realizadas entre el 21/12/09 y el 29/03/10” incluyó áreas tampón y de
transición en reservas.
Se crearon zonas de amor guación de 5.000 metros desde el límite (hacia fuera) de las áreas protegidas. Fueron consideradas las siguientes: Parque Nacional Mburucuyá (fuente de la cobertura:
APN), Reserva Iberá y Reserva Santa María. A todos los bosques que intersectaron las zonas de
amor guación se le asignó el mayor valor de conservación en la EMC.
Considera que las áreas protegidas poseen el mayor valor de conservación dentro de la EMC (10
puntos). Esta provincia no posee en su territorio parques nacionales ni municipales, debido a que
la provincia establece un único régimen de administración de las áreas protegidas enmarcado
dentro de la Ley provincial Nº 6.045. Las áreas proyectadas de ampliación del sistema provincial,
las Áreas Ramsar, de interés y zonas buffer poseen una valoración de intermedia (3 puntos) y el
resto valor mínimo (solo 1), dentro de la EMC.
Aproximadamente un 22% de su superficie se encuentra bajo alguna categoría de protección.
Todas las ecorregiones existentes en su territorio están representadas. Se trabajó ponderando
posi vamente los bosques existentes en áreas protegidas, también se elaboró un área de amorguación de cinco mil metros alrededor de cada una y se ponderó posi vamente, aunque con
un valor levemente menor.
No es evidente
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Criterio 2: Vinculación con otras comunidades vegetales
350
�Jurisdicción
Chubut
Neuquén
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Río Negro
Consideración
La Categoría I incorporó hábitats intactos y corredores que permiten la conec vidad entre Argen na y Chile y entre áreas protegidas de jurisdicción provincial y nacional, mientras que en la
Categoría II incorporó áreas de conec vidad y amor guación para zonas de conservación, pero
no especificó la base de datos empleada.
Categoriza como Categoría II áreas de amor guamiento y transición, aunque no detalló cómo se
determinaron.
Menciona la realización de zonas buffer en los bosques adyacentes al Parque Nacional y Reservas, calificándolos según la categoría de máxima protección.
No es evidente
Únicamente menciona la inclusión en la Categoría II de áreas de amor guación de unidades de
vegetación especiales en Categoría I.
Criterio 4: Existencia de valores biológicos sobresalientes
Jurisdicción
Jujuy
Salta
Tucumán
San ago del
Estero
Chaco
Consideración
Menciona que la presencia de elementos o sistemas, como lagunas permanentes, madrejones,
poblaciones de árboles viejos de especies de valor forestal, poblaciones de especies amenazadas, presencia de endemismos y sectores de palmares o de sabanas, otorgan al si o un alto valor
de conservación especial, pero no detalla la base de datos empleada, ni los criterios considerados para su valoración.
Enumera una serie de elementos o sistemas de interés como: lagunas permanentes, madrejones, poblaciones de árboles viejos de especies de valor forestal, poblaciones de especies amenazadas, endemismos y sectores de palmares o de sabanas. Se u lizó como referencia para la
determinación de áreas de biodiversidad sobresaliente para Yungas el trabajo de Brown et al.
(2002) y para la región chaqueña el documento de Evaluación Ecorregional del Gran Chaco Americano generado por FVSA et al. (2005). También se consideraron las Áreas de Importancia para
la Conservación de las Aves (AICAs) de Aves Argen nas y el mapa generado para la Situación Ambiental de la Argen na (2005), e información sobre la determinación y valoración de Humedales
en Yungas (Cristóbal 2006).
Se realizaron diversos mapas que con enen: las especies “paraguas”, los puntos calientes para
la conservación de mamíferos (Tabeni et al. 2004); AICAS y anfibios. En el embalse de río Hondo, asignó un área de 20 km hacia el oeste del embalse que coincide con erras no produc vas
agrícolamente por el alto grado de salinización de los suelos. Esta gran área será un reservorio
de flora y fauna na va.
Se considera que las áreas de las grandes cuencas de los ríos Salado, Dulce y Horcones permiten
el desplazamiento de la biodiversidad, por lo cual deben ser preservadas en todo proyecto. Dentro de la Categoría III estableció que un 30-40% de esas zonas han de permanecer en forma de
macizos para su preservación, pero no detalló los elementos que le han permi do arribar a estos
resultados. Además, hace hincapié en la necesidad de realizar estudios de la distribución de la
biodiversidad a fin de crear reservas.
Considera la presencia de si os de conservación de aves silvestres (AICAS), como indicadores de
biodiversidad en general. Según establece el informe estos si os son valiosos no solamente para
la conservación de las aves, sino también para preservar especies vegetales y animales. Otro
elemento considerado por la provincia es la presencia de especies consideradas amenazadas de
ex nción y monumentos naturales provinciales (Ley Nº 4.306 Monumentos Naturales Provinciales; y áreas prioritarias para la conservación (FVSA et al. 2005, Aves Argen nas y Asociación
Ornitológica del Plata 2007). En la Categoría de Conservación II localizó una selección de lugares
de conservación de comunidades vegetales de bosque na vo (con predominancia de Quebracho
colorado y Quebracho blanco), animales mayores (yaguareté, tatú carreta, oso hormiguero, ciervo de los pantanos, entre otros) y menores (guazuncho, carpincho, yacaré, entre otros) (FVSA
et al. 2005). También argumentó que dentro de unidades pertenecientes a la Categoría III, con
una mayor fragmentación de los bosques na vos, es posible la conservación y supervivencia los
animales menores.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Criterio 3: Vinculación con áreas protegidas e integración regional
351
�Jurisdicción
Formosa
Corrientes
Mendoza
San Juan
San Luis
Chubut
Neuquén
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Río Negro
Consideración
Zonificó su provincia en dos grandes zonas (Corredores y Central-Oriental) y estableció porcentajes máximos de transformación de vegetación natural en zonas de la categoría III, privilegiando
la conservación del patrimonio forestal, en especial los Bosques Altos.
A los bosques que están a una distancia de al menos 5.000 metros de un punto o dentro de un
área importante de: herpetrofauna, aves, mamíferos o etnoecología se le asignó el máximo valor
de conservación dentro de la EMC (valor 3), al resto el mínimo valor. Menciona haber u lizado
información brindada por la comunidad cien fica: IBONE; FCE; CECOAL; AICAS; GIA para delimitar zonas de importancia biológica.
Hace mención a la escasez de los trabajos con análisis biogeográficos en esta provincia que permitan iden ficar áreas prioritarias de conservación en función de la biodiversidad y la presencia
simultánea de especies raras, en peligro de ex nción o especies clave. Debiendo ser una prioridad en futuros proyectos de inves gación. Sin embargo, sí se cuenta con datos de presencia
de algunas especies de interés (especies raras, endémicas, clave, paraguas y estructuradoras)
de trabajos puntuales que consideró para ponderar áreas de interés de conservación. Trabajos
empleados: Roig (1985), Tognelli et al. (2001), Corbalán y Debandi (2008), Alvarez et. al (2009);
entre otros).
Se consideraron aquellas especies enunciadas en el trabajo realizado por Juan Carlos Chebez
(2008) de categorización de la fauna nacional según UICN, CITES e información adicional a n.
Se incluyó además los datos locales específicos de distribución de algunas especies. También se
tomó especial atención respecto de especies de flora na va endémicas. Todos fueron valorados posi vamente y las mayores ponderaciones se colocaron a las especies endémicas de flora.
Respecto de las ponderaciones de fauna, fueron mayores para las especies que precisan de la
conservación del bosque como único po de hábitat para su supervivencia.
Menciona haber determinado este criterio teniendo en cuenta la representa vidad de los ecosistemas, la probabilidad de persistencia de la misma, la conec vidad entre diferentes áreas y la
expansión urbana. Aunque en el soporte cartográfico no se ve reflejado y únicamente presentó
una lista de especies vegetales de valor relevante. También menciona haber incorporado Áreas
naturales protegidas dentro de la Categoría I.
Se establecieron si os de interés considerando riqueza de especies, endemismos, presencia de
especies amenazadas, interacciones poco frecuentes e integridad ecológica (ej. hábitat intactos,
poblaciones de especies amenazadas y protegidas por reglamentaciones provinciales, nacionales y/o internacionales) a través de informantes calificados.
Considera comunidades frágiles, singulares o poco representadas y poblaciones aisladas o límites de distribución de especies, aunque no especifica cómo se determinaron.
Considera pos forestales de interés (como extremo de distribución de bosques de lenga, isletas
boscosas de lenga, etc.) de elevado valor de conservación.
En la Categoría I incluyó pos forestales especiales (Ciprés de las Guaitecas, bosques de lenga
en su distribución más extrema, isletas menores a 20 ha o mezclada en una matriz con ñires,
bosques degradados de lenga, bosques mixtos especiales de lenga con canelo o notro) y bosques
con interés de conservación de fauna na va en peligro de ex nción como es el caso del huemul.
Menciona la importancia de elementos singulares (Cipresal de las Guaytecas, Alerces y los bosques de protección de lenga en las cotas altas) y elementos especiales de flora y fauna con alto
valor de conservación.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Criterio 4: Existencia de valores biológicos sobresalientes
Criterio 5: ConecƟvidad entre ecorregiones
Jurisdicción
Jujuy
Consideración
Únicamente menciona la importancia de los corredores boscosos que garan cen la conec vidad
de Yungas con áreas de Chaco y que permitan el desplazamiento de especies entre ambas unidades ambientales.
352
�Jurisdicción
Salta
Tucumán
Stgo. del Estero
Chaco
Formosa
Corrientes
Mendoza
San Juan
San Luis
Chubut
Neuquén
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Río Negro
Consideración
Propone la preservación de corredores boscosos que conecten las Yungas con áreas de Chaco
y permitan el desplazamiento de especies de aves y mamíferos entre ambas unidades ambientales. Se u lizó la propuesta de corredores entre Yungas y Chaco generado por la Provincia de
Salta (2006) y la definición de áreas remanentes de conec vidad de la Situación Ambiental de la
Argen na (Brown y Pacheco 2006). Menciona que las áreas asociadas a la Reserva de Pizarro y
del Corredor del I yuro son prioritarias. Sin embargo, el corredor de I yuro ha sido incluido en
la categoría II.
Propuso la realización de zonas de amor guación de anchos variables, según el tramo del río y su
ubicación topográfica (que van de 35 m según Ley provincial Nº 6.292 a 200 m).
Afirma incluir dentro de la Categoría I: los bordes de salinas, lagunas saladas, lagos y lagunas
permanentes, áreas de bañados y márgenes de ríos como una franja de 300 m de ancho mínimo
como área de protección en concordancia con la Ley Provincial Nº 2.852.
Asegura que la presencia actual de los bosques riparios (albardones, bordes de ríos, selvas de
ribera) aseguran y garan zan parte de la conec vidad. Definió una franja de selva de ribera de
100 metros a cada lado de márgenes de ríos primarios y de 30 metros en ríos secundarios como
la Categoría I, para ello u lizó la delimitación de cuencas e hidrogra a de Rohrmann et al. (2008).
La propuesta de la Estrategia Regional de Corredores (APN 2007) se incorporaron en las áreas
correspondientes a las Categorías de Conservación II y III.
Considera de especial interés los corredores ripiarios, con lo cual incorporó en la Categoría I 500
m a cada lado de márgenes de ríos principales y 100 m en márgenes de ríos secundarios.
Consideró que la diseminación de muchas especies se realiza vía cursos de agua, con lo cual se
asignó el máximo valor dentro de la EMC (3 puntos) a los bosques ribereños y marginales. A los
bosques interiores que intersectan un buffer de 5.000 metros del límite entre 2 ecorregiones
(distritos) también se les asignó el valor 3. Al resto de los bosques se le asignó el valor 1.
La mayor parte de los bosques en esta provincia se encuentran dentro de la ecorregión del Monte por lo que la vinculación con otras ecorregiones es di cil de establecer. Considera que un aspecto importante al momento de evaluar la conec vidad con otras ecorregiones es el ingreso de
especies chaqueñas en el noreste de la Provincia (como Prosopischilensis, Mimosa ephedroides,
etc.), dándole mayor valor de conservación a estas áreas. De la misma forma, destaca la presencia de elementos del Bosque Chaqueño o del Espinal en los bosques de La Paz y de General
Alvear como Cel s tala, Jodinarhombipholia, Prosopiscaldenia.
Se procedió a delimitar dos corredores biológicos, uno en sen do norte-sur delimitado por las
formaciones montañosas propias de esta zona, estos conectan la fauna a nivel regional, ya que se
con núan hacia el norte con la provincia de La Rioja y hacia el sur con la provincia de Mendoza. El
otro consideró los ríos como corredores biológicos naturales en sen do oeste-este, conectando
las dis ntas ecorregiones presentes en la provincia. Se ponderó posi vamente con mayor valor
los Corredores N-S y con menor valor los Corredores O-E. Los bosques presentes en bordes de
ríos, arroyos y lagunas fueron ponderados posi vamente, a su vez se generó un área de amorguación de 25 m a ambos lados de los ríos permanentes, otro de 15 m a ambos lados de ríos
ocasionales o transitorios y de 25 m alrededor de las lagunas. Todos estos elementos fueron
ponderados posi vamente.
Se realizó un área de amor guación de 200 m en zonas que actuaran como zonas de comunicación y garan zaran la interconexión de los ecosistemas, aunque no se presentan los detalles de
cuáles son estos si os ni cómo han sido seleccionados.
No es evidente
No es evidente
No es evidente
No es evidente
No es evidente
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Criterio 5: ConecƟvidad entre ecorregiones
353
�Jurisdicción
Jujuy
Salta
Tucumán
Stgo. del Estero
Chaco
Formosa
Corrientes
Mendoza
San Juan
San Luis
Chubut
Neuquén
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Río Negro
Consideración
Menciona que para determinar el estado de conservación de un parche es necesario un análisis
del uso al que estuvo some do en el pasado (existencia de ac vidad forestal, transformación
en agricultura o ac vidad ganadera y de cacería, así como su intensidad), y una evaluación de
las consecuencias de ese uso para las comunidades biológicas que lo habitan. Sin embargo, no
detalla cómo se realizó este análisis ni qué información ha empleado.
Se determinó indirectamente u lizando la accesibilidad del área, cercanía a los centros poblados e incidencia de grandes incendios. También consideró la distribución de bosques na vos en
el área de concentración de la ac vidad forestal según un trabajo realizado por Morello et al.
(2006).
Menciona la importancia de analizar disturbios como pastoreo o fuego, pero no menciona cómo
efec vamente ha sido considerado este criterio, ni se menciona la u lización de bibliogra a o
mapas para tal fin.
No es evidente
No es evidente
No es evidente
Para aquellos bosques con mejor estado de conservación se asignó prioridad de conservación,
usaron valores más altos dentro de la EMC, ya que los bosques degradados se encuentran en
zonas donde sufren la presión de la ac vidad humana, pastoreo y fuego. Con este criterio a los
distritos oriental chaqueño y del ñandubay se les asignó el valor máximo dentro de la EMC a los
bosques ribereños y marginales y el valor mínimo a los bosques interiores. Para el distrito de los
campos Corren no-misioneros se usó el valor máximo para todos los bosques ya que presentan
una baja presión antropogénica y presentan buen estado de conservación.
Se determinaron zonas de buen estado de conservación, zonas de regular estado y zonas en
recuperaciónen función de las caracterís cas estructurales de los bosques descriptos en el informe de OTBN, de lo que se conoce sobre la historia de uso y disturbios de la zona. Otorgándoles
mayor valor a aquellos bosques mejor conservados.
No es evidente
No es evidente
No es evidente
No es evidente. Menciona que se está relevando información con respecto al estado de los bosques.
Menciona la u lización del Inventario Provincial de Bosques, que dentro de su descripción incluye el estado de conservación de los bosques na vos y el uso al que se encuentran some dos. De
aquí se desprendería la categoría de conservación a la que pertenecen.
No es evidente
No es evidente
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Criterio 6: Estado de conservación
Criterio 7: Potencial forestal
Jurisdicción
Jujuy
Consideración
Menciona al igual que la norma va nacional que este criterio se determina a través de la estructura del bosque (altura del dosel, área basal), la presencia de renovales de especies valiosas y la
presencia de individuos de alto valor comercial maderero. Esta información se ob ene a par r de
datos disponibles (inventarios, censos, parcelas permanentes) y/o se deduce a par r de variables
como acceso, pendiente, datos catastrales y pedidos de aprovechamiento. También es relevante
la información suministrada por informantes clave del sector forestal provincial con experiencia en realizar planes de aprovechamiento y estudios de impacto ambiental en el ámbito de la
Provincia. Sin embargo, no detalla cómo se procedió y cómo se consideró opera vamente este
criterio, ni cuál ha sido la información consultada.
354
�Jurisdicción
Salta
Tucumán
Stgo. del Estero
Chaco
Formosa
Corrientes
Mendoza
San Juan
San Luis
Chubut
Neuquén
Consideración
Menciona al igual que la ley nacional que para es mar este criterio es necesario conocer la disponibilidad de recursos forestales, la estructura del bosque, la presencia de renovales de especies valiosas, las clases de vegetación. Esta información se ob ene a par r de datos disponibles
(inventarios, censos, parcelas permanentes) y/o se deduce a par r de variables como acceso,
pendiente, datos catastrales y pedidos de aprovechamiento. Sin embargo, la única información
u lizada en este punto según lo especificado en el informe técnico han sido los pedidos de aprovechamiento otorgados por la provincia durante el período 2001-2006 según el trabajo de Morello et al. (2006) y el informe de proyectos de aprovechamiento forestal autorizados en Salta y
Jujuy entre 2001 y 2006 realizado por Badinier y Eliano (2007).
Menciona haber analizado las existencias maderables, área basal por clase diamétrica, altura del
dosel. Pero no se detallan especificaciones de la determinación de este criterio.
No es evidente
Para su es mación consideró la disponibilidad actual de recursos forestales analizando la cobertura de bosques na vos por departamento; la capacidad produc va según las clases o pos forestales determinados en virtud del dosel y su proyección sobre el terreno; las especies principales y la tasa de regeneración para determinar el total de las existencias maderables y el volumen
anual disponible, en base al Inventario forestal realizado por Cuello et al. (2000), el Inventario
Forestal realizado por Iza et al. (2005) y la Ley Nº 2.386.
No desarrolla la manera en la que se aplica este criterio y afirma que se mantendrán las normas
de explotación forestal vigentes establecidas por las leyes provinciales y por la Dirección de Bosques de la Provincia.
U lizó como fuente a informantes calificados de la Dirección de Recursos Forestales sobre la
extracción selec va de especies na vas. Los valores más altos de conservación se usaron para
los bosques con bajo potencial forestal y viceversa. Para el distrito oriental chaqueño se usó:
3 para los bosques ribereños y palmares de Bu a; 2 para bosques interiores abiertos y palmares de Caranday y 1 para bosques marginales y bosques interiores cerrados. Para el distrito del
ñandubay se usó: 3 para los bosques marginales, ribereños, palmares de caranday, bosques de
blanquizales y bosques interiores abiertos, y 2 para bosques interiores cerrados. Para el distrito
de los campos Corren no-misioneros se usó el valor 3 para los bosques ribereños y 1 para los
bosques interiores y marginales.
Menciona que a pesar de la composición monoespecífica de los algarrobales de Mendoza con
P. flexuosa como especie arbórea principal, lo cual determinaría a priori facilidades en cuanto a
la caracterización y posterior u lización, estos bosques presentan par cularidades relacionadas
con sus caracterís cas estructurales, historia de uso y su situación actual de manejo. Con lo cual
se realizó un mapa del potencial forestal ponderando diversos parámetros: el po estructural
(estructura diamétrica, área basal por hectárea, número de fustes por individuo, altura del fuste
principal, la forma de crecimiento de los algarrobos, densidad total del bosque y su relación con
el número de árboles adultos y árboles maderables), biomasa leñosa por hectárea, produc vidad, productos forestales maderables y no maderables. Se otorgó un mayor valor de conservación a aquellos bosques con elevado potencial forestal.
No es evidente
Tampoco especifica este criterio. Sin embargo, menciona que la Autoridad de Aplicación deberá
realizar una cartogra a que iden fique los pos forestales. Dicha cartogra a podrá ser u lizada
de referencia para la elaboración de los respec vos Planes de Manejo Sostenible de Bosques
Na vos, los Estudios de Impacto Ambiental en los casos que corresponda y el otorgamiento de
la correspondiente autorización administra va para la planificación de las ac vidades de restauración.
Solo menciona haber incorporado a los “bosque altos” dentro de la categoría II según el Inventario Forestal Provincial aprobado por Decreto 712/04, capaces de producir madera rolliza.
No es evidente
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Criterio 7: Potencial forestal
355
�Jurisdicción
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Río Negro
Consideración
Hace mención únicamente a las Reservas Forestales de producción, que corresponde a los bosques de producción en erras fiscales, creadas en el decreto con que se aprobó el inventario
forestal provincial. Son bosques que se encuentran en masas con nuas, con accesos actuales o
económicamente fac bles de ser realizados. Estas reservas cons tuyen la base de producción
sustentable de los bosques fiscales, donde se priorizará su uso produc vo.
No es evidente
No es evidente
Criterio 8: Potencial de sustentabilidad agrícola
Jurisdicción
Jujuy
Salta
Tucumán
Stgo. del Estero
Chaco
Formosa
Corrientes
Mendoza
San Juan
Consideración
La evaluación de este criterio implica hacer un análisis de la ap tud que ene cada sector para
maximizar la sustentabilidad de la ac vidad agrícola a largo plazo. Para ello, menciona haber
contado con el apoyo de ins tuciones del medio, tanto gubernamentales como privadas, y con
el aporte de conocimiento de profesionales de la provincia. No detalla especificaciones técnicas
para su caracterización y valoración.
Para determinar áreas con potencial agrícola y/o ganadero considera el Índice de Produc vidad
(Atlas de suelos del INTA), precipitaciones medias entre 1934-1990 (Bianchi et al. 2002) y la
pendiente. Las áreas con menos del 5% de pendiente y con rangos adecuados de precipitaciones
pueden ser habilitadas sin grandes restricciones si no se cruzan con los restantes criterios de la
ley. Las áreas de montaña con más del 5% de pendiente enen ap tud restringida.
Menciona la u lización del mapa de suelos del INTA y la Ley provincial de Suelos 6.290/1991.
Pero no hace referencia a la metodología empleada.
Menciona que los bosques pertenecientes a la Categoría III incluyen aquellas zonas de mayor aptud agrícola, pero no específica cómo ha sido evaluado el potencial de sustentabilidad agrícola.
Determinado a par r de la ap tud del uso del suelo (en base a la textura, capacidad de retención
de humedad y condiciones químicas adversas); el riesgo agroclimá co (en base a sequías, inundaciones, anegamientos, suelos, vulnerabilidad de cul vos), el índice de produc vidad (vinculación de información edafoclimá ca y económica) y la variación interanual en las precipitaciones
pluviométricas en base a Ledesma y Zurita (1995), Ministerio de la Producción Chaco et al. (2005)
y Dirección de Suelos y Agua Rural (2008).
No especifica cómo ha sido tenido en cuenta este criterio y menciona como obje vo favorecer la
expansión de cul vos y pasturas sobre erras de buenas condiciones produc vas, preservando
bosques altos y planteando escenarios de expansión posibles.
A los bosques ubicados en suelos de menor potencial agrícola se les otorgó el puntaje más elevado dentro de la EMC. Para ello se consideró la escala de ap tud de uso del suelo, que va de I
a VIII, siendo el valor I el de máximo potencial agrícola. Para los 3 distritos se realizó la siguiente
operatoria: aquellos bosques ubicados en unidades con ≥ del 50% de suelos con capacidad de
uso II y III, se les asignó el mínimo valor de conservación dentro de la EMC, al resto se les asignó
el valor 3.
Analiza la potencialidad agrícola creando zonas de amor guación de 10 km alrededor de los
oasis irrigados y asignándole un valor nega vo dentro de la EMC con el criterio de asegurar el
posible crecimiento del oasis hacia sectores actualmente de secano. Por otro lado, se analizó el
potencial ganadero mediante un mapa de recep vidad de las llanuras de Mendoza realizado por
Guevara et al. (1995), dado que el 65% del ganado bovino se encuentra en este lugar y se asignó
mayor valor a aquellas zonas con menor recep vidad.
Se generó una cobertura que reflejara los oasis actualmente cul vados y aquellas zonas con
potencialidad agrícola. Estas úl mas se contemplaron como una expansión del actual oasis culvado, teniendo en cuenta la disponibilidad de agua de riego, la vocación agrícola del suelo y las
zonas con pendientes nulas. Se ponderó ambas zonas con valores nega vos, menores para las
zonas actualmente cul vadas y mayores para las zonas con potencial agrícola.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Criterio 7: Potencial forestal
356
�Jurisdicción
San Luis
Chubut
Neuquén
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Río Negro
Consideración
Se tuvo en cuenta a las erras con un índice de produc vidad mayor a 50, dicho índice fue desarrollado por el INTA. También consideró el potencial de riego con agua subterránea. Cabe aclarar,
que de este conjunto de áreas seleccionadas se excluyeron aquellas áreas que no garan zan la
sustentabilidad de la producción (pendientes superiores a 10%, áreas con potenciales de erosión
hídrica y eólica). Se iden ficaron, además, los médanos que corresponden a lugares poco produc vos, con la necesidad de mantener la fijación de los suelos a través de los bosques.
Afirma que protege aquellos bosques que se encuentran en pendientes que presentan riesgos de
erosión e inestabilidad de las laderas y zonas con baja cobertura vegetal con suelos vulnerables;
aunque no detalla cues ones técnicas.
No es evidente
No es evidente
No es evidente
No es evidente
Criterio 9: Potencial de conservación de cuencas
Jurisdicción
Jujuy
Salta
Tucumán
Stgo. del Estero
Chaco
Formosa
Corrientes
Mendoza
Consideración
Considera de especial valor a las áreas de cabecera de cuencas, los bordes de ríos y la franja de
“bosques nublados”. En general, estas úl mas áreas presentan importantes pendientes y dificultades de acceso. Se estableció una faja de 500 m de ancho a cada lado de ríos secundarios
seleccionados, otra de 1.000 m a cada lado del río Santa Rita, y de 1.000 m a cada lado de ríos
principales seleccionados. Las fajas son iden ficadas hasta una pendiente del 5%, luego de lo
cual los bosques de las márgenes delos ríos no son suscep bles de ser transformados por estar
inmersos en áreas de mantenimiento del bosque. Los corredores riparios incluyen a bosques
ribereños y otros ambientes afectados directamente por la dinámica del río.
Menciona haber evaluado la condición de las diferentes cuencas teniendo en consideración su
relación con las precipitaciones medias anuales (Bianchi et al. 2002), su nivel de desmonte y el
nivel de pendiente para así determinar el umbral admisible de transformación de la vegetación
natural. Aunque resulta importante mencionar que dicho análisis no figura dentro del informe
técnico.
Propone asignar un área de amor guación de anchos variables, según el tramo del río y su ubicación topográfica (que van de 35 m según Ley provincial Nº 6.292 a 200 m) como se mencionó
en el criterio 5, protegiendo nacientes y zonas de recarga de acuíferos.
Considera de especial interés para la conservación de cuencas, áreas como bordes de salinas,
lagunas saladas, lagos y lagunas permanentes, áreas de bañados y márgenes de ríos (zonas E, H
y J de la Ley provincial Nº 6.841).
Se han iden ficado las cuencas hídricas y los cauces de ríos más importantes en base a Rohrmann y colaboradores (2008), y se reservó como categoría II los bordes de los ríos, cuerpos de
agua permanentes y semipermanentes, en una franja que abarca la totalidad de la fisonomía
vegetal. Los bordes pertenecientes a áreas de la Categoría I se respetaron como tales.
Considera de especial interés aquellos bosques riparios como ha sido mencionado en el criterio
5.
Asigna a todos los bosques ribereños y marginales el valor más alto de conservación dentro de
la EMC (3), al resto de los bosques se les asigna el mínimo valor. En los distritos del ñandubay y
oriental chaqueño se le dio el máximo valor de conservación dentro de la EMC a los blanquizales y
a los palmares de caranday, ya que se les asigna valor de protección de cuenca y aplicando el principio precautorio ante la falta de mayor información, se le dio el valor más alto de conservación.
Está basado en dar un valor alto dentro de la EMC a los márgenes de ríos permanentes y temporarios (hasta 250 m a cada lado de las márgenes del cauce). Además, con pendientes mayores al
10% y a menos 50 m del cauce, el valor de conservación del bosque es máximo para la cuenca.
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Criterio 8: Potencial de sustentabilidad agrícola
357
�Jurisdicción
Consideración
San Juan
San Luis
Chubut
Neuquén
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Río Negro
Se realizó una delimitación de las pendientes del territorio sanjuanino en tres categorías: Pendientes abruptas, Pendientes moderadas y Sin Pendientes. Esto se u lizó como base para determinar zonas de bosques importantes para la conservación de suelo (Pendientes abruptas y moderadas) y zonas que podrían considerarse, evaluando caracterís cas adicionales, con vocación
agrícola (Sin Pendientes). De esta manera se ponderó posi vamente a las zonas con Pendientes
Abruptas y Moderadas, y nulas a las zonas sin pendientes.
Se clasificaron como áreas dentro de la Categoría I a las zonas de amor guación de 100 m a cada
lado de los ríos y arroyos; se realizó un área de amor guación de 100 m en el perímetro de las
lagunas del sur; y se incluyeron también: márgenes del río Desaguadero, si o RAMSAR, laguna
de Guanacache y bosques que protegen las nacientes de las cuencas hídricas.
Dentro de la Categoría I de conservación de bosques se incluyó arbustales y/o matorrales de
protección de cabeceras de cuencas (según cotas máximas) y vegetación altoandina; bosques
perilacustres; zonas de mallines, costas de ríos y arroyos permanentes o temporarios (aunque
las zonas de riberas de ríos y arroyos permanentes y temporarios, lagunas y lagos que se encuentren incluidas en una matriz de clase II quedarán en esta categoría) y bosques ubicados
en terrenos con pendiente mayor al 60% según el Inventario Forestal Provincial aprobado por
Decreto 712/04.
Incluyó dentro de la Categoría I: 50 m en márgenes de cursos de agua y 100 m en perilagos; y
cotas máximas para protección de cabeceras de cuencas.
Menciona la consideración de criterios como pendiente máxima para la intervención forestal de
25°; cota máxima de uso sostenible del bosque para la protección de las altas cuencas (de 350
m) y áreas de amor guación de la costa marí ma, lagos, lagunas mayores establecidas por la Ley
provincial Nº 145 en 100 m.
Considera de especial interés áreas con un nivel de pendiente (>46%); cota máxima de 450 m de
al tud para uso sustentable, con el fin de proteger las altas cuencas y áreas de protección de la
cota de 100 m para ríos, arroyos mayores, lagos y lagunas mayores.
Incluyó dentro de la Categoría I cabeceras de cuencas (definidas por cota pendiente) y riberas de
ríos y arroyos.
Criterio 10: Valor que las comunidades indígenas y campesinas dan a los bosques naƟvos
Jurisdicción
Jujuy
Salta
Tucumán
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Criterio 9: Potencial de conservación de cuencas
Consideración
Menciona que ha de analizarse la distribución de las diversas comunidades en la provincia, y
menciona la importancia de evaluar el po de uso del espacio que realizan estos actores y cómo
el establecer su proyección futura de uso es necesario para evaluar la relevancia de la con nuidad de ciertos sectores de bosque y generar un plan de acciones. Pero no detalla cómo esto fue
llevado a cabo.
Evalúa los reclamos territoriales y el po de uso del espacio que realizan. Para ello, toma en
cuenta el informe generado por las ONG Asociana, Tepeyac y Fundapaz (2008) para la región
chaqueña donde se presenta un mapa de uso del espacio por comunidades indígenas del Chaco
salteño y la ubicación de comunidades indígenas en el Departamento San Mar n y Rivadavia;
y el informe de García-Moritán (2008), del cual extrajo la ubicación de etnias para el sector de
montaña yungueño. Por otro lado, también se hallan listados los reclamos territoriales realizados
de manera individual y conjunta.
Describe la población indígena del período prehispánico tomando como base a Rosenblant
(1945) y Difrieri (1961), pero no hace referencia a su situación actual.
358
�Jurisdicción
Stgo. del Estero
Chaco
Formosa
Corrientes
Mendoza
San Juan
San Luis
Chubut
Neuquén
Tierra del Fuego
Santa Cruz
Río Negro
Consideración
Incluyó dentro de la Categoría I a aquellas zonas alrededor de las comunidades y poblaciones ya
que son declaradas áreas de muy alto valor de conservación. Se confeccionó un área de amor guamiento de un ancho no menor a 300 m con el obje vo de establecer un área de amor guamiento entre las zonas de uso produc vo intensivo y las zonas pobladas. Los lotes que sean objeto de planes produc vos en cercanía de comunidades y poblaciones, deberán tener en cuenta
esta pauta en su formulación, a fin de mantener los bosques en las áreas colindantes. Menciona,
también, el uso de un relevamiento técnico y catastral de las erras ocupadas por las comunidades indígenas, pero no menciona cómo ha sido incorporado en el análisis (UNSE 2008). Por otro
lado, incorpora puntos rojos indica vos de la localización de las comunidades indígenas, en concordancia con lo establecido por el ar culo 36 de la Ley Nº 6.841, estos puntos no representan
una superficie determinada, por lo que no están considerados en la superficie total correspondientes a la categoría I.
Considera áreas de pertenencia aborigen que consisten en erras con tulo comunitario tomando como información base al Ins tuto de Colonización y Desarrollo Rural de Chaco (2008) y las
reservadas bajo diferentes norma vas de la Ley Nº 26.160 y el Convenio Nº 169 OIT.
Considera solo a las comunidades aborígenes que enen sus tulos de propiedad registrados en
las oficinas de Catastro.
Afirma que en la provincia no existen comunidades indígenas, pero sí se debe dar cuenta de la
indigenización y de las comunidades campesinas que sí están contenidas en el referido criterio.
Se ha tenido en cuenta el aporte del GIA desde el punto de vista de la antropología ecológica.
Considera cartogra a de si os arqueológicos, estancias, población precolombina y eco pos culturales actuales.
Tuvo en consideración los trabajos de Rábida (2006) y Rábida et al. (2008), que estudian las poblaciones de las comunidades presentes en áreas no irrigadas del Departamento de Lavalle. El
mayor valor dentro de la EMC se le dio a las zonas con comunidades originarias presentes.
Se delimitaron las localidades rurales que se encuentran en zonas boscosas de la provincia. Sus
habitantes hacen uso de los recursos forestales que les proveen los bosques. Se elaboró un buffer
de cinco mil metros alrededor de cada localidad y se las valoró nega vamente.
Solo hace mención de que para los casos de aprovechamientos realizados en superficies menores a diez hectáreas se deberá acreditar fehacientemente la posesión actual, tradicional y pública
de la erra, en el marco de la Ley Nº 26.160, de Comunidades Indígenas y su norma va complementaria.
Menciona el cumplimiento de la Ley Nº 24.071, ra ficatoria del Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT).
Menciona haber incluido a las zonas con ac vidad de comunidades indígenas en la categoría naranja (bosques que debieran ser clasificados como Categoría I, pero actualmente se encuentran
en uso. Correspondería a Categoría II con restricciones al uso). Sin embargo, no especifica qué
criterios empleó para esta categorización o cómo fueron determinadas estas zonas.
No es evidente
No es evidente
No es evidente
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
Criterio 10: Valor que las comunidades indígenas y campesinas dan a los bosques naƟvos
359
�Álvarez, J. A., P. E. Villagra, B. E. Rossi, and E. Cesca. 2009. Spa al and temporal li erfall heterogeneity
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Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
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361
�Recategorización
OTBN predial
Metodología
Salta
Sí
Ley provincial Nº 7.543. Art. 17, la cartogra a presentada resulta de carácter orienta vo y
será objeto de definición, en todos los casos, a nivel predial.
San ago del
Estero
Sí
Decreto 1.830. La zonificación con ene puntos verdes en la Categoría II y puntos amarillos
en la Categoría I que son indica vos de la posibilidad de cambio de categoría del bosque
contenido en la parcela en la que se encuentra dicho punto.
Formosa
Sí
Ley 1.552, establece el “Mecanismo de Canje de Permisos de Cambio de Uso del Suelo”.
Permite intercambio comercial entre propietarios de predios de estos permisos. Aumenta
la superficie a habilitar en un predio a cambio de una reducción equivalente en otro(s).
Chaco
Sí
Ley provincial Nº 6.409, Art. 6. Se establece que el mantenimiento de las coberturas de
bosques na vos en cada una de las áreas, deberá operar según las siguientes precisiones,
las cuales estarán referidas a las superficies catastrales de los inmuebles:
a) En el área roja se deberá conservar el cien por ciento (100%) del bosque na vo.
b) En el área amarilla se deberá conservar el ochenta por ciento (80%) del bosque na vo,
incluyendo como mínimo un treinta por ciento (30%) de los bosques bajo clausuras.
c) En el área verde los porcentajes de conservación del bosque na vo serán los siguientes:
c.1. En inmuebles de hasta cien (100) hectáreas serán clausurados o reservados el diez por
ciento (10%).
c.2. En inmuebles de ciento una (101) a doscientas (200) hectáreas serán clausurados o
reservados el veinte por ciento (20%).
c.3. En inmuebles de doscientas una (201) a un mil (1.000) hectáreas el treinta por ciento
(30%) de clausuras o el cuarenta por ciento (40%) de reservas.
c.4. En inmuebles de más de un mil (1.000) hectáreas el treinta por ciento (30%) de clausuras o el cincuenta por ciento (50%) de reservas.
Tucumán
Sí
Ley provincial Nº 8.304. Art. 33, el soporte cartográfico en escala 1:100.000 deberá definirse a escala predial en todos los casos.
Jujuy
Sí
Ley provincial Nº 5.676. Art. 5, “...el tular de un predio debe presentar ante la autoridad
de aplicación, en el plazo máximo de 5 años, una propuesta de OT predial basada en las
normas técnicas que se adjuntan...”
San Luis
Sí
Ley provincial Nº IX-0697. Art. 6, la cartogra a presentada resulta de carácter orienta vo y
será objeto de definición, en todos los casos, a nivel predial.
San Juan
Sí
Ley provincial Nº 8.174. En todos los casos de tramitación de autorización para realización
de planes conservación, planes de manejo sostenible y planes de cambio de uso del suelo,
y se realizará una definición de las categorías de conservación a nivel predial.
Mendoza
Sí
Ley provincial Nº 8.195. Art. 7, la cartogra a es de carácter orienta vo y será objeto de
definición en todos los casos, a escala predial.
Misiones
Sí
Ley provincial XVI - Nº 105. Art. 44, la autoridad local de aplicación actualizará la cartogra a
a efectos de contar con mayor exac tud y escala adecuada y permi r mayor precisión en la
detección de los datos incluidos.
Sí
Resolución 089 del Ministerio de Desarrollo Territorial de la provincia de Neuquén: “Dese
intervención a los Municipios con áreas de Bosque Na vo situadas dentro de sus ejidos,
para que en el plazo de noventa (90) días corridos contados desde la publicación de la presente, a través de los órganos locales que resulten competentes jurídicamente en materia
de regulación de uso del suelo y mediante los procesos par cipa vos que consideren suficientes, eleven a la Autoridad de Aplicación de la Ley 2870 los ajustes a la categorización
de las zonas boscosas ubicadas en sus ejidos, que armonice con su plan de desarrollo local”.
Provincia
Neuquén
Capítulo 18 • Ordenamiento territorial de bosques nativos: resultados de la zonificación en la Argentina
ANEXO 18.2
A con nuación se listan las especificaciones sobre recategorizaciones a nivel predial halladas en la
norma va provincial de OTBN correspondiente:
362
�CAPÍTULO 19
ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA EXPERIENCIA DE LA PROVINCIA
DE MENDOZA
Foto: Marcos Texeira
�PARTE 1: ESTADO ACTUAL DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 8051 DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y USOS DE SUELO EN LA PROVINCIA DE MENDOZA.
S½½Äò, S.1
En el año 2009 se sanciona por unanimidad en ambas cámaras de la Honorable Legislatura provincial de Mendoza la Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelo.
1. HACIA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD PARA LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
Quizás uno de los desaİos más importantes que plantea la Ley 8051 de OTyUS es el de generar una
nueva insƟtucionalidad pensada para dar cumplimiento al objeto de establecer el Ordenamiento Territorial como procedimiento políƟco administraƟvo del Estado en todo el territorio provincial, entendido
este como PolíƟca de Estado para el Gobierno Provincial y el de los municipios tal cual queda expresado
en su arơculo 1°.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
CAPÍTULO 19*
ORDENAMIENTO TERRITORIAL: LA EXPERIENCIA DE LA PROVINCIA DE MENDOZA
En este senƟdo, desde la sanción de la norma a la fecha se han creado espacios de arƟculación
interinsƟtucional que promueven la coordinación entre los disƟntos sectores con el fin de generar los
instrumentos previstos en los disƟntos niveles administraƟvos.
Estos órganos colegiados y técnicos fueron creados bajo la órbita de la autoridad de aplicación
de la ley, la Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales, la cual ejerce disƟntas funciones:
Secretaría AdministraƟva en el caso del Consejo de Estado; la Presidencia en el Consejo Provincial de
Ordenamiento Territorial o Unidad AdministraƟva Central de la que depende la Agencia Provincial de
Ordenamiento Territorial como órgano desconcentrado (Figura 19.1.).
1.1. Consejo de Estado del Plan Estratégico
Creado mediante decreto reglamentario 1535/2009 tuvo como función principal la elaboración del
Plan Estratégico de Desarrollo Mendoza 2030. Este Consejo garanƟzó una parƟcipación plural y sostenida por más de un año. Conformado por: el Gabinete de Ministros y Secretarios del Poder EjecuƟvo
Provincial; por la H. Legislatura: el señor Vicegobernador de la Provincia, el Presidente de la H. Cámara
de Diputados, los Vicepresidentes de ambas Cámaras y los Presidentes de los Bloques legislaƟvos de
ambas Cámaras; los Intendentes Municipales; los Ministros de la Suprema Corte de JusƟcia; el Fiscal de
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 363-385).
1
Vocal del Comité EjecuƟvo de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial. Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales.
364
�Estado, el Asesor de Gobierno y el Presidente del Tribunal de Cuentas de la Provincia; el Superintendente General de Irrigación y las organizaciones de usuarios del recurso hídrico; los representantes de los
entes autárquicos del Poder Ejecu vo de carácter regulador o de promoción del desarrollo; el Consejo
de ex Gobernadores de la Provincia; presidentes de los dis ntos par dos polí cos con representación
parlamentaria en la H. Legislatura Provincial; un representante por cada una de las Universidades públicas y privadas; un representante por cada uno de los entes y órganos públicos nacionales con delegación en la Provincia; el Director del CCT-CONICET Mendoza y un representante por cada ins tuto de
inves gación de ese organismo y finalmente, por las organizaciones de la sociedad civil cuyos estatutos
propendan al bien común general.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
Figura 19.1. Organismos involucrados en el proceso de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Mendoza.
Plan Estratégico de Desarrollo de la Provincia de Mendoza (PEDMza 2030):
(h p://ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/pedmza-2030)
El PEDMza 2030 requirió para su elaboración numerosas reuniones y foros sectoriales, talleres, foros departamentales y regionales así como también de que cada paso fuera acordado y validado en el
seno del Consejo de Estado. Se obtuvieron importantes productos: el Diagnós co Situacional de la provincia en sus dimensiones ambiental-territorial, de desarrollo humano y social, económico-produc va
y polí co ins tucional; la Visión de la provincia al 2030 y finalmente 12 Ejes Estratégicos que orientan
las acciones para poder alcanzar ese obje vo. Los Ejes Estratégicos fueron refrendados mediante la
firma del Compromiso del Bicentenario por todas las ins tuciones integrantes del Consejo de Estado.
1.2. Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT)
(http://ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/organismos/consejo-provincial-de-ordenamientoterritorial)
Creado mediante decreto reglamentario 1795/2010, lleva a la fecha concretadas 10 sesiones plenarias ordinarias y 2 sesiones extraordinarias. Ha dictado su propio reglamento interno de funcionamiento mediante una comisión creada a tal fin y viene trabajando fuertemente en el marco de otras
comisiones, temá cas importantes para el OT: transporte y movilidad, matriz produc va, tratamiento
de proyectos legisla vos, y recientemente la Comisión de Presidencia de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial.
365
�1.3 Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT):
(http://ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/organismos/agencia-provincial-de-ordenamientoterritorial)
Creada mediante decreto reglamentario 1795/2010, está conformada por un Comité Ejecu vo y un
equipo técnico. El Comité Ejecu vo está integrado por un Presidente y 6 Vocales (3 por el sector cien fico, técnico y universidades; 2 por municipios y 1 por el Poder Ejecu vo). Mediante una modificatoria
de la Ley 8051, actualmente se incorporó un Vocal más representante del Departamento General de
Irrigación, entendiendo que el recurso hídrico es un elemento estructurante del territorio principalmente en provincias áridas como Mendoza. La Agencia es el organismo gestor y ejecutor del Ordenamiento Territorial en la Provincia, sus funciones principales son: elaborar los planes de Ordenamiento
Territorial; introducir la EAE en los planes; coordinar las polí cas y prác cas catastrales con los planes
de OT; proponer, controlar y establecer procedimientos de controles cruzados y proponer las sanciones, medidas y procedimientos coac vos necesarios para el cumplimiento de la ley.
Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT)
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
Conformado por más de 60 ins tuciones representantes del sector público provincial y municipal,
del sector cien fico-académico y de OSC, ene como funciones principales: emi r opinión acerca del
procedimiento de formulación, seguimiento, evaluación y revisión de los planes, programas y proyectos, dictaminando sobre los informe finales elaborados por la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial; dictaminar los procedimientos de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial; aprobar
los informes de auditoría y establecer las recomendaciones respec vas y promover la par cipación
social, entre otras cosas.
El Plan Provincial de Ordenamiento Territorial fue el primer producto de la Agencia Provincial de
Ordenamiento Territorial. El Gobernador lo presentó el 1° de mayo ppdo. en la Honorable Legislatura
de la Provincia en la apertura de sesiones legisla vas conforme a lo previsto en la Ley 8051 para su
tratamiento y aprobación.
El Plan establece directrices y propone lineamientos y programas que responden a 7 obje vos específicos planteados para resolver problemas de inequidad social; inercia en la ges ón territorial; deterioro ambiental; conec vidad e integración intra e interregional; desequilibrios territoriales; deficiencia
en la ges ón integrada del recurso hídrico y existencia de un sistema produc vo dual. Asimismo, plantea los instrumentos que son necesarios para su implementación: de ordenamiento territorial o planificación; económicos; de ges ón, ejecución y control y de coordinación y complementación. h p://
www.ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/avances .
Proyectos que aportaron al PPOT
La Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales de la provincia de Mendoza, conjuntamente con la Subsecretaría de Planificación Federal de la Inversión Pública, dependiente del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación, han desarrollado entre 2012 y 2013
el proyecto “Directrices para el Ordenamiento Territorial de las áreas rurales de Mendoza”. El mismo
ha sido financiado por la CAF mediante préstamo 7353 y ha tenido como obje vos principales obtener
directrices para el sistema de áreas rurales y naturales provincial como también para estudios de caso
en áreas de interface rural-urbana. Asimismo, se obtuvieron como productos una estrategia de comunicación para el OT; un plan de inversiones y una propuesta de fortalecimiento ins tucional; todos
estos, aportes para el PPOT.
366
�2. INFORMACIÓN PARA LA TOMA DE DECISIONES
2.1 Puesta en funcionamiento del Sistema de Información Ambiental Territorial (SIAT):
(http://ambiente.mendoza.gov.ar/index.php/organismos/siat)
En el marco de la Ley Provincial 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la provincia
de Mendoza, se cons tuye el Sistema de Información Ambiental Territorial (SIAT) como instrumento
de planificación, ejecución, información y control de los Planes de Ordenamiento Territorial. El SIAT se
concibe como una red interins tucional y descentralizada de información de acceso público y gratuito.
Esta red se estructura como Nodos interconectados cada uno de los cuales pertenece a una ins tución
u organismo que es el encargado de generar y mantener actualizada su propia información bajo ciertos
criterios y parámetros estandarizados.
El primer Nodo del Sistema es el Nodo Ambiente que suministra tanto la información que genera la
Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales en general, como la información específicamente
generada en el marco del ordenamiento como productos de la implementación de la ley (h p://www.
siat.mendoza.gov.ar/). En este sen do, ya se cuenta con el mapa de Clasificación y Ges ón del Territorio (art. 14°) y se está terminando el mapa de la Zonificación actual de la provincia (art. 15°) elaborado
conjuntamente con los 18 municipios de Mendoza. Se ha trabajado también en otros productos que
sirven de insumos para el análisis territorial, como por ejemplo la superficie actual que representan los
oasis.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
Simultáneamente algunos departamentos de la Provincia están avanzando en obtener sus modelos
territoriales actuales (diagnós co) y líneas de acción para su POT municipal (Tupungato y Tunuyán entre otros); a con nuación en este mismo capítulo se presentan los avances del departamento Tunuyán,
realizados con aportes del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, el INTA y FAO.
3. EL RESULTADO: PLANIFICACIÓN PARA LA GESTIÓN
La provincia de Mendoza viene llevando adelante, desde mayo de 2009 a la fecha, un proceso ininterrumpido de planificación territorial pionero en el país. Como tal, lleva implícitos todos los desa os
que implica no tener un modelo previo a seguir y todas las posibilidades de oportunidad para crear un
modelo con iden dad propia suscep ble de replicación, ajustes y aprendizajes por otras jurisdicciones.
Poco a poco se consolida con amplia y sostenida par cipación, una transformación medular para la
Provincia de Mendoza que permi rá alcanzar el tan deseado obje vo de que coyuntura y estructura,
urgencia e importancia, ges ón y planificación dejen de ser disyun va para conver rse en el complemento indisoluble para el mejor vivir de toda la población.
367
�P®þþʽãÊ D.2, A. Fç½3, L. CÙ4
1. INTRODUCCIÓN
En el marco del TCP/ARG/3302 “Fortalecimiento de las capacidades que permitan abordar los procesos de Ordenamiento Territorial de forma parƟcipaƟva e iteraƟva”, firmado entre la Secretaría de
Agricultura, Ganadería y Pesca, del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación (MAGyP);
la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO); el InsƟtuto Nacional
de Tecnología Agropecuaria (INTA) y la Facultad de Agronomía de la Universidad Nacional de Buenos
Aires (FAUBA), se comenzó a mediados de 2012 a trabajar en el área piloto del Municipio de Tunuyán,
Provincia de Mendoza. A sepƟembre de 2013 esta experiencia se encuentra en pleno desarrollo en el
Territorio, el proceso está en la etapa prospecƟva de construcción de escenarios para poder elegir un
escenario deseado para el año 2030 y comenzar con la propuesta de planificación tendiente a lograrlo.
Este capítulo relata el proceso en desarrollo, las condiciones políƟcas, la demanda y parƟcipación
social existente, los antecedentes en la temáƟca para el Departamento y la Provincia; e intenta reflexionar sobre aciertos y desaciertos del mismo para que sirvan como experiencia para otros departamentos
o comunidades que deseen comenzar con el ordenamiento de su territorio. Pensamos que las reflexiones e información que aquí se expresan deben ser consideradas en el marco de un proceso inacabado
y por lo tanto son provisorias y parciales. La Tabla 19.1. resume los pasos y etapas de esta experiencia.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
PARTE 2: EXPERIENCIA PILOTO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL DEL
DEPARTAMENTO DE TUNUYÁN, MENDOZA.
Tabla 19.1. Proceso de Ordenamiento Territorial, resumen de pasos.
1.
Historia previa de trabajo InterinsƟtucional.
2.
Afinidad personal entre técnicos de las disƟntas insƟtuciones.
3.
Decisión de INTA y visión de territorio para involucrarse.
4.
Acuerdo Ministerio de Agricultura de la Nación, INTA, FAO y UBA. Selección del siƟo piloto.
5.
Decisión políƟca Municipal.
6.
Acuerdos insƟtucionales y firma de convenios entre la Municipalidad de Tunuyán, INTA,
IDR, IDC, IES 9-015.
7.
Conformación de Mesa de GesƟón.
8.
Compromiso real en el funcionamiento por parte de las insƟtuciones parƟcipantes del proceso. Diferentes grados de parƟcipación y compromiso.
9.
Búsqueda y recopilación de información cuanƟtaƟva y cualitaƟva.
2
INTA. Estación Experimental Agropecuaria La Consulta, ex Ruta 40 km 96 (5567), San Carlos, Mendoza. Contacto primer
autor: pizzolato.roberto@inta.gob.ar
3
Consultora FAO. Centro Regional Cuyo, INTA.
4
Consultor FAO.
368
�11. Construcción de un Mapeo de Actores Territoriales (MAT.)
12. Generación de un Sistema de Información Geográfico (GIS) departamental. Mapas a escala adecuada para la toma de decisiones.
13. Elaboración, escritura y revisión del Diagnós co preliminar.
14. Elaboración y realización de Talleres par cipa vos distritales, sectoriales y polí co-ins tucionales, de validación del diagnós co y visión de futuro.
15. Sistema zación y análisis de la información obtenida en los Talleres par cipa vos.
16. Definición de procesos territoriales crí cos del modelo de funcionamiento actual.
17. Validación de los procesos territoriales crí cos del modelo de funcionamiento con los equipos
interdisciplinarios, las autoridades del municipio e informantes claves de la comunidad.
18. Definición de escenarios: tendencial, op mista, pesimista y apuesta.
19. Validación de escenarios, con los equipos interdisciplinarios, autoridades del Municipio e informantes clave de la comunidad.
20. Proceso de planificación, definición de la visión, misión y obje vos generales y específicos del
territorio municipal.
21. Elaboración de programas, proyectos y acciones generales y sectoriales, que conduzcan al escenario deseado.
22. Ges onar y generar financiamiento del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) para la implementación de dichos programas, proyectos y acciones.
23. Implementación de los programas y proyectos en unidades de ges ón y monitoreo.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
10. Procesamiento y análisis de la misma.
24. Generación y aplicación de mecanismos de Monitoreo, Seguimiento y Evaluación del POT.
25. Nuevo ciclo de planificación a par r de la actualización del diagnós co y los resultados logrados.
2. INSTITUCIONES/ORGANIZACIONES EFECTIVAMENTE INVOLUCRADAS EN EL PROCESO DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE TUNUYÁN
A par r de la inicia va de la Secretaria de Agricultura, Ganadería y Pesca, del MAGyP y en cooperación con la FAO y el INTA se inicia un proyecto de fortalecimiento de las capacidades nacionales para
los procesos de Ordenamiento Territorial Rural y en este marco es elegido en mayo del año 2012 el
departamento de Tunuyán, en la Provincia de Mendoza como área piloto para desarrollar un Plan de
Ordenamiento Territorial, la cual servirá de disparador y de aprendizaje para poder replicar y adaptar
la experiencia en todo el territorio nacional.
Con la sanción de la Ley Provincial Nº 8.051, formulada en y para la provincia de Mendoza en mayo
de 2009, se debe elaborar un plan de ordenamiento territorial provincial, y luego de sancionado este,
todos los municipios quedan obligados a realizar los planes de ordenamiento territorial municipales.
En este contexto norma vo provincial se generan las condiciones polí cas y sociales para avanzar en
la temá ca de Ordenamiento, y así el Municipio de Tunuyán comprende la necesidad de planificar su
territorio y crea la Dirección de Ordenamiento Territorial Municipal. Esto se establece como uno de los
primeros eslabones de un proceso complejo y par cipa vo, el cual cuenta con una fuerte decisión po-
369
�Es de esta manera que, apenas asume la actual ges ón municipal (en diciembre del 2011), es creada
la citada Dirección, y se inician las conversaciones con las diferentes ins tuciones y organismos que
enen incumbencia o información para la planificación territorial, con el obje vo de invitarlos a formar
parte del equipo técnico que elaborará el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal.
El Municipio firma convenios de colaboración con estos organismos e ins tuciones, lo que permite
asegurar cierto grado de compromiso y aportes de cada una de las ins tuciones a través de sus profesionales asignados. De esta manera, se cuenta con capacidades opera vas y técnicas en el ámbito de
las ciencias sociales, económicas, ingenieriles, geológicas, jurídicas, naturales, entre otras, permi endo
un abordaje integral del territorio.
Dada las relaciones previas existentes entre INTA la Consulta y el Municipio de Tunuyán, se logró
la instalación conjunta de una Agencia de Extensión Rural en el Departamento (inexistente dos años
atrás). Esto, sumado a la buena ar culación entre planes y programas de extensión agropecuarios en
curso (Cambio Rural, PROFEDER, Pro-Huerta), permi ó la conformación de una mesa de ges ón interdisciplinaria e interins tucional. Dicha mesa está integrada por organismos públicos locales, provinciales, nacionales e internacionales y se aboca a trabajar sobre la construcción del Plan de Ordenamiento
Territorial del Departamento. Al mismo empo, que la movilización social existente en la región del
Valle de Uco (Tunuyán, San Carlos y Tupungato) respecto a la preservación del medio ambiente y en
par cular a la nega va hacia la instalación de minería metalífera a cielo abierto y, actualmente, a la
extracción de petróleo con nuevos métodos (Fracking), entre otras, que usan agua en can dad, es un
factor facilitador del proceso dada la demanda social por ordenar el uso del suelo y del agua que esto
genera.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
lí ca desde las autoridades del Poder Ejecu vo municipal y el aval del Honorable Consejo Deliberante,
cues ón clave en este po proyectos asocia vos.
Comenzamos por compar r la mirada teórica por la cual entendemos que el territorio, “en tanto
construcción, es modificable y está sujeto a transformaciones a par r de las propias experiencias que
van aconteciendo en el devenir de la historia de las propias comunidades” (PROCISUR, 2012:8). Asimismo, la construcción “incluye un posicionamiento sobre los recursos que están en dicho territorio
para la vida (humanos, económicos, naturales). Esta idea de conciencia de los recursos nos refiere a
las condiciones de posibilidad que mo van e impulsan a los miembros de una determinada comunidad a pensar que dicho espacio puede ser apropiado no solo en términos concretos del asentamiento
material, sino de apropiación subje va, conectado de manera intrínseca con la iden dad” (PROCISUR,
2012:8). Desde esta concepción, se propone asumir el abordaje del territorio de forma “mul dimensional y mul disciplinaria” (PROCISUR, 2012:9).
En un primer momento llevamos a cabo la conformación de un equipo de trabajo que permi era
encarar un proceso permanente, par cipa vo e itera vo, requiriendo un enfoque interdisciplinario
e interins tucional. He aquí el compromiso y la calidad de información y personal aportados por las
ins tuciones al proceso, como así también al diagnós co territorial, permi endo, de esta manera, una
planificación integral y un compromiso en la ejecución del Plan en los dis ntos estamentos ins tucionales y garan zando su materialización en el territorio.
En el desarrollo del trabajo llevado a cabo hasta el presente, el involucramiento real y concreto de
estas ins tuciones tuvo caracterís cas diferenciales en cuanto a intensidad, con nuidad y especificidad. La experiencia adquirida durante este empo permite reflexionar sobre la necesidad de con nuar
con un proceso de OTR, aun cuando se reduce la par cipación de alguna ins tución y, sobre todo, si fue
iniciado a par r de una decisión polí ca.
370
�A con nuación presentamos una breve descripción de las caracterís cas naturales, socioeconómicas y culturales del si o piloto.
3.1. Ubicación geográfica
Tunuyán es uno de los 18 departamentos de la Provincia de Mendoza, se encuentra en el sector
centro-oeste de la misma y posee una superficie de 3.317 km2. Limita al norte con el departamento de
Tupungato, al sur con el departamento de San Carlos, al este con los departamentos de San Carlos y
Rivadavia y al oeste con la República de Chile. El departamento se encuentra dividido en 12 distritos:
Campo Los Andes, Los Chacayes, Los arboles, Colonia Las Rosas, Las Pintadas, El Totoral, Ciudad, Los
Sauces, El Algarrobo, La Primavera, Villa Seca y Vista Flores. Su territorio se encuentra comprendido íntegramente dentro de la cuenca del Tunuyán superior, la cual posee una superficie total de 14.386 km2.
3.2. Vías de Acceso
Al departamento es posible acceder a través de la Ruta Nacional N° 40 ubicada al este del mismo,
que lo recorre en sen do norte-sur, siendo esta la única vía troncal que une a Tunuyán con el resto de
los departamentos provinciales. Es posible también acceder a través de la ruta Provincial N° 89 desde
el Departamento de Tupungato, y a través de la Ruta Provincial N° 92 desde el Departamento de San
Carlos.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
3. ENCUADRE TERRITORIAL
3.3. Características Físico-Naturales
El departamento posee una marcada influencia de los vientos del oeste y suroeste. En el sector
oriental las temperaturas disminuyen con la al tud y las precipitaciones alcanzan los 330 mm anuales,
con heladas frecuentes. En el sector occidental las temperaturas disminuyen con la al tud y las precipitaciones son de po nival, estas nieves son las que con sus deshielos abastecen los ríos y arroyos locales
y permiten el riego ar ficial en el oasis cul vado.
El río Tunuyán Superior actúa como colector de arroyos de origen nival y de origen manan al. Los
primeros son u lizados para riego en la zona del piedemonte y sus excedentes se infiltran emergiendo
luego en las zonas bajas, dando origen a un acuífero freá co y nacimiento de arroyos que son u lizados
también para riego; sus excedentes vuelcan al río Tunuyán. A través del dique derivador Valle de Uco,
el río Tunuyán Superior riega este departamento y parte de San Carlos. En su sector inferior embalsa en
el dique El Carrizal y riega parte de San Mar n, Junín, Rivadavia, Santa Rosa y La Paz; estos tres úl mos
por intermedio del dique derivador Phillips.
En la planicie dis nguimos la formación del jarillal, predominando la jarilla y el algarrobo dulce. En la
zona montañosa la vegetación está sujeta a la al tud. En el piedemonte hay pas zales, u lizados como
campos de veranadas para alimentar ganado.
El departamento posee tres unidades geomorfológicas principales: la montañosa al oeste, la bajada
piedemontana en el centro y la planicie en el sector este. El sector montañoso cubre más del 65% del
departamento. Toda el área posee una tupida red de drenaje de po dendrí co a subparalelo, la cual es
colectada en grandes cauces convergentes en el área montañosa y de carácter divergente en las zonas
de menor pendiente. Sobre la porción más baja del territorio, la llanura agradacional ubicada al este
del departamento, se asientan todas las ac vidades humanas.
371
�En el año 2009 Tunuyán par cipó con un 1,63% del Producto Bruto Geográfico (PBG) de Mendoza.
Uno de los pilares de la economía departamental es la agricultura, aunque el mayor aporte al PBG departamental lo realiza el sector de servicios sociales, comunales y personales. Según el Censo Nacional
Económico 2004-2005 (CNE), del total de los 1.801 locales económicos ocupados5, cuatro corresponden al sector primario (menos del 1% del total), 132 al sector secundario (8,6% del total) y 1.665 al
sector terciario (90,7%). Además, según la misma fuente, los 1.801 locales relevados poseen 6.738
personas ocupadas ubicándose la mayor can dad de ocupados en el sector comercio y administración
pública. Entre el año 2010-2011, la superficie cul vada con frutales en el departamento de Tunuyán
llegó a 14.515 hectáreas, el frutal con mayor can dad de ha cul vadas es la vid, con un total de 7.907
ha, le sigue en orden de importancia el durazno con 3.061 ha cul vadas, el manzano con un total de
2.023 ha y el peral con 1.524 ha. Con respecto a las hortalizas, para el año 2011 hubo un total de 2.044
ha cul vadas, siendo la más sobresaliente el ajo (colorado y morado), con 999 hectáreas totales cul vadas entre ambos. Además, Tunuyán cuenta en el año 2011 con 259 hectáreas de superficie cul vada
con bosques y montes implantados. La única producción de semillas que ene el Departamento es de
girasol, con 44 hectáreas cul vadas. Por otro lado, la superficie total implantada con viveros frutales
es de 179 ha.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
3.4. Actividades Económicas
Iden ficando los aspectos centrales del departamento de Tunuyán se observa un perfil produc vo
especializado en ac vidades agrícolas (vid, durazno, manzano, hortalizas y forestales). Por otra parte,
la ciudad de Tunuyán es el centro comercial y de servicios del Valle de Uco. Desde la devaluación del
2001 las exportaciones de materias primas agropecuarias aumentaron notablemente y las ac vidades
de turismo y comercio se vieron beneficiadas. Pese a este ambiente favorable y las potencialidades
existentes en el territorio, los dis ntos sectores de la economía presentan problemas y debilidades
importantes.
3.5. Urbanismo y Población
De acuerdo al Censo Nacional de Población, Hogar y Vivienda 2010, el departamento de Tunuyán
posee una población total de 49.458 habitantes que representa el 2,84% del total provincial. La variación intercensal rela va 2001/2010 fue de 17,4%, muy por encima de los niveles provinciales de 10,1%.
Después de Malargüe, Tunuyán es uno de los departamentos de la provincia que más ha crecido en
la úl ma década. Este aumento poblacional presiona sobre la necesidad de servicios y provoca crecimiento urbano sobre erras de uso agrícola. En las zonas urbanas residen más mujeres que varones, lo
cual se relaciona fundamentalmente con las mayores oportunidades laborales que significa el ámbito
urbano para el sexo femenino.
El departamento presenta una población en proceso de envejecimiento, ya que más del 7% es mayor a 65 años de edad. Esto da cuenta del proceso de emigración de los jóvenes en busca de mejores
oportunidades laborales y de capacitación. En relación a la distribución de la población en el territorio,
los distritos en donde se concentra más población son Ciudad, Vista Flores, Colonia Las Rosas y El Totoral. En los otros distritos la población es muy escasa, fenómeno ligado, entre otras causas, a la dis-
5
Se en ende por local económico a “todo espacio sico aislado o separado de otros que fue originalmente construido para
desarrollar ac vidades económicas, o que no habiendo sido construido con este fin, fue u lizado para el mismo durante
el opera vo censal”.
372
�La definición de rural que se u liza en la Encuesta de Condiciones de Vida Rurales (ECVR), es más
per nente que la usada en el Censo Nacional de Población desde el punto de vista Conceptual y Metodológico para Mendoza, en tanto permite incluir tanto la población que se encuentra distribuida de manera dispersa en el territorio como aquella que, a pesar de estar concentrada en determinadas áreas,
está directa o indirectamente vinculada con la ac vidad agropecuaria. Por otro lado, permite recabar
información que por lo general se encuentra excluida de las estadís cas oficiales habituales, como es
el caso de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH). Según la ECVR se puede señalar que el total de
la población económicamente ac va (entre 14 y 64 años) es el 62,8% del total de población urbana,
mientras que la rural equivalía al 62,5 % para el año 2011.
En cuanto a las tasas demodinámicas, su evolución en los úl mos años han sido muy fluctuantes:
para el 2010 la tasa de bruta de natalidad7 fue de 25,6 ‰, la de mortalidad general8 de 6,0 ‰ y la
tasa de nupcialidad9 fue de 3,9‰. Respecto a la población migrante residente en el Departamento, no
existen grandes diferencias en relación a los niveles provinciales, el 12,2% proviene de otras provincias
y el 2,6% lo hace de países limítrofes, en su mayoría de origen boliviano. Según los datos del CNPHyV
2010 (Censo Nacional de Población Hogares y Vivienda), existen en el departamento un total de 13.538
hogares, en los que viven 49.026 personas, de las cuales el 90,3% vive en casas, el 4% en ranchos o
casillas, un 4,5 % en departamentos, el 1,0% en inquilinato y el 0,17% restante se encontraba en otro
po de situación.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
ponibilidad de infraestructura, empleo y servicios básicos como salud, educación, transporte público,
centros de abastecimiento6.
4. ACTORES VINCULADOS AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
En un primer acercamiento hacia el territorio y teniendo en cuenta que el mismo es producto de
una construcción social, nos centramos en la detección y conocimiento de los Actores Territoriales (AT),
en sus formas de ver el mundo, de captar la realidad, en sus alianzas y conflictos. Según la FAO (2005)
“son los actores los que definen el territorio en el que viven o interactúan. La territorialidad de los actores y la visión territorial ayuda a establecer una iden dad común, favoreciendo la realización de sus
estrategias y proyectos. Además, la pluralidad de actores con intereses y valores dis ntos, y a veces en
conflicto, influyen sobre la dinámica y las interrelaciones dentro del territorio en común”.
La metodología u lizada para el conocimiento de los actores territoriales es el Mapeo de Actores,
cuyo obje vo es iden ficar y caracterizar una diversidad de actores sociales10, para conocer su situación, intereses, vínculos sociales e interrelaciones en el territorio.
6
Se u liza información del Censo 2001 debido a que la información disponible del Censo 2010 no incluye datos a nivel distrital.
7
La tasa bruta de natalidad es el cociente entre el número de nacimientos ocurridos durante un período determinado y la
población media es mada del período, por mil.
8
La tasa bruta de mortalidad general es el cociente entre el número de defunciones ocurridas durante un período determinado y la población media es mada del período, por mil.
9
La tasa de nupcialidad es la relación entre el número de matrimonios ocurridos durante un año y la población media para
el mismo período.
10
Un actor social puede ser un individuo, un grupo, una organización o ins tución de cualquier po –una empresa, un organismo de gobierno, una organización de la comunidad, etc.–. Lo que caracteriza o iden fica a un actor social es su posición
373
�a) Percepciones.
b) Culturas, subcultura, interpretaciones.
c) Intereses / obje vos / valores.
d) Racionalidad y racionalidades.
e) Recursos y capacidades.
f) Lo aportado por cada actor, como su base de poder en el escenario de interacción.
Las categorías de análisis que se tuvieron en cuenta para realizar el mapeo de actores fueron las
siguientes:
• Tiempo de radicación en el territorio.
• Historia de los suelos, acceso y usos.
• Problemá cas territoriales vinculadas a sus ac vidades.
• Uso del recurso agua: acceso, u lización y sistema de riego.
• Capitales (económico, social, cultural, simbólico) con los que cuentan los diversos actores.
• Diversidad de impactos de las ac vidades.
• Incorporación de mano de obra local.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
Los actores sociales o territoriales se definen en relación con un escenario concreto de interacción,
que es el escenario recortado, en este caso el departamento de Tunuyán. Se los iden fica a par r de un
criterio de diferenciación, de par cularización en relación con los demás. Hay una heterogeneidad de
actores sociales en un territorio que son diferentes por:
• Conocimiento sobre Ordenamiento Territorial y compromiso en el proceso.
• Relaciones de poder desiguales y posiciones de clase.
Para poder obtener datos vinculados a las categorías de análisis anteriormente expuestas, se u lizó
como herramienta metodológica la entrevista en profundidad. De este modo se realizaron entrevistas
a más de 30 actores y se obtuvo información relevante vinculada a cada una de las categorías construidas, que permi ó la sistema zación y análisis de las mismas. A con nuación se detallan los actores más
relevantes vinculados al proceso de ordenamiento territorial, que fueron detectados y entrevistados,
tengan o no presencia sica en Tunuyán.
4.1. Actores Nacionales
• Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca: ene como obje vos primordiales la formulación,
coordinación y adopción de polí cas, planes, programas y proyectos agropecuarios, pesqueros y de
desarrollo rural, fortaleciendo los procesos de par cipación y planificación en armonía con los lineamientos de la polí ca macroeconómica nacional. El Ministerio es parte fundamental del proyecto
TCP, ya que el mismo se formuló a instancias de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca con
par cular en ese escenario, su papel o rol –lo que hace o podría hacer en él– y sus propósitos o intereses respecto de ese
escenario o lo que se procesa en él. En consecuencia, esperaríamos que un actor social se comportara de una manera
par cular, probablemente diferente, en todo o en ciertos aspectos, a otros actores sociales iden ficados.
374
�• Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA): coordina territorialmente la experiencia piloto en Ordenamiento Territorial Rural del departamento de Tunuyán. En su Plan Estratégico Ins tucional actual, establece como ejes de acción la compe vidad, equidad y sostenibilidad ambiental.
Además, posee equipos técnicos que intervienen en el territorio e información sobre recursos naturales y producción.
• Ejército argen no: posee importante presencia en la zona de Tunuyán como campo de caballería.
Se es man alrededor de 139.115 ha del distrito, todas bajo jurisdicción del Ejército, muchas de ellas
de alta montaña (hasta los límites con Chile) y zonas de campo de cría de ganado; el total del Departamento es de 330.267 ha. De ellas, aproximadamente 4.500 ha poseen derecho de riego, con alto
potencial produc vo, superficie muy importante si la relacionamos a las 3.700 ha bajo riego totales
del Departamento.
• Gendarmería Nacional: con una presencia relevante en la zona por la custodia de los pasos fronterizos con Chile y toda el área de frontera. En el departamento de Tunuyán tenemos la presencia del
Escuadrón 28, todo el departamento es zona de frontera nacional.
• Universidad Nacional de Cuyo, en par cular a través del Ins tuto de Cartogra a, Inves gación y Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT), Facultad de Filoso a y Letras, que posee capacidad
cien fica y educa va vinculada al Ordenamiento Territorial y que par cipa a través de la capacitación en los talleres y como fuente de información.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
el objeto de promover procesos de Ordenamiento Territorial Rural que contribuyan con los Obje vos de Desarrollo del Milenio (ODM).
4.2. Actores Provinciales
• Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales: le corresponde asis r al Gobernador en el
caso concreto del Ordenamiento Territorial, dentro de la Secretaría de Ambiente la Dirección de Desarrollo Territorial (DDT) se encarga de todo lo que corresponde a colonización y arraigo; la Dirección
de Protección Ambiental debe velar por el cumplimiento de la norma va de impacto ambiental en
el territorio (establecida en la Ley 5.961 y el Decreto 2.109); la Dirección de Recursos Naturales Renovables, de las áreas protegidas y bosques na vos; mientras que la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial ene como función implementar la Ley 8.051 y elaborar el Plan de Ordenamiento
Territorial Provincial, como procedimiento polí co administra vo del Estado en todo su territorio,
entendido este como Polí ca de Estado para el Gobierno Provincial y los gobiernos municipales. Es
de carácter preven vo y prospec vo a corto, mediano y largo plazo, u lizando la planificación como
instrumento básico para conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental con formas
equilibradas y eficientes de ocupación territorial.
• El Ins tuto de Desarrollo Comercial (IDC): aborda el análisis territorial de la ac vidad comercial desde perspec vas económicas, sociales y urbanís cas en el territorio de forma integrada.
• El Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR): cuya función es promover el arraigo a la erra, mejorando la
calidad de vida de la familia rural a par r de la generación de información y la ejecución de programas y proyectos que conduzcan al desarrollo sustentable del territorio. Será parte de la asesoría
técnica y metodológica del proyecto, que actualizará mapas y el SIG (Sistema de Información Geográfico). Además, posee experiencia previa en la elaboración de Planes de Ordenamiento en algunos
Municipios.
• Departamento General de Irrigación: el obje vo principal del Departamento General de Irrigación es
la preservación, distribución y regulación de las aguas de los ríos provinciales a fin de aprovechar to-
375
�• La Dirección de Agricultura y Con ngencias Climá cas (DACC): entre otras funciones, se encarga de
la lucha an granizo, del Registro de Usos de la Tierra (RUT), de generar información agroclimá ca y
elaborar mapas de zonificación.
• Ins tuto de Sanidad y Calidad Agropecuaria Mendoza (ISCAMEN): responsable de la protección fitozoosanitaria de la Provincia. Posee incumbencias en el control y fiscalización de semillas, sanidad
vegetal, sanidad animal en barreras sanitarias y uso racional de agroquímicos, entre otros temas.
• Dirección General de Escuelas (DGE): es la responsable de la educación oficial en la provincia de
Mendoza en los niveles primario, secundario y terciario o superior. Existen 62 establecimientos educa vos en el departamento de Tunuyán, contabilizando primarias, medias y terciarios. En par cular,
el Ins tuto de Educación Superior 9_015 dependiente de la DGE de Mendoza, par cipa en el proceso de ordenamiento territorial, aportando técnicos para el componente de comunicación e interviene con toda su estructura educa va en el territorio, facilitando la par cipación social de los jóvenes
en par cular.
• Dirección de Vialidad Provincial: es la responsable del trazado, mantenimiento y conservación de la
red vial de la provincia de Mendoza, los caminos provinciales son claves en la conec vidad interna
de los departamentos.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
dos sus usos posibles, ejerciendo el control directo respecto a las concesiones otorgadas e instando
aquellas que se deban otorgar, realizando los estudios necesarios. En lo específico, la Subdelegación
de Aguas del Rio Tunuyán Superior, que es la que actualmente par cipa de la mesa de trabajo sobre
Ordenamiento Territorial, es la autoridad que cubre la zona en análisis y proporciona referencias a
las redes de riego, pozos subterráneos, arroyos y contaminación de aguas.
• Ministerio de Salud de la Provincia: de él dependen los centros de salud y hospitales. En Tunuyán
funcionan 15 centros de salud y un hospital de carácter regional; su localización geográfica aparece
georreferenciada en los mapas de equipamiento departamental que se encuentran en el Diagnós co Territorial, siendo la asistencia en salud uno de los temas más demandados por la población en
los talleres realizados.
• Secretaría de Transporte Provincial: regula y coordina el transporte urbano, rural e interurbano de
larga y corta distancia; y controla los servicios de taxis y remises. Los problemas de transportes de
pasajeros son muy citados en los distritos más alejados.
• Empresa de Energía Mendoza S.A. (EDEMSA): proveedora y distribuidora de energía eléctrica en
toda la Provincia. En las zonas rurales es importante considerar la existencia de muchos pozos para
riego y consumo humano, que extraen el agua subterránea en base a bombas eléctricas. En Tunuyán
se encuentran 778 pozos y 2.283 en el Valle de Uco, que funcionan eléctricamente y proveen riego
agrícola y agua para consumo humano e industrial.
• Policía y bomberos provinciales: existen en Tunuyán 8 destacamentos y dos unidades de cuidado del
medio ambiente, su ubicación y áreas cubiertas por asistencia se puede observar en el capítulo de
equipamientos del territorio dentro del Diagnós co Territorial, elaborado por el equipo de trabajo
de Ordenamiento Territorial de Tunuyán. Siendo el tema de seguridad y mayor presencia policial
otra de las demandas más importantes detectadas en los talleres par cipa vos.
4.3. Actores Municipales
• La Municipalidad de Tunuyán: es el organismo coordinador y responsable del proceso de ordenamiento territorial. La experiencia del si o piloto desarrollada en conjunto entre FAO, MAGyP, INTA y
376
�• Cámara de Comercio Industria y Producción de Tunuyán.
• Uniones Vecinales, Clubes y otras organizaciones de la sociedad civil.
• Empresas privadas tales como bodegas, fábricas, aserraderos, galpones de empaque y demás.
• Coopera vas de Producción, de Servicios y de Vivienda.
5. ACTIVIDADES Y ACCIONES REALIZADAS
5.1. Conformación de la Mesa de Gestión
Como primera ac vidad vinculada al OT, se conforma la mesa de ges ón, designándose a técnicos
profesionales de cada una de las ins tuciones par cipantes de la misma para armar las Comisiones de
Trabajo al interior de la Mesa. Dichas Comisiones trabajan y elaboran información inherente a las ac vidades que desarrollan dentro de las ins tuciones a las que pertenecen, validando de esta manera la
información obtenida y elaborando al mismo empo el diagnós co territorial. De esta manera quedaron conformadas las siguientes Comisiones, teniendo en cuenta la clasificación temá ca determinada
por la Ley Nº 8.051 y la consensuada por el grupo:
a) Análisis del medio sico.
b) Análisis y ac vidades de los agentes.
c) Análisis de los espacios adaptados.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
el Municipio, facilitará el establecimiento de líneas polí cas para administrar el territorio y ges onar
la organización del mismo.
d) Análisis del marco legal e ins tucional.
e) Análisis de los valores.
f) Comunicación y difusión.
5.2. Realización de un Diagnóstico Territorial
Una vez conformadas las comisiones de trabajo, se comenzó con la realización del Diagnós co Territorial. Dicho diagnós co no es una simple recopilación de información, ya que la misma se sistema zó,
integró y analizó. El mismo incluye componentes tales como: Generalidades; análisis del medio sico,
valoración del territorio y sus recursos naturales, ap tudes y limitaciones de estos; caracterización del
subsistema económico, análisis de ac vidades y agentes, valoración socioeconómica; análisis de los
espacios adaptados, valoración del sistema de asentamiento; análisis del marco legal e ins tucional;
valoración del capital social y capital sinérgico y mapeo de actores territoriales (MAT), analizando también conflictos, potencialidades y demandas crí cas iden ficadas entre los mismos.
5.2.1. Herramientas utilizadas para la construcción del Diagnóstico
El rastreo y la selección de la información primaria y secundaria se llevaron a cabo u lizando como
base de datos el Censo Nacional de Población Hogares y Viviendas (CNPHyV) 2001 y 2010, la Encuesta
de Condiciones de vida Rurales (ECVR) 2011, el Censo Económico y el Censo Nacional Agropecuario
(CNA) 2002 y 2008. Además, se realizaron observaciones de los valores, percepciones y ac tudes de los
actores territoriales a través de entrevistas en profundidad, como herramienta metodológica para la
construcción del mapeo de actores, y finalmente se realizaron recorridos territoriales donde se obtuvo
377
�Uno de los sistemas u lizados es el SIG o Sistema de Información Geográfico, que permite la búsqueda y el análisis de información geográfica y geoespacial. A través de este sistema se llevó a cabo
una Carta síntesis que incluye el análisis de todas las variables, una zonificación del Departamento y
los principales problemas y conflictos detectados territorialmente. A con nuación se describen algunas
de las herramientas o insumos u lizados o en desarrollo para la obtención y análisis de información
geográfica:
- Mapa de cobertura de suelos: Este trabajo fue desarrollado mediante el sistema de clasificación
de ocupación de erras “Land Cover Classifica on System - LCCS” (Di Gregorio et al. 1998). El mapa de
coberturas de suelos fue desarrollado por INTA en el año 2009 a escala 1:250.000 y presentado a escala
1:500.000. El área de Valle de Uco fue extraída del mapa de coberturas de suelo de Argen na y elevado
a escala a 1:100.000, para lo cual se combinó esta capa con información existente de observaciones
en campo. Sumado a esto, se combinó un mapa de oasis digitalizado a escala 1:100.000. El método de
obtención de cartogra a digital u lizado se basó principalmente en el uso intensivo de información
satelital y datos de campo.
- Modelo de cambios en el uso de la erra: se ob ene mediante el procesamiento de información
satelital de imágenes de mediana resolución (Landsat TM), y conocimiento fehaciente de hechos determinantes en cambio del uso de suelo en fechas históricas (reconversión vi cola, crisis económicas,
etc.). La clasificación de las áreas se realizará principalmente por métodos de clasificación visual, en
parte apoyada por índices de vegetación para cada escena (NDVI), y/o clasificación no supervisada
ISODATA, para cada escena. La información necesaria para este trabajo corresponde a imágenes satelitales del sensor remoto Landsat TM en el mayor rango temporal que sea posible obtener (existentes
de hasta 25 años de an güedad).
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
información a través de la observación directa y trabajo de campo. Una vez obtenida la información, se
ordenó, sistema zó y analizó, dando origen al diagnós co par cipa vo e interdisciplinario y al modelo
territorial actual. Cada unos de los grupos o comisiones de trabajo u lizó diferentes herramientas,
sistemas o metodologías a la hora de analizar la información que posteriormente formaría parte del
diagnós co.
- Catálogo y mapas del ambiente bio sico: Este producto es un insumo para realizar la cartogra a
digital de suelo y el mapa de riesgos geológicos. Confeccionado mediante la adaptación de información existente (cartas geológicas, cartas topográficas, trabajos específicos en el área de estudio) y la
confección de nueva información (geomorfología, morfodinámica, redes de drenaje.), u lizando como
insumo a los índices morfométricos mencionados en la sección anterior y realizando visitas a campo. Al
final de la ficha se presenta una breve descripción de lo que involucra cada uno de ellos.
- Mapa digital de suelos: Se interpolarán datos cuan ta vos para obtener mapas con nuos de las
propiedades del suelo. Se u lizan como insumo los índices morfométricos calculados previamente en
el desarrollo del catálogo de mapas, sumado a información de campo correspondiente a datos de suelos relevados (disposición de un gran número de calicatas).
- Mapa de riesgos de inundación, aluvión y sismos: Generados en base a la siguiente información: a)
información sica del área de estudio para servir de apoyo en iden ficar áreas sensibles a peligrosidades naturales como aluvionales, de erosión, de remoción en masa, etc. (esta información se desprenderá de los resultados de los obje vos propuestos en etapas anteriores como el catálogo de mapas y el
mapa geomorfológico del área de estudio); b) información sobre infraestructura, espacios adaptados,
población, etc., para es mar la vulnerabilidad de la zona y el grado de exposición a estos peligros mencionados (esta información se desprenderá del catálogo de mapas de espacios adaptados propuesto
378
�Con respecto a la obtención de la información administra va y técnica vinculada al Ordenamiento
Territorial Rural, a nivel municipal lo que se hizo fue rastrear información sobre norma vas y leyes, y en
base a esto realizar un inventario y análisis de la norma va vigente vinculada al Ordenamiento Territorial en Tunuyán, con el fin de poder sugerir nuevas directrices para nuevas ordenanzas municipales, que
promuevan un Ordenamiento Territorial Rural equita vo y sustentable, con el fin de realizar un aporte
a nivel provincial y nacional.
6. ARMADO Y VALIDACIÓN DE ESTRATEGIAS DE COMUNICACIÓN INTERNAS Y EXTERNAS
PARA EL PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL RURAL
Como línea paralela a la construcción del diagnós co territorial, nos propusimos elaborar estrategias de comunicación internas y externas que permi eran ampliar y democra zar el proceso de Ordenamiento Territorial. Entendiendo que la comunicación no es un resultado, sino un proceso que
se construye socialmente, se propuso la realización de estrategias tanto internas, para lograr la interconexión y relación entre los integrantes del la Mesa de trabajo, como externas, hacia el resto de la
comunidad en general. El obje vo central de las mismas es construir canales de comunicación que movilicen la par cipación ac va y comprome da de los actores territoriales en el ordenamiento territorial
departamental, ya sea como ins tuciones/organizaciones o comunidad en general. Dichas estrategias
quedaron conformadas por dos fases vinculadas y ar culadas:
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
como obje vo); c) datos históricos para observar dónde han ocurrido afectaciones por fenómenos
naturales y así poder es mar el empo de recurrencia de estos eventos (para obtener esta información
se espera contar con datos históricos de meteorología y sociales que se relevaron en etapas previas).
6.1. Fase I: Comunicación interna de los grupos de trabajo
Construcción de un si o web dinámico (joomla). Es un Sistema de ges ón de contenidos (Content
Management System, o CMS) que permite desarrollar si os web dinámicos e interac vos. Permite
crear, modificar o eliminar contenido de un si o web de manera sencilla a través de un Panel de Administración. Este administrador de contenidos requiere para su funcionamiento una base de datos.
La ventaja de este po de si os web es que son absolutamente dinámicos: es un espacio donde se
pueden generar formularios, directorios de empresas u organizaciones, subir y modificar documentos,
crear galerías de fotos, difundir ac vidades y eventos, calendarios, crear foros, chats y registrar datos
en general.
La estructura del si o web quedó definida teniendo en cuenta la subdivisión de comisiones que
se determinó en el primer encuentro entre las ins tuciones/organizaciones y que es la misma que se
dispuso para el trabajo interno. El obje vo de dicho si o es agilizar y ampliar la comunicación y el intercambio de información entre los grupos de trabajo.
6.2. Fase II: Comunicación externa
La segunda fase de las estrategias de comunicación, está dirigida a la comunidad en general, autoridades del gobierno local, ins tuciones y organizaciones público/privadas del Departamento y estudiantes de los diferentes niveles educa vos. Los mensajes ins tucionales que se busca transmi r son
los siguientes:
379
�¿Qué es y por qué es importante plantear el proyecto de OT en Tunuyán?
¿Cuál es el compromiso que deben asumir los diversos actores (público/privados) en dicho proceso?
Soporte comunicacional: el soporte comunicacional depende del público obje vo hacia el cual se
dirija el mensaje.
6.2.1. Comunidad en general
Programas de radios y spot radiales.
Un spot de radio, dependiendo a quien se dirige, puede ser de es lo ins tucional o drama zado.
El primer es lo se dirige básicamente a un público adulto e ins tucional, mientras que el segundo, un
spot de radio que presenta un sociodrama, es más adecuado para jóvenes y ciudadanía en general. La
finalidad del programa de radio y del spot radial será dar a conocer qué es el Ordenamiento Territorial
y fomentar la importancia de la par cipación de los ciudadanos en el proceso de Ordenamiento Territorial Rural en el Municipio. Los programas de radio y el spot radial serán difundidos por las radios a
través de las cuales realiza su difusión el Municipio.
Gace llas de prensa, notas informa vas, afiches, folletos y volantes.
El obje vo de dichos soportes comunicacionales es informar a los diversos medios locales sobre
futuras capacitaciones, cursos, talleres y demás ac vidades vinculadas al proceso de Ordenamiento
Territorial del departamento.
6.2.2. Autoridades del gobierno local, instituciones y organizaciones (público/privadas)
Charlas y Talleres de sensibilización
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
¿Qué es el Ordenamiento Territorial?
Los talleres de sensibilización permiten que dichos actores locales interioricen conceptos, conozcan
los beneficios del proceso y su importancia en la reducción del riesgo y el desarrollo sostenible; mo vándolos a par cipar y compar r información sobre el territorio.
6.3.3. Estudiantes de los distintos niveles educativos y organizaciones sociales
Talleres y charlas adaptados a los diferentes niveles educa vos.
Los talleres se están dictando actualmente a estudiantes del IES 9-015, Valle de Uco, de las carreras
de Comunicación, Agronomía y Administración Pública y otras organizaciones sociales del Departamento. Se están dictando talleres básicos sobre temas vinculados al Ordenamiento Territorial, para
que luego ellos tengan las herramientas necesarias para capacitar y sensibilizar a los estudiantes de los
diferentes niveles educa vos.
Los talleres son momentos de construcción conjunta entre los facilitadores y asistentes al taller,
buscando recuperar la experiencia de quienes par cipan en los mismos a través de diferentes técnicas,
y promover la reflexión e internalización de conceptos vinculados a un tema en par cular, en este caso
el Ordenamiento Territorial. Por ejemplo:
Una de las técnicas para mo var a una determinada población u organización, es la combinación de
una ac vidad crea va, como puede ser la elaboración conjunta de un afiche o mural, como también la
construcción de cualquier obra artesanal en la que se exprese lo que en ende la población local por
“Ordenamiento Territorial”.
380
�Es durante esta etapa que el equipo de trabajo tendrá un contacto directo con todos los actores del
territorio, trabajando con una visión de Desarrollo Territorial Planificado y Negociado (DTPN), teniendo
en cuenta la heterogeneidad de los actores con diferentes obje vos, puntos de vista e intereses divergentes y tratando de detectar las asimetrías de poder, determinadas por el acceso y control desigual de
los recursos en todas sus formas, a la información y a capacidades diferentes. Son ellos quienes deben
adquirir protagonismo en los procesos de Ordenamiento Territorial.
Con el enfoque DTPN, se pretende reducir estas asimetrías a través de apoyo al proceso mediante
la creación de acuerdos socialmente legi mados al incluir a todos los actores. De este modo, se incorpora la complejidad del sistema territorial, tanto en su contexto nacional y supranacional como en la
diversidad de intereses y estrategias, y se promueve la par cipación de todos los actores con procesos
de toma de decisión de abajo hacia arriba.
Se elaboraron e implementaron 10 talleres distritales, donde se invitó a par cipar a la comunidad
de cada uno de los Distritos. Algunos distritos se unificaron debido a sus similares caracterís cas territoriales y cercanía geográfica, como es el caso de Los Árboles y Los Chacayes y además Ciudad y el Totoral. También se realizaron dos talleres Polí co-Ins tucionales, uno conformado por el Poder Ejecu vo
Municipal con la par cipación de alrededor de 50 par cipantes, entre ellos: Secretarios, Directores de
Área y Delegados Municipales, y del segundo taller par ciparon los integrantes del Honorable Concejo
Deliberante y dos representantes de la Agencia de Ordenamiento Territorial Provincial.
Además, se ha planteado la realización de cinco talleres sectoriales, conforme a las principales ac vidades de la zona, entre ellos, el sector agropecuario (fru hor cola, ganadero, vi vinícola), turismo/
servicios, polí co ins tucional y de las Organizaciones de la Sociedad Civil.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
7. CONVOCATORIA, ARMADO Y REALIZACIÓN DE TALLERES DISTRITALES Y SECTORIALES DE
VALIDACIÓN Y VISIÓN DE FUTURO
Con respecto a los talleres distritales, la intención de los mismos estuvo orientada a validar el diagnós co territorial construido previamente por el grupo de trabajo en Ordenamiento Territorial y elaborar de manera conjunta y par cipa va algunos lineamientos para la construcción de escenarios futuros.
Es por ello que dichos talleres enen un enfoque par cipa vo y negociado, en los que los actores
territoriales involucrados y sus diferentes sectores, con intereses legí mos en un proyecto, programa
o polí ca de desarrollo, no solo par cipan en la validación del diagnós co, sino que, al mismo empo,
intervienen y adquieren un protagonismo cada vez mayor en el análisis de su propia realidad, en la
toma de decisiones y en la ges ón de los recursos. De esta manera, se convierten en actores determinantes de su propio desarrollo y se potencia la capacidad polí ca y económica de toda la comunidad
local, incluyendo los sectores con escaso poder y con mayores niveles de pobreza, vulnerabilidad y
exclusión social. Las metodologías planteadas para el desarrollo adecuado de los talleres territoriales
son las siguientes:
7.1. Talleres participativos territoriales
Los talleres par cipa vos se caracterizan por la interacción y la par cipación. Por lo general, comienzan abriendo un debate público amplio, involucrando a la comunidad en general, haciendo una
devolución del Diagnós co territorial entre la población, para luego recoger todas las propuestas o
soluciones que se vayan planteando entre los par cipantes.
381
�Por otro lado, es destacable la inicia va de par cipar en los talleres por parte del sector femenino.
El 50,1% de la población que se inscribió para par cipar de los talleres distritales fueron mujeres, entre
20 y 60 años de edad promedio, muchas de ellas fueron acompañadas de sus hijos de temprana edad,
hasta cinco años aproximadamente. Muchos de los que se hicieron presentes en los talleres, fue debido
a la inquietud que les generó el tema del Ordenamiento Territorial. Esto también es reflejo del aumento
de su par cipación ac va en espacios donde antes se hacían presentes en su mayoría los hombres. Generalmente las mujeres, sobre todo en las zonas más rurales, se hacen cargo de las tareas hogareñas y
el cuidado de sus hijos, y son los hombres los que par cipan de estos encuentros y reuniones sociales;
esta situación se está revir endo y se demostró en los talleres.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
7.2. Características generales y frecuencia de los participantes a los talleres Distritales
En el transcurso de los talleres realizados en el si o piloto, contamos con la par cipación de grupos
muy heterogéneos: entre ellos mujeres y hombres adultos y en menor medida adultos mayores y adolescentes. La can dad total de inscriptos a los 10 talleres realizados fue de 393 personas. Sin embargo,
no todos los inscriptos se asis eron a la totalidad de talleres. La can dad total de par cipantes ac vos
(se considera ac vo a aquellos que respondieron a las preguntas planteadas en fichas individuales) fue
de 319 personas. El total de población por Distrito estuvo vinculado a la capacidad y a la manera en que
se llevaron adelante las convocatorias, siendo estas mayores en aquellos distritos con mayor densidad
poblacional. En algunos distritos, las invitaciones realizadas mediante altoparlante, radios locales y medios similares, se realizaron el día previo al taller, lo que redujo el nivel de par cipación. Otro hecho de
importancia que afectó la par cipación fue que en los Distritos como Vista Flores, Colonia Las Rosas y
el Totoral, muchos de los pobladores invitados a par cipar de los encuentros trabajaban o tenían algún
comercio o negocio a cargo, por lo tanto se complicaba con el horario de los talleres.
Por otro lado, la can dad de hombres inscriptos en los talleres distritales fue de un 49,9%. Demostrando también el interés de ellos en el tema, casi a la par de las mujeres. La can dad de adolescentes
y jóvenes par cipando no fue relevante en relación a la can dad de adultos y adultos mayores que
tomaron parte en los encuentros.
8. ACTIVIDADES Y ACCIONES EN PROCESO Y A REALIZARSE.
8.1. Análisis prospectivo para la construcción y elección de escenarios futuros
El análisis prospec vo fue la metodología que se u lizó a la hora de construir y validar los escenarios futuros en la etapa de realización de los talleres territoriales. Es una metodología par cipa va,
que toma en cuenta la concepción futura de la sociedad y permite construir visiones a corto, mediano
y largo plazo que sirven como base para la toma de decisiones polí cas en un territorio determinado.
La prospec va involucra y compromete a los actores territoriales en la transformación y desarrollo
de la sociedad en la que habitan. Permite discu r de manera par cipa va opciones de futuro, eligiendo un escenario supuesto hacia el cual se quiere llegar. Para ello se incorpora la par cipación de los
diversos actores sociales, conduciendo de esta manera a una toma de decisiones más democrá ca y
representa va.
Como insumo para la construcción de los escenarios futuros se u liza la información obtenida en
los talleres, como así también el trabajo de análisis de procesos crí cos territoriales y sus posibles
desenlaces, realizados de manera interdisciplinaria por la Mesa de Ges ón interins tucional. A par r
de estos escenarios futuros, se elegirá el escenario apuesta que nos posibilitará construir el plan de or-
382
�8.2. Construcción del Plan de OT (programas, proyectos y líneas de acción)
La planificación territorial es la etapa posterior al diagnós co y los talleres territoriales, y es parte integrante del armado del Plan de Ordenamiento Territorial. Es importante destacar que la planificación
territorial parte de la definición par cipa va de los obje vos entre los dis ntos actores involucrados
en el proceso. La mayor parte de esta etapa estará vinculada con la organización de los talleres par cipa vos y de validación que servirán como herramienta para la toma de decisiones, por lo tanto deben
representar los obje vos perseguidos por los dis ntos actores y obtener, a par r de las negociaciones
entre los mismos, propuestas encaminadas a fortalecer y desarrollar el Ordenamiento Territorial parcipa vo.
La fase de construcción del Plan de Ordenamiento Territorial consiste en determinar un conjunto de
Programas, Proyectos y líneas de acción generales y/o sectoriales y su implementación. Es importante
destacar que en la etapa de elaboración del POT, debe par cipar no solo el equipo técnico y las ins tuciones de la sociedad en general, sino también de la dirigencia polí ca departamental, logrando de
este modo mayor compromiso para su ejecución real y que dicho Plan se convierta en una polí ca de
Estado, superando los períodos de gobierno.
9. REFLEXIÓN CRÍTICA
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
denamiento territorial (programas proyectos y acciones). Este plan deberá conducirse desde el modelo
territorial actual al modelo territorial deseado, representa vo del escenario apuesta.
9.1. Para llevar a cabo la realización de este po de proceso par cipa vo, nos parece escencial la integración de un equipo interdisciplinario e interins tucional de trabajo, con un compromiso formal
y real en la construcción de un Plan de Ordenamiento Territorial, además del posterior monitoreo,
seguimiento y evaluación en un plazo adecuado (en el caso de la Ley Nº 8.051 de Ordenamiento
Territorial y Usos de Suelo de la provincia de Mendoza, prevé para la realización de dichas acciones
cada 4 años).
9.2. Por otro lado, el análisis de los mecanismos de par cipación ciudadana más adecuado a la idiosincrasia de la población local, los medios tecnológicos y humanos disponibles y su u lización
eficiente, son primordiales para lograr la apropiación por parte de los pobladores, actores económicos, decisores polí cos y las organizaciones e ins tuciones civiles y públicas del proceso de
Ordenamiento Territorial. Es así que entendemos que la búsqueda de equilibrios territoriales en
el desarrollo socioeconómico de una comunidad, es un proceso de permanente disputa por la
apropiación de territorio sico y simbólico, por lo tanto, siempre inacabado, siendo una decisión
ciudadana dejarlo en manos del “Mercado” y los actores con poder en él, o tomarlo como una
Polí ca de Estado en forma integral, par cipa va e itera va.
9.3. En relación a lo dicho anteriormente, no podemos pasar por alto que el apoyo del Intendente del
Municipio fomenta y facilita el trabajo en el territorio con el resto de las ins tuciones, tanto departamentales, como provinciales y nacionales, visto esto como sumamente posi vo y favorable.
Recordemos que, ante todo, el ordenamiento territorial es un proceso polí co, por lo tanto la
decisión del Municipio es fundamental para el éxito de nuestro trabajo.
383
�9.5. Un aspecto clave en el proceso fue la realización de talleres de sensibilización en temas de Ordenamiento Territorial y los talleres par cipa vos de validación del diagnós co con la comunidad en
general y los sectores más importantes del territorio. Es destacable, también, la amplia par cipación de la comunidad local en los talleres distritales, esto permi ó la interacción y el conocimiento
sobre el territorio y sus problemá cas brindado por los pobladores.
9.6. Con respecto a los puntos débiles o desaciertos, se iden fica que algunas de las ins tuciones que
comenzaron a par cipar de la Mesa de Ges ón, no lograron comprometerse del todo con el proceso y dejaron de asis r a las reuniones y colaborar en el trabajo. Si bien se contaba con el apoyo
del Intendente Municipal, no se pudo lograr que se designara personal municipal de las dis ntas
Direcciones, para que par ciparan de la Mesa de Ges ón y permi r así mayor internalización e
involucramiento en el proceso de OT. En las reuniones y trabajo asis eron asiduamente solo dos
Direcciones del Municipio: la Dirección de Planificación y Ordenamiento Territorial y la Dirección
de Desarrollo Económico.
9.7. Por otro lado, como recomendación, sería importante incorporar en las próximas experiencias pilotos como parte del grupo de trabajo desde sus comienzos, un especialista en Prospec va, ya que
desde el diagnós co en adelante debe incluirse la visión prospec va, facilitando de esta manera la
planificación y la generación de los escenarios futuros en las etapas finales.
Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
9.4. Otro de los aciertos del Proyecto fue la elección del si o piloto, debido a que el período de ges ón
del Gobierno Municipal es muy reciente y esto permite y facilita al Municipio contar con el empo
suficiente para la realización y construcción del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. Por
otro lado, la efec va conformación de la Mesa de Ges ón, con ins tuciones de gran valor e importancia a nivel local, provincial, nacional e internacional, como el INTA, el IDR, el IES 9-015, el IDC,
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación y FAO, permi ó cons tuir un equipo de
trabajo sólido, con técnicos especializados en temá cas vinculadas directamente con el Ordenamiento Territorial, logrando un verdadero trabajo interdisciplinario e interins tucional.
“El Territorio es el lugar en que desembocan o terminan todas las acciones, todas las pasiones, todos
los poderes, todas las fuerzas, todas las flaquezas; esto es donde la historia del hombre se realiza plenamente a par r de las manifestaciones de su existencia”.
Milton Santos
10. BIBLIOGRAFÍA
Di Gregorio, A. and L. Jansen. 1998. Land Cover Clasifica on System: Clasifica on concepts and User
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INDEC, Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos. 2001.Censo Nacional de Población y Vivienda 2001
y 2010, INDEC, Buenos Aires Argen na.
384
�Pizzolato, R. D. y P. Potaschner. 2010. Impactos socioeconómicos de la reestructuración de los sistemas
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uy/
Santos, M., B. BECKER, C. A. Silva, et al., 2006. Territorio, territorios: ensayos sobre el ordenamiento
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Capítulo 19 • Ordenamiento territorial: La experiencia de la provincia de Mendoza
INDEC, Ins tuto Nacional de Estadís cas y Censos. 2002. Censo Nacional Agropecuario 2002. Informes
de Internet. Buenos Aires, Argen na.
385
�CAPÍTULO 20
UNA EXPERIENCIA INÉDITA EN AMÉRICA LATINA. LEY DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y USOS DEL SUELO DE MENDOZA, ARGENTINA
Foto: Hernán Dieguez
�Gç®ÇÊ, M. E.1
RESUMEN: La Ley N° 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza es una normaƟva que
responde a los intereses de la sociedad y promueve transformaciones estructurales en la gesƟón para una toma
de decisiones públicas y privadas con menor incerƟdumbre y mayor efecƟvidad. Surge de un acuerdo firmado en
el año 2006 entre diferentes actores sociales: gobierno, comisiones legislaƟvas, el sector académico-cienơfico,
consejos profesionales y asociaciones intermedias de la sociedad civil. El propósito fue elaborar un anteproyecto
de ley como respuesta a dos proyectos normaƟvos que se logran archivar y en los que se priorizaba el interés de
emprendedores inmobiliarios. El trabajo es coordinado por la Universidad Nacional de Cuyo e intervienen disƟntos equipos interdisciplinarios pertenecientes al ámbito público y privado. Esta experiencia es inédita, no solo en
ArgenƟna sino en América LaƟna y se da en un contexto nacional y mundial favorable al Ordenamiento Territorial.
En este trabajo se detalla el proceso seguido para su elaboración y aprobación, como también el grado de avance
logrado en su reglamentación y aplicación. Se analizan los contenidos de la ley idenƟficando sus potencialidades
y limitaciones y se alerta sobre los obstáculos que pueden hacer fracasar esta iniciaƟva.
1. INTRODUCCIÓN
La elaboración y aprobación de la Ley N° 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de
Mendoza, ArgenƟna, demuestra que es posible revalorizar el rol del Estado, priorizar los intereses de la
sociedad y promover transformaciones estructurales en la gesƟón. Esta experiencia puede ser transferible y aplicable a otras realidades de ArgenƟna y América LaƟna.
Con respecto a este planteo, nos encontramos en un momento de inflexión donde coexisten la
necesidad de reformas para dar respuesta a la sociedad, la presión que ejercen las grandes empresas
y ciertos grupos con poder y el enquistamiento de una estructura administraƟva y legal que puja por
mantener esquemas tradicionales ya perimidos (Gudiño 2003, en el primer Seminario Internacional de
Ordenamiento Territorial que organiza el InsƟtuto CIFOT –Facultad de Filosoİa y Letras, Universidad
Nacional de Cuyo-, año 2003). Esta afirmación encuentra su explicación en una serie de hechos relacionados con las transformaciones producidas a escala mundial y en muchos países laƟnoamericanos,
las que provocan un debilitamiento del poder del Estado frente al accionar de las fuerzas del mercado.
Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina
CAPÍTULO 20*
UNA EXPERIENCIA INÉDITA EN AMÉRICA LATINA. LEY DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y USOS DEL SUELO DE MENDOZA, ARGENTINA
Cuando el Estado debe actuar no lo hace, y si lo hace, se encuentra con un juego de fuerzas de poderes que pugnan por prevalecer. Los instrumentos legales no son suficientes para tomar decisiones y las
mismas están condicionadas por aquellos que ejercen más presión. En el caso mencionado, el peligro
*
En: Paruelo JM, EG Jobbágy, P Laterra, H Dieguez, MA García Collazo y A Panizza (Eds.), Ordenamiento Territorial: Conceptos, Métodos y Experiencias. FAO, MAGyP y FAUBA 2014 (pp. 386-395).
1
InvesƟgadora del CONICET, Docente de la Carrera de Geograİa, Directora del InsƟtuto de Cartograİa, InvesƟgación y
Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT), de la Maestría en Ordenamiento del Territorio y el Doctorado en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, Facultad de Filosoİa y Letras, UNCuyo, Mendoza. Parque Gral. San Marơn
C.P. (5500). Contacto autor: marilyngudino@yahoo.com.ar
387
�2. CONTEXTO INTERNACIONAL Y NACIONAL
Son muchos los países que prestan especial atención a la elaboración de norma vas territoriales,
pero es importante destacar la trascendencia que ha tenido la Agenda Territorial Europea al promover
el desarrollo territorial, como también el Tratado de Lisboa que, en el año 2007, define el marco jurídico y los instrumentos necesarios para hacer frente a los retos del futuro referentes a la búsqueda de
cohesión territorial. A nivel de La noamérica, la Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente, en los
años 90, marca un hito importante al plantear la necesidad de que el Ordenamiento Territorial esté
presente en las estrategias de desarrollo.
Estos hechos generan una proliferación de planes y regulaciones jurídicas que reconocen la transversabilidad e intersectorialidad de esta forma de planificación y ges ón. Sin embargo, no logran resolver la concurrencia o ar culación de los planes ambientales, socioeconómicos y urbanís cos, por lo
que los resultados han sido parciales.
La realidad argen na es similar a la de otros países la noamericanos. La Cons tución Nacional argen na y las reformas realizadas en el año 1994 contemplan ciertas competencias vinculadas al Ordenamiento
Territorial y la par cipación de la comunidad en este proceso (ar culos 39, 40, 41, 75, 86, 121, 123, 124).
En este marco, luego de la crisis económica del año 2001 y con el propósito de rever r la situación
de conflictos y desequilibrios territoriales y sociales existentes en la Argen na, el Gobierno Nacional
encomienda al Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, la definición y puesta
en marcha de una “Polí ca de Estado de Desarrollo Territorial”.
Esta Polí ca concibe al Ordenamiento Territorial como una construcción polí ca y social progresiva
en función de la iden dad territorial y cultural de cada lugar o jurisdicción de su territorio. Su obje vo
es guiar las acciones con impacto espacial hacia un crecimiento equilibrado, integrado, sustentable y
socialmente justo del territorio argen no y construir mecanismos de intervención más adecuados para
aprovechar las oportunidades de desarrollo. Es la encargada de ar cular los planes, programas y proyectos de desarrollo territorial en los dis ntos niveles interjurisdiccionales, como también las polí cas
y acciones sectoriales que provocan impacto territorial, para lo cual cada organismo debe incorporar la
dimensión territorial en su ges ón de gobierno. A través de estas acciones pretende superar la ac tud
de competencia entre nación, provincias, municipios y en dades territoriales de la sociedad; generar
modelos de ges ón compar da; definir norma vas específicas y establecer reglas de juego claras para
la planificación y los programas y proyectos territoriales.
Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina
que significó en su momento la existencia de proyectos de ley en el que se priorizaba el interés del inversor privado y no el bien común, llevó a movilizar a la mayoría de las ins tuciones para obtener una
ley en la que se plasma el sen r de una sociedad, proceso que es el germen de una polí ca de Estado
que hay que construir.
Sin embargo, a más de 10 años de su puesta en marcha no se logran los resultados esperados. Las
limitaciones para solucionar los problemas de Ordenamiento Territorial obedecen fundamentalmente
a consideraciones de po polí co, económico y organizacional (Vega Mora 1997; 2001).
Al respecto Ángel Massiris (2002) en su estudio sobre polí cas territoriales, realizado en 15 (quince) países la noamericanos, llega a la conclusión que las norma vas existentes no logran superar los
obstáculos que impiden avanzar en el Ordenamiento Territorial debido a: a) Inexistencia de una organización ins tucional adecuada para la ges ón, b) Falta de un marco legal que regule la planificación in-
388
�3. EXPERIENCIA DE MENDOZA
La mayoría de las provincias argen nas, frente a la realidad presentada y los problemas que deben
afrontar, comienzan a plantear la necesidad de elaborar sus propias leyes de Ordenamiento Territorial.
Mendoza es la primera en lograrlo. En esta provincia si bien exis a una vasta legislación referida a los
temas ambientales (Ley de Aguas y Ley de Preservación del Medio Ambiente), solo había reglamentaciones parciales referidas al territorio.
3.1. Elaboración del anteproyecto de ley
En Mendoza hubo más de 10 proyectos de ley sobre Ordenamiento Territorial pero hasta el año
2009 no se había logrado aprobar ninguno. Los presentados en el año 2002 y 2005 son los detonantes
para que la Universidad Nacional de Cuyo convoque al sector académico-cien fico para dar su opinión.
No solo presentaban errores técnicos, sino que evidenciaban el interés de inversores inmobiliarios y no
el bien común dela población.
El análisis fue hecho por más de 100 docentes e inves gadores, los que, a pesar de la heterogeneidad de sus formaciones y especialidades, coinciden en sus opiniones sobre las falencias detectadas en
ambos proyectos de ley. Los resultados alcanzados son volcados en un informe interins tucional que se
eleva a la Legislatura de Mendoza con el apoyo de la sociedad en su conjunto, gracias a la campaña de
difusión realizada a través de los medios de comunicación. La presión suscitada por la población y las
ins tuciones intervinientes permi eron frenar los proyectos y archivarlos un año después.
No conforme con ello, la Universidad Nacional de Cuyo convoca nuevamente al sector académico-cien fico para trabajar en una nueva propuesta de Ley. En virtud de esta decisión, el 28 de diciembre de 2006 se firma un Acta Acuerdo Interins tucional con el propósito de implementar acciones
conjuntas entre el gobierno provincial, las comisiones legisla vas, el sector académico y cien fico,
los colegios profesionales y asociaciones intermedias, tendientes al logro del obje vo planteado. Las
pautas conceptuales y metodológicas surgen del Seminario-Taller Integrador sobre “Aportes para la Ley
de Ordenamiento Territorial de Mendoza”, en el marco de la Maestría en Ordenamiento del Territorio
con orientación en Planificación Estratégica de la Facultad de Filoso a y Letras, Universidad Nacional
de Cuyo. En él se acuerda una base común para el trabajo interins tucional referente a los conceptos
que involucra el Ordenamiento Territorial y la forma de organización más conveniente para lograrlo,
estableciendo etapas, plazos a cumplir y responsabilidades a asumir por los diferentes actores sociales
que par cipan en el proceso. Se define una coordinación general que recae en la Dra. María Elina Gudiño, docente de la Universidad Nacional de Cuyo e inves gadora del CONICET, y dos asistentes que son
nombrados por la Rectora de la Universidad Nacional de Cuyo, María Victoria Gómez de Erice. Este trabajo implica un gran esfuerzo de ar culación de acciones para interactuar, sistema zar y documentar
Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina
tegral del territorio, c) Ausencia de una cultura del trabajo coordinado, interdisciplinario y abierto, que
facilite el intercambio fluido de información entre los dis ntos sectores de un mismo organismo y entre
organismos que par cipan en la ges ón, d) Débil visión prospec va de las polí cas de Ordenamiento
Territorial, e) Falta de par cipación ciudadana debido a la incredulidad frente al proceso y al temor
de involucrarse, f) Escaso dominio de metodologías de consensos y de resolución de conflictos en los
procesos de concertación, que permitan, por ejemplo, evitar que los actores poderosos impongan sus
intereses individuales por encima del interés colec vo.
389
�Además, se conforman 5 (cinco) equipos técnicos con representantes de las ins tuciones par cipantes, que en forma ad honórem brindan sus conocimientos, esfuerzo y empo para trabajar en este
proyecto. Cada uno asume los temas centrales que estructuran el anteproyecto de ley: obje vos y
principios, que son formulados a par r del diagnós co actual y el modelo de provincia deseado; pautas
y criterios para la elaboración de instrumentos tales como planes, zonificación, incen vos económicos,
evaluación de impacto territorial; ámbitos de aplicación o de competencia entre nación, provincia y
municipios; asignación de recursos, mecanismos de financiamiento y ar culación con la legislación
vigente y penalidades.
Los resultados obtenidos por los equipos técnicos son validados en talleres dirigidos a técnicos y
polí cos de las áreas del gobierno provincial con competencia en el territorio, municipalidades, organizaciones intermedias y la sociedad en su conjunto, los que presentan sus inquietudes y propuestas
sobre los temas objeto de la convocatoria. En total par cipan más de 170 personas, 23 ins tuciones
gubernamentales, 11 municipios y 49 organizaciones intermedias.
3.2. Contenidos
Uno de los temas centrales que con ene el anteproyecto de ley es la polí ca, porque se concibe al Ordenamiento Territorial como un procedimiento polí co-administra vo del Estado en todo el
territorio provincial, entendiendo a este como polí ca de Estado para el gobierno provincial y el de
los municipios (art. N° 1, Ley N° 8051/09). Cuando se habla de polí ca de Estado, se hace referencia
inmediata a un po especial de polí ca, dando por supuesto que existen otras de carácter más circunstancial, coyuntural o específicas relacionadas con una ges ón gubernamental par cular. Según Cueto
y Guardamagna (2011), es una polí ca que trasciende al gobierno que la inicia y con nuada como un
mandato por otros gobiernos que lo suceden, que fija cursos de acción que van a influir en la vida del
Estado y de su propia sociedad y que supone un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una
determinada modalidad de intervención del Estado en relación a una cues ón que concita la atención,
interés o movilización de otros actores en la sociedad civil.
Otro tema es el de la gobernabilidad y gobernanza, conceptos que para algunos son sinónimos
y para a otros enen una marcada diferencia. Para estos úl mos, la gobernabilidad es el “estado de
equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad del sistema polí co (Estado-gobierno) para responderlas de manera legí ma y eficaz” (Camou 2001:36). Por el contrario, la gobernanza funciona como un instrumento intelectual y polí co que ene como obje vo principal suplir
al poder polí co ante los ineficaces intentos de control del gobierno central frente a las instancias de
regulación económica y social del mercado. Nueva visión que es sostenida por agencias de Naciones
Unidas, organizaciones regionales, en especial la OCDE, al igual que en otros ámbitos ins tucionales y
académicos, en par cular anglosajones.
Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina
el proceso, hacer ges ones para la obtención de información, difundir los resultados y lograr canales
de par cipación de las ins tuciones con competencia en el tema.
En el caso del anteproyecto elaborado, la gobernanza se expresa a través de la propuesta de
mecanismos de par cipación y patrones de interacción entre actores estratégicos no sesgados hacia
grupos de interés. El propósito es que sean par cipes proac vos y responsables mediante la opinión
informada y fundada. Para ello se definen mecanismos de educación e información tales como: publicidad, consultas públicas, audiencias públicas entre otras.
Una especial atención se le presta a los principios rectores, los que priorizan la equidad y el bienestar
general por encima de los intereses par culares, así como también el respeto a los valores y costum-
390
�Varios capítulos de la Ley se dedican a desarrollar los instrumentos de planificación que se consideran esenciales, especialmente el Plan provincial y los Municipales de Ordenamiento Territorial.
Estos son normas que con enen un conjunto de obje vos, directrices, polí cas, estrategias, metas,
programas y actuaciones para orientar y administrar el desarrollo del territorio. En ellos se dis nguen
competencias jurisdiccionales diferenciadas, según las escalas geográficas, y se establecen prioridades
de acción pública y privada conforme a las relaciones de compa bilidad, complementariedad e incompa bilidad entre usos del suelo y externalidades conflic vas. También promueve la u lización, defensa
y conservación de los recursos naturales y antrópicos y plantea la necesidad de ar cular estos planes
con el plan estratégico de desarrollo, los planes sectoriales, los interjurisdiccionales y el ambiental.
Con respecto a los instrumentos de ges ón y control, en esta norma va se mencionan: el Sistema de
Información Ambiental-Territorial, la Evaluación de Impacto Territorial (EIT), las Auditorías de Impacto
Territorial y la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA):
• La elaboración de los planes de Ordenamiento Territorial se sustenta en la conformación y uso de
un sistema de información de acceso público y gratuito des nado a recopilar, procesar, organizar y
difundir toda la información necesaria para el conocimiento del territorio y su dinámica. Su cons tución debe surgir de la conformación de una red interins tucional de información territorial que
incluye al sector académico-cien fico y organizaciones de la sociedad civil.
• La Evaluación de Impacto Territorial (EIT) es un instrumento de seguimiento y control, y su obje vo
es evaluar los planes de ordenamiento territorial, mientras que la Auditoría Externa de Impacto Territorial es un procedimiento a ser realizado por las universidades o ins tutos de inves gación bajo
la modalidad de consultoría externa. Esta ene como propósito evaluar el grado de avance de los
planes, programas y proyectos en marcha.
• Una mención aparte se realiza en relación al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental
(EIA), al incorporar componentes y factores geográficos, económicos y sociales para poder iden ficar, interpretar y evaluar las consecuencias geográficas, sociales y económico-financieras que puedan causar las acciones o proyectos públicos o privados en el equilibrio territorial, la equidad social
y el desarrollo sustentable.
Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina
bres de la sociedad con contenido é co. Entre ellos se dis nguen el bien común, el derecho al agua, el
suelo y el aire, los derechos humanos básicos y vitales para el desarrollo de la vida humana y su hábitat,
la equidad social y el equilibrio territorial, a fin de garan zar el acceso a los recursos y los beneficios
generados socialmente. Estos principios figuran en el anexo de la Ley Nº 8051/09 pero también son
los que están implícitos en todo su contenido. Es decir, que se promueven polí cas diferenciadas que
enden a equilibrar y armonizar el desigual desarrollo de provincias, regiones y municipios (art. 75 inc.
19 de la CN y Principio 8º de la Declaración de Río) y el desarrollo sostenible, lo que supone un modo
de desarrollo con jus cia social y garan as del derecho a gozar de un ambiente sano y apto sin dejar
de sa sfacer las necesidades presentes y las de las generaciones futuras (art. Nº 41 de la Cons tución
Nacional y Principio 4º de la Declaración de Río).
• En la norma va también aparece la Evaluación Ambiental Estratégica, la que si bien no había sido
considerada en el anteproyecto, será el instrumento que se u lizará para evaluar planes sectoriales.
• Otro de los instrumentos incorporados son los económicos, debido a que su finalidad es captar
recursos, canalizar y direccionar la inversión para recuperar las plusvalías por parte del Estado provincial y los Municipios, como también promover o desalentar ac vidades en el territorio en base
a los supuestos contenidos como fines estratégicos en los Planes de Ordenamiento Territorial de
cualquier nivel.
391
�Es importante mencionar que este anteproyecto sufrió reformas sustanciales en lo rela vo a la gesón debido a los poderes en juego, entre ellos el polí co-ins tucional. El sistema fue entendido como
la creación de una macroestructura y no como un cambio en la dinámica de funcionamiento del mismo
Estado, por lo que fue rechazado y no aparece en la Ley. Se hablaba de la creación de dos nuevas figuras, el Consejo de Ordenamiento Territorial y una Unidad de Ejecución, como autoridad de carácter
descentralizado y autárquico, vinculado funcionalmente al Poder Ejecu vo provincial, con personería
jurídica, capacidad de decisión y recursos financieros propios.
Si bien en la Ley Nº 8051/09 se prevé el Consejo de Ordenamiento Territorial, la Unidad de Ejecución pasa a llamarse Agencia de Ordenamiento Territorial. La principal diferencia es la relacionada con
su forma de inserción en la estructura del gobierno central al pasar a depender de la actual Secretaría
de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Se le resta poder, autonomía para actuar y queda sujeta a los
vaivenes polí cos, situación que impide una coordinación efec va.
El Consejo está conformado por representantes del gobierno central, municipios, organismos académicos-cien ficos, colegios profesionales y organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, los
mecanismos de representa vidad deberían ser ajustados para que exista mayor par cipación y legi midad democrá ca.
La misión de la Agencia de Ordenamiento Territorial es ar cular la actuación de los organismos que
par cipan en el sistema, ofreciendo un espacio de concertación y consenso; además de poner en marcha el sistema de información; proponer, recibir, tramitar, ejecutar y controlar las inicia vas referentes
al Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, programas y proyectos y promover la par cipación social y la de los organismos cien ficos y académicos.
3.3. Aprobación de la normativa
El anteproyecto es avalado por la sociedad en su conjunto y es presentado en el 2007 a la Legislatura
de Mendoza. Durante dos años se hacen consultas y correcciones, algunas acertadas y otras no tanto, pero
se respeta gran parte de su contenido. El proyecto se aprueba por unanimidad en las cámaras legisla vas,
siendo sancionada como Ley N° 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo en mayo del 2009.
Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina
Por úl mo, el anteproyecto propone un modelo de ges ón sistémico e interins tucional de coordinación y ges ón. Esto significa cambiar en forma gradual la metodología de trabajo ver cal compar mentada y rígida, por la cooperación transversal para abordar lo que involucra lo social, lo polí co, lo
económico, lo ambiental como una unidad indisoluble en el territorio. Se pone énfasis en las vinculaciones múl ples, dinámicas y cambiantes existentes entre los diferentes actores, para poder actuar de
manera sinérgica en el diseño de nuevas polí cas territoriales. El fin úl mo es evitar la superposición
de competencias y funciones. Según Rosa (1998), la competencia administra va de los organismos
públicos está organizada en base a franjas sectoriales o “ver cales” (salud, vivienda, energía, industria,
etc.), cuando se quiere imponer una visión totalmente totalizadora u “horizontal” sobre una porción de
territorio –como lo exige el planeamiento urbano y regional– en el cual confluyen todos los aspectos
sectoriales, esta visión entra en conflicto con la división administra va “ver cal” ya señalada.
En la etapa de implementación hubo demoras, improvisaciones y los mecanismos de control connúan siendo débiles. En consecuencia, se acentúan los problemas relacionados con la organización
y uso del territorio, mientras que la ges ón con núa con la misma inercia. El desa o fue generar una
nueva dinámica de funcionamiento en el Estado, pero no se pudo lograr.
En consecuencia el Ordenamiento Territorial queda sujeto a los empos e intereses del poder polí co, la Agencia de Ordenamiento Territorial ene una capacidad de decisión reducida y los recursos
392
�3.4. Avances en la reglamentación
La reglamentación y aplicación de la Ley se encuentra demorada debido a estructuras de poder e
intereses polí cos y económicos que frenan el proceso y que luchan para que nada cambie. Lo cierto es
que los problemas se agudizan y no logran resolverse; aparecen nuevos proyectos de leyes que pueden
generar obstáculos para su aplicación; se comienzan a generar planes municipales sin tener en cuenta
que deben ar cularse con el plan provincial; dentro de la Universidad se trabaja en el reglamento y
elaboración del Plan Provincial de Ordenamiento Territorial y su forma de ar culación con los Planes
Municipales, pero resulta muy di cil hacerlo cuando el Ordenamiento Territorial no es prioridad, aunque en el discurso se diga lo contrario.
Esta realidad lleva a plantear una serie de interrogantes: ¿qué ha fallado?, ¿por qué no se pone en
marcha la aplicación de esta norma va?, ¿qué está sucediendo?
La respuesta es simple, no existe voluntad polí ca de parte de quienes enen las mayores responsabilidades, y muestra de ello es la falta de apoyo de las ins tuciones gubernamentales para destrabar
la burocracia de la administración pública. Tampoco se hace par cipe a otros actores no gubernamentales, lo que debilita la par cipación ciudadana en el Consejo de Ordenamiento Territorial, en donde
la mayor representa vidad la enen las ins tuciones del Estado; ni la Agencia de Ordenamiento Territorial cuenta con el poder y espacio suficiente para ejercer las funciones de su competencia. A pesar
de esta situación, lo que se sembró, germinó y va creciendo, la comunidad reclama la Ley, el Consejo
de Ordenamiento Territorial presiona para poder actuar y el gobierno se ve en la obligación de cumplir
con el poder delegado.
4. REFLEXIONES FINALES
La Ley N° 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza es una experiencia
inédita porque nace de un proceso par cipa vo y promueve cambios estructurales en la polí ca y
la ges ón. El desa o es vencer los obstáculos que han impedido alcanzar el éxito deseado, generar
instancias de coordinación para intervenir en el territorio y asegurar que los planes se cumplan en el
corto, mediano y largo plazo, como también la puesta en marcha de los instrumentos de seguimiento
y control previstos en la Ley. Si no se producen innovaciones y se adoptan principios como los de flexibilidad, eficiencia y prioridad, los esfuerzos que se hagan serán en vano y pueden hacer fracasar el
Ordenamiento Territorial.
Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina
financieros que estaban especificados en la Ley son des nados a otros fines. La sucesión de 3 (tres)
gobiernos de un mismo par do polí co, pero con visiones diferentes sobre la forma de reglamentar y
aplicar la Ley; la extensión en el empo de la etapa de elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo
y la pérdida de liderazgo de la universidad como promotora de la par cipación ciudadana, son hechos
que han contribuido a frenar el proceso.
¿Cómo lograrlo?, a par r de una par cipación consciente y ac va de los ciudadanos en las decisiones que inciden en su vida social e individual. En el caso de la Ley N° 8051/09 se definen mecanismos
de educación, información y par cipación que deben aplicarse para poder construir consensos, o al
menos compromisos, que permitan llegar a un gran acuerdo en pos del bien común.
Al respecto, en el ar culo 1° de la Ley N°8051/09 se establece como fin “lograr instrumentos de
ges ón socio-polí ca que propicien condiciones de gobernabilidad del territorio a través del fortaleci-
393
�Esto es posible lograrlo si existe voluntad polí ca para hacerlo. Cada uno de estos requerimientos
son los que definen una polí ca de Estado y deben traducirse en acciones concretas a corto plazo. La
coherencia y rela va estabilidad en la formulación y ejecución de las polí cas territoriales solo puede
alcanzarse si figuran en la agenda gubernamental, si existen acuerdos formales entre las ins tuciones
para trabajar en forma coordinada y si se hace par cipe del proceso a toda la sociedad. El camino está
trazado, solo falta transitarlo.
NOTA:
La autora sustenta el trabajo en la experiencia vivida como principal responsable de la elaboración del
anteproyecto de ley al ser nombrada como coordinadora de los equipos técnicos cons tuidos a tal
efecto, y además, en las inves gaciones que realiza sobre este tema, las que dan lugar a una serie
de publicaciones, entre las que se destacan:
BIBLIOGRAFÍA
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en el ordenamiento territorial, 2003, Mendoza.
Capítulo 20 • Una experiencia inédita en América Latina. Ley de ordenamiento territorial y usos del suelo de Mendoza, Argentina
miento de la capacidad social para ar cular sus intereses, cumplir sus compromisos y solucionar sus
conflictos”. Es necesaria, además, la definición de cursos de acción que permitan instalar una modalidad de intervención del Estado más eficiente y acorde a la naturaleza del Ordenamiento Territorial. Es
decir “crear, desarrollar y mantener un modelo de ges ón sistémico, adaptado a los procesos y avances
tecnológicos”, tal como se menciona en la Ley.
Gudiño, M. E. 2006. Norma va y realidad del Ordenamiento Territorial en Argen na. En: Seminario
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Santa Cruz, SIT Santa Cruz, 2009, www.sitsantacruz.com.ar, Río Gallegos, Santa Cruz.
395
�APÉNDICE
Fichas de sistematización de información de proyectos vinculados al
Ordenamiento Territorial Rural en la Argentina
Foto: María AgusƟna Garcia Collazo
�Ficha 1
APÉNDICE. Fichas de sistematización de información de proyectos vinculados al Ordenamiento
Territorial Rural en la Argentina.
Ficha 1: Junín, Mendoza
Autor: Martín Pérez, Instituto de Desarrollo Rural, Mendoza.
Nombre del Proyecto
Plan de Ordenamiento Territorial de Junín, Mendoza.
Datos Generales
Institución responsable
Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR), Nivel Provincial. Ins tución mixta publico privada.
Instituciones participantes
-Dirección de Planificación Urbana y Ges ón Ambiental, Municipalidad de Junín.
-Convenio con la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, para la contratación de la consultoría de la Dra. Nelly
Gray de Cedrán (perteneciente al CETEM Centro de Estrategias Territoriales para el Mercosur)
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
- Coord. Técnico: Dra. Nelly Gray de Cedrán
- Asesor Técnico: Geógrafo Sergio Ríos (GIA - Grupo de Inves gaciones Agrarias de Chile)
- Responsable técnico IDR: Mag. Mar n Pérez
Marco normativo
No aplica.
Existencia de leyes sectoriales con incidencia territorial.
Ubicación geográfica y área de influencia
Municipio de Junín (Microrregión Este). Superficie: 263 km²; Distancia con ciudad capital: 59 km; Población:
35.000 habitantes (censo 2001).
Superficie del porcentaje provincial: 1%; Superficie cul vada: 95% de su totalidad. Tasa de desempleo 24%, aporte provincial al PEA 2%. El sector agroindustrial se encuentra representado por bodegas, procesadoras de aceite
de oliva, frutas, conservas, aceitunas y tomate triturado, representando el 24% del Producto Geográfico Bruto
(PGB). El aporte de la ac vidad agrícola representa el 31% del PGB.
El territorio es cul vado casi en su totalidad. Solo en algunos sectores pequeños es posible encontrar la vegetación natural muy transformada por el hombre, ya sea de forma directa para su u lización como leña, o indirectamente al variar las condiciones del suelo por el riego y los desagües. La vegetación natural es muy pobre, y se
encuentra incluida en la formación del algarrobal, la más extensa unidad de la provincia.
Área temática de aplicación
Ordenamiento Territorial de zonas rurales
Motivación
Necesidad de los municipios rurales de dinamizar sus economías locales
Financiación
$24.000 y $5.000 (pesos argen nos) otorgados para financiar ac vidades académicas y programas ins tucionales. IDR.
397
�2005-2006
Ficha 1
Temporalidad
Estado de desarrollo
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
x Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
• Iden ficación del municipio de necesidad de estos proyectos y la existencia de la capacidad técnica del IDR
para responder a esta demanda.
• Existencia de una masa crí ca en el área de planeamiento a nivel provincial.
• Ar culación, entre equipos de la Universidad, y la ar culación de estos con los profesionales, técnicos de la
autoridad provincial y de los municipios.
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
• Escaso personal técnico y profesional en los municipios que deben compar r sus tareas con las de obras y servicios públicos, vivienda, cultura, etc. Si bien a la fecha del desarrollo del proyecto todos los municipios contaban con un área de planificación urbana, solo Junín disponía de una estructura ins tucional de ordenamiento
territorial, pero con recursos humanos y materiales muy escasos (al momento del desarrollo del proyecto, año
2005).
• Falta de conocimiento cien fico-técnico en el municipio para la iden ficación de problemas socioterritoriales,
ya que generalmente el personal asignado a las tareas de ordenamiento territorial no ene formación ajustada a la naturaleza y a la especificidad de esas tareas.
• Ausencia de normas legales e instrumentos de planificación territorial, o en caso de exis r, son poco aplicadas por falta de decisión polí ca o escasa asignación de recursos económicos y humanos para ejecutarlas (al
2005).
• Marco polí co desfavorable. La agenda del Honorable Concejo Deliberante, no dio tratamiento al proyecto
de Ordenanza elevado por los Departamentos Ejecu vos para la aprobación de este instrumento de planificación.
• Las oficinas municipales generalmente cons tuyen compar mentos estancos, distanciados, con asignación
de varias funciones y gran cobertura territorial, lo que desfavorece el trabajo en equipo, los intercambios, la
planificación conjunta, el logro de consensos.
Presentación de resultados obtenidos/esperados
• Presentación oficial ante el gobierno del municipio y el Concejo Deliberante.
• Presentación del Plan a la sociedad, mediante la convocatoria de los actores e involucrados en el proceso de
ordenamiento. Devolución a la gente de los resultados del trabajo en conjunto, presentando las pautas establecidas para el OT.
• Presentación a nivel cien fico-técnico en congresos, jornadas, seminarios.
• Documento del Plan de Ordenamiento Territorial de Junín
• Diagnós co territorial disponible en la web www.idr.org.ar
Beneficiarios del proyecto
Municipio de Junín, Población en general.
• Diferentes sectores de la comunidad departamental: produc vo, educa vo, polí co, organismos técnicos,
empresarial, industrial, comunicaciones, asociación civil y vecinos en general, en dades empresariales, ONGs,
representantes de dis ntas uniones vecinales y vecinos.
398
�Ficha 1
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
1. Usos del suelo agrícola, rangos de superficie;
2. Recurso hídrico superficial y Subterránea (Zonas de aprovechamiento para riego, calidad del agua
–conduc vidad eléctrica específica–, zonificación hidroquímica del acuífero);
3. Nivel freá co(Isobatas medias y variaciones en el empo);
4. Frecuencia de heladas, periodo libre de heladas, heladas tardías, horas frío;
5. Mapa de Porcentaje anual de daño anual por granizo;
6. Ap tud del suelo (clase, pH, contenido de MO, presencia de concreciones);
Fuente de datos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Censos Agropecuarios Nacionales (1988 y 2002)
Ins tuto Nacional del Agua (INA)
INA
Servicio Meteorológico Nacional y la Dirección Provincial de Con ngencias
Seguro Agrícola –período de 15 años–
Clasificación U litaria de los Suelos según Bureau of Reclama on USA
Herramientas y metodologías
1. Análisis del sistema producƟvo empresarial: evolución de los cul vos, evolución de la superficie implantada,
% con protección an granizo, ac vidad pecuaria, asocia vismo, can dad y superficie de las explotaciones
Agropecuarias.
2. Construcción del mapa de ap tud de uso agrícola:
3. se seleccionaron diversos indicadores como: ap tud de suelos, calidad del agua de riego (superficial y subt.),
daño anual por granizo, frecuencia anual de días con heladas, profundidad media de la napa freá ca para la
descripción del territorio.
a) Se midió la variación de cada indicador asignando puntajes según la situación más desfavorable (1) o la mejor
situación (5). Estos puntajes se integrarán espacialmente, analizando el comportamiento de los indicadores.
b) No todas las variables enen la misma influencia sobre las condiciones agroecológicas. Por ello, se aplicó un
factor de ponderación para diferenciar el peso/influencia que ejerce cada una. Para lo cual se procedió a consultar las opiniones de diferentes especialistas del IDR.
c) Posteriormente se procedió a la integración cartográfica y alfanumérica de la información. Superposición cartográfica y obtención de áreas de superposición con su puntaje ponderado final.
d) Delimitación de intervalos de clase, que representan nivel de ap tud.
e) Construcción de mapa de las limitantes para la ac vidad agrícola: a par r de los indicadores seleccionados anteriormente se escogieron los niveles crí cos a par r de los cuales el comportamiento de una de las variables
representa una condición a tener en cuenta.
f) Integración de mapas de ap tud y limitantes agrícolas para la definición de unidades territoriales
Aspectos socioeconómicos
Datos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Población por grupos de edad y sexo;
Crecimiento medio anual Intercensal;
Índice de envejecimiento; Tasa de natalidad y mortalidad;
Población con NBI;
Infraestructura vial;
Red de riego; Transporte público; Educación;
399
�Ficha 1
7. Centros de salud;
8. Cobertura de agua potable y cloacas (%);
9. Usuarios de energía eléctrica (%);
10. Líneas telefónicas (%);
11. Censo Industrial 2003;
12. Listado y cartogra a de bodega;
13. Listado de comercios e industrias por rubro;
Fuente de datos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Dirección de Estadís cas e Inves gaciones Económicas (DEIE) 2001
DEIE
Dirección De Bioestadís ca (2004). Ministerio de Salud y Ambiente.
DEIE
Dirección Nacional de Vialidad, Dirección Provincial de Vialidad
Departamento general de Irrigación; Dirección Provincial de Vías y Medios de Transporte, Dirección General
de Escuelas; DEIE
7. Dirección de Planificación y Aseguramiento de Servicios de Salud. (2004)
8. DEIE
9. DEIE
10. DEIE
11. Municipalidad de Junín (1994)
12. Ins tuto Nacional de Vi vinicultura (IVN), Municipalidad de Junín (1994)
13. Municipalidad de Junín (1994)
Herramientas y metodologías
1. Definición de 4 áreas territoriales en base a disƟntas variables (a, b, c, d), basándose en: can dad y composición poblacional, pos de asentamientos, pología crecimiento demográfico, caracterís cas de la oferta y
demanda sanitaria/educa va, po de infraestructura disponible, caracterís cas de la población beneficiaria
de programas sociales; po jurídico; limitantes agrícolas iden ficadas en análisis bio sico; po de tenencia de
la erra; especialización agrícola por distrito y variedades de vid;
2. Análisis de las condiciones socioeconómicas rurales: tasa de analfabe smo, tasa de Necesidades Básicas
Insa sfechas (NBI), Población Económicamente Ac va (PEA);
3. Construcción de la Ɵpología social-agrícola y su distribución espacial (en base a origen de la fuerza de trabajo, origen de los ingresos del grupo familiar, equipamiento, uso del suelo de la explotación, tamaño de la
explotación, tenencia de la erra);
4. Análisis del patrón de crecimiento poblacional: definición de 4 zonas de pología crecimiento demográfico;
5. Perfil producƟvo Industrial: determinación en base al índice de Convergencia Territorial e índice de Compe vidad Territorial;
6. Análisis de las redes de circulación de cada territorio: a través del análisis de suficiencia mediante el coeficiente de Engel (UNAM, México), conexiones interdepartamentales de servicios de transporte público de
pasajeros;
7. Determinación de la parƟcipación de los territorios en las cadenas agroalimentarias: po de industrias, especialización produc va de los distritos en agricultura;
8. Talleres o reuniones prediagnósƟcas con la comunidad con la finalidad de hacer conocer las ac vidades invesga vas que se estaban llevando a cabo en el Departamento, para ir internalizando el proceso gradualmente
entre los pobladores. Tres encuentros: con el personal técnico del Municipio; con el Concejo Deliberante de
la Municipalidad de Junín; con los Directores de la Escuelas del departamento, actores principales en este
proceso por su poder llegada a la población y por la confianza y seriedad con que sus opiniones son tenidas en
cuenta por la familia, sobre todo de los espacios rurales.
400
�Ficha 1
9. Jerarquización de los problemas y limitaciones a ser superadas; iden ficación de las situaciones conflic vas a
nivel distrital a ser superadas. Metodología análisis matricial.
10. Iden ficación de áreas de conflicto (sociales-produc vos; sociales; uso del suelo), mediante análisis matricial.
Actores involucrados
Sector Público: IDR; Municipio de Junín
Sector Privado: Productores, uniones vecinales, ONGs, cámaras de productores, departamento general de irrigación.
Actividades Productivas o usos del suelo
Superficie de vid 74%; superficie frutales 19%, superficie de hortalizas 5%, otros 2%.
Tipos de producciones vi vinícolas:
ZONA 1: Producción vi vinícola moderna
ZONA 2: Producción vi vinícola tradicional y de frutales
ZONA 3: Producción vi vinícola mixta (olivícola y hor cola)
ZONA 4: Producción vi vinícola tradicional y de ac vidad fru cola en consolidación ( po a con elevado crecimiento poblacional, fricción residencial-industrial)
ZONA 5: Producción vi vinícola tradicional y de ac vidad fru cola en consolidación ( po b con bajo crecimiento
poblacional, migración jóvenes, superposición limitantes agrícolas a la agricultura)
Conflictos identificados (Actuales y potenciales)
Conflictos prioritarios: 1) socio-productivos; 2) sociales; 3) usos del suelo
-Conflicto con la disponibilidad de agua para riego, mala u lización del recurso y salinización de los suelos;
-Conflictos por el uso del suelo entre ac vidades incompa bles;
-Pequeños productores some dos a peores calidades agroecológicas;
- Avance urbanización sobre zonas fér les.
A nivel sectorial:
-Abandono de erra
- Debilidad de los medios de transporte disponibles, el Transporte Público no responde a necesidades del territorio
-Dependencia de equipamientos y servicios situados en departamentos vecinos por una parte de la población
Planificación
Objetivos
1- Aumentar la calidad de vida de la población rural a través del dominio eficaz y eficiente del territorio y sus
recursos;
2- Crear un escenario territorial organizado que facilite la produc vidad y la compe vidad económica rural,
ar culando cada departamento de la provincia a los mercados regionales, nacionales e internacionales;
3- Lograr el acceso de la población y las ac vidades económicas, a la infraestructura y los servicios;
4- Lograr prác cas sociales y produc vas sanas y sustentables
Herramientas para trabajo en grupos
Trabajo de Taller (3 talleres) etapas, con un valor promedio de 75 asistentes en cada uno:
1a Etapa: Elaboración del escenario futuro que se desea para el Departamento de Junín.
2a Etapa: Definición de los problemas urgentes e importantes que hay que resolver para facilitar el desarrollo
territorial del Departamento.
3a Etapa: Definición de polí cas, programas y proyectos territoriales que deberían ser puestos en marcha para
alcanzar el escenario deseado para el Departamento.
401
�¿CÓMO? Agrupación de los par cipantes en mesas de trabajo según procedencia (organismos técnicos, sector
industrial, asociaciones civiles, organismos educa vos)
Ficha 1
Obje vo: elaborar con la Comunidad, la Agenda de Desarrollo Municipal.
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
No especificado
Metodología para la construcción de escenarios de uso
-Tendencias funcionales del sistema territorial rural: proyecciones demográficas, de empleos y de inversiones
público-privadas;
-Tres talleres que incluyeron a jóvenes y estudiantes del Nivel Polimodal de todo el Departamento, con el fin de
elaborar la imagen de futuro deseado.
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
A par r de los lineamientos propuestos y consensuados por la Comunidad contenidos en la Agenda de Desarrollo
Municipal, se construye el banco de Proyectos Territoriales y el Plan de OTR.
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
Dirección de Planificación Urbana y Ges ón Ambiental, Municipalidad de Junín.
Mecanismos de resolución de conflictos
No especificado
Elementos de Monitoreo
No especificado.
402
�Ficha 2
Ficha 2: La Paz, Mendoza
Autor: Mag. Martín Pérez y Lic. Liliana Fernández.
Nombre del Proyecto
Proyecto de Ordenamiento Territorial Rural del Departamento de La Paz
Datos Generales
Institución responsable
Instituto de Desarrollo Rural (IDR), Provincia de Mendoza
Instituciones participantes
Municipalidad de La Paz
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
EQUIPO DE TRABAJO DEL IDR: Lic. Mar n Pérez (Coordinador Técnico); Lic. Liliana Fernández; Lic. Federico Alegre;
Lic. Mariela Ríos Rolla.
COLABORADORES POR LA MUNICIPALIDAD DE LA PAZ: Sr. Rubén A. Capdevila; Sr. Juan Robles.
Marco normativo
Existencia de legislación sectorial con impacto territorial (IDEM Junín)
Ubicación geográfica y área de influencia
La Paz se encuentra ubicada en el este de la Provincia a 140 kilómetros de la ciudad de Mendoza, se ex ende
sobre 7.105 km2, lo que representa el 4,7 % del total provincial.
Colinda en toda su extensión con la provincia de San Luis. Además, históricamente el territorio paceño ha sido
caracterizado por su posición, como un lugar de frontera, alejado de todo y en cierta manera como un espacio
marginal. Su posición es estratégica ya que representa la puerta de entrada y salida de la Provincia a través la Ruta
Nacional Nº 7 –actual Corredor Bioceánico o del MERCOSUR–, que une los dos océanos conectando en el este a
Brasil y al oeste a Chile.
Solo el 0,34% del territorio se encuentra irrigado, de los cuales solo el 40% se des na para cul vo. Los principales
cul vos son la vid, los frutales y los forestales. Mientras que en el espacio restante –de secano– se realiza la ac vidad ganadera en puestos con cría de ganado caprino y bovino.
Área temática de aplicación
Ordenamiento Territorial Rural
Motivación
Aumentar la calidad de vida de la población rural
Solicitud del Municipio al IDR para la formulación de su Plan de Ord. Territorial
Las condiciones que atraviesan las zonas de secano:
-población dispersa en puestos (21%)
-disminución constante de la población por migración hacia localidades urbanas
-inexistencia de infraestructura de servicios, no posee agua potable ni electricidad, solo –a nivel vial– huellas
primarias y secundarias hacen la conexión fragmentaria con los demás puestos, ya que muchas de estas huellas
no se conectan entre sí.
-predominio de viviendas de baja calidad y con sanitario po letrina
-importante porcentaje de población con NBI (41,7%)
403
�Ficha 2
-población que habita en los puestos en condiciones infrahumanas, con vivienda prestada, sin sueldo, y a cambio
de hacer la cría del ganado
-los propietarios de los puestos no viven en general en la zona
-éxodo de población femenina de 25 a 39 años y masculina de 25 a 29, 35 a 39, de 45 a 49 y de 65 a 69 años.
-bajo nivel de instrucción
Financiación
No especificado
Temporalidad
2006 - 2007
Estado de desarrollo
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
x Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
1. Una localización estratégica como lugar de entrada o recepción a la provincia de Mendoza y de salida, como
también un espacio de encuentro para el inicio de numerosas ac vidades.
2. Iden ficación del municipio de necesidad de estos proyectos y la existencia de la capacidad técnica del IDR para
responder a esta demanda.
3. Existencia de una masa crí ca en el área de planeamiento a nivel provincial.
4. Ar culación, entre equipos de la Universidad, y la ar culación de estos con los profesionales, técnicos de la
autoridad provincial y de los municipios.
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
• Falta de un tejido social estructurado
• Escaso personal técnico y profesional en los municipios que deben compar r sus tareas con las de obras y
servicios públicos, vivienda, cultura, etc.
• Falta de conocimiento cien fico-técnico en el municipio para la iden ficación de problemas socio-territoriales, ya que generalmente el personal asignado a las tareas de ordenamiento territorial no ene formación
ajustada a la naturaleza y a la especificidad de esas tareas.
• Ausencia de normas legales e instrumentos de planificación territorial, o en caso de exis r, son poco aplicadas por falta de decisión polí ca o escasa asignación de recursos económicos y humanos para ejecutarlas (al
2006).
Presentación de resultados obtenidos/esperados
•
•
•
•
Diagnós co Territorial Rural del Municipio de La Paz, disponible en la web del IDR
Plan de Ordenamiento Territorial de La Paz
Presentación oficial ante el gobierno del municipio y el Concejo Deliberante.
Presentación del Plan a la sociedad, mediante la convocatoria de los actores e involucrados en el proceso de
ordenamiento. Devolución a la gente de los resultados del trabajo en conjunto, presentando las pautas establecidas para el OT.
• Presentación a nivel cien fico-técnico en congresos, jornadas, seminarios.
404
�Habitantes del Municipio de La Paz (9.560 habitantes)
Ficha 2
Beneficiarios del proyecto
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Usos del suelo agrícola, rangos de superficie;
Ap tud de suelos;
Calidad del agua de riego superficial;
Calidad del agua de riego subterráneo;
Profundidad media de la napa freá ca;
Daño anual por granizo;
Frecuencia anual con heladas;
Fuente de datos
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Censos Agropecuarios Nacionales (1988 y 2002)
Clasificación U litaria de los Suelos según Bureau of Reclama on USA
Ins tuto Nacional del Agua (INA)
INA
INA
Seguro Agrícola –período de 15 años–
Servicio Meteorológico Nacional y la Dirección Provincial de Con ngencias
Herramientas y metodologías
a) Caracterización del medio natural comprome do. Las diferencias ecológicas entre unidades territoriales.
b) Análisis del sistema produc vo empresarial
c) Iden ficación de la ap tud sica del territorio para la ac vidad; metodología empleada ídem caso Junín.
Aspectos socioeconómicos
No especificado.
Herramientas y metodologías
a) construcción de la pología social agrícola local y su distribución espacial;
b) análisis de las condiciones socioeconómicas rurales;
c) análisis de las redes de circulación de cada territorio;
d) determinación de la par cipación de los territorios en las cadenas agroalimentarias;
e) análisis FODA, destacando Oportunidades y fortalezas del departamento y de la población rural/ Déficits y
debilidades en la estructura departamental.
f) Talleres o reuniones prediagnós cas
g) Jerarquización de los problemas y limitaciones que deban ser superados. Metodología análisis matricial
Actores involucrados
Sector Público: IDR, Municipio de La Paz.
Sector Privado: Productores, uniones vecinales, ONGs, cámaras de productores, departamento general de irrigación
405
�Secano: predominio de ganadería mayor: cría de ganado bovino hacia el sur (fracción 3) 71,7%; ganadería menor: cría de caprinos (27,5 %) de regular calidad al norte en fracción 1 y 2 especialmente; y cría de ganado ovino
(0,7%).
Oasis: ac vidad agrícola con 51% de viñedos, 21% frutales, 15,9 % forestales, 10,6 % forrajeras y 1,4 % de hortalizas.
Ficha 2
Actividades Productivas o usos del suelo
Conflictos identificados (Actuales y potenciales)
• el espacio aparece fragmentado y desar culado; baja conec vidad interna entre los distritos y de estos con su
centro departamental;
• fuerte dependencia, por parte de la población del secano, con respecto a equipamientos y servicios que están
situados en la Villa Cabecera;
• avance de la función residencial sobre erras de mejor calidad agroecológica;
Planificación
Objetivos
1) Aumentar la calidad de vida de la población rural a través del dominio eficaz y eficiente del territorio y sus
recursos;
2) Crear un escenario territorial organizado que facilite la produc vidad y la compe vidad económica rural, ar culando cada departamento de la provincia a los mercados regionales, nacionales e internacionales;
3) Lograr el acceso de la población y las ac vidades económicas a la infraestructura y los servicios;
4) Lograr prác cas sociales y produc vas sanas y sustentables
Herramientas para trabajo en grupos
3 Talleres; Número promedio de asistentes 75.
Metodología Empleada:
1a Etapa: Elaboración del escenario futuro que se desea para el Departamento de Junín.
2a Etapa: Definición de los problemas urgentes e importantes que hay que resolver para facilitar el desarrollo
territorial del Departamento.
3a Etapa: Definición de polí cas, programas y proyectos territoriales que deberían ser puestos en marcha para
alcanzar el escenario deseado para el Departamento.
Obje vo: elaborar con la Comunidad, la Agenda de Desarrollo Municipal.
¿CÓMO? Agrupación de los par cipantes en mesas de trabajo según procedencia (organismos técnicos, sector
industrial, asociaciones civiles, organismos educa vos)
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
No especificado
Metodología para la construcción de escenarios de uso
1) Tendencias funcionales del sistema territorial rural: proyecciones demográficas, de empleos y de inversiones
público-privadas;
2) Tres talleres que incluyeron a jóvenes y estudiantes del Nivel Polimodal de todo el Departamento, con el fin
de elaborar la imagen de futuro deseado.
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
A par r de los lineamientos propuestos y consensuados por la Comunidad contenidos en la Agenda de Desarrollo
Municipal, se construye el banco de Proyectos Territoriales y el Plan de OTR
406
�Ficha 2
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
Municipalidad de La Paz, Área de Desarrollo Económico
Mecanismos de resolución de conflictos
No especificado
Elementos de Monitoreo
No especificado
407
�Ficha 3
Ficha 3: Tupungato, Mendoza.
Autores: Daniel Pizzolato, Liliana Fernández y Federico Olmedo.
Nombre del Proyecto
Proyecto piloto interinstitucional de Ordenamiento Territorial de Tupungato
Datos Generales
Institución responsable
INTA (Responsable técnico del proyecto)
Municipalidad de Tupungato (Ejecutora polí ca del POT)
Instituciones participantes
(Debe indicarse nombre completo y nivel administra vo (federal, provincial, municipal, organismo de cooperación internacional). Ej: Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires)
INTA, IDR, Secretaría de Ambiente de la Provincia, Municipalidad de Tupungato
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Daniel Pizzolato, Ingeniero Agrónomo, INTA La Consulta, coordinador
Rosana Vallone, Ingeniera Agrónoma, INTA Mendoza-San Juan, coordinadora
María Eugenia van den Bosch, Ingeniera Agrónoma, INTA Mendoza-San Juan, inves gadora
Federico Fuligna, Ingeniero Agrónomo, INTA AER Tupungato, inves gador
Federico Olmedo, Ingeniero Agrónomo, INTA Mendoza- San Juan, asistente técnico
Mar n Pérez, Licenciado en Geogra a, IDR, coordinador
Liliana Fernández, Licenciada en Geogra a, IDR, inves gadora
Federico Alegre, Licenciado en Geogra a, IDR, inves gador
Roberto Giuliani, Director de Desarrollo Económico, Municipalidad de Tupungato, coordinador
Celeste Zuñer, Licenciada en Ges ón Ambiental, Municipalidad de Tupungato, responsable Área de Ordenamiento Territorial
Marco normativo
La Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial establece que todos los municipios de la provincia de Mendoza deben
planificar sus territorios, su crecimiento y sus inversiones, sus ampliaciones a través de un trabajo conjunto entre
los organismos del Estado, técnicos, de la sociedad civil y la comunidad en general.
Ubicación geográfica y área de influencia
El Departamento de Tupungato se localiza en el centro-oeste de la provincia de Mendoza, entre los 33°22’ de
la tud sur y los 69°08’ de longitud oeste. Limita hacia el norte, oeste y este con Luján de Cuyo; hacia el este con
Rivadavia y hacia el sur con Tunuyán. Este departamento junto con San Carlos y Tunuyán integran el oasis centro
408
�Ficha 3
o Valle de Uco, denominada zona centro-oeste. Superficie de 2.485 km2. representando el 1.66% de la superficie
total de la provincia. Población total de 32.524 hab. (según Censo de Población y Vivienda, 2010 INDEC). Registrando una variación relaƟva posiƟva del 14% con respecto al censo de 2001. Para el censo de 2001 registraba
una densidad de población de 11,48 hab./km2. La población urbana representaba el 40,95% del total habitantes
del departamento (INDEC, 2001).
Área temática de aplicación y OBJETIVOS del proyecto1
Ordenamiento Territorial en el marco de la Ley Provincial Nº 8.051 (2009)
ObjeƟvo General del proyecto: Generar información, indicadores y metodologías de análisis territorial como
base para el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal, propiciando mejoras en la calidad de vida de la población rural a través del dominio eficaz y eficiente del territorio y sus recursos; impulsando el acceso a la población
rural y las acƟvidades económicas a la infraestructura y los servicios adecuados; y favorecer prácƟcas sociales y
producƟvas sanas y sustentables.
ObjeƟvos Específicos:
-Aumentar el conocimiento sobre el sistema territorial de un espacio rural;
-Desarrollar metodologías de planificación territorial parƟcipaƟva de la agroindustria regional;
-Desarrollar capacidades de trabajo interinsƟtucional.
Motivación
•
•
•
•
•
•
Reprogramación de los Proyectos Regionales INTA Mendoza – San Juan
Demanda de los Municipios del Valle Uco (Tupungato, Tunuyán y San Carlos, por asistencia técnica para Ordenamiento Territorial rural.
Alianza Estratégica con InsƟtuto de Desarrollo Rural (IDR) por su experiencia previa
Selección del departamento Tupungato como área piloto
Incorporación de la Secretaría de Ambiente de la Provincia y firma del convenio de cooperación y asistencia
en julio de 2011 (4 insƟtuciones)
Incorporación en Proyecto Nacional INTA de área estratégica de recursos naturales, proyecto: Evaluación, uso
y monitoreo de Ɵerras y ordenamiento territorial
Financiación
En el marco de la mencionada Ley, la Secretaría de Ambiente de la provincia le otorga a cada municipio $ 200.000
argenƟnos para encarar la tarea (crear áreas de ordenamiento, planificación, capacitación, infraestructura, etc.).
Temporalidad
Lleva dos años, pero recién en julio de 2011 se firmó el convenio
Estado de desarrollo
(Marcar con una equis según corresponda)
Inicial (menos del 30% del Ɵempo total de duración)
x Intermedio (entre el 30 y el 60% del Ɵempo total de duración)
Avanzado (más del 60% del Ɵempo total de duración)
Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
Demanda de los municipios basados en la Ley provincial. Visiones territoriales que empiezan a prevalecer a nivel
insƟtucional y favorecen la formación de equipos con estas caracterísƟcas. Expansión viƟvinícola en el Valle de Uco
y mayor canƟdad de conflictos por el uso del agua y por incompaƟbilidad de usos del suelo.
1
Se hace referencia a los objeƟvos del proyecto, no del plan de Ordenamiento.
409
�Limitantes en la etapa I (Análisis del funcionamiento del Sistema Territorial): necesidad de avanzar en gesƟón de
recursos naturales y del riesgo y necesidad de profundizar en estrategias de comunicación para la difusión de los
procesos parƟcipaƟvos.
Limitantes en la etapa II (Construcción del modelo territorial): ausencia de capacidades insƟtucionales en estudios de prospecƟva.
En resumen se menciona la falta de recursos humanos con saberes específicos en el tema, parƟcularmente en
comunicación y geomáƟca. INTA uƟliza sus recursos económicos y humanos pero no son suficientes.
Ficha 3
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
Presentación de resultados obtenidos/esperados
(Citar publicaciones/informes/documentos, talleres, siƟos web, adjuntar)
Presentación que hicieron Daniel y Liliana y otros informes que nos van a mandar (Se agrega un Anexo I)
Beneficiarios del proyecto
(Listar)
Municipalidad de Tupungato. Población en general
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Fuente de datos
Morfométricos
Modelo Digital de Terreno
• Pendiente
• Aspecto
• Índice de Curvatura
• Índice de Convergencia
• Índice de Humedad Topográfica
• Índice de la Potencia del Flujo Superficial
• Longitud de la Pendiente
• Clasificación de la Curvatura
• AlƟtud Sobre la Red de Drenaje
• Geológicos
• Red de Drenaje
• Unidades geológicas
• Unidades geomorfológicas
• Geomorfológico
• Sismos
• Estructuras geológicas
• Profundidad de freáƟca
ClimáƟcos
i) Estaciones Meteorológicas
ii) Clima
iii) Frecuencia de Heladas
iv) Daño anual por Granizo
v) Zonificación agroclimáƟca
•
•
•
•
•
•
NASA -CGIAR
ad-hoc
ad-hoc
ad-hoc
ad-hoc
ad-hoc
• ad-hoc
• ad-hoc
• ad-hoc
• ad-hoc
• ad-hoc
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
ad-hoc
modificado de Ramos 2010 y Polanski 1973
Abraham, 2000
Tesis Cara, L.
INPRES
Ramos 2010
Vallone et al 2009
SMN y DACC
SMN y DACC
DACC
410
�Consultar a Olmedo
• DACC
• DACC
•
•
•
•
•
•
•
Ficha 3
Espacios Adaptados
• Red de Caminos
• Distritos
• Poblaciones
• Toponimia
• Red de riego
• Calidad de agua de riego superficial y subterránea
• Unidades de manejo
IDR, Gob Mendoza
IDR
IDR
IDR
DGI
INA
DGI
Herramientas y metodologías
• Mapa de cobertura de suelos: Este trabajo fue desarrollado mediante el sistema de clasificación de ocupación
de Ɵerras “Land Cover ClassificaƟon System - LCCS” (Di Gregorio et al., 1998). El mapa de coberturas de suelos fue desarrollado por INTA en el año 2009 a escala 1:250.000 y presentado a escala 1:500.000. El área de
Tupungato fue extraída del mapa de coberturas de suelo de ArgenƟna y elevado a escala a 1:100.000, para lo
cual se combinó esta capa con información existente de observaciones en campo. Sumado a esto se combinó
el mapa de oasis digitalizado a escala 1:100.000. El método de obtención de cartograİa digital uƟlizado, se
basó principalmente en el uso intensivo de información satelital y datos de campo. Para Tupungato no se elaboró un modelo de cambio de uso del suelo
• Catálogo y mapas del ambiente bioİsico: insumo para realizar la cartograİa digital de suelo y el mapa de
riesgos geológicos. Confeccionado mediante la adaptación de información existente (cartas geológicas, cartas
topográficas, trabajos específicos en el área de estudio.), y la confección de nueva información, (Geomorfología, Morfodinámica, Redes de Drenaje.), uƟlizando como insumo a los índices morfométricos mencionados en
la sección anterior, y realizando visitas a campo. Al final de la ficha se presenta una breve descripción de que
involucra cada uno de ellos. Mapa digital de suelos: interpolación de datos cuanƟtaƟvos, para obtener mapas
conƟnuos de las propiedades del suelo. Mapas de propiedades edáficas mediante el método de interpolación
regresión-kriging. UƟliza como insumo, los índices morfométricos calculados previamente en el desarrollo del
catálogo de mapas. Sumado a información de campo correspondiente a datos de suelos relevados (disposición
de un gran número de calicatas).
• Mapa de riesgos de inundación, aluvión y sismos. En base a la siguiente información: a) Información İsica del
área de estudio para servir de apoyo en idenƟficar áreas sensibles a peligrosidades naturales como aluvionales, de erosión, de remoción en masa, etc. (esta información se desprenderá de los resultados de los objeƟvos
propuestos en etapas anteriores como el catálogo de mapas, y el mapa geomorfológico del área de estudio);
b) Información sobre infraestructura, espacios adaptados, población, etc., para esƟmar la vulnerabilidad de la
zona y el grado de exposición a estos peligros mencionados (esta información se despenderá del catálogo de
mapas de espacios adaptados propuesto como objeƟvo); c) Datos históricos para observar donde han ocurrido afectaciones por fenómenos naturales y así poder esƟmar el Ɵempo de recurrencia de estos eventos (para
obtener esta información se espera contar con datos históricos de meteorología y sociales que se relevaran en
etapas previas).
Aspectos socioeconómicos
Datos
Sociodemográfico:
Población por grupos de edad y sexo, crecimiento medio anual intercensal, índice de envejecimiento, tasa de
natalidad y mortalidad, Población con NBI, etc. ProducƟvo: Usos del suelo agrícola, rangos de superficie, varie411
�Ficha 3
dades y sistema de conducción, agroindustrias, ganadería, etc. Infraestructura: Infraestructura vial, red de riego,
transporte público, educación centros de salud, etc.
Fuente de datos
Censos Nacionales de Población/Vivienda/Agropecuario/encuestas de hogares. Censos provinciales. Información
que Ɵene IDR (Ecoatlas, Censo Fruơcola, Informes sectoriales, etc.). Censo de Secaderos 2008 y Frigoríficos. Ministerios de Seguridad y Salud. DGE. Secretaría de Ambiente. Dirección de Vías y Medios de Transporte.
Calidad
No se específica (1:300.000)
Herramientas y metodologías
Uso de soŌware libre: gvSIG. Imágenes de Google Earth. Geoprocesamiento de la información. Digitalización y
Georreferenciación de información. Análisis espacial para la obtención de índices.
SIG. Carta síntesis; incluye el análisis de todas las variables, una zonificación y los principales problemas y conflictos. En las etapas posteriores se prevé uƟlizar análisis mulƟcriterio.
Actores involucrados
IDR/INTA/Secretaría de Ambiente de la provincia/ Departamento General de Irrigación/Universidad de Cuyo/Subsecretaría de Agricultura Familiar de la Nación/Campos de productores/ cambio rural de otros proyectos de INTA/
EDEMSA(Energía Mendocina)/Vialidad provincial/Servicio Geológico Minero ArgenƟno (SEGEMAR)/Universidad
Nacional de San Juan (especialmente para evaluación de riesgo sísmico)
Actividades productivas o usos del suelo/ características del sector agropecuario
El sector agropecuario de Tupungato está consƟtuido por alrededor de 600 explotaciones (EAPs).En los úlƟmos
20 años las EAPs experimentaron una reducción del 42% de su número. El Subsistema Uvas finas presenta mayor crecimiento de viñedos tradicionales con la incorporación de nuevos terrenos en grandes superficies. La
organización social del trabajo es asalariada, el mismo se encuentra aún en crecimiento, pero con reducción de
explotaciones, es decir, con concentración. El ritmo aparente de ampliación del subsistema de uvas finas se ha
visto reducido con respecto años anteriores. Los sistemas productores de nueces tanto familiares como no familiares Ɵenen un notable proceso de expansión, siendo el mismo el grupo más dinámico. Esta fue una acƟvidad
tradicional en la zona, acotada a empresas familiares, el buen contexto de mercado lleva a un proceso de expansión de superficie, incorporando explotaciones con trabajo asalariado. En explotaciones es el segundo grupo en
importancia del departamento. Los frutales de carozo experimentaron períodos de crecimiento, hoy no vigentes.
Presentando una relaƟva estabilidad. Evolución de la horƟcultura.
Conflictos identificados (actuales y potenciales)
Principalmente asociados al agua. ProblemáƟca con los trabajadores migrantes (demanda zafral). Poblaciones
asentadas en zonas de riesgo y demanda de servicios. Ausencia de planificación del crecimiento. IncompaƟbilidad
del uso del suelo (ej.: cancha de fútbol al lado del hospital). Transporte público deficitario y poco úƟl. Reserva Natural Parque de Tupungato sin acceso porque quedó rodeada de campos privados y no dan autorización de paso.
Planificación centrada en la visión urbana, ausencia de visión rural. Extranjerización de la Ɵerra. Se menciona que
las áreas protegidas provinciales no Ɵenen plan de manejo ni zonificación.
Planificación
Objetivos
Si bien aún no se comenzó con esta etapa porque se está terminando el diagnósƟco, hay algunas premisas conocidas y que se cree podrían formar parte de los objeƟvos del plan, como por ejemplo: no a la minería contaminan412
�Ficha 3
te, respeto por el ambiente la ruralidad y el paisaje, zonificación en base a riesgos climá cos/granizos/heladas/
carencia de datos, la ac vidad turís ca es considerada como muy importante.
Herramientas para trabajo en grupos
Realización de Talleres Par cipa vos en todo el Departamento de Tupungato, se hicieron talleres territoriales
en: Tupungato, Cordón del Plata- Zampalito, La Carrera, Anchoris-Zapata, Gualtallary-Santa Clara) y quedan por
hacer: Villa Bas as-San José-El Peral, Zampal-La Arboleda y Ciudad. Los talleres sectoriales incluyen: Industria en
general, Productores agropecuarios, Comercio y turismo, Vi vinícolas y bodegas, Regantes. Se reporta que han
par cipado unas 400 personas aproximadamente y se menciona una baja par cipación sectorial.
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
No especificado
Metodología para la construcción de escenarios de uso
No especificado
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
No especificado
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
Municipalidad de Tupungato
Mecanismos de resolución de conflictos
No especificado
Elementos de Monitoreo
No especificado
OTROS COMENTARIOS:
Se prevé realizar análisis de escenarios futuros y realizar una planificación con acciones de corto plazo, mediano
y largo, considerando los empos polí cos.
413
�Ficha 3
Ficha 4: Tunuyán, Mendoza.
Autores: Daniel Pizzolato, Leandro Cara, Andrea Fadul.
Nombre del Proyecto
Ordenamiento Territorial del Municipio de TUNUYÁN, Mendoza.
Datos Generales
Institución responsable
Félix Calvo; FAO, Argen na // Roberto Daniel Pizzolato; INTA, Jefe Agencia de Extensión Rural // Arq. Andrea Verónica Avena; Directora de Ordenamiento territorial, Municipio de Tunuyán.
Instituciones participantes
FAO (organismo de cooperación Internacional); Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación Argen na (Federal); Ins tuto Nacional de Tecnologia Agropecuaria, Estación Experimental La Consulta y Mendoza
(Federal); Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (Provincia de Mendoza); Ins tuto de Desarrolllo Rural
(IDR, Provincia de Mendoza); Departamento General de Irrigación (Provincia de Mendoza); Ins tuto de Educación
Superior 9-015 “Valle de Uco (Dirección General de Escuelas, Provincia de Mendoza) y Municipalidad de Tunuyán
(municipal).
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Responsables: Ing. Agr. Mg. Sc. Extensión Agropecuaria Roberto Daniel Pizzola o (INTA La Consulta ) y Arq. Andrea Avena, Directora de Ordenamiento Territorial del Municipio de Tunuyán.
Equipo de Trabajo:
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación ArgenƟna
Mg. Sc. Carla Pascale e Ing. Agr. Agus na Colazo
INTA La Consulta e INTA Mendoza.
Mg. Sc. Daniel Pizzolato; Ing. Agr. Federico Olmedo; Ing. Agrónoma Carla Baglio; Mg Sc. Rosana Vallone; Mg. Sc.
Agrónomo Javier Cas llo; Mg Sc. Maite van den Bosch; Ing. Agr. Julieta Dalmaso; Mg Sc. Daniela Mathey; Lic. en
Economía Pablo Potaschner y Mg. Sc. Ricardo Piccolo.
I. D. R. InsƟtuto de Desarrollo Rural
Lic. Geogra a. Liliana Fernández; Lic. Geogra a. Federico Alegre; Sra. Flavia Dalmau;
Mg. Sc. Mar n Pérez.
FAO
Ing. Agr. Félix Calvo y Mg. Sc. Marco Pinto; Lic. Sociología Andrea Fadul; Lic. Geología Leandro Cara.
Municipalidad de Tunuyán
Intendente Profesor Mar n Aveiro; Lic. Economía Daniel Gallardo; Arq. Andrea Avena; Sr. Alberto Pont; Lic. Geogra a Sonia Lambas; Sr. Marcelo Flores; Arq. Fabián Calze a Campos y Lic. Belén Gaua.
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable
Sra. Iara Mercado y Lic. Sociología Nancy Blanco .
I.P.A.F. Cuyo
Abogado Roberto Scherbosky.
I.E.S. N° 9-015 Valle de Uco
Mg. Sc. María Elena Salomón; Tec. en Comunicación Social Geraldine De Marchi.
Departamento General de Irrigación
Ing. En RRNN Maira Guinazu; Ing. Carlos Brizuela.
414
�Ficha 4
Pasantes
Estudiante Tecnicatura en Agronomía, Soledad Almendra y Estudiante de Lic. en Sociología Julia Rogé.
Marco normativo
La Ley 8.051 de Ordenamiento Territorial establece que todos los municipios de la provincia de Mendoza deben
planificar sus territorios, su crecimiento y sus inversiones, a través de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal, este plan debe ser producto del trabajo conjunto entre los organismos del Estado, técnicos (públicos y
privados), la sociedad civil y la comunidad en general.
Esta ley es la norma va base para los procesos de OT en la Provincia de Mendoza.
Ubicación geográfica y área de influencia
Tunuyán es uno de los 18 departamentos de la Provincia de Mendoza, este se encuentra en el sector centro oeste
de la provincia, y posee una superficie de 3.317 km2. Limita al norte con el departamento de Tupungato, al sur
con el departamento de San Carlos, al este con los departamentos de San Carlos y Rivadavia, y al oeste con la
República de Chile.
El departamento se encuentra dividido en 12 distritos, Campo Los Andes, Los Chacayes, Los Árboles, Colonia Las
Rosas, Las Pintadas, El Totoral, Ciudad, Los Sauces, El Algarrobo, La Primavera, Villa Seca y Vista Flores
Este se encuentra comprendido íntegramente dentro de la cuenca del Tunuyán superior, la cual posee una superficie
de 14.386 km2; la integran además de Tunuyán, los departamentos de Tupungato y San Carlos (Valle de Uco).
Área temática de aplicación
Ordenamiento Territorial, en forma integral
Motivación
La demanda al INTA La Consulta por parte de los Municipios del Valle Uco (Tupungato, Tunuyán y San Carlos); solicitando asistencia técnica para Ordenamiento Territorial Rural, inicia el proceso y luego se cons tuyen equipos
de trabajo con las otras ins tuciones internacionales, nacionales y locales.
Financiación
En el año 2012 cada municipio de Mendoza recibió $ 200.000 argen nos de la Secretaría de Ambiente en el
marco de la Ley provincial 8.051; además, en el departamento de Tunuyán se cuenta con aportes de la FAO, de
aproximadamente $ 150.000 para el si o piloto y desde INTA se aportan para gastos opera vos $ 15.000 por año.
Temporalidad
En empo real desde el comienzo de la ejecución se contará con 18 meses, desde julio de 2012 a diciembre de
2013.
Estado de desarrollo
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
X Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
La experiencia del departamento de Tupungato, que comenzó un año antes y el contexto polí co favorable a
nivel municipal y provincial para la realización de Planes de Ordenamiento Territorial, cons tuyen las principales
oportunidades.
Los antecedentes de la experiencia de Tupungato facilitarán las tarea de recopilación de información, diagnós co,
formas de par cipación comunitaria y acuerdos de equipos de trabajo interins tucionales.
415
�Ficha 4
Además la parƟcipación de otras insƟtuciones a nivel nacional e internacional (MAGyP y FAO) que facilitan la
obtención de fondos y el intercambio de experiencias para el aprendizaje en los equipos locales.
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
Al inicio del proceso exisơan escasos datos bioİsicos a las escalas necesarias para la toma de decisiones locales,
además las capacidades instaladas a nivel local contaban con escasa formación en la temáƟca; en ambos aspectos
el proyecto avanzó y logró resultados en los 9 meses de ejecución, esperamos consolidarlo y materializarlo en el
Plan de Ordenamiento de Tunuyán.
Presentación de resultados obtenidos/esperados
En la actualidad existe una página Web del siƟo piloto de ordenamiento territorial de Tunuyán; en seƟembre del
2012 se realizó un taller de capacitación para todo el personal de las disƟntas insƟtuciones que integran los equipos de trabajo. En enero de este año se entregó a la FAO y al Intendente Municipal el documento preliminar del
Informe DiagnósƟco de Tunuyán.
Beneficiarios del proyecto
El primer y principal beneficiario será el Municipio de Tunuyán, además consideramos que se benefician todos
los pobladores del departamento y todas aquellas personas y/o empresas o enƟdades que realicen acƟvidades
en este territorio.
Como efecto secundario se beneficia el resto de la cuenca hidrográfica, es decir, los departamentos del Valle de Uco,
y por la experiencia piloto y su transferencia educaƟva, toda la provincia de Mendoza.
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Morfométricos
Modelo Digital de Terreno
i)
Pendiente
ii)
Aspecto
iii)
Índice de Curvatura
iv)
Índice de Convergencia
v)
Índice de Humedad Topográfica
vi)
Índice de la Potencia del Flujo Superficial
vii)
Longitud de la Pendiente
viii)
Clasificación de la Curvatura
ix)
AlƟtud Sobre la Red de Drenaje.
x)
Geológicos
•
Red de Drenaje
•
Unidades geológicas
•
Unidades geomorfológicas
•
Geomorfológico
•
Sismos
•
Estructuras geológicas
•
Profundidad de freáƟca
ClimáƟcos
• Estaciones Meteorológicas
• Clima
• Frecuencia de Heladas
• Daño anual por Granizo
416
�Ficha 4
• Zonificación agroclimá ca
Espacios Adaptados
• Red de Caminos
• Distritos
• Poblaciones
• Toponimia
• Red de riego
• Calidad de agua de riego superficial y subterránea
• Unidades de manejo
Fuente de datos
A con nuación se cita para cada mapa la forma de obtención y el esquema general de recopilación de la información
Calidad
Se específica para cada caso, pero en general podemos considerar que se han realizado importantes avances en
la reducción de escalas y nivel de detalles, lo que permite contar con información para la toma de decisiones
locales.
Herramientas y metodologías
(Listar aquellas u lizadas para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos. Ej.: análisis mul criterio, tradeoffs analysis, SIG, modelos, etc.)
• Mapa de cobertura de suelos: Este trabajo fue desarrollado mediante el sistema de clasificación de ocupación
de erras “Land Cover Classifica on System - LCCS”, (Di Gregorio et al., 1998). El mapa de coberturas de suelos
417
�•
•
•
•
Ficha 4
fue desarrollado por INTA en el año 2009 a escala 1:250.000 y presentado a escala 1:500.000. El área de Valle
de Uco fue extraída del mapa de coberturas de suelo de Argen na y elevado a escala a 1:100.000, para lo cual
se combinó esta capa con información existente de observaciones en campo. Sumado a esto se combinó el
mapa de oasis digitalizado a escala 1:100.000. El método de obtención de cartogra a digital u lizado, se basó
principalmente en el uso intensivo de información satelital y datos de campo.
Modelo de cambios en el uso de la erra: se obtendrá mediante el procesamiento de información satelital
de imágenes de mediana resolución (LandSat TM), y conocimiento fehaciente de hechos determinantes en
cambio del uso de suelo en fechas históricas (reconversión vi cola, crisis económicas, etc.). La clasificación de
las áreas se realizará principalmente por métodos de clasificación visual, en parte apoyada por índices verdes
para cada escena (NDVI), y/o clasificación no supervisada ISODATA, para cada escena. La información necesaria para este trabajo, corresponde a imágenes satelitales del sensor remoto LandSat TM en el mayor rango
temporal que sea posible obtener (existentes de hasta 25 años de an güedad).
Catálogo y mapas del ambiente bio sico: insumo para realizar la cartogra a digital de suelo y el mapa de
riesgos geológicos. Confeccionado mediante la adaptación de información existente (cartas geológicas, cartas
topográficas, trabajos específicos en el área de estudio.), y la confección de nueva información (Geomorfología, Morfodinámica, Redes de Drenaje.), u lizando como insumo a los índices morfométricos mencionados en
la sección anterior, y realizando visitas a campo. Al final de la ficha se presenta una breve descripción de que
involucra cada uno de ellos.
Mapa digital de suelos: interpolación de datos cuan ta vos, para obtener mapas con nuos de las propiedades del suelo. Mapas de propiedades edáficas mediante el método de interpolación regresión-kriging. U liza
como insumo, los índices morfométricos calculados previamente en el desarrollo del catálogo de mapas. Sumado a información de campo correspondiente a datos de suelos relevados (disposición de un gran número
de calicatas).
Mapa de riesgos de inundación, aluvión y sismos. En base a la siguiente información: a) Información sica del
área de estudio para servir de apoyo en iden ficar áreas sensibles a peligrosidades naturales como aluvionales, de erosión, de remoción en masa, etc. (esta información se despenderá de los resultados de los obje vos
propuestos en etapas anteriores como el catálogo de mapas, y el mapa geomorfológico del área de estudio);
b) Información sobre infraestructura, espacios adaptados, población, etc., para es mar la vulnerabilidad de la
zona y el grado de exposición a estos peligros mencionados (esta información se despenderá del catálogo de
mapas de espacios adaptados propuesto como obje vo); c) Datos históricos para observar donde han ocurrido afectaciones por fenómenos naturales y así poder es mar el empo de recurrencia de estos eventos. (para
obtener esta información se espera contar con datos históricos de meteorología y sociales que se relevaran en
etapas previas)
Aspectos socioeconómicos
Datos
Datos Sociodemográficos:
De acuerdo al Censo Nacional de Población, Hogar y Viviendas 2010 (CNPH yV), el departamento de Tunuyán posee una población total de 49.458 habitantes (representa el 2,84% del total provincial) de los cuales 24.424 son
varones y 25.034 son mujeres. La variación intercensal relaƟva 2001/2010 fue de 17,4%, muy por encima de los
niveles provinciales de 10,1%. Después de Malargüe, Tunuyán es uno de los Departamentos de la provincia que
más ha crecido en la úl ma década. En cuanto a la composición por sexo, el índice de masculinidad es de 97,6
hombres cada 100 mujeres, no presentando grandes diferencias respecto a los niveles provinciales de 94,9. Sin
embargo, si tenemos en cuenta el sexo según la zona de residencia, se verifica que en las zonas urbanas residen
más mujeres que varones, lo cual se relaciona fundamentalmente con las mayores oportunidades laborales que
significa el ámbito urbano para el sexo femenino. Respecto a la estructura de edad de la población, si se analiza
la distribución de la población según grandes grupos de edad, se observa que el departamento presenta una
población en proceso de envejecimiento, ya que más del 7% de su población se encuentra en el rango de edad
de 65 años y más. Esto da cuenta del proceso de emigración de los jóvenes en busca de mejores oportunidades
418
�2
Se u liza información del Censo 2001 debido a que la información disponible del Censo 2010 no incluye estos datos.
3
La tasa bruta de natalidad es el cociente entre el número de nacimientos ocurridos durante un período determinado y la
población media es mada del período, por mil.
4
La tasa bruta de mortalidad general es el cociente entre el número de defunciones ocurridas durante un período determinado y la población media es mada del período, por mil.
5
La tasa de nupcialidad es la relación entre el número de matrimonios ocurridos durante un año y la población media para
el mismo período.
6
La tasa de mortalidad infan l relaciona las defunciones de menores de un año acaecidas durante un año y el número de
nacidos vivos registrados en el transcurso del mismo año.
7
Según la medición de Necesidades Básicas Insa sfechas (NBI), se considera que un hogar presenta NBI si presenta al
menos de uno de los siguientes indicadores: hacinamiento (hogares con más de tres personas por cuarto), condiciones
sanitarias (hogares que no enen ningún po de retrete), capacidad de subsistencia (hogares que enen cuatro o más
personas por miembro ocupado y que a su vez el jefe de hogar ene bajo nivel educa vo), escolarización (hogares con
algún miembro de 6 a 12 años que no asiste a la escuela), vivienda (hogares que habitan en viviendas inconvenientes es
decir que posea materiales precarios en dos de las tres partes estructurales (paredes, pisos y techos), según las siguientes
caracterís cas: pared (de cualquier material menos ladrillo, bloque, hormigón), piso (de erra), techo (de caña, barro,
paja, cartón)).
Ficha 4
laborales y de capacitación. En relación a la distribución de la población en el territorio, la densidad de población
(can dad de hab/km2) es de 13,3 para el 2010. Se puede señalar que el total de la población urbana entre 14 y
64, es decir, económicamente ac va, equivale a un 62,8%, mientras que la PEA rural equivale al 62,5 % para el
año 2011.
Por otro lado, los distritos en donde se concentra más población son Ciudad, Vista Flores, Colonia Las Rosas y El
Totoral, en el resto de los distritos la población es muy escasa, fenómeno ligado fundamentalmente a la disponibilidad de infraestructura y servicios básicos como salud, educación, transporte público, centros de abastecimiento,
entre otros2.
En cuanto a las tasas demodinámicas, su evolución en los úl mos años han sido muy fluctuantes, para el 2010
la tasa de bruta de natalidad3 fue de 25,6‰, la tasa bruta de mortalidad general4 fue de 6,0‰ y la tasa de nupcialidad5 fue de 3,9‰. Destacamos que la tasa de mortalidad infan l6 con respecto a años anteriores al censo
2001, pasando de 10,8‰ en 2001 a 7,2‰ en 2010. En este sen do, algunas polí cas encaradas desde el espacio
público son sumamente posi vas, como es el caso del “Programa materno infan l y reproduc vo” (PARMIR) implementado desde el Departamento de Desarrollo Humano y Salud, mediante el cual se intenta: detectar, realizar
un seguimiento y control a embarazadas, madres y niños de alto riesgo social y biológico; asistencia nutricional
y medicinal; promoción y prevención de la salud; educación sexual y reproduc va. Respecto a la población migrante residente en el Departamento, no existen grandes diferencias respecto a los niveles provinciales, el 12,2%
proviene de otras provincias y el 2,6%, proviene de países limítrofes, que en su mayoría son de origen boliviano.
Respecto a las condiciones de vida de los hogares, según los datos del CNPHyV 2010, existen en el departamento
un total de 13.538 hogares, en los que viven 49.026 personas, de las cuales el 90% vive en casas, el 4% en ranchos o casillas, un 4,43% en departamentos, el 1% en inquilinato y el 0,17% restante se encontraba en otro po
de situación. Según datos que proporciona la ECVHR 2011, respecto a los servicios básicos se puede decir que en
el departamento de Tunuyán casi el 95% de la población urbana u liza para cocinar gas en red, mientras que el
39,7% de la población rural u liza este combus ble. Esta situación se revierte respecto al gas en tubo que es el
combus ble que predomina en la zona rural, el 60% de esta población u liza gas en tubo o garrafa para cocinar
para el año 2010. Si analizamos la cobertura de salud, según la Encuesta de Condiciones de Vida 2011, el 62,8%
de la población de Tunuyán posee cobertura de salud, en contraposición al 37,2% restante que no posee dicha
cobertura. Es importante destacar que en la zona urbana la población que cuenta con cobertura de salud es de un
63,7%, mientras que en zona rural la cobertura está dirigida a un 38% de la población.
Respecto a las necesidades básicas insaƟsfechas7 (NBI), se destaca que el 4,3% de la población urbana y el 11%
de zonas rurales enen algún componente vinculado a las NBI. Es importante destacar que hay un 95,7% de la
419
�Ficha 4
población urbana y un 89% de la población rural sin necesidades básicas insa sfechas, superior al porcentaje
provincial de 84,5%.
Principales AcƟvidades Económicas
Según el Censo Nacional Económico 2004-2005 (CNE), del total de los 1.801 locales económicos ocupados8, 4 corresponden al sector primario (menos del 1% del total), 132 al sector secundario (8,6% del total) y 1.665 al sector
terciario (90,7%). Además, según la misma fuente, los 1.801 locales relevados poseen 6.738 personas ocupadas,
ubicándose la mayor can dad de ocupados en el sector de comercio y administración pública.
Principales AcƟvidades ProducƟvas:
Entre el año 2010-2011 la superficie cul vada con frutales en el departamento de Tunuyán llegó a 13.116,54 hectáreas, el frutal con mayor can dad de ha cul vadas es la vid, con un total de 5.184,45 ha, le sigue, en orden de
importancia, el durazno con 3.061,14 ha cul vadas, el manzano con un total de 2.022,75 ha y finalmente el
peral con 1.524,35 ha. Con respecto a las hortalizas, para el año 2011 hay un total de 2.043,58 ha cul vadas con
hortalizas, las más sobresaliente es el ajo, colorado y morado, con una can dad de hectáreas totales cul vadas de
998,85. Tunuyán cuenta, para el año 2011 con un total de 259,51 hectáreas de superficie cul vada con bosques
y montes implantados, no así naturales. También cuenta con 188,20 hectáreas de pas zales naturales. La única
producción de semillas que ene el Departamento es de girasol, con 44 hectáreas cul vadas. Por otro lado la
superficie total implantada con viveros es de 179,20 ha.
Infraestructura: Infraestructura vial, red de riego, transporte público, educación centros de salud, etc., se cuenta
con la información de todos estos datos georreferenciada, la cual ha sido aportada por el IDR y está disponible en
el informe preliminar de Diagnós co de Tunuyán.
Fuente de datos
La información se obtuvo de fuentes secundarias, administradas por la DEIE (Dirección de Estadís cas e Inves gaciones Económicas de la Provincia de Mendoza).
Fuentes:
CNP (Censo Nacional de Población) 2010.
CNP (Censo Nacional de Población) 2001.
CNE (Censo Nacional Económico) 2004.
CNA (Censo Nacional Agropecuario) 2002.
CNA (Censo Nacional Agropecuario) 2008.
Informe Municipal de Ac vidades Económicas y Sociales de dis ntos años.
ECVR (2010 Y 2011).
Entre otros.
Calidad
Para la espacialización de estos datos se cuenta con la dificultad que el Censo Nacional de Población y Viviendas
2010 no ha publicado los datos por distrito y solo lo ha hecho a nivel de agregado departamental.
En el caso del CNA 2008 los datos de Mendoza están disponibles y los hemos u lizados, pero todos conocemos
las dificultades en la realización de ese Censo en nuestro país.
Herramientas y metodologías
(Listar aquellas u lizadas para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos. Ej.: análisis mul criterio, tradeoffs analysis, SIG, modelos, etc.)
HERRAMIENTAS Y METODOLOGIAS
8
Se en ende por local económico a “todo espacio sico aislado o separado de otros que fue originalmente construido para
desarrollar ac vidades económicas, o que no habiendo sido construido con este fin, fue u lizado para el mismo durante
el opera vo censal”.
420
�Ficha 4
Con respecto a las herramientas y metodologías uƟlizadas, se llevaron a cabo rastreos, sistemaƟzación y análisis
de datos secundarios, uƟlizando como base de datos el CNP (Censo Nacional de Población), la ECVR (Encuesta de
Condiciones de Vida Rurales), el Censo Económico, el CNA (Censo Nacional Agropecuario). Además, se realizaron
observaciones de los valores, percepciones y acƟtudes de los actores territoriales a través de entrevistas en profundidad, como herramienta metodológica para la construcción del mapeo de actores, y finalmente se realizaron
recorridos territoriales donde se obtuvieron datos a través de la observación directa.
METODOLOGÍAS
SIG. Carta síntesis, incluye el análisis de todas las variables, una zonificación y los principales problemas y conflictos. En las etapas posteriores y se prefiere uƟlizar análisis mulƟcriterio.
Mapeo de Actores Territoriales (MAT).
El objeƟvo de la elaboración de un mapa de actores es (siempre desde el ámbito de trabajo específico y la conceptualización inicial del tema o problemáƟca) idenƟficar y caracterizar una diversidad de actores sociales9,
para conocer su situación, intereses, vínculos sociales e interrelaciones en relación al tema en el territorio.
Los actores sociales o territoriales se definen en relación con un escenario concreto de interacción, que es el escenario recortado, en principio, por el ámbito de trabajo elegido. El criterio con el cual se los idenƟfica es un criterio
de diferenciación, de parƟcularización en relación con los demás. Hay una heterogeneidad de actores sociales en
ese escenario diferentes por:
1. Percepciones.
o 2. Culturas, subcultura, interpretaciones.
o 3. Intereses / objeƟvos / valores.
o 4. Racionalidad y racionalidades.
o 5. Recursos y capacidades.
o 6. Lo aportado por cada actor, como su base de poder en el escenario de interacción.
Metodología DTPN (Desarrollo Territorial Planificado y Negociado)
El trabajo con los territorio, que son espacios socialmente construidos por una heterogeneidad de actores, con
diferentes objeƟvos, puntos de vista e intereses, hace necesario tener en cuenta las asimetrías de poder, que a su
vez están determinadas por el acceso y control desigual de estos actores territoriales a los recursos en todos sus
aspectos, información y capacidades diferentes.
Con el enfoque DTPN se pretende reducir estas asimetrías a través de apoyo al proceso mediante la creación de
acuerdos socialmente legiƟmados al incluir a todos los actores y llevando al acuerdo y apropiación del proceso
de desarrollo. De este modo se incorpora la complejidad del sistema territorial, tanto en su contexto nacional y
supra-nacional como en la diversidad de intereses y estrategias, y se promueve la apropiación, por parte de todos
los actores, de los procesos de toma de decisión de abajo hacia arriba.
ProspecƟva Territorial:
Es la metodología que se uƟlizará a la hora de construir y validar los escenarios futuros, en la etapa de realización de los talleres territoriales. Es una metodología parƟcipaƟva que toma en cuenta la concepción futura de la
sociedad, que permite construir visiones a corto, mediano y largo plazo que sirven como base para la toma de
decisiones políƟcas en un territorio determinado.
La prospecƟva permite discuƟr, de manera parƟcipaƟva, opciones de futuro, incorporando para esto la parƟcipación de los diversos actores sociales, conduciendo de esta manera a una toma de decisiones más democráƟca y
9
Un actor social puede ser un individuo, un grupo, una organización o insƟtución de cualquier Ɵpo –una empresa, un organismo de gobierno, una organización de la comunidad, etc.–. Lo que caracteriza o idenƟfica a un actor social es su posición
parƟcular en ese escenario, su papel o rol –lo que hace o podría hacer en él– y sus propósitos o intereses respecto de ese
escenario o lo que se procesa en él. En consecuencia, esperaríamos que ese actor social se comporte de una manera parƟcular en ese escenario de interacción, probablemente diferente, en todo o en ciertos aspectos, con respecto a los otros
actores sociales que idenƟficamos.
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representa va. La verdadera prospec va involucra y compromete a los actores territoriales en la transformación
y desarrollo de la sociedad en que habitan.
Actores involucrados
(Listar, iden ficar adscripción [públicos/privados/ONGs/comunidades indígenas/etc.] y sus principales roles)
Nacionales
• Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
El Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca ene como obje vos primordiales la formulación, coordinación y
adopción de las polí cas para el Sector Agropecuario y Pesquero de Argen na.
Formular polí cas, planes, programas y proyectos agropecuarios, pesqueros y de desarrollo rural, fortaleciendo
los procesos de par cipación y planificación, en armonía, con los lineamientos de la polí ca macroeconómica.
Fijar la polí ca de cul vos forestales, productores y protectores con fines comerciales, de especies introducidas o
autóctonas, en coordinación con la polí ca nacional ambiental y de recursos naturales renovables.
Armonizar y coordinar la formulación y adopción de la polí ca de protección y uso produc vo de los servicios
ambientales, agua y suelo.
• Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria
El INTA se orienta a la innovación como motor del desarrollo e integra capacidades para fomentar la cooperación
interins tucional, generar conocimientos y tecnologías y ponerlos al servicio del sector a través de sus sistemas
de inves gación, extensión, información y comunicación.
• Ejército Argen no
Otro actor nacional que hace falta tomar en consideración en este caso, es el Ejército Argen no (Campo de los
Andes), por su importante presencia en las zonas de Tunuyán, como campo de caballería. Se es man alrededor de
4.000 ha con derecho de riego, miles de campo natural hasta los límites con Chile; poseídas por el Ejército. Parte
de estas erras vienen arrendadas a productores agrícolas y ganaderos.
El Valle de Uco se ha co zado y sus erras son objeto de inversiones de todo po. El Ejército Argen no es propietario de valiosos terrenos en la zona que hoy están sin usar.
La cesión de erras es con la condición de usarlas de manera exclusiva para el cul vo y a parte que serían ideales
para generar emprendimientos inmobiliarios.
• Gendarmería Nacional
Presencia relevante en la zona por la custodia de los pasos fronterizos con Chile y toda el área de frontera; se
asienta en el departamento de Tunuyán el Escuadrón 28.
Tienen muchos conocimientos sobre el alta montaña por los diferentes pasos que hay en la provincia de Mendoza
hacia Chile que en el departamento de Tunuyán resulta ser Tunuyán, Argen na con San Gabriel, Chile
• Universidad Nacional de Cuyo
Toda la capacidad cien fica y educa va de la UNCuyo debe ser aprovechada a través de la futura capacitación
en los talleres y como fuente de información; en par cular a través del InsƟtuto de Cartograİa, InvesƟgación y
Formación para el Ordenamiento Territorial (CIFOT), Facultad de Filosoİa y Letras.
Este Ins tuto organiza, cada dos años, un Seminario de Ordenamiento Territorial, encuentro internacional e interdisciplinario que reúne a especialistas. El propósito es reunir a profesionales de diversas disciplinas que realizan
inves gaciones y/o proyectos sobre ordenamiento territorial y su vinculación con las problemá cas urbanas, el
desarrollo local, el ordenamiento territorial rural, los riesgos naturales y el ambiente, la ges ón territorial y los
nuevos enfoques de gobernabilidad, la inclusión de esta especialidad en los contenidos de la educación formal.
Obje vos
•Promover la reflexión cien fica sobre el Ordenamiento Territorial y Ambiental.
•Realizar programas y proyectos de inves gación interdisciplinaria.
•Desarrollar nuevas metodologías de análisis, correlación y prospección a par r del uso de tecnologías, Sistemas
de Información Geográfica y Teledetección.
•Contribuir a la formación de alumnos que se inician en la inves gación.
•Generar nuevos mecanismos de transferencia al sector público y privado con el propósito de contribuir a la resolución de problemas actuales.
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•
Provinciales
En la provincia de Mendoza la Ley 8.051 se refiere al Ordenamiento Territorial de la Provincia. La provincia de
Mendoza también par cipa con una subvención de $200.000 al Municipio de Tunuyán para la implementación
de polí cas de OTR.
A nivel provincial los actores que forman parte de la Comisión de Ordenamiento Territorial:
• Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable
Depende del Secretario de Ambiente Ing. Marco Zandomeni. Le corresponde a esta Secretaría de Ambiente y
Desarrollo Sustentable asis r al Gobernador en el caso concreto de OT:
- Ejecutar y controlar el cumplimiento de las normas de impacto ambiental.
- Definir los obje vos esenciales del ordenamiento ambiental en el ámbito de su competencia, procurando el
mejoramiento de la ar culación urbana y territorial dentro de la Provincia y de la región.
- Impulsar y fomentar la coordinación entre el Estado Provincial y los Municipios en el trazado de las polí cas
de desarrollo urbano y territorial garan zando la par cipación de los ciudadanos y de las organizaciones intermedias, mediante su información y respeto por su derecho de inicia va, propiciando la solución concertada
de diferencias y conflictos.
- Proponer campañas educa vas y de concien zación, rela vas a la conservación, protección y mejoramiento
del medio ambiente.
- Promover el uso racional de los recursos naturales disponibles, coordinando con los Municipios los planes y
polí cas que tracen al respecto.
- Ejecutar las acciones en materia de polí ca y ges ón ambiental provincial tendientes a la preservación, conservación, defensa y mejoramiento de los ambientes naturales, urbanos y agropecuarios y todos sus elementos cons tu vos.
- Intervenir en la ges ón y obtención de la cooperación técnica y financiera para el cumplimiento de obje vos
y polí cas de su competencia.
Organismos que dependen de la Secretaría de Ambiente son:
• La Dirección de Desarrollo Territorial (DDT) a cargo del Arq. Vicente Abbate. Se encarga de velar por el cumplimiento de la norma va de impacto ambiental en el territorio, como así también de las áreas protegidas y ley
de arraigo.
• La Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial
La función del organismo es establecer el Ordenamiento Territorial como procedimiento polí co administra vo del Estado en todo el territorio provincial, entendido este como Polí ca de Estado para el Gobierno Provincial y el de los Municipios. Es de carácter preven vo y prospec vo a corto, mediano y largo plazo, u lizando a
la planificación como instrumento básico para conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental
con formas equilibradas y eficientes de ocupación territorial.
• El Ins tuto de Desarrollo Comercial (IDC)
• Es una fundación creada por inicia va del Gobierno de la Provincia de Mendoza, apoyada por ins tuciones
académicas, agrupaciones y cámaras empresariales, con la intención de brindar un marco ins tucional para la
par cipación de los dis ntos sectores (públicos y privados) vinculados con la ac vidad comercial.
El IDC aborda el análisis territorial de la ac vidad comercial desde perspec vas económicas, sociales y urbanís cas en el territorio de forma integrada
Las funciones del IDC son apoyar incen var y es mular la compe vidad y la eficiencia del tejido comercial de la
Provincia de Mendoza, mediante una intervención social y territorialmente diferenciada.
• El Ins tuto de Desarrollo Rural (IDR).
El IDR es una Fundación que trabaja en coordinación permanente con ins tuciones, comunidades rurales y actores afines.
Su función es promover el arraigo a la erra mejorando la calidad de vida de la familia rural a par r de la generación de información y la ejecución de programas y proyectos que conduzcan al desarrollo sustentable del
territorio.
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Obje vos:
- Generar acciones que contribuyan con el desarrollo rural, a par r de la ar culación y la cooperación de dis ntos
sectores.
- Difundir información siempre actualizada que sea de u lidad para el sector rural.
- Acompañar a los jóvenes y a los pequeños productores en la búsqueda y u lización de herramientas que les
permitan generar oportunidades de emprendimientos sustentables.
El IDR será parte de la asesoría técnica y metodológica del proyecto, que actualizará mapas y el SIG (Sistema de
Información Geográfico).
Referentes Lic. Mar n Pérez, la Lic. Liliana Fernández, el Geógrafo Federico Alegre.
• Departamento General de Irrigación.
Es un organismo descentralizado y autárquico que sanciona su propio presupuesto de gastos y cálculo de recursos.
El obje vo principal del Departamento General de Irrigación es la preservación, distribución y regulación de las
aguas, de los ríos provinciales a fin de aprovechar todos sus usos posibles, ejerciendo el control directo respecto
a las concesiones otorgadas e instando aquellas que se deban otorgar, realizando los estudios necesarios para
luego apurar la correspondiente Ley de Concesión ante la Honorable Legislatura de la Provincia.
En lo específico la Subdelegación de Aguas del Rio Tunuyán Superior es la autoridad que cubre la zona en análisis,
y proporciona referencias a las redes de riego, arroyos, y contaminación de aguas. El referente por la Subdelegación es el Ing. Brizuela.
• La Dirección de Agricultura y Con ngencias Climá cas (DACC).
Es un organismo público dependiente del Ministerio de Producción, Tecnología e Innovación, del Gobierno
de Mendoza encargado de la lucha an granizo y de impar r información sobre eventos climá cos adversos,
elaborando mapas agroclimá cos.
Genera información meteorológica de uso agrícola para el registro y localización de cul vos, la determinación y
cer ficación de daños sufridos, el desarrollo y aplicación de sistemas de prevención de con ngencias climá cas,
con la finalidad de disminuir los efectos socioeconómicos en zonas cul vadas de la provincia.
• Ins tuto de Sanidad y Calidad Agropecuaria Mendoza (ISCAMEN).
Ente autárquico encargado de la protección fitozoosanitaria de la Provincia de Mendoza, posee incumbencias en
el control y fiscalización de semillas; sanidad vegetal, sanidad animal en Barreras y uso racional de agroquímicos entre otros temas.
• Dirección General de Escuelas
Es la responsable de la Educación oficial en la provincia de Mendoza de los niveles primario, secundario y terciario
o superior. Existen 62 establecimientos educa vos en el departamento: contabilizando primarias, medias y terciarios. En par cular el Ins tuto de Educación Superior 9_015 dependiente de la DGE –Dirección General de Escuela
de Mendoza, par cipa en el proceso de ordenamiento territorial. Este ins tuto de nivel superior aporta técnicos
para el componente de Comunicación e interviene con toda su estructura educa va en el territorio, facilitando la
par cipación social de los jóvenes en par cular.
• Dirección de Vialidad Provincial:
Es la responsable de la creación, mantenimiento y conservación de la red vial de la provincia de Mendoza, los
caminos provinciales son claves en la conec vidad interna de los departamentos.
• Ministerio de Salud de la Provincia:
De él dependen los CIC (centro integrados comunitarios), centros de salud y hospitales. En Tunuyán funcionan
15 centros de salud y un hospital de carácter regional; su localización geográfica aparece georreferenciada en los
mapas de equipamiento departamental.
• Dirección de Transporte Provincial:
Regula y coordina el transporte urbano, rural e interurbano de larga y corta distancia; y cotrola los servicios de
taxis y remises
• EDEMSA, Empresa de Energía Mendoza S. A.:
Proveedor de energía en toda la provincia, para el caso rural debemos considerar la existencia de muchos pozos
(600/650) que funcionan eléctricamente y proveen riego agrícola y agua para consumo humano e industrial.
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• Policía y bomberos provinciales:
Existen en Tunuyán 8 destacamentos y dos unidades de cuidado del Medio Ambiente, su ubicación y áreas cubiertas por asistencia se puede observar en el capítulo de equipamientos del territorio
3.2.1.3 Municipales
La Municipalidad de Tunuyán es el organismo coordinador y responsable del proceso de ordenamiento territorial.
Gracias a esta experiencia podrán establecerse líneas polí cas para administrar el territorio y ges onar la organización del mismo. Los responsables serán la directora de Ordenamiento Teritorial, Arq. Andrea Avena; el Director
de Desarrollo Económico, Ricardo Alberto Pont, y la Geógrafa Sonia Lambas.
La Municipalidad, el INTA y la FAO tendrán que ejercer sus acciones conjuntamente con el objeto de generar información, indicadores y aplicar metodologías de análisis territorial que puedan ser u lizadas luego como base
para la generación del Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento de Tunuyán.
En el sector no estatal se visualizan organizaciones y empresas, entre otras, enumeramos algunas por su relevancia en un primer acercamiento al territorio.
3.2.1.3 Sector privado
• Cámara de Comercio Industria y Producción de Tunuyán.
Tiene como asociados a los comerciantes y productores agropecuarios e industriales del departamento de
Tunuyán y realiza funciones gremiales en defensa del sector produc vo.
• ONGs:
UNIDA proyectos a nivel regional, OIKOS red ambiental-provincial, Banco de Alimentos Mendoza.
• Uniones Vecinales, Clubes y otras organizaciones de la sociedad civil:
Existe en el municipio un registro de todas estas organizaciones y será u lizado a la hora de convocar a la
par cipación ciudadana para validar y enriquecer este diagnós co y además diseñar el futuro deseado para el
departamento.
• Empresas:
• (Eco de los Andes –de Nestlé–, Alco-tomate, Carle (conservas). Bodegas: Salentein (holandesa), Lurton (francesa) Clos de los 7 (francesa), Los Parrales, Coop. Vi vinícola Vista Flores, Hinojosa Hnos., Antucurá, La Luz,
entre otras. Todas estas empresas enen un peso muy importante en las ac vidades económicas, produc vas
y sociales de toda la zona del Valle de Uco.
• Turismo
Algunos actores de este sector son: Hotel Tunuyán, Hotel Fuente Mayor, Hostal del Sol, Casa Antucura; este es
un rubro que está en con nuo crecimiento, en la actualidad.
Actores efectivamente entrevistados
INSTITUCIONES/ORGANIZACIONES PÚBLICAS:
•
•
•
•
•
•
•
INTA La Consulta.
Subsecretaria de Trabajo-Delegación Tunuyán
Escuela 4_035 Bachiller Técnico Agrario (EBTA) Vista Flores, Tunuyán.
Departamento General de Irrigación, Subdelegación Valle de Uco.
Ejército Argen no, Comando de Remonta y Veterinaria.
Subsecretaría de Agricultura Familiar de la Provincia.
Municipalidad de Tunuyán.
CIVILES SIN FINES DE LUCRO
•
•
•
•
•
•
Unión Vecinal Obreros Rurales de Campo los Andes.
Sindicato de obreros vi vinícolas.
Cámara de Comercio de Tunuyán.
Coopera va Rural de Servicios públicos Vista Flores Limitada
Asociación Colec vidad boliviana de Tunuyán.
Unión Vecinal La Primavera.
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• Bioferia de Mendoza.
• UCOVIN: Asociación Civil que ene por objeto principal desarrollar la industria vi vinícola en el Valle de Uco.
La misma se encuentra conformada por personas de diferentes sectores de la industria vi vinícola, que trabajan para cumplir con los obje vos de la misma.
PRIVADAS
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•
•
•
Bodega Collie Di Boasi (Benvenuto de la Serna).
Coopera va Vi vinícola Vista Flores y Ucovin.
Bodega Hinojosa.
Frigorífico Tunuyán S.A.
APITUN (Coopera va Apícola Tunuyán).
Establecimiento Fru cola Carle S.A.
Las Lomas S.A.(Constructora).
Bodega Los Parrales.
Bodegas de Argen nas (Cámara)
Asociación Criadores de Pollos y Cerdos de Tunuyán
Asociación Ganadera Bella Vista-Valle de Uco.
Feria Franca Tunuyán.
Bodegas Salentein.
Bodega Clos de Los 7.
Actividades productivas o usos del suelo
El departamento se encuentra formado por 3 unidades geomorfológicas principales: las montañas al oeste, la
bajada pedemontana en el centro y la planicie en el sector este.
El sector montañoso cubre más del 65% del departamento. Toda el área posee una tupida red de drenaje de po
dendrí co a subparalelo, la cual es colectada en grandes cauces convergentes en el área montañosa y de carácter
divergente en las zonas de menor pendiente.
Sobre la porción más baja del territorio, la llanura agradacional, ubicada al este del departamento, en esta es
donde se asientan todas las ac vidades humanas.
Conflictos identificados (actuales y potenciales)
A con nuación se detallan algunas de las “tensiones emergentes en el territorio de Tunuyán que pudieron detectarse mediante el mapeo de actores y el análisis de fuentes o datos secundarios, como así también mediante
recorridos territoriales realizadas por el equipo de trabajo.
• Predominan los pequeños y medianos actores territoriales, los cuales enen problemas relacionados a la falta
de capital, escasez de información (capital cultural), bajos niveles de capacitación y produc vidad, (Capital
educa vo), dificultades de comercialización, altos costos de transportes y almacenamiento (Capital económico), insuficiente cultura asocia va, entre otros (capital social). Estos actores coexisten con otros grandes
como los inversores extranjeros, que están insertos en los mercados, poseen capital y tecnología y han podido
reconver r sus ac vidades, con una sobreu lización o uso de los recursos naturales.
• Concentración de las explotaciones agropecuarias (EAP) de superficie reducida.
• Las explotaciones con más de 100 ha están en manos de grandes capitales tanto nacionales como extranjeros,
asociados a economías de po la fundistas con escasa relación con poblaciones locales y que han modificado
el pedemonte generando efectos ambientales nega vos aguas abajo.
• Venta de terrenos aptos para cul vo, para emprendimientos par culares, vinculados a la construcción de barrios privados.
• Contaminación por agroquímicos.
• Loteos de terrenos en zonas donde no hay servicios básicos, como agua y electricidad.
• Las grandes empresas territoriales no fomentan la u lización de mano de obra local.
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• Aumentos en el valor de la erra.
• Tensiones entre empresas privadas e Irrigación por limitación en la construcción de pozos de agua para riego
agrícola.
• Aumento de inundaciones debido a la construcción de terraplenes en las empresas ubicadas en la zona del
pedemonte departamental y a los cambios en el uso de esos sectores, lo que provoca disminución de las infiltraciones y mayores escorren as.
• Falta de legislación que permita controlar la construcción de emprendimientos privados, como son las grandes
bodegas de capitales extranjeros y sus impactos ambientales y sociales.
• Matriz produc va que genera empleo temporario y dificulta completar ingresos anuales a familias de trabajadores.
• Conflicto de límites con el departamento vecino de Tupungato, y sus consecuencias para la prestación de servicios en ese sector.
• Necesidad de localización o relocalización de ac vidades crí cas por su demanda e impacto ambiental: cementerios, plantas de tratamiento de líquidos cloacales, parque industrial, zona franca, entre otras.
Planificación
Objetivos
La planificación territorial es etapa posterior al diagnós co y talleres territoriales, actualmente el grupo de Ordenamiento Territorial Rural del Tunuyán está ampliando y enriqueciendo el informe preliminar y empezando próximamente a trabajar con los talleres territoriales (en los cuales se busca validar el diagnós co y armar de manera
conjunta con los actores territoriales par cipantes los escenarios futuros).
Es importante destacar que la planificación territorial parte de la definición par cipa va de los obje vos entre los
dis ntos actores involucrados en el proceso. La mayor parte de esta etapa estará vinculada con la organización de
los talleres par cipa vos, que servirán como herramienta para la toma de decisiones, por lo tanto deben representar los obje vos perseguidos y obtener, a par r de las negociaciones entre los mismos, propuestas encaminadas a fortalecer y desarrollar el Ordenamiento Territorial Rural par cipa vo.
Herramientas para trabajo en grupos
Se elaborarán e implementarán entre 11 y 12 talleres distritales y/o sectoriales, donde se invitará a par cipar a la
comunidad en general. La intención de los mismos, será validar el diagnós co territorial construido previamente
por el grupo de trabajo en Ordenamiento Territorial y construir de manera conjunta y par cipa va los escenarios
futuros para la toma de decisiones. Es por ello que los talleres enen un enfoque par cipa vo y negociado, donde
los actores territoriales involucrados y sus diferentes sectores, con intereses legí mos en un proyecto, programa
o polí ca de desarrollo, no solo par ciparán en la validación del diagnós co, sino que al mismo empo intervendrán y adquirirán un protagonismo cada vez mayor en el análisis de su propia realidad, en la toma de decisiones
y en la ges ón de los recursos. De esta manera se convierten en actores determinantes de su propio desarrollo y
se potencia la capacidad polí ca y económica de toda la comunidad local, incluyendo los sectores sin poder y con
mayores niveles de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social.
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
En las próximas etapas se piensa avanzar sobre las funciones de producción y la afectación de servicios ecosistémicos, en este informe en los conflictos iden ficados aparecen varios vinculados a esta problemá ca.
Metodología para la construcción de escenarios de uso
Cuando se llegue a esta etapa el equipo de trabajo de Ordenamiento Territorial Rural del departamento de Tunuyán, es ma proponer una zonificación agroecológica y a par r de allí planificar los usos del suelo rural del Departamento. Con metodología prospec va avanzar a la construcción de escenarios y elegir un escenario “apuesta”.
427
�Se desarrollarán en la etapa de planificación que comenzaremos de aquí en adelante.
Ficha 4
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
Gestión
Responsables de ejecución, seguimiento y contralor
El responsable principal de la ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial, deberá ser la Municipalidad del
departamento de Tunuyán, Mendoza. La ejecución de cualquier po de Plan depende única y exclusivamente de
la voluntad y decisión polí ca de implementarlo.
En relación al seguimiento y ejecución, son las Ins tuciones que par ciparon del proceso de construcción del Plan
de Ordenamiento Territorial y que poseen los conocimientos técnicos necesarios, las que deberían establecer un
seguimiento y control de la ejecución efec vamente real y adecuada del Plan.
Entre ellas: Principalmente la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable), provincia de Mendoza, que ene como obje vo primordial coordinar la elaboración, IMPLEMENTACIÓN, SEGUIMIENTO Y REVISIÓN permanente de todos los Planes Municipales; el INTA, Ins tuto Nacional
de Tecnología Agropecuaria; El IDR (Fundación Ins tuto de Desarrollo Rural, delegación Tunuyán, Mendoza; el
Departamento General de Irrigación, delegación Valle de Uco. Además de todos los organismos provinciales de
control de áreas naturales, ac vidades produc vas, y servicios públicos y privados.
Mecanismos de resolución de conflictos
Los mecanismos de resolución de conflictos al igual que los elementos de monitoreo serán planteados una vez
que el Plan de Ordenamiento Territorial de Tunuyán esté terminado y puesto en vigencia; actualmente, como se
mencionó anteriormente, estamos en la etapa de finalización de diagnós co y prontos a comenzar los talleres de
validación del mismo con la comunidad en general, como así también, la construcción y validación de escenarios
futuros para la toma de decisiones.
Elementos de monitoreo
Los mecanismos de resolución de conflictos al igual que los elementos de monitoreo, serán planteados una vez
que el Plan de Ordenamiento Territorial de Tunuyán esté terminado y puesto en vigencia, actualmente, como se
mencionó anteriormente, estamos en la etapa de finalización de diagnós co y prontos a comenzar los talleres de
validación del mismo con la comunidad en general, como así también, la construcción y validación de escenarios
futuros para la toma de decisiones.
Beneficios
Esperados
Obtenidos
Beneficios ambientales a nivel local
No especificado.
- Preservación y cuidado de recursos naturales del
Departamento y de la Provincia.
- Sostenibilidad ambiental y ecológica en las ac vidades
económicas desarrolladas o a desarrollarse, ya sea a
nivel municipal como provincial y nacional.
Beneficios ambientales a nivel nacional
No especificado.
Beneficios socioeconómicos a nivel local
No especificado.
- Un desarrollo social y económico de forma equita va
y sustentable.
- Legislación que controle el uso de erras produc vas
para la construcción de emprendimientos privados.
428
�-
Legislación que permita el control en la construcción
de emprendimientos privados.
Equidad e igualdad entre sectores urbanos y rurales.
Redes de vinculación entre el territorio con el entorno
y con otros territorios.
Fortalecimiento del tejido asocia vo.
Mayor conexión entre zonas rurales y urbanas.
Ficha 4
-
Beneficios socioeconómico a nivel nacional
No especificado.
- Organización y promoción de ac vidades económicas
sustentables y estratégicas para el bienestar
de las poblaciones.
ANEXO
Explicación índices morfométricos. Modelo Digital de Terreno:
Se u lizará el modelo digital de terreno Shu le Radar Topography Mission (SRTM) obtenido por la NASA de 30 m
de resolución Espacial Corregido.
Este ha sido provisto por el Ins tuto Geográfico Nacional, y corregido por el Laboratorio de Geomá ca de INTA
EEA Mendoza.
Pendiente
La Pendiente calcula el ángulo existente entre el vector normal a la superficie con respecto a la ver cal, para cada
uno de los píxeles del Modelo Digital de Elevación
Aspecto
El aspecto calcula el ángulo existente entre el vector que señala el norte y la proyección sobre el plano horizontal
del vector normal a la superficie en cada punto. Este índice muestra la orientación de cada píxel con respecto al
norte.
Índice de Curvatura
Este índice aporta información sobre la concavidad o convexidad de la superficie en un punto dado. Se ejecuta a
par r de medidas geométricas basadas en derivadas de segundo grado y los parámetros que expresan esa información se denominan curvaturas.
Estas derivadas se pueden calcular en todas direcciones. Las dos direcciones más importantes son la de la máxima pendiente y la perpendicular a esta. Los valores obtenidos para estas direcciones son, respec vamente, la
curvatura ver cal y horizontal.
Índice de Convergencia
Este índice calcula la can dad de píxeles situada aguas arriba de cada píxel que descargan sobre esta; es decir,
las píxeles cuyo flujo, una vez conducido aguas abajo, converge en dicha píxel. Este índice muestra para valores
nega vos una alta convergencia y valores posi vos una convergencia muy baja; como es de esperar, los valores
más altos de convergencia se dan en los sectores donde se desarrollan cursos de agua y en arroyadas difusas
sobre laderas escarpadas.
429
�El índice de humedad fue originalmente desarrollado para predecir las áreas saturadas y también para predecir la
profundidad del nivel freá co del suelo. Posteriormente ha sido empleado para predecir el contenido de humedad del suelo y para iden ficar áreas de erosión y/o depositación potencial de materiales, y para la predicción del
desarrollo de cárcavas. Valores altos del índice de humedad indican potencial para la acumulación de agua en el
suelo, y coincide con aquellas zonas de baja pendiente y con un valor de área de drenaje específica alto.
Valores bajos del índice de humedad indican bajo potencial topográfico para la acumulación de agua en el suelo,
ya sea por tratarse de un área con una cuenca de captación pequeña o por un alto valor de pendiente, indicador
de suelos bien drenados.
Otro po de aplicaciones del índice de humedad, junto con la pendiente del terreno, es la predicción de propiedades del suelo. La topogra a determina la distribución del agua en el suelo y los procesos erosivos, influyendo
en la erosión-depositación de materiales el lavado de nutrientes y minerales, el contenido de materia orgánica,
la profundidad del suelo, etc.
Ficha 4
Índice de Humedad Topográfica
Índice de la Potencia del Flujo Superficial
Es un es mador de la fuerza erosiva del flujo superficial. Este índice fue concebido a par r del índice de convergencia y la pendiente, con el fin de predecir las áreas potenciales con riesgo de desarrollo de cárcavas debido a la
concentración del flujo superficial. Indica las áreas donde existe potencial para la concentración del flujo superficial y donde, además, la pendiente puede producir que el flujo alcance una velocidad tal que provoque la incisión
del flujo con el consiguiente desarrollo de cárcavas.
Longitud de la Pendiente
La longitud de la pendiente se define como la distancia desde el punto de origen de un escurrimiento hasta el
punto donde decrece la pendiente, al grado de que ocurre el depósito, o bien, hasta el punto donde el escurrimiento encuentra un canal de salida bien definido. Este factor se u liza para calcular el efecto de la topogra a
sobre la erosión.
Clasificación de la Curvatura
Este índice es calculado a par r del índice de curvatura, u lizando los índices intermedios de curvatura ver cal
y curvatura horizontal. Una vez obtenidos estos índices, se clasifica la curvatura del terreno, obteniendo 9 clases
que se detallan en el Esquema 01. Esta clasificación sirve para reconocer el comportamiento del terreno, diferenciar áreas convergentes de divergentes, sectores de escurrimiento y sectores de retención.
Altitud Sobre la Red de Drenaje
Este índice calcula la diferencia ver cal entre la altura de una celda y la altura que en dicha celda le correspondería a la red de drenaje. Para ello, se interpola en primer lugar una capa de elevaciones, a par r únicamente de las
alturas en los cauces. Seguidamente, se resta esta capa de elevaciones del Modelo Digital de Elevación.
Este índice se u liza para cálculos de grado de erosión y predicciones del nivel de agua en el suelo.
• Red de drenaje (Strahler)
Si bien este no corresponde a un índice morfométrico propiamente dicho, es obtenido a través del modelo
digital de elevaciones mediante la combinación de la pendiente, el aspecto y el índice de convergencia, y
representa los drenajes naturales existentes en el área de estudio categorizados según la clasificación de Strahler. La red de drenaje se u liza para realizar un gran número de análisis en relación al comportamiento de la
cuenca, de forma estructural y morfológica. Además, la red de drenaje es de suma importancia en el análisis
de riesgos (ver anexo I Figura 12)
• Microdrenaje.
430
�Ficha 4
El microdrenaje muestra las zonas de escurrimiento naturales sin encontrarse necesariamente dentro de un
cauce, muestra los sectores de conducción de la escorren a natural hasta los cauces e meros y de estos a los
cauces principales. (ver Anexo I Figura 13).
• Índice mul rresolución de fondo de valle
El índice mul rresolución de fondo de valle o tambien conocido como índice mul rresolución de la planura de
fondo de valle, muestra la relación existente entre el fondo de lo que reconoce como valle y su planaridad.
El modelo usa la pendiente y la elevación para clasificar a los fondos de valle según su profundidad y su
planaridad. Esto se logra con una serie de operaciones de vecindario a resoluciones cada vez más gruesas o
degradadas con el obje vo de iden ficar pequeños y grandes valles (ver Anexo I Figura 14).
• Cuencas hidrológicas
Se calculan a través de la red de drenaje marcando los sectores divisorios de agua y se u lizan para conocer la
influencia hidrológica superficial.
431
�Ficha 5
Ficha 5: Balcarce, Buenos Aires
Autores: Néstor Maceira, Karina Zelaya
Nombre del Proyecto
Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial Rural (POATR) del Partido de Balcarce
Datos Generales
Institución responsable
Municipalidad de Balcarce (MB; municipal)
Organismo Para el Desarrollo Sostenible (OPDS; provincial)
InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA, Centro Regional Buenos Aires Sur, Estación Experimental
Agropecuaria Balcarce; nacional)
Facultad de Ciencias Agrarias (FCA), Universidad Nacional de Mar del Plata (UNMdP; nacional)
Facultad de Derecho (FD), Universidad Nacional de Mar del Plata (UNMdP; nacional)
Instituciones participantes
Facultad de Ingeniería, UNMdP.
Facultad de Arquitectura, UNMdP.
Facultad de Humanidades, UNMdP.
InsƟtuto de Geología de Costas y Cuaternario, UNMdP.
Facultad de Ciencias Veterinarias, Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN).
Maestría en Producción Vegetal, UNMdP.
Maestría PLIDER, Universidad Nacional del Sur.
Universidad Tecnológica Nacional.
Dirección General de Cultura y Educación.
Agencia de Desarrollo Local Balcarce.
Asociación de Riego Pampeano.
Asociación de Ingenieros Agrónomos Balcarce.
Ministerio de Infraestructura de la Provincia de Buenos Aires.
Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires.
Autoridad de Agua de la Provincia de Buenos Aires.
Subsecretaría de Agricultura Familiar, MAGYP de la Nación.
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.
Consejo Nacional de InvesƟgaciones Cienơficas y Técnicas, CONICET.
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Comisión Coordinadora:
Néstor O. Maceira, Ingeniero Agrónomo (Dr), INTA, Coordinador Equipo Técnico.
Karina Zelaya; Ingeniera en Sistemas de Información (MSc), INTA, FCA-UNMDP.
Carlos Muñoz, Municipalidad de Balcarce, Subsecretario de Producción y Empleo.
Eduardo Álvarez Manzaneda, Arquitecto, Municipalidad de Balcarce, Coordinador de Planeamiento.
María Paula Lopardo, Abogada, Municipalidad de Balcarce, Asesora Legal.
Cecilia Videla, Ingeniera Agrónoma (Dr), FCA-UNMdP.
Liliana Picone, Ingeniera Agrónoma, FCA-UNMdP.
Patricia Pastore, Bióloga, OPDS, Directora de Ordenamiento Ambiental Territorial.
Susana Mulvany, Bióloga, OPDS, Dirección de Ordenamiento Ambiental Territorial.
Claudia Oviedo, Abogada, FD-UNMdP.
Ana Verneƫ, Abogada, FD-UNMdP.
Claudia Álvarez, Ingeniera Agrónoma, Municipalidad de Balcarce (ex integrante).
María Bruno, Docente, Municipalidad de Balcarce (ex integrante).
432
�Ficha 5
Integrantes Equipo Técnico:
Cris na Cufré, Ingeniera Agrónoma, Municipalidad de Balcarce, Dirección de Plazas y Paseos.
Wanda Marín, Municipalidad de Balcarce, Dirección de Plazas y Paseos.
Mariela Scartossi, Municipalidad de Balcarce, Concejala.
Fernando Preves, Municipalidad de Balcarce, Concejal
Liliana Charafedin, Municipalidad de Balcarce, Concejala.
Hugo Fiori , Municipalidad de Balcarce, Obrador Municipal.
Jorge Poggioli, Municipalidad de Balcarce, Subsecretario de Turismo.
Marcos Canciani, Arquitecto, OPDS.
Mariano Pérez Safontas, Biólogo, OPDS.
Sandra Mar nez, Geóloga, OPDS.
Hugo Mar nez Melo, Ingeniero Agrónomo, INTA, Agencia de Desarrollo Balcarce.
Natalia Murillo, Bióloga, INTA.
Julio Elverdin, Ingeniero Agrónomo, INTA.
José Calvo, Médico Veterinario, INTA.
Hernán Angelini, Analista en Sistemas, INTA.
Jorge Tribó, Sociólogo, INTA.
Sebas án Cambareri, Ingeniero Agrónomo, INTA.
Bernade e Abadia, Ingeniero Agrónomo, INTA.
Marino Puricelli, Ingeniero Hidrogeólogo, INTA.
Sergio Guido, Ingeniero Agrónomo, INTA.
Diego de la Torre, Ingeniero Agrónomo, INTA.
Ricardo Bartosik, Ingeniero Agrónomo, INTA.
María Virginia González, Ingeniera Agrónomo, FCA-UNMdP.
Francisco Bedmar, Ingeniero Agrónomo, FCA-UNMdP.
Yolanda Andreoli, Ingeniera Agrónomo, FCA-UNMdP.
Guillermo Studdert, Ingeniero Agrónomo, Facultad de Ciencias Agrarias UNMdP.
Gladys Clemente, Ingeniera Agrónoma, FCA-UNMdP.
Juan José Eyherabide, Ingeniero Agrónomo, FCA-UNMdP.
Maria Inés Leaden, Ingeniera Agrónoma, FCA-UNMdP.
Mirta Calandroni, Ingeniera Agrónoma, FCA-UNMdP.
María Eugenia Maceio, Abogada, Facultad de Derecho-UNMdP.
María Teresa Adobba , Docente, Ministerio de Educación, Jefa Distrital de Inspectores de Escuelas.
Gustavo Barakdjian, Biólogo, Ministerio de Infraestructura.
Carlos Már re Lavalle, Arquitecto, Ministerio de Infraestructura.
Mar n Isla, Ingeniero Civil, Ministerio de Infraestructura.
Lorena Herrera, Bióloga, CONICET- FCA-UNMdP.
María Paula Barral, Ingeniera Ambiental, CONICET. INTA.
Lina Berrouet Cadavid, Ingeniera Forestal, FONCyT – INTA.
Héctor Massone, Licenciado en Geología, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, UNMdP.
Mariana Camino, Licenciada en Geología, Facultad de Ciencias Exactas y Naturales, UNMdP.
Fernando Milano, Médico Veterinario, UNICEN.
Jorge Trivigno, Arquitecto, Autoridad del Agua.
Liliana Sciacca, Ingeniera Agrónoma, Subsecretaría de Agricultura Familiar, MAGyP.
Diana Mazzan , Antropóloga, Laboratorio de Arqueología Regional Bonaerense, UNMdP.
Irene Briche , Antropóloga, Laboratorio de Arqueología Regional Bonaerense, UNMdP.
Virginia FRADE, Analista en Sistemas, ONG La Brava
Elvira Suero, Ingeniera Agrónoma, Asociación de Riego Pampeano.
María Candela Nassi, Abogada, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación.
María Fernanda González, Ingeniera Agrónoma, Municipalidad de Balcarce.
433
�Ficha 5
Juan Or z, Analista en Sistemas, Municipalidad de Balcarce.
Mariano Guillermo, OPDS, Técnico
Juan Carlos Manchado, Ingeniero Agrónomo, INTA.
Jorge Barreto, INTA, Comunicaciones.
Pedro Ibáñez, INTA, Comunicaciones.
Miguel Di Marco, INTA, Comunicaciones
Mariela Virraruel, INTA, Comunicaciones
Alberto Ac s, INTA, Comunicaciones
María Clara Mediavilla, Ingeniera Agrónoma, Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP.
José Luis Bodega, Ingeniero Agrónomo, Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP.
Antonio Scio , Ingeniero Agrónomo, Facultad de Ciencias Agrarias, UNMdP.
Celeste Canesini, Ingeniera Agrónoma, Maestría en Recursos Naturales FCA, UNMdP.
Natalia Romera, Bióloga, Maestría PLIDER FCA, UNMdP
Marcela Romero, Dirección Gral. de Cultura y Educación.
Asunción Romanelli, Bióloga, Ins tuto de Geología De Costas y del Cuaternario – UNMdP.
Roxana Ferraro, Facultad de Arquitectura, UNMdP.
Laura Zulaica, Facultad de Arquitectura, UNMdP.
Leandro Cardoso, Ingeniero Agrónomo, INTA.
Marco normativo
Cons tución de la Nación Argen na, ar culos 41, 43, 75. 1994.
Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental 25.675 (Ley General del Ambiente). 2002.
Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial del Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento
Territorial (COFEPLAN) de 2010.
Documento “Plan Estratégico Territorial Avance II: Planificación Estratégica Territorial” del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de 201115.
Cons tución de la Provincia de Buenos Aires.
Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la Provincia de Buenos Aires.
Ley 11.723/95 de Polí ca Ambiental de la Provincia de Buenos Aires
Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto-Ley 6.769/58).
Ordenanza de la Municipalidad de Balcarce 92/10, y Decreto de Promulgación 1.907/10, su modificatoria Ordenanza 157/10 promulgada por Decreto 2.884/10, su Anexo I “Nuevo Plano de Zonificación”, y su convalidación
Decreto 1.846/11 del Departamento de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
Ubicación geográfica y área de influencia
Par do de Balcarce, provincia de Buenos Aires (4.212 km2). Área de influencia: Áreas Complementaria y Rural
del par do, incluyendo las localidades rurales (San Agus n, Los Pinos, Napaleofú, Ramos Otero y Villa Laguna La
Brava). 44.064 habitantes (censo 2010), siendo urbana en su mayor parte (42.623).
Área temática de aplicación
Ordenamiento Ambiental Territorial Rural. Regula los usos en las Áreas Complementaria y Rural delimitadas por
la Ordenanza Nº 92/10 y su modificatoria N° 157/10.
Motivación
Orientar los usos de la erra y la ocupación del territorio en las áreas rural y complementaria, dando respuesta
a la demanda social de desarrollo de las localidades rurales, procurando la valoración de los servicios ecosistémicos, el paisaje y los recursos naturales para un desarrollo más equilibrado, disminuyendo o mi gando los efectos
ambientales nega vos asociados al crecimiento e intensificación de las ac vidades agrícolas, ganaderas, mineras
434
�Ficha 5
y agroindustriales, y promoviendo nuevas ac vidades sustentables en un marco de par cipación responsable de
todos los actores sociales.
Financiación
INTA
OPDS
FCA
DERECHO, UNMdP
MUNICIPALIDAD
104.120
56.404
6.900
6.900
5.000
Temporalidad
Febrero 2010- Noviembre de 2012
Estado de desarrollo
(Marcar con una equis según corresponda)
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
X Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
• Voluntad polí ca y ac tud abierta a la par cipación social por parte de las autoridades municipales.
• Compromiso de las ins tuciones locales, provinciales y nacionales vinculadas al proyecto
• Solidez del equipo técnico, que ha crecido en número y se ha enriquecido en disciplinas e ins tuciones en el
empo que lleva el proyecto.
• Apoyo unánime del Concejo Deliberante, que declaró el proyecto de interés municipal
• Firme apoyo provincial a través del OPDS.
• Alto grado de par cipación social.
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
Si bien existe un compromiso interins tucional fuerte, la capacidad actual del Ejecu vo Municipal en la temá ca
ambiental y territorial es escasa y debería ser reforzada. Se recomienda la creación de una autoridad de aplicación específica y el fortalecimiento del equipo humano y de la capacidad opera va.
Presentación de resultados obtenidos/esperados
Convenio de Cooperación Técnica firmado en 2011 entre INTA, Facultad de Ciencias Agrarias, Facultad de Derecho, OPDS y Municipalidad de Balcarce para integrar un equipo interins tucional, combinar capacidades y aportar recursos para llevar adelante el proyecto.
Documento del POATR y proyecto de Ordenanza Municipal presentados al Ejecu vo (Nov. 2012)
Publicaciones:
Barral, M.P y Maceira N.O. 2012. Land-use planning based on ecosystem service assessment: a case study in the
Southeast Pampas of Argen na. Agriculture, Ecosystems and Environment, 154: 34-43.
Milano, F.A.; Marino, G.D.; Maceira, N.O; Berrouet C. L.M.; Roca, P.; Morales, C.; Oviedo, C.L.; Jaworski do Santos, R.; Verne , A.; Angarita-Mar nez, I. y Clay, R.. 2012. Rural development experiences in the Pampas that
include ecosystem services: land use planning in Balcarce Municipality and the “Rangeland Meats” Program. II
Interna onal Symposium on Integrated Crop-Livestock Systems 2012. Integrated Crop-Livestock at field, farm
and landscape scale. Porto Alegre, Brazil. 8-12 October 2012.
Barral, P. y N. Maceira. 2011. Evaluación ambiental estratégica del ordenamiento territorial. Un estudio de caso
para el par do de Balcarce basado en el análisis de servicios ecosistémicos. En: Laterra, P., E. Jobbágy y J.
435
�Ficha 5
Paruelo (eds.). Valoración de Servicios Ecosistémicos. Conceptos, herramientas y aplicaciones para el ordenamiento territorial. Ediciones INTA. 740 pp. ISBN: 978-987-679-018-5. Pp 443-459.
Maceira, N., J. Elverdin, C. Álvarez, C. Videla, K. Zelaya, L. Picone, G. Borras, J. Tribo, N. Romera, C. Muñoz, M. Bruno, G.S. Cambareri, E. Álvarez Manzaneda, C. Cufré, M.F. González, P. H. Mar nez Melo, L. Herrera, S. Guido,
J. Calvo, M. Calandroni, M.P. Barral, H. Angelini, C. Canesini, L. Charafedín, F. Preves, J. Poggioli, P. Pastore, S.
Mulvany, M. Guillermo, M. Ambrústolo, A.M. Verne , C. Oviedo, R. Ferrero, L. Zucaila, M. Camino, M. C. Nassi,
M.T. Adobba , A. Romanelli, L. Lima, H. Massone, G. Mar nez, F. Milano, M. Ávila, M. Canciani, G. Barakdjian.
2011. Proceso par cipa vo para el desarrollo de un Plan de Ordenamiento Territorial Rural del Par do de Balcarce. Memoria Encuentro Nacional de ProFeder: El valor agregado del trabajo conjunto. Coordinador Adrian
Gargicevich. Ediciones INTA. p 199.
Beneficiarios del proyecto
Localidades rurales, población rural y población general del Par do de Balcarce
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Cobertura vegetal
Riesgo de anegamiento
Riesgo de erosión hídrica
Biodiversidad
Geomorfología
Suelos 1:50.000
Curvas de nivel
DEM
Hidrogra a superficial
Hidrogra a subterránea
Precipitaciones
Evapotranspiración es mada
Temperatura Superficial del Suelo
Pívots de Riego 2007/2008
Oferta de Servicios Ecosistémicos
2005
Fuente de datos
2002 INTA
Potencial, 2005 FCA
INTA, RRNN-Provincia
2005, INTA
2002, Atlas Digital de Balcarce; IGN;
SRTM; INTA 2005
IGCyC-UNMdP; ADA
INTA
2009 INTA
IGCyC-UNMdP
2009 INTA
INTA
INTA
INTA
INTA, FCA-UNMDP
Calidad
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:250.000
1:50.000
1:50.000
1:250.000
1:50.000
1:50.000
Herramientas y metodologías
Teledetección, SIG, modelos
Aspectos socioeconómicos
Datos
Rutas Nacionales y Provinciales
Caminos
Ferrocarril
Servicio de electricidad
Servicio de agua corriente
Servicio de desagües cloacales
Servicio de gas natural
Fuente de datos
INTA, 2005
Min. Infraestructura
Min. Infraestructura
INTA, 2005
Mun. Balcarce
Mun. Balcarce
Mun. Balcarce
Calidad
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:50.000
436
�Mun. Balcarce
Mun. Balcarce
1:50.000
1:50.000
Mun. Balcarce
ARBA
1:50.000
1:50.000
Mun. Balcarce
INDEC
Min Infraestructura, INTA, Mun. Balcarce
Min Infraestructura, INTA, Mun. Balcarce
INTA
Dirección General de Cultura y Educación, INTA
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:50.000
1:50.000
Ficha 5
Servicio de recolección de residuos
Comunicaciones
Catastro municipal
Código de usos del suelo
Poblacional
Uso real del suelo
Establecimientos industriales
Producciones Intensivas
Plantas de acopio – Silos
Frigoríficos
Valoración Económica de la Tierra
EducaƟvo
Herramientas y metodologías
Análisis MulƟcriterio, SIG, modelos
Actores involucrados
Sector público: Gobierno Municipal de Balcarce (Poder EjecuƟvo y Honorable Concejo Deliberante), Gobierno
Provincial, INTA, Universidad. Coordinación y gesƟón del proyecto.
Sector privado y sociedad: asociaciones vecinales, ONGs, asociaciones de productores, asociaciones profesionales, educadores, vecinos. ParƟcipación en talleres diagnósƟcos y talleres sectoriales (elaboración de propuestas).
Actividades Productivas o usos del suelo
Uso
Agricultura secano
Agricultura bajo riego (pivots)
Ganadería
Forestación
Minería (canteras, ladrilleras)
Sierras (afloramientos rocosos)
Cuerpos de agua
Construido y misceláneas
Total
%
54,89
0,95
36,40
1,25
0,02
1,95
0,73
3,82
100,00
Conflictos identificados (Actuales y potenciales)
• Marcado desequilibrio en la ocupación territorial del parƟdo, caracterizado por una ciudad cabecera en expansión y un conjunto de pequeñas localidades rurales en su mayor parte en estancamiento o retracción.
• Expansión, intensificación y tercerización de la agricultura, en desmedro de los pasƟzales naturales y pasturas
implantadas. Simplificación del paisaje rural con desacƟvación o disminución importante de otras producciones menos rentables o de mayor complejidad operaƟva, y un efecto negaƟvo en la provisión de diferentes
servicios ecosistémicos, incluyendo el servicio de polinización que afecta negaƟvamente a los productores
apícolas. A su vez este modelo de agricultura es escasamente demandante de mano de obra local, acentuando
el desequilibrio territorial.
• Impacto ambiental y conflictos sociales asociados al riesgo de contaminación por agroquímicos, producciones
animales intensivas, minería y silos-agroindustrias, especialmente en áreas de transición urbano-rural.
• Problemas de acceso a áreas de valor cultural o recreaƟvo (sierras, lagunas)
• Escasa oferta laboral, educaƟva y de capacitación técnica específica en las localidades rurales.
• Deficiencias de infraestructura y servicios (caminos de acceso, luz, agua, gas) en las localidades rurales.
437
�Ficha 5
Planificación
Visión
La visión a futuro deseada del par do y los principales problemas a abordar se definieron par cipa vamente en
talleres realizados en las cinco localidades rurales y en la ciudad de Balcarce (2010) y en posteriores talleres sectoriales con actores vinculados a las principales problemá cas iden ficadas (2011).
Finalidad
Favorecer y promover el desarrollo sustentable del Par do de Balcarce en el marco de una equilibrada integración
en la región y la Provincia de Buenos Aires, definiendo las estrategias de actuación territorial, formulando los
programas y proyectos de acción y promoviendo un sistema de manejo y ges ón ambiental del territorio rural.
Objetivos
a) Definir lineamientos estratégicos para la organización y ar culación del territorio rural en función de sus
caracterís cas, potencialidades y limitaciones, impulsando un desarrollo equilibrado que considere especialmente las localidades rurales del par do.
b) Establecer medidas orientadas a la valoración, conservación y manejo sustentable de los recursos naturales y
culturales, atendiendo en especial aquellas áreas de mayor vulnerabilidad y riesgo, preservando la capacidad
de brindar servicios ecosistémicos y promoviendo una visión mul funcional del uso del suelo.
c) Procurar la transformación de riesgos ambientales y conflictos territoriales en oportunidades de desarrollo
que impacten posi vamente en la calidad de vida de la población.
d) Proveer información, criterios y lineamientos para apoyar la toma de decisiones en materia de infraestructura,
incluyendo la localización de redes de transporte, energía, comunicaciones y provisión de servicios en general,
promoviendo la integración local, regional y nacional del territorio.
e) Proveer información, criterios y lineamientos que contribuyan a orientar la formulación e implementación de
proyectos de inversión pública y privada, tomando como base la valoración del patrimonio natural y cultural
del Par do de Balcarce y de sus diferentes localidades.
f) Implementar mecanismos formales para fortalecer los procesos par cipa vos de planificación y de toma de
decisiones con los diversos actores sociales del Par do de Balcarce, promoviendo una ac tud de compromiso
y responsabilidades compar das.
g) Promover la toma de conciencia y el compromiso ac vo de la población en materia de cuidado ambiental y
desarrollo territorial sustentable.
h) Formular e implementar programas y proyectos, instrumentos de ges ón e instrumentos de seguimiento,
monitoreo y actualización del POATR.
Herramientas para trabajo en grupos
a) Convocatoria conjunta a las organizaciones públicas y privadas de la zona para que planteen sus aspiraciones
hacia el futuro en términos de ordenamiento y desarrollo territorial y se integren al proyecto, formalizada en
un primer taller interins tucional realizado en la ciudad de Balcarce (40 ins tuciones).
b) Consulta a los actores locales contemplando juventud, género, actores públicos y actores privados, plasmada
en cinco talleres par cipa vos realizados uno por cada localidad rural del par do (San Agus n, Los Pinos, Napaleofú, Ramos Otero y Villa Laguna La Brava) y tres talleres para cubrir las áreas periurbanas de la ciudad de
Balcarce, generándose un diagnós co preliminar del territorio según la mirada de los actores del mismo (500
par cipantes).
c) Desarrollo de propuestas mediante siete talleres sectoriales en los que par ciparon actores con responsabilidades de ges ón pública o privada, vinculados en forma directa con los problemas priorizados en el diagnósco par cipa vo (300 par cipantes).
d) Trabajo en grupos técnicos para el desarrollo de los programas, proyectos y ordenanzas específicas.
438
�Se confeccionaron Mapas de ApƟtud Potencial para diversas producciones actuales y alternaƟvas. Se confeccionaron mapas de oferta de servicios ecosistémicos mediante indicadores funcionales y el protocolo ECOSER.
Ficha 5
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
Metodología para la construcción de escenarios de uso
Se realizaron consultas locales y sectoriales en las que se acordaron horizontes deseados.
Se trabajó con mapas de uso actual y potencial y se realizaron proyecciones de cambios con base en estudios
previos donde se evaluó la trayectoria esperada del uso de la Ɵerra hasta 2022 bajo tres escenarios (agrícola,
ganadero y conservacionista) uƟlizando un modelo de simulación dinámica (Dyna-CLUE).
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
Se trabajó convocando a diferentes Ɵpos de actores y procurando la generación de acuerdos y consensos, en el
marco de las normaƟvas provinciales y municipales vigentes y los criterios técnicos suministrados por profesionales referentes en las temáƟcas abordadas.
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
El convenio de cooperación técnica firmado por las insƟtuciones responsables compromete a estas no solo en el
desarrollo del Plan, sino en su gesƟón. El Ɵpo de parƟcipación en la gesƟón depende del carácter de cada insƟtución, correspondiendo al Municipio la ejecución directa y contralor municipal, al OPDS el apoyo y contralor como
organismo responsable de la gesƟón y el ordenamiento ambiental en la escala provincial, y al INTA y la Universidad
el apoyo técnico en acƟvidades de soporte, capacitación y asesoramiento, incluyendo acƟvidades de terreno en
estos campos. Para arƟcular las responsabilidades de gesƟón de los diferentes organismos públicos, asegurar la
transversalidad de la temáƟca en las diferentes áreas de gobierno y formalizar la parƟcipación social en el proceso
de OT, se proponer la creación de una Agencia Ambiental Territorial como organismo de aplicación del POATR.
Mecanismos de resolución de conflictos
La Agencia Ambiental Territorial plantea la creación de Mesas Sectoriales y Locales para el abordaje parƟcipaƟvo
de las diferentes temáƟcas, incluyendo el abordaje de conflictos.
Elementos de Monitoreo
Se prevén dos Ɵpos de Observatorios para el monitoreo parƟcipaƟvo y ajuste del POATR: el Observatorio Ambiental Balcarce (OAB) y los Observatorios de PrácƟcas Territoriales (OPT). El OAB es gesƟonado desde el Equipo
Técnico de la Agencia con base en la arƟculación de los organismos cienơfico-técnicos y las asociaciones civiles
compromeƟdas con el POATR, empleando indicadores de desempeño ambiental y territorial. Los OPT son disposiƟvos sociales para el monitoreo de territorios acotados, generados por acuerdo de los actores de esos territorios
con el fin de comparƟr prácƟcas y conocimientos y mejorar la gesƟón ambiental de sus sistemas producƟvos.
Beneficios
Esperados
Beneficios ambientales a nivel local
Disminución de impactos ambientales negaƟvos asociados a la producción primaria e industrial por efecto
de la zonificación y aplicación de buenas prácƟcas.
Mejora en la provisión de servicios ecosistémicos por
conservación de sierras, cabeceras de arroyos y bandas de vegetación ribereña, y por la aplicación de buenas prácƟcas agrícolas.
Mayor cuidado ambiental por efecto de las campañas
de concienƟzación y educación y las acƟvidades de capacitación técnica previstas en el Plan.
Obtenidos
Creciente valoración del ambiente y de la necesidad
del ordenamiento territorial y el uso responsables de
los recursos naturales, por efecto de los diferentes talleres, encuentros, notas gráficas y televisivas y charlas realizadas.
439
�Se espera que la experiencia y productos del Plan sean
ú les para inspirar experiencias similares en otros municipios y en las escalas provincial y nacional
Integrantes de diferentes gobiernos municipales y de
organismos provinciales y nacionales par ciparon del
curso “Aproximación integral a los procesos de Ordenamiento Territorial Rural” dictado en Balcarce en
mayo de 2013 por el equipo técnico del POATR en el
marco del Proyecto TCP/ARG/3302: “Fortalecimiento
de las capacidades que permitan abordar los procesos
de Ordenamiento Territorial Rural de forma par cipava e itera va” financiado por la Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
(FAO), y cuya contraparte nacional es la Secretaría de
Agricultura, Ganadería y Pesca del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca (MAGyP) de la Nación.
Beneficios socioeconómicos a nivel local
No especificado
Ficha 5
Beneficios ambientales a nivel nacional
Mejora en las condiciones de infraestructura, servicios
y empleo de las localidades rurales.
Diversificación de las opciones produc vas y de desarrollo en el par do.
Incremento en las ac vidades recrea vas y turís cas
asociadas a sierras y lagunas.
Mayor valor agregado local en algunas cadenas produc vas (granos, porcinos).
Desarrollo progresivo de áreas de producción agroecológica en la periferia de la ciudad de Balcarce y de
las localidades rurales, donde operarán restricciones
para la producción agrícola con agroquímicos, con
mejora en el abastecimiento de productos sanos a los
habitantes del par do.
Beneficios socioeconómicos a nivel nacional
No especificado
Efecto posi vo sobre la región, en especial sobre el
circuito Mar y Sierras del que el par do de Balcarce
forma parte.
440
�Ficha 6
Ficha 6: Delta, Buenos Aires
Autores: Daniel Somma y Sebastián Fernández.
Nombre del Proyecto
Ordenamiento territorial forestal participativo en un área piloto de producción forestal: el Delta
Bonaerense. (OTFP Delta BsAs)
Datos Generales
Institución responsable
InsƟtuto Nacional de Tecnología Agropecuaria – INTA. EEA Delta.
Instituciones participantes
Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible; Administración de Parques Nacionales (APN); Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación; Facultad de Agronomía-Universidad de Buenos Aires.
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Responsable Técnico: Daniel Somma; Colaboradores: SebasƟán Fernández, Javier Alejandro Álvarez, ChrisƟan
Walter Hans Ebel, Mariana Alesia Campos, Natalia Fracassi, Darío Ceballos, Manuel García Cortés, Paula Leva.
Marco normativo
Acuerdo entre la Unidad para el Cambio Rural del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y el INTA para la
ejecución del Proyecto de InvesƟgación Aplicada (PIA) N° 10113
Ubicación geográfica y área de influencia
El área de trabajo (AT) del proyecto comprende a la región Delta que se encuentra dentro de los límites de la
provincia de Buenos Aires. A su vez, existen 3 subdivisiones socioproducƟvas: Delta Superior (San Pedro-Baradero), Zona Núcleo (Campana) y Delta Inferior (San Fernando). En el Delta Superior se pueden encontrar explotaciones ganaderas –cuyo funcionamiento depende del comportamiento oportunísƟco de actores que generalmente
no viven en la región– y a pescadores artesanales o poco tecnificados. La Zona Núcleo es predominantemente
forestal. Se pueden encontrar establecimientos forestales con manejo de agua (endicamientos) o sin manejo, y
producciones silvopastoriles. Por úlƟmo, en el Delta Inferior existe una gran canƟdad de emprendimientos turísƟcos e inmobiliarios.
Se sumó posteriormente parte de la superficie del Delta Entrerriano, en base a criterios geomorfológicos y logísƟcos. En total, el AT es de 496.000 ha.
Área temática de aplicación
Ordenamiento Territorial del Área Forestal
Motivación y Objetivo del Proyecto
Cimentar la puesta en ejecución del “Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento Sostenible en el Delta del Paraná” (PIECAS-DP) lanzado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la
Nación y aportar como referencia metodológica para la totalidad del Delta del Paraná.
Financiación
$ 142.000, Proyecto de Manejo Sustentable de Recursos Naturales BIRF 7520 AR
441
�36 meses. Inicio 2011-finaliza 2013
Ficha 6
Temporalidad
Estado de desarrollo
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
x Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
Finalizado
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
No existen intervenciones previas y construcción de interacciones con los productores de la región. Por ello, resulta clave para los aspectos de par cipación pública el aporte que los equipos de extensión de la EEA Delta vienen
realizando.
Presentación de resultados obtenidos/esperados
i) Un sistema de información geográfica (SIG Delta BsAs): diseñado u lizando el LMU (Lenguaje de Modelización
Unificado, UML -Unified Modeling Language-) y basado en so ware de fuente abierta (Open Source GIS). El
SIG Delta BsAs formará parte de la base de información geomá ca Geo INTA de acceso público que es administrada por el Ins tuto de Clima y Agua INTA Castelar.
ii) Modelos de Uso del Territorio:
a) Deduc vos: en base a la configuración de usos de productores forestales y pobladores isleños. Estarán fundados en el modelo conceptual Acción en Contexto.
b) Induc vos en base a análisis de regresión logís ca considerando variables sicas, sociales y económicas.
iii) Sistema Espacial de Soporte de Decisiones (SESD): estructurará la información disponible considerando, en un
modelo de criterios múl ples y obje vos múl ples, los respec vos factores y restricciones.
iv) Modelo de Evaluación Mul criterio (MEMC): Para generar esas zonificaciones serán evaluadas dis ntas aplicaciones de modelos de evaluación mul criterio (MEMC) considerando casos de análisis con obje vos conflic vos y jerarquías de criterios conocidas resueltas bajo la modalidad de solución priorizada.
v) Modelo de planificación par cipa va de cuenca de abastecimiento forestal: considerará la ap tud de las erras
resuelta por el PNECO 91092, y a par r de la revisión de la asignación de usos generará varias propuestas de
zonificación forestal contemplando: especies, po de manejo y productos asociados, volúmenes esperables
de aprovechamiento forestal anual para las dis ntos des nos (pasta, aserrado, debobinado) y circuitos de
transporte mixto fluvial-terrestre recomendados. Estas propuestas serán analizadas y enriquecidas en los ámbitos par cipa vos.
vii) Se realizarán eventos de difusión de los dis ntos productos y se ar cularán ac vidades específicas de capacitación para los actores locales para facilitar el uso de las dis ntas herramientas y modelos.
viii) Escenarios de uso del territorio. Propuestas de zonificación (asociadas a cada escenario) que consideran la
conservación de servicios ecosistémicos y de la biodiversidad (incluyendo una red ecológica -ecological network sensu Jongmancon zonas núcleo, zonas de conexión y corredores biológicos).
ix) Zonificación detallada con una reasignación de usos del territorio recomendando especies y clones forestales
según la ap tud de las erras.
442
�La población delteña en general y los productores forestales en parƟcular, en ámbitos de parƟcipación, serán
coprotagonistas de la planificación territorial.
Ficha 6
Beneficiarios del proyecto
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Mapa de vegetación con especial referencia a la uƟlización forestal. Para georreferenciación imágenes georreferenciadas de control provistas por el SIG Forestal del MINAGRI
Cartas topográficas digitales
Fuente de datos
imágenes Landsat y se complementará con un levantamiento de fotogramas digitales de gran detalle (escala 1:
5.000) realizado por el InsƟtuto de Clima y Agua – INTA Castelar
Inventario Nacional de Bosques CulƟvados
(SAGPyA 2001, escala 1:100.000)
Herramientas y metodologías
-
-
-
-
Recopilación de la información digital existente y la realización de aquellas coberturas necesarias no producidas aún (ej.: hidrograİa de detalle a escala 1:50.000). UƟlización de mapas, fotos aéreas e imágenes satelitales y otros registros gráficos.
Trabajo con imágenes satelitales y elaboración de mapas temáƟcos.
Para el análisis de cambio de uso del territorio se integrarán todas las bandas para obtener una clasificación
no supervisada. A parƟr de las unidades de paisaje y los usos idenƟficados serán determinadas unidades de
trabajo de campo para chequeos de verdad de terreno.
Las cartas topográficas digitales están siendo corregidas en sus distorsiones geométricas y actualizadas (considerando urbanizaciones e infraestructura vial y fluvial: centros de acopio de producción forestal y ganadera
del Delta BsAs).
IdenƟficación de zonas críƟcas a través del análisis de variables priorizadas ambientales y socioeconómicas.
Metodología Modelo inducƟvo: En el modelo inducƟvo se evaluarán los patrones de uso del suelo a través de los
factores o variables que los gobiernan. Para esto se incorporará en la regresión logísƟca mulƟnomial dentro de las
variables a los servicios ecosistémicos (SE). Esto se realizará para comprender cómo los conceptos y las prácƟcas
asociadas a los SE pueden ser aplicadas en el contexto de planificación estratégica y en el manejo de recursos
naturales. Las relaciones entre las acƟvidades producƟvas y los SE serán el foco de la evaluación. En el enfoque
inducƟvo la idoneidad de un lugar para un Ɵpo de uso de la Ɵerra se determina de forma empírica mediante
análisis de regresión logísƟca. Este modelo de regresión describe la relación entre la aparición de un Ɵpo de uso
de la Ɵerra y el conjunto de variables explicaƟvas que se consideran que influyen la asignación de uso del suelo.
El uso actual de la Ɵerra se supone que refleja la influencia que estas variables explicaƟvas han ejercido sobre el
uso del suelo.
Modelo deducƟvo: El método deducƟvo uƟlizará como marco metodológico a la acción en contexto (AcƟon in
context: AIC, De Groot) y al modelo basado en agentes que provienen de las ciencias sociales. Estos modelos
permiten evaluar los disƟntos usos del uso del suelo a través del análisis de los actores y las fuerzas conductoras
(driving forces), enfocándose en la forma en que se toman las decisiones. En este marco las interacciones entre
agentes ejercen un rol central. En este modelo también se incluirá como variable para la toma de decisiones a los
SE. Para construir el modelo deducƟvo se uƟlizarán datos provenientes de disƟntas fuentes, el conjunto de datos
también será derivado de datos censales, mapas y antecedentes de campo recolectados en los disƟntos niveles.
Se recolectarán datos a nivel de predio o según Ɵpo de productor. Para esto se uƟlizarán encuestas previas y se
realizarán nuevas mediante el uso de un cuesƟonario estructurado a los productores y también a actores rele-
443
�Se presentarán los principios y los méritos del enfoque inducƟvo (regresión mulƟnomial) y deducƟvo para obtener la relación entre los Ɵpos de uso de la Ɵerra y sus factores explicaƟvos, ambos se aplicarán a la misma
estructura de modelo para la región del Delta. Los dos enfoques serán uƟlizados para construir mapas de apƟtud
de Ɵerras, que se uƟlizarán como insumos en dos aplicaciones de un modelo de evaluación mulƟcriterio y en de
opƟmización de uso del territorio. El mismo conjunto de datos de uso de la Ɵerra se uƟlizará en ambos enfoques
y se evaluarán los supuestos que subyacen en los dos enfoques, así como los alcances para la aplicabilidad de los
modelos en invesƟgaciones de cambio de uso del territorio. Finalmente, se presentarará un modelo integrado
Ficha 6
vantes en el territorio. La selección de variables explicatorias de uso de la Ɵerra uƟlizadas en los cuesƟonarios
serán las que surgieron de la información previa obtenida para el area, de la bibliograİa y del conocimiento de
los expertos que trabajan en el siƟo (Overmars, 2006). El objeƟvo es recolectar información que contenga todas
las variables que potencialmente pueden tener influencia en las decisiones de uso de la Ɵerra de los productores
en el Delta.
Finalmente, las relaciones del modelo deducƟvo serán trasladadas a un conjunto de datos espaciales para crear
los mapas de uso. Estos resultados serán comparados con los mapas de uso derivados del método inducƟvo. Se
evaluará las diferencias entre ambos métodos de modelización y las posibilidades de su uso conjunto (modelo
mixto) para desarrollar una metodología interdisciplinaria que permita el análisis del uso de la Ɵerra y sus posibles cambios.
444
�Ficha 6
causal que posteriormente se especifique para predecir el uso del suelo en un área en Delta bonaerense de manera deducƟva, y probarlo con el uso del suelo observado en la zona.
DATOS o VARIABLES a incluir en los modelos inducƟvo y deducƟvo.
Aspectos socioeconómicos
Datos
Red de transporte fluvial
Red de transporte vial
Puertos de importancia para la cuenca forestal
Localización de las plantaciones forestales
Fuente de datos
Las redes de transporte y los puertos fueron obtenidos del IGN a través de sus convenios con MAGYP y luego se
ajustaron con imágenes LANDSAT.
La localización de las plantaciones forestales fue provista por la Dirección de Producción Forestal (MAGYP)
Herramientas y metodologías
-
Análisis de la accesibilidad a mercados locales y regionales y una opƟmización de los circuitos logísƟcos (transporte fluvial y terrestre). Algoritmo de “los caminos mínimos”.
IdenƟficación de zonas críƟcas a través del análisis de variables priorizadas ambientales y socioeconómicas.
Actores involucrados
No especificado
Actividades Productivas o usos del suelo
No especificado
Conflictos identificados (Actuales y potenciales)
-
Exportación del modelo agroindustrial al Delta BsAs con endicamientos (“pampeanización del Delta BsAs”)
Desarrollo de urbanizaciones no planificadas en islas y en bajíos ribereños
Planificación
Objetivos
Mejorar las condiciones de sustentabilidad regional. Se propone la inclusión de ámbitos de capacitación y análisis
con actores locales (enfaƟzando en las etapas de diagnósƟco y validación de propuestas) y se establece un mecanismo de empoderamiento para esos actores tanto de la información resultante como de escenarios futuros y
zonificaciones asociadas.
Asimismo, el sistema de monitoreo parƟcipaƟvo retroalimenta el OTFP con una componente dinámica.
PermiƟrá evaluar la reasignación de usos del territorio, la performance de la planificación de la cuenca forestal y
su impacto sobre los servicios ecosistémicos y los recursos naturales.
Herramientas para trabajo en grupos
-
-
Programa de capacitación para empresas (convenio EEA INTA Delta del Paraná – AFOA Regional Delta) y se implementará un programa similar para pequeños y medianos productores forestales así como para pobladores
isleños. De esta manera se pretende cubrir con todas las audiencias de actores locales. Estas capacitaciones
comprenderán herramientas tecnológicas de diagnósƟco, de evaluación y de decisión.
Talleres de mapeo de recursos en forma parƟcipaƟva con los actores locales. IdenƟficándose con base a imágenes satelitales los lotes, caminos, puertos y recursos producƟvos: Ɵpo y canƟdad de animales (ganado bovino y ovino), zonas de caza de fauna naƟva y de pesca. Se idenƟficaron zonas de pastoreo y de plantaciones
445
�Ficha 6
forestales. Se trabajará posteriormente con las imágenes satelitales para “objeƟvar” y digitalizar la información que surja de los talleres como láminas o afiches.
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
Caracterización de los servicios ecosistémicos del mosaico de humedales.
Jorgelina Oddie, Captura CO2 Dario. Servicio ecosistémico de producción forestal
Metodología para la construcción de escenarios de uso
Se generará un sistema que resuelva un problema de decisión singular: una asignación mulƟobjeƟvo de usos de la
Ɵerra uƟlizando el módulo MOLA: MulƟobjecƟve Land AllocaƟon de Idrisi ®. Para cada objeƟvo en conflicto (zonas
de apƟtud forestal y silvo-pastoril versus zonas de conservación de biodiversidad y servicios ecosistémicos) se
determinará una meta general de superficie y un área mínima de tamaño de cada parche que integra la solución
de ese objeƟvo.
Así se generarán varias zonificaciones alternaƟvas para validarlas posteriormente y definir una opción en ámbitos
parƟcipaƟvos. Para generar esas zonificaciones serán evaluadas disƟntas aplicaciones de modelos de evaluación
mulƟcriterio (MEMC).
Los dos enfoques de invesƟgación (deducƟvo e inducƟvo) previamente descriptos, se aplican para especificar
la relación entre los Ɵpos de uso de la Ɵerra y sus factores explicaƟvos de manera espacial en la misma área.
Primeramente, se uƟlizan para construir mapas de apƟtud de Ɵerras, que luego se uƟlizan como insumos en dos
aplicaciones de un modelo de planificación de uso de la Ɵerra rural (RULES) para simular los escenarios de uso
en el área del Delta inferior. Como ambos enfoques uƟlizan el mismo conjunto de datos las diferencias entre los
resultados de los dos enfoques no puede resultar de las diferencias en la especificación de variables.
El objeƟvo de esta sección es comparar las diferencias entre las dos aplicaciones del modelo para la obtención de
usos del territorio, los cuales Ɵenen diferentes especificaciones de apƟtud de uso de la Ɵerra como entrada. La
diferencia en el resultado de las dos aplicaciones del modelo, así como los diferentes supuestos que subyacen en
las dos especificaciones del modelo será discuƟdo. Por otra parte, se describen las implicancias para la aplicación
de los enfoques en diferentes Ɵpos de invesƟgaciones y cuesƟones políƟcas.
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
El sistema RULES es un procedimiento basado en métodos de información geográficos como soporte para la planificación y asignación de uso de Ɵerras rurales. Este sistema puede ser uƟlizado para obtener un modelo de uso
del territorio dinámico y espacialmente explícito. Los mapas producidos con el método inducƟvo y el deducƟvo
proveen solo uno de los mecanismos responsables de la distribución del uso de la Ɵerra en el sistema RULES. Los
otros mecanismos e insumos son modelizados de igual forma en ambos modelos para asegurar el efecto de tener
los diferentes métodos para especificar la apƟtud de uso del territorio.
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
INTA
Mecanismos de resolución de conflictos
Talleres parƟcipaƟvos
Elementos de Monitoreo
No especificado
446
�Ficha 7
Ficha 7: Esquina, Corrientes
Autor: Daniel Ligier
Nombre del Proyecto
Aportes al OTR del departamento de Esquina
Datos Generales
Institución responsable
INTA EEA Corrientes. Grupo Recursos Naturales
Instituciones participantes
Ministerio de la Producción Trabajo y Turismo de Corrientes; EEA INTA Corrientes, Grupo Recursos Naturales; AER
Esquina
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Responsable Técnico: Daniel Ligier;
Equipo de trabajo: Ditmar Kurtz; Ruth Perucca; Moira Achinelli; Néstor Salomón; Raúl Grandoli y Carlos Es garribia (AER Esquina)
Marco normativo
A nivel Nacional:
Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial. COFEPLAN. Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial.
El Plan ArgenƟna 2016 del Ministerio de Planificación Federal y la Inversión Pública y Servicios: Orientado a desarrollar Polí cas y Estrategias Nacionales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial para construir una Argen na
equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa.
Plan estratégico agroalimentario y agroindustrial parƟcipaƟvo y federal 2010-2020. Ministerio de Agricultura
Ganadería y Pesca, que busca garan zar el desarrollo de un modelo social inclusivo, sustentable y equita vo; una
mayor producción sostenible de alimentos, generar valor agregado en origen, garan zar el desarrollo económico
de las diferentes zonas y regiones del país con énfasis en el modelo de agricultura familiar, y mejorar la renta
fiscal, entre otros.
Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques NaƟvos (Ley Nacional 26.331). Norma va
que basada en los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos en el Anexo de la ley de referencia, zonifica
territorialmente las áreas de bosques na vos en cada jurisdicción provincial según tres categorías ( I rojo: conservación; II amarillo: manejo sustentable del bosque y III verde: cambios en el uso de la erra).
A nivel Provincial
1- Reforma de la ConsƟtución provincial de Corrientes (2007): Ar culos 63 a 66 incluye el Ordenamiento Territorial
2- Ley Provincial 5.590: Manejo del fuego
3- Ley Provincial 5.067: de Evaluación de Impacto Ambiental
4- Decreto Ley 119/00: Código de Aguas
5- Ley Provincial 5.641: sobre las aguas subterráneas que conforman el Acuífero Guaraní en su ámbito provincial
6- Ley Nº 4.736: Regimen de áreas Protegidas
7A nivel Municipal
Carta Orgánica Municipal de Esquina. En: www.e-portalsur.com.ar
447
�Dos municipios: Esquina y Pueblo Libertador; Superficie total evaluada: 394.266 hectáreas; Ciudad Cabecera:
Esquina. Esquina posee 30.747 habitantes (INDEC, 2010). La población rural representa un 26% del total departamental.
Ficha 7
Ubicación geográfica y área de influencia
Área temática de aplicación
Ordenamiento Territorial Rural
Motivación
-
La pirámide poblacional refleja una abrupta disminución en el rango de 20 a 50 años, (acƟvos) debido al éxodo
hacia ciudades más grandes
Financiación
Programa Nacional Ecorregiones: $15.000. Ministerio de la Producción Trabajo y Turismo de Corrientes: $15.000
Temporalidad
Inicio: mayo 2010
Final parcial octubre 2012
Estado de desarrollo
Inicial (menos del 30% del Ɵempo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del Ɵempo total de duración)
x Avanzado (más del 60% del Ɵempo total de duración)
Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
Hoy contexto políƟco favorable y moƟvación insƟtucional
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
IncerƟdumbre sobre proyectos insƟtucionales (financiamiento y RRHH )
Presentación de resultados obtenidos/esperados
KURTZ, D.B.; BARRIOS, R.A.; LIGIER, H.D. 2008. AutomaƟzación para la representación de variables climáƟcas. XIX
Comunicaciones cienơficas y técnicas. Facultad Ciencias Agrarias UNNE.
LIGIER, H. D.; PERUCCA, A.R; KURTZ, D.B.; MATTEIO, H.R. 2004. Manejo y Conservación de la biodiversidad de los
esteros del Iberá. SIG Iberá. Proyecto
GEF/PNUD/ECOS ARG 02 G35. Informe Final.
LIGIER, H.D.; KURTZ, D.B.; MATTEIO, H.R.; PERUCCA, A.R.; VALLEJOS, O. 2001. Suelos y Vegetación de los departamentos Sauce y Curuzú CuaƟá. Provincia de Corrientes.
LIGIER, H.D.; VALLEJOS, O.; PERUCCA, A.R. Y MATTEIO, H.R. 1998. La erosión hídrica en la provincia de Corrientes.
45 pp. EEA INTA Corrientes. Recursos Naturales.
LIGIER, H.D.; VALLEJOS, O. y PERUCCA, A.R. 1997. Limitaciones por excesos de agua en los suelos de Corrientes.
INTA EEA Corrientes.
MAPA DE SUELOS DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES. PRIMERA ETAPA. 1970. Gobierno de la provincia de Corrientes, U.N.N.E. Universidad Nacional del Nordeste. INTA EEA Corrientes.
Ligier, H.D; MaƩeio, H; Kurtz D.; Perucca R. 2012. MAPA DE SUELOS Y APTITUD DE TIERRAS EN LOS DEPARTAMENTOS ESQUINA, GOYA y LAVALLE.CORRIENTES. CFI-Gob Corrientes- INTA
Beneficiarios del proyecto
Ver cuadro Taller ParƟcipaƟvo. Habitantes de los municipios de Esquina y Pueblo Libertador
448
�Uso actual del suelo (Porcentaje de
ocupación por uso)
Uso potencial del suelo (Uso actual
AyF - EAPs)
Clima (temperaturas, precipitación,
Evapotranspiración
Recursos hídricos (Clasificación por
pos: Lg-E-C-B-R-A)
Bosques na vos (Clasificación por
pos, Localización Bosques sobre
suelos AF)
Cuencas (Clasificación por pos;
Cobertura boscosa en cuencas)
Unidades fisonómicas
Ficha 7
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Fuente de datos
Calidad
Grupo RRNN EEA Corrientes
Alta
Grupo RRNN EEA INTA Corrientes
Alta
Estaciones meteorológicas
de Reconquista, Bella Vista y
Mercedes (período 1971-2011)
Grupo RRNN EEA INTA Corrientes
Alta
Alta
Grupo RRNN EEA INTA Corrientes
Alta
Grupo RRNN EEA INTA Corrientes
Alta
Grupo RRNN EEA INTA Corrientes
Alta
Herramientas y metodologías
1. Mapa temá co: Clima y limitantes de suelos. Zonificación limitantes climoedáficas. Clasificación por restricciones de uso. Zonificacion EAPs bajo uso AF con restricciones.
2. Construcción de mapas temá cos: Porcentajes de suelos con clases de capacidad de uso ganadero-agrícola-forestal; Porcentajes de suelos con clases de capacidad de uso ganadero; Ap tud específica para soja y maíz;
Ap tud específica para sorgo; Mapa de ap tud específica para arroz bajo riego; Ap tud específica para pino.
3. Considerando los recursos hídricos se analizó: Cercanía centros turís cos a RH y BN, Iden ficación de paisajes-recursos de valor turís co.
4. Selección de cuencas con posibilidades de riego.
5. Realización de un análisis agroclimá co para iden ficar la frecuencia e intensidad de las condiciones de temperatura y precipitación que atentan al desarrollo óp mo de los cul vos y rendimientos potenciales. Se seleccionaron cinco (5) cul vos anuales.
6. Se clasificaron los suelos por su riesgo de erosión hídrica, según USLE (Wischmeier, 1978) y por riesgos de
excesos de agua estacionales, según pos e intensidad de los excesos (Ligier et al., 1998, 2002).
7. Descripción de la ap tud general de erras y su capacidad de uso e índice de produc vidad.
8. Ap tud específica: Evaluación de erras a través del modelo ALES para evaluar el uso específico de erras para
maíz, sorgo, soja y arroz, sandía y forestales (pinos).
Aspectos socioeconómicos
Datos
EAPs
Red vial
Unidades Educa vas (UE)
Colonias-parajes
Agroindustrias
Infraestructura para el turismo
Fuente de datos
Dirección Provincial de estadís ca
y Censos
Dirección Vialidad Provincial
Calidad
Alta
Alta
Ministerio de Educación
Media
Dirección Agroindustrias
AER Esquina y Dir. de Turismo
Media
Media
449
�1. Clasificación por tamaño de EAPs. Clasificación EAPs accesibilidad y tamaño. Zonificación EAPS uso intensivo,
semiextensivo y extensivo.
2. Densidad de comunicaciones.
3. Distribución de unidades educaƟvas y colonias-parajes. Clasificación por accesibilidad y cercanía de las UE.
Clasificación de colonias parajes por uso. AlternaƟvas localización nuevas UE.
4. Agroindustrias. Distribución. Cercanía Agroindustria a la producción. Cercanía poblados. Posible localización
parque industrial.
Ficha 7
Herramientas y metodologías
Actores involucrados
VER: Taller parƟcipaƟvo: Asistencia de 38 parƟcipantes de diversos sectores.
Actividades productivas o usos del suelo
Zona caracterizada por cambios relevantes vinculados al uso del suelo en los úlƟmos años, entre ellos: Aumento de la superficie forestal (pinos); Aumento de la superficie silvopastoril (pinos y pasturas); Incremento de la agricultura de secano (sorgo, soja); Incremento de acƟvidades vinculadas al ecoturismo (pesca, turismo de estancias.
Conflictos identificados (actuales y potenciales)
Actuales: Impacto cambio climáƟco sobre lagunas. Impacto uso del suelo agricultura vs forestación
Potenciales: Represas, desmontes, ley de bosques
Planificación
Objetivos
- Información que permita incrementar las acƟvidades agropecuarias y el arraigo
- Zonificación de potencial producƟvo según caracterísƟcas de las EAPs y oferta ambiental
- Evaluar riesgos de deterioro de RRNN.
Herramientas para trabajo en grupos
Taller parƟcipaƟvo: Asistencia de 38 parƟcipantes de diversos sectores:
Productores
Educación
Turismo
Obras públicas
Agroindustria
Salud
Mujer
INTA MPTyT
19
5
2
1
2
1
1
7
AGRUPAMIENTO DE ACTORES POR CADENAS (GANADERA- HORTICOLA (SANDIA)- APICOLA- FORESTAL- EXPLOTACIONES FAMILIARES- AGRICULTURA EXTENSIVA )
AGRUPAMIENTO DE ACTORES POR ASPECTOS SOCIALES – INFRAESTRUCTURA- TURISMO (EDUCACIÓN, SALUDRED VIAL Y ELÉCTRICA- ECOTURISMO y PESCA)
Se trabajó haciendo diagnósƟco parƟcipaƟvo buscando reconocer los principales problemas del sistema territorial ( categorización: compeƟƟvidad, manejo ambiental, inclusión social) y reconocer oportunidades y delimitar
líneas
450
�No por el momento
Ficha 7
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
Metodología para la construcción de escenarios de uso
1. A parƟr del análisis de apƟtud de Ɵerras realizado anteriormente se propusieron zonificaciones potenciales y
niveles de intervención potencial (Zona 1: 80-100%.; Zona 2: 50-79%; Zona 3: 20-50%).
Metodología:
ROSSITER, D.G.; A. JIMÉNEZ T. Y VAN WAMBEKE, A. 1995. Sistema AutomaƟzado para la Evaluación de Tierras.
ALES. Versión 4.5 en Español. Manual para Usuarios. Cornell University. Ithaca
En: MAPA DE SUELOS Y APTITUD DE TIERRAS EN LOS DEPARTAMENTOS ESQUINA, GOYA y LAVALLE. PROVINCIA
DE CORRIENTES. CFI – GOB.DE CORRIENTES – INTA EEA CORRIENTES GRUPO RECURSOS NATURALES. NOVIEMBRE
2012
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
No especificado
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
No por el momento
Mecanismos de resolución de conflictos
No especificado
Elementos de Monitoreo
No especificado
451
�Ficha 8
Ficha 8: El Sauce, Corrientes
Autor: Daniel Ligier
Nombre del Proyecto
APORTES AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DEPARTAMENTO SAUCE – PROVINCIA DE
CORRIENTES
Datos Generales
Institución responsable
INTA, EEA CORRIENTES. Desde la Oficina técnica del INTA en Sauce
Instituciones participantes
Gobierno provincial desde el Ministerio de la Producción Trabajo y Turismo a través de la Unidad de Desarrollo
Rural (UDR) El Sauce, que nuclea a varias insƟtuciones. AER SAUCE INTA – PROGRAMA AGRICULTURA FAMILIAR (PROFAM)- PROGRAMA FEDERAL DE DESARROLLO RURAL (PROFEDER). PROGRAMA SOCIAL AGROPECUARIO
(PSA). LEY OVINA – SOCIEDAD RURAL DE SAUCE – MUNICIPIO DE SAUCE – ASOC PEQUEÑOS PRODUCTORES DE
SAUCE .
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Coordinador: Daniel Ligier, EEA Corrientes
Colaboradores: Ditmar Kurtz; Ruth Perucca; Moira Achinelli; Néstor Salomón;
Marco normativo
A nivel Nacional:
Anteproyecto de Ley Nacional de Ordenamiento Territorial. COFEPLAN. Consejo Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial.
El Plan ArgenƟna 2016 del Ministerio de Planificación Federal y la Inversión Pública y Servicios: Orientado a desarrollar PolíƟcas y Estrategias Nacionales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial para construir una ArgenƟna
equilibrada, integrada, sustentable y socialmente justa.
Plan estratégico agroalimentario y agroindustrial parƟcipaƟvo y federal 2010-2020. Ministerio de Agricultura
Ganadería y Pesca, que busca garanƟzar el desarrollo de un modelo social inclusivo, sustentable y equitaƟvo; una
mayor producción sostenible de alimentos, generar valor agregado en origen, garanƟzar el desarrollo económico
de las diferentes zonas y regiones del país con énfasis en el modelo de agricultura familiar, y mejorar la renta
fiscal, entre otros.
Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques NaƟvos. (Ley Nacional 26.331). NormaƟva
que basada en los criterios de sostenibilidad ambiental establecidos en el Anexo de la ley de referencia, zonifica
territorialmente las áreas de bosques naƟvos en cada jurisdicción provincial según tres categorías (I rojo: conservación; II amarillo: manejo sustentable del bosque, y III verde: cambios en el uso de la Ɵerra).
A nivel Provincial
1- Reforma de la ConsƟtución provincial de Corrientes (2007): Arơculos 63 a 66 incluye el Ordenamiento Territorial
2- Ley Provincial 5.590: Manejo del fuego
3- Ley Provincial 5.067: de Evaluación de Impacto Ambiental
4- Decreto Ley 119/00: Código de Aguas
5- Ley Provincial 5.641: sobre las aguas subterráneas que conforman el Acuífero Guaraní en su ámbito provincial
6- Ley Nº 4.736: Regimen de áreas Protegidas
A nivel Municipal
1- Primera Carta Orgánica Municipal de Sauce (ciudad). 2008 Capítulo VIII Ambiente y Recursos Naturales.
452
�Su población según el úl mo censo es de 9.032 habitantes de los que se es ma que un 28 a 30% son pobladores
rurales. Si se consideran los indicadores de NBI Sauce se encuentra por encima del 35% frente a 21% de Corrientes Capital.
Ocupa un área de 249.600 ha. Ubicado en la región suroeste de la provincia. Corresponde junto con el Departamento “Pueblo Libertador” al Grupo E de la Zonificación en el Marco del Convenio INTA Gobierno de la provincia
de Corrientes: “Información para el ordenamiento territorial rural de la provincia de Corrientes. 2010. EEA INTA
Corrientes. ISSN 1853-4171 El departamento Sauce es uno de los de mayor proporción de suelos agrícolas de
la provincia, con restricciones moderadas a severas básicamente por su riesgo de erosión y limitaciones de po
sico (condiciones de laboreo, profundidad efec va).
Ficha 8
Ubicación geográfica y área de influencia
Área temática de aplicación
Ordenamiento Territorial Rural
Motivación
Obtener mejoras en la calidad de vida y el arraigo rural en el departamento Sauce
Financiación
Convenio MPTyT – INTA; Programa Nacional Ecorregiones INTA.
MPTyT: Ministerio de la Producción Trabajo y Turismo de Corrientes
Temporalidad
Firma de Convenio año 2007. Comienzo de trabajo mes octubre 2009. Finalización
Estado de desarrollo
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
x Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
1. Actores mo vados aunque de manera discon nua
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
1. Falta de cohesión y movilización ciudadana
2. Incipientes niveles de asocia vismo
3. Contexto polí co desfavorable por cambios en la organización polí ca, lo cual genera apoyo polí co discon nuo
Presentación de resultados obtenidos/esperados
-
-
-
2 Gace llas para la campaña de divulgación y concien zación sobre: Valoración de Servicios Ecosistémicos en
la Provincia de Corrientes; y Ordenamiento Territorial en el ámbito Rural. 2008. EEA INTA Corrientes. Grupo
Recursos Naturales – Gobierno de la Provincia de Corrientes.
35 propuestas de Planes Opera vos Territoriales surgidas desde los talleres sectoriales: 13 en infraestructura,
9 en ambiente, 8 en producción y 5 en sociedad. De los cuales la mayoría fueron priorizados como 1 y 2. Entre
ellos, la propuesta de la construcción de un camino de ripio ha avanzado significa vamente
Presentación del Plan ante las autoridades municipales (aún no presentado)
453
�Ficha 8
Beneficiarios del proyecto
Población de “El Sauce” (9.032 habitantes)
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Suelos y Vegetación de departamentos de
Sauce y Curuzú CuaƟá
Capacidad de Uso de los suelos
Red hidrográfica
Superficie ocupada por disƟntos cuerpos de
agua
% de ocupación agroforestal y superficie de
bosques naƟvos sobre diferentes calidades de
suelo.
Clima (lluvias, ET potencial, déficit hídrico,
temperatura media mín y máx, índice hídrico)
Riesgo de erosión hídrica
Stock ganadero bovino, ovino; capacidad de
carga
Tipos y superficies de culƟvo
Fuente de datos
EEA INTA Corrientes, 2001
Calidad
No
especificado
EEA INTA CORRIENTES
EEA INTA CORRIENTES
INTA EEAA CORRIENTES. Convenio INTA
Gobierno de la provincia de Corrientes:
“Información para el ordenamiento territorial
rural de la provincia de Corrientes. 2010. EEA
INTA Corrientes. ISSN 1853-4171
Series de datos (1950 a 2011) desde
estaciones meteorológicas cercanas
EEA CORRIENTES
FUCOSA 2010
EEA CORRIENTES
Herramientas y metodologías
-
-
Superposición de las coberturas geográficas de catastro, suelos y agua para la obtención de la distribución de
suelos por apƟtud agrícola.
Delimitación de corredores biológicos en base a humedales, bosques y áreas de pasƟzales.
Generación de un cuadro síntesis de la situación actual del sistema bioİsico y producƟvo rural en el departamento Sauce que indica potencialidades y limitantes para ser contemplado en los talleres parƟcipaƟvos con la
comunidad, como hoja ruta orientada al diagnósƟco inicial.
idenƟficación de Problemas /oportunidades y líneas de acción en relación a aspectos vinculados con el manejo ambiental en los talleres.
Aspectos socioeconómicos
Datos
Estado de Infraestructura (Total de Tipos y
longitud de caminos)
Red de Unidades producƟvas EAPs
Población total y variación intercensal
absoluta y relaƟva (Años 2001-2010).
Distribución etaria. NBI (necesidades básicas
insaƟsfechas)
Grado de Tecnificación de los sistemas
ProducƟvos y restricciones ambientales/
socioeconómicas que enfrenta. Descripción
sector horơcola.
Fuente de datos
Dirección Provincial de Vialidad
Calidad
No
especificado
Dirección de Catastro Provincial
INDEC
Relevamiento AER INTA Sauce 2010
454
�-
IdenƟficación de actores clave
idenƟficación de Problemas /Oportunidades y líneas de acción en relación a aspectos vinculados con compeƟƟvidad e inclusión social mediante talleres.
Ficha 8
Herramientas y metodologías
Actores involucrados
UDR: Unidad de Desarrollo Rural de Sauce
OIT: Oficina de Información Técnica de Sauce – INTA.
INTA: Grupo Recursos Naturales y GesƟón Ambiental. EEA Corrientes
DPV: Dirección Provincial de Vialidad
Municipio de Sauce
DPEC: Dirección Provincial de la Energía de Corrientes
APP: Asociación de Pequeños Productores
SSAF: Subsecretaría de la Agricultura Familiar
MPTyT: Ministerio de Trabajo, Producción y Turismo de Corrientes
SRS: Sociedad Rural de Sauce
DRF: Dirección de Recursos Forestales de la provincia
EFA: Escuela familia agraria
Actividades Productivas o usos del suelo
El uso actual del suelo considerando “agricultura” definida en el párrafo anterior, suma aproximadamente unas
17.000 hectáreas siendo la soja el culƟvo de mayor porcentaje de ocupación, seguido por arroz, sorgo, maíz, y
otros de menor extensión.
A excepción del arroz, todos los culƟvos mencionados se realizan bajo la modalidad de secano. El arroz bajo la
modalidad de riego por represa y río es el segundo culƟvo en extensión, siendo las variedades largo-fino las predominantes; en este culƟvo se presentan altos niveles tecnológicos. Un culƟvo que está aumentando año tras
año su superficie es el sorgo, debido a su excelente comportamiento en la zona y a su resistencia a periodos de
estrés hídrico. Todo el volumen cosechado es uƟlizado para alimentación animal.
Toda la horƟcultura del municipio de Sauce se produce en el estrato de pequeños productores o también clasificados en el grupo de “agricultura familiar”. La mayor dificultad es la de falta de infraestructura vial que permita
su salida en Ɵempo y forma. La producción horơcola de Sauce solo alcanza a cubrir el 5% de la demanda local. La
horƟcultura que se realiza es de muy bajo nivel tecnológico, sin difusión de tecnologías adaptadas a la zona; en
muchos de los casos puede referirse casi a una producción agroecológica. Esto implica como resultado muy bajos
rendimientos y disparidad en calidad de productos.
La acƟvidad pecuaria se centra en la producción bovina y ovina, siendo incipiente la porcina y avícola. Se concentra en este estrato el 89,78% de los productores del departamento con un stock de 1 a 250 cabezas bovinas, y
representando el 21% de las cabezas de ganado bovino.
Conflictos identificados
• Desmontes (actual)
• Posible construcción de represas (potencial)
• Basurales (actual)
Planificación
Objetivos
ObjeƟvos generales:
1- Aportar en forma parƟcipaƟva a la definición concertada de planes de ordenamiento territorial que mejoren la
calidad de vida de los habitantes del medio rural en el departamento Sauce
455
�Ficha 8
2- Fortalecer la gesƟón municipal orientada al uso equilibrado y sostenible del territorio con una visión prevenƟva
y prospecƟva.
ObjeƟvos específicos:
-IdenƟficar mejoras en infraestructura para el desarrollo producƟvo
-Definir la potencialidad y riesgos de los recursos naturales y sus posibilidades de uƟlización
- Fortalecer a los sectores rurales de menores recursos
-Capacitar a los agentes municipales en el uso del SIG Sauce para la toma de decisiones en políƟcas públicas
Herramientas para trabajo en grupos
2 Talleres.
PRIMER TALLER. ObjeƟvo: “IdenƟficar los problemas y oportunidades territoriales de Sauce en el ámbito rural y
sugerir las líneas de acción para focalizar probables proyectos de desarrollo territorial”
MODELO DE TALLER PARA OBTENER GRANDES LÍNEAS DE ACCIÓN
El taller reunió a 47 parƟcipantes agrupados en cinco comisiones:
Ganadería; Explotaciones familiares; Agricultura extensiva; InsƟtuciones de Bien Público; Bosques naƟvos y
PolíƟcas públicas (salud, educación).
Mediante el método de tarjetas se fueron agrupando los principales problemas y oportunidades acordadas en la
comisión. El trabajo se extendió entre 2 a 2,5 horas.
En plenario cada comisión eligió un representante, quien presentó los resultados obtenidos mediante la técnica
de visualización de tarjetas de color, contemplando los tres ejes (compeƟƟvidad, salud ambiental e inclusión
social).
SEGUNDO TALLER. TRABAJO EN MESAS SECTORIALES. ObjeƟvo: recabar información precisa sobre posible s o
potenciales planes de ordenamiento territorial trabajando sobre cuatro (4) sectores: Infraestructura; Ambiente;
Producción; Sociedad.
Cada grupo consƟtuido por 8 a 10 personas cuenta con al menos 1 experto del sector que corresponde, en este
caso también se incluye un moderador y un secretario. El moderador dirige el debate y el secretario toma nota
de aspectos centrales.
456
�Ficha 8
El trabajo se realizó uƟlizando dos herramientas de gesƟón-acción parƟcipaƟva:
1. Uso de Mapeo parƟcipaƟvo
Se trabajó sobre mapas del departamento Sauce que incluyen red ferrovial, unidades catastrales, suelos, bosques, aguas, población rural, etc., que fueron uƟlizados en cada una de las mesas. Delineando y localizando en
terreno aspectos como: Zonas propuestas para nuevos desarrollos producƟvos; Nueva infraestructura; Zonas
(colonias o parajes) de menor accesibilidad por falta de caminos o mal estado de los mismos; Zonas que deben
ser controladas por riesgos: desmontes masivos, erosión, salinidad, inundaciones.
2. Descripción en planillas estructuradas sobre las acciones/planes propuestos, contemplando
• Accion propuesta
• Dónde
• Beneficiarios directos
• Beneficiarios indirectos
• Organizaciones involucradas
• Quiénes la gesƟonan
• Responsables de operaƟvizarla
• Origen de los recursos
• Prioridad (1 a 3)
• Grupo seguimiento de gesƟón
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
- IdenƟficación de paisajes que aportan al servicio de amorƟguación hídrica dentro de la provincia de Corrientes en base a sus caracterísƟcas bioİsicas (presencia de esteros profundos, alta uniformidad fisonómica y
geomorfológica, con extensas áreas cubiertas por pirizales o totorales y “embalsados” )
Metodología para la construcción de escenarios de uso
- Construcción de escenarios de extensificación agroforestal en: pasƟzales; bosques y humedales. Línea de
base: tasa crecimiento Intercensal 1991-2001. Escenarios al 2020 con tasas de crecimiento al 15 y 30%
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
Sistemas de Soporte de Decisiones (no elaborado hasta el momento)
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
Unidad de Desarrollo Rural (UDR)
Aer sauce – programa agricultura familiar (profam)- programa federal de desarrollo rural (profeder). Programa
social agropecuario (psa). Ley ovina – sociedad rural de sauce – municipio de sauce – asoc. Pequeños productores
de sauce
Mecanismos de resolución de conflictos
No especificado
Elementos de Monitoreo
No especificado
457
�Ficha 9
Ficha 9: Contralmirante Cordero, Río Negro
Autor: Sergio Romagnoli.
Nombre del Proyecto
El uso de herramientas SIG para la planificación territorial participativa en el Municipio de Contralmirante Cordero
Datos Generales
Institución responsable
INTA. Agencia de Extensión Rural Alto Valle Oeste, Cipolle , Río Negro
Instituciones participantes
Municipio de Contralmirante Cordero en la provincia de Río Negro, Subsecretaria de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar, Grupo de Trabajo de la AER AVO (agencia de extensión Rural)
Departamento Provincial de Aguas de Río Negro
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Responsable Técnico: Romagnoli, Sergio; Equipo Técnico: Urraza, Ma. Soledad; Sheridan, Miguel y Galará, Ma.
Virginia
Inves gadores y técnicos de la EEA Alto Valle: Darío Fernández, Rosa Holzmann, Marcelo Muñoz; EEA Bariloche:
Carlos López, Fernando Umaña y Javier Ayesa
Facultad de Ciencias Agrarias: el docente Leandro Girardin.
Marco normativo
Incorporo la noción de Ordenamiento Territorial dentro de la Carta Orgánica del Municipio. La Municipalidad de
Contralmirante Cordero, desde fines del año 2008, impulsa el Plan de Ordenamiento Territorial municipal (PLOTER).
Ubicación geográfica y área de influencia
La Municipalidad de Contralmirante Cordero incluye las localidades de Contralmirante Cordero, Barda del Medio
y los parajes “El 15”, “Lote G” y “El Arroyón”. Es un área de aproximadamente 3.000 ha, de las cuales:
una parte está sistema zada para riego (1.020 ha) desde la cons tución del sistema de riego y drenaje valletano
y administrada por un consorcio de regantes,
• 348 ha están sistema zadas y regadas por una red organizada de productores de manera más reciente
• 551 ha corresponden a la porción de erra sin sistema zar y sin riego.
• 1.080 ha cons tuyen el espacio ocupado por el río Neuquén con sus cauces, sus islas y costas. Así como también las obras hidráulicas asociadas al Dique Derivador y el Canal Principal de Riego.
Área temática de aplicación
Ordenamiento Territorial Rural
Motivación
Inquietud y necesidad desde el municipio por el avance sobre lo rural dada la presión inmobiliaria.
Financiación
Desde el INTA financiación desde el PN Ecorregiones
A nivel municipio contemplado dentro del Presupuesto municipal (el PLOTER)
458
�Comienzo 2009-2012. Cabe mencionar que se viene trabajando en el PLOTER desde el 2007, y los extensionistas
del INTA poseen buen conocimiento del territorio.
Ficha 9
Temporalidad
Estado de desarrollo
x
Inicial (menos del 30% del Ɵempo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del Ɵempo total de duración)
Avanzado (más del 60% del Ɵempo total de duración)
Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
-
Capacidad de conformar equipos interinsƟtucionales y coordinación de acciones con otras insƟtuciones del
municipio de Contralmirante Cordero enfocadas en esta tarea.
Convicción del intendente de la importancia del proceso
Posibilidad de desarrollo producƟvo bajo riego de ciertas áreas
Existencia de Áreas bajo riego abandonadas
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
-
Falta de ciertos conocimientos, experiencias y habilidades técnicas en la temáƟca
Falta de equipamientos dentro de los municipios
Presentación de resultados obtenidos/esperados
-
SistemaƟzación de experiencia. Publicación de “De la Focalización al enfoque territorial. Experiencias de Extensión en la Norpatagonia”, Ediciones INTA (en imprenta)
Publicación en reunión anual de la Asociación ArgenƟna de Extensión Rural , AAER. San Luis-2010;
Acuerdo entre productores- Municipio y banco para arrendamiento de Ɵerras bajo sucesión, uƟlizando Ɵerras
aptas vacantes
Permiso de uƟlización de sectores de uso restringido para pasturas de alfalfa, otorgado por la autoridad de
cuencas- dirección de aguas. Canal regulador de crecidas, aliviador de crecidas.
Beneficiarios del proyecto
Habitantes del municipio en general
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Fuente de datos
Calidad
Mapa de uso del suelo
Elaboración grupo AER AVO
Nivel detalle (0,5 ha para niveles de uso)
Cartograİa de apƟtud de suelos;
cartograİa profundidad de capas
freáƟcas
Trabajo de Tesis Fernández Muñoz
1999. Digitalizado por el Laboratorio de Teledetección de INTA E.E.A.
Bariloche
Mapa de Áreas y usos planificados
Dirección de Planificación y Desarrollo Territorial del Municipio.
PLOTER Cmte. Cordero.
Imagen satelital
QuickBird© de Noviembre 2008
459
�Catastro Provincial, Departamento
provincial de aguas, Elaboración
propia
Mapa de Tierras con Potencialidad
Produc va
Equipo de trabajo AER AVO
Mapa Problemas de Riego y Drenaje.
Equipo de Trabajo. INTA-DPA
Depto. de aguas
Ficha 9
Catastro provincial, red de riego y
drenaje, suelos.
Red de frea metro
Herramientas y metodologías
-
Relevamiento de información existente
Luego de finalizar la marcación de los diversos usos y coberturas relevadas, se realizaron las salidas a terreno
para verificar
Confección de un Mapa de Tierras con Potencialidad Produc va, cuyo obje vo era el de iden ficar aquellas
erras suscep bles de u lización agrícola, que actualmente se encuentran abandonas o sin sistema zación
Confección de un mapa de Problemas de Riego y Drenaje en conjunto con los responsables técnicos del Departamento Provincial de Aguas.
Confección de nueva categorización de usos en base a la realidad local (adaptación clasificación de Anderson)
Datos
Fuente de datos
U lización de un espacio geográfico Grupo de trabajo de la AER AVO
Calidad
No especificado
Herramientas y metodologías
-Determinación de uƟlización de espacio geográfico: Encuestas, entrevistas a productores, encargados de chacras y puesteros del área de interés y entrevistas a informantes calificados (técnicos de otras ins tuciones). En
cada salida a campo se realizó conjuntamente con las entrevistas, la verificación a terreno de las coberturas
observadas en la imagen satelital del área, para lo cual fue de invalorable ayuda la disponibilidad del navegador
satelital (GPS).
- Relevamiento de pequeños productores a través de encuestas (junto a gente de desarrollo social).
Actores involucrados
Asociaciones de productores, Coopera vas de productores y trabajadores, Consorcio de Regantes, dis ntas áreas
de la Municipalidad de Contralmirante Cordero (catastro, turismo, servicios públicos), Departamento Provincial
de Agua (DPA), FunBaPa (Fundación Barrera Patagónica).
Actividades Productivas o usos del suelo
Se cul van frutales (de pepita, de carozo y frutos secos), pasturas (principalmente alfalfa), hortalizas y se realiza
producción ganadera para la venta local. Existen en el municipio galpones de empaques de frutas familiares (2),
de coopera va (1), un frigorífico perteneciente a una empresa exportadora, aserraderos, un matadero de aves
privado y explotaciones mineras.
Conflictos identificados (Actuales y potenciales)
• Expansión Frontera Rural-Urbana: la Municipalidad intenta implementar una ordenanza para delimitar las
áreas de loteo de erras para vivienda y las áreas de uso agrícola.
• Dificultad de acceso a la costa de la ribera por actores privados. Tanto para el Depto. de Aguas como habitantes que quieren hacer uso de los recursos. Lo cual impide entre otras cosas la ejecución de obras de drenaje.
460
�Ficha 9
Planificación
Objetivos
Zonificar áreas según vocación de usos
Herramientas para trabajo en grupos
Taller de debate de los resultados obtenidos: en el que se invitaron a: asociaciones de productores, coopera vas de productores y trabajadores, Consorcio de Regantes, dis ntas áreas de la Municipalidad de Contralmirante Cordero (catastro, turismo, servicios públicos), Departamento Provincial de Agua (DPA), FunBaPa (Fundación
Barrera Patagónica). En este taller se pusieron a disposición de los actores locales de Contralmirante Cordero
(organizaciones de productores e ins tuciones) los mapas elaborados, fueron comprendidos rápidamente por los
par cipantes, realizaron un análisis profundo de la información presentada y tanto ins tuciones como productores solicitaron una copia del material para posteriores ges ones y trabajos.
3 talleres:
Pequeños productores
Productores fru colas
Productores con sistema de riego consorcial
Validación de los resultados.
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
No fue realizado. No existen áreas significa vas. Una opción considerada fue Revalorar Camino de Sirga
Metodología para la construcción de escenarios de uso
En base a problemas y ap tudes produc vas. Entre ellos: área bajo riego, superficie de drenaje. Se plantea la
necesidad de en la próxima etapa del proyecto mejorar las metodologías de construcción de escenarios para que
resulten más integrales y busquen ser mul obje vo.
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
No especificado
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
La persona responsable del OT en el gobierno municipal, desde lo Técnico es Lic. Aurelia Cofré (Responsable
Ges ón Ambiental), desde lo polí co es el intendente Fabián Galli.
Mecanismos de resolución de conflictos
No especificado
Elementos de Monitoreo
No especificado
461
�Ficha 10
Ficha 10: Santa Rita, Jujuy
Autor: Sergio Romagnoli.
Nombre del Proyecto
Plan de Ordenamiento Territorial Cuenca del Arroyo Santa Rita Jujuy
Datos Generales
Institución responsable
Estación Experimental Agropecuaria Salta- Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria
Instituciones participantes
Secretaría de Planificación, Gobierno de Jujuy
Secretaría de Turismo y Cultura, Gobierno de Jujuy
Sub Secretaría de Agricultura Familiar. Ministerio de Agricultura de la Nación
Universidad Nacional de Jujuy
Fundación CEBIO
Estación Experimental de Cul vos Tropicales Yuto, INTA
Agencia de Extensión Rural San Pedro, INTA
Dirección APS, Ministerio de Salud, Gobierno de Jujuy
Unidad de Ges ón de Cuencas Hídricas, Gobierno de Jujuy
Secretaría de Planificación Educa va, Ministerio de Educación, Gobierno de Jujuy
Dirección de Agricultura y Forestación, Ministerio de Producción, Gobierno de Jujuy
Dirección de Recursos Hídricos, Ministerio de Infraestructura y Planificación, Gobierno de Jujuy
Comisión Municipal Vinalito, Jujuy
Municipalidad de Palma Sola, Jujuy
Comisión Municipal El Fuerte, Jujuy
Secretaría de Polí ca Ambiental de Jujuy
CEFA
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Ana L. Zelarayan, Ingeniera Recursos Naturales, INTA Cerrillos, responsable
Viviana Failde de Calvo, Licenciada en Ecología, INTA Cerrillos, técnico
Daniel R. Fernández, Ingeniero Agrónomo, INTA Cerrillos, técnico
Marco normativo
Documento Argen na 2016
Plan Estratégico Territorial de Jujuy 2006-2016
Plan Estratégico Produc vo de Jujuy 2011-2020
Ubicación geográfica y área de influencia
Cuenca Arroyo Santa Rita, departamento Santa Bárbara, Jujuy, Argen na. 1240 km2. 2499 habitantes rurales y
4441 urbanos
Area temática de aplicación
Ordenamiento Territorial de cuenca hidrográfica
Motivación
Por inicia va del Comisionado Municipal de Vinalito, Jujuy.
462
�Proyecto Nacional Ecoregiones - INTA. Desarrollo de Herramientas y Estrategias para el Ordenamiento Territorial
(PNECO 091041)
Ficha 10
Financiación
Temporalidad
Tres años a par r del 2009
Estado de desarrollo
X
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
Acuerdo e inicia va de las Comisiones Municipales y Municipalidad de la cuenca. Contexto polí co favorable
en la provincia de Jujuy por parte de la Secretaría de Planificación, Ministerio de Infraestructura y Planificación,
Gobierno de Jujuy.
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
Escala de la información disponible, falta de datos bio sicos de las nacientes de la cuenca.
Mínimas capacidades instaladas en los municipios y comisiones municipales para la tarea.
Presentación de resultados obtenidos/esperados
Ordenamiento territorial parƟcipaƟvo en la cuenca el Arroyo Sta Rita. Jujuy. Línea de base y diagnós co socio-ambiental. ISBN 978-987-1623-64 8
Plan de ordenamiento territorial Cuenca del Arroyo Santa Rita, Jujuy- ISBN 978-987-679-100-7
Plan de ordenamiento territorial Cuenca del Arroyo Santa Rita, Jujuy- ISBN 978-987-679-100-1 (DVD)
Beneficiarios del proyecto
Comunidad de El Fuerte.
Comunidad de Palma Sola.
Comunidad de Vinalito.
Ministerio de Infraestructura y Planificación, Gobierno de Jujuy.
Secretaria de Turismo y Cultura de Jujuy
Secretaría de Desarrollo Produc vo de Jujuy
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Fuente de datos
Calidad
(Listar. Ej: Clima, suelo, fauna sil- (Listar. Indicar si se generaron ad- (Describir escala, exac tud, nivel de
vestre, etc.)
hoc para el proyecto. Ej.: Atlas de detalle)
suelos de INTA; SMN)
463
�Información a escala de semi-detalle
PNECO 091041
Laboratorio Teledetección INTA
Salta
Ficha 10
Ubicación
Vías de acceso
Litología
Estra gra a
Tectónica
Relieve
Geomorfología
Suelos
Hidrogra a
Caudales
Calidad del agua
Riego
Índices planimétricos
Índices al métricos
Índices protección hidrológica
Clima
Precipitación
Temperatura
Humedad rela va
Balances hídricos
Riesgos naturales
Flora
Fauna
Areas protegidas
Información secundaria:
Atlas Rep. Argen na. INTA
Dirección Provincial Recursos Hídricos, Jujuy
Consorcio de riego Aº Sta. Rita
EVARSA
Ledesma SAAIC
Carta ap tud ambiental Jujuy. Universidad Nacional de Jujuy
Dirección de Bosques
Fundación ProYungas
Herramientas y metodologías
SIG, ALES (The Automated Land Evalua on System), Modelo digital de elevación
Aspectos socioeconómicos
Datos
Línea de base histórica
Línea de base arqueológica
Población
NBI
Salud
Educación
Administración municipal
Organizaciones sociedad civil
Ac vidad agropecuaria
Ac vidad comercial
Ac vidad de servicios
Infraestructura
FODA
Fuente de datos
Calidad
INDEC
Información a escala de semi detalle
Ministerio de Salud, Jujuy
EJESA
Agua de los Andes
FAO
Plan Ahí
Mesas territoriales
Mesa de expertos
Encuestas
Entrevistas a informantes calificados
Herramientas y metodologías
Método de evaluación mul criterio, análisis de expertos (Expert Choise), SIG, FODA, Matriz relacional, método
mul criterio modificado para trabajar a nivel de comunidades.
464
�Comisión Municipal de Vinalito
Municipalidad de Palma Sola
Comisión Municipal El Fuerte
Concejo Deliberante Palma Sola
Consorcio de riego Aº Santa Rita
Coopera va Santa Rita
Coopera va San Roque
Coopera va Agropecuaria, de Consumo y Vivienda Fraile Pintado
Coopera va Nuestra Señora del Carmen
Comunidad aborigen Guaraní Pen Carandai
Comunidad aborigen Ta Iyipy
Centro Integrador Comunitario Palma Sola
Asociación Gaucha Feliciano Corro
Grupo Ganadero Justo Juez
Hospital Palma Sola
Puesto Sanitario Vinalito
Iglesia Evangélica Vinalito
Escuela de Alternancia Nº 2 Vinalito
Escuela de Alternancia Nº 3 El Fuerte
Bachillerato Nº 5 “Octavio Bernis” de Palma Sola
Ficha 10
Actores involucrados
Actividades Productivas o usos del suelo
Bosque primario 45%
Bosque con aprovechamiento forestal 15%
Bosque con aprovechamiento ganadero 25%
Cul vos 1%
Otros usos 14%
Conflictos identificados
ACTUALES
Avance de la frontera agrícola, sobre todo con el cul vo de caña de azúcar sobre las estribaciones que albergan
las Yungas
Escasa inserción de la producción en los mercados locales y regionales
Vías de acceso insuficientes o precarias (parte baja y alta de la cuenca)
Falta de Plan de con ngencia ante el riesgo de fenómenos de flujos densos asociados al arroyo Santa Rita
POTENCIALES
Crecimiento caó co de los núcleos urbanos sobre las áreas de cul vo (problemas sanitarios y de cambio de uso
de la erra)
Sustentabilidad de la Reserva provincial Las Lancitas. Es necesario el Plan del manejo y la ampliación propuesta
hacia las nacientes.
Planificación
Obje vos
465
�Ficha 10
Impulsar, propiciar y definir líneas para el desarrollo económico de la cuenca
Potenciar el sen do de pertenencia e iden dad territorial
Promover la sustentabilidad ambiental y la conservación de la biodiversidad en la cuenca
Reforzar e impulsar la par cipación social de los actores territoriales en todas las etapas del proceso de ordenamiento territorial
Posibilitar el acceso de la población a los bienes y servicios de calidad
Todo el proceso de ordenamiento desde el diagnós co hasta el final se realizó en forma par cipa va. La metodología fue a través de talleres con dis ntas técnicas.
Herramientas para trabajo en grupos
En la etapa de diagnós co se realizaron 11 talleres en dis ntos puntos de la cuenca, con una asistencia de 231
personas. En la etapa de planificación se realizaron 17 talleres en la cuenca con una asistencia de 170 personas.
Las herramientas u lizadas fueron lluvia de ideas, selección de opciones, sondeo por tarjetas, análisis FODA,
línea de empo y árbol de decisiones.
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
(Indicar si fueron tenidas en cuenta)
Si bien en el trabajo publicado no se hace mención a los bienes y servicios ecosistemicos, por falta de capacidades para su diagnosƟco, se encuentra en curso una tesis doctoral sobre el tema en esta zona.
Metodología para la construcción de escenarios de uso
SIG. Expert choise. ALES. Consulta a expertos adaptada para las comunidades
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
Evaluación mul criterio. Método mul criterio modificado para trabajar a nivel de comunidades.
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
Ejecución: la municipalidad y comisiones municipales
Seguimiento y contralor: Comité de Cuenca a nivel provincial. En la zona tres Comités de cuenca, alta, media y
baja.
Mecanismos de resolución de conflictos
Mesas territoriales a cargo de cada comité de cuenca.
Elementos de Monitoreo
Aspectos biofísicos
Índice de protección de cuenca
Aspectos socio-económicos
Índice de calidad de vida
Beneficios
Esperados
Beneficios ambientales a nivel local
Obtenidos
Beneficios ambientales a nivel local
1.Ordenamiento territorial de la cuenca
2.Conocimiento de los recursos naturales existentes
en la cuenca (escala semi detalle)
466
�Beneficios ambientales a nivel nacional
Replicabilidad del proceso de ordenamiento por
cuenca
Beneficios socio-económicos a nivel local
Ficha 10
Beneficios ambientales a nivel nacional
Beneficios socio-económicos a nivel local
1.Mejora de la calidad de vida de los habitantes
2.Ordenamiento territorial de la cuenca
3.Apropiacion por comunidades de los espacios de
par cipación
4.Orientación de la inversión publica y privada
Atracción de capitales para inversión en la cuenca
Beneficios socio-económico a nivel nacional
Beneficios socio-económico a nivel nacional
Replicabilidad del proceso de ordenamiento por
cuenca
467
�Ficha 11
Ficha 11: Quebrada de Humahuaca, Jujuy
Autores: Daniel Fernández y Viviana Failde.
Nombre del Proyecto
Sistema Soporte de Decisiones Quebrada de Humahuaca Jujuy
Datos Generales
Institución responsable
Estación Experimental Agropecuaria Salta, INTA
Instituciones participantes
Unidad de Ges ón Quebrada de Humahuaca, Secretaría de Turismo y Cultura, Gobierno de Jujuy
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Viviana Failde de Calvo, Licenciada en Ecología, INTA Cerrillos, técnica responsable
Daniel Fernández, Ingeniero Agrónomo, INTA Cerrillos, técnico
Ana Zelarayan, Ingeniera Recursos Naturales, INTA Cerrillos, técnica
Juan D. Nieva, Médico Veterinario, INTA Abra Pampa, técnico
Federico Elinger, Técnico Universitario programador, Unidad de Ges ón Quebrada de Humahuaca
Héctor Bazán, Técnico, INTA Cerrillos, técnico
María del C. Menéndez Sevillano, Ingeniera Agrónoma, INTA Cerrillos, técnica
Marco normativo
Declaración de Patrimonio Natural y Cultural de la Humanidad por la UNESCO en 2003
Ubicación geográfica y área de influencia
Quebrada de Humahuaca, departamentos Humahuaca, Tilcara y Tumbaya, Jujuy, Argen na. 5.547 km2. 11.370
habitantes rurales y 20.351 urbanos.
Área temática de aplicación
Sistema soporte de decisiones para el ordenamiento territorial
Motivación
Declaración de Patrimonio Natural y Cultural de la Humanidad por la UNESCO. Información para elaborar el plan
de ges ón
Financiación
Convenio Unidad de Ges ón Quebrada de Humahuaca, Secretaría de Cultura y Turismo, Gobierno de Jujuy y Estación Experimental INTA Salta. CRSJ- Proyecto Nacional de INTA. Desarrollo de Herramientas y Estrategias para
el Ordenamiento Territorial
Temporalidad
8 meses. Año 2009
Estado de desarrollo
X
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
Finalizado
468
�Necesidad de tener elementos para ges onar un área declarada Patrimonio de la Humanidad
Ficha 11
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
No especificado
Presentación de resultados obtenidos/esperados
Sistema Soporte de Decisiones Quebrada de Humahuaca- 2008. ISBN 978-987-521-349-4
h p//inta.gov.ar/documentos/quebrada-de-humahuaca/
h p://appweb.inta.gov.ar/w3/prorenoa/ssd_qh/1c.htm
Beneficiarios del proyecto
Unidad de Ges ón Quebrada de Humahuaca
Municipalidad de Humahuaca
Comisión Municipal de Tres Cruces
Comisión Municipal de H. Irigoyen
Municipalidad El Aguilar
Municipalidad Tilcara
Comisión Municipal Huacalera
Comisión Municipal de Maimará
Comisión Municipal de Volcán
Comisión Municipal de Tumbaya
Comisión Municipal de Purmamarca
Comunidades de los departamentos de Humahuaca, Tilcara y Tumbaya
Ministerios y Secretarías del Gobierno de Jujuy
Organizaciones de la sociedad civil de la Quebrada de Humahuaca
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Geología
Relieve
Geomorfología
Sismicidad
Clima
Agua
Suelos
Recursos geotérmicos
Flora
Fauna
Deser ficación
Germoplasma andino
Fuente de datos
Calidad
PNECO 091041
Información a escala de semi-detalle
Laboratorio Teledetección INTA Salta
Información secundaria:
Atlas de suelos INTA
Laboratorio de Teledetección Salta
INTA-CIED
FAO
CIP
PNUD ARG 05/G 42
UNJu
Carta ap tud ambiental de Jujuy
Precipitaciones en el NOA-INTA
INPRES
CFI
SEGEMAR
469
�Ficha 11
Herramientas y metodologías
Metodología:
1) revisión bibliográfica (textos, bibliotecas digitales, web)
2) viajes de recopilación y exploración a la zona
3) entrevistas con informantes calificados
4) procesamiento de la información
5) armado del sistema soporte de decisiones bajo formato web
Aspectos socioeconómicos
Datos
Población
Salud
Educación
Vivienda
NBI
Programas sociales
Empleados públicos
Infraestructura
Caminos
Organismos Oficiales
Minería
Turismo
Artesanías
Legislación
Explotaciones agropecuarias
Personal permanente
Agricultura
Ganadería
Historia
Fuente de datos
Calidad
INDEC
Información a escala de semi-detalle
DIPPEC
SEGEMAR
Ministerio Bienestar Social Jujuy
Ministerio de Hacienda Jujuy
Secretaría de Minería Jujuy
Secretaría de Turismo y Cultura Jujuy
Herramientas y metodologías
Metodología:
1) Revisión bibliográfica (textos, bibliotecas digitales, web)
2) Viajes de recopilación y exploración a la zona
3) Entrevistas con informantes calificados
4) Procesamiento de la información
5) Armado del sistema soporte de decisiones bajo formato web
Actores involucrados
No especificado
Actividades Productivas o usos del suelo
No especificado
Conflictos identificados
No especificado
470
�Ficha 11
Planificación
Objetivos
No especificado
Herramientas para trabajo en grupos
No especificado
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
No especificado
Metodología para la construcción de escenarios de uso
No especificado
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
No especificado
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
No especificado
Mecanismos de resolución de conflictos
No especificado
Elementos de Monitoreo
No especificado
Beneficios
Esperados
Obtenidos
Beneficios ambientales a nivel local
1. Acceso a la información ordenada, actualizada para No especificado
asis r a la toma de decisiones.
Beneficios ambientales a nivel nacional
Posibilidad de réplica de la experiencia en otros terri- No especificado
torios con demandas similares
Beneficios socioeconómicos a nivel local
1. Acceso a la información ordenada, actualizada para No especificado
asis r a la toma de decisiones.
2.Disponibilidad de base de costos produc vos de los
principales cul vos
Beneficios socioeconómico a nivel nacional
Posibilidad de réplica de la experiencia en otros terri- No especificado
torios con demandas similares.
471
�Ficha 12
Ficha 12: Valles Calchaquíes, Salta y Tucumán
Autores: Daniel Fernández y Viviana Failde
Nombre del Proyecto
Sistema Soporte de Decisiones Valles Calchaquíes
Datos Generales
Institución responsable
Estación Experimental Agropecuaria Salta, INTA
Instituciones participantes
No especificado
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Daniel Fernández, Ingeniero Agrónomo, INTA Cerrillos, técnico responsable
Ana Zelarayan, Ingeniera Recursos Naturales, INTA Cerrillos, técnico
Viviana Failde de Calvo, Licenciada Recursos Naturales, INTA Cerrillos, técnico
Sergio Cortez, Médico Veterinario, INTA Cerrillos, técnico
Juan L. Prates, Ingeniero Agrónomo, consultor privado, técnico
Raúl Orell, Ingeniero Agrónomo, UEEA Valles Calchaquíes INTA, técnico
Héctor Bazan, técnico, INTA Cerrillos
Marco normativo
No especificado
Ubicación geográfica y área de influencia
Valles Calchaquíes, departamentos La Poma, Cachi, Molinos, San Carlos y Cafayate en la provincia de Salta, departamento Ta del Valle en la provincia de Tucumán y departamento Santa María en la provincia de Catamarca,
Argen na. 21.000 km2. 24.762 habitantes urbanos y 34.285 rurales.
Área temática de aplicación
Sistema soporte de decisiones para el ordenamiento territorial
Motivación
Por inicia va de un proyecto nacional de INTA, ante la necesidad de contar con información ordenada y sistemazada del territorio en cues ón
Financiación
Proyecto Nacional de INTA. Desarrollo de Herramientas y Estrategias para el Ordenamiento Territorial
Temporalidad
6 meses (2008)
Estado de desarrollo
X
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
Finalizado
472
�Ficha 12
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
Necesidad de información de la unidad territorial de Valles Calchaquíes
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
No especificado
Presentación de resultados obtenidos/esperados
Sistema Soporte de Decisiones Valles Calchaquíes- ISBN 978-987-521-279-4
h p//inta.gov.ar/documentos/valles-calchaquies/
h p://appweb.inta.gov.ar/w3/prorenoa/ssd_vc/
Beneficiarios del proyecto
Municipalidades de Salta (La Poma, Cachi, Payogasta, Seclantas, Molinos, Angastaco, San Carlos, Animaná y Cafayate), Tucumán (Amaicha del Valle y Colalao del Valle) y Catamarca (Santa María).
Organismos de los ejecu vos del gobierno de Salta, Tucumán y Catamarca.
Organizaciones de la sociedad civil de los Valles Calchaquíes.
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Relieve
Clima
Agua
Suelo
Recursos geotérmicos
Deser ficación
Flora
Fauna
Parques Nacionales
Fuente de datos
Calidad
PNECO 091041
Información a escala de semi-detalle
Laboratorio Teledetección INTA Salta
Información secundaria:
Las precipitaciones en el NOA-INTA
Laboratorio de Teledetección INTA
Salta
Dirección Recursos Hídricos de Tucumán
Atlas de suelos de la R.A., INTA
Los suelos del NOA
Parques Nacionales
Secretaría de Medio Ambiente y
Desarrollo Sustentable Salta
INSUGEO- Inst. Miguel Lillo-UNT
Univ. Nac. de La Plata
Herramientas y metodologías
Metodología:
1) Revisión bibliográfica (textos, bibliotecas digitales, web)
2) Viajes de recopilación y exploración a la zona
3) Entrevistas con informantes calificados
4) Procesamiento de la información
5) Armado del sistema soporte de decisiones bajo formato web
473
�Población
Salud
Educación
Vivienda
NBI
Programas sociales
Gasto público
Infraestructura
Organismos oficiales
Industria
Minería
Turismo
Artesanías
Explotaciones agropecuarias
Personal permanente
Agricultura
Ganadería
Fuente de datos
Calidad
Información a escala de semidetalle
CFI
ACA
Cleifra
Dirección General Estadís cas de
Salta
Dirección Nacional de Vialidad
Dirección Provincial de Estadís cas
y Censos de Catamarca
Ministerio de Educación de Salta
INDEC
INV
PROINDER
Secretaría Coordinación Municipios y Comunas Rurales Tucumán
Secretaría Producción de Salta
Secretaría de Minería de la Nación
Secretaría de Turismo de Catamarca
Secretaría de Turismo de Salta
SIEMPRO
Dirección Nacional de Mercados
Agroalimentarios- SAGPYA
Ficha 12
Aspectos socioeconómicos
Datos
Herramientas y metodologías
Metodología:
1) revisión bibliográfica (textos, bibliotecas digitales, web)
2) viajes de recopilación y exploración a la zona
3) entrevistas con informantes calificados
4) procesamiento de la información
5) armado del sistema soporte de decisiones bajo formato web
Actores involucrados
No especificado
Actividades Productivas o usos del suelo
No especificado
Conflictos identificados (Actuales y potenciales)
No especificado
Planificación
Objetivos
No especificado
Herramientas para trabajo en grupos
No especificado
474
�No especificado
Ficha 12
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
Metodología para la construcción de escenarios de uso
No especificado
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
No especificado
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
No especificado
Mecanismos de resolución de conflictos
No especificado
Elementos de Monitoreo
No especificado
Beneficios
Esperados
Obtenidos
Beneficios ambientales a nivel local
1. Acceso a la información ordenada, actualizada para No especificado
asis r a la toma de decisiones.
Beneficios ambientales a nivel nacional
Posibilidad de réplica de la experiencia en otros terri- No especificado
torios con demandas similares
Beneficios socioeconómicos a nivel local
1. Acceso a la información ordenada, actualizada para No especificado
asis r a la toma de decisiones.
2.Disponibilidad de base de costos produc vos de los
principales cul vos
Beneficios socioeconómico a nivel nacional
Posibilidad de réplica de la experiencia en otros terri- No especificado
torios con demandas similares
475
�Ficha 13
Ficha 13: Partido de Patagones, Buenos Aires
Autor: Ing. Agr. Mario Enrique
Nombre del Proyecto
Proyecto de Experimentación adaptativa “Evaluación de alternativas de manejo para el control de la
erosión y la recuperación del suelo en un campo del Partido de Patagones”
Datos Generales
Institución responsable
Chacra Experimental de Patagones, Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires
EEA Valle Inferior, Convenio Provincia Río Negro-INTA, Centro Regional Patagonia Norte
Instituciones participantes
Chacra Experimental de Patagones, Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de Buenos Aires
EEA Valle Inferior, Convenio Provincia Río Negro-INTA, Centro Regional Patagonia Norte
EEA Ascasubi, INTA, Centro Regional Buenos Aires Sur
Dirección de Producción Municipalidad de Patagones
Conservación y Manejo de Suelos, Departamento Agronomía, UNS, Bahía Blanca
Universidad Nacional de Río Negro, Viedma
Escuela secundaria de Formación Agraria CET 11, Viedma
Plan de Desarrollo del Sudoeste Bonaerense
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Ing. Agr. Hugo Giorge , Chacra Experimental de Patagones, MAA
Ing. Agr. Mario Enrique, EEA Valle Inferior, INTA
Marco normativo
Plan de Desarrollo del Sudoeste Bonaerense, Provincia de Buenos Aires
Área Piloto del Noreste Patagónico, Proyectos de Ordenamiento territorial y Evaluación de ap tud actual y potencial de erras, Programa Nacional de Ecorregiones, INTA
Proyecto INTA-AUDEAS-CONADEV Evaluación de estrategias para la recuperación y manejo sostenible del suelo
en pas zales desmontados en zonas áridas
Ubicación geográfica y área de influencia
Establecimiento Don Omar, ruta 3, km 926, Patagones
Área Piloto Noreste Patagónico, Par do de Patagones, Buenos Aires y Departamento de Adolfo Alsina, Gral. Conesa y Pichi Mahuida, Río Negro
Área temática de aplicación
• Deser ficación
• Control de la erosión eólica e hídrica
• Recuperación de suelos desmontados y erosionados por uso agrícola
Motivación
• Crisis económica, social, ambiental y produc va
• Proceso de deser ficación grave que afecta sector produc vo, comunicaciones y urbano
• Información y experiencia acumulada en ins tuciones públicas sobre prác cas de manejo conservacionista de
los recursos
• Reiterados pedidos de emergencia agropecuaria de productores ante condiciones climá cas adversas
• Reclamos de pobladores urbanos y rurales por malas condiciones de vida
476
�$200.000, Plan de Desarrollo del Sudoeste Bonaerense, Provincia Buenos Aires; Chacra Experimental de Patagones, MAA; Proyecto INTA-AUDEAS; EEA Valle Inferior, INTA
Ficha 13
Financiación
Temporalidad
Tres años
Estado de desarrollo
X
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
Crisis socioeconómica, ambiental y produc va por sequía
1. Productores preocupados por la baja producción (cosechas escasas o nulas reiteradas)
2. Dificultades evidentes por voladura de suelos (cortes de ruta por falta de visibilidad, tormentas de polvo en
áreas urbanas)
3. Ins tuciones estatales con profesionales capacitados para atender la problemá ca (MAA, INTA, universidades)
4. Funcionarios polí cos alertados por las dificultades ocasionadas por la deser ficación en el sector rural y urbano
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
1.
2.
3.
4.
5.
Corto período de recuperación para un sistema degradado durante muchos años
Condiciones climá cas adversas que retrasan la recuperación de la cobertura vegetal
Alto costo para la recuperación en empo, esfuerzo y dinero
Situación de desaliento económico y cultural del productor
Pocos profesionales con dedicación importante al proyecto
Presentación de resultados obtenidos/esperados
Reuniones internas de análisis, planificación y discusión de ac vidades y resultados
1. Visitas a campo para docentes y estudiantes
2. Jornadas a campo para productores, funcionarios y profesionales (trifolios)
3. Visita a campo y presentación en 2do. Congreso Provincial sobre Deser ficación
4. Jornada Regional por el Día Mundial de la Deser ficación
5. Presentaciones en reuniones locales, regionales y nacionales
6. Entrevistas radiales y televisivas sobre la experiencia y el cuidado de los RR.NN.
Beneficiarios del proyecto
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Productores agropecuarios (recuperar produc vidad y sustentabilidad)
Pobladores urbanos y rurales (calidad de vida, vías de comunicación y economía)
Ins tuciones tecnológicas (información, inserción y pres gio)
Ins tuciones educa vas (formación de jóvenes en criterios produc vos, sociales y ambientales)
Ins tuciones de gobierno (administración de recursos naturales, humanos y financieros)
En dades comerciales (restaurar canales de comercialización)
477
�Ficha 13
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Fuente de datos
Calidad
Clima semiárido-árido
Ins tuciones oficiales (INTA, uni- Predial
Suelos aluviales, bajo contenido de versidades, MAA)
Establecimiento 980 ha, Experimentafer lidad y MO
ción 217 ha
Herramientas y metodologías
1. Experimentación adapta va (estudio de caso)
2. Relevamientos a campo (Muestreos de producción y cobertura vegetal) y SIG
3. Análisis de procesos y modelos produc vos (siembra directa, en franjas, curvas de nivel, rotaciones, combinaciones con spp leguminosas y perennes, control de malezas)
Aspectos socioeconómicos
Datos
Fuente de datos
Calidad
Datos produc vos (cosecha) e in- Observaciones y registros del pro- Predial
sumos (semilla, combus ble, agro- ductor
químicos)
Herramientas y metodologías
Entrevistas, análisis y síntesis de datos
Actores involucrados
•
•
•
•
•
Productor propietario del establecimiento y de la región
Ins tuciones tecnológicas (INTA, MAA)
Ins tuciones educa vas (Univ. del Sur, Comahue y de Río Negro, Esc. Formación Agraria)
Municipio de Patagones
OPDS
Actividades Productivas o usos del suelo
Uso agrícola-ganadero y ganadero-agrícola (cría vacuna y ovina y cereales de invierno)
Conflictos identificados
• Degradación ambiental, social y produc vo
• Deser ficación
• Reducción de pobladores rurales
Planificación
Objetivos
•
•
•
•
Control de la erosión eólica e hídrica
Recuperación de suelos degradados (manejo de cobertura vegetal)
Evaluación de parámetros edáficos, produc vos y económicos
Aplicar y desarrollar tecnologías para implementar un modelo sustentable
Herramientas para trabajo en grupos
• 15 Reuniones internas de planificación (8-12 asistentes)
• 35 Entrevistas con el productor (3-5 asistentes)
• Comunicaciones telefónicas y por mail
478
�Sí, el proyecto se basó en la recuperación produc va y de los servicios ecosistémicos deteriorados
Ficha 13
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
Metodología para la construcción de escenarios de uso
Interacción con actores involucrados (productores, funcionarios y técnicos)
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
• Análisis par cipa vo de las alterna vas tecnológicas aplicadas en los dis ntos niveles de intervención (produc vo, gobierno, educa vo, tecnológico)
• Difusión de los resultados en diferentes ámbitos y medios (visitas, medios masales (radio y TV), reuniones,
jornadas)
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
Ing. Agr. Hugo Giorge , Chacra Experimental de Patagones, Ministerio de Asuntos Agrarios de la Provincia de
Buenos Aires
Ing. Agr. Mario Enrique, EEA Valle Inferior, Convenio Provincia Río Negro-INTA, Centro Regional Patagonia Norte
Mecanismos de resolución de conflictos
Reuniones de discusión, entrevistas personales, consultas a especialistas y expertos locales o distantes
Elementos de Monitoreo
Seguimiento con nuo de parámetros de interés, cobertura de suelos, variables climá cas (precipitaciones, vientos) y de suelos (fer lidad, focos de erosión), indicadores produc vos
479
�Ficha 14
Ficha 14: Parque Nacional Tierra del Fuego
Nombre del Proyecto
PLAN DE MANEJO
PARQUE NACIONAL TIERRA DEL FUEGO
Datos Generales
Institución responsable
Administración de Parques Nacionales
Instituciones participantes
La CAL (Comisión Asesora Local) está formada por 16 en dades públicas y privadas relacionadas al área protegida: áreas vinculadas del gobierno provincial y municipal, turismo, áreas protegidas, recursos naturales, el Consejo
Deliberante de Ushuaia, cámaras que nuclean a los operadores turís cos, diferentes ONG relacionadas a la conservación y el manejo sustentable de los recursos, la UNPSJB , el CADIC-CONICET.
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Coordinación general:
Laura Malmierca (Delegación Regional Patagonia – Subsede sur, APN)
Actualización y redacción final del Documento 2006 – 2007:
Laura Malmierca (Delegación Regional Patagonia – Subsede sur, APN)
Daniel Ramos (Intendencia Parque Nacional TDF)
Silvia Gigli (profesional independiente)
Cartogra a:
Cris na Raponi (Delegación Regional Patagonia, APN)
Leonardo Collado (Subsecretaría de Recursos Naturales de la Provincia de Tierra del Fuego)
Compaginación:
Cecilia Ara a (Delegación Regional Patagonia, APN)
Revisión general:
Claudio Chehébar (Delegación Regional Patagonia, APN)
Marco normativo
Ley de Parques Nacionales, Ley Nacional N° 22.351
Ubicación geográfica y área de influencia
Parque Nacional Tierra del Fuego, extremo SO de la Provincia de Tierra del Fuego. 68.909ha. Población <30 personas entre guardaparques, auxiliares y gendarmes.
Área temática de aplicación
Recursos Naturales
Motivación
Requerimiento de Plan de manejo
Financiación
No especificado
Temporalidad
En vigencia desde 2008
480
�Ficha 14
Estado de desarrollo
No especificado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
No especificado
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
No especificado
Presentación de resultados obtenidos/esperados
No especificado
Beneficiarios del proyecto
El conjunto de la sociedad es el beneficiario principal de los bienes y servicios provenientes del AP, y es fundamental asegurar que los beneficios derivados de las ac vidades que se realicen en el Parque y su entorno reviertan mayoritariamente en las comunidades locales.
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Geomorfología y geología
Sismicidad
Fósiles
Clima
Suelos
Hidrología
Vegetación
Fauna
Fuente de datos
Calidad
Revisión bibliográfica
Herramientas y metodologías
No especificado
Aspectos socioeconómicos
Datos
Patrimonio cultural
Infraestructura
Fuente de datos
Calidad
Revisión bibliográfica
Herramientas y metodologías
No especificado
Actores involucrados
No especificado
481
�Uso turís co
Conservación
Pesca depor va
Navegación
Propiedades privadas
Ficha 14
Actividades Productivas o usos del suelo
Conflictos identificados (Actuales y potenciales)
Invasión de especies exó cas
Ingreso de ganado bagual y domés co
Crecimiento del ejido urbano de Ushuaia, sobre el límite E del PN
Controversia sobre límite E del PN
Incrementos de la visita
Planificación
Objetivos
Obje vos Generales
1. Conservar una muestra representa va de la porción más austral de los Bosques Andino Patagónicos correspondiente al Distrito Biogeográfico Magallánico, asegurando la con nuidad de
los procesos naturales.
2. Conservar las altas cuencas hidrológicas, contribuyendo al mantenimiento de los procesos
de regulación hídrica regional.
3. Asegurar la protección del patrimonio cultural.
4. Promover la inves gación cien fica de los componentes naturales y culturales.
5. Contribuir al desarrollo del potencial turís co de la región.
6. Brindar oportunidades para el turismo y la recreación en contacto con la naturaleza.
7. Propiciar el conocimiento público del área protegida y la comprensión de su importancia y funciones.
Obje vos par culares
1. Asegurar la conservación de:
- Comunidades vegetales de distribución restringida en nuestro país, tales como el bosque siempre verde de
guindo Nothofagus betuloides y las turberas de Sphagnum.
- Poblaciones de especies de fauna amenazadas o vulnerables, endémicas o de distribución restringida como
el huillín Lontra provocax, el zorro colorado fueguino Pseudalopex culpaeus lycoides y el cauquén caranca
Chloephaga híbrida.
2. Conservar los ambientes y la fauna costeros e intermareales que caracterizan el estuario del río Lapataia, bahía Lapataia y la costa del canal Beagle.
3. Proteger los yacimientos arqueológicos de las culturas de canoeros recolectores del canal Beagle.
4. Conservar los componentes del paisaje de importancia geológica, geomorfológica y paleontológica como el
paleofiordo Lago Roca – Bahía Lapataia y las terrazas marinas holocenas.
Herramientas para trabajo en grupos
Se realizaron 4 talleres, el núcleo básico de par cipantes fue la CAL
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
No tenidos en cuenta
Metodología para la construcción de escenarios de uso
No especificado
482
�No especificado
Ficha 14
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
Administración de Parques Nacionales
Mecanismos de resolución de conflictos
No especificado
Elementos de Monitoreo
No especificado
483
�Ficha 15
Ficha 15: Parque Nacional Leoncito, San Juan
Nombre del Proyecto
Plan de Manejo
Parque Nacional El Leoncito
Datos Generales
Institución responsable
Administración de Parques Nacionales, APN
Instituciones participantes
No especificado
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
· Administración de Parques Nacionales
Parque Nacional El Leoncito: Sergio Arias Valdecantos, Ana Julia Sandoval, Mariana
Mar nez, Gustavo Soria, Ceferino Villalobo, Marcelo Pietrobom, Mara Bronfman.
Delegación Regional Centro de la APN: Lucía del Valle Ruiz, Valeria Rodríguez Groves,
Regina Losada, Álvaro Raúl Sánchez, Maximiliano Ceballos, Julio Monguillot, Jael
Dominino, Anabella Carp, Gustavo Peyro , Marcos Ferioli, Marcelo Zanello, Pilar
García Conde, Encarnación López Izaguirre, Ana Carolina Romero.
Programa de recursos culturales de la APN: Mariana Romi , Lorena Ferraro.
Otras ins tuciones par cipantes
Municipalidad de Calingasta
Observatorios CASLEO y CESCO
Dir. de Conservación y Áreas Protegidas Subsecretaría de Ambiente SJ
Dir. Turismo
Vialidad Nacional
· Inves gadores que trabajan en el Parque
Michieli Teresa (Antropología e Historia)
Paula Taraborelli (Fauna)
Carlos Borghi y Carlos Acosta (Fauna)
Andrea Sterren (Geología y Paleontología)
José María Cortés y otros (Geología y Paleontología)
· Par cipantes del Taller de Plan de Manejo
PNEL: Arias Valdecantos Sergio, Soria Gustavo, Mar nez Mariana, Sandoval Ana Julia,
Villalobo Ceferino, Neira Sebas án, Roco Vanesa, Navea Ana, Tapia Danilo, Donoso
Cris án.
DRC: Ruiz Lucía, Dominino Jael, Sánchez Álvaro, Zanello Marcelo, Monguillot Julio,
Ferioli Marcos, Rodríguez Groves, Valeria.
Dir. de Conservación y AP APN: Uribelarrea Diana, Romi Mariana.
Dir. de Conservación y AP de San Juan: Jordan Marcelo, Recabarren Dardo, Ripol
Yanina, Lepera Gabriela, Guzmán A lio, Márquez Justo.
CASLEO: Giuliani José Luis.
Of. Turismo, Municipalidad de Calingasta: Tapia Juan Pablo.
Sec. Medio Ambiente San Juan: Coll Raúl.
Museo de Antropología UNSJ: Michieli Teresa.
UNSJ: Álamo Rita, Gomero Camila Anahí.
Fortuna Viajes. EVT: Ossa Ramón.
Biólogas: Pollice Julieta y Taramborelli Paula.
Técnica en turismo: Espinosa, San ago Melina Noelia.
Marco normativo
Ley de Parques Nacionales. Ley Nacional N° 22.351
484
�El Parque Nacional El Leoncito ocupa una superficie de 89.706 hectáreas. Se encuentra ubicado al sudoeste de
la provincia de San Juan, en el Departamento Calingasta, sobre los faldeos occidentales de las Sierras del Tontal
(precordillera andina). Sus límites aproximados están comprendidos al norte por la línea imaginaria que une las
cumbres de los cerros Pircas, Negro y Hornito, al sur por las líneas que une las cimas de los cerros Azul, Rincón
Bayo y Molle, coincidentes con el límite con Mendoza. Al este por la divisoria de aguas de las Sierras del Tontal, y
al oeste por el trazado de la Ruta Nacional 149 que une Barreal con Uspallata (Mendoza).
Ficha 15
Ubicación geográfica y área de influencia
Área temática de aplicación
Planificación de Manejo de RR.NN.
Motivación
Necesidad de un Plan de Manejo
Financiación
No específica
Temporalidad
En vigencia desde 2010
Estado de desarrollo
No especificado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
No especificado
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
Falta de información de base
No funciona la Comisión Asesora Local
Presentación de resultados obtenidos/esperados
No especificado
Beneficiarios del proyecto
El conjunto de la sociedad es el beneficiario principal de los bienes y servicios provenientes del AP, y es fundamental asegurar que los beneficios derivados de las ac vidades que se realicen en el Parque y su entorno reviertan mayoritariamente en las comunidades locales.
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Clima
Geología y Geomorfología
Paleontología
Sismología
Hidrología
Vegetación y Flora
Fauna
Fuente de datos
Calidad
No especificado
No especificado
485
�Ficha 15
Herramientas y metodologías
Recopilación bibliográfica
Aspectos socioeconómicos
Datos
Recursos culturales
Catastro y demogra a
Condiciones socioeconómicas
Fuente de datos
Calidad
No especificado
No especificado
Herramientas y metodologías
Recopilación bibliográfica
Actores involucrados
· Administración de Parques Nacionales
Parque Nacional El Leoncito
Delegación Regional Centro de la APN.
Programa de recursos culturales de la APN.
Dirección de Conservación de AP de la APN.
· Otras ins tuciones par cipantes
Municipalidad de Calingasta.
Observatorios CASLEO y CESCO.
Dir. de Conservación y Áreas Protegidas Subsecretaría de Amb SJ
Dir. Turismo.
Vialidad Nacional.
· Inves gadores que trabajan en el Parque
Michieli Teresa (Antropología e Historia)
Paula Taraborelli (Fauna)
Carlos Borghi y Carlos Acosta (Fauna)
Andrea Sterren (Geología y Paleontología)
José María Cortés y otros (Geología y Paleontología)
Actividades Productivas o usos del suelo
Conservación
Inves gación
Uso público
Uso agrícola (manzanar)
Conflictos identificados
Presiones sobre la calidad de la atmósfera
Presiones sobre la red hídrica
Invasión de exó cas
Conflictos entre personal y pumas
Falta de información de base
Planificación
Objetivos
El obje vo general del presente Plan de Manejo (PM) es establecer mediante consenso los lineamientos rectores
que regulen y dirijan, durante los próximos cinco años, la ges ón
(Administración y manejo) del PNEL.
486
�Ficha 15
Los obje vos específicos son:
· Caracterizar los aspectos generales y los referidos a temá cas jurídico-legales, naturales, culturales, históricas y
sociales del PN y su entorno.
· Diagnos car de manera expedi va los valores, con sus potencialidades y conflictos tanto del interior del PN
como del contexto regional, con los mapas temá cos correspondientes.
· Establecer la zonificación, detallando cada una de las zonas y las regulaciones de las ac vidades permi das.
· Generar las principales estrategias que aseguren la conservación de diversidad natural y cultural del área y de
su entorno, atendiendo al desarrollo sustentable de las comunidades vecinas.
· Priorizar y promover líneas de inves gación integradas para la profundización de los conocimientos necesarios
para la actualización de la planificación estratégica una vez cumplido el plazo de este plan.
· Establecer las bases prioritarias de concertación con los dis ntos actores involucrados en las tareas de ges ón
y manejo del PN y su entorno.
· Ins tuir mecanismos de coordinación interins tucional para reforzar las acciones de operación, protección,
vigilancia y manejo de los recursos.
· Generar la metodología de seguimiento de las acciones y evaluación de su efec vidad en cuanto a la concreción
de los obje vos de conservación.
Obje vos de conservación
1. Conservar una muestra representa va en buen estado de la precordillera cuyana, con las tres provincias biogeográficas de la región: Monte, Puna y Altonandina.
2. Proteger el hábitat de especies crí cas: endemismos (plantas y animales exclusivos de la región), especies
amenazadas, y especies muy presionadas localmente.
3. Mantener en condiciones similares a las originales los ambientes de la zona, para impedir el desarrollo de procesos erosivos que facilitan la voladura de suelo y desmejoran la calidad del cielo en torno a dos importantes
observatorios astronómicos.
4. Proteger si os históricos, yacimientos paleontológicos y arqueológicos y paisajes de gran belleza panorámica.
5. Brindar el marco adecuado para divulgar la importancia de la conservación de la naturaleza en el área, como
complemento de las tareas educa vas llevadas a cabo en los Observatorios Astronómicos.
6. Proseguir e incen var estudios en el lugar.
Herramientas para trabajo en grupos
Reuniones y un taller mul sectorial
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
No especificado
Metodología para la construcción de escenarios de uso
No especificado
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
No especificado
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
APN
Mecanismos de resolución de conflictos
No especificado
Elementos de Monitoreo
No especificado
487
�Ficha 16
Ficha 16: Parque Nacional Calilegua, Jujuy
Nombre del Proyecto
PLAN DE GESTIÓN PARQUE NACIONAL CALILEGUA
Datos Generales
Institución responsable
Administración de Parques Nacionales, APN
Instituciones participantes
Dirección Nacional de Áreas Protegidas (Dirección Nacional)
Fundación ProYungas (ONG)
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Coordinación: Ing. Agr. Silvia Rodríguez Cruzado, Gpque. Laura Chazarreta
Marco normativo
Ley Nº 22.351
Ubicación geográfica y área de influencia
El PNC se encuentra localizado en el Departamento Ledesma, Provincia de Jujuy, al noroeste de la República
Argen na. Ubicado en las laderas orientales de las serranías de Calilegua, cuenta con una superficie aproximada
de 76.307 ha des nadas a proteger una porción de la unidad biogeográfica de la Provincia de las Yungas, perteneciente al Dominio Amazónico, incluyendo sectores de Selva Pedemontana, Selva Montana, Bosque Montano y,
en su extremo al tudinal superior, una porción de Pas zales de Neblina.
Área temática de aplicación
Planificación de manejo de los RR.NN.
Motivación
No especificado
Financiación
No especificado
Temporalidad
Elaboración finalizada en noviembre de 2009, Aprobado en 2010, proyección de 5 años
Estado de desarrollo
No especificado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
Grupo de trabajadores mo vados
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
Escasa coordinación interins tucional para la ges ón de los problemas ambientales, y por otro, la debilidad de
las organizaciones comunitarias.
Equipo sin experiencia específica en planificación.
Falta de planificación financiera
488
�Ficha 16
Presentación de resultados obtenidos/esperados
Plan de ges ón Parque Nacional Calilegua, noviembre de 2009
Beneficiarios del proyecto
El conjunto de la sociedad es el beneficiario principal de los bienes y servicios provenientes del AP, y es fundamental asegurar que los beneficios derivados de las ac vidades que se realicen en el Parque y su entorno reviertan mayoritariamente en las comunidades locales.
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Clima
Geología
Vegetación
Fauna
Vegetación
Suelos
Pendientes
Hidrología
Flora
Fauna
Fuente de datos
Calidad
Revisión bibliográfica
Regional
..
Parque
..
Herramientas y metodologías
SIG, recopilación bibliográfica
Aspectos socioeconómicos
Datos
Patrimonio cultural
Población
Ac vidades produc vas
Indicadores socioeconómicos
Diversidad cultural
Infraestructura
Fuente de datos
Revisión bibliográfica
INDEC, 2001
INDEC, 2001
Revisión bibliográfica
Calidad
Regional
Yungas, escala regional
Departamento
Herramientas y metodologías
Recopilación bibliográfica
Actores involucrados
No especificado
Actividades Productivas o usos del suelo
Conservación
Uso turís co
Agricultura de subsistencia
Ganadería (transhumante)
Uso forestal
Ac vidades petroleras
Uso minero
489
�•
•
•
•
•
•
•
•
Situación socioeconómica precaria
Polí cas insuficientes para el desarrollo de las comunidades rurales
Falta de acceso y/o regularización del territorio de los pueblos originarios y los pobladores rurales
Expulsión de pobladores tras creación del AP
Incidencia de enfermedades endémico-epidémicas
Ausencia de un modelo de desarrollo turís co sustentable
Posible apertura de un camino a través del AP
Insuficiente manejo del patrimonio cultural
Ficha 16
Conflictos identificados (Actuales y potenciales)
Socioeconómicos:
Ecológicos:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Avance frontera agropecuaria
Fragmentación del hábitat
Pérdida de ambientes por incendios
Pérdida de áreas de amor guamiento
Invasión de especies exó cas
Degradación por prác cas ganaderas
Reducción de hábitat y presión sobre Monumentos naturales (Yaguareté y Taruca)
Ausencia de manejo forestal sustentable
Caza y tráfico ilegal de fauna
Peligro de contaminación por yacimiento petrolero
Operativos:
•
•
•
•
•
•
•
•
Mal diseño del AP
Li gios catastrales
Insuficiencia de recursos sicos y humanos
Presupuesto inadecuado
Mal estado de infraestructura y equipos
Falencias en la planificación
Insuficiente ges ón de recreación y turismo y educación ambiental
Insuficientes lineamientos para la inves gación aplicada y el monitoreo
Planificación
Objetivos
Generales:
-
-
Conservar muestras de la ecorregión de Yungas, con sus dis ntos pisos al tudinales, asegurando el mantenimiento de las especies silvestres na vas y preservando sus procesos ecológicos y evolu vos.
Conservar el patrimonio cultural (material e inmaterial) asociado a este ambiente.
Promover la valoración y el reconocimiento de bienes y servicios ambientales que brinda el AP, a fin de preservarlos para las generaciones futuras.
Promover y facilitar el disfrute de los paisajes por parte del turismo y la población local, mediante el desarrollo del Uso Público en el AP, sin que este provoque un deterioro del medio natural y de las condiciones sociales
de las personas que habitan en el entorno al AP.
Proteger las cabeceras de cuencas que se encuentran en el PNC y zona de amor guamiento.
Involucrar a las comunidades vecinas en la conservación y el manejo de los recursos naturales y culturales de
la región.
490
�-
Promover polí cas y acciones en conjunto con ins tuciones provinciales y nacionales, a fin de promover el
desarrollo sustentable en la región.
Propiciar el desarrollo de corredores biológicos para lograr la interconexión ecológica con otras áreas protegidas de la región, garan zando la con nuidad de los procesos naturales y la viabilidad de las especies presentes en estos ambientes.
Ficha 16
-
Específicos:
-
-
Promover la sanción de la Ley de creación del PNC.
Priorizar la conservación de pas zales de altura y Selva Pedemontana.
Proteger especies amenazadas y de valor especial, aplicando medidas específicas de protección y manejo.
Promover la Educación Ambiental y el Uso Público del AP como uno de los ejes de relación e intercambio con
las comunidades aledañas.
Incen var la inves gación y, de manera especial, aquella que contribuya a solucionar los problemas de manejo del PNC.
Implementar sistemas de monitoreo, especialmente sobre si os sensibles y especies de valor especial.
Fortalecer las instancias de comunicación y par cipación en el AP, y entre esta y las ins tuciones y comunidades del entorno.
Fortalecer la capacidad de manejo del PNC a través de la ges ón de recursos necesarios, capacitación y regularización de la norma va.
Promover el manejo sustentable de la ganadería y del bosque na vo en el entorno del AP, con el objeto de
disminuir el deterioro del medio natural.
Ar cular mecanismos de intervención estratégica en la Reserva de Biosfera de las Yungas con el fin de promover el desarrollo sustentable en la región y favorecer el desarrollo social y económico de las personas que
habitan en ella y en sus alrededores.
Reforzar el rol del PNC como referente ambiental en la región, capacitando, difundiendo y mo vando la parcipación pública en los procesos de toma de decisión.
Promover el ordenamiento territorial integral en la región a través de la elaboración interins tucional de un
diagnós co socioambiental y de la implementación de instancias de par cipación y consenso social.
Herramientas para trabajo en grupos
El proceso total fue de carácter par cipa vo, y se construyó sobre los resultados de 15 talleres (4 internos con
personal del Parque, de la Delegación NOA y de las Direcciones Nacionales per nentes, y 11 con par cipación de
municipios, ins tuciones, ONGs, empresas, propietarios privados, Pueblos Originarios y pobladores de las localidades del entorno del AP), además de numerosas reuniones del equipo técnico para revisiones.
491
�No especificado
Ficha 16
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
Metodología para la construcción de escenarios de uso
Reuniones, talleres (para zonificación)
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
No especificado
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
APN
Mecanismos de resolución de conflictos
No especificado
Elementos de Monitoreo
Evaluación anual y quinquenal
492
�Ficha 17
Ficha 17: Parque Nacional Lanín, Neuquén
Nombre del Proyecto
Plan de Gestión Parque Nacional Lanín
Datos Generales
Institución responsable
APN
Instituciones participantes
Consultora externa
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Marco normativo
Ley de Parques Nacionales, Ley Nacional N° 22.351
Ubicación geográfica y área de influencia
Parque Nacional Lanín (412,000 ha) y su área de influencia: Se define como zona de influencia del PNL al área
ocupada por los territorios departamentales de los Municipios de San Mar n de los Andes, Junín de los Andes y
Aluminé (incluyendo la Corporación Interestadual Pulmarí), por el extremo norte del PNNH en territorio neuquino (en especial las cuencas de los lagos Falkner, Villarino y Venados) y el territorio provincial con guo en todas
las cuencas compar das, en especial las de Ñorquinco, Rucachoroy, Chimehuín, Hua Hum y Meliquina; y por el
territorio chileno con guo, en par cular el ocupado por el Parque y Reserva Nacional Villarrica. Aprox. 2.000 personas residen en el PNL, entre comunidades Mapuche, otros pobladores rurales y personal del Parque.
493
�Ficha 17
Área temática de aplicación
Planificación del manejo de los RRNN
Motivación
Inicia va de las autoridades del Parque
Financiación
Presupuesto propio del Parque y ayuda externa para consultoría
Temporalidad
En vigencia desde 2012, proyectado a 6 años.
Estado de desarrollo
x
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
No especificado
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
Recursos escasos (económicos, humanos)
Presentación de resultados obtenidos/esperados
Documento: Plan de Ges ón Parque Nacional Lanín
Beneficiarios del proyecto
El conjunto de la sociedad es el beneficiario principal de los bienes y servicios provenientes del AP, y es fundamental asegurar que los beneficios derivados de las ac vidades que se realicen en el Parque y su entorno reviertan mayoritariamente en las comunidades locales.
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Clima
Geología y geomorfología
Suelos
Biodiversidad
Bienes y servicios ambientales
Fuente de datos
Calidad
Recopilación bibliográfica
Detalle y semidetalle
Herramientas y metodologías
Recopilación bibliográfica, SIG, análisis FODA
494
�Fuente de datos
Equipamiento e Infraestructura
Descripción poblacional
Condiciones habitacionales
Ac vidades produc vas
Oferta del PNL
Patrimonio cultural
Calidad
Detallada
Ficha 17
Aspectos socioeconómicos
Datos
Herramientas y metodologías
Recopilación bibliográfica, análisis FODA
Actores involucrados
Comunidades Mapuche
Pobladores Criollos
Propietarios privados (loteos y estancieros)
APN
Actividades productivas o usos del suelo
(ganadería, agricultura, pesca, caza, uso forestal)
Las erras del PNL fueron zonificadas en las siguientes zonas de uso: Zona Intangible (ocupa aproximadamente
74.215 ha de ambientes terrestres), Zona de Uso Público Extensivo (ocupa aproximadamente 209.086 ha de ambientes terrestres), Zona de Uso Público Intensivo (ocupa aproximadamente 3.045 ha de ambientes terrestres),
Zona de Uso Especial (ocupa aproximadamente 2.423 ha de ambientes terrestres), Zona de Aprovechamiento
Sostenible de Recursos Naturales (ocupa aproximadamente 91.597 ha de ambientes terrestres).
Conflictos identificados (actuales y potenciales)
• Perfil cultural-socioeconómico heterogéneo de proyección territorial conflic va.
• Crecimiento geodemográfico sostenido, asociado a una expansión urbana y ”satélite” de po espontánea,
confusa y de baja densidad.
• Múl ple estructura ins tucional de ges ón territorial con importante superposición funcional administra va.
• Confinamiento sico, alta vulnerabilidad ambiental y otros condicionamientos a la expansión.
• Replanteos en los parcelamientos y tenencias de la erra rural condicionadas por procesos de inversión y
especulación inmobiliaria (orgánica y voluntaria).
• Tendencia económica prevalente hacia la monoproduc vidad turís ca.
• El turismo es una ac vidad económica de crecimiento acelerado, ligada a atrac vos naturales y culturales, que
requiere de una planificación estratégica regional que el Parque no cuenta.
• La región se caracteriza por la presencia de centros poblados de dis nto tamaño con población en aumento,
por encima de la media nacional, generando mayor demanda de usos sobre el AP.
• La ocupación acelerada de loteos insertos dentro de ambientes naturales protegidos cons tuyen una amenaza para la conservación de subcuencas o cuencas donde se ubican.
• La fragmentación del hábitat pone en riesgo de ex nción a especies animales y vegetales, sobre todo aquellas
que presentan como requerimiento grandes extensiones de territorio.
• En la Patagonia Norte andina, se espera que el cambio climá co profundice en los próximos 20-30 años, la
tendencia hacia veranos cada vez más cálidos e inviernos más templados y secos, existen marcadas variaciones climá cas anuales influenciadas por el fenómeno climá co conocido como El Niño Oscilación Sur. Esto
puede implicar cambios en los procesos produc vos.
• Existen especias invasoras que cons tuyen amenazas a nivel mundial y que podrían afectar al PNL. Ejemplos
de estas son los hongos del género Batrachochytrium que amenazan de ex nción a los anfibios, el alga Didymosphenia germinata recientemente detectada en el sur, o la avispa chaqueta amarilla (Vespula germanica),
que presentan dinámicas de invasión mucho más rápidas, explosivas e impredecibles.
495
�• Conservar en muy buen estado de conservación más del 80% de la superficie ocupada por las comunidades
de raulí, su biodiversidad y la diversidad gené ca de las poblaciones a lo largo de los gradientes la tudinales
y longitudinales en toda su distribución natural.
• Conservar en muy buen estado de conservación más del 80% de la superficie ocupada por las comunidades
de roble pellín en las cuencas Hua Hum y Quillén, su biodiversidad y la diversidad gené ca de las poblaciones
a lo largo de los gradientes la tudinales y longitudinales.
• Conservar en muy buen estado de conservación más del 80% de la superficie ocupada por las comunidades de
pehuén, su biodiversidad y la diversidad gené ca de las poblaciones a lo largo de los gradientes la tudinales,
longitudinales y al tudinales en toda su distribución natural.
• Conservar en muy buen estado de conservación más del 80% de la superficie ocupada por las comunidades de
ciprés de la cordillera, su biodiversidad y la diversidad gené ca de las poblaciones a lo largo de los gradientes
la tudinales y longitudinales en toda su distribución natural.
• Conservar o contribuir en la conservación de poblaciones viables y que cumplan con las funciones ecológicas
que le son propias, de las dis ntas especies de fauna na va que habitan el Parque Nacional, a través de acciones de mantenimiento y restauración de sus poblaciones. Especialmente, teniendo en cuenta las siguientes
especies que requieren de atención prioritaria y que son picas de Patagonia norte: peladilla listada, pejerrey
patagónico, bagre otuno, rana verde dorada, rana palmada de arroyo, pato de los torrentes, aguilucho andino,
cóndor, guanaco, huemul, pudú, huillín, gato huiña, puma, chinchillón y rata de los pinares.
• Contar con una población local que conozca las principales especies de fauna na va del parque nacional y
reconozca su importancia y necesidades de conservación.
• Preservar poblaciones viables y específicas de especies de flora que habitan ambientes de escasa representa vidad dentro del Parque (valdiviano, estepario-transición y altoandino), conservando las caracterís cas
intrínsecas del ecosistema, como su distribución fragmentada, endemismos y dinámica.
• Conservar poblaciones viables de especies vegetales de valor medicinal, prestando especial atención a aquellas que se encuentren bajo presión de extracción/uso debido a su ap tud.
• Promover la transmisión del conocimiento y prác ca de uso sustentable de las especies vegetales de valor
medicinal que fueron y son u lizadas por los grupos sociales vinculados al Parque Nacional Lanín.
• Promover la realización de proyectos de inves gación que contribuyan a la caracterización fisonomía y al monitoreo de las especies flora de alto valor de conservación.
• Resguardar las cabeceras de cuencas, sus rasgos geomorfológicos y su vegetación natural, asegurando el mantenimiento de los procesos de regulación hídrica.
• Mantener el ciclo natural (incluyendo can dad y calidad) del agua, de los cursos y cuerpos de agua.
• Conservar la cobertura vegetal na va de las riberas de cursos y cuerpos de agua, evitando la erosión del suelo.
• Conservar muestras representa vas de los dis ntos ecosistemas de mallines, manteniendo la proporción natural de la composición de especies, la cobertura vegetal, la acumulación de restos vegetales y de sedimentos
en superficie; asegurando su capacidad de retención y almacenamiento del agua.
• Conservar y poner en valor los ecosistemas termales, manteniendo su vegetación periférica y la condición y
calidad de sus aguas, evitando la erosión del suelo y la presencia de contaminantes en torno a los pozos.
• Poner en valor la complejidad cultural del Parque Nacional Lanín en toda su extensión.
• Poner en valor aquellas obras y/o conjuntos históricos construidos y de existencia real en el Parque Nacional
Lanín, reconocidos como patrimonio arquitectónico por su interés histórico cultural y/o ar s co arquitectónico.
• Poner en valor si os de valor especial y su entorno, expresiones, prác cas, representaciones y conocimientos
del Parque Nacional Lanín que presenten un significado histórico, social o filosófico relacionado con la iden dad del parque.
• Respetar la cultura Mapuche, contribuyendo al fortalecimiento de la misma (su organización, prác cas, lengua y filoso a), al reconocimiento de sus derechos y a la difusión de los conocimientos que defina este pueblo
como importantes para dar a conocer
• Conservar el patrimonio arqueológico del Parque Nacional Lanín e iden ficar y poner en valor si os singulares
y/o únicos vinculados al pasado de la región.
Ficha 17
Planificación
Objetivos
496
�Ficha 17
• Conservar la integridad paisajís ca del volcán Lanín, su singularidad, biodiversidad, rasgos geomorfológicos y
ambientes procurando no modificar el grado de naturalidad actual del paisaje.
• Respetar el valor que el pueblo Mapuche otorga al volcán Lanín como si o sagrado, considerando los usos
derivados del mismo.
• Fortalecer el valor emblemá co del volcán Lanín, desde la perspec va cultural, espiritual y filosófica, promoviendo el respeto a la significación de éste como patrimonio cultural intangible desde diversas visiones
culturales.
• Poner en valor el volcán Lanín, su alta atrac vidad turís ca y ap tudes favorables para las prác cas depor vas
promoviendo el uso sustentable y la calidad de la experiencia.
Definidos de manera par cipa va mediante talleres y técnicas mul criterio.
Herramientas para trabajo en grupos
Talleres, reuniones internas, reuniones externas, plenarios, consultas públicas, entrevistas, encuestas. Aprox. 400
personas par ciparon del proceso.
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
No especificado
Metodología para la construcción de escenarios de uso
No especificado
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
No especificado
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
PNL, comisiones ad hoc
Mecanismos de resolución de conflictos
No especificado
Elementos de Monitoreo
No especificado
497
�Ficha 18
Ficha 18
Autores: Sebastián Aguiar, Gonzalo Camba Sans, Facundo Facio, Federico Pagnanini, Pablo Rosano
Nombre del Proyecto
Ordenamiento territorial rural del departamento de Chamical (La Rioja)
Datos Generales
Institución responsable
Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires
Instituciones participantes
Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires. EEA INTA Chamical
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Responsable técnico: José M. Paruelo y Marcela E. Román.
Equipo de trabajo: Aguiar, Sebas án; Camba Sans, Gonzalo; Facio, Facundo; Pagnanini, Federico; Rosano, Pablo
Marco normativo
Nacional
Presupuestos mínimos (Ley Nº 26.331)
En conformidad con el Ar culo 41 de la Cons tución Nacional, la Cámara de Diputados de la Nación establece
los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques na vos, y de los servicios ambientales que estos brindan a la
sociedad. Asimismo, establece un régimen de fomento y criterios para la distribución de fondos por los servicios
ambientales que brindan los bosques na vos.
Anteproyecto ley de OT
Este proyecto busca establecer los presupuestos mínimos del ordenamiento territorial para el desarrollo sustentable, territorialmente equilibrado y socialmente justo, a través de la regulación del uso del Suelo como recurso
natural, económico y social, y de la localización condicionada de las ac vidades antrópicas. La ley busca establecer: las competencias de las en dades públicas en relación al ordenamiento y desarrollo territorial, principios
para el ordenamiento, un marco orgánico rector y de control, y los instrumentos polí cos, administra vos y
técnico-opera vos de aplicación obligatoria mínima para planificar, ejecutar, controlar y armonizar el proceso de
Ordenamiento Territorial. Dispone de forma obligatoria que cada jurisdicción elaboré su Ordenamiento Territorial. Reglamenta los contenidos mínimos que deben tener, como la clasificación del suelo con zonificaciones y el
diagnós co de las dinámicas territoriales. Además, señala los instrumentos que serán bases de la ges ón y aplicación del plan y las ayudas nacionales que podrán u lizarse para el alcance de las metas propuestas.
Defensa de la riqueza forestal (Ley Nº 13.273)
La ley define el concepto de bosque y los lineamientos básicos para la defensa de la riqueza forestal. Habilita
la declaración de u lidad pública y la posibilidad de expropiación, cualquiera sea el lugar de su ubicación, los
bosques clasificados como protectores y/o permanentes, tendientes al mejor aprovechamiento de las erras. La
expropiación será ordenada en cada caso por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, en cualquier empo que lo es me oportuno, previos los informes per nentes y el cumplimiento de los demás requisitos establecidos en ley de
expropiación. Realiza una clasificación de los bosques en: a) protectores; b) permanentes; c) experimentales; d)
montes especiales; e) de producción, y las bases para la determinación dentro de cada categoría. Además de la
forma de acción frente a bosques fiscales, la forestación y la reforestación, y las penalidades a aplicar.
498
�Ficha 18
Ley de parques y reservas nacionales y monumentos naturales (Ley Nº 22.351)
Esta ley establece las consideraciones necesarias para la creación de Parques Nacionales y otras áreas protegidas,
así como también sus usos, recursos y competencias. En ella se disponen las caracterísƟcas que han de poseer las
Ɵerras desƟnadas para este fin, las posibilidades de infraestructura que han de tener y la forma de administración
que deberán poseer.
Provincial
Ley de áreas protegidas (Ley Nº 7.138)
Esta ley establece las normas que rigen sobre las áreas naturales provinciales y sus ambientes silvestres. Dentro
de la misma se disponen herramientas para la gesƟón de las áreas protegidas, permiƟéndose la confección de
medidas reguladoras de la conservación, administración y uso de los ambientes y sus recursos, establecimiento
de prohibiciones y expropiación de los bienes que fuera necesario, previa declaración legal de uƟlidad pública.
Ley de bosques (Ley Nº 9.188)
El 3/5 del 2012 la Cámara de Diputados de la provincia sanciona con fuerza de ley el ordenamiento de los bosques naƟvos en los términos del Arơculo 6° de la Ley Nacional N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección
Ambiental de los Bosques NaƟvos. El día 26/6 fue parcialmente vetado por decreto el Anexo de la norma en lo
referente a la Cartograİa -Mapa de las Categorías de Conservación de los Bosques NaƟvos de la Provincia de La
Rioja y Superficie de cada categoría, manifestando que la inserción de áreas naturales protegidas en el territorio
de la provincia en el Art.4°, Categoría 1 de la ley, se contrapone con la Ley N° 7.138 de “Sistema Provincial de
Áreas Protegidas”, que consƟtuye la legislación provincial vigente en la materia y que Ɵene por objeto establecer
las normas que rigen las arcas naturales provinciales y sus ambientes silvestres, resultando en consecuencia improcedente su inclusión, ello a fin de evitar legislaciones contradictorias.
Veda tala quebracho blanco (Ley Nº 6.260)
Esta ley determina la veda para la tala de quebracho blanco por el término de 20 años. Sancionada el 29/11/1996,
vigencia de la veda hasta 29/11/2016.
Protección al algarrobo (Ley Nº 6.259)
Por medio de la ley se declara de interés provincial y sujeto a protección pública a las plantas de algarrobo (género Prosopis). Obliga a denunciar cualquier Ɵpo de acto depredatorio sobre los organismos de esta especie.
Ley de medio ambiente (Ley Nº 7.801)
Establece normas y criterios básicos para conservar y mejorar el patrimonio ambiental. Presenta en el “Título III”
las siguientes consideraciones para el ordenamiento territorial:
ARTÍCULO 8°.- El Ordenamiento Ambiental Provincial tendrá como objeƟvo principal asegurar el desarrollo sostenible del territorio, sobre la base de considerar integralmente, los aspectos ambientales y su vínculo con los
factores económicos, demográficos y sociales, a fin de alcanzar la máxima armonía posible en las interrelaciones
de la sociedad con la naturaleza, incluyendo:
a) La naturaleza y las caracterísƟcas de los diferentes ecosistemas.
b) Las condiciones de cada región y la delimitación de sus áreas en función de sus recursos naturales.
c) Los desequilibrios ecológicos existentes por efecto de las acƟvidades que se desarrollan, las caracterísƟcas de
los asentamientos humanos y los fenómenos naturales.
d) El equilibrio indispensable entre las acƟvidades humanas y sus condiciones ambientales.
e) Las áreas protegidas y sus zonas de amorƟguamiento.
f) La interdependencia del hombre con su entorno.
g) El impacto ambiental de los nuevos asentamientos humanos, las obras de infraestructura y otras acƟvidades
conexas.ARTÍCULO 9°.- La Autoridad de Aplicación y demás organismos de la Administración Pública Provincial y Municipal
elaborarán y recomendarán un Plan Provincial de Ordenamiento del Territorio.
ARTÍCULO 10°.- La Autoridad de Aplicación, en estrecha coordinación con los demás órganos y organismos competentes, establecerá los indicadores ambientales perƟnentes.-
499
�Ficha 18
ARTÍCULO 11°.- Los organismos estatales están obligados a mantener y facilitar, cuando se les requiera por
la Autoridad de Aplicación, toda la información contenida en los indicadores para el funcionamiento del Sistema Provincial de Información Ambiental, a los efectos de evaluar y diagnosƟcar la situación ambiental
existente, sin que medie pago alguno y sin perjuicio de los derechos de propiedad intelectual reconocidos.
La Autoridad de Aplicación controlará y difundirá gratuitamente esta información a los organismos estatales que
la interesen, a los fines del ejercicio de sus funciones y atribuciones y en cumplimiento de las obligaciones que
les vienen encomendadas.Municipal
Carta orgánica
La carta orgánica del parƟdo de Chamical se encuentra aprobada con fuerza de ley por la cámara de diputados de
la provincia de La Rioja, ley Nº 6.843. Por medio de la misma, el gobierno municipal posee la facultad y el deber de
garanƟzar la protección del ambiente, coordinando acciones con el gobierno provincial y nacional (Cap. I; Art. 17).
Posee la facultad de gesƟonar la expropiación de Ɵerras mediante la declaración de uƟlidad pública de los bienes que considere necesarios para el cumplimiento de sus fines (Cap. II; Art. 42).
Según el régimen urbanísƟco se declara a la Ɵerra como un bien de producción y no de renta, debe propiciarse su explotación racional y podrá desƟnarse el uso de Ɵerras fiscales para el cumplimiento de funciones sociales (Cap. IV; Art. 46).
El consejo deliberante posee como atribuciones y deberes: I) Adoptar las medidas necesarias para prevenir inundaciones, incendios y/o derrumbes; II)Reglamentar la vialidad dentro del Municipio, en cuanto resulte de su
competencia; III) Sancionar Ordenanzas tendientes a la organización de un catastro de inmuebles comprendidos
dentro del Municipio (Cap. XI; Art. 74).
Ubicación geográfica y área de influencia
Departamento de Chamical, provincia de La Rioja, 5.549 km2. 14.160 habitantes, 12% rural y 88 % urbana. Los
límites son políƟcos.
Área temática de aplicación
Ordenamiento territorial rural
Motivación
Trabajo obligatorio de la materia ordenamiento territorial, cuya moƟvación es didácƟca, es decir, introducir a los
alumnos de la licenciatura en ciencias ambientales en la planificación del territorio y de las herramientas para
llevarlo a cabo. La materia corresponde al úlƟmo año de la carrera
Financiación
Ninguna
Temporalidad
Un año
Estado de desarrollo
X
Inicial (menos del 30% del Ɵempo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del Ɵempo total de duración)
Avanzado (más del 60% del Ɵempo total de duración)
Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
El contexto políƟco e insƟtucional resulta favorable para el desarrollo del proyecto, dado que existe elevada gobernabilidad debido a la existencia de un parƟdo con mayoría absoluta desde 1983 hasta la actualidad. De ser
un proyecto avalado por este parƟdo políƟco (ParƟdo JusƟcialista) las posibilidades de éxito del proyecto son
elevadas.
500
�• La ausencia de un catastro que permi era ubicar de forma espacialmente explícita las ac vidades produc vas
• La dificultad de instalar nuevas prác cas produc vas que significan un cambio abrupto respecto de las tradicionales.
• La ausencia o escasez de trabajos de extensión rural en el departamento
Ficha 18
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
Presentación de resultados obtenidos/esperados
(Citar publicaciones/informes/documentos, talleres, si os web, adjuntar)
Informe: Ordenamiento territorial del departamento de Chamical, Provincia de La Rioja
Presentaciones: Tres presentaciones orales frente a un comité evaluador conformado por el equipo docente de
la materia.
Beneficiarios del proyecto
El equipo técnico considera que en caso de ejecutarse el plan propuesto, los beneficiarios serían los siguientes:
1. Organizaciones de base
2. ONGs
3. Agrupaciones polí cas (PJ)
4. Prod. empresariales
5. Prod. familiares capitalizados
6. Prod. fam. no capitalizados
7. Sector público
8.Organismos de ciencia y técnica
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Clima
Precipitaciones
Fuente de datos
Calidad
Servicio Meteorológico Nacional
(SMN)
Se u lizaron los datos correspondientes a la estación meteorológica ubicada
en la ciudad de Chamical. Hay valores a
escala mensual, desde 1970 hasta la actualidad.
Se u lizaron los datos correspondientes a la estación meteorológica ubicada
en la ciudad de Chamical. Hay valores a
escala mensual, desde 1970 hasta la actualidad.
Escala provincial. Esta fuente bibliográfica se u lizó para elaborar el mapa de
unidades geomorfológicas
Temperatura
Servicio Meteorológico Nacional
(SMN)
Geomorfología
CALELLA H.F. y R.R.F. CORZO. 2006.
El Chaco Árido de La Rioja. Vegetación y Suelos. Pas zales Naturales.
Ed. INTA Bs. As. 192 pgs.
PANIGATTI, JL, GA CRUZATE & GN
MOSCATELLI GN. 2005. Suelos y Ambientes La Rioja – Argen na. Ins tuto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA).
Escala provincial. Se u lizó como información adicional y complementaria a la
de Calella et al. (2006) para describir las
unidades.
ROSA H. y M. MAMANÍ. 2000. Geomorfología de La Rioja. [en línea]
[consultado el 3 de octubre de
2012] Disponible en: <h p:www.
cricyt.edu.ar>
Escala provincial. Se u lizó como información adicional y complementaria a la
de Calella et al. (2006) para describir las
unidades.
501
�INTA. 1990. Atlas de Suelos de la
República Argen na. INTA, Buenos
Aires, Argen na.
Está disponible en formato shape para
todo el país. La menor resolución a la
cual figura la información es a nivel de
gran grupo. Se u lizó esta información
para elaborar un mapa de grandes grupos de suelos del departamento.
Recursos hídricos
ABRAHAM, EM & FR. MARTÍNEZ.
2000. Catálogo de recursos humanos e información relacionada con
la temá ca ambiental en la región
andina argen na. Laboratorio de
deser ficación y Ordenamiento Territorial. Conicet - Mendoza
[En línea]. [consulta: octubre 2011]
<h p://www.cricyt.edu.ar>
Escala provincial. El trabajo fue u lizado
para describir la extensión y el almacenamiento de agua de los diferentes cursos. Además, provee información acerca
de su capacidad de ser explotados económicamente
Flora
MORELLO, J. 1958. La provincia fitogeográfica del Monte. Opera Lilloana II. 156 pp.
Escala de provincia fitogeográfica. Se
u lizó para realizar un mapa de grandes
unidades de vegetación de la región de
Los Llanos de La Rioja
MORELLO, J. 1968. La vegetación de
la República Argen na, No. 10: Las
grandes unidades de vegetación y
ambiente del Chaco Argen no. Buenos Aires, Argen na.
Escala de provincia fitogeográfica. Información complementaria a Morello
(1958)
MORELLO, J.; J PROTOMASTRO, L
SANCHOLUZ L & C BLANCO. 1985.
Estudio Macroecológico de los Llanos de La Rioja. Serie del Cincuentenario de la Administración de
Parques Nacionales, Vol. 5: 1-53.
Buenos Aires.
Escala de región (Los Llanos de La Rioja). Se u lizó para delimitar unidades de
vegetación dentro del departamento de
Chamical y describirlas en cuanto a su
estructura (estratos, composición florísca)
ROSACHER, JC. 2004. Aspectos ambientales de las Salinas Grandes.
Áreas naturales protegidas. Secretaría de ambiente de Córdoba. [En
Línea] [Consulta: 8 agosto 2011]
Escala de región (Salinas Grandes en las
provincias de La Rioja y Córdoba). Provee una descripción florís ca de las Salinas Grandes.
Ficha 18
Suelos
502
�ROIG-JUÑENT, SG & G FLORES. 2001.
Historia biogeográfica de las áreas
áridas de América del Sur Austral.
En: J. Llorente Bousquets y J.J. Morrone (eds.). Introducción a la Biogeogra a en La noamérica: Teorías,
conceptos, métodos y aplicaciones.
Las prensas de Ciencias, Facultad de
Ciencias, UNAM. México DF. 257-266
Escala de provincia fitogeográfica. Provee descripción de las principales especies animales de la provincia fitogeográfica del monte
RUNDEL, P, PE VILLAGRA, MO DILLON, SA ROIG-JUÑENT & G. DEBANDI. 2007. Arid and Semi-Arid Ecosystems. En: VEBLEN, TT; YOUNG, K &
ORME, AE (eds.). The physical Geography of South America. Oxford
University Press, pp. 158-183
Escala de provincia fitogeográfica. Provee descripción de las principales especies animales de la provincia fitogeográfica del monte. Es información
complementaria a la de ROIG-JUÑENT y
FLORES (2001)
Ficha 18
Fauna
Herramientas y metodologías
Se u lizaron sistemas de información geográfica (SIG) para agrupar la información correspondiente a todas las
variables enumeradas anteriormente. A par r del uso de imágenes satelitales y SIG se ubicaron las áreas con
mayores niveles de degradación, las cuales serían prioritarias en el plan de ordenamiento propuesto. Para este
desarrollo se u lizaron los so ware ArcGIS y ENVI.
A través del uso de programación lineal, se buscó determinar el área que debía ser des nada a cada uso. La función a maximizar fue el ingreso neto de los productores ganaderos. Como restricciones se incorporaron la superficie mínima que debía ser des nada a determinados usos, el valor mínimo de produc vidad primaria neta aérea
para que el pas zal se encuentre en buenas condiciones y un umbral de carga ganadera mínima que le permi era
a los productores aceptar las propuestas de manejo. Para este desarrollo se u lizó la función Solver del so ware
Microso Excell.
Para evaluar la conveniencia de aplicar el ordenamiento propuesto, se realizó un análisis mul criterio basándose
en el método analí co jerárquico de Saaty (1990). El obje vo era determinar, mediante la comparación de criterios de evaluación, cuál de los dos escenarios posee un mejor desempeño sobre los obje vos propuestos. El método requiere de ponderaciones para los criterios y subcriterios, estas surgieron de la discusión de los integrantes
del grupo.
Aspectos socioeconómicos
Datos
Población
Fuente de datos
Calidad
INDEC. 2010. Censo Nacional de Población. Provincia de La Rioja. [en
línea]
Escala provincial y/o departamental. Se
u lizó para conocer la can dad de habitantes, la densidad de población y la
proporción de población según sexo y
rango etario. También ene un análisis
de la can dad de hogares según los servicios de infraestructura que poseen.
INDEC. 2001. Censo Nacional de Población. Provincia de La Rioja. [en
línea]
Escala provincial y/o departamental. Se
u lizó para conocer la proporción de la
población que es rural o urbana, y cuántos habitantes poseen necesidades básicas insa sfechas.
PROINDER. 2006. Estrategia de Desarrollo Rural Riojana. [en línea]
Escala provincial y/o departamental. Se
u lizó para conocer las condiciones socioeconómicas (e.g. pobreza) de la población rural del departamento.
503
�IGN. SIG 250
Disponible en formato shape para todo
el país. Se u lizó para realizar un mapa
de caminos (vecinales, municipales y
nacionales) y de ferrocarriles).
Salud
Ministerio Nacional de Salud. 2012.
Atlas Educa vo de la República Argen na. [en línea]
Escala departamental. Se u lizó para conocer la situación actual del sistema de
salud del departamento.
Educación
Ministerio Nacional de Educación.
2012. Atlas Educa vo de la República Argen na. [en línea]
Turís ca
FERREYRA O., F. MALANO y E. FERREYRA. 2009. Reseña estadís ca
del Departamento de Chamical. Dirección de estadís ca. Municipalidad Dpto. CHAMICAL. [en línea]
FERREYRA O., F. MALANO y E. FERREYRA. 2009. Reseña estadís ca
del Departamento de Chamical. Dirección de estadís ca. Municipalidad Dpto. CHAMICAL. [en línea]
Escala departamental. Se u lizó para
describir el sistema de educación del
departamento y ubicar en el espacio los
centros educa vos según po (primario,
secundario, etc)
Escala departamental. Descripción del
sistema hotelero del departamento.
Energía eléctrica y telefonía
Economía
Ac vidades produc vas
generales
Ac vidades produc vas rurales
Ficha 18
Infraestructura
Transporte
Escala departamental. Descripción del
sistema energé co y de telefonía del
departamento. Provee es maciones de
energía consumida y descripciones de
las principales fuentes de oferta energéca (térmica, eólica, etc.),
MINISTERIO DE ECONOMÍA DE LA
NACIÓN (MECON). 2011. Panorama
económico provincial. [en línea]
Escala provincial. Descripción de las
principales ac vidades produc vas, las
exportaciones de productos provenientes de La Rioja, y del empleo de mano
de obra según rama de ac vidad.
Dirección General de Estadís ca y
Sistemas de Información (DGEySI).
2006. Panorama Económico Provincial. La Rioja. [en línea]
Escala provincial. Descripción más detallada a la provista por MECON (2011) y
espacialmente explícita de las principales ac vidades económicas de la provincia.
INDEC. 2002. Censo Nacional Agropecuario. Provincia de La Rioja. [en
línea]
Escala departamental. Descripción de la
superficie sembrada de diferentes cul vos, composición del ganado según po.
Proporción de establecimientos agropecuarios según tenencia y po de límites
504
�Se u lizó análisis mul criterio, el cual fue descripto anteriormente. Se realizaron mapas de actores para cada uno
de los obje vos. Esto consis ó ubicar a cada uno de los actores sociales en una matriz de interés-influencia, es
decir, para cada uno de los obje vos propuestos determinar el nivel de interés e influencia de cada uno de ellos.
La ubicación de cada actor dentro de la matriz resultó de la discusión del equipo técnico.
Ficha 18
Herramientas y metodologías
Actores involucrados
A con nuación se mencionan cada uno de los actores vinculados al ordenamiento propuesto para Chamical, haciendo especial énfasis en aquellos vinculados a las ac vidades agropecuarias del departamento.
Productores agrícola-ganaderos: Para su pificación se consideran variables estructurales e intervinientes. Las
primeras están referidas a la dotación de recursos económicos ( erra, agua, ganados, equipamiento, capital) y
las “intervinientes” hacen referencia al número y po de integrantes de la familia, su grado de instrucción, sus
conocimientos, su cultura y su experiencia organiza va. De esta forma, de acuerdo a las variables mencionadas
pueden encontrarse tres pos:
• Tipo 1. Los ingresos generados por la producción le permiten sa sfacer las necesidades familiares y dar con nuidad a la EAP-Explotación Agropecuaria, manteniendo bienes y mejoras, incorporando tecnología.
• Tipo 2. Los ingresos resultantes de la producción solo le permiten sa sfacer las necesidades básicas de la familia, pero no mejorar la EAP. Deben complementarlos con otro po de ingresos.
• Tipo 3. Los ingresos provenientes de la EAP son insuficientes incluso para atender las necesidades más básicas
de la familia, por lo que es imprescindible contar con otras fuentes extraprediales.
La clasificación de productores que mejor se adapta al ordenamiento aquí propuesto es la que divide a los ganaderos en productores empresariales ( po 1), productores familiares capitalizados ( po 1), productores familiares
poco capitalizados ( po 2), productores comuneros ( po 3) y productores hor colas ( po 1, 2 y 3). Este departamento, con escasa disponibilidad de recursos naturales ( erra y/o agua, en can dad y calidad), de capital y tecnología, y el factor mano de obra es fundamentalmente familiar; siendo los sistemas produc vos de subsistencia,
mayormente para el autoconsumo.
Organizaciones Gubernamentales: Son estas las que dictan las normas de uso y manejo, ejecutan las polí cas y
controlan las ac vidades privadas o Nacionales. A nivel Regional del Parque Chaqueño existen 23 Ins tuciones
del Gobierno Nacional que enen par cipación ac va y directa en las Provincias Integrantes del Chaco. Ejemplo,
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS). Esta categoría incluye a los Organismos de ciencia y
técnica: INTA EEA Chamical (Estación Experimental Agropecuaria Chamical) y Universidad de La Rioja.
Sindicatos: que actúan en defensa de los intereses económicos y sociales de los trabajadores, incluidos en un
mismo rubro de ac vidades produc vas.
Organismos no Gubernamentales: Existen 52 Organizaciones No Gubernamentales que trabajan en la Región
Chaqueña. La mayoría de estas organizaciones son de Apoyo a Organizaciones de Base y enen presencia directa
en terreno, con apoyo principalmente a pequeños productores rurales, campesinos criollos y aborígenes. Ejemplo: Centro de Estudios y Defensa del Medio Ambiente.
Asociaciones y/o Grupos de Productores: Varios se encuentran adheridos a las 48 Organizaciones Gremiales
que existen, algunas de las cuales son de segundo grado y están afiliadas a las En dades Ruralistas Nacionales.
Ins tuciones Internacionales: Pueden facilitar recursos económicos para la implementación de planes de manejo
adapta vo.
Sector turísƟco: Muy pobremente desarrollado, el Departamento no se presenta como un des no turís co de
importancia.
Sector financiero: Banca hipotecaria, mutuales, coopera vas de crédito y de ahorro, banca comercial. Estas en dades juegan un rol de intermediación del crédito ante el público. Banco Nación de Chamical y Banco de La Rioja-Chamical. Se incluyen en este grupo a los operadores y agentes inmobiliarios del departamento (formadores
de precios).
505
�Ganadería extensiva 77,8%, Salar 15,7%, Monte (sin ganadería) 5,9%, Uso residencial/industrial 0,6%.
Ficha 18
Actividades Productivas o usos del suelo
Conflictos identificados (Actuales y potenciales)
Los conflictos potenciales para la implementación exitosa de este plan son los siguientes:
• Falta de un marco ordenador nacional/provincial sobre OT, de mecanismos de control, de incorporación de la
dimensión ambiental-territorial y la presencia de conflictos jurisdiccionales.
• Falta de ar culación, coordinación y consenso entre los dis ntos actores, dando lugar a superposición, duplicación de esfuerzos, estudios y tareas de los dis ntos Organismos.
• Desvalorización de los beneficios de un desarrollo ordenado y dirigido por polí cas coordinadas de planificación a largo plazo.
Planificación
Objetivos
Los obje vos surgieron de discusiones entre el equipo de trabajo y los docentes a cargo de la asignatura a par r
de un análisis del contexto del departamento. A con nuación se enumeran y describen los diferentes obje vos:
ObjeƟvo Ambiental:
Disminuir el estado de degradación de los pas zales en el departamento de Chamical, proponiendo estrategias
de manejo que incrementen su Produc vidad Primaria Neta y su
Eficiencia en el Uso de la Precipitación.
ObjeƟvo Económico:
Aumentar los ingresos netos de los productores rurales mediante la implementación de prác cas de manejo
adecuadas que posibiliten la obtención de mayor can dad de carne por hectárea.
ObjeƟvo Social:
Disminuir el porcentaje de población rural por debajo de la línea de pobreza, mediante la implementación de
prác cas de manejo de fácil adopción por parte de los productores rurales familiares o de subsistencia (nulos
costos económicos) y que posibiliten la obtención de mayor can dad de carne por hectárea.
Herramientas para trabajo en grupos
Como se dijo anteriormente, el trabajo fue desarrollado en el contexto de una materia, por lo cual no se realizaron ac vidades con actores sociales. Sin embargo, se propusieron ac vidades que deberían realizarse. A con nuación se enumeran las herramientas y ac vidades propuestas:
La par cipación pública en el ordenamiento territorial del departamento de Chamical fue organizada en tres
etapas: 1) Involucramiento de la ciudadanía en el proyecto y fomento de voluntad de par cipar en los espacios
de concertación, 2) Realización de mesas de trabajo sectoriales, en función del po de actor, idiosincrasia y su
relación con el proyecto, 3) Rediseño y/o modificación del proyecto en función de los resultados de las mesas y
nueva convocatoria para discu r las modificaciones realizadas
En la primera etapa, la propuesta se basa en un acercamiento paula no y de vinculación con los sujetos del territorio. El vínculo con la población se planea realizar en diferentes representaciones y niveles. Por un lado, las
mesas informa vas y de discusión con el gobierno municipal, provincial y los técnicos involucrados. En segunda
instancia se planifican las reuniones con las organizaciones no gubernamentales (ONGs), organizaciones comunitarias de base y coopera vas de productores sin una diferenciación ni pología previa.
El obje vo úl mo de esta etapa es fomentar la voluntad de par cipación ciudadana, responder las preguntas e
inquietudes, y generar un compromiso de los interesados para las futuras reuniones. Las herramientas de difusión para convocar a las reuniones serán tres: Avisos en medios de comunicación radial, publicaciones en medios
gráficos de alcance departamental y distribución de panfletos informa vos. El obje vo de esta etapa es responder
a las inquietudes de los interesados, que según experiencias previas giran en torno a: ¿Qué es un proceso de
ordenamiento territorial? ¿Cómo se realiza? ¿Cuál es el obje vo?
506
�Ficha 18
En la segunda etapa se propone la realización de mesas de trabajo sectoriales, en función del po de actor, idiosincrasia y su relación con el proyecto. En esta etapa comienza a ser necesario adaptar el formato de las reuniones
según el po de actor considerado, su poder e influencia. Se planean realizar tres formatos de reuniones, con
productores ganaderos (capitalizados, medianamente capitalizados y comuneros), con productores hor colas e
inversionistas y con el sector turís co y financiero.
Las reuniones se proponen conferir a los par cipantes la posibilidad de presentar sus inquietudes y opiniones
sobre aspectos técnicos más específicos que en la etapa uno. Por esto, esta segunda etapa se caracteriza por presentar un mayor componente técnico-produc vo que la primera, la mayor relación que presentarían los actores
con la ac vidad brinda la posibilidad de ahondar en cues ones más específicas del ordenamiento. La u lización
de productos visuales (ej. mapas, presentaciones powerpoint, fotos) son las herramientas principales a u lizar
en las discusiones técnicas, esto se fundamenta en su fácil aprehensibilidad para todos los actores intervinientes.
En cada una de las mesas de trabajo se planean u lizar un set integrado de técnicas y metodologías de par cipación adaptadas a los integrantes de las mesas. En primer lugar se planean u lizar aquellas técnicas referidas a
dinámicas de presentación, con el objeto de maximizar la par cipación en un ambiente cálido y de relajación. La
técnica de la telaraña es una de las que se ajusta a este po de escenarios. Comienza cuando los par cipantes
se colocan de pie formando un círculo y se le entrega a uno de ellos un ovillo de lana, el cual ene que decir su
nombre, procedencia, po de ac vidad que realiza, equipo de fútbol favorito, etc. Luego, este toma la punta
del cordel y lanza la bola a otro compañero, quien a su vez debe presentarse de la misma manera. La acción se
repite hasta que todos los par cipantes queden enlazados en una especie de telaraña. Una vez que todos se han
presentado, quien se quedó con la bola debe regresarla al que se la envió, repi endo la información personal de
su compañero (Vargas, 1984).
En una segunda instancia se planea fomentar la colec vización de ideas y promover discusiones despersonalizadas. La par cipación en esta instancia aparece como una oportunidad para construir nuevos conocimientos y
evaluar el diseño original del OT. La primera metodología a u lizar con los par cipantes será la lluvia de ideas.
En esta técnica los par cipantes de la mesa escriben en un papel las inquietudes y preguntas en torno a las
pautas dadas por el moderador de la reunión. En una segunda instancia se vuelcan todas las ideas en una pizarra y se ordenan por jerarquía en un esquema holís co. Una de los resultados esperados de las mesas es la
aparición de nuevos problemas en el territorio, que no eran visibles para el equipo técnico en sus inicios y que
se visibilizan tras la interacción con la mul plicidad de actores. Otra de las ac vidades propuestas en las mesas
es la u lización de mapas del departamento donde los par cipantes realicen una zonificación bajo sus propias
percepciones del sistema y sus problemas. Estos mapas serán realizados en grupos mixtos preestablecidos por el
moderador, en donde estén representados todos los pos de actores del territorio. Detrás de cada papelógrafo
el moderador escribirá la explicación dada por el grupo como fundamento de la zonificación establecida por los
moderadores. Estos papelógrafos serán posteriormente digitalizados y comparados con la zonificación planteada
inicialmente por el equipo técnico.
La tercera etapa consiste en el rediseño y/o modificación del proyecto en función de los resultados de las mesas.
La etapa final está basada en la retroalimentación que los actores del territorio establecen con el proyecto, y fruto de ese mecanismo adapta vo del diseño se busca un mejor ajuste del modelo a las necesidades de los sujetos
y las posibilidades del territorio. Por ejemplo, los papelógrafos con la zonificación propuesta por los integrantes
de las mesas se comparan posteriormente con la zonificación propuesta inicialmente, analizando diferencias,
similitudes e incluso nuevos usos del territorio. Este proceso es itera vo, dado que, luego de analizar los resultados de las mesas y modificar el ordenamiento inicial, se convoca nuevamente a los integrantes de las mesas
para reevaluar y ajustar el modelo hasta que los resultados sean sa sfactorios. Para que el proceso par cipa vo
en el departamento resulte sa sfactorio, es imprescindible que la etapa de difusión sea masiva y correctamente
planificada, de forma que los actores del territorio se sientan par cipantes ac vos y no espectadores ajenos al
proceso de ordenamiento.
507
�La relación entre la carga ganadera y la producción de materia seca de los pasƟzales, corresponde a una función
decreciente no lineal. Para diferentes niveles de carga ganadera se corresponden diferentes niveles de producción de materia seca, que en úlƟma instancia determinan la existencia de tres condiciones de pasƟzal: buena,
regular y mala.
Ficha 18
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
Hipótesis:
El cambio de condición de un pasƟzal desde bueno a regular y pobre, es función de la intensidad de pastoreo, la
cual genera una elevada presión sobre el sistema. Un ajuste del manejo del pastoreo a las condiciones bioİsicas
de los potreros, aumentará la superficie correspondiente a pasƟzales con condición buena.
Supuestos:
La condición del pasƟzal es una medida del estado de salud del mismo.
• Un pasƟzal en buena condición produce más canƟdad de forraje y está compuesto mayormente por especies
de alto valor para el ganado, en tanto que un pasƟzal de condición pobre produce menos canƟdad de forraje.
• Las transiciones entre condiciones del pasƟzal Buena, Regular y Pobre son reversibles.
• La producción de forraje es un esƟmador del servicio ecosistémico PPN.
• Los valores de producción de forraje en función de la condición del pasƟzal son aplicables a todo el departamento de Chamical.
Metodología para la construcción de escenarios de uso
A parƟr de la información bioİsica y socioeconómica disponible se determinaron disƟntos Ɵpos de usos plausibles de ser realizados en el departamento. Los usos propuestos son diferentes manejos de la producción ganadera, desde el manejo tradicional sin rotaciones hasta las rotaciones con incorporación de pasturas megatérmicas.
A parƟr del uso de programación lineal se determinó de forma no espacialmente explícita qué superficie debería
ocupar cada Ɵpo de manejo. Los detalles de la programación lineal fueron descriptos anteriormente.
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
Para contrastar el escenario actual con el propuesto y determinar el mejor uso del territorio, se uƟlizó análisis
mulƟcriterio. Los detalles del análisis mulƟcriterio fueron descriptos anteriormente.
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
No aplica
Mecanismos de resolución de conflictos
No aplica
Elementos de Monitoreo
No aplica
Beneficios
Esperados
Obtenidos
Beneficios ambientales a nivel local
Beneficios ambientales a nivel local
Aumento de la PPNA, aumento de la superficie con No aplica
condición de pasƟzal “buena”
508
�Beneficios ambientales a nivel nacional
No aplica
Beneficios socioeconómicos a nivel local
Aumento del ingreso neto de los productores rurales, disminución de la proporción de población rural
por debajo de la línea de pobreza del departamento.
Aumento de la producción de ganado.
Beneficios socioeconómico a nivel nacional
Ninguno
Beneficios socioeconómicos a nivel local
Ficha 18
Beneficios ambientales a nivel nacional
Ninguno
No aplica
Beneficios socioeconómico a nivel nacional
No aplica
509
�Ficha 19
Ficha 19
Autoras: Cecilia Luisina Campos, Araceli De Marinis, Daniela Gangi y Luciana Staiano.
Nombre del Proyecto
Bases para el Ordenamiento Territorial del Departamento de Languiñeo, Chubut, Argentina. Diagnóstico
y planificación territorial.
Datos Generales
Institución responsable
Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires
Instituciones participantes
Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Cecilia Luisina Campos, Estudiante de Lic. en Ciencias Ambientales, Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires, técnica.
Araceli De Marinis, Estudiante de Lic. en Ciencias Ambientales, Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos
Aires, técnica.
Daniela Gangi, Estudiante de Lic. en Ciencias Ambientales, Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires,
técnica.
Luciana Staiano, Estudiante de Lic. en Ciencias Ambientales, Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires, técnica.
Marco normativo
-
Ley General del Ambiente, Ley Nacional N° 25.675, sancionada en 2002.
Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques na vos, Ley Nacional N° 26.331, sancionada en 2008.
Ley de Conservación y Recuperación de la capacidad produc va de los suelos, Ley Nacional N° 22.428, sancionada en 1981.
Ley para la Recuperación de la Ganadería Ovina, Ley Nacional N° 25.422, sancionada en 2001.
Adhesión Ley Nacional para la Recuperación de la Ganadería Ovina, Ley Provincial N° 4817, sancionada en
2002.
Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Na vos de la Provincia de Chubut, Ley Provincial N° XII-92, sancionada en 2010.
Código Ambiental de la Provincia de Chubut, Ley Provincial N° 5439, sancionada en 2005.
Mensura y amojonamiento de erras, Ley Provincial N° 2.378, sancionada en 1984.
Comisión Provincial de Iden ficación y Adjudicación de Tierras a las Comunidades Aborígenes, Ley Provincial
N° 3.247, sancionada en 1998.
Reconocimiento de Comunidades Indígenas radicadas en la provincia, Ley Provincial N° 3.510, sancionada en
1990
Adhesión a la Ley Nacional N° 23.302 de protección de comunidades aborígenes, Ley Provincial N° 3.623, sancionada en 1990.
Creación del Ins tuto de Comunidades Indígenas, Ley Provincial N° 3.657, sancionada en 1991.
Ins tuto autárquico de colonización y fomento rural, Ley Provincial N° 3.765, sancionada en 1992.
Creación del registro de comunidades indígenas de la Provincia del Chubut, Ley Provincial N° 4.013, sancionada en 1994.
Adhesión provincial a la Ley Nacional N° 25.607 sobre campaña de difusión de los derechos de los pueblos
indígenas, Ley Provincial N° 4.899, sancionada en 2002.
510
�-
Ra ficación de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Deser ficación, Ley Nacional N°
24.701, sancionada en 1996.
Código Civil de la Nación Argen na, Ar culo 2340, De los Derechos Reales, Bienes Públicos.
Ficha 19
-
Ubicación geográfica y área de influencia
Departamento de Languiñeo, Chubut, Argen na. 15.339 km2, población rural de 3.085 habitantes (INDEC, 2010)
Área temática de aplicación
Ordenamiento de las ac vidades produc vas en el territorio, considerando 3 unidades socio-ambientales homogéneas. En cada unidad se tuvieron en cuenta 3 obje vos (ambiental, social y económico).
Motivación
Trabajo realizado en el marco de la asignatura Ordenamiento Territorial de la Licenciatura en Ciencias Ambientales (FAUBA), dictada por los docentes José Paruelo y Marcela Román.
Financiación
-
Temporalidad
4 meses a par r del 16/08/2012
Estado de desarrollo
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
X Finalizado
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
-
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
La limitación más importante para llevar a cabo el proyecto, es que forma parte de un trabajo prác co para una
asignatura. Asimismo, para el desarrollo del mismo se presentaron algunas limitaciones que detallamos a con nuación: desconocimiento del territorio a campo, falta de contacto con los actores e involucrados, inconsistencias entre dis ntas fuentes de información geográfica para un mismo aspecto bio sico, inconsistencias en datos
socioeconómicos aportados por dis ntos organismos estatales.
Presentación de resultados obtenidos/esperados
-Preparación de un informe final presentado en el curso de Ordenamiento Territorial de la Licenciatura en Ciencias Ambientales (Publicación interna).
-Presentación de resultados principales ante comité evaluador del curso (Presentación Power interna)
-Envío de informe final a la Dirección General de Estadís cas y Censos de Chubut – Equipo SIG. Dicha ins tución
nos facilitó capas de información geográfica u lizadas para la etapa de diagnós co territorial.
Beneficiarios del proyecto
En caso de que el proyecto llegara a la fase de ges ón territorial, los beneficiarios serían los pequeños productores ovinos y la población en condiciones de pobreza del departamento.
511
�Ficha 19
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Fuente de datos
Calidad
IGN
IGN
INTA. 2011. Estación Esquel. Ubicación y área de influencia.
Land Degrada on Assessment for
Dryland Areas (LADA)
Escala departamental
Escala departamental
Escala departamental
Cruzate, G.A y J.L. Paniga . 2006.
Suelos y ambientes Chubut Argenna. INTA.
Escala departamental
Mapa de mallines
IGN
Escala departamental
Funcionamiento de mallines
Ciari, G. 2010. EEA INTA Esquel.
Funcionamiento hidrológico de los
mallines y sus cuencas asociadas.
Escala provincial
Cabrera, A.L. 1976. Regiones Fitogeográficas Argen nas. Pp.1-85.
En: Enciclopedia Argen na de Agricultura y Jardinería. Editorial ACME.
Buenos Aires.
Escala departamental
Mapa de unidades fisonómico
florís cas
León R.; D. Bran; M. Collantes; JM.
Paruelo & A. Soriano. 1998. Grandes unidades de vegetación de la
Patagonia extraandina - Ecología
Austral, 8(2):125-144.
Escala departamental
Detalle de unidades fisonómico
florís cas
Golluscio R.A., R.J.C. León y S.B.
Perelman, 1982. Caracterización fitosociológica de la estepa del oeste
de Chubut; su relación con el gradiente ambiental. Bole n de la Sociedad Argen na de Botánica 21 (1
4):299 324.
Escala provincial
Subsecretaría de Recursos hídricos
Escala departamental
Clima
Mapa de isohietas
Mapa de Temperaturas
Datos meteorológicos
Mapa de isohietas
Suelos
Orden y suborden
Vegetación
Mapa de provincias fitogeográficas
Hidrología
Mapa hidrográfico de cuencas
Escala departamental
512
�Fauna
Descripción de fauna local
Laboratorio Análisis Regional y Teledetección (LART)
Escala regional
Archivo vectorial (GeoINTA)
Escala departamental
Cruzate, G.A y J.L. Paniga . 2006.
Suelos y ambientes Chubut Argenna. INTA.
Escala provincial
Jiménez, J., Guineo, G., et al. 2008.
Hippocamelus bisulcus. In: IUCN
2010. IUCN Red List of
Threatened Species. Version 2010
en línea: www.iucnredlist.org.
Escala provincial
Conservación de la diversidad natural en la Patagonia Árida: Definición de criterios e iden ficación de
áreas de alto valor. Mayo 2002. Delegación Regional Patagonia APN,
Estación Experimental
Agropecuaria INTA Bariloche. San
Carlos de Bariloche, Argen na.
Escala departamental
Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Nación (SAyDS).
Informe Regional bosque Andino
Patagónico. Primer Inventario Nacional de Bosques Na vos. 2005
Escala regional
Dirección de Fauna y Flora Silvestre
(DFyFS). Ministerio de Industria,
Agricultura y Ganadería,
Gobierno de Chubut.
Escala provincial
Ficha 19
Cobertura del suelo
Mapa de cobertura de suelo (varios)
Herramientas y metodologías
Superposición de capas de información en SIG QuantumGis, construcción de funciones de afectación para servicios ecosistémicos de importancia (Biodiversidad, Produc vidad Primaria, Ciclado de nutrientes, Dinámica del
agua en mallines) y posterior trade-off analysis, construcción de funciones de producción (ingresos, can dad de
forraje, superficie necesaria para producción del forraje es mado, recaudación y generación de empleo producidas por la ac vidad turís ca y pesca depor va).
513
�Fuente de datos
Calidad
Población
N° de habitantes
Máximo nivel de educación alcanzado
INDEC-CNPyV 2010
INDEC-CNPyV 2001
Escala departamental
Escala departamental
Hogares
INDEC-CNPyV 2001
N° de Hogares
INDEC-CNPyV 2001
N° de Hogares NBI
Hogares con un miembro declarado INDEC-CNPyV 2001
perteneciente a un pueblo indígena
Escala departamental
Escala departamental
Escala departamental
Empleo
Condición de ac vidad económica
Datos económicos agropecuarios
N° de EAPs
N° de cabezas de ganado en EAPs
Nivel de instrucción de los productores
N° de EAPs de pequeños productores
Superficie total de EAPs de pequeños
productores
Capitalización de pequeños productores
Porcentaje de pequeños productores
que trabajan o no fuera de la EAP.
Sectores en los que trabajan los pequeños productores
Valor de la erra
Infraestructura
N° de Escuelas
N° de Hospitales
Caminos
Rutas
Parcelas catastrales
INDEC-CNPyV 2001
Escala departamental
INDEC-CNA 2002
INDEC-CNA 2002
INDEC-CNA 2002
PROINDER - 2007
PROINDER - 2007
PROINDER - 2007
PROINDER - 2007
Escala departamental
Escala departamental
Escala departamental
Escala departamental
Escala departamental
Escala departamental
Escala departamental
PROINDER - 2007
Escala departamental
Ficha 19
Aspectos socioeconómicos
Datos
Compañía Argen na de Tierras Escala departamental
(CAT)
Secretaría de Planeamiento Educavo-Mapa Educa vo 2009
Dirección General de Estadís cas y
Censos Chubut (DGEyC Chubut)
DGEyC Chubut
DGEyC Chubut
DGEyC Chubut
Escala departamental
Escala departamental
Escala departamental
Escala departamental
Escala departamental
514
�A parƟr de los datos bioİsicos y socioeconómicos disponibles, uƟlizando el programa QuantumGiS integramos
todos aquellos que se encontraban georreferenciados en un Sistema de Información Geográfica. Mediante la superposición de capas de información, pudimos ubicar espacialmente la información disponible. Esto nos permiƟó
idenƟficar una gran heterogeneidad en el departamento, la cual implicaba diferentes potencialidades producƟvas
y a su vez requería, a nuestro entender, diferentes objeƟvos de planificación territorial. Por lo tanto decidimos
zonificar el departamento considerando tres unidades socioambientales homogéneas: Bosques Andino Patagónicos (zona 1), Estepa graminosa con precipitaciones mayores a 300 mm - gran productor (zona 2), Estepa arbusƟvo
graminosa con precipitaciones menores a 200 mm - predominio de pequeños productores (Zona 3).
Ficha 19
Herramientas y metodologías
Una primera división estuvo dada por las dos ecorregiones disƟnƟvas que comprenden a Languiñeo, las cuales
brindan diferentes servicios ecosistémicos y ofrecen disƟntas potencialidades producƟvas: los Bosques Andino
Patagónicos y la Estepa Patagónica. La zona de Bosques (zona 1) la definimos teniendo en cuenta los límites propuestos en la reglamentación de la Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques NaƟvos. La mayor proporción fue
zonificada bajo la categoría II (amarilla), mientras que las zonas de mayor alƟtud se encuentran bajo la Categoría
I (roja). A la hora de ordenar el territorio será fundamental considerar las restricciones impuestas por dicha normaƟva. A su vez, en esta zona se encuentra ubicada la comuna rural Carrenleufú, en la cual vive el 11% de la población del departamento (287 personas) y el 20,55% (65 personas) viven en hogares NBI (CNPyV INDEC, 2001).
El mayor desaİo para la zona será propiciar acƟvidades producƟvas que garanƟcen mejorar las condiciones de
vida de la población y al mismo Ɵempo cumplan con la legislación vigente.
Dentro de la Estepa patagónica, idenƟficamos dos zonas considerando diferencias respecto a la aridez, unidades
fisonómico-florísƟcas de vegetación según León et al. (1998) y Ɵpos de productores predominantes. Los aspectos
bioİsicos mencionados determinarán diferentes niveles de afectación para los mismos Servicios Ecosistémicos (SE)
brindados por la Estepa Patagónica, al mismo Ɵempo que ofrecen disƟntas potencialidades en cuanto al manejo de la
ganadería ovina, acƟvidad predominante en la región. Así quedaron determinadas por un lado la zona 2, con predominio del Distrito Subandino de Estepa graminosa, con precipitaciones mayores a 300 mm anuales; y la zona 3, con
predominio de Distrito occidental de Estepa arbusƟvo graminosa, con precipitaciones menores a 200 mm anuales.
A nivel socioeconómico, la zona 2 está consƟtuida en su totalidad por lotes privados pertenecientes a una estancia de gran extensión, la cual se exƟende fuera de los límites del departamento y representa al productor
más grande de la zona. No posee ninguna comuna rural y la población que vive allí corresponde únicamente a
empleados de la estancia, la cual se encuentra distribuida en cuatro puestos (Jaramillo, Tres Lagunas, Vargas y El
Colorado). En la zona 3, en cambio, se encuentra el municipio de Tecka y las comunas rurales Colan Conhue, Aldea Epulef y Paso del Sapo. Según las caracterísƟcas socioeconómicas ya descriptas, subyace que resulta de gran
importancia incrementar tanto el nivel de educación de la población como el cumplimiento de las necesidades
básicas. Considerando esto y el tamaño de las parcelas catastrales suponemos que es una zona con predominio
de pequeños productores.
Asimismo, en la etapa de diagnósƟco, uƟlizando información bibliográfica, construimos funciones de afectación de
Servicios Ecosistémicos y funciones de Producción de bienes y servicios, las cuales detallamos en la siguiente etapa.
Actores involucrados
- productores agropecuarios grandes y medianos
- productores pequeños o familiares
- comunidades aborígenes
- representantes de emprendimientos mineros
- representantes del sector forestal
- representantes de ONGs que trabajan en la zona (ej.: Equipo Nacional de Pastoral Aborigen, InsƟtuto Patagónico
de Desarrollo Social, la organización Cruzada Patagónica).
- Estado, en sus diferentes niveles de organización.
Los organismos del sistema de Ciencia y Técnica que podrían tener injerencia y colaborar con el diagnósƟco y
generación de escenarios de uso podrían ser los siguientes:
- Universidades
- INTA. Estación Experimental Esquel.
515
�Ficha 19
- CENPAT- CONICET: Centro Nacional Patagónico, Puerto Madryn, Prov. de Chubut. Laboratorio de ecología terrestre en zonas áridas y semiáridas.
- IADIZA- CONICET. Ins tuto Argen no de Inves gaciones de la Zonas Aridas. CRYCIT, Mendoza. Laboratorio de
Deser ficación y Ordenamiento Territorial (LADyOT).
Actividades Productivas o usos del suelo
Zona 1 (Bosques Andino Patagónicos clasificados por la LEY de OTBN en categoría rojo y amarillo)
- Zona ganadera actual = 77.873 ha (59,88%)
- Maderera y Aserradero = 25.191,35 ha (19,37%)
- Otros usos (en su mayoría zonas altas-pedreros)= 26.982,39 ha (20,74%)
Zona 2 (Estepa graminosa con precipitaciones mayores a 300 mm)
- Ganadería ovina y en menor medida bovina – gran productor (100% erras privadas) = 124.792,47 ha (99,41%)
- Ac vidad turís ca en cuerpos de agua ( erras privadas) = 746,53 ha (0.59%)
Zona 3 (Estepa arbus vo-graminosa con precipitaciones menores a 200 mm)
- Ganadería ovina – pequeños productores = 237.017 ha (19,19%)
- Ganadería ovina – pequeños y medianos productores = 997.150 ha (80,71%)
- Otros usos (incluye ac vidad minera = 4 canteras en funcionamiento georreferenciadas con superficie desconocida)=1.250 ha (0,1%)
Conflictos identificados
Deser ficación por sobrepastoreo ovino, población en condiciones de pobreza, explotación privada de recursos
hídricos de dominio público, ac vidades produc vas ilegales en zonas protegidas (Ley 26.331)
Planificación
Objetivos
Los obje vos fueron definidos a través de un debate del equipo técnico, basado en el producto obtenido a par r
del Diagnós co territorial, considerando los conflictos iden ficados por el equipo técnico y otorgándole peso a
los aspectos que este consideró prioritarios para cada zona. Idealmente, fuera del contexto de un trabajo prác co, los obje vos podrían haber sido definidos de manera par cipa va, considerando las necesidades, opiniones
y deseos de los actores.
ZONA 1
OBJETIVO
AMBIENTAL
SOCIAL
ECONÓMICO
Evitar la pérdida
de bosque y
promover la
restauracion de
las zonas
degradadas
Disminuir el
nivel de
pobreza de la
población
Aumentar los
ingresos de la
población de
Carrenleufú
ZONA 2
OBJETIVO
AMBIENTAL
SOCIAL
ECONÓMICO
Frenar el
proceso de
desertificación
Garantizar el
acceso a los
recursos de
dominio
público
Aumentar la
recaudación que
percibe el
Estado por el
uso de recursos
de dominio
público
516
�OBJETIVO
ZONA 3
SOCIAL
Disminuir las
condiciones de
pobreza de pequeños
Frenar el
productores de Tecka,
proceso de
desertificación Colán Conhue, Aldea
Epulef y Paso del
Sapo
ECONÓMICO
Ficha 19
AMBIENTAL
Aumentar el
ingreso de
pequeños
productores
Herramientas para trabajo en grupos
Si bien la caracterización de actores fue desarrollada por el equipo técnico, dada las caracterís cas del trabajo en
el marco de una asignatura, en el trabajo planteamos la posibilidad de realizar un análisis de stakeholders de po
Bo om-up, a través de los métodos “Strategic Perspec ve Analysis” y “Q metodology” (Reed, 2009).
Por otro lado, si bien no se realizó, planificamos una propuesta de comunicación y par cipación para la población involucrada. La misma era una de las consignas explícitas del trabajo prác co. De haberse desarrollado esta
propuesta, hubiese formado parte del proceso de planificación territorial, ya que a par r de los talleres podrían
reformularse los escenarios planteados. Idealmente, los resultados de estos talleres hubieran sido clave para la
planificación de los escenarios de uso. La propuesta contempló las siguientes etapas:
1- Difusión:
Divulgación de información vinculada al proceso de Ordenamiento Territorial, de manera que todos los actores e
involucrados tengan la posibilidad de acceder a información relevante sobre dicho proceso.
La información brindada será diseñada y evaluada con profesionales o expertos en comunicación, a fin de ser lo
más claros y sencillos a la hora de disipar los miedos y cues onamientos que puedan llegar a surgir.
Los obje vos de esta etapa serán, por un lado, lograr un primer contacto directo con los actores e introducirlos en
la temá ca, explicándoles qué es y para qué sirve el O.T., cómo se lleva a cabo este proceso y qué es un proceso
par cipa vo. Asimismo, el obje vo será explicarles quiénes somos, por qué estamos allí, por qué consideramos
que sería importante y valiosa su par cipación. También los convocaríamos a los talleres y además trataríamos de
generar un compromiso de manera de poder contar con su presencia en los encuentros. En esta instancia inicial,
también se intentará de disipar dudas, se escucharán sus opiniones, cues onamientos, y demás cues ones, que
surjan del intercambio de información.
2- Encuentros previos con los disƟntos grupos de actores
Previamente al taller general donde serán convocados y par ciparán todos los actores e involucrados, se llevarían a cabo pequeños talleres o reuniones con grupos de actores homogéneos (definidos por sus problemá cas,
intereses), en los cuales se los pueda introducir en el proceso de ordenamiento territorial. Se pretende que en
estos encuentros los actores convocados puedan expresar cuáles son sus problemas, intereses, obje vos, qué
ac vidades realizan en el territorio, qué ac vidades suponen que podrán realizar, etc. El obje vo principal de
estas reuniones previas consiste en garan zar que todos los actores estén informados, que puedan contar con
herramientas para hacerse preguntas o cues onamientos y asimismo que puedan valerse de conocimientos básicos homogéneos acerca del proceso, previamente a la convocatoria general con todos los actores del territorio.
3- Encuentro con los moderadores de cada grupo
En esta etapa llevaríamos a cabo una capacitación con los representantes o facilitadores, de manera de lograr
que puedan desempeñarse como potenciales moderadores en los talleres, en conjunto con los comunicadores y
los responsables técnicos de la elaboración de la propuesta de O.T.
Algunas cues ones que se tratarán en dichas capacitaciones serán las referidas a cómo debería desempeñarse
un buen mediador o facilitador en las reuniones o talleres con los demás actores. Un primer punto a tratar sería
que todos los par cipantes deben ser considerados como fuentes de información y decisión para analizar los problemas y contribuir a soluciones. El facilitador debería permi r la expresión de las diferentes formas de pensar,
para que sean compar das por todos, y ayudar a lograr consensos a la hora de tomar decisiones (Geilfus, 2002).
Consideramos que el rol y desempeño del facilitador es crucial para que los talleres sean ú les.
517
�Ficha 19
4- Talleres generales
Se llevarían a cabo talleres con todos los actores clave. La can dad de talleres y la frecuencia de los mismos serán
definidos a medida que vaya avanzando el proceso, por lo tanto, se irían ajustando a las necesidades que vayan
surgiendo. En dichos talleres, más allá del ordenamiento propuesto y del análisis realizado antes de ir al territorio
por el equipo técnico, pensamos que este proceso debe servir para que los actores puedan plantear sus necesidades, inquietudes, deseos, problemas, etc., y esas cues ones puedan ser contrastadas con los contenidos de la
propuesta de ordenamiento, de manera de retroalimentar posi va o nega vamente el trabajo realizado. A par r
de lo enunciado y desarrollado por los actores, se revisarán si diversos problemas, obje vos, cues ones sociales,
económicas, etc. han sido tenidas en cuenta. En caso contrario, se analizarán, incorporarán o bien se descartarán
puntos que surjan del intercambio directo con la comunidad directamente involucrada.
Otro punto importante a tener en cuenta es el acceso de los actores al punto de reunión. Dado que muchos
actores no cuentan con los medios necesarios para trasladarse, creemos necesario poder llevar a cabo una negociación con diversos entes del estado provincial o bien departamental, a fin de asegurar la presencia de aquellos
individuos que desean ser parte de las reuniones pero que por diversas causas no pueden llegar por sus propios
medios. El lugar donde se lleven a cabo los talleres, será, por lo tanto, iden ficado y confirmado en base a las
negociaciones que resulten previamente. Creemos que un punto de reunión que sería atrac vo y que podría generar un buen clima de trabajo, podría ser una escuela, o bien en algún otro si o con el que los actores se sientan
familiarizados y cómodos.
Funciones de afectación de servicios ecosistémicos
- Biodiversidad (N°de especies/m2) -zona1-. Función de afectación: efecto de las diferentes ac vidades desarrolladas dentro del bosque (Conservación, Aprovechamiento de Lenga, SAFs, Reforestación con Sp na vas, Reforestación con Sp exó cas) sobre la biodiversidad de especies vegetales. Se consideró la conservación como estado de
referencia de la Biodiversidad y se evaluó el impacto que producirían el resto de las ac vidades sobre la misma,
en base a bibliogra a consultada. Asumimos que la diversidad de consumidores primarios y secundarios se modificaría en el mismo sen do que la diversidad de especies vegetales, pero con diferente magnitud.
- Biodiversidad (N° de especies/m2)-zona 2-. Función de afectación: efecto de las diferentes ac vidades planteadas dentro del ordenamiento (Conservación, Pesca depor va, Turismo, Manejo ovino alterna vo, Manejo ovino
tradicional, Manejo vacuno tradicional) sobre el n° de especies. Se evaluó, por un lado, el cambio en el po de
cobertura y composición de especies, debido al pastoreo ovino. A par r de bibliogra a consultada, pudimos
concluir que la abundancia de las especies más palatables disminuía con la presión de pastoreo, mientras que
aumentaba la abundancia de especies arbus vas o menos palatables. Por otro lado, se analizó el efecto que podría llegar a tener la ac vidad ovina sobre una especie paragua como el puma. La causa de dicha elección se basa
en que estas especies, por su tamaño o su dieta (depredadores), requieren de grandes espacios para cumplir su
ciclo vital. Al asegurar la supervivencia de una o varias especies de estas caracterís cas en su ambiente natural,
se estaría asegurando la de muchas otras especies con menores requerimientos de espacio. Dado que existen
conflictos entre dicho carnívoro y los productores ovinos, ya que esta especie suele predar sobre las ovejas y
ocasionalmente pueden ser un peligro para los humanos, se evaluó la posibilidad de la existencia de una relación
entre el po de manejo y la presencia o ausencia del puma. Nuestras conjeturas se basan en un estudio realizado
por Kissling (2009) llevado a cabo en la estancia que cons tuye la zona 2, el cual establece que un manejo adaptavo o rota vo puede llevar a que se produzcan menos encuentros entre pumas y ovejas, aminorando el conflicto
entre productores y la caza del puma y a la vez contribuyendo a mantener la biodiversidad.
518
�Ficha 19
- ProducƟvidad Primaria Neta como canƟdad de FORRAJE disponible [Kg MS/(ha x año)] en Estepa – zonas 2 y
3-. Función de afectación: efecto de la intensidad del pastoreo ovino sobre la disponibilidad forrajera. Se analizó
el Ɵpo de vegetación y se idenƟficaron las unidades fisonómico florísƟcas. Considerando esta idenƟficación, se
esƟmó la producƟvidad primaria neta, teniendo en cuenta el estado de deterioro de cada una de las unidades.
Luego, a parƟr de las guías de condición publicadas por INTA, se estableció que los diferentes estados alternaƟvos de la estepa (bueno, regular y malo) se condicen con las intensidades de pastoreo (bajo, medio e intenso),
respecƟvamente.
Luego se construyó la función de afectación a parƟr de la evaluación del efecto de las acƟvidades producƟvas que
se desarrollan en esta zona, sobre la disponibilidad forrajera. Dentro de las acƟvidades producƟvas fueron consideradas tanto las que se desarrollan actualmente como las propuestas dentro del OT; estas son: Pesca deporƟva,
Turismo, Manejo alternaƟvo ovino, Manejo tradicional ovino y Manejo tradicional vacuno.
- Ciclado de nutrientes – zona 3 - . Función de afectación: CanƟdad de nitrógeno orgánico disponible en el suelo
(g/kg se suelo) en función de la intensidad de pastoreo en el Distrito occidental. La selección conƟnua de las especies más palatables van eliminando del suelo las especies florísƟcas que mayor canƟdad de nutrientes aportan
al perfil a través de la descomposición (Golluscio et al., 2002). Como consecuencia, el suelo comienza disminuir
el contenido de nutrientes disponibles para las plantas. Las especies más preferidas por el ganado son las que poseen un mayor requerimiento nutricional, y por ende, se produce un empobrecimiento del nitrógeno con mayor
disponibilidad para las plantas.
- Dinámica del agua en mallines – zonas 2 y 3-. Función de afectación: efecto de las acƟvidades y manejos planteados dentro del OT sobre la dinámica del agua en los mallines. Según Del Valle (1993), la disponibilidad de agua
y forraje verde durante todo el año en los mallines, hace que estén expuestos a una mayor presión de pastoreo
y pisoteo, transformándolos en focos de degradación intensa. Una consecuencia de estos procesos de deterioro
es la aridización del sistema, el reemplazo de especies en las comunidades del mallín, y por tanto, una reducción
tanto en calidad como canƟdad de la oferta forrajera. A parƟr de esto, propone disƟntos estados y transiciones
del sistema, dentro de los cuales, puede o no volverse al anƟguo estado, según el grado de degradación. Los
diferentes estados se caracterizan por tener una composición de especies disƟnta. Se observa un reemplazo de
especies gramíneas por arbusƟvas y disƟnta proporción de cobertura vegetal (entre 90 y 20%), siendo 20% el
porcentaje de cobertura que representa al estado más degradado de los mallines.
Funciones de producción
Ingresos de pequeños productores – zona 1-. Como alternaƟvas que permiƟeran generar un aumento en los
ingresos de los pequeños productores de la zona 1, fueron considerados dos alternaƟvas de modelos de producción generados para los bosques de ñire y lenga que caracterizan la región: el Modelo de producción sustentable
de ñire y terneros en un bosque de ñire medio en el Bosque Andino-Patagónico Norte y el Modelo de Manejo de
lengales medianamente degradados Bosque Andino-Patagónico Norte (UNIQUE, 2011).
En ambos casos, considerando la carga animal y la producción de leña que plantean ambos modelos, se desarrollaron los resultados económicos esperados, los cuales impactarían incrementando los ingresos actuales.
Resultado económicos esperado para el Modelo de producción sustentable de ñire y terneros en un bosque de
ñire medio en el Bosque Andino- Patagónico Norte
Este modelo plantea un escenario que considera una vaca cada cinco hectáreas, con una producƟvidad de 4
terneros cada 5 vacas resulta una producción de 1 ternero cada 6 hectáreas. Considerando que cada ternero se
vende con un peso de 300 kg, a un precio de $12/kg vivo, se genera un ingreso bruto de $3.600/ternero, lo cual
implica un IB de $600/ha/año.
519
�Ficha 19
La producción de leña en la primera intervención, de 30 a 130 m/ha, representa 42 y 182 m estéreo/ha, respecƟvamente. A un precio de $100/m estéreo de leña, implica un ingreso bruto al inicio de entre 4.200 y $18.200/
ha. En raleos posteriores se obtendría un 25% del volumen extraído en la intervención inicial, lo cual resulta, a los
valores actuales considerados, un ingreso de entre 1.050 y $4.550/ha cada 20 años.
Además, se podría invesƟgar en la búsqueda de nuevos productos (bioenergía) que agreguen valor a futuro cuando surjan nuevos mercados y sistemas que mejoren la eficiencia del uso leñero. Otro beneficio esperado serían
los Aportes de la Ley Nacional N° 26.331 para varias de la acƟvidades mencionadas, especialmente para las tareas
de restauración (UNIQUE, 2011).
Resultado económico esperado para el Modelo de Manejo de lengales medianamente degradados Bosque Andino-Patagónico Norte
Los rollizos se comercializan en los aserraderos y la madera aserrada se desƟna una parte a la construcción y otra
a carpinterías. Todo en un ámbito local y/o regional. En el aprovechamiento forestal, considerando que se pueden
obtener entre 30 y 40 m3 /ha, a un valor de mercado promedio de $350/m3, se podría generar un ingreso bruto
de entre 10.500 y $14.000/ha, cada 40 años, por la madera rolliza puesta en aserraderos locales. En el aserrado
y secado, considerando un rendimiento del 33%, se obƟenen 140 p2 de tabla por cada m3 de madera rolliza. A
un valor actual promedio aproximado de $15/p2 de madera aserrada de 1ra y 2da calidad de carpintería, larga
y seca al 12% de humedad, se esƟma un ingreso bruto de $2.100/m3 de madera rolliza aserrada, lo que implica
una producción aproximada de $63.000/ha (para siƟos de 30 m3/ha) y de $84.000/ha (para siƟos de 40 m/ha),
lo que implica de alguna manera mulƟplicar los ingresos brutos por 6,5 desde la madera rolliza hasta la madera
tabla mediante el aserrío y secado. Según experiencias locales, por consultas a carpinteros, el ingreso bruto se
incrementaría entre dos y tres veces por el procesamiento secundario en carpinterías en relación a la madera
en tabla seca. El modelo requiere aportes de Ley Nacional N° 26.331 para la aplicación de silvicultura (anillados,
raleos a desecho), para el mejoramiento de accesos principales (alcantarillas, enripiado, etc.) y para la regulación
de la acƟvidad ganadera (UNIQUE, 2011).
Superficie mínima necesaria para desarrollar Manejo Ovino AlternaƟvo – zona 3 - CanƟdad de forraje necesario
para alimentar al rodeo durante un año: Se consideró que en promedio un ovino come 1 kg de MS por día, por
lo cual precisará 365 kg MS por año.Un pequeño productor posee actualmente 147 animales en promedio, pero
el objeƟvo consiste en que pueda alcanzar, en principio, 294 ovinos (el doble). Por lo tanto, el total de forraje que
necesita una EAP al año es de 107.310 kg de MS. Considerando que este forraje se distribuye equitaƟvamente a lo
largo del año, existen tres meses (uno antes del servicio, uno antes de la parición y uno posterior a la misma) en
los que es necesario que el forraje sea de alta calidad. Este valor equivale entonces al 25% del forraje, haciendo
un total de 26.827,5 kg MS. Por diferencia, la canƟdad de forraje necesario de calidad normal será de 80.482, 50
kg MS.
- Superficie necesaria para producir forraje: A parƟr de intersectar datos de PPNA promedio anual para el período
2000 - 2010 (Baldassini et al., 2012) con el catastro (DGEyC Chubut - Equipo SIG), obtuvimos la producƟvidad promedio por EAP. Por lo tanto dividimos los 80.482,50 kg MS por este valor para obtener la canƟdad de hectáreas necesarias para producir el forraje de calidad normal (cabe aclarar que no se consideró el índice de cosecha, el cual debería
tomarse en cuenta cuando se realicen las esƟmaciones para cada grupo de EAPs asociadas en parƟcular). Por otra
parte, al intersecar la clasificación de SAGPyA con el catastro, obtuvimos la superficie de mallines por EAP (fuente de
forraje de alta calidad) y calculamos el valor correspondiente de PPNA promedio anual período 2000- 2010. A parƟr
de estos datos, obtuvimos la producƟvidad promedio de mallines por EAP (114,78 kgMS/ha año) y su desvío estándar
(596,04 kgMS/ha año). Para evitar la sobresƟmación de las hectáreas proveedoras de forraje de alta calidad (AC),
520
�Ficha 19
decidimos u lizar el valor mínimo, obtenido a par r de la diferencia entre el promedio y el desvío, resultando en
518,74 kgMS/ha año. Finalmente, dividiendo las toneladas totales por los valores obtenidos, la superficie mínima
necesaria para realizar Manejo Alterna vo resultó ser 202,28 ha (51,72 ha de forraje de AC y 150,56 ha de forraje
de calidad normal).
- Ingresos brutos anuales pequeños productores ($/ha) – zona 3-. Para obtener un monto aproximado de ingresos anuales de los pequeños productores, realizamos la siguiente es mación:
A par r de los datos de PROINDER (2002) obtuvimos el número de ovejas, carneros, capones y borregos de los pequeños productores, los cuales se esquilan para la producción de lana. Considerando que en promedio se extraen
3,88 kg de lana (PROINDER, 2002) y tomando el precio de venta más bajo del kilo de lana, $15,77 (SIPyM, INTA
2012), obtuvimos un valor anual de $7,5/ha. Para obtener los ingresos provenientes de la producción de carne,
asignamos un valor de señalada del 50% (Hall y Paruelo, 2006). Asimismo, es necesario reservar un porcentaje de
la señalada para reposición de madres y carneros (25%).
Por lo tanto, considerando que de cada cordero se ob enen 18 kg de carne 89 (PROINDER, 2002) y que el precio
de venta del kilo de carne asciende a $20 (SIPyM- INTA, 2012), obtuvimos una es mación de $6,91/ha. Finalmente, para un EAP promedio de 1.150 ha, los ingresos brutos anuales ascienden a un valor de $16.571,50. Dividiendo
este valor por 12 meses, ingresos de $1.381 por mes, se condicen con el porcentaje de hogares NBI que proporcionan los datos socieconómicos.
Considerando el obje vo económico tendiente a duplicar la carga ovina, calculamos nuevamente los ingresos
brutos potenciales:
Además de modificarse la carga ovina, teniendo en cuenta el rango de posibles porcentajes de señalada según Hall
y Paruelo (2006), asumimos que la señalada podría ascender a un 60%. Finalmente, para un EAP promedio de 1.150
ha, los ingresos brutos anuales ascenderían a un valor de $36.443,50. Dividiendo este valor por 12 meses, da un
total de $3.037. A su vez, es importante considerar que el resto de las ac vidades propuestas que no compiten
por el uso del suelo (aprovechamiento de fibra de guanaco, aprovechamiento de liebre europea), podrían funcionar como aportes adicionales a los ingresos calculados.
521
�Ficha 19
- Recaudación producida por la acƟvidad turísƟca en cuerpos de agua ($/ha año) – zona 2 -. Una de las propuestas consis ó en que la explotación turís ca y la pesca depor va en los cuerpos de agua realizada por el privado
pase a manos del Estado, según lo establecido por el Art 2.340 del Código Civil argen no. Para determinar cuál era
la superficie adecuada que debía pasar a manos del Estado, el cual podría concesionarlas percibiendo ingresos
que puedan ser redistribuidos dentro del departamento y aumentando el empleo, u lizamos el método de programación lineal mul criterio. La misma requirió de datos de entrada, uno de ellos fue la recaudación percibida
por el Estado actualmente (con lagunas de dominio privadas) y la recaudación que percibiría si pasara a administrarlas. La es mación fue realizada considerando que actualmente la estancia abona 1.500 pesos anuales por el
usufructo de cada laguna, haciendo un total de 9.000 pesos (Recaudación Tributaria de Chubut). Por lo tanto si se
lo concesionaria a al menos a dos empresas que explotaran las ac vidades en las lagunas, el Estado percibirá el
doble de la recaudación que percibe actualmente (al menos 18.000 pesos).
- Generación de empleo en acƟvidades turísƟcas (jornales/ha año) – zona 2 -. Dado que el Estado dispone de
mayores recursos para la comunicación y publicidad, se estableció el supuesto de que podrá generar un mayor
flujo de gente que se acerque para realizar ac vidades recrea vas y de pesca depor va. En este sen do, en el
año 2011 se registraron 90 guías de pesca depor va para la zona Patagónica (Registro de guías de pesca depor va
por Resolución N° 072/97 del Organismo Provincial de Turismo Chubut). Si actualmente estancia Tecka emplea
5 guías de pesca depor va (6% de los guías registrados), es mamos que si lo concesionara el Estado se podrían
crear nuevos puestos de trabajo, considerando el mayor flujo de gente y las nuevas concesiones. Se fijó como
restricción que el mínimo de puestos que deberían crearse serían 15 en total. Teniendo en cuenta que el año solo
abarcará la temporada habilitada por Chubut (180 días), se u lizaron para el cálculo 150 días por condiciones
adversas. Así, llegamos a un valor de generación de empleo de 1 y 4 jornales/ha año para el manejo de lagunas
en manos de Tecka y del Estado, respec vamente.
Metodología para la construcción de escenarios de uso
A través de la superposición de capas en un SIG, analizamos la información bio sica y socioeconómica de las tres
zonas homogéneas. Considerando el contexto legal, las funciones de afectación de SE y las funciones de producción, construimos un escenario potencial para cada zona. Ya sea a par r de datos económicos concretos, datos
bibliográficos o estudios de caso donde se desarrollaban modelos de producción sustentables para las ac vidades
en cues ón, construimos escenarios potenciales a par r de los cuales pudimos es mar las consecuencias económicas e iden ficar los efectos sociales y ambientales que los mismos traerían.
Tanto en la zona 1 como en la 3, dis ntos aspectos socioeconómicos (nº de hogares NBI, nivel educa vo, % de
desocupación, nº de cabezas de ganado en EAPs y precio de venta de lana y carne) sugirieron a nuestro criterio
que el obje vo social y el económico de la planificación tendrían prioridad sobre el obje vo ambiental. Es por
esto que en ambos casos se buscó construir escenarios que endan a maximizar los ingresos de los pequeños
productores, asumiendo el supuesto de que este aumento en los ingresos se traduciría en una disminución de
las condiciones de pobreza (obje vo social). Así, en ambos casos se plantearon nuevas ac vidades produc vas
y manejos alterna vos para ac vidades que se venían desarrollando, de manera que las mismas cumplan con el
obje vo a maximizar y a la vez resulten sustentables, contribuyendo con el obje vo ambiental. En el caso de la
zona 3, la función a maximizar fue la carga ovina, la cual propusimos que era fac ble de duplicar, generando un
impacto posi vo en los ingresos de los pequeños productores.
La zona 2, en cambio, corresponde íntegramente a erras privadas de una gran estancia. Por este mo vo los
obje vos de la planificación fueron muy dis ntos respecto de las zonas 1 y 3. En este sen do, se le dio prioridad
al obje vo ambiental, proponiendo la conservación de áreas representa vas de estepa graminosa. Asimismo, el
escenario pudo contemplar los obje vos sociales y económicos para la zona, al mismo empo que una mejora en
el obje vo social (garan zar el acceso a los recursos de dominio público) contribuyó con el obje vo económico
de la zona 1, ya que existe un cuerpo de agua compar do por ambas zonas, donde es fac ble el desarrollo de
ac vidades turís cas. Para definir la superficie de lagunas que se mantendrían bajo dominio estatal y bajo dominio privado, se u lizó en este caso la programación lineal mul criterio con la herramienta SOLVER. Esto permi ó
definir, en base a dis ntos parámetros, la superficie de lagunas que pasarían a estar bajo dominio estatal en el
escenario potencial propuesto.
522
�Debate del equipo técnico. Evaluación Mul criterio mediante el Proceso Analí co Jerárquico definido por la valoración de Saaty (1997), Programación lineal con la herramienta SOLVER.
Es importante aclarar que este trabajo planteó solo un obje vo para cada dimensión. Esto nos llevó a reflexionar
respecto de los resultados obtenidos en la Evaluación Mul criterio. En los tres casos, el escenario potencial se vio
favorecido. Suponemos que estos resultados no se corresponden con la realidad, ya que existen probablemente
numerosos factores limitantes para llevar a cabo la planificación potencial, los cuales no se vieron reflejados en
los criterios. Esto lo atribuimos al hecho de haber trabajado con un único obje vo por dimensión, a par r de los
cuales fueron planificados los escenarios potenciales. Si hubiéramos propuesto una mayor can dad de obje vos,
probablemente la ponderación de los criterios hubiera presentado diferencias que le otorguen más peso al escenario actual en alguno de los casos. Lo mismo ocurre si hubiéramos planteado más de un escenario
alterna vo al actual.
Ficha 19
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
No aplica
Mecanismos de resolución de conflictos
No aplica
Elementos de Monitoreo
No aplica
523
�Ficha 20
Ficha 20
Autoras: Melina Aranda, Paula Berenstecher, Emilia Delguy, Juliana Lofrano y Pilar Repetto
Propuesta de Ordenamiento Territorial para el departamento de Futaleufú, Chubut
Datos Generales
Institución responsable
Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires.
Instituciones participantes
Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires.
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Aranda Melina, Berenstecher Paula, Delguy Emilia, Lofrano Juliana y Repe o Pilar
Marco normativo
• Ley General del Ambiente (Ley N° 25.675) de la Nación Argen na, sancionada en 2002.
• Ley General del Ambiente (Ley N° 4.563) de la provincia de Chubut, sancionada en 1999.
• Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos (Ley Nº 26.331) de la Nación
Argen na, sancionada en 2008.
• Ley Provincial XVII Nº 92 de Ordenamiento de Bosques Na vos de la Provincia de Chubut.
• Plan Estratégico Territorial (PET). Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, formulado
por el gobierno nacional en 2004.
Ubicación geográfica y área de influencia
Departamento de Futaleufú, Chubut, Argen na. 9.435 km². 37.540 habitantes. 88% urbanos, 12% rural (7% población rural agrupada y 5% población rural dispersa).
Área temática de aplicación
Rural
Motivación
El trabajo se realizó en la materia Ordenamiento Territorial de la Licenciatura en Ciencias Ambientales, cuyo obje vo consis ó en que los alumnos adquieran experiencia en el desarrollo de un Ordenamiento Territorial Rural.
Financiación
No aplica
Temporalidad
5 meses, de agosto a diciembre de 2012.
Estado de desarrollo
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
X Finalizado
524
�• Decisión polí ca para la implementación del proyecto.
• Adquisición de fondos para su desarrollo y puesta en marcha.
• Aceptación de la propuesta por parte de los dis ntos actores sociales involucrados, especialmente por parte
de los productores agropecuarios.
Ficha 20
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
• Diferencias o contradicciones entre los datos extraídos de dis ntas fuentes. Por ejemplo, el caso de la ruta
provincial nº 34, que no figuraba en ciertos mapas y además no quedaba claro a qué jurisdicción pertenecía.
• Información protegida por secreto estadís co impide localizar en el espacio la información de los censos.
• Falta de información georreferenciada, especialmente en relación a las ac vidades produc vas.
• Falta de información a escala departamental. Gran parte de la información solo está disponible a escala provincial o a escala localidad, resultando, como consecuencia, imprecisa.
• Imposibilidad de conocer el si o en el cual se trabaja y de incluir a las comunidades durante todo el proceso,
tanto en el diagnós co como en la planificación y en la ges ón.
• Fuentes de datos desactualizadas.
Presentación de resultados obtenidos/esperados
Se presentó un trabajo final, el cual había constado de dos entregas previas. Además, se expuso oralmente frente
a un jurado evaluador.
Beneficiarios del proyecto
•
•
•
•
•
Productores agropecuarios.
Trabajadores del campo asalariados.
Empresas (proveedoras de tecnología agropecuaria, complejos turís cos, etc.).
Sector turís co.
Cualquier otro actor social que se vea beneficiado por el mantenimiento del nivel de provisión de servicios
ecosistémicos de Futaleufú (por ejemplo, comunidades de pueblos originarios, turistas, etc.).
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
1. Clima: po de clima, temperatura promedio anual, temperatura promedio mes más cálido y mes más frío,
promedio de días sin heladas, precipitaciones (mm y distribución en el año).
2. Recursos hídricos: cuencas hídricas de Chubut, cuencas que abarca Futaleufú, superficie perteneciente a cada
una de ellas, centros urbanos importantes ubicados en cada una de ellas, nacientes del río, caracterís cas y
estación de las crecientes, estación del caudal mínimo.
3. Suelo: po y origen del relieve, orden y origen de los suelos, porcentaje de la superficie de Chubut y de Futaleufú correspondiente a cada orden de suelo, caracterización de los principales órdenes, grandes grupos de
suelos presentes en Futaleufú.
4. Vegetación: provincias y distritos fitogeográficos abarcados por el dto, pos de vegetación, principales formas
de vida y especies presentes en cada zona.
5. Fauna terrestre y acuá ca: principales grupos de animales y principales especies de la región patagónica.
Fuente de datos
1. Clima: EEA INTA Esquel , 2001.
525
�Ficha 20
2. Recursos hídricos: Atlas digital de los recursos hídricos, 2002, Subsecretaría de Recursos Hídricos - Ins tuto
Nacional del Agua, GeoINTA.
3. Suelos: trabajos cien ficos diversos, Mapa de suelos de la provincia de Chubut SAGyP – INTA.
4. Vegetación: Geo INTA; Ins tuto de suelos INTA, libros y trabajos cien ficos, capas de información georreferenciada.
5. Fauna terrestre y acuá ca: libros y trabajos cien ficos.
Calidad
1. Clima: escala regional. Nivel de detalle insuficiente.
2. Recursos hídricos: escala: cuenca. Nivel de detalle insuficiente (no se cuenta con información específica acerca
de la porción de las cuencas abarcada por Futaleufú).
3. Suelos: escala 1:1.000.000 (escala del mapa de suelos). Nivel de detalle adecuado.
4. Vegetación: Nivel de detalle adecuado. Se contó con capas de vegetación para SIG que permi eron ubicar en
el espacio los principales pos de vegetación.
5. Fauna terrestre y acuá ca: escala regional, nivel de detalle insuficiente (escasa información a escala provincial, ausencia de información a escala departamental).
Herramientas y metodologías
La síntesis y análisis de los datos bio sicos se realizó principalmente mediante el uso SIG (Google Earth, Google
Earth Pro, gvsig, ArcGIS). La superposición de capas ( pos de suelos, isohietas, pos de vegetación, cuerpos de
agua, etc.) evidenció los principales rasgos ambientales del departamento, especialmente el marcado gradiente
de precipitaciones oeste-este y el resultante gradiente de vegetación. Esta herramienta permi ó además el cálculo de superficies (superficie boscosa, superficie total de estepa, superficie de estepa con precipitaciones mayores
y menores a 500 mm, etc.). Toda esta información obtenida mediante SIG se u lizó posteriormente para realizar
una zonificación del departamento (ver sección “Metodología para la construcción de escenarios de uso”).
Aspectos socioeconómicos
Datos
• Población: n° de habitantes, densidad, % población urbana/rural, n° habitantes de los principales municipios,
hogares con miembros de población indígena, ubicación de pueblos indígenas, % de población total con NBI,
% de la población urbana y rural con NBI, estructura de edades, analfabe smo, nivel máximo de instrucción
de la población urbana y rural, ocupación.
• Infraestructura: Transporte: rutas y caminos, % de viviendas sobre calles pavimentadas y no pavimentadas,
red ferroviaria, transporte aéreo. Infraestructura energé ca: can dad, fuentes, transmisión y des no de la
energía eléctrica, red de gas natural, % de viviendas con suministro de red eléctrica y de gas natural según
rural/urbana, po de combus ble u lizado en hogares. Infraestructura hídrica: superficie con infraestructura
de riego, infraestructura para laminación de crecidas. Infraestructura de comunicaciones: radio, televisión,
teléfono, internet. Infraestructura de salud: organización del sistema de salud provincial, establecimientos
de salud. Infraestructura educa va: pos y ubicación de establecimientos educa vos. Infraestructura urbana:
régimen de tenencia de la vivienda según área urbana o rural, pos de viviendas según zona urbana y rural.
Servicios públicos: % viviendas urbanas/rurales con acceso a red de agua corriente, procedencia del agua,
viviendas urbanas/rurales con cobertura de servicios de alumbrado, recolección de residuos y cloacas. Infraestructura turís ca: oferta hotelera según po de establecimientos y localidad, EAPs con ac vidades relacionadas al turismo rural.
• Ac vidades produc vas: tamaño de EAPs, régimen de tenencia de la erra, pos de productores, prác cas culturales y de manejo. Ganadería: existencias ganaderas, mataderos y plantas según po de ganadería (ovina,
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�Ficha 20
bovina, etc.). Agricultura: forrajeras y superficie implantada con ellas, superficie implantada con otros cul vos. Ac vidad forestal: superficie implantada por especie, ubicación de las plantaciones forestales. Minería:
ubicación de proyectos mineros, generación de empleo.
Fuente de datos
Censo 2001, INDEC; Censo Nacional Agropecuario 2002, INDEC; Dirección General de Estadís ca y Censos de Chubut; Plan Estratégico de Infraestructura 2006-2016 de la Provincia de Chubut, Secretaría de Infraestructura Planeamiento y Servicios Públicos de la Provincia de Chubut; Mapa Educa vo 2007, Unidad de Estadís ca Educa va,
Ministerio de Educación Chubut. Plan Ovino para la Provincia del Chubut, 2007. Mapa de plantaciones forestales
(capa para SIG) según el MAGyP.
Calidad
Escala departamental. Nivel de detalle insuficiente (no se cuenta con información espacialmente explícita a nivel
intradepartamental para la mayor parte de los aspectos socioeconómicos).
Herramientas y metodologías
• Redatam: consultas y cruces de tablas online sobre los datos de censo 2001 INDEC. Se u lizó principalmente
para obtener la información censal de interés (educación, estructura de edades, infraestructura, acceso a servicios públicos, etc.) discriminada según población urbana o rural, permi endo así la caracterización de ambos
grupos. En el apartado “Datos” se detalla toda la información obtenida.
• Elaboración de un mapa de actores (ver mapa en la siguiente sección).
• La combinación de los datos bio sicos con los socioeconómicos requirió la realización de supuestos, ya que,
a diferencia de los datos bio sicos, la información socioeconómica no era espacialmente explícita. Uno de los
principales supuestos tuvo que ver con la ubicación actual de las ac vidades produc vas en el espacio. En
base a la lectura y recopilación de información acerca de estas ac vidades (superficie dedicada a la ac vidad,
condiciones bio sicas requeridas, limitaciones legales, consultas a conocedores del área, etc.) se intentó definir en qué zonas se desarrollan actualmente.
Actores involucrados
• Gobiernos de las localidades que conforman el departamento (Esquel, Trevelin, Corcovado, Villa Futaleufquen, Lago Rosario, Los Cipreses).
• Asociaciones vecinales. Estas son organizaciones representa vas de grupos de vecinos de un sector determinado, que sirve como medio para aunar esfuerzos con el fin de atender sus necesidades y representar sus
intereses. Un ejemplo es el caso de la Asamblea de Vecinos Autoconvocados de Esquel por el No a la Mina.
• Productores (que pueden dividirse en grandes, pequeños, familiares / agrícolas, ganaderos y forestales / propietarios y arrendatario / capitalizados y no capitalizados).
• Trabajadores del campo asalariados (que pueden trabajar en forma temporal o permanente).
• Empresas (proveedoras de tecnología agropecuaria, concesionarias de servicios públicos, mineras, complejos
turís cos y agencias de turismo).
• Organismos de ciencia y técnica: INTA, CIEFAP, Universidad Nacional de la Patagonia San Juan Bosco.
• Administración de Parques Nacionales.
• Sector turís co.
• Comunidades de pueblos originarios.
• En dades financieras.
527
�• 28% Parque Nacional Los Alerces.
• 21% Bosque; dentro del mismo los usos son los siguientes: 74% ganadería bovina, 24% conservación y 2%
forestaciones.
• 32% Estepa; el 98% se ocupa con ganadería ovina y el resto corresponde a forestaciones, cul vos de forrajeras, cereales, hortalizas y aromá cas y frutales.
• 19% Cuerpos de agua y suelo rocoso.
Ficha 20
Actividades Productivas o usos del suelo
Conflictos identificados
• La economía del departamento se basa en una producción poco diversa debido a las limitaciones bio sicas
y a la ausencia de polí cas que incen ven el desarrollo de otras explotaciones. Por otra parte, los ingresos
generados por estas ac vidades produc vas varían estacionalmente, concentrándose los mayores ingresos
durante un corto período del año.
• El 37% de la población rural agrupada y el 28% de la población rural dispersa de Futaleufú presenta necesidades básicas insa sfechas. Las necesidades básicas insa sfechas enen en cuenta indicadores que no son
abordados en este ordenamiento. Sin embargo, se considera que se relacionan directamente con la pobreza,
cuyas determinantes son la desocupación, la inestabilidad laboral, los bajos salarios, etc.
• Deterioro de la produc vidad de las estepas que ha generado una caída progresiva en el número de ovejas.
Se observó en la región la disminución de la cobertura total, aumento de especies poco pastoreadas mientras
disminuyen las preferidas por el ganado y aumento de indicios de erosión eólica e hídrica.
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�Ficha 20
• Actualmente, a pesar de lo establecido en la Ley Nacional Nº 26.331, existen 122 ha de plantaciones forestales
en áreas clasificadas en la categoría I (Conservación) y 1.822 ha ubicadas en áreas de categoría II (Uso sustentable).
Planificación
Objetivos
• Obje vos económicos
1) Disminuir la variabilidad estacional e interanual de los ingresos generados por las ac vidades produc vas
(único para todo el departamento).
• Obje vo social
1) Disminuir el porcentaje de población en condiciones de pobreza (único para todo el departamento).
• Obje vos ambientales
1) Controlar los procesos de deser ficación generados por el inadecuado manejo del ganado ovino (para la zona
de estepa).
2) Observancia de la Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Na vos (para la zona de bosque).
La metodología consis ó en iden ficar las problemá cas y, a par r de ello, plantear los obje vos que debían cumplirse para solucionarlas. A con nuación se eliminaron los obje vos que quedaron fuera del alcance del Ordenamiento Territorial, ya que plantearlos podía afectar la efec vidad y eficiencia del mismo. Por úl mo, se eligieron
los más adecuados para lograr resultados posi vos orientados al desarrollo del departamento.
Herramientas para trabajo en grupos
Con el obje vo de que todos los grupos de actores estén informados y de conocer la visión de los mismos respecto a la propuesta de ordenamiento, se realizarán dos talleres donde se convocará la par cipación de todos los
grupos de actores involucrados (detallados anteriormente).
Técnicas u lizadas:
• 1er Taller: lluvia de ideas por tarjetas como disparador para la explicación de los principales conceptos e implicancias del Ordenamiento Territorial, conducción para que los par cipantes iden fiquen necesidades y
problemas en el departamento, discusión y debate.
• 2° Taller: presentación de la propuesta de OT y debate con la opinión de todos los grupos de actores. Por
úl mo, devolución por escrito de los grupos de actores par cipantes, conteniendo propuestas y mejoras deseadas en el proyecto.
No puede hablarse de asistencia porque dichos talleres no se llevaron a cabo, se trata de una propuesta para
tener en cuenta si se aplicara el OT.
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
Se iden ficaron los dis ntos servicios ecosistémicos que se ven afectados por cada una de las ac vidades producvas llevadas a cabo en el departamento y al mismo empo por aquellas ac vidades que potencialmente podrían
desarrollarse. Luego, en base a una exhaus va búsqueda de bibliogra a, se propusieron curvas de afectación de
los servicios iden ficados por cada una de las ac vidades. Se procuró u lizar información proveniente de zonas
cercanas al departamento o ecosistemas similares. En el caso de la ganadería ovina y de las plantaciones foresta-
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�Ficha 20
les fue posible en encontrar bibliogra a de la región patagónica, pero para el resto de las ac vidades esta información era escasa. Las funciones de producción y afectación de los servicios ecosistémicos se construyeron en
función de la intensidad de pastoreo, para el caso de la ganadería ovina, o de la extensión de la ac vidad a desarrollarse, superficie cul vada o forestada para el caso de los cul vos extensivos y forestaciones, respec vamente.
A con nuación se detallan las funciones propuestas para dis ntas ac vidades:
• Ganadería ovina: se iden ficó el cambio generado por la intensidad de pastoreo, representado por un gradiente histórico de intensidad de pastoreo en si os de la Patagonia, en la cobertura vegetal (herbáceas y arbustos)
del suelo. Además, se iden ficó el efecto del gradiente en la intensidad de pastoreo en la función de provisión
de otros servicios, tales como: biomasa de herbívoros, albedo, pérdidas de agua, control de la erosión, biodiversidad y produc vidad primaria neta aérea, como servicio de regulación atmosférica provisto por la fijación
de CO2. Las funciones descriptas se obtuvieron en base a bibliogra a de la región en estudio.
• Cul vos extensivos (alfalfa): se describieron principalmente las funciones de afectación de la producción de
forraje y del nitrógeno del suelo a lo largo de un gradiente de la superficie implantada de alfalfa. Estas funciones se realizaron en base a deducciones propias sin datos empíricos.
• Plantaciones forestales: se propusieron funciones de provisión de bienes (madera), regulación atmosférica (a
través de la PPNA), rendimiento hídrico, control de la erosión, biodiversidad y resistencia a la invasión.
Para el caso de los sistemas silvopastoriles, los cul vos intensivos, la piscicultura y el turismo rural no fue posible
construir funciones debido a la escasa información disponible. Sin embargo, se consideró cómo estas ac vidades
afectaban los servicios de los ecosistemas a la hora de tomar decisiones. Tampoco se han podido graficar las afectaciones de servicios culturales, tales como la tradición, recreación, enriquecimiento intelectual, etc., pero dichas
afectaciones fueron descritas verbalmente para ser tenidas en cuenta en la toma de decisiones.
Para poder comparar los efectos de las ac vidades sobre los servicios ecosistémicos se construyó un gráfico
orienta vo en el cual se intentó representar los efectos rela vos de las dis ntas ac vidades sobre ciertos servicios ecosistémicos, tomando como referencia (valor 1) a la ac vidad ganadera ovina. Se tuvieron en cuenta
los siguientes servicios: control de erosión, balance de nitrógeno, ganancia de carbono, rendimiento hídrico,
biodiversidad y materia orgánica del suelo. Se incluyeron barras de error con el obje vo de indicar una medida
de la confianza o la seguridad que se ene en relación a los efectos que provocaría de cada ac vidad sobre cada
servicio. En el caso de los cul vos intensivos se asignó una incer dumbre muy grande debido a la escasa información obtenida; por el contrario, para el caso de las forestaciones las barras de error son en general mucho más
pequeñas debido a que se cuenta con abundante sustento teórico y empírico.
Por úl mo, se realizó un análisis de los compromisos y complementariedad que existen entre servicios ecosistémicos. Para este análisis no solo se tuvieron en cuenta los servicios mencionados en el párrafo anterior, sino
también servicios relacionados con valores culturales heredados, tradiciones, enriquecimiento intelectual, recreación, etc. Sin embargo, nos resultó imposible construir funciones que mostraran gráficamente estos compromisos y complementariedad mencionados.
Metodología para la construcción de escenarios de uso
• Zonificación del departamento según sus par cularidades bio sicas mediante el uso de SIG, superponiendo
principalmente capas de vegetación, isohietas, cuerpos de agua y OTBN.
• Iden ficación de ac vidades a realizar en cada zona teniendo en cuenta restricciones legales y bio sicas.
• Definición de los lugares donde se desarrollará cada ac vidad dentro de cada zona y la superficie se dedicaría
a cada una de ellas, teniendo en cuenta criterios tanto bio sicos como socioeconómicos.
• En base a todo lo anterior, generación mediante SIG de un escenario “deseado” para cada zona en el que se
materializa la propuesta de ordenamiento territorial desarrollada para cumplir con los obje vos propuestos.
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
El escenario deseado de cada zona fue evaluado en comparación con el escenario actual en términos de la efecvidad de cada uno en el cumplimiento de los obje vos planteados.
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�Ficha 20
Para poder comparar los escenarios se escogieron criterios de evaluación que reflejaran la influencia de los mismos sobre los aspectos social, económico y ambiental. A con nuación, mediante una evaluación mul criterio,
se obtuvo un valor final para cada escenario. Para realizar esta evaluación se valoraron, con tablas de Saaty, los
aspectos (ambiental, social y económico) y los criterios; se hizo una ponderación de los criterios y se sumaron los
resultados obtenidos para cada escenario (actual y deseado). El valor final obtenido para el escenario deseado
fue mayor al obtenido para el escenario actual. Consecuentemente, se decidió aplicar el ordenamiento territorial
rural propuesto en el trabajo.
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
No aplica.
Mecanismos de resolución de conflictos
Creación de programas de incen vo, cuya ejecución y regulación serán responsabilidad de en dades existentes.
Elementos de Monitoreo
No se propuso.
Beneficios
Esperados
Beneficios ambientales a nivel local
• La propuesta de manejo del pas zal, que considera la heterogeneidad y recep vidad de los potreros, provocará una disminución en la presión de pastoreo ejercida sobre los individuos, poblaciones y comunidades
más preferidas por los herbívoros. A su vez, como consecuencia de la conservación de los recursos forrajeros,
aumentará la cobertura vegetal, que es un factor determinante para detener el progreso de la erosión.
• Las áreas buffer del bosque, donde se prohíben las ac vidades forestal y ganadera, impedirán la degradación
de los cursos de agua y mantendrán la integridad de los bosques na vos, debido a que evitarán el desarrollo
de invasiones biológicas.
Beneficios ambientales a nivel nacional
• La localización en el bosque de las dis ntas ac vidades produc vas asegura la conservación de los bosques
na vos.
• Disminuir los procesos de deser ficación que avanzan a través de mecanismos de “contagio” y retroalimentaciones.
Beneficios socioeconómicos a nivel local
• Estabilidad económica del departamento, debido a que los ingresos no serán generados únicamente por productos vinculados a la ganadería ovina. El escenario actual, con pocas ac vidades produc vas en desarrollo,
es fuertemente dependiente de los precios internacionales y factores ambientales, y esto conlleva un alto
riesgo económico.
• Disminución de la tasa de desempleo, ya que las ac vidades produc vas intensivas requieren mayor mano de
obra, y este po de ac vidades son las fomentadas en el escenario deseado.
• Menor porcentaje de población en condiciones de NBI, este beneficio se desprende como consecuencia de los
anteriores.
531
�• Contribución posi va al PBI, ya que la comercialización de la lana con valor agregado permi rá obtener mayores divisas por parte del sector.
• La diversificación a nivel departamental también contribuye a disminuir el riesgo económico nacional, debido
a que asegura producción e ingresos frente a eventos que pueden dañar producciones similares en otras regiones del país.
Ficha 20
Beneficios socioeconómico a nivel nacional
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�Ficha 21
Ficha 21
Autoras: Antonella Bruno, Magdalena Pagella, Laura Ramallo, Denise Ramil, Lopardo Rossi, Sol María.
Nombre del Proyecto
Ordenamiento Territorial Rural Departamento Copo
Datos Generales
Ins tuciones par cipantes
Facultad de Agronomía, Universidad de Buenos Aires. Asignatura: Ordenamiento Territorial, carrera de la Licenciatura en Ciencias Ambientales.
Responsable técnico directo y equipo de trabajo
Estudiantes de la Licenciatura en Ciencias Ambientales, cursando 5º año:
• Bruno, Antonella
• Pagella, Magdalena
• Ramallo, Laura
• Ramil, Denise
• Rossi Lopardo, María Sol
Marco normativo
• Ley General del Ambiente, Ley Nacional Nº 25.675, sancionada en 2002.
• Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Na vos, Ley Nacional N° 26.331, sancionada en 2008.
• Régimen para la Recuperación, Fomento y Desarrollo de la Ac vidad Caprina. Ley Nº 26.141, sancionada en
2006.
• Ley de Conservación y uso múl ple de las áreas forestales de la provincia de San ago del Estero. Ley Provincial
N° 6841/06, sancionada en 2007.
• Normas generales y metodología de aplicación para la defensa, conservación y mejoramiento del ambiente y
los recursos naturales. Ley Nº 6.321, sancionada en 2012.
Ubicación geográfica y área de influencia
Departamento Copo, San ago del Estero, Argen na.
Área total del Departamento: 12.604 km2
Total habitantes del Departamento: 31.228
Total habitantes zonas urbanas: 18.847
Total habitantes zonas rurales: 12.381
Área temática de aplicación
El área de aplicación del proyecto se enfoca principalmente en el medio rural, con mayor énfasis en el Desarrollo
Rural del Departamento.
Motivación
Trabajo realizado para la formación profesional de Licenciados en Ciencias Ambientales.
Financiación
No aplica
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�Realizado en el transcurso de un cuatrimestre, durante el año lec vo 2012.
Ficha 21
Temporalidad
Estado de desarrollo
X
Inicial (menos del 30% del empo total de duración)
Intermedio (entre el 30 y el 60% del empo total de duración)
Avanzado (más del 60% del empo total de duración)
Finalizado (según el obje vo didác co planteado)
Oportunidades para el desarrollo del proyecto
El Marco Norma vo resultó ser favorable, debido a la sanción de la Ley de Ordenamiento Territorial de Bosques
Na vos. La misma resulta en una oportunidad para la aplicación del Proyecto en el Departamento.
Limitaciones para el desarrollo del proyecto
Los factores que limitan el plantea y consiguiente desarrollo del proyecto son:
• Información catastral incompleta dada la falta de tulos de propiedad, en un contexto de conflicto polí co y
social en el Departamento.
• Ausencia de información georreferenciada de pos de usos del suelo: formas en que se realizan las ac vidades
produc vas principales como son ganadería, aprovechamiento forestal y agricultura.
• Limitada información sobre el estado edilicio de hospitales y escuelas.
• Escaso acceso a tecnologías apropiadas para el sector de la pequeña ganadería, ganadería comunitaria y tradicional
• Trampas culturales y de pobreza: cuando existe un Sistema Socio-Ecológico con problemas de pobreza persistente, se reflejan, a su vez, en pérdidas de oportunidades de desarrollo.
Presentación de resultados obtenidos/esperados
Bruno, A.; Pagella, M.; Ramallo, L.; Ramil, D. y Rossi Lopardo, M. S. 2012. Plan de Ordenamiento Territorial, Departamento de Copo, San ago del Estero. Facultad de Agronomía, UBA.
Beneficiarios del proyecto
A par r de la caracterización de los pos sociales agrarios que existen en el Departamento (campesino, productor
familiar, empresario) el actor campesino es el mayor beneficiario de las medidas propuestas, siguiendo el actor
productor familiar y luego el actor empresario.
Diagnóstico Territorial
Aspectos biofísicos
Datos
Clima
Circulación de los vientos
Régimen de precipitaciones
Fuente de datos
Bole a, P.; L. Acuña y M. Juárez. 1992. “Análisis de las
caracterís cas climá cas de la provincia de San ago del
Estero y comportamiento del empo durante la sequía
de la campaña agrícola 1988/89”. Convenio INTA-UNSE.
INTA, San ago del Estero
Inventario Forestal de la Prov. de San ago del Estero,
departamentos de Copo y Alberdi 1994
534
�Morello, J. y Adámoli, J. 1974. La grandes unidades de
vegetación y ambiente del Chaco
Frecuencia promedio de heladas
Capas de información: Distribución de Isohietas de ArgenƟna, cedidas por el LART, FAUBA, CONICET
Protomastro, J.J. 1988. Fenología y patrones de interacción en un bosque de quebracho colorado, blanco
y mistol. Tesis Doctoral, Depto de Biología, Universidad
de Buenos Aires, ArgenƟna.
Servicio Meteorológico Nacional, período 1951-1980
Temperatura
Recursos Hídricos
-
División de cuencas en el Departamento Copo.
Capas de información: División de Cuencas de ArgenƟna. Otorgada por el LART, FAUBA, CONICET.
-
Descripción de las cuencas
-
Río Salado y sistema de canales
Ferreira, 2005
Bacchiega et al. 2003
FUNDAR
Subsecretaría de Recursos Hídricos.
Ficha 21
Mapa de isohietas Departamento Copo
Geomorfología y Suelos
-
Mapa de Suelos de Argen na.
-
Mapa de Curvas de Nivel del Departamento.
-
Descripción de los pos de suelos del
Departamento.
Capa de información: Distribución de los Ɵpos de Suelos
de ArgenƟna. INTA 2007
Capa de información cedidas por el LART, FAUBA, CONICET (formato Shp)
Bonelli, 1994
Godagnone
Vegetación
-
Fauna
-
Descripción de las Unidades de Vegetación del
Departamento.
Cabrera 1976
Brassiolo 2005
Brassiolo 2001
Morello y Saravia 1959
Sachtler, 1977
Anfibios
Rep les
Aves
Mamíferos
Especies Exó cas
Caziani et al. 2003
Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable 2004
Caziani, 1996
DerlindaƟ, 2001
C. Trucco y A. Tálamo
Calidad de los dato: no especificado
Herramientas y metodologías
Para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos se ha uƟlizado la bibliograİa anteriormente citada y capas
de información georreferenciadas, como el de isohietas, cuencas, ordenamiento territorial de bosques naƟvos,
suelos, etc., que fueron analizados y procesados mediante sistemas de información geográfica, como ArcView y
gvSIG.
535
�Infraestructura
Hospitales
Mapa del po y ubicación de hospitales en San ago
del Estero.
Servicios que posee cada hospital en Copo.
Escuelas
Número de escuelas, can dad de docentes por escuela y localidad de las escuelas en el Departamento de
Copo
Información sobre las escuelas presentes en Copo
Sistema de transporte y comunicación
Rutas nacionales, provinciales, ferrocarriles y pista de
aterrizaje
Sistema de riego
Sistema de Riego Departamento de Copo.
Caracterís cas socioeconómicas
Número de personas con necesidades básicas insa sfechas (NBI)
Condición de asistencia escolar
Trabajo y nivel de ingreso
Jefes de hogar económicamente ac vos
Nivel de hacinamiento del hogar
Tipo de vivienda
Agua de red pública
Área de servicio
Fuente de datos
Ficha 21
Aspectos socioeconómicos
Datos
Ministerio de Salud de San ago del Estero.
Guía de establecimientos de la Salud en Argen na.
Ministerio de Educación de San ago del Estero.
Guía de escuelas, colegios, ins tutos y jardines de infantes en Argen na.
Lima, J. J. 1997. Zonificación del Parque Provincial Copo,
San ago del Estero, Argen na, y directrices para el Plan
de Manejo. Tesis de Maestría, Manejo de Vida Silvestre,
Centro de Zoología Aplicada, Universidad Nacional de
Córdoba, Córdoba, Argen na.
Si o oficial de la Provincia de San ago del Estero.
INTA, 2001.
Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010
Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010
Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010
Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010
Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010
Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010
Censo Nacional de Hogar y Vivienda 2001 y 2010
Calidad de los dato: no especificado
Herramientas y metodologías
Para el procesamiento, análisis y síntesis de los datos se ha u lizado la bibliogra a anteriormente citada.
536
�A par r de un relevamiento bibliográfico se iden ficaron los siguientes actores sociales involucrados, viendo necesario ampliar esta lista en terreno.
Ficha 21
Actores involucrados
Estado: actores que pertenecen a algún estamento del sistema de gobierno ya sea nacional, local, entes oficiales,
par dos polí cos, etc. Algunos de los organismos estatales que intervienen son:
• Ministerio de la Producción, Recursos Naturales, Forestación y Tierras
• Subsecretaría de Producción, Recursos Naturales, Forestación y Tierras
• Municipalidad de la Ciudad de Monte Quemado (Departamento Copo).
• Dirección de Bosques
• Administración de Parques Nacionales
• Dirección de Industria y Comercio
• Dirección de Minería, Geología y Suelos
• Subsecretaría de Agricultura Familiar
• IPAC (Ins tuto Provincial de Acción Coopera va)
• INTA (Delegación Pampa de los Guanacos y Monte Quemado)
Organizaciones campesinas-indígenas: donde par cipan todos o varios miembros de la comunidad.
• MOCASE-VC (Movimiento Campesino San ago del Estero)
• Empresa: personas jurídica con fines económicos.
Persona sica: pobladores locales, personas visibles y familias
En dades Asocia vas: bajo la figura de Coopera vas, Centros Vecinales, Grupos Precoopera vos y otras En dades sin fines de lucro, Iglesias, Equipos de apoyo.
Coopera vas Agrícola Ganadera y Forestal Copo LTDA.
O Coop Agropecuaria y forestal Cristo vive LTDA.
O Coop Apícola agropecuaria y forestal “La Esperanza” LTDA.
O Coop Apícola - Agropecuaria “La Solidaria” LTDA.
O Coop. Agropecuaria, forestal de transformación, comercialización, vivienda y consumo Lacosteña de Ocap
LTDA.
Actividades Productivas o usos del suelo
•
•
•
•
•
•
Área de Bosque Silvopastoril y Ganadería de Cría 44,4%,
Área de Bosque Silvopastoril y Ganadería de Ciclo Completo 34,7%,
Área de Bosque Protegida 13,6%,
Área de Bosque Uso Agrícola 3,76%,
Área de Bosque incendiada 3,08%,
Área Urbana y Periurbana 0,43%.
Conflictos identificados
Realizando un análisis sociohistórico de la coyuntura del Departamento de Copo y la provincia de San ago del
Estero, se esbozan los siguientes conflictos actuales:
• Conflictos por el uso del territorio
• Títulos de erra sin regularizar
• Poco acceso al mercado formal por competencia de precios
Y potenciales:
• Cambios de las polí cas de gobierno
• Cambios en los precios de compra y venta de los cul vos
• Incorporación de empresarios no locales con visión comercial e individual
• Ingreso de productos importados que reemplacen a los actuales
537
�ObjeƟvo Económico General:
Desarrollar la economía local del departamento
ObjeƟvo Económico Específico:
Diversificar las fuentes de ingreso de las familias que habitan en el departamento.
• Generar valor agregado de los productos dentro del departamento
• Aumentar el valor producƟvo de las áreas degradadas por los incendios y por la ganadería en un área circundante a los puestos y aguadas.
• Aumentar el ingreso generado por la acƟvidad ganadera y forestal en el Ɵempo.
ObjeƟvo Social General
• Mejorar la calidad de vida de comunidades campesino-indígenas, productores familiares, empresarios y urbanos.
• ObjeƟvos Sociales Específicos
• Preservar la salud de los habitantes del Departamento de los contaminantes tóxicos de categoría I y II de origen agropecuario.
• Generar una fuente de trabajo alternaƟva para los pobladores cercanos a la zona a restaurar a largo plazo y
educar acerca de la importancia de conservar la flora y fauna naƟva (áreas incendiadas y degradadas por el
pastoreo).
• Fomentar el arraigo rural de las comunidades campesino-indígenas.
ObjeƟvo Ambiental General
• Mantener la capacidad de los bosques naƟvos de proveer servicios ecosistémicos.
ObjeƟvos Ambientales Específicos
• Conservar la flora y fauna caracterísƟcas del chaco occidental, principalmente de los bosques no intervenidos
de quebracho colorado y de especies animales en peligro de exƟnción en las áreas protegidas.
• Conservación de los servicios ecosistémicos de regulación edáfica
• Asegurar el vínculo entre los lotes agrícolas y el resto del departamento
• Restaurar las áreas de bosque degradadas debido a los incendios.
Ficha 21
Planificación
Objetivos
Herramientas para trabajo en grupos
Dado que la parƟcipación de la población involucrada resulta un elemento fundamental del proceso de Ordenamiento Territorial se generó una propuesta de comunicación del trabajo realizado previamente. Este trabajo se
llevó al cabo de cuatro etapas:
Convocatoria a los pobladores para la parƟcipación de los talleres que se realizarán.
1. Realización de talleres que serán estructurados de la siguiente manera:
a. Presentación e integración de los parƟcipantes.
b. Dar a conocer en qué consiste y qué objeƟvos persigue un Ordenamiento Territorial Rural
c. Recopilación de información
i.
Percepción de los pobladores sobre la uƟlización de los Recursos Naturales
ii.
ProblemáƟcas y necesidades más urgentes
iii.
ExpectaƟvas
iv.
Exposición del Ordenamiento Territorial Rural previo realizado por los planificadores y devolución de los parƟcipantes.
d. Realización de una nueva planificación que considere los resultados obtenidos de los talleres.
2. Las técnicas uƟlizadas en los talleres fueron:
La convocatoria a los talleres se realizará mediante el uso de medios de radiodifusión, folletos.
-
Las técnicas de explicación del plan y el objeƟvo del Ordenamiento Territorial se llevarán a cabo mediante
audiovisuales y charlas.
- Las técnicas para la recopilación de información relevante de las comunidades serán las siguientes:
1. Realización de un “Mapa de Recursos Naturales y Uso de la Tierra”, con el objeƟvo de conocer la percepción
de los pobladores sobre la uƟlización de los Recursos Naturales, logrando concreƟzar en un mapa la visión de
los pobladores sobre la uƟlización del espacio y los recursos y ubicar la información principal relevante sobre
las acƟvidades realizadas en el territorio territorio (ej.: ¿qué se hacía antes?, ¿quién trabaja?).
538
�Ficha 21
2. Realización de un “Mapa de acceso a los recursos naturales”, para idenƟficar las necesidades más urgentes,
el cual persigue el objeƟvo de establecer de manera gráfica el acceso de los hogares de la comunidad a los
recursos naturales de uso común (bosque, forraje, agua, alimento, etc.) y permite idenƟficar las diferencias en
el acceso de cada comunidad.
3. Para complementar el trabajo anterior e idenƟficar las problemáƟcas, se llevó a cabo una “Matriz de Análisis
de Conflictos”, la cual implica generar en un pizarrón una matriz de doble entrada logrando visualizar los parámetros sobre los cuales se determinarán los conflictos. En la matriz se vuelcan los procesos, por un lado, que
pueden ser sobre los usos de los recursos (agua, forraje, árboles, etc.) y los actores involucrados (personas y
organizaciones), por otro.
- En la etapa final se exponen cuáles son las propuestas de los Organizadores y luego en conjunto con las comunidades se replanifica el Ordenamiento Territorial, logrando la parƟcipación de todos los actores del área.
Funciones de producción y afectación de servicios ecosistémicos
• En base a la información recopilada sobre el impacto que Ɵenen las diferentes acƟvidades sobre los servicios
ecosistémicos, se realizó una valoración cualitaƟva de estos impactos y se confeccionó un gráfico de efectos
relaƟvos, evaluando el cambio relaƟvo en los disƟntos procesos ecosistémicos respecto de la vegetación naƟva.
• Funciones de afectación:
- Ganadería
- relación de la Infiltración en función de la carga animal.
- relación de la erosión hídrica en función de la carga animal
- relación de la frecuencia de incendios en función de las quemas intencionales.
- Aprovechamiento forestal
- relación de la Infiltración en función de la carga animal.
- relación del arraigo cultural en función de la proporción de Bosques NaƟvos
- Agricultura
- relación de la Infiltración en función de los desmontes
- relación de la ferƟlidad en función de la acƟvidad agrícola.
- relación del hábitat en función de la superficie agrícola
• Compromisos, interacciones y relaciones entre los Servicios Ecosistémicos.
Metodología para la construcción de escenarios de uso
La construcción de los escenarios se realizó mediante la recopilación de información bibliográfica de los usos
actuales y estableciendo restricciones mediante supuestos de los potenciales usos del área, uƟlizando para ello
Sistemas de Información Geográfica a parƟr de la información georreferenciada disponible. La realización de los
mapas de los usos actuales y potenciales se han construido a parƟr de esta información, teniendo en cuenta áreas
de restricción de acƟvidades establecidas como: Áreas de Bosques Protegidas, zonas aledañas a los poblados,
zonas de Parque y Reserva Nacional Copo, y los márgenes de los ríos. La delimitación de estos han sido establecidas mediante la uƟlización de SIG, instaurando áreas buffer alrededor de las zonas mencionadas anteriormente.
Herramientas y metodologías para la toma de decisiones
Para la toma de decisiones se uƟlizaron las siguientes herramientas:
• Evaluación mulƟcriterio: Proceso analíƟco jerárquico
• Matriz FODA
Gestión
Responsables de Ejecución, seguimiento y contralor
No aplica
Mecanismos de resolución de conflictos
No aplica
Elementos de Monitoreo
No aplica
539
�Beneficios ambientales a nivel local
Conservación y restauración de los bosques na vos del departamento de Copo.
Obtenidos
Ficha 21
Beneficios
Esperados
No aplica
El actor campesino es el mayor beneficiario de las medidas propuestas, siguiendo el actor productor familiar y luego el actor empresario.
Beneficios ambientales a nivel nacional
Conservación y restauración de los bosques na vos y sus funciones
ecosistémicas
Beneficios socioeconómicos a nivel local
Mejora en la calidad de vida de los habitantes del Departamento
de Copo como consecuencia de la reac vación de la economía local
Beneficios socioeconómico a nivel nacional
Mejoras en la economía a nivel provincial y la consecuente mejoría
en los índices de calidad de vida de la población.
No aplica
No aplica
No aplica
540
�ORDENAMIENTO
TERRITORIAL RURAL
Conceptos, métodos y experiencias
Editores
José M. Paruelo, Esteban G. Jobbágy, Pedro Laterra,
Hernán Dieguez, M. AgusƟna García Collazo y Amalia Panizza
ISBN 978-92-5-308619-1
I4195S/1/11.14
�
Dublin Core
The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/.
Title
A name given to the resource
<h3>Libros y Documentos (1990 en adelante)</h3>
Description
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Aquí podrán encontrar libros, monografías, tesis e informes producidos desde 1990 hasta la actualidad.
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A resource consisting primarily of words for reading. Examples include books, letters, dissertations, poems, newspapers, articles, archives of mailing lists. Note that facsimiles or images of texts are still of the genre Text.
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Creator
An entity primarily responsible for making the resource
Paruelo, J.M. (edit.); Jobbagy, E.G.(edit.); Laterra, P. (edit.); Dieguez, H. (edit.); García Collaso, M.A. (edit.); Panizza, A. (edit.)
Title
A name given to the resource
Ordenamiento territorial rural. Conceptos, métodos y experiencias
Format
The file format, physical medium, or dimensions of the resource
pdf
Publisher
An entity responsible for making the resource available
FAO; FAUBA; MAGYP
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2014
Subject
The topic of the resource
ORDENACIÓN DE TIERRAS; POLÍTICAS; MÉTODOS; DESARROLLO RURAL; INFORMACIÓN; LEGISLACIÓN; PROYECTOS DE DESARROLLO; ARGENTINA; MENDOZA
Language
A language of the resource
es
DESARROLLO RURAL
ORDENACIÓN DE TIERRAS
-
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Organismos Acuáticos Ornamentales:
Su importación y exportación
en el 2009
Por Santiago Panné Huidobro
2010
Dirección de Acuicultura
Subsecretaría de Pesca y Acuicultura – MAGyP
�Organismos Acuáticos Ornamentales:
Su importación y exportación en el 2009
Por Santiago Panné Huidobro (Dirección de Acuicultura, 2010)
El mantenimiento de organismos acuáticos ornamentales continúa siendo uno de los
hobbies más populares en los países desarrollados, ganando cada vez mayor popularidad
en muchos de los países en desarrollo. Sin embargo no existen cifras exactas de cuántos
de ellos se comercializan globalmente, ya que con frecuencia el único dato registrado
sobre el comercio es el peso de los embalajes despachados y su valor, siendo el peso
determinado por la cantidad de agua con la cual los animales se embalan, dependiendo
principalmente, de la especie y la talla de los mismos.
Según las estimaciones de FAO (2004) el valor total movido por la industria ornamental
supera los US$ 15 billones, con una tasa de crecimiento anual del 8 %, con más de 4.000
especies comercializadas, estando el mercado dominado por cerca de 30 a 35 especies de
agua dulce.
Basado en las intervenciones realizadas por la Dirección de Acuicultura de la
Subsecretaría de Pesca y Acuicultura - Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca MAGYP, autorizando su importación y/o exportación (Resolución 1314/04), a través del
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y la Aduana Nacional, se
analizaron las importaciones y exportaciones de tales organismos realizadas en el 2009.
Durante el 2009 fueron introducidos al país más de 600.000 organismos acuáticos
ornamentales, más de 10.600 kg de roca viva, y 4.500 kg de cistos de Artemia salina,
mientras que las exportaciones totalizaron unos 186.000 individuos. La disminución en la
cantidad de organismos acuáticos ornamentales tanto importados como exportados
durante el 2009, (Figura 1) es una tendencia que se observa a partir del año 2006. Ello se
debe tanto a empresas que comercializaron (importación/exportación) una menor
cantidad de individuos (unas 11 con respecto al 2008), como también a otras 4 que no
realizaron actividad alguna durante el período analizado. Sin embargo, unas 5 empresas
aumentaron sus exportaciones y 1 inició exportación.
Foto de portada: http://goldfishofchina.blogspot.com/
1
�1600000
1400000
N° de individuos
1200000
1000000
800000
600000
400000
200000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Años
importación
exportación
Figura 1: Importación – exportación de organismos acuáticos ornamentales. Período 2000
– 2009.
Origen y destino
En cuanto al origen de las importaciones (Figura 2), puede observarse que Singapur y
Brasil son los principales orígenes de aporte, alcanzando en el 2009 aproximadamente al
84 % del total de importaciones realizadas. Con relación a las exportaciones de
organismos acuáticos ornamentales (Figura 4), las más importantes son las dirigidas hacia
Japón y Chile, que en conjunto superan el 84 % del total de exportaciones durante el
mismo año.
1000
900
Individuos x 1000
800
700
Otros
600
Indonesia
500
400
Perú
300
Tailandia
200
Brasil
100
Singapur
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Años
Figura 2: Importación de organismos acuáticos ornamentales, participación por países de
origen, período 2004 - 2009. Otros: Filipinas, E. Unidos, Fiji, Cuba, Tonga, Malasia, Arabia
S., Paraguay, Austria, Chile, C. Rica, Sri Lanka, Ecuador, Colombia.
2
�500
450
Individuos x 1000
400
350
Otros
300
Alemania
250
200
E. Unidos
150
Singapur
100
Chile
50
Japón
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Años
Figura 3: Exportación de organismos acuáticos ornamentales, participación por países de
destino, período 2004 - 2009. Otros: Inglaterra, Taiwán, Hong Kong, Bolivia, Canadá,
Brasil, Polonia, Francia, Suiza, Austria, Holanda
Exportación
Durante el 2009, se exportaron cerca de 186.000 organismos acuáticos ornamentales,
correspondiendo aproximadamente 178.000 de ellos, a peces. Estos pertenecieron a unos
9 Órdenes, abarcando unas 26 Familias y unos 92 géneros.
El Orden Siluriformes representó el grupo de mayor participación con más del 34 %,
seguido del Orden Cypriniformes con cerca del 26 % y el de Perciformes con casi al 20 %,
representando en conjunto más del 83 % del total exportado (Figura 4).
A
9,34%
4,65%
B
6,53% 0,45%
5,08%
37,32%
2,27%
6,14%
31,71%
8,86%
19,78%
14,86%
26,58%
Siluriformes
Characiformes
Cypriniformes
Cyprinodontiformes
Perciformes
Otros
26,44%
Loricariidae
Characidae
Osphronemidae
Cyprinidae
Poeciliidae
Otros
Cichlidae
Callichthyidae
Figura 4: A - Exportación de peces ornamentales, 2009. Participación por Órdenes.
B - Exportación de peces ornamentales, 2009. Participación por Familias.
3
�Sobre las principales Familias de peces exportadas desde Argentina (año 2009)
Familia Loricariidae
Dentro del Orden Siluriformes, es la Familia con mayor participación en las exportaciones
de organismos acuáticos ornamentales con más de 56.000 individuos. Abarca más de 550
especies incluidas dentro de 80 géneros, siendo los principales Otocinclus, Ancistrus,
Hypostomus. Entre estos, el primero, los comúnmente llamados “limpiavidrios o
limpiafondos”, constituye el género con mayor participación en la exportación de los
últimos años, con aproximadamente 51.770 ejemplares exportados. Existen 4 especies de
este género citadas para Argentina: Otocinclus affinis, O. flexilis, O. vittatus y O. arnoldi.
Familia Cyprinidae
Con cerca de 47.000 individuos es la segunda Familia con mayor participación en las
exportaciones.
La Familia Cyprinidae (Orden Cypriniformes) incluye a los peces de mayor
comercialización, abarcando cerca de 2.000 especies que involucran aproximadamente
unos 210 géneros. Son peces originarios de África, Asia, Europa y América del Norte, que
expresan su mayor diversidad en el sudeste asiático.
Pertenecen a esta Familia los géneros Carassius, Barbus (Puntius) y Brachydanio (Danio).
El género Carassius es el segundo en participación de las exportaciones y el Puntius se
encuentra en el 7° lugar, con aproximadamente 40.800 y 5.300 ejemplares
respectivamente.
Familia Cichlidae
Se estima que esta Familia del Orden Perciforme, abarca entre 1.300 a 2.000 especies y
cerca de 105 géneros. La mayor diversidad se encuentra en los lagos del este Africano,
Malawi, Tanganica y Victoria. Pertenecen a esta Familia los géneros Cichlasoma,
Pterophyllum, Geophagus, Gymnogeophagus. Todos los cíclidos proveen cierto tipo de
cuidado parental, pudiendo ser biparental (hembras y machos), además de construir
nidos para la incubación de los huevos. Ciertas hembras incuban los huevos en la boca.
Muchas de estas especies son altamente territoriales.
En el año 2009 se exportaron aproximadamente 26.500 individuos pertenecientes a esta
Familia. Entre las especies más exportadas encontramos a Nandopsis octofasciatum, o
Blue Dempsey, una mutación genética lograda en el país del Cichlasoma octofasciatus
(Jack Dempsey) con más de 19.000 ejemplares exportados en el 2009; y el Pterophyllum
scalare con cerca de 4.700 individuos exportados.
Familia Characidae
Dentro del Orden Characiformes, la Familia abarca 170 géneros con cerca de 900
especies, originarios principalmente de América Central y del Sur, así como de África. Los
más importantes son: Paracheirodon, Hyphesobrycon, Astyanax, Hemigrammus, entre
otros. Muchos de ellos son considerados de importancia dentro de los ornamentales. Se
4
�reproducen de manera similar a los anteriores, depositando los huevos y el esperma
sobre distintos tipos de sustrato, sin ofrecer cuidado parental. Su alimentación es bien
variada, desde hojas y frutas, insectos, crustáceos, hasta peces y otros vertebrados.
Durante el 2009 se han exportado cerca de 15.700 peces de esta Familia, siendo
Hyphesobrycon el género más importante, con más de 8.800 ejemplares.
Familia Poeciliidae
Ubicada dentro del Orden Cyprinodontiformes, la Familia Poeciliidae, contiene cerca de
20 géneros y 190 especies. Es una Familia originaria de América del Norte y Central y
porciones de América del Sur y de las islas del Caribe. Los géneros más comunes son
Poecilia (guppies y mollys), y Xiphophorus (platies y espadas).
Se trata de especies pequeñas, menores a 14 cm. Los machos poseen un gonopodio, que
es una modificación de la aleta anal que actúa a los fines de sujeción de las hembras
durante la reproducción. Aproximadamente 10.900 peces de esta familia fueron
exportados durante el 2009, con el género Xiphophorus, que constituye el de mayor
importancia con más de 8.000 ejemplares exportados.
Familia Callichthidae
Dentro del Orden Siluriformes, comprende unas 130 especies con 7 géneros originarios
de América del Sur. Abarca un grupo muy popular de peces, mayormente pequeños
(menores a 4 cm). A este grupo pertenecen las llamadas Corydoras. Los peces de esta
Familia suelen construir nidos, ofreciendo el macho cuidado parental de las crías
(Callichthys y Hoplosternum por ejemplo). Las Corydoras desovan en grupos sobre
vegetación y otras superficies, con huevos adhesivos, no poseyendo cuidados parentales.
Su alimentación abarca gusanos, larvas de insectos y detritus orgánico de los fondos.
Se exportaron durante el 2009 cerca de 9.030 individuos de esta Familia, íntegramente
pertenecientes al género Corydora.
Familia Osphronemidae
Esta Familia perteneciente al orden Perciformes. Su importancia económica se vincula
principalmente con el acuarismo. Originarios en su mayoria de Asia, mediante la crianza
selectiva desarrollada durante décadas han surgido variedades de acuario que se
diferencian de los ejemplares silvestres por el gran desarrollo de las aletas impares y por
la intensidad de su coloración.
Cerca de 8.200 individuos de esta Familia fueron exportados en el 2009, pertenecientes a
los géneros Trichogaster y Betta con más de 4.300 y 3.900 individuos, respectivamente.
5
�Otros
N° de individuos x 1.000
500,00
450,00
Betta sp
400,00
Trichogaster sp
350,00
Pterophyllum sp
300,00
Puntius sp
250,00
200,00
Hyphessobrycon sp
150,00
Xiphophorus sp
100,00
Corydoras sp
50,00
Nandopsis sp
0,00
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Carassius sp
Otocinclus sp
Años
Figura 5: Principales géneros de peces ornamentales exportados, período 2004 - 2009.
Otros organismos acuáticos ornamentales exportados
Además de los peces ornamentales se han exportado en el 2009 cerca de 8.000
invertebrados acuáticos ornamentales. El grupo de los crustáceos decápodos es el único
exportado desde Argentina, con Aegla, (Familia Aeglidae) como el género con mayor
participación (más del 92 %). En su totalidad se los captura de los ambientes naturales.
14
Individuos x 1000
12
10
Chasmagnathus sp
8
Caridina sp
6
Ampularia sp
4
Palaemonetes sp
Macrobrachium sp
2
Aegla sp
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Años
Figura 6: Invertebrados acuáticos ornamentales exportados, período 2004 - 2009.
6
�Importación de peces
En el 2009 fueron importados aproximadamente 604.000 organismos acuáticos
ornamentales, perteneciendo más de 579.000 a peces ornamentales correspondientes a
24 Órdenes que abarcan 109 Familias y 345 géneros.
El orden Characiformes, es responsable del 38,5% de las importaciones, con la mayor
participación seguido por los Cypriniformes con cerca de un 35 % y los Perciformes con
aproximadamente un 14,5 %. La participación de los demás Órdenes no supera el 12 %.
Dentro de los Characiformes, más del 97 % se encuentra representado por la familia
Characidae, mientras que en relación al Orden de los Cypriniformes, la familia Cyprinidae
representa más del 74 % de las importaciones. Sólo estas dos familias superan al 63 % de
todas las importadas. En la Figura 7 pueden observarse la participación de los distintos
Órdenes y Familias de peces ornamentales importados en el 2009, y en la Figura 8 se
observan los principales géneros importados durante el período 2006-2009. En esta
última puede verse claramente que el género Paracheirodon ha sido el mayormente
importado durante todo el período analizado, seguido en importancia por Carassius y
Labeo.
La Tabla 1 muestra las principales Familias y el número de individuos importados como
exportados durante el 2009.
1,86%
A
4,67%
4,10%
14,60%
1,20%
1,90% 1,11%
1,58% 9,19%
3,21%
38,51%
4,04%
4,93%
B
2,35%
37,24%
8,40%
35,07%
Characiformes
perciformes
Cyprinodontiformes
Otros
26,04%
CypriniformesCharacidae
Siluriformes Cichlidae
Tetraodontiformes
Pomacentridae
Callichthyidae
Cyprinidae
Poeciliidae
Pangasiidae
Otros
Cobitidae
Belontiidae
Tetraodontidae
Figura 7: A - Importación de peces ornamentales, 2009. Participación por Órdenes.
B - Importación de peces ornamentales, 2009. Participación por Familias.
7
�N° de individuos x 1000
1000
900
OTROS
800
Rasbora sp
700
Colisa sp
600
Hemigrammus sp
500
400
Tanichthys sp
300
Botia sp
200
Acanthophthalmus sp
100
Labeo sp
0
2006
2007
2008
2009
Carassius sp
Paracheirodon sp
Años
Figura 8: Principales géneros de peces importados, período 2006 – 2009.
Principales Familias exportadas - 2009
Loricariidae
Cyprinidae
Cichlidae
Characidae
Poeciliidae
Callichthyidae
Osphronemidae
Otros
56.419
47.045
26.437
15.758
10.930
9.030
8.270
4.038
Principales Familias importadas – 2009
Characidae
Cyprinidae
Cobitidae
Cichlidae
Poeciliidae
Belontiidae
Pomacentridae
Otros
215.632
150.791
48.640
28.577
23.392
18.570
13.611
79.897
Tabla 1: Principales Familias y número de individuos importadas y exportadas en el 2009.
Otros organismos acuáticos importados
En la Figura 9 puede observarse la participación de los distintos organismos acuáticos
ornamentales con exclusión de los peces importados durante el 2009, agrupados por sus
respectivos Filos. El más representado es el Cnidaria con más del 51 %, seguido por el
grupo de los Artrópodos con cerca del 20 % y Mollusca con cerca del 16 %.
8
�4,72%
4,88% 2,20%
0,54%
16,05%
51,42%
20,20%
CNIDARIA
EQUINODERMATA
PORIFERA
ARHTROPODA
CHORDATA
MOLLUSCA
ANELIDA
Figura 9: Importación de organismos acuáticos ornamentales en el 2009, excluidos los
peces. Participación por Filo.
Filo Cnidaria
La mayoría de los Cnidarios son diminutos animales individuales que se agrupan juntos
por miles, para formar colonias como corales e hidroideos. Estas colonias que varían
mucho en forma y tamaño se unen al substrato o a organismos vivos para formar la
mayor parte de la estructura blanda y dura de los arrecifes coralinos. El grupo incluye
hidras, medusas, anémonas y corales, tanto de agua dulce como marinos. El cuerpo del
animal es simple, de una estructura hueca, que puede tener la forma de pólipo o medusa.
Unas pocas especies, como medusas y anémonas, no son coloniales, sino individuales.
Dentro de las diferentes clases de este Filo, la Clase Anthozoa, reviste la mayor
importancia ya que además de ser la más numerosa engloba a los corales blandos y
duros, corales negros y anémonas de mar. Todos tienen un único estado de pólipo en sus
ciclos vitales.
Dentro de esta clase encontramos una nueva subdivisión: la formada por la Subclase
Hexacorallia que incluye a los corales duros del Orden Scleractina (con más del 77% de
participación) (Figura 10). Los corales duros presentan un esqueleto de carbonato de
calcio macizo que tras su muerte pasa a formar parte, en la mayoría de los casos, del
arrecife coralino (por ejemplo Acroporas, Goniporas o Tubastrea). Todos los corales duros
están listados en el apéndice II de Cites (Convention of International Trade in Endangered
Species), por lo cual las importaciones deben contar con la autorización de dicha
organización.
También pertenece a esta subclase el Orden Actinaria, actinias y anémonas marinas
(segundo en participación con el 8,5%), con pólipos de más de 8 tentáculos donde
encontramos entre otros los órdenes Zoanthidae formado por anémonas incrustantes,
Ceriantharia y Corallimorpharia. Por otro lado existe la subclase denominada
9
�Octocoralaria o Alcyonaria, con pólipos de 8 tentáculos. En esta subclase se encuentran
los corales blandos del Orden Alcyonacea como Sinularia o Sarcophyton, orden
Stolonifera como Clavularia y Orden Helioporacea como los Helioporas.
Otra clase de interés perteneciente a este filo es Hydrozoa, siendo Hydroidea y
Anthoathecatae los Órdenes de mayor participación respectivamente dentro de esta
clase.
La Figura 10 muestra la participación de los principales Órdenes de este filo.
1,18%
1,33%
1,10%
3,81%
3,37%
1,08%
0,87%
1,43%
Scleractinia
Actiniaria
Hydroidea
Ceriantharia
8,50%
Alcyonacea
Zoanthidea
Corallimorpharia
Anthoathecatae
77,34%
Stolonifera
Otros
Figura 10: Importación Filo Cnidaria, 2009. Participación por Órdenes.
Filo Arthropoda
Constituyen el Filo más numeroso y diverso del reino animal, incluyendo insectos,
arácnidos, crustáceos y miriápodos. La participación de este filo en la importación de
organismos acuáticos ornamentales es exclusiva del Subfilo Crustacea, Clase
Malacostraca, a la que pertenecen camarones, cangrejos, langostas y cirripedios. Dentro
de la Clase, más del 99 % pertenecen al Orden Decápoda. En la Figura 11 puede
observarse los principales géneros de crustáceos decápodos ornamentales importados
durante el 2009.
10
�Neocaridina
Lysmata sp
3,97%
5,53%
5,93%
7,35%
3,18%
20,56%
Calcinus sp
Paguristes sp
Periclimenes sp
Dardanus sp
Stenopus sp
9,09%
Atyopsis sp
16,74%
9,09%
7,91%
10,63%
Thor sp
Rhynchocinetes sp
Otros
Figura 11: Importación de crustáceos acuáticos ornamentales, 2009. Participación por
principales géneros.
Filo Mollusca
Los moluscos, con unas 130.000 especies, constituyen uno de los grupos con mayor
número de especies del reino animal, el segundo más abundante después de los
artrópodos (Filo Arthropoda) al que pertenecen insectos, arácnidos y crustáceos. Dentro
de este grupo de invertebrados encontramos la Clase Gastrópoda (caracoles) que supera
al 92% del total de moluscos ornamentales importados en el 2009 (Figura 12). A esta
Clase pertenecen los Órdenes Neotaenioglossa (al que pertenecen los géneros Cyphoma,
Strombus y Cerithium) y Archaeogastropoda (representado por los géneros Trochus,
Astraea y Turbo) que en conjunto superan el 62 % del total de moluscos importados en el
2009. También a esta Clase pertenece el Orden Neogastropoda, cuyos miembros son en
su totalidad caracoles marinos, generalmente carnívoros o carroñeros (géneros Mitra,
Terebra, Cymbiola y Nassarius) y el Orden Opisthobranchia, suborden Nudibranchia
(géneros Hexabranchus, Casella y Chromodoris).
También dentro de este Filo se incluyen, con una participación mucho menor, la Clase
Bivalvia (moluscos bivalvos como almejas y ostras) representado por los Órdenes
Veneroida y Limoida (géneros Tridacna y Lima como representativos respectivamente)
con aproximadamente el 7 % y la Clase Cephalopoda (sepias, calamares y pulpos) con sólo
el 0,2 %.
11
�0,65%
5,98%
1,68%
1,38%
31,32%
Archaeogastropoda
Neotaenioglossa
Neogastropoda
Veneroida
Limoida
Opisthobranchia
Otros
28,12%
30,87%
Figura 12: Importación Filo Mollusca, 2009. Participación por Órdenes
Filo Equinodermata
El Filo Equinodermata incluye cerca de 5.500 especies de animales exclusivamente
marinos, entre las que encontramos las estrellas y los erizos de mar. La mayoría de sus
especies son bentónicas y habitan en las zonas intermareales o submareales, siendo
relativamente pocas las que viven a gran profundidad; y algunos son pelágicas (viven en
los niveles superficiales o medios de los océanos y mares).
Este Filo abarca varias Clases, siendo de los Asteroideos la que presenta mayor
participación en las importaciones de organismos acuáticos ornamentales en nuestro
país. Engloba a los equinodermos más comunes y conocidos, las estrellas de mar, con el
Orden Valvatida sumando más del 50 % del total de equinodermos ornamentales
importados en el 2009 (Figura 13).
Además de las estrellas de ese Orden, participan con casi el 10 % de la importación,
estrellas pertenecientes al Orden Ophiurida, de la Clase Ophiuroidea.
El resto de las importaciones de equinodermos ornamentales, cerca de un 40 %,
pertenecen a la Clase Equinoideos, que incluye a los erizos de mar de los Órdenes
Echinoida, Diadematoida y Cidaroida, entre otros.
12
�15,33%
5,08%
11,01%
51,57%
7,28%
9,74%
Valvatida
Ophiurida
Echinoida
Diadematoida
Cidaroida
Otros
Figura 13: Importación Filo Echinodermata, 2009. Participación por Órdenes.
Otros Filos representados
Con aproximadamente un 7 % de participación otros Filos importados (Figura 9)
correspondientes a los Filos Chordata (anfibios), Anélida (poliquetos) y Porífera
(esponjas), con 4,54 %, 2,05 % y 0,50 % respectivamente.
Conclusiones
Si bien en el país existen empresas dedicadas a la producción y comercialización de peces
ornamentales, no se cuenta con datos respecto al número de personas dedicadas a la
actividad productiva de acuarismo, ni a las especies y cantidades producidas. Puede
estimarse que aproximadamente el 60 % de los peces ornamentales exportados proviene
de cultivo, mostrando ser una actividad económica posible ya que no requieren de
grandes superficies, inversiones, ni cantidades de alimento, aunque este debe ser de alta
calidad, y se considera que pueden generar un ingreso familiar apreciable ofreciendo una
oportunidad de renta extra. Por otra parte, el valor unitario de los peces ornamentales es
mayor que el de los peces cultivados para consumo.
A fin de potenciar esta actividad sería necesario estandarizar técnicas de manejo y
producción de las especies autóctonas de mayor interés, desarrollar modelos de manejo
reproductivo en condiciones controladas, de larvicultura y crecimiento, manejo
nutricional y transporte de los organismos, proponiendo metodologías tendientes a
reducir el estrés y las mortalidades.
13
�Bibliografía consultada
Dirección de Acuicultura 2004- 2009. Estadísticas de exportación e importación de
organismos acuáticos ornamentales. SAGPyA-SSPyA. Argentina.
Liotta J., 2006. Distribución geográfica de los peces de aguas continentales de la República
Argentina. ProBiota, Serie Documentos N° 3, 702 pp.
Livengood E. J. & Chapman F.A., 2007. The Ornamental Fish Trade: An Introduction with
Perspectives for Responsible Aquarium Fish Ownership. Department of Fisheries and
Aquatic Sciences, Florida Cooperative Extension Service, Institute of Food and Agricultural
Sciences, University of Florida. 8 pp. En: http://edis.ifas.ufl.edu/pdffiles/FA/FA12400.pdf
Mancera-Rodríguez, N.J. & Alvarez-León, R., 2008. Comercio de peces Ornamentales en
Colombia. Acta biol. Colomb., Vol. 13 No. 1, 23-52 pp.
MPEDA, ORNAMENTAL FISH ASSISTANCE SCHEMES. The Marine Products Export
Development Authority (Ministry of Commerce and Industry, Government of India)
http://www.mpeda.com/subsidy/brofd.pdf
Panné Huidobro S. & Luchini L., 2008. Panorama actual del comercio internacional de
peces ornamentales. 27 pp.
En:http://www.minagri.gob.ar/SAGPyA/pesca/acuicultura/03Estudios/_archivos/081110_Panorama%20actual%20de%20comercio%20internacional%2
0de%20Peces%20Ornamentales.pdf
Panné Huidobro S. & Luchini L., 2008. Participación argentina en el comercio internacional
de organismos acuáticos ornamentales durante el año 2008. 5 pp. En:
http://www.minagri.gob.ar/SAGPyA/pesca/acuicultura/06_Noticias/_archivos/090630_P
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smos%20acu%E1ticos%20ornamentales%20(2008).pdf
Ploeg A., 2008. The Volume of the Ornamental Fish Trade. 14 pp. En:
http://www.ornamental-fish-int.org/files/files/volume-of-the-trade.pdf
http://www.cuallado.org
http://www.fishbase.org
http://www.itis.gov
http://tolweb.org
14
�
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Organismos acuáticos ornamentales. Su importación y exportación en el 2009
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2010
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PECES ORNAMENTALES; IMPORTACIONES; EXPORTACIONES; ARGENTINA
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PESCA Y ACUICULTURA
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Ficha 32:
PASTAS
Beneficios al dente
�NUTRICIÓN Y EDUCACIÓN ALIMENTARIA
FICHA N° 32
PASTAS: Beneficios al dente
El Código Alimentario Argentino en el artículo 706 del Capítulo IX
“Alimentos Farináceos” denomina a las Pastas alimenticias o Fideos,
a "los productos no fermentados obtenidos por el empaste y
amasado mecánico de: sémolas o semolín o harinas de trigo ricos
en gluten o harinas de panificación o por sus mezclas, con agua
potable, con o sin la adición de substancias colorantes autorizadas a
este fin, con o sin la adición de otros productos alimenticios de uso
permitido para esta clase de productos".
Clasificación de las pastas:
Pastas secas: Se refiere a los productos que se someten a un proceso de desecación con posterioridad a su moldeo y
cuyo contenido en agua no debe ser superior al 14% en peso.
Pastas frescas: Se refiere a los productos no fermentados obtenidos por el empaste y amasado mecánico de sémola o
semolín de trigo pan, harinas o sus mezclas, otras harinas contempladas en el Código Alimentario Argentino (CAA),
agua potable.
Las pastas frescas también
pueden encontrarse rellenas
como los ravioles,
canelones, sorrentinos o
agñolotis. El relleno puede
ser de verdura, distintos
tipos de quesos, pollo o
carne.
Pastas secas “con huevo” o “al huevo”: Comprende a los productos que durante el
empaste y el amasado mecánico se les incorpora no menos de 2 yemas por kilogramo
de sémola o harina o sus mezclas. En estos productos, está permitido el refuerzo del
color amarillo, proveniente de la yema, por el agregado de azafrán, beta-caroteno, rocú
o cúrcuma.
Pastas frescas “con huevo” o “al huevo”: Son aquellas a las cuales se les agrega,
durante el amasado mecánico, tres yemas de huevo, como mínimo, por kilogramo de
masa.
En algunas pastas puede agregarse vegetales en su elaboración como acelga, espinaca, tomate o pimientos
rojos, dándoles el color verde o rojo característico de este tipo de pastas.
La materia prima de las pastas:
Sémola: Es el producto más o menos granuloso que se obtiene por la ruptura industrial del endosperma del Triticum
durum Desf., libre de substancias extrañas e impurezas. Según la granulometría puede ser grueso, fino o mezcla.
Cuando el producto resulta en un tamaño intermedio entre la sémola fina y la harina se denomina Semolín.
Pastas de Sémola: Son los elaborados exclusivamente con sémola de trigo durum (Trigo Candeal) y agua potable, con
o sin adición de otras substancias de uso permitido.
Pastas semoladas: Son los productos elaborados con una mezcla de partes iguales de sémola o semolín y harina
común.
Recordar entonces que las pastas identificadas como “de sémola” son diferentes a las pastas “semoladas”. En
el segundo caso se trata de un producto con agregado de harina de trigo pan, mientras que en el primero el
cereal que compone el producto es exclusivamente trigo candeal.
Alimentos Argentinos – MAGyP - www.alimentosargentinos.gob.ar
Para más información: 4349-2810 / 2114 – nutricion@minagri.gob.ar
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Octubre 2014
�NUTRICIÓN Y EDUCACIÓN ALIMENTARIA
FICHA N° 32
PASTAS: Beneficios al dente
¿Qué es el Trigo Candeal?
Hay que remarcar que el trigo candeal (clasificado taxonómicamente como: Triticum turgidum, spp. Durum L.) es una
especie diferente a la del trigo pan (Triticum aestivum).
El trigo candeal es una especie que se utiliza en la elaboración de pastas de Alta Calidad o Pastas Premium debido a
que proporciona y asegura una serie de propiedades y ventajas, tanto en sabor, textura, como en la cocción de estos
alimentos.
El trigo candeal otorga un óptimo balance entre tenacidad y extensibilidad, logrando formar una red fibrosa y elástica,
que evita las deformaciones durante el secado de las pastas y también una mayor resistencia a la cocción, minimizando
la extracción de almidón y por ende el “pegado” de los productos. De esta forma, las pastas elaboradas con trigo
candeal no se deforman ni se deshacen, tampoco se pasan ni se pegan.
Además, las pastas elaboradas con trigo candeal contienen almidón de más lenta digestión que los productos hechos
con harina de trigo pan, por lo que su índice glucémico es más bajo.
El índice glucémico mide la rapidez con la que los carbohidratos de un alimento suben el nivel de glucosa en la sangre.
En este sentido, los alimentos de bajo índice glucémico son importantes para las personas que deben controlar su
glucemia o azúcar en sangre.
Características nutricionales de las pastas
Además de los beneficios de las pastas elaboradas con trigo candeal, es importante destacar que todas las pastas
aportan nutrientes necesarios para mantener una alimentación completa.
Las pastas se encuentran dentro del grupo de los cereales en la gráfica de la alimentación y, en conjunto con las
legumbres, conforman la base de nuestra alimentación. De esta forma, aportan:
Energía: necesaria para realizar nuestras actividades diarias.
Vitaminas del complejo B: vitaminas que
colaboran en la obtención de energía y participan en
la formación de glóbulos rojos.
Fibra: importante en la alimentación ya que
colabora en el mantenimiento de la salud del
aparato digestivo, así como también contribuye con
una lenta absorción de los hidratos de carbono.
Además las pastas son ideales para combinar con
hortalizas y semillas que agregan fibra a la
preparación.
Los hidratos de carbono complejos: los cuales
tienen una absorción más lenta a diferencia de los
hidratos de carbono simples, que se encuentran en
el azúcar y los dulces.
Minerales: se destaca el contenido de fósforo, que
colabora en la formación de huesos y dientes; así
como también el contenido de potasio, mineral que
colabora en diferentes funciones como formación de
proteínas, control de la actividad del corazón, entre
otras.
Por otro lado, las pastas no aportan colesterol ni
grasas saturadas (a excepción de las que tienen
huevo), debido a que sus ingredientes son de origen
vegetal.
Alimentos Argentinos – MAGyP - www.alimentosargentinos.gob.ar
Para más información: 4349-2810 / 2114 – nutricion@minagri.gob.ar
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Octubre 2014
�NUTRICIÓN Y EDUCACIÓN ALIMENTARIA
FICHA N° 32
PASTAS: Beneficios al dente
Malos mitos: La pasta engorda
La idea de que la pasta engorda tiene sus raíces en la creencia de que como la pasta se hace con harina, que no es
otra cosa que almidón, esta aporta grandes cantidades de energía, en conclusión, genera sobrepeso u obesidad.
Este mito es falso ya que para que un plato de pasta provoque un aumento de peso tendría que ser consumido en
grandes cantidades, durantes varias comidas, varias veces en la semana. De esta forma, el causante de sobrepeso u
obesidad no es la pasta sino las cantidades poco adecuadas que se consumen.
La pasta es un alimento muy importante en nuestra alimentación y debe de ser ingerido con el fin de propiciarnos
energía y nutrientes para hacer frente a todas las funciones del organismo. La cantidad de hidratos de carbono colabora
con el buen funcionamiento de órganos importantes como es el cerebro, al mismo tiempo que aporta vitaminas
necesarias para el correcto funcionamiento del corazón y los músculos del cuerpo.
Cabe resaltar que es un alimento que no posee grasas y colesterol, a menos que se
opte por consumir pastas al huevo o pastas con huevo.
Las pastas tienen un espacio importante en nuestra alimentación, es necesario
incluirlas en la dieta manteniendo un consumo moderado de sus porciones y
acompañándolas con otros alimentos que la enriquezcan con más nutrientes como
verduras, y que no le agreguen nutrientes que contribuyan a aumentar excesivamente
su valor calórico como crema y manteca.
No se debe eliminar las
pastas de la alimentación.
Estas, contienen hidratos de
carbono ideales para el
buen funcionamiento del
cerebro y entregar energía al
cuerpo para realizar todas
las actividades diarias.
Consejos para su compra
Si las pastas que se van a utilizar son secas se deberá de observar en el rótulo del alimento: denominación de venta,
lista de ingredientes, contenidos netos, identificación del origen, identificación del lote, fecha de duración, preparación e
instrucciones de uso del alimento y el rotulado nutricional.
En cambio, las pastas frescas podrán comercializarse en el mismo sitio de su elaboración, a
granel, en planchas, unidades y/o al peso, en bandejas, envolturas u otros medios
adecuados, sin obligación de envasado y rotulación.
Está prohibida la
venta de pastas
alimenticias secas
sueltas.
Aquellas pastas a las que se les han colocado sustancias conservadoras, siendo sometidas a
un tratamiento tecnológico de conservación para que tengan mayor vida útil, se las puede encontrar con la
denominación de “Larga Duración”.
Conservación
Cuando las pastas son SECAS se deberán guardar en su envase original cerrado, hasta 2 años, o una vez abiertos en
recipientes herméticos, en un lugar fresco y seco. Una vez cocidas se pueden conservar como máximo 4 días en la
heladera o 6 meses en el freezer.
Cuando las pastas son FRESCAS, idealmente se deberá comprar y consumir en el mismo día. Se podrán guardar en la
heladera de 2 a 3 días a una temperatura entre 2 a 4°C, y en el freezer hasta 6 meses a una temperatura de – 18°C.
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Para más información: 4349-2810 / 2114 – nutricion@minagri.gob.ar
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FICHA N° 32
PASTAS: Beneficios al dente
Beneficios del consumo de pastas:
• Puede utilizarse para realizar variedad de preparaciones frías o calientes. Asimismo se las puede utilizar como
entradas, platos principales o guarniciones.
• Las pastas integrales y las comunes cocinadas “al dente”, tienen un menor índice glucémico en comparación con
las comunes, evitando aumentos bruscos de la glucosa en sangre de las personas con diabetes.
• Generan sensación de saciedad, ya que poseen hidratos de carbono complejos.
Virtudes de la pasta seca
! Fácil y rápida preparación: Se necesita solo agua caliente, cocinándose en pocos minutos.
! Buena relación costo-beneficio: Un envase de pasta seca de 500g, alcanza para porciones. Si se agrega una
entrada puede rendir para 6 porciones.
! Durabilidad: Se puede almacenar hasta 2 años en envase cerrado, aunque se debe constatar con la fecha de
vencimiento.
! Aceptación: A casi todas las personas le gusta su sabor y textura.
! Buena combinación con otros alimentos: Pudiéndose realizar un sin fin de preparaciones.
Recetas
Ensalada “Pescado Elegante”:
Sopa multicolor
Atún
1 lata
Zapallo anco
100 g
Pimiento colorado
½ unidad
Zanahorias
100 g
Aceitunas
5 unidades
Puerro
1 tallo
Fideos “moñito”
300 g
Fideo fino
100 g
Elaboración:
Agua
2 Lt
Cocinar los fideos, luego escurrir y dejar enfriar en la
heladera.
Elaboración:
Una vez frío incorporar los pimientos cortados en
cubitos, las aceitunas cortadas a la mitad y si carozo e
incorporar la lata de atún previamente escurrida.
Condimentar con aceite de oliva
Alimentos Argentinos – MAGyP - www.alimentosargentinos.gob.ar
Para más información: 4349-2810 / 2114 – nutricion@minagri.gob.ar
Cortar las verduras en cuadraditos, cocinarlas en una
cacerola con agua. Una vez cocidas agregar los fideos
y dejar cocer durante 5 minutos.
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Octubre 2014
�NUTRICIÓN Y EDUCACIÓN ALIMENTARIA
FICHA N° 32
PASTAS: Beneficios al dente
Spaguetis con espinaca y tomate cherry
Espaguetis
300 g
Pastas al dente
Espinacas
300 g
Tomates cherry
150 g
Ajo
2 dientes
Cocinar las pastas “al dente” significa
realizar una cocción en la cual la parte
externa de la pasta esta cocida y su
interior se encuentra semicrudo.
Manteca
20 g
Pimienta
c/n
Aceite de oliva
c/n
Elaboración:
Cocinar la pasta hasta su cocción. Escurrir los espaguetis y dejar
enfriar, echarles un chorrito de aceite. Picar los ajos finamente. En
una sartén derretir la manteca y con el aceite, seguidamente
agregar los ajos para que se doren. Agregar la espinaca bien limpia
y los tomates cherry cortados por la mitad, saltear por 2 minutos.
Por último agregar los espaguetis por 1 minutos para calentar.
Este tipo de cocción no solo aporta otro
sabor sino también tiene beneficios para
el organismo. Al evitar la cocción total
del almidón se dificulta su digestión y,
consecuentemente se enlentece su
asimilación. De esta forma se libera la
energía poco a poco y de manera
prolongada, lo cual permite generar
mayor sensación de saciedad y la
reducción del índice glucémico.
Bibliografía
! Dirección de mercados agroalimentarios, Informe Trigo Candeal, Newletter Nro 59, Gacetilla Informativa del sector Agroalimentario, Marzo
2011.
! Código Alimentario Argentino (CAA), Capítulo IX: Alimentos Farináceos- Cereales, Harinas y Farináceos. Disponible en:
http://www.anmat.gov.ar/webanmat/codigoa/CAPITULO_IX_Harinas_actualiz_06-03.pdf
! UNESCO “Dieta Mediterránea” como candidata a formar parte del “Patrimonio Cultural Inmaterial de la Humanidad”, 2007.
! “Guía
de
Alimentos
para
alimentos
envasados”.
Disponible
en:
http://www.alimentosargentinos.gov.ar/contenido/publicaciones/calidad/Guias/GRotulado_2011_Mar.pdf
! “Pasta for children arround the world”. International Pasta Organization (IPO), 2008.
! “Pasta para todos”, Organización Internacional de la Pasta (ISO), Health Through Heritage, 2011.
! Paola Silva et al; “Las pastas de calidad y el trigo candeal”; Investigación-Trabajos Académicos; Laboratorio Relación Suelo-Agua-Planta,
Departamento Producción Agrícola, Universidad de Chile.
Alimentos Argentinos – MAGyP - www.alimentosargentinos.gob.ar
Para más información: 4349-2810 / 2114 – nutricion@minagri.gob.ar
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Octubre 2014
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Pastas, beneficios al dente : Nutrición y educación alimentaria
Format
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pdf
Publisher
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MAGyP
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
[2012]
Subject
The topic of the resource
NUTRICION ; ALIMENTACION ; PASTAS ALIMENTICIAS; ALIMENTOS; ALIMENTACION; EDUCACION NUTRICIONAL
Language
A language of the resource
es
ALIMENTOS
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An entity primarily responsible for making the resource
Posse, J.
Title
A name given to the resource
Perfil descriptivo de la cadena de algodón
Format
The file format, physical medium, or dimensions of the resource
pdf
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos. Buenos Aires (Argentina). Dirección de Mercados Agroalimentarios
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2005
Subject
The topic of the resource
ALGODON; OFERTA Y DEMANDA; PRODUCCIÓN; INDUSTRIA; EXPORTACIONES; TECNOLOGÍA
Language
A language of the resource
es
FIBRAS TEXTILES
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A name given to the resource
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Creator
An entity primarily responsible for making the resource
Otaño, M. de la C.
Title
A name given to the resource
Perfil descriptivo de la cadena de carne vacuna
Format
The file format, physical medium, or dimensions of the resource
pdf
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos, Buenos Aires (Argentina). Dirección de Mercados Agroalimentarios (DIMEAGRO)
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
Jul 2005
Subject
The topic of the resource
GANADO BOVINO; CARNE; OFERTA Y DEMANDA; PRODUCCIÓN PRIMARIA; INDUSTRIALIZACIÓN; EXPORTACIONES
Language
A language of the resource
es
GANADERÍA